experiencia del PADEP/GTZ en el proceso constituyente en Bolivia.

PUBLICADO POR:
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH.
Cooperación Técnica Alemana
Programa de Apoyo a la Gestión Pública
Descentralizada y Lucha contra la Pobreza-PADEP
Componente 5
Proceso Constituyente y Gobernabilidad
Av. 6 de Agosto 2399
Esq. Belisario Salinas
La Paz - Bolivia
Tel: +591(2)244 0715 / 244 0704 / 243 4613
CORREO ELECTRÓNICO: componente5@padep.org.bo
WEB: http:// www.padep.org.bo
PRODUCCIÓN, REDACCIÓN, CONCEPCIÓN, TEXTO:
PADEP, Componente 5
REVISIÓN
Comunicación PADEP/GTZ
DISEÑO & DIAGRAMACIÓN:
Jorge Castro/Sergio Pol
FOTOGRAFIAS:
Archivos PADEP
Patricio Crocker
ABI
IMPRESIÓN:
Imprenta Garza Azul
D.L.: 4-1-2515-08
La Paz - Bolivia
ASESORAMIENTO EN CONTEXTOS
ALTAMENTE POLÍTICOS
EXPERIENCIA DEL PADEP/GTZ EN EL PROCESO
CONSTITUYENTE EN BOLIVIA
Ìndice
5
Introducción
6
Cómo leer este documento
7
Nuestros agradecimientos
9
1. El proceso pre-Constituyente en Bolivia
13
2. Lecciones aprendidas del proceso pre-Constituyente
19
3. La Asamblea Constituyente
25
4. El Asesoramiento en Contextos Altamente Políticos
Lecciones aprendidas de la Asamblea Constituyente
54
5. Reflexiones finales
57
6. Anexos
58
Anexo I: Presentación del PADEP/GTZ
59
Anexo II: Cómo se hizo la Gestión del Conocimiento en el PADEP/GTZ
61
Anexo III: ¿Cómo se trabajó para apoyar el tema de Descentralización?
62
Anexo IV: ¿Cómo se trabajó para la Equidad de Género?
63
Anexo V: Sistematización de propuestas en las comisiones
64
Anexo VI: Elaboración de propuestas en la región del Norte de Potosí
65
Anexo VII: Encuentros territoriales
66
Anexo VIII: Historia de la “Milluchada” Constituyente
67º
Glosario
:Introducción
Aceptar el desafío de asesorar el proceso de la Asamblea Constituyente en Bolivia,
fue una decisión que el Programa de Apoyo a la Gestión Pública Descentralizada y Lucha
contra la Pobreza (PADEP/GTZ) tomó a fines de 2003. En razón de la coyuntura política
por la que atravesaba el país y la enorme trascendencia de los resultados de todo el
proceso constituyente, nuestro Programa decidió destinar sus recursos humanos, de
conocimiento y financieros, a brindar un soporte oportuno y concreto a los diferentes
actores involucrados.
De allí en adelante, realizamos una serie de esfuerzos acordados y coordinados
con las diferentes instancias contrapartes: la Unidad de Coordinación para la Asamblea
Constituyente (UCAC), la Comisión Mixta de Constitución del Congreso, la Comisión
Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente (CECAC), el Consejo Pre-Constituyente
y Pre-Autonómico (CNPP), la Representación Presidencial para la Asamblea Constituyente
y Referéndum Autonómico (REPAC) y la propia Asamblea Constituyente una vez instalada.
Las áreas de asesoramiento incluyeron: Organización y planificación estratégica
de instancias contrapartes, facilitación de la participación e involucramiento de la
sociedad civil, apoyo en la gestión de propuestas dirigidas a los constituyentes, apoyo
para la elaboración de la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente,
desarrollo de sistemas informáticos para la fase deliberativa, financiamiento y alineamiento
del apoyo con otros organismos de cooperación, elaboración de insumos técnicos para
temáticas importantes de la agenda constituyente, provisión de recursos y logística para
encuentros con la sociedad civil, difusión de actividades y sensibilización de la
población, experiencia comparada con otros países, facilitación de la concertación.
La experiencia por lo tanto ha sido rica. El PADEP/GTZ volcó importantes recursos
creativos y de gestión en una amplia gama de actividades, unas con más éxito que otras.
Una vez terminada la fase deliberativa de la Asamblea Constituyente, se vio la necesidad
de reflexionar conjuntamente a las contrapartes e importantes actores clave del proceso,
sobre lo aprendido en este emprendimiento, buscando siempre el enriquecimiento
de los que formamos parte del mismo y con la esperanza de encontrar algunas
respuestas a una serie de interrogantes que se han ido presentando en el camino.
El presente documento es el resultado de las reflexiones del proceso de Gestión
de Conocimiento que encaramos desde febrero de 2008 y su propósito es motivar el
aprendizaje organizacional de los donantes y las contrapartes nacionales. Esperamos
que su contenido contribuya tanto a la reflexión sobre el proceso constituyente, como
al mejoramiento de los conocimientos, actitudes y aptitudes de los asesores y las
asesoras que brindamos asistencia técnica, especialmente de aquellos y aquellas que
actuaremos en el futuro en contextos altamente políticos.
Dr. Dieter Kattermann - Coordinador PADEP/GTZ
:Cómo leer este documento
El libro “Asesoramiento en contextos altamente políticos: Experiencia del PADEP/GTZ
en el proceso constituyente en Bolivia” es fruto de la reflexión de distintos actores: el
Componente 5 (Proceso Constituyente y Gobernabilidad), los equipos técnicos y el
Directorio del Programa, así como las contrapartes políticas y técnicas - representantes
de la cooperación internacional y profesionales externos - que aportaron con un análisis
político e histórico del proceso, con la facilitación de eventos y con entrevistas a los
actores clave para evaluar el trabajo de Gestión de Conocimiento, realizado.
Se ha tratado de elaborar un documento de uso fácil, al que el lector pueda
acceder desde cualquier capítulo casi con independencia de los capítulos precedentes.
Sin embargo, se ha cuidado que el diseño sea integral y responda a una narración lineal
de los hechos con respecto al proceso constituyente, de modo que incluya la etapa preConstituyente, la deliberativa y las consecuentes líneas de intervención del PADEP/GTZ.
Del mismo modo se ha utilizado como guía de reflexión los cinco “factores de
éxito” establecidos por el modelo “Capacity works” de la GTZ, y ello ha permitido recoger
y sistematizar los datos de la experiencia.
A continuación, presentamos algunos conceptos básicos para facilitar la comprensión
del documento:
l
El término Gestión de Conocimiento se refiere a aquel proceso planificado
que busca el manejo inteligente del conocimiento, con el objetivo de
movilizar y aprovechar de forma óptima el conocimiento individual y colectivo.
l
Los Factores de Éxito son aquellos aspectos del modelo GTZ denominado
Capacity works que sirven de marco y fundamento para decidir la forma en que
se diseña, ejecuta y evalúa un proyecto o programa. En el documento se trabajan
los cinco factores de éxito: FE1: orientación estratégica, FE2 claridad en la
cooperación, FE3 estructura de conducción operativa, FE4 nitidez en los procesos
de mayor importancia estratégica y FE5 medidas para fortalecer y asegurar la
competencia de aprendizaje.
l
El Capacity WORKS es un modelo de gestión para la conducción de
proyectos o programas complejos. El modelo ofrece un enfoque estructurado en
términos de gestión que abre espacios de acción para la formulación de las
funciones y tareas respectivas. El modelo puede emplearse para la preparación
y evaluación de proyectos o programas, y para la gestión de conocimientos, a
fin de procesar y evaluar las experiencias e informaciones acumuladas.
:Nuestros agradecimientos
El PADEP/GTZ agradece la colaboración de las personas mencionadas a continuación,
quienes participaron en el proceso de Gestión de Conocimiento, de modo general o en
intervenciones puntuales, a través de entrevistas o talleres.
CONTRAPARTES POLÍTICAS Y TÉCNICAS DEL PADEP/GTZ EN EL PROCESO CONSTITUYENTE
Ricardo Paz
Fernando Aramayo
Gisela López
Pedro Vargas
Juan Carlos Pinto
Roberto Aguilar
Ignacio Mendoza
Carlos Romero
Saúl Ávalos
Víctor Hugo Chávez
Miguel Morales
Ex-Coordinador de la Unidad de Coordinación de la
Asamblea Constituyente (UCAC)
Ex-Gerente General de la UCAC y actual asesor principal
del Componente 4 Gestión Constructiva de Conflictos
Sociales del PADEP/GTZ
Ex-Representante Presidencial de la REPAC (Representación
Presidencial para la Asamblea Constituyente y el
Referéndum Autonómico)
Ex-funcionario de la REPAC de Santa Cruz
Coordinador de la REPAC
Primer Vicepresidente de la Asamblea Constituyente
Primer Secretario de la Asamblea Constituyente
Presidente de la Comisión Tierra y Territorio
Presidente de la Comisión de Autonomías y
Descentralización
Director de la Unidad Técnica de la Asamblea Constituyente
(UTAC)
Responsable Técnico de la UTAC
ACTORES POLÍTICOS Y CONSULTORES DE APOYO PARA LA GESTIÓN DE CONOCIMIENTO
Carlos Böhrt
Carlos Cordero
José Mirtenbaum
Ernesto Calderón
Gregor Barie
Analista político, senador nacional
Analista político
Analista político y consultor de apoyo al PADEP/GTZ
Consultor de apoyo en la Gestión de Conocimiento
Facilitador del taller con actores políticos “Reflexiones
sobre el proceso constituyente y el apoyo de la GTZ”
REPRESENTANTES DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
Erich Riedler
Christian Olk
José Manuel Mariscal
Fredrick Uggla
Embajador de Alemania en Bolivia
Consejero de Asuntos de Cooperación de la embajada
alemana
Coordinador General de la cooperación española en Bolivia
Coordinador de la agencia sueca de cooperación
Winnie Pettersen
Ainoha Cabezón
Gabriela Serra
Roxana Ybarnegaray
Sub-jefa y Consejera de la embajada de Dinamarca en
Bolivia
Encargada de Asuntos de Gobernabilidad de la AECID
(invitada)
Cooperación descentralizada española (invitada)
Ex-Coordinadora del apoyo a la AC por parte del PNUD
EQUIPO DEL PADEP/GTZ QUE PARTICIPÓ EN LA GESTIÓN DE CONOCIMIENTO
Dieter Kattermann
Markus Steinich
Jorge Rivera
Christian Breustedt
Mario Gonzales
Filemón Iriarte
Ximena Coronado
José Luis Evia
Mabel Miranda
René Rivera
Jenny Ybarnegaray
Nelson Mendoza
Víctor Villalta
Francisco Ventura
Amanda Dávila
Coordinador del PADEP/GTZ
Asesor principal del Componente de Descentralización
Asesor principal del Componente de Reformas
Institucionales y Participación Ciudadana
Asesor principal del Componente de Equidad Social
Asesor principal de la oficina regional del Chaco
Asesor principal de la oficina regional del Norte Potosí
Asesora técnica del Componente de Descentralización
Ex-consultor del Componente de Descentralización
Ex-consultora del Componente de Descentralización
Asesor técnico del Componente de Reformas Institucionales
y Participación Ciudadana
Asesora técnica del Componente de Equidad Social
Asesor técnico del Componente de Equidad Social
Asesor local del Componente de Equidad Social
Asesor técnico de la oficina del Norte Potosí
Asesora técnica en Comunicación del PADEP/GTZ
EQUIPO TÉCNICO ENCARGADO DEL PROCESO DE GESTIÓN DE CONOCIMIENTO: COMPONENTE
PROCESO CONSTITUYENTE Y GOBERNABILIDAD
Diego Ávila Navajas
Mila Reynolds Brun
Iván Tavera Pareja
Javier Fernández G.
Carolina Guzmán M.
Willy Huayta M.
Mila Reynolds Brun
Iván Tavera Pareja
Asesor principal
Asesora técnica
Asesor técnico
Asesor local
Asesora local
Asesor local
Responsable del proceso de Gestión de Conocimiento
Co responsable metodológico y Facilitador Taller Interno
PADEP/GTZ
EL PROCESO PRE -CONSTITUYENTE
La preparación de la Asamblea en un ambiente
de inestabilidad política
:
1. El proceso
pre-Constituyente
orden institucional estable y reducción de
la pobreza.
A principios de la década de los
noventa, tacanas, sirionós, trinitarios,
mojeños, ignacianos y otros indígenas de
las denominadas tierras bajas del país,
marcharon desde Trinidad, Beni, hacia la
ciudad de La Paz, demandando al Estado
boliviano, “Dignidad, tierra y territorio”, en
tanto en el ámbito regional, la instancia
Constituyente se analizaba como una
alternativa real para solucionar problemas
críticos de democracia y gobernanza en
varios países.1
La respuesta del Estado a la inédita
aparición de los pueblos indígenas del
Oriente boliviano en el escenario político,
se materializó en decretos supremos, leyes
y reformas constitucionales que dieron
lugar al reconocimiento del carácter
multiétnico y pluricultural del país (Artº
1º Constitución Política del Estado), al
reconocimiento de las Tierras Comunitarias
de Origen (TCOs), a la Ley de Participación
Popular y a la Ley denominada INRA, entre
otras.2
Gradualmente y en un proceso que
data al menos de una década y media, la
idea de instalar una Asamblea Constituyente
se fue posicionando en la agenda pública
de Bolivia, de modo que los eventos que
se suscitaron durante ese período se
explican como un proceso en el que la
población fue imaginando e incorporando
el concepto en su cotidiano.
Aunque hubo una serie de reformas
constitucionales desde la fundación de la
República, no se avanzó lo suficiente en
temas de inclusión de las mayorías
indígenas marginadas, creación de un
Sin embargo, ninguna de esas
normas dio respuesta contundente a tres
demandas fundamentales: tierra y territorio,
recursos naturales y reforma política, y
ello derivó en la consciencia-de las
organizaciones de los pueblos indígenas
y originarios -, de recurrir a una Asamblea
Constituyente para generar cambios de
fondo.
De ese modo, la crisis institucional,
política, económica, social y cultural de
Bolivia, manifiesta el 20OO en la
denominada Guerra del Agua; en febrero
de 2003, en los enfrentamientos entre
policías y militares y en octubre de 2003,
principalmente contra el modelo económico,3
se canalizó en dos demandas populares:
1.- A lo largo de la década de los noventa, se vivió un proceso de reformas impulsadas a nivel internacional por
organismos como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Las reformas de carácter liberaltenían
que ver fundamentalmente con privatizaciones de empresas nacionales, servicios públicos y la reducción del Estado benefactor
centralista, que se sostenía todavía hasta finales de los años ochenta en la mayoría de los países de Sudamérica.
2.- La Vicepresidencia del indígena aymara, Víctor Hugo Cárdenas (1993-1997), se explica en ese contexto.
3.- En el quehacer público generó críticas abigarradas no sólo contra el sistema liberal, sino también contra el sistema de
partidos y el ejercicio de la democracia, por parte de varios sectores de la sociedad civil.principalmente organizaciones
sindicales y movimientos sociales que se manifestaron en recurrentes bloqueos de caminos, manifestaciones y huelgas.
“gas para los bolivianos” y “Asamblea
Constituyente”.
Después de la renuncia forzada
del Presidente Gonzalo Sánchez de Lozada,
su sucesor, Carlos Mesa, se comprometió
en la ciudad de El Alto a respetar y cumplir
la llamada “Agenda de Octubre”, que
establecía la nacionalización de los
hidrocarburos y la convocatoria a la
Asamblea Constituyente.
La crisis de Estado que forzó la
sucesión presidencial de Carlos Mesa
Gisbert, Eduardo Rodríguez Veltzé y Evo
Morales Ayma, en un lapso corto de tiempo,
derivó, consecuentemente, en una serie
de iniciativas para promover la convocatoria
a la Asamblea Constituyente.
I. Proceso pre-Constituyente en el gobierno
de Carlos Mesa Gisbert (Octubre 2003-junio
2005)
Bajo el gobierno de Carlos Mesa
se creó la Unidad de Coordinación de la
Asamblea Constituyente (UCAC), con el
propósito de preparar el escenario para
su realización. Se le encomendó brindar
apoyo técnico al proceso constituyente y
promover la difusión y el debate público
de los temas considerados primordiales.
Del mismo modo se le delegó la tarea
de “constitucionalizar la Asamblea
Constituyente”, de modo que sea incorporada
en la Constitución Política del Estado CPE)
vigente.
El 20 de febrero de 2004, el
Congreso incorporó en la CPE, la Asamblea
Constituyente como mecanismo de
deliberación, así como la Iniciativa
Legislativa Ciudadana y el Referéndum.
Aunque la composición partidaria
del Parlamento despertaba mucha
susceptibilidad en distintos sectores de
la población, por su identificación con el
gobierno depuesto, y en ese marco se
demandaba la convocatoria a elecciones
generales,4 se conformó a nivel de Congreso
la Comisión Especial Mixta de Constitución,
a la cabeza de Morgan López, con el
objetivo de elaborar la Ley Especial de
Convocatoria.
Esta Comisión realizó la primera
fase de consulta a la ciudadanía, en los
nueve departamentos del país, sobre el
contenido y la forma de elección de los
representantes constituyentes.
Posteriormente, en agosto de 2004,
con el cambio de presidencias en el
Congreso se decidió la conformación de
una Comisión Especial del Congreso para
la Convocatoria a la Asamblea Constituyente
(CECAC), con el objetivo de elaborar un
proyecto de ley para la misma. Todas las
propuestas elaboradas por representantes
de la sociedad civil fueron presentadas
en diez foros regionales denominados
“Foros de Interés Ciudadano”.
Con base en las propuestas
recopiladas, a fines de enero de 2005, la
CECAC presentó un proyecto de Ley Especial
de Convocatoria a la Asamblea
Constituyente, que luego de ser debatido
fue aprobado el 6 de julio de 2005.
Con la renuncia de Mesa al gobierno, se
disuelve la UCAC.
II. Proceso pre-Constituyente en el gobierno
de Eduardo Rodríguez Veltzé (Junio 2005diciembre 2005)
El 10 de junio de 2005, Carlos
Mesa se vio obligado a renunciar a la
Presidencia de la República y el poder fue
delegado al Presidente de la Corte Suprema
de Justicia, cabeza del Poder Judicial en
Bolivia, Eduardo Rodríguez Veltzé, con el
mandato de encabezar un gobierno
4.- Los partidos que habían pactado para la elección de Gonzalo Sánchez de Lozada quedaron en una situación delicada ya que el
presidente Mesa se declaró independiente.
provisional encargado de convocar a
Elecciones Generales, a elección de
constituyentes y a la realización de un
Referéndum Autonómico.
El 6 de julio, mediante Ley de la
República Nº 3089, se convocó a elecciones
generales. Ese mismo día, a través de la
Ley Nº 3091, el gobierno de Rodríguez
Veltzé fijó el 2 de julio de 2006 como
fecha para la elección de representantes
a la Asamblea Constituyente, junto al
referéndum sobre autonomías.
La misma norma dispuso la
conformación del Consejo Nacional PreConstituyente y Pre-Autonómico (CNPP),
rescatando la demanda de distintas
organizaciones sociales y frentes políticos
- entre ellos el MAS -, y se definió convertir
la UCAC en una Unidad de Apoyo Técnico
al CNPP.
Luego de varios intentos por
conformar dicho Consejo, se lo constituyó
el 15 de noviembre de 2005, integrado por
40 personalidades de todo el país. Sin
embargo de las expectativas al respecto,
el CNPP se reunió solo en dos ocasiones
y, en la percepción general, no dio los
resultados que se esperaban, por la
prevalencia de criterios dispares.
Instaurado el gobierno de Evo Morales, se
optó por la creación de otra entidad
encargada de encauzar el proceso
constituyente.
III. Proceso pre-Constituyente en el gobierno
de Evo Morales Ayma (Enero 2006-agosto
2006)
El Presidente Evo Morales decidió
la creación de la Representación
Presidencial para la Asamblea Constituyente
y el Referéndum Autonómico (REPAC), a
través del Decreto Supremo Nº 28627 del
6 de marzo de 2006.
La REPAC se constituyó en una
entidad pública desconcentrada,
dependiente directamente del Presidente
de la República y operativamente del
Vicepresidente, a la que se encomendó la
misión de preparar el funcionamiento de
la fase deliberativa de la Asamblea
Constituyente. Se estableció como sede
de sus funciones la ciudad de Santa Cruz,
como una forma de distender las relaciones
entre el gobierno central y las regiones
con fuerte intención autonómica.
Como Representante Presidencial
se designó a la reconocida periodista
Gisela López (no era militante del MAS ni
fue elegida por los movimientos sociales
afines a ese partido) y se organizó un
equipo compuesto por tres coordinaciones:
la Coordinación Nacional de Programas y
Proyectos, la Coordinación con la Sociedad
Civil y Organizaciones Sociales y la
Coordinación de Comunicación y Difusión.
Aunque se preveía que la REPAC
desarrollaría su labor dentro de la
Asamblea Constituyente ello no ocurrió,
puesto que enfrentó críticas y reparos de
distintos constituyentes, que pusieron en
duda su imparcialidad y su sujeción al
pluralismo político, aspectos necesarios
para asesorar el proceso. Incluso, los
representantes del MAS objetaron su
presencia. En palabras de un funcionario
de la REPAC: Las organizaciones sociales
del MAS que ya tenían sus propuestas
para la Asamblea
“ ( … ) n o a c e p t a b a n u n a R E PA C
sistematizadora, porque pensaban que se
les iba a cambiar el contenido de sus
propuestas (…) prácticamente fue el propio
MAS quien anuló la REPAC”.5
5.- Entrevista a Pedro Vargas, del 13 de mayo de 2008, en Santa Cruz. Fuente propia.
Alcances del asesoramiento en el proceso
pre-Constituyente
La continuidad y el compromiso de apoyo
LECCIONES APRENDIDAS DEL PROCESO
PRE-CONSTITUYENTE
:
2. Lecciones aprendidas
del proceso pre-Constituyente
¿Qué trabajo realizamos con cada uno de los
clientes?
Unidad de Coordinación de la Asamblea
Constituyente (UCAC)
El PADEP/GTZ comenzó a trabajar
en el proceso constituyente en noviembre
de 2003, cuando Carlos Mesa asumió la
Presidencia de Bolivia y creó, como una
muestra de compromiso con el proceso,
la Unidad de Coordinación de la Asamblea
Constituyente (UCAC).
Durante ese período el PADEP apoyó
la organización y funcionamiento de la
UCAC, incluyendo los temas de personal
y consultorías expertas que asesoraron en
las temáticas establecidas por la Unidad.
Además, se asesoró en la planificación
del proceso y el montaje institucional de
la Unidad.
A ello se sumó la difusión de los
documentos elaborados con temas
como:Asambleas Constituyentes en Bolivia,
sistemas electorales, descentralización,
interculturalidad, entre otros.
Una iniciativa importante fue la
línea de seminarios-talleres denominados
“Reflexionando la Constituyente”, trabajo
que recopiló las reflexiones de cerca de
1.000 representantes de organizaciones
de la sociedad civil en las nueve capitales
de Departamento y la ciudad de El Alto.
Se trató de interpelar a los
concurrentes con preguntas como:
¿qué va a cambiar en mi vida una vez
finalizada la Asamblea Constituyente? y
de acuerdo a las respuestas, se advirtió
que se pensaba que la sola realización
de una Asamblea Constituyente iba a
cambiar las situaciones de pobreza,
marginación e injusticia que se viven en
el país.
Este ciclo se realizó en coordinación
con la Fundación Friedrich Ebert-ILDIS y
se sumaron otras fundaciones políticas y
organismos de cooperación como State
University of New York (SUNY), Fundación
Konrad Adenauer Stiftung, Fundación
Boliviana para la Capacitación Democrática
y la Investigación (FUNDEMOS) y
Organización de Asesoramiento e
Investigación Social (OASIS).
Paralelamente se trabajó en las
regiones de focalización del PADEP/GTZ,
en el Chaco y el Norte de Potosí, apoyando
la sensibilización de la población y la
participación de la sociedad civil en el
debate pre-Constituyente. En ese marco
se realizaron varios eventos de formación
de replicadores en la temática, los cuales
trabajaron en amplias zonas de ambas
regiones. En el caso del Norte de Potosí
se capacitó a 43 facilitadores de
organizaciones sindicales y mineras, para
que coadyuven en el recojo de propuestas
para la Asamblea Constituyente, y se
organizó una serie de talleres en trece
municipios y en diversas circunscripciones.
También durante ese período con
la UCAC comenzó el asesoramiento técnico
respecto a la agenda temática de la
Asamblea, donde se abordaron temas como
Descentralización y Autonomía, Género,
interculturalidad y otros.
Comisión Especial de Convocatoria a la
Asamblea Constituyente (CECAC)
Antes de la creación del PADEP/GTZ,
la cooperación alemana desarrolló
actividades de cooperación con instancias
deliberativas como el Honorable Congreso
Nacional y de ahí surgió un vínculo
estrecho entre el PADEP y el Parlamento,
que posibilitó el apoyo del Programa a la
Comisión Mixta de Constitución cuando se
empezaron a discutir las propuestas para
la Ley de Convocatoria a la Asamblea
Constituyente (LECAC). Tanto con la
Comisión Mixta antes, como con la CECAC
después, el PADEP/GTZ apoyó ambos
procesos con la socialización, a escala
nacional, de la posible Ley de Convocatoria.
En el segundo proceso, el trabajo se tradujo
en una serie de encuentros denominados
“Foros de Intereses Ciudadanos”, que se
realizaron en las nueve capitales de
Departamento y en la ciudad de El Alto,
durante los meses de abril y mayo de
2005. Se contó con la participación de
1758 asistentes registrados y hubo un
total de 423 oradores(as).
También se trabajó con un equipo
de expertos que planteó la posibilidad de
elegir sesenta y ocho representantes para
la Asamblea Constituyente – un número
que se consideró suficiente – e incluir
representaciones indígenas directas.
Consejo Nacional Pre-Constituyente y PreAutonómico (CNPP)
Durante el gobierno de transición
de Rodríguez Veltzé, el PADEP/GTZ apoyó
el proceso constituyente a través del CNPP,
con la estructuración de un proceso de
planificación para organizar el debate preConstituyente y para preparar la realización
de la Asamblea. Por la rapidez del cambio
de gobierno, el Consejo solo tuvo dos
reuniones en las que estuvo presente el
Programa y en las que se trató de hacer
uso de los insumos producidos
anteriormente en la UCAC y la CECAC.
Representación Presidencial para la
Asamblea Constituyente y el Referéndum
Autonómico (REPAC)
El apoyo del PADEP/GTZ a la REPAC,
de cara a la etapa deliberativa de la
Asamblea Constituyente, fue sustancial
debido a que el proceso ya estaba definido
y se había aprobado la Ley de Convocatoria.
En mayo de 2006, cuando se firmó el
convenio de cooperación a la REPAC,
también se suscribió un Contrato de
Subvención entre la Unión Europea y el
PADEP/GTZ para ampliar el trabajo e
impacto del apoyo a la misma.
El objetivo general de esta acción
conjunta fue fortalecer la capacidad de
los equipos técnicos de la representación
presidencial, para que puedan cumplir con
el propósito de facilitar el debate, la
participación y la interacción entre los
actores estratégicos del proceso
constituyente, en la perspectiva de lograr
consensos mínimos y de recoger propuestas
de la sociedad civil, que servirían de
insumos básicos para la deliberación de
los constituyentes.
El PADEP/GTZ actuó como entidad
ejecutora de los fondos y responsable de
la asistencia técnica en las líneas de
apoyo acordadas en la acción conjunta y
con la REPAC, para garantizar el logro de
impactos tanto en la etapa preConstituyente como en la deliberativa. El
apoyo brindado a la REPAC comprendió
las siguientes áreas:
1.2.3.4.5.6.-
La gestión y operacionalización
de la estrategia;
Asistencia experta en las áreas
de Descentralización, Derechos
Indígenas y de la Mujer;
Debate cualificado sobre
autonomías;
Concertación de temas clave de
la reforma constitucional;
Insumos técnicos para la
organización y funcionamiento de
la Asamblea Constituyente;
Espacios de encuentros y difusión
de propuestas en las regiones del
Norte de Potosí y el Chaco.
Las oficinas regionales del
PADEP/GTZ en el Chaco y el Norte Potosí
fueron de mucha importancia para la
socialización de la información, reflexión
y discusión pre-constituyentes: de marzo
a agosto de 2006, fueron receptoras, de
manera simultánea, del apoyo de todos
los componentes del Programa,
en sus diferentes especialidades, para la
socialización de propuestas y la
generación de espacios de encuentro con
organizaciones de la sociedad civil.
Sin embargo, el trabajo del
Programa abarcó también las
coordinaciones nacionales (La Paz y Santa
Cruz) y las nueve oficinas departamentales,
para capacitar a los equipos técnicos de
la REPAC en técnicas de moderación,
metodologías interactivas, mapeo de actores
y generación de consensos, y para apoyarles
en la identificación de temas y de actores
clave, para generar acuerdos previos al
proceso deliberativo.
Aunque el propósito de la REPAC
de lograr acuerdos mínimos no logró
materializarse debido al corto período
pre- Constituyente, del gobierno de Evo
Morales, los trabajos realizados y las
propuestas recogidas aportaron en la
discusión de la agenda temática, en la
elaboración de documentos de análisis y
en la sistematización de las propuestas
de la sociedad civil, entregadas luego a
cada constituyente.
Por lo mismo, con la REPAC se
tuvo una acción mucho más compleja que
con los clientes anteriores, dada la premura
con la que se debían asumir las tareas y
la necesidad de lograr impactos
importantes. En ese sentido, fue importante
la asistencia técnica brindada para definir
su programación operativa, así como su
sistema de monitoreo y de evaluación, que
se tradujo posteriormente en ajustes de
la estrategia conforme el avance.
En este período, el PADEP/GTZ
presentó la iniciativa de diseño y
elaboración de un sistema informático de
apoyo a los procesos de la etapa
deliberativa y de ese modo nació el sistema
DIALOGO, un software capaz de sistematizar
en tiempo real todo el diálogo, la discusión
y el debate en la plenaria y en las
comisiones de la Asamblea Constituyente,
incorporando además una página web
diseñada especialmente para la misma,
así como una base de datos capaz de
contener todos los documentos técnicos
y administrativos que se generen.
También se apoyó la elaboración de
documentos sobre autonomías,
descentralización, género e interculturalidad,
y en esa línea se publicó un análisis
comparativo de los procesos constituyentes
en otros países, haciendo énfasis en los
aspectos de interculturalidad. Asimismo,
se trabajó una línea de difusión dedicada
a realizar programas informativos acerca
de lo que sería la Asamblea Constituyente.
De manera paralela, el PADEP/GTZ trabajó
en los meses previos a la creación de la
REPAC, con las nueve prefecturas de
Departamento, en la elaboración de
propuestas sobre autonomías para la
Asamblea, y en ese marco se promovió la
participación de la misma en ese tema.
¿Qué funcionó y qué no tanto?
Con el propósito de dar continuidad
a los trabajos técnicos, el PADEP/GTZ
asesoró a los diferentes clientes rescatando
siempre los aportes que habían sido
alcanzados previamente. En ese marco, el
compromiso de la Cooperación Técnica
Alemana (GTZ) para el apoyo al proceso
pre- Constituyente fue notable, ya que a
pesar de los cambios registrados durante
los tres últimos gobiernos, desde el 2003,
y el cambiante escenario político del país,
la asistencia fue sostenida.
Los trabajos dirigidos a lograr la
participación de la sociedad civil en el
proceso constituyente fueron siempre
gratificantes, habiéndose logrado transmitir
los avances en los temas de fondo y
también incorporar en la reflexión ciudadana
algunos aspectos clave del proceso. El
aporte técnico temático, la planificación
estratégica y la promoción de espacios
de participación ciudadana fueron también
áreas en la que se logró apoyar de manera
directa a las diferentes contrapartes del
proceso.
En algunos momentos, el Programa
actuó como un factor catalizador entre el
Parlamento y el Poder Ejecutivo - puesto
que ambos se constituyeron en sus clientes
- de modo que los avances técnicos
gozaron de mayor respaldo político. Ello
también permitió tener una lectura cercana
del proceso y sus avances y lograr, en
varias oportunidades, visualizar
profundamente los cambios en el escenario
político.
Sin embargo de ello y aunque se
propuso la incorporación de la variable
política en el logro de los objetivos y el
acompañamiento del proceso, no se logró
abrir un espacio de trabajo en esa área,
a fin de focalizar la atención en los actores
políticos y a lograr consensos mínimos
en temas clave para la deliberación
constituyente.
No se discernió adecuadamente
respecto a la influencia de los procesos
de corte político sobre el apoyo técnico,
de modo que no se previó, por ejemplo,
que la REPAC sería marginada de las
labores de la Asamblea Constituyente a
pesar de que el propio partido de gobierno
tenía la representación mayoritaria dentro
del enclave.
¿Qué dudas quedaron?
Durante el proceso constituyente,
una de las discusiones más serias al
interior del Programa se centró en la
pertinencia de aplicar los enfoques de
cooperación tradicionales o de promover,
en contextos altamente políticos, un enfoque
de asesoramiento - ya aplicado en los
proyectos - que sea más flexible y que
vuelque directamente los esfuerzos al
logro de resultados y no así a la
transmisión de capacidades o tareas
referidas a la sostenibilidad de los
desarrollos.
Asimismo, el impacto de los
aspectos netamente técnicos para viabilizar
el trabajo político fue un cuestionamiento
constante al momento del asesoramiento
y después de éste. Las distintas unidades
de contraparte tenían sus propias posiciones
sobre este asunto, con diversos grados
de aceptación a las labores de generación
de insumos técnicos, como el caso de la
propuesta de Reglamento de Debates que
se entregó a la Asamblea el mismo día
de inicio de su funcionamiento.
La diversidad de las necesidades
y los requerimientos de los actores, en
este tipo de procesos, también provocó
las preguntas sobre los campos de acción
en los que se debía trabajar. En el
transcurso de la Asamblea aparecieron
dudas sobre la pertinencia de incidir en
los aspectos más relacionados con el
proceso que con el asesoramiento técnico,
y no se hallaron fácilmente respuestas.
También
aparecieron
cuestionamientos respecto de la diversidad
de los actores y las iniciativas presentes
en el proceso, lo cual tiene que ver no
sólo con los actores formales, sino también
con aquellos que sin ser reconocidos legal
e institucionalmente, pueden ser decisivos
en el decurso de los acontecimientos.
En el caso del proceso constituyente, la
convergencia de una serie de actores del
ámbito nacional, regional, local, público,
de la sociedad civil, etc., generó la aparición
de iniciativas en muchas direcciones
diferentes, las que debieron ser sopesadas
y definidas sobre la marcha.
Ello motivó a pensar, a futuro, en
la necesidad de ampliar el marco de
acción del Programa a otros espacios y
hacia actores no gubernamentales, con el
propósito de involucrarlos directamente
en el proceso y formalizar su participación.
LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE
La Asamblea Constituyente en
Bolivia fue uno de los hitos más importante
de la historia contemporánea del país. El
relato de su decurso a lo largo del año
y cuatro meses de duración muestra de
forma sintomática la situación política
actual boliviana. Desde la aprobación de
su Reglamento Interno, pasando por la
realización de los Encuentros Territoriales
a lo largo de la geografía nacional, la
ampliación de su existencia por cuatro
meses después de agosto de 2006, hasta
la controvertida aprobación de la propuesta
de texto constitucional, el proceso estuvo
marcado por distintos matices sociales y
políticos.
las listas oficiales de asambleístas electos,
los constituyentes eligieron una Comisión
Ad Hoc de nueve personas, entre las que
se encontraban Roberto Aguilar e Ignacio
Mendoza. Posteriormente, ambos integraron
la Directiva de la Asamblea Constituyente
y se constituyeron en contraparte del
PADEP/GTZ.
El 2 de julio de 2006, la ciudadanía
eligió a los miembros de la Asamblea
Constituyente a través de elecciones
generales y expresó su aceptación o
desacuerdo con la posibilidad de acceder
a un régimen autónomo departamental.
Los resultados de esta doble consulta
fueron significativos en ambos casos, ya
que el partido en función de gobierno, el
Movimiento al Socialismo (MAS), obtuvo
una considerable victoria y alcanzó 137
de los 255 escaños para la Asamblea
Constituyente, mientras la agrupación
ciudadana Poder Democrático y Social
(PODEMOS) sólo accedió a 60. En cuanto
al Referéndum Autonómico, el 56.2% de
la población se pronunció a favor del “Sí”
por las autonomías, en tanto el 43.8% por
el “No”. De ese modo, se configuraron los
dos temas principales de la agenda nacional
de los últimos años: la reforma
constitucional y el proceso de las
autonomías.
La Asamblea Constituyente se
inauguró oficialmente el 6 de agosto de
2006 en Sucre y su primera tarea fue
establecer un Reglamento Interno que, a
propósito del Art. 70º referido al sistema
de votación dentro el foro, abrió un debate
acalorado que se prolongó por varios
meses.
a) Inicio de la Asamblea Constituyente y
sistema de votación
Durante los últimos días del mes
de julio de 2006 y una vez presentadas
por parte de la Corte Nacional Electoral
En ese contexto se generó la
primera controversia del proceso, en torno
a su procedencia: mientras el MAS sostenía
que debía declararse originaria, la oposición
hacía referencia a su carácter derivado,
puesto que había sido convocada por el
Congreso.
Aunque en la sesión plenaria del
8 de septiembre se aprobó un reglamento
transitorio basado en el Reglamento de
“Durante el mes de agosto de 2006 se
registraron varios hechos que de alguna
forma anunciaban el decurso que la
Asamblea iría a tener durante su
vigencia. El 21 de agosto, el Comité
Cívico Pro Santa Cruz se declaró en
emergencia contra la idea de una
“Asamblea originaria” y el sistema de
votación de mayoría absoluta propuesta
por el MAS.”
Fuente LA RAZÓN, 22 de septiembre
del 2006.
Debates de la Cámara de Diputados, nunca
hubo un acuerdo respecto a la fórmula de
la votación.
El sistema de votación impulsado
por el MAS - mayoría absoluta (50% + 1
voto) para aprobar los infores de comisiones
y los artículos de la futura Constitución,
frente a los dos tercios propuestos por la
oposición -, encontró resistencia en la
oposición y provocó que Samuel Doria
Medina, jefe de Unidad Nacional (UN),6 se
declarara en huelga de hambre a mediados
de noviembre de 2006. Finalmente, la
Plenaria de la Asamblea aprobó el Art.
70º con 140 votos, prácticamente con 136
asambleístas del MAS y cuatro aliados.
b) La conformación de comisiones y debates
de visión de país
Una de las principales dificultades
para la conformación de las comisiones
fue lograr acuerdo respecto al número de
éstas. A pesar de que el Reglamento
General aprobado en grande establecía
17, el Presidente Evo Morales y las
bancadas minoritarias buscaban la
posibilidad de incrementarlas a 21 ó 25.
El martes 31 de octubre se aprobó un
número total de 21 comisiones y afloró
nuevamente la polarización del MAS y
PODEMOS, que se vio aislada de la decisión.
En enero de 2007, el presidente
de la Comisión “Visión de País”, Félix
Cárdenas, presentó ante la Directiva, jefes
de bancada y presidentes de comisiones,
la metodología de trabajo que debía servir
como marco para las futuras labores de
la Asamblea, tal como establecía el
Reglamento General. Sin embargo, fue
cuestionado porque su planteamiento
estuvo orientado solamente hacia el juicio
político al Estado neo-colonial y ello
demandaba mucho tiempo y recursos, en
caso de llevarse a cabo.
Las negociaciones entre el MAS,
UN y Movimiento Nacionalista
Revolucionario (MNR) dieron lugar a un
nuevo Artículo 70º donde desaparecieron
las limitaciones que los masistas habían
puesto a la oposición para evitar que sus
informes “por minoría” puedan ser incluidos
en un referéndum de consulta. A pesar de
esta resolución, hubo conflictos en casos
de comisiones específicas como la de
“Visión de País”, en la cual se dejó de
lado un informe de PODEMOS a raíz de
una interpretación particular del presidente
de esa Comisión, sobre el sistema de
votación.
Del martes 27 de febrero al 7 de
marzo se inició la discusión sobre las
diferentes visiones de país en las plenarias
de la Asamblea. Cada una de las 16 fuerzas
políticas tuvo un tiempo máximo de tres
horas para explicar su análisis sobre las
6.- Partido político con la tercera mayor votación en la Asamblea Constituyente.
condiciones actuales, así como algunas
propuestas de reforma específica para el
futuro.
c) Los Encuentros Territoriales y el trabajo
de las comisiones en el colegio Junín
El 8 de marzo se aprobó en plenaria
el cronograma de viajes para los nueve
Encuentros Territoriales que debían
comenzar el domingo 11 de marzo en el
departamento de Pando, concretamente,
en la capital, Cobija, y esa primera
experiencia se caracterizó por una buena
organización y por la participación de
muchas instituciones de la sociedad civil
que mostraron interés en su desarrollo y
en las audiencias.
Los Encuentros Territoriales fueron
realizados, en buena parte, con la ayuda
de la cooperación internacional, que facilitó
los medios logísticos y financieros para
el traslado de los 255 constituyentes por
todo el territorio nacional. En las audiencias
realizadas se registraron aproximadamente
8.000 propuestas de la sociedad civil a
los asambleístas, referidas a varios
aspectos de la temática constitucional.
Concluidos los encuentros, la
elaboración de los respectivos informes
de las 21 comisiones fue, tal vez, el trabajo
más esforzado y fructífero de todo el
proceso deliberativo. Una vez que los
asambleístas retornaron a Sucre, luego
del recorrido, asumieron la tarea de
sistematizar los insumos entregados por
la sociedad civil y elaborar, con base en
estas sugerencias y demandas, los informes
que alimentarían el debate en las plenarias.
La redacción de estos informes,
que se expresarían en artículos de la
nueva Carta Magna, no estuvo exenta de
debates técnicos y políticos que requirieron
de la UTAC una dedicación especial para
canalizar el apoyo de la cooperación
internacional hacia los requerimientos
técnicos de las comisiones.
d) La Unidad Técnica de la Asamblea
Constituyente (UTAC)
La Directiva tardó mucho tiempo
en conformar la Unidad Técnica de la
Asamblea Constituyente (UTAC) cuyas
atribuciones, según los artículos 98º y 99º
del Reglamento General de la Asamblea,
debían ser otorgar y canalizar el apoyo
administrativo, logístico y técnico a las
comisiones y sub-comisiones,
representaciones departamentales y
representaciones políticas, para el
desempeño de sus tareas y relaciones con
la sociedad civil.
Una vez conformada, la UTAC
canalizó el apoyo de la cooperación
internacional a las líneas de sistematización
de los Encuentros Territoriales, a la
contratación de expertos temáticos para
asesorar a las comisiones y hacia otras
acciones que no pudieron emprenderse
por los eventos que a partir del 15 de
agosto impidieron que la Asamblea
funcionara con normalidad.
e) El debate sobre la capitalidad plena
La capitalidad de Bolivia no era
un tema identificado como esencial para
el debate constituyente, pero su aparición
en la agenda dio un giro importante al
proceso y lo paralizó eventualmente,
obligando a convocar a sesiones fuera de
la ciudad de Sucre, que según la Ley de
Convocatoria era sede de la Asamblea.
El 15 de agosto de 2007 se realizó
una de las plenarias más controvertidas,
puesto que se excluyó de los debates la
demanda histórica de Chuquisaca por tener
la capitalidad plena, vale decir, ser la
sede de los poderes Ejecutivo y Legislativo
– que se hallan en la ciudad de La Paz
- sumados al Poder Judicial que reside
en Sucre.
Los meses posteriores a esa
resolución fueron marcados por
enfrentamientos verbales entre sectores
indígenas aliados al MAS, que
responsabilizaron por esa demanda a los
partidos tradicionales de derecha, y el
Comité Interinstitucional sucrense, que
pidió la restitución de la demanda de
capitalía plena para ser tratada en los
debates de la Asamblea.
Durante ese tiempo fue muy difícil
restaurar las reuniones del plenario, ya
que los ambientes de la Asamblea, en
especial el Teatro Gran Mariscal - en el
cual funcionaban las oficinas de la Directiva
y sesionaba el plenario - fue sitiado y
asolado constantemente por los
manifestantes.
f) Actores políticos externos (Consejo Político
Suprapartidario)
Ante la imposibilidad de reunir al
plenario, algunos asambleístas empezaron
a vislumbrar salidas que suponían la
intervención de actores políticos externos
y ello derivó en la conformación de un
Comité Suprapartidario destinado a “salvar
la Constituyente”, en el cual participaron
los representantes de 14 de las 16 fuerzas
políticas de la Asamblea.
A principios de septiembre, la
Directiva consideró pertinente la
conformación de una comisión de alto
nivel para reconsiderar la Resolución del
15 de Agosto y posteriormente la presidenta
Silvia Lazarte decidió paralizar la
realización de sesiones y plenarias por el
lapso de un mes, para bajar la tensión
existente.
En ese lapso de tiempo no prosperó
ninguna negociación entre el gobierno
central y Chuquisaca: el gobierno ofreció
a Chuquisaca la sede nacional de
instituciones descentralizadas como el
Defensor del Pueblo, la Contraloría, Corte
Electoral y el Servicio de Impuestos,
asegurando que ésa era la posición flexible
de La Paz, pero Chuquisaca rechazó la
propuesta. Paralelamente se registraron
agresiones de estudiantes y ciudadanos
de Sucre a asambleístas de La Paz, los
cuales fueron, en algunos casos,
brutalmente golpeados. Las labores de la
Asamblea se hicieron cada vez más
complicadas y se podía prever un desenlace
violento.
g) Etapa final de la Asamblea: la aprobación
de la propuesta del nuevo texto constitucional
El 22 de noviembre, a menos de
un mes de la finalización del plazo para
que la Asamblea presente el proyecto de
una nueva Constitución, la Directiva decidió
convocar a una sesión en el Liceo Militar
“Teniente Edmundo Andrade”, cerca del
Palacio de la Glorieta y a cinco kilómetros
de la ciudad de Sucre, con el resguardo
de policías, militares y movimientos
sociales. Durante la misma se registraron
escenas violentas que sin embargo no
pudieron impedir la aprobación “en grande”
de la nueva Constitución Política del
Estado.7
7.- Hubo un muerto y decenas de heridos.
A fines de noviembre, el partido
con mayor representación en la Asamblea
buscó un lugar alternativo para aprobar
“en detalle” el proyecto de la nueva CPE,
y de ese modo, la última sesión se trasladó
a la ciudad de Oruro. El proyecto aprobado
en sus dos estaciones fue remitido a un
Comité de Redacción y Estilo en la ciudad
de La Paz y fue presentado oficialmente
el 14 de diciembre, en la misma ciudad.
Al día siguiente hubo una gran celebración
con marcha de grupos indígenas, en tanto,
en la misma jornada, se realizaron en
otras regiones del país, manifestaciones
que pedían el ejercicio de facto de las
autonomías departamentales.
LECCIONES APRENDIDAS DE LA ASAMBLEA
CONSTITUYENTE
El asesoramiento en contextos altamente políticos
:
4. Lecciones aprendidas de la
Asamblea Constituyente
FE1, ORIENTACIÓN ESTRATÉGICA CLARA Y
PLAUSIBLE
La importancia del posicionamiento en temas
políticos
Los acontecimientos políticos,
sociales y económicos de los últimos años
en Bolivia tornaron ineludible la necesidad
de adecuar permanentemente el apoyo del
Programa PADEP/GTZ al proceso
Constituyente. Los elementos centrales de
la visión, misión y valores de la GTZ y
consecuentemente del PADEP, marcan la
referencia de una asistencia técnica cada
vez más amplia, tanto en lo concerniente
a los criterios de evaluación ex ante como
La GTZ se define como una empresa
de cooperación internacional para el
desarrollo sostenible, y concibe a éste
como un cometido y como una
obligación, que implica:
- Buscar la eficiencia económica para
permitir un mayor bienestar.
- Distribuir las oportunidades en forma
equitativa entre pobres y ricos, entre
el Norte y el Sur y entre hombres y
mujeres.
- Aprovechar los recursos naturales
con miras al bienestar de las personas
del presente, pero de modo tal que se
conserven para las generaciones futuras.
ex post facto, como en los procesos
inmersos en el campo político de las
reformas estatales y sociales. Estas
reformas a su vez están indisolublemente
vinculadas a la gestión de los temas
centrales del desarrollo sostenible. En
este amplio marco se apoyó al proceso
Constituyente como una demanda ciudadana
que buscó desde sus inicios, reposicionar
y redefinir los factores centrales de las
formas y los procedimientos en que se
distribuye y ejerce el poder entre los
pueblos, las regiones, las organizaciones
y los ciudadanos, de tal forma que, sobre
la base de nuevas definiciones
sociopolíticas, se genere un proceso de
desarrollo inclusivo, participativo y con
las capacidades para asumir de manera
creativa la diversidad que caracteriza al
pueblo boliviano.
Esta situación y sus desafíos
condujeron al PADEP/GTZ, desde un primer
momento, a desenvolverse en un ámbito
altamente político y a asumir también la
necesidad de compatibilizar un proceso
de asistencia técnica tradicional (soporte
en procesos administrativos, manejo de
conocimiento y documentación, provisión
de insumos técnicos, comunicación, etc.),
con acciones y asistencia hacia temas
políticos (gestión de cambio con actores
políticos, manejo de intereses y
divergencias, gestión de conflictos, etc.),
y también a crear condiciones para una
“… la concertación entre objetivos y
resultados se debe entender y
estructurar metodológicamente como
un proceso político elemental de
negociación.”
gestión política de la asistencia (evaluación
conjunta de consecuencias políticas de
las acciones, creación y gestión de gremios
de decisión para la asistencia, negociar
y acordar las orientaciones estratégicas
de la asistencia, etc.).
“En el pasado, los proyectos y programas de cooperación eran resultado de una
negociación bilateral entre el país contraparte y el donante. Hoy en día, ya no
es así. Las estrategias y los proyectos o programas se gestan a partir de una
geometría variable de diferentes perspectivas que es necesario armonizar.”
Capacity WORKS
Elegir una opción estratégica
El proceso constituyente en Bolivia
fue definido desde sus primeras instancias
a través de una negociación política que
ocupó la agenda política nacional. La
definición de la estrategia de apoyo resultó
de un proceso activo y continuo de
concertación con las contrapartes, tanto
políticas como técnicas, a lo largo del
proceso Constituyente.
De hecho, luego de un avance
significativo en los aspectos técnicos, en
la gestión política con la contraparte y la
cooperación internacional, en el apoyo al
proceso de concertación de propuestas,
La geometría variable se define como
“... la orientación hacia la agenda de
reforma del país contraparte
(alineación), así como la exigencia de
una armonización entre donantes, son
expresión de los objetivos y
compromisos adoptados a nivel
internacional para incrementar la
eficacia de la cooperación para el
desarrollo, en especial los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM, 2000),
el Consenso de Monterrey (2002), la
Declaración de Roma (2003), el
Memorando de Marrakech (2004) y,
principalmente, la Declaración de París
(2005).”
Capacity WORKS
en el manejo documental, el soporte
informático y financiero brindado durante
el proceso constituyente, las
determinaciones de carácter político no
permitieron alcanzar los objetivos trazados
para la Asamblea Constituyente. Durante
todo el proceso, el riesgo de quedar
empantanados por decisiones y situaciones
construidas y definidas en el nivel del
enfrentamiento político partidario fue muy
alto y, en ese contexto de alta volatilidad,
se tuvo que volcar mucha energía a la
gestión del mismo. Los siguientes, son
aspectos que se consideraron al momento
de elegir estrategias de intervención y
apoyo al proceso Constituyente en general
y a la Asamblea en particular:
OBJETIVOS SUPERIORES
Apoyar un proceso Constituyente
técnicamente organizado, con
participación inclusiva y debate
cualificado.
ALINEACIÓN
- Plan Nacional
de Desarrollo
(PND)
- Ley especial
de
Convocatoria
(LECAC)
Pentágono
de La
Geometría
Variable
ARMONIZACIÓN
Mesa de cooperantes - GruS
PERSPECTIVA
REGIONAL,
Mediante las
oficinas del
PADEP en el
Norte de Potosí
y el Chaco.
Realización de
los Encuentros
Territoriales.
SISTEMA DE COOPERACIÓN
Combis-financiamiento
LA PERSPECTIVA REGIONAL asomó
a través de los Encuentros Territoriales
que se realizaron en los nueve
departamentos del país y en los que se
asumió el desafío de recoger las demandas
de organizaciones de la sociedad civil y
de la ciudadanía con miras a aportar
legitimidad al proceso y acercarlo a la
población.
El OBJETIVO SUPERIOR del apoyo
a la Asamblea Constituyente fue establecido
en coordinación con las contrapartes del
proceso y se orientó a la realización de
un foro que cuente con la preparación
necesaria, tanto en el aspecto técnico y
de apoyo al proceso de concertación
técnico-política, como con la participación
plena de la ciudadanía.
Respecto a la ALINEACIÓN, se
trabajó constantemente con las
contrapartes técnicas y políticas así como
con la Unidad Técnica de la Asamblea,
las comisiones, la Directiva y los
cooperantes, en función del marco
normativo aprobado por el Congreso y la
propia Asamblea.
En la Mesa de Cooperantes que
aportó financiera y técnicamente al proceso,
se llegó a una perspectiva de
ARMONIZACIÓN del apoyo que favoreciese
el asesoramiento a las diferentes
contrapartes, velando por la oportunidad
y la eficacia y respetando el principio
de “do no harm” (acción sin daño).
La configuración del SISTEMA DE
COOPERACIÓN significó la delegación de
la administración de fondos financieros
(Combis financiamiento) de algunos países
cooperantes, al PADEP/GTZ, tomando en
cuenta su participación y acompañamiento
en la etapa pre-Constituyente, las
capacidades técnicas ya instaladas y su
contribución con los asesores
especializados del Programa.
Recursos involucrados
El apoyo al proceso Constituyente
demandó la canalización de recursos
financieros adicionales de dos Combifinanciamientos, provenientes,
respectivamente, de la Unión Europea en
la etapa pre-Constituyente y de Suecia y
Dinamarca en la etapa deliberativa. En el
ámbito técnico, las distintas áreas de
asesoramiento del PADEP/GTZ desplegaron
un importante apoyo en temas
organizacionales y funcionales para entes
deliberativos, planificación, monitoreo y
seguimiento de actividades, al igual que
con recursos en áreas de Gerencia y
Gestión (participación y conducción de la
mesa de cooperantes, gerencia financiera
de recursos externos, etc.), asistencia
experta en temas de agenda de las
comisiones de la Asamblea y apoyo en
temas de comunicación, entre otros. 8
8.- Ver anexo sobre Presentación del PADEP, pág. 56, en el que se explican las diferentes áreas de asesoramiento del Programa.
Las contrapartes de este proceso
valoraron especialmente la intervención
del PADEP/GTZ, no sólo por el apoyo
técnico brindado a través de herramientas
de análisis y sistematización, de transmisión
de experiencias en otros países, etc., sino
también por el financiamiento de
actividades estratégicas de la Asamblea
y la flexibilidad para acomodarse a la
coyuntura. El despliegue simultáneo de
equipos técnicos del Programa y consultores
de apoyo para distintas contrapartes
operativas abarcó instancias como la
Directiva, la Oficialía Mayor Administrativa,
la Unidad Técnica y trece comisiones.
“Para mí, la labor de la cooperación
tiene un balance final positivo, los
trámites siempre fueron ágiles, nunca
fue algo que ha impedido el trabajo
de la UTAC. Incluso en algún momento
la cooperación aceptó ya al final del
trabajo de las comisiones el poder
brindar un asesoramiento partidario,
apoyando con consultores que puedan
ser requeridos tanto por la mayoría
como por la minoría para evitar
interpretaciones que pongan en duda
la neutralidad del apoyo, esto fue un
reconocimiento a la dificultad política
de ese momento.”9
Expectativas del asesoramiento frente a
clientes políticos
Por las características del proceso
Constituyente se contó con un sistema de
asesoramiento complejo que abarcó los
múltiples intereses de actores y sus
expectativas diferenciadas; el conjunto de
la cooperación internacional que apoyó el
mismo y el grupo de asesores técnicos
del mismo PADEP/GTZ.
El asesoramiento posibilitó hallar
coincidencias entre estos grupos de actores
con intereses específicos, la cooperación
internacional y el PADEP/GTZ, a pesar de
que las expectativas de los actores políticos
fueron diversas y a veces contradictorias,
puesto que respondían a intereses
particulares que tenían que ver con la
línea operativa del partido político o
agrupación ciudadana a la que
representaban. La estrategia de
acercamiento a estos actores (clave,
primarios y secundarios) fue variada,
optando por contactos formales e
informales de los asesores de las distintas
áreas del Programa.
A nivel del PADEP/GTZ se realizaron
esfuerzos por compatibilizar las
expectativas de las diferentes áreas del
Programa - a través del Componente 5
como responsable del relacionamiento con el cliente Asamblea Constituyente. El
enfoque de trabajo diferenciado y combinado
entre componentes, vale decir, asistencia
técnica a determinadas instancias de la
Asamblea y asistencia de proceso y apoyo
financiero específico a las actividades de
la Asamblea entre otras, hizo que el
relacionamiento interno proceda de un
proceso intenso de coordinación. La
compatibilización de expectativas fue
importante, pero tal vez insuficiente para
un proceso complejo y con muchas
presiones y demandas de diferentes
contrapartes.
Relaciones entre actores y la generación de
confianza con la contraparte
El relacionamiento y la gestión de
las relaciones entre actores políticos
externos e internos fue un aspecto central
y fundamental del proceso. Los aportes
logrados fueron fruto de mucho esfuerzo
en las tareas de coordinación de las
relaciones entre los distintos actores, en
diferentes momentos. Como experiencia,
el trabajo de coordinación se convirtió en
un aspecto clave de la asesoría en
9.- Entrevista a Miguel Morales, funcionario de la Unidad Técnica de la Asamblea Constituyente (UTAC).
contextos políticos, puesto que los aportes
técnico-procedimentales e instrumentales
quedaron, en algunas circunstancias,
relegados a un segundo plano frente a
visiones distintas y contrapuestas de los
actores influyentes en los procesos políticos.
Un primer aspecto que se dejó
claramente establecido fue que el aporte
técnico planificado - incluso si fue
identificado y precisado en conjunto - no
implicaba una injerencia en los niveles de
decisión y autonomía del proceso. Del
mismo modo, la generación de confianza
exigió un manejo delicado de las relaciones
“(…) un elemento para reflexionar es
el tipo de actor con el que trabajamos:
en el caso del actor político, es distinto
a un actor institucional. Tiene
características propias y formas
distintas de concebir las cosas y los
procesos, y todo ello hace parte de
una cosmovisión que hay que tomar
en cuenta.”10
requirió retroalimentación y supervisión
constante -, hubo necesidad de crear
espacios permanentes de coordinación,
ajuste y seguimiento, tanto con los actores
políticos y técnicos, como de la cooperación.
Este trabajo demandó mucho tiempo puesto
que las decisiones de carácter técnico
debían ser avaladas por los actores
políticos.
Trabajo sobre escenarios posibles de la
Asamblea Constituyente
“Los escenarios son historias que se
construyen a partir de ideas y
tendencias que pueden observarse
sobre el futuro. Los escenarios describen
gráficamente situaciones futuras,
alternativas y coherentes. Cada
escenario presenta una posible visión
del futuro que es plausible (...puede
ocurrir), coherente (... tiene lógica
interna) y creíble (... se puede explicar).”
Capacity WORKS
con las distintas fuerzas políticas y sus
posibles sensibilidades sobre el equilibrio
en los beneficios y las orientaciones de
los resultados, como también la gestión
de la responsabilidad compartida sobre
los resultados que arrojarían los productos
perfilados.
Los riesgos de quiebre de confianza
fueron permanentes y algunas veces la
falta de atención al nivel de satisfacción
personal de los distintos actores (cuyos
requerimientos e intereses no se ciñeron
únicamente a los lineamientos partidarios,
sino también a posicionamiento particular
en el contexto político) bloqueó los avances
del trabajo técnico y el apoyo brindado
por la cooperación.
Sin embargo, una vez generado un
nivel aceptable de confianza -tarea que
10.- Entrevista a Diego Ávila, Asesor Principal del Componente 5 del PADEP-GTZ. Fuente propia.
El análisis de los escenarios
políticos posibles de la Asamblea fue
continuo. Los conflictos al interior del
cónclave, las presiones de las regiones,
instituciones del Estado (ministerios,
Ejército, Policía, etc.) y gremios de distinta
índole, hicieron necesario un seguimiento
de los acontecimientos políticos y sociales
que podían influir en el desarrollo de las
actividades de las comisiones y de la
propia Asamblea.
Asimismo, frente a los diversos
escenarios se hizo especial énfasis en
analizar desde el PADEP/GTZ y la Mesa
de Cooperantes, los posibles efectos de
la cooperación en la contraparte y en los
actores políticos clave, velando por las
mejores formas de enfocar el apoyo.
Se vislumbraron varias
posibilidades (escenarios) sobre los
resultados del proceso: Por una parte,
existía la posibilidad de que la Asamblea
logre una propuesta de nueva Constitución
pese al ambiente de alta conflictividad,
y que ésta sea consensuada y aceptada
por los constituyentes y validada por la
mayoría de la población a través de un
referéndum.
Por otra, se vislumbraba que la
Asamblea no pueda lograr un consenso
dentro de sus integrantes y por ende que
la propuesta de texto constitucional sea
inviable tanto para su aprobación interna
como para su ratificación a través de un
referéndum.
La crisis política que acompañó la
Asamblea, durante su vigencia y
posteriormente, hizo que el segundo
escenario sea el concreto, y que pese a
la redacción final de una propuesta de
nueva Constitución Política del Estado y
su aprobación, se termine cuestionando
el proceso y por ende la legitimidad de
la propuesta del nuevo texto constitucional.
Dentro ese escenario hubo una
amplia gama de matices, de posibles
salidas, que obligaron a replantear
continuamente el énfasis del apoyo del
PADEP/GTZ al cónclave y la negociación
permanente con sus actores políticos y
técnicos.
En ese panorama fue una tarea
complicada reconocer a los actores
decisivos, puesto que muchos de ellos se
encontraban fuera de la propia Asamblea.
Asimismo, se evidenció que los
actores internos no respondían solamente
a jerarquías institucionales y a
responsabilidades limitadas, sino a fuerzas
políticas en juego, que hacían que en
determinados momentos la Asamblea se
convirtiese en una contraparte con “muchas
cabezas”.
“(...) dentro del período de la Asamblea
Constituyente era imposible tener un
apoyo más activo, ya que había
dirigencias políticas de uno y otro lado
a las que el PADEP/GTZ no tenía un
acceso sistemático. Sí se tenía acceso
a las dirigencias políticas en la
Asamblea, pero no a aquellas que
venían desde afuera, y sus acciones
eran completamente impredecibles
para el Programa”11
11.- Entrevista a Dieter Kattermann, Coordinador General del PADEP. Fuente propia.
Reflexiones sobre el Factor de Éxito 1
Luego de la experiencia, asoman
reflexiones como las siguientes: la definición
de la estrategia de la cooperación en
contextos altamente políticos requiere de
un enfoque sensible a las variables
coyunturales del entorno, además de una
alta flexibilidad en los instrumentos y las
metodologías de asistencia técnica. Por
otro lado, son necesarios los instrumentos
y mecanismos de lectura del avance del
proceso (mapeos de actores, seguimiento
periodístico) a fin de equilibrar la gran
cantidad de factores y perspectivas, para
llevar adelante exitosamente la asistencia.
En un sistema normal de diseño
de estrategias, la contraparte y la
cooperación señalan comúnmente acuerdos
y definen niveles dialogales y de decisión
directiva. En el caso de la Asamblea
Constituyente ello fue difícil de lograr,
debido a que los actores políticos no
respondían únicamente a jerarquías
institucionales y se encontraban sujetos
a los vaivenes políticos, lo que obligaba
a renegociar continuamente las líneas de
apoyo.
Debido a los múltiples actores
intervinientes en el proceso, fue importante
considerar “gremios de relacionamiento”
con los actores políticos, de tal manera
que se tenga una contraparte representativa
del conjunto y sea ésta el “gremio de
decisión”.
También resultó necesario el
relacionamiento con “el gremio a nivel de
los cooperantes”, ya que la acción separada
podía generar desorden y dar la impresión
de un nivel de injerencia en los asuntos
altamente sensibles del contexto político.
Un tema clave como cooperación
es el manejo de la comunicación y el
relacionamiento con la prensa, en términos
generales, sobre el apoyo brindado a este
tipo de contextos. La experiencia muestra
que la posición de tratar de “no aparecer”
resulta poco favorable ya que impide la
posibilidad de clarificar cuáles son las
líneas de apoyo y por tanto el compromiso
y valores de la propia cooperación.
FE2, CLARIDAD EN LA COOPERACIÓN:
CON QUIÉN Y CÓMO SE VA A COOPERAR
Relaciones de cooperación con la contraparte
La Asamblea Constituyente
respondía en lo formal a la Ley de
Convocatoria a la Asamblea Constituyente
y en lo concerniente a su legitimidad,
emanaba de un mandato político y social
del pueblo boliviano, el mismo que esperaba
como resultado, una nueva Carta Magna
que exprese el nuevo pacto social entre
las y los bolivianos. Merced a ello, esta
instancia estuvo integrada por 16 fuerzas
políticas, en representación de agrupaciones
ciudadanas y partidos políticos.
La Directiva, como instancia
ejecutiva y de coordinación de la Asamblea
Constituyente, tuvo una composición
colectiva, democrática y pluralista regida
por el principio de mayoría y minorías. La
responsabilidad de la relación con la
cooperación internacional quedó bajo la
tutela de la Segunda Vicepresidencia,
perteneciente a la agrupación ciudadana
de oposición, PODEMOS, mientras que la
Presidencia, la Primera Vicepresidencia y
cuatro miembros de la Directiva pertenecían
al MAS.
En el marco de la relación
cooperación – Asamblea, la Ley de
Convocatoria (LECAC) prohibió
expresamente que la cooperación
internacional transfiera recursos
directamente al foro para su administración,
y ello obligó a que sea la propia
cooperación la que ejecute sus fondos,
bajo principios de coordinación con las
instancias políticas y técnicas de la
Asamblea. Debido al complejo y largo
proceso de negociación política para la
definición del Reglamento General de la
Asamblea, se optó por un compás de
espera antes de la firma del Convenio de
Cooperación entre el PADEP/GTZ y la
Asamblea, esperando que ésta defina sus
ritmos y procedimientos de relacionamiento
con la cooperación internacional. Sin
embargo, en el ínterin, se lograron los
primeros acercamientos del Programa con
la Secretaría General, con el fin de transferir
los instrumentos informáticos desarrollados
para la Asamblea en la etapa preConstituyente. El Convenio de apoyo entre
la cooperación y la Asamblea Constituyente
se firmó el 9 de marzo de 2007, con la
inclusión de la cooperación financiera de
Suecia y Dinamarca y poco después, de
la cooperación alineada de España. Este
convenio incluyó los mecanismos de
relacionamiento formales con instancias
de decisión de la Asamblea, así como las
líneas de apoyo del PADEP/GTZ concertadas
con el ente deliberativo.
En consonancia con la composición
colectiva de la Directiva de la Asamblea
se concertó y se suscribió en el Convenio,
la conformación de un “Directorio de
Seguimiento al Convenio” conformado por
la Primera Vicepresidencia (MAS), la
Segunda Vicepresidencia (PODEMOS), el
Director de la Unidad Técnica de la
Asamblea (UTAC) y el responsable de la
GTZ de la ejecución del Convenio. Sin
embargo, por decisión de la contraparte,
participaron activamente en las reuniones
la Presidenta de la Asamblea y varios
vicepresidentes, secretarios de la Directiva
y la Oficialía Mayor Administrativa.
El sistema de asesoramiento en la Asamblea
Respondiendo a la multiplicidad
de actores durante la etapa deliberativa,
se estructuró un sistema de asesoramiento
complejo que abarcó los siguientes
sistemas: de Cooperación, de Cliente y de
Asesores. Estos sistemas interactuaban
simultáneamente y se relacionaban tanto
a nivel político como a nivel técnico.
Emb.
Alemana LP
Alemania
GTZ
Directiva
Precid.AC
Sistema
GTZ-Bolivia
de
Suecia y
Dinamarca
(Combis)
Cooperación
Sistema de Cliente
Cooperantes
2do
Vicep.
Of. Mayor
Adm.
España
1er Vicep.
UTAC
Coord
Gral.
Padep
Asesores
Principales
Padep
Comisiones
Ases.
PrincipC5
Equipo
Técnico
C3
Equipo
Técnico
C5
Sistema de Asesores
Equipo
Técnico
C1
Consultores
Fuente: Propia con base en ideas del curso “Competencias de Asesoramiento” de Arnold Landes, Oct. 2007.
Como se mencionó anteriormente,
el Sistema de Cliente, en la práctica, tuvo
una conformación más amplia a la prevista
en el Convenio, y se convirtió en una
instancia no sólo de definición de los
apoyos técnicos y financieros, sino que su
propia composición plural entre lo
administrativo (Oficialía Mayor
Administrativa), técnico (UTAC) y de decisión
y coordinación política (MAS, UN, MNR y
PODEMOS), posibilitó decisiones
consensuadas desde el punto de vista
político.
El Sistema de Asesores estaba
compuesto por asesores técnicos de tres
áreas del Programa: “Descentralización”
(Componente 1), “Equidad Social”
(Componente C3), “Proceso Constituyente
y Gobernabilidad” (Componente C5) y la
Gerencia General del Programa. Estos
equipos tuvieron a su cargo el apoyo
técnico en áreas acordadas con la
contraparte y la contratación y seguimiento
a trabajos de consultoría acordados con
las comisiones de la Asamblea y la UTAC.
Sin embargo, las contrapartes
técnicas tenían su propio ritmo y en
especial las comisiones, quienes realizaban
requerimientos respaldados en su
autonomía de gestión. La coordinación con
la contraparte política se daba a través
del Componente 5, como responsable de
cliente.
“(...) el sistema de cliente respondía a
diferentes intereses: por un lado la
Directiva compuesta por muchas fuerzas
políticas y por otro lado las comisiones
que también eran nuestros clientes, y
el PADEP tenía que responder en la
medida de lo posible, entendiendo las
dificultades de coordinación y
comunicación que se tenían al interior
de la propia Asamblea”.12
En el caso del apoyo a la Asamblea
Constituyente, el Sistema de Cooperación
contaba con varios subsistemas: PADEP,
embajada alemana en Bolivia, GTZ Alemania
y otros cooperantes. El PADEP, como
programa de apoyo técnico al proceso
Constituyente, era responsable de la
ejecución de recursos propios de la GTZ
y de otros países donantes, además del
relacionamiento con la contraparte.
La embajada alemana y la GTZ en
Bolivia y en Alemania seguían
detenidamente los acontecimientos políticos
en el país, a fin de afirmar la continuidad
del apoyo a la Asamblea Constituyente.
La Mesa de Cooperantes, a su vez, acordaba
una posición conjunta ante la Asamblea
para evitar duplicidad de esfuerzos, y se
apoyaba en la información y seguimiento
del Comité Técnico de Acompañamiento a
la Asamblea Constituyente, constituido por
los países que comprometieron recursos.
La modalidad de trabajo del
sistema de Cooperación fue útil en el
entendido que permitió lograr espacios de
“oxigenación” en las decisiones de
financiamiento y apoyo técnico, en
consideración de la pluralidad de visiones
al interior del ente deliberativo y tratando
de tener análisis adicionales de las
implicaciones políticas de un determinado
apoyo. Esto evitaba la manipulación política
que podía darse al apoyo de las actividades
de la Asamblea.
Los actores políticos y sociales en la etapa
deliberativa
Múltiples actores intervinieron en
la etapa deliberativa: aquellos formales
del proceso, actores políticos, 1 3
organizaciones públicas y privadas y
movimientos sociales, entre otros, que
influyeron durante la misma.
En un análisis conjunto, fruto del
taller con actores políticos, se pudo
advertir, en general, que los actores
externos tuvieron un gran peso en la
Asamblea e indujeron en gran medida el
cauce de ésta.
En tanto los actores clave tuvieron
una influencia determinante en el proceso,
los primarios coadyuvaron al mismo, pero
sin poder de veto o poder de definición,
y los secundarios lo acompañaron pero
sin incidir en los acontecimientos.
12.- Entrevista a Mila Reynolds, Asesora Técnica del Componente 5 del PADEP. Fuente propia.
13.- Taller “Reflexiones sobre el proceso constituyente y el apoyo de la GTZ”, Cochabamba, julio 2008. El objetivo del evento era
recuperar y compartir las experiencias de actores involucrados en el proceso constituyente (constituyentes, líderes de opinión,
cooperantes y asesores del PADEP/GTZ) y obtener aprendizajes sobre la asistencia técnica en contextos políticos.
ACTORES
SECUNDARIOS
1
1
1
1
1
1
1
1
Los electores y sociedad civil
Cooperación Internacional
CIPCA/CEJIS y otras ONG’s
Federación de Municipios (FAM)
Politólogos/as (Con deseo de ser asambleístas)
“Expertos/Expertas, profesionales y asesores.
Analistas políticos
Colegios Profecionales y Universidades
ACTORES
PRIMARIOS
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Partidos políticos
Asambleístas electos
Sector empresariales y la latifundista
Organizaciones cooperativas
PODEMOS y partidos tradicionales
Prensa amarillista
Partidos políticos con representación minorista
Cooperación Int., GTZ, PNUD, otros
Apoyos técnicos: REPAC, ONG´s
ACTORES
CLAVE
1 Movimientos sociales
1 Gobierno (Evo Morales)
1 Regiones (Prefectos electos
pro-autonomia)
1 Jefes de Bancada
1 Presidente y entorno del palacio
1 Vicepresidencia de la Republica
1 Coimités cívicos
1 Asambleístas
1 Jorge Quiroga
1 Organizaciones políticos (partidos,
agrupaciones, pueblos indigenas)
1 Pacto de Unidad
1 Plataformas: mujeres, DDHH
1 Comité interinstitucional Sucre
1 Consejo Nacional de la Democracia
(CONALDE)
El relacionamiento con la Asamblea
Constituyente
Los mecanismos de trabajo y
coordinación con la Asamblea Constituyente
variaron en función del nivel y contraparte
con la que se requería interactuar. Hubo
reuniones quincenales y/o mensuales de
coordinación y seguimiento a la
programación y ejecución presupuestaria
a nivel de decisión política, a través del
“Directorio de Seguimiento al Convenio”.
Paralelamente se desarrollaron reuniones
continuas de coordinación y seguimiento,
tanto a nivel operativo como administrativo,
con la UTAC y la Oficialía Mayor
Administrativa, y reuniones de coordinación
técnica y administrativa con unidades
contraparte (Unidades de informática y
Comunicación) y comisiones. El PADEP/GTZ
desplegó sus equipos de asesores
especialistas y consultores por áreas
temáticas, llegando a apoyar 13 de las
21 comisiones.
A diferencia de un trabajo de
asistencia técnica directa, las contrapartes
definieron los consultores a ser contratados,
bajo términos de referencia que fueron
revisados, ajustados y aprobados por los
asesores del Programa, velando por el
respeto a las cualificaciones mínimas
requeridas para los trabajos que fueron
acordados con la UTAC. Se entendía que
por las características del proceso, la
generación de capacidades en la
contraparte no era una prioridad, sino más
bien los criterios de oportunidad y eficacia
del apoyo.
La planificación del asesoramiento
sufrió constantes ajustes y cambios debido
a que la Asamblea se organizó técnica y
administrativamente de manera paralela
a las decisiones políticas que se tomaban
a nivel de la Directiva y del plenario. Como
Programa se afrontó varios momentos de
tensión en la relación con las contrapartes
en las comisiones, debido a que se
acordaban apoyos técnicos y financieros
que posteriormente no eran aceptados por
la UTAC y la Directiva, y ello se debió,
principalmente, a la falta de organización
interna de la Asamblea y a los recelos y
las disputas políticas en torno al manejo
de los recursos técnicos y económicos.
¿Qué resultó y qué no tanto?
El sistema de asesoramiento
aplicado fue crucial para la gestión política
y operativa, no sólo con la contraparte,
sino también dentro del PADEP/GTZ y con
la cooperación internacional. Esta forma
de trabajo permitió al Programa evitar
incurrir en algún tipo de parcialidad en
el proceso, ya que en los grandes momentos
de inflexión política se debió actuar de
acuerdo a los consensos logrados con
cada uno de los subsistemas mencionados.
El ángulo menos positivo del
sistema de asesoramiento tuvo que ver
con los mecanismos de coordinación con
las distintas instancias de la Asamblea,
que convertían la tarea en burocrática y
lenta y aguardaban, en la mayoría de las
casos, la aprobación política del Directorio
de Seguimiento al Convenio.
Ello generó un desgaste a nivel
interno del Programa y externo en la
contraparte técnica y afectó la propia
dinámica para la ejecución de los recursos.
Otro tema importante fue la
flexibilidad en la planificación y la
asignación de los recursos. La asistencia
técnica y financiera tuvo la particularidad
de concretarse a “corto plazo” y sujetarse
a las necesidades y los cambios políticos
del contexto y de la propia organización.
Esta forma de trabajo también fue posible
para la ejecución de los recursos de la
cooperación y se presentó como
complemento a los mecanismos de relación
y coordinación del Sistema de Cooperación.
“Si se establecen nuevas relaciones
de cooperación – como suele suceder
en los proyectos o programas de la
Cooperación para el Desarrollo – la
cuidadosa creación de confianza ocupa
un lugar crucial en la estructura de
la cooperación. Las oportunidades
informales de contacto y encuentro
juegan, en este sentido, un papel
igualmente importante que los procesos
de trabajo estructurados en forma
transparente.” Capacity WORKS
El mecanismo de entrada al
asesoramiento de la GTZ a la Asamblea
no fue fácil, debido a que la Representación
Presidencial para la Asamblea Constituyente
(REPAC) estaba legalmente creada con el
objetivo de asistir técnicamente al cónclave.
Sin embargo, por disputas de orden
interno en la Asamblea y en el mismo
partido mayoritario, se terminó excluyendo
a la REPAC - entidad a la que el PADEP/GTZ
había apoyado en la etapa pre-Constituyente
y preveía apoyar en la etapa deliberativa
– y ese hecho impulsó al PADEP/GTZ a
buscar otras vías de relacionamiento con
el foro.
A pesar de una primera relación
con la Asamblea poco afortunada, por el
establecimiento de un contacto informal
de una persona externa al Programa, la
creación de confianza con la contraparte
fue gestionada y reforzada continuamente
para seguir con el apoyo acordado en el
marco del Convenio firmado. Por la propia
dinámica del proceso político, la
negociación y comunicación formal e
informal con los actores clave y contraparte
técnica, operativa y de decisión fue
sostenida y permitió establecer un ambiente
de trabajo franco y con mayor fluidez.
Reflexiones sobre el Factor de Éxito 2
El Factor 2 de Cooperación mide
el éxito de las relaciones que se generan
tanto a nivel interno, en el sistema mismo
de cooperación, como a nivel externo, con
las contrapartes. En el caso de la Asamblea
Constituyente se tuvo que trabajar en
ambos ámbitos, contra el tiempo, dando
prioridad, en muchos casos, a las acciones
de corto aliento para responder a demandas
inmediatas de los actores y a la coyuntura
política.
La evaluación posterior permitió
advertir que ese accionar afectó la
posibilidad de ejecutar las acciones y
estrategias de mayor impacto, dirigidas a
promover la negociación y concertación
política.
Un elemento importante de estos
procesos políticos es la gestión de
información política para la toma de
decisiones. Vale decir: se requieren
contactos de orden político interno para
recibir información y a la vez, se precisa
conformar un equipo político de seguimiento
y apoyo al proceso, para orientar sobre
los posibles cambios del mismo.
“(…) en estos procesos no basta con
tener competencias técnicas, también
hay que tener competencias de
asesoramiento político. Ése es un tema
que hay que incorporar a las
competencias de asesoramiento de
forma oficial.”14
14.- Discusiones sobre el Factor de Éxito 2 en el taller de Gestión de Conocimiento del PADEP
FE3, CONDUCCIÓN OPERATIVA
¿Qué hicimos, cómo y con qué?
La fase deliberativa del proceso
Constituyente contó con un cronograma
ajustado a las fechas y términos
determinados por las leyes de Convocatoria
y de Ampliación. Para afrontar este
escenario el PADEP/GTZ priorizó los
aspectos operativos con el fin de facilitar
la atención de las demandas, la
comunicación y la pronta atención a las
contrapartes operativas.
“Cada proyecto o programa de
cooperación internacional necesita un
modelo de conducción propio, hecho a
la medida. Para ello, no hay una sola
receta lista para el uso, ya que cada
proyecto está inmerso en un
conglomerado diferente de estructuras
creadas y mecanismos de coordinación.”
Capacity WORKS
“Los proyectos o programas de
cooperación internacional se basan en
objetivos acordados. Pero en la práctica,
la vía hacia tales objetivos no es una
línea recta trazada en el tablero de
dibujo, sino que hay que buscarla en
la realidad. La conducción es el método
para encontrar esa vía junto con los
involucrados.” Capacity WORKS
El Programa tomó la decisión, en
el mes de marzo, de abrir una oficina de
Enlace Técnico en la ciudad de Sucre, sede
de la Asamblea Constituyente, con la
infraestructura adecuada, tecnología y
personal para atender y facilitar los
requerimientos de las distintas instancias,
especialmente las comisiones y la Unidad
de Apoyo Técnico a la Asamblea
Constituyente (UTAC).
“El hecho de montar una oficina en
Sucre tuvo la intención de estar mejor
relacionados, facilitar la comunicación,
supervisar el trabajo de algunos
consultores itinerantes, poder realizar
el levantamiento de demandas en
tiempo real y transferir y tomar
decisiones lo más oportunamente
posible …”15
El apoyo estuvo enfocado al
desarrollo de sistemas informáticos que
soporten, faciliten y ordenen la gestión
del proceso; el fomento a la participación
de ciudadanos, de organizaciones e
instituciones de la sociedad civil; la
sistematización de propuestas recibidas
de la sociedad civil, organizaciones e
instituciones; el trabajo de apoyo a las
comisiones; las plenarias de la Asamblea;
el financiamiento de actividades
relacionadas y el financiamiento para la
contratación de expertos temáticos.
Estas actividades contribuyeron a
facilitar y cualificar el proceso de
deliberación, la discusión de los temas
tratados en comisiones y finalmente, la
documentación simultánea del proceso.
Todas las acciones específicas de
apoyo se circunscribieron a las tres grandes
líneas de apoyo contempladas en el
Convenio Interinstitucional entre la
Asamblea Constituyente y el PADEP/GTZ:
la asistencia técnica a la Presidencia y
Directiva (Planificación y gestión), asistencia
técnica a comisiones y el apoyo informático
y archivístico.
15.- Entrevista a Javier Fernández, asesor local del Componente 5. Fuente propia.
¿Cuán importante fue el apoyo?
El apoyo técnico a lo largo del
proceso fue fundamental porque facilitó
el relacionamiento con la sociedad civil
(Encuentros Territoriales), el ordenamiento
y la sistematización de las propuestas y
el apoyo especializado a las comisiones,
cuyos resultados se integraron a los
informes de mayoría y minoría de las
mismas. Asimismo, se realizaron esfuerzos
importantes para la sistematización de la
documentación del proceso, de manera
sistemática, tanto a nivel de comisiones,
como desde las vicepresidencias y
secretarías.
Con la contraparte técnica de la
Asamblea, la UTAC, se pudo generar un
nivel importante de apropiación del proceso,
puesto que sus integrantes participaron
activamente en la gestión y la definición
de las áreas y condiciones en las que se
trabajó en la Asamblea Constituyente.
Ello permitió brindar mayor certidumbre
a los procesos técnicos.
Otro resultado importante fue la
moderación de algunas sesiones de las
comisiones, para la concertación de los
articulados.
Este apoyo fue valorado
positivamente, no sólo porque
metodológicamente se ordenaron las
discusiones, sino también porque se hizo
énfasis en ciertos valores como el respeto
y la tolerancia entre los participantes,
promoviendo de esa manera la generación
de confianza entre ellos.
¿Qué riesgos enfrentamos?
Un riesgo continuo fue el alto nivel
de susceptibilidad que las contrapartes
expresaron durante el apoyo inicial a
algunas comisiones, así como la evidente
falta de coordinación entre las comisiones
y la Directiva de la Asamblea Constituyente.
Ambas razones impulsaron a los diferentes
componentes del PADEP/GTZ, a coordinar
de mejor manera su intervención.
Durante los primeros meses de la
Asamblea no se contaba con una clara
asignación del rol del soporte técnico, ya
que éste estaba en proceso de definición
y de aprobación en el marco del Reglamento
General, y tampoco estaba conformada la
Unidad Técnica y su trabajo era asumido
provisionalmente por la Unidad
administrativa. El riesgo de no contar con
una contraparte técnica definida dentro
“En los servicios de asesoramiento, el
cliente siempre participa directamente
en la producción. Esta implicación del
cliente hace que la calidad del servicio
dependa, en alto grado, del proceso
de comunicación con el cliente.”
Capacity WORKS
de la Asamblea hacía que el proceso de
apoyo se vea afectado.
¿Qué resultó y qué no tanto?
Un efecto positivo de la asistencia
técnica fue el ordenamiento de los niveles
de coordinación entre la Asamblea
Constituyente, el PADEP/GTZ y otros
cooperantes: a medida que el trabajo
avanzaba, la imagen inicial que tenía la
Asamblea de que toda cooperación sería
meramente financiera, pasó a convertirse
en una imagen de cooperación técnica, a
la que se añadió un sentido de oportunidad
para atender sus requerimientos, como en
el caso de provisión de infraestructura,
tecnología y asistencia técnica.
Esta asistencia técnica, ordenada
a raíz de la organización y consenso con
el resto de los cooperantes comprometidos
con el proceso, permitió mejorar
sustancialmente los niveles de coordinación
con las contrapartes y con equipos de
trabajo de otras agencias de cooperación.
Sin embargo, a pesar de esfuerzos no se
logró garantizar la ejecución de todas las
actividades programadas desde un inicio.
El hecho de contar con una oficina
de enlace en Sucre permitió mayor fluidez
en el relacionamiento con la contraparte
técnica y operativa, pero simultáneamente
generó, en algunos casos, falsas
expectativas respecto a contar con
cooperación financiera para varias
actividades de la Asamblea.
Una etapa inconclusa del apoyo
técnico está relacionada con el área de
concertación y la generación de consensos,
aunque se apoyó en ese sentido a algunas
comisiones. Ambos temas quedaron
pendientes debido a la coyuntura política
de los últimos meses de 2007.
¿Qué dudas quedaron?
Actuar en procesos políticos y de
alta incertidumbre, generalmente deja
dudas importantes:
¿Era posible contribuir efectivamente con
asistencia técnica especializada?
En un proceso con las
características de la Asamblea, con fechas
y plazos cortos definidos por ley - los
mismos que no permitieron una adecuada
preparación de las bases técnicas -, la
tarea fue muy ardua.
En las reflexiones individuales y
durante los talleres se expresaron otras
dudas sobre el alcance del asesoramiento
técnico a los procesos con características
políticas:
“(..).por qué no trabajar más en los
temas políticos y concentrarse en
apoyar a un país que políticamente es
débil, tiene falencias en la conducción
política, por ejemplo en los temas de
negociación, de concertación política,
el tema de establecimiento de la
política como un bien del Estado y no
como una potestad de unos cuantos”.16
“(…) es importante apoyar en procesos
de apropiación de la democracia y
ciudadanía, y contribuir a crear espacios
de encuentro entre actores sociales
para la construcción efectiva de una
nueva cultura ciudadana, democrática
y participativa”.17
Reflexiones sobre el Factor de Éxito 3
A pesar de las dificultades que
pueda representar para la contraparte
política la definición de ciertos
requerimientos para la asistencia técnica,
se ha visto que es necesario establecer
en el Convenio inicial, y mantener a lo
largo del proceso, un compromiso y garantía
de permanencia del personal asignado
como contraparte operativa, al menos
hasta la finalización del proyecto, lo que
permitiría dar un mínimo de sostenibilidad
a los planes operativos de mediano plazo.
De igual manera, es importante
que en el proceso mismo de asistencia
técnica se cree un ambiente de confianza
y pluripartidismo en la conducción
operativa, puesto que la participación
exclusiva de algunos frentes políticos en
actividades técnicas, suele estar cargada
de un alto grado de susceptibilidad y
desconfianza.
Otro factor operativo primordial
para el apoyo técnico y financiero tiene
que ver con prestar atención a la
conducción “en terreno” de las actividades
y compromisos asumidos. Se ha visto
que la cercanía al cliente y la presencia
física a través de una oficina en la ciudad
donde radica la contraparte, es
fundamental, permite ampliar los lazos
de confianza y puede traer soluciones a
problemas inesperados.
En la asistencia técnica, en
general, y en aquellos procesos de
asistencia técnica en contextos políticos,
es necesario poner mucho énfasis en la
neutralidad política del accionar de la
cooperación.
Finalmente, la gestión política
debe dirigirse tanto hacia los actores
políticos clave que operan a nivel de
decisión, como a la propia conducción
operativa del proceso.
“(...) es muy importante la gestión
política para asegurar un buen
asesoramiento técnico y es importante
complementar ambos antes y durante
(…) Es también importante tener claros
los principios de la acción y la
negociación, este aspecto fue clave
para superar el clima de susceptibilidad
que se ha encontrado”.18
16.- Entrevista a Iván Tavera, asesor técnico del C5 del PADEP. Fuente propia.
17.- Taller con actores políticos, en “Ideas de apoyo de la Cooperación”. Cochabamba 10 y 11 de julio de 2008.
18.- Presentación del FE3, Reflexiones del taller interno PADEP, La Paz.
FE4, NITIDEZ EN LOS PROCESOS DE MAYOR
IMPORTANCIA ESTRATÉGICA
La asistencia técnica brindada por
el PADEP/GTZ a la Asamblea Constituyente
se caracterizó por el involucramiento
intensivo de ambas partes (personal de
la UTAC y funcionarios de la GTZ), a través
de un enfoque proactivo, de respuesta
inmediata y complementación de
capacidades.
“En todas las organizaciones,
independientemente de su tamaño y
área de actividades, existen procesos
de la más variada naturaleza.
Los procesos internos y
transorganizacionales constituyen el
sistema nervioso de cualquier
organización. Son los que determinan
su capacidad operativa y el
cumplimiento de sus objetivos.
Consecuentemente, el diseño eficaz y
eficiente de los procesos es uno de
los factores clave para ejecutar con
éxito un proyecto o programa.”
Capacity WORKS
Este aspecto, determinante para
medir el éxito en la intervención, fue a
momentos difícil de conseguir, tomando
en cuenta que la contraparte tenía
problemas de organización y de sujeción
jerárquica en las decisiones que tomaba.
Los problemas de autoridad entre
la Directiva y las comisiones, y entre éstas
y la UTAC, hizo que el Programa tropiece
con algunas dificultades para establecer
las demandas efectivas de la contraparte.
Para solucionar la falta de reglas claras
fue preciso que el PADEP/GTZ tuviese que
medir constantemente el nivel de
apropiación de las decisiones por parte
de todas las instancias de la Asamblea.
Por ejemplo, ante alguna decisión
tomada por la Directiva de la Asamblea,
fue el propio PADEP/GTZ el que tuvo que
anoticiar, sobre la misma, a las comisiones,
para evitar contravenciones de lo definido
en temas referidos al apoyo de la
cooperación.
“Los procesos no regulados no son
siempre positivos sólo por el hecho
de que ofrecen aparentemente más
libertad de acción, un sistema abierto
y flexibilidad. Precisamente porque no
están regulados, pueden ser desastrosos
y degenerar en conflictos de poder
inconcebibles, ya que las competencias
no están claramente definidas. Los
procesos necesitan un cierto grado de
estructura y regulación: ni mucho ni
poco.”
Capacity WORKS
¿Qué hicimos, cómo y con qué?
Las actividades apoyadas en ese
marco, fueron las siguientes:
a) Encuentros Territoriales
De inicio se apoyó a instancias
administrativas de la Asamblea en el
diseño y elaboración de una Guía para la
realización de Encuentros Territoriales,
destinados a promover la deliberación
sobre temas clave y a acercar a los
representantes y a la sociedad civil.
Comenzado el recorrido de los
constituyentes por los nueve departamentos
del país, se acompaño y colaboró en
diversos aspectos logísticos, así como en
la organización y coordinación de los
eventos.
Se movilizaron recursos humanos,
se aportó económicamente para el
desplazamiento y estadía de los
constituyentes, se difundió la convocatoria
a los Encuentros Territoriales y se promovió
la cobertura en medios de prensa, para
la difusión en directo del desarrollo de
los mismos.
b) Apoyo y asesoramiento a las comisiones
Concluidos los Encuentros
Territoriales, los constituyentes reunieron
gran cantidad de propuestas de la sociedad
civil, las mismas que el PADEP/GTZ ayudó
a sistematizar a través de un software
especializado (diseñado para tal fin). Los
insumos generados resultaron de fácil
acceso para las respectivas comisiones.
En lo concerniente a los debates
de las comisiones, se brindó apoyo mediante
la contratación de consultores
especializados en temas específicos y se
transcribieron sus sesiones con fines
archivísticos y de consulta interna.
En la lógica de generar un proceso de
difusión y transparencia de las actividades
de la Asamblea Constituyente, se diseñó,
desarrolló e implementó el sistema
DIALOGO,19 la página web de la Asamblea
Constituyente y se brindó apoyo a la
sistematización periodística de propuestas
(4 separatas con las comisiones de Tierra
y Territorio y Autonomías). También se
apoyó la concertación de propuestas de
mayorías y minorías en la Comisión de
Desarrollo Económico.
c) Apoyo a la UTAC
Para este proceso estratégico, el
Componente 5 dispuso de un funcionario
de planta radicado de forma permanente
en la ciudad de Sucre, quien fue el enlace
clave para la operación in situ de temas
administrativos y logísticos con la Unidad
Técnica de la Asamblea Constituyente
(UTAC), con otros cooperantes y con los
demás componentes del PADEP/GTZ en
Sucre.
Asimismo, el personal de
conducción del PADEP/GTZ, involucrado en
el proceso constituyente, se presentó en
la ciudad de Sucre las veces que fueron
necesarias según requerimiento coordinado
entre el enlace del Programa y las diversas
instancias de la Asamblea. En estas
reuniones se definieron cronogramas, se
concretaron contrataciones, se evaluaron
resultados y productos, y se planificaron
y priorizaron actividades.
d)Apoyo a comunicación y difusión
El apoyo en este campo consistió
en la contratación de expertos y medios
de comunicación para el diseño,
difusión, publicación y socialización de
materiales, documentos, propuestas e
iniciativas desarrolladas durante el
funcionamiento de la Asamblea
Constituyente.
19.- Este fue un software que, entre otras ventajas, permitía reportar el avance en el trabajo de las comisiones, para vigilar el
cumplimiento del cronograma establecido por la Directiva de la Asamblea Constituyente.
De esta manera, se imprimieron
afiches para convocar y difundir en directo
los Encuentros Territoriales, se elaboró
para los constituyentes la “Colección de
leyes digitales” (se entregó una copia
digital a cada uno), se elaboró y publicó,
en coordinación con el Componente 3, el
libro de “Países Multiculturales: análisis
constitucional comparado: Bélgica, Canadá,
India, Sudáfrica y Suiza” (se entregó un
ejemplar con su respectivo resumen) y se
hicieron esfuerzos para posicionar el tema
de género en el debate constitucional,
luego de documentar, visibilizar y
sistematizar las demandas de las mujeres
indígenas y no indígenas hacia la Asamblea
Constituyente.
¿Qué resultó y qué no tanto?
El apoyo a la gestión de la Directiva
fue un factor positivo ya que se mantuvo
un acercamiento importante y buenas
relaciones con la mayoría de sus miembros,
lo cual permitió viabilizar los procesos
estratégicos.
Aunque algunas actividades
programadas no se realizaron, ello se
debió a sucesos externos a la relación
establecida. En el caso de los Encuentros
Territoriales, la contraparte evaluó como
“muy positiva” la intervención de la
cooperación:
“(…) El apoyo fue importante, estratégico
y oportuno, pese a las voces disidentes,
porque ha permitido que la Asamblea
Constituyente se haya descentralizado
hacia todas las regiones del país, pero
además y sobre todo ha permitido
enriquecer la óptica de los
constituyentes. Se ha visto que los
constituyentes han vuelto de los
Encuentros Territoriales con una visión
de país... parecería un evento anecdótico,
pero ha tenido un efecto político
importante”.20
20.- Presentación del FE4 en el taller interno del PADEP.
Dado el carácter único de estos
encuentros -por el hecho de que un ente
deliberativo nacional recorra distintas
lugares de la geografía nacional
para recoger las demandas de la
ciudadanía-, se vio por conveniente narrar
esta experiencia en un anexo al presente
documento.
El apoyo al trabajo de las
comisiones y la asistencia técnica
especializada tuvo un alto impacto en
términos de los resultados generados, así
como el software diseñado para la
Asamblea y ajustado con personal técnico
de la UTAC, y otras metodologías específicas
aportadas por el Programa y consultores
externos.
Otra tarea importante fue la
implementación y ajuste de la página web
desarrollada en la etapa pre- Constituyente,
con los técnicos del área de comunicación
de la UTAC, ya que permitió generar
información actualizada para el trabajo
interno y para los medios de comunicación.
Sin embargo, una vez finalizado el
traspaso oficial y el pago acordado para
una persona responsable de la
administración de la página, la Asamblea
no pudo dar continuidad al trabajo por
problemas presupuestarios internos y por
los acontecimientos políticos que obligaron
a detener el trabajo del cónclave.
En esa misma línea, tampoco fue
posible implementar el sistema de
monitoreo a los avances del trabajo de
comisiones.
“Ha habido mucha desconfianza de la
Asamblea hacia la Cooperación en general,
ha sido bastante duro de un principio,
pero creo que si se hubiera logrado tener
acceso a una buena planificación, una
coordinación mucho más cercana, las
cosas hubieran salido de otra manera y
prácticamente el lema de la cooperación
es que se haga un apoyo en procesos y
que esto sea asimilado por la contraparte.
Esto no se ha cumplido en muchos casos,
más ha sido una consultoría experta se
podría decir.”21
Siguiendo esta reflexión, se percibía
que toda la información proveniente de la
Asamblea era de carácter anecdótico y
fomentada una prensa amarillista que
destacaba solo las pugnas internas del
foro y no así sus avances. Algunas
intervenciones del taller con actores
políticos sugerían que la comunicación se
convierta en una línea prioritaria de
incidencia del Programa en procesos
políticos, como fue el caso de la Asamblea
Constituyente:
¿Qué dudas quedan?
Quedó la duda de saber si el apoyo
en temas de concertación, acercamiento
de visiones y manejo de divergencias
hubiera sido una línea fructífera de trabajo
y en consecuencia hubiera significado un
proceso clave del apoyo del PADEP/GTZ.
Sin embargo, dado el desenlace de la
Asamblea Constituyente, fue complicado
poder brindar asesoramiento en esta área.
También quedó la duda, expresada
tanto en el taller interno del PADEP/GTZ
como en el taller con actores políticos,
de saber qué hubiera pasado si la
cooperación internacional hubiera apoyado
con más decisión la ejecución de una
estrategia de comunicación de la propia
Asamblea. Tal vez si se optaba por esa
línea de trabajo como parte de un proceso
clave de apoyo, la imagen de la Asamblea
no hubiera sido tan negativa en la
percepción de la ciudadanía:
“(…) probablemente si uno analiza expost, una de las cosas que más ha
afectado a la falta de una deliberación
clara ha sido la carencia de una estrategia
comunicacional: ¿Qué sabemos los
ciudadanos de Bolivia sobre la Asamblea?,
anécdotas como que Román Loayza se
ha caído de cabeza y casi se ha muerto,
pero qué está pasando ahí, no sabemos..”.22
“Concebir a la comunicación como una
actividad para cumplir la función tradicional
de informar y comunicar para alcanzar
meros objetivos y productos, arriesga a
que el proceso de desarrollo no logre el
cambio de actitud que precisa entre los
actores involucrados, para ser sostenible.
Por lo que hay que reconocer a la
comunicación como un factor estratégico
para generar cambios”.23
21.- Entrevista a Carolina Guzmán, asesora local del Componente 5. Fuente propia.
22.- Entrevista a Jenny Ybarnegaray, asesora técnica del Componente 3 del PADEP. Fuente propia.
23.- Participación de Amanda Dávila (Asesora Técnica en Comunicación del PADEP/GTZ) en el taller con actores políticos.
En un proceso altamente político
y en un momento en el que el país buscaba
redefinirse mediante una Asamblea
Constituyente, la participación demasiado
activa de la cooperación internacional en
temas comunicacionales podía ser
interpretada como injerencia o parcialidad
con algún frente político, motivo por el
cual el tema de apoyo en estos aspectos
quedó como una duda permanente al
interior del Programa.
requiere de la participación e
involucramiento de los niveles ejecutivos
y técnicos, puesto que así todos los
miembros participan y se genera una
apropiación horizontal que garantiza
mejor desempeño.
Con relación a los procesos en
general, y en particular aquellos que
se enmarcan en el ámbito de lo político,
es importante una evaluación
sistemática, participativa, ordenada,
periódica y sostenida de los
involucrados en el mismo, para generar
respuestas oportunas a los aspectos
coyunturales que podrían modificar el
curso de los acontecimientos.
A nivel de la planificación de
los procesos políticos, en los que se
generan cambios constantes de acción
y de dirección de la contraparte, es
preciso prever dos o tres escenarios
sobre los que se tendrá incidencia con
ajustes y reacciones oportunas. Ello
permitirá responder rápidamente a
cualquier cambio abrupto de escenario,
sin modificar la estructura global de
la estrategia.
Reflexiones sobre el Factor de Éxito 4
El Factor 4 corresponde a la
planificación y ejecución de los procesos
estratégicos dentro de la relación
cooperación-cliente y se basa en las
siguientes consideraciones:
En el diseño de los procesos, la
intervención eficaz y eficiente del Programa
FE5, APRENDIZAJE E INNOVACIÓN
¿Qué hicimos para fomentar el aprendizaje?
La estrategia de asesoramiento
del PADEP/GTZ a la Asamblea Constituyente
se centró en la complementación de las
capacidades técnicas del cliente, más que
en la generación de las mismas, por dos
razones fundamentales: esta instancia
deliberativa tuvo plazos cortos y
delimitados (un año y cuatro meses) para
generar resultados, y por sus características
políticas propias cambió continuamente
sus necesidades.
El PADEP/GTZ generó varias
iniciativas importantes para el trabajo,
tales como la articulación de los aportes
de los distintos organismos de la
cooperación internacional; el apoyo a la
planificación y difusión de las actividades
de la Asamblea.
Se otorgó, por ello, prioridad al
desarrollo de instrumentos técnicos que
apoyen la generación de condiciones de
trabajo de los constituyentes y se dotó a
la Asamblea de capacidades técnicas
externas para el desarrollo de sus
actividades.
“Los proyectos y programas de la
cooperación para el desarrollo (CD)
apuntan al aprendizaje y la innovación.
Los proyectos y programas de la
cooperación para el desarrollo (CD)
aspiran a implantar cambios que
demandan de todos los involucrados
un alto grado de apertura, curiosidad
y voluntad de aprendizaje. El objetivo
de una CD innovadora es brindar un
aporte importante a una innovación ya
iniciada o anunciada en el sistema
contraparte.”
Capacity WORKS
El Componente 5 basó su trabajo
en la experiencia adquirida con el
Parlamento Nacional y con las instituciones
responsables de la etapa pre-Constituyente:
la Unidad de Coordinación de la Asamblea
Constituyente (UCAC), la Comisión Mixta
de Constitución del Parlamento, la Comisión
Especial de Convocatoria de la Asamblea
Constituyente (CECAC y la Representación
Presidencial para la Asamblea Constituyente
(REPAC).
“La gestión del conocimiento a nivel
de los proyectos y programas de la
Cooperación al Desarrollo tiene un
doble objetivo: por un lado, sirve para
poner a disposición de toda la
organización de la GTZ los
conocimientos surgidos de los proyectos
y programas de cooperación. Por otro,
los productos relacionados con el
conocimiento que proceden de proyectos
y programas específicos constituyen
un mecanismo que impulsa el
aprendizaje y la innovación en el
sistema de cooperación de los actores
involucrados.”
Capacity WORKS
El apoyo para la participación de
la ciudadanía, el apoyo a la concertación
de las propuestas, el desarrollo de los
sistemas informáticos para la
sistematización de propuestas, el apoyo
a la deliberación, compilación y difusión,
vía Internet, de las actividades y avances
de la Asamblea y el monitoreo del avance
de las comisiones, entre otros.
Para cumplir con esta amplia gama
de actividades se trabajó con capacidades
internas del Programa, pero también con
capacidades externas, a través de la
dotación de consultorías expertas y de la
contratación de personal clave para integrar
la estructura de la Asamblea Constituyente,
tal como el personal para la Unidad Técnica
de la Asamblea Constituyente (UTAC), un
programador de la página web, expertos
en tecnología para la instalación
y funcionamiento de servidores,
sistematizadores de las propuestas
recibidas por las comisiones, moderadores
de reuniones de concertación para apoyar
en la búsqueda de consensos, etc. En
algunos casos, (Sistema Diálogo, SIDEM,
manejo de servidores) se procedió a la
capacitación y entrenamiento de personal
de la propia Asamblea.
¿Cómo gestionar el aprendizaje en contextos
altamente políticos?
En la etapa de asesoramiento se
tuvo que aprovechar al máximo las
capacidades de adaptación del PADEP/GTZ
para poder reaccionar ante las demandas
y la forma de organización de la Asamblea.
“Aprendizaje de adaptación (single loop
learning) Es la reacción de la organización
ante influencias y cambios internos y
externos para adaptar sus procedimientos
existentes a las reglas de la nueva
situación.”
Capacity WORKS
Sus distintos niveles de
organización debían producir resultados
que acompañen el proceso político de
redacción de una nueva Constitución, pero
a la vez, debían afrontar vacíos
procedimentales y distintas posiciones
políticas que influían continuamente en
los tiempos y el trabajo deliberativo. Ello
permitió ampliar el aprendizaje de
adaptación del Programa y de los propios
asesores/as que acompañaron el proceso.
“Aprendizaje de cambio (double loop
learning) Es el aprovechamiento, evaluación
y divulgación de nuevos conocimientos,
así como desarrollo autónomo de nuevas
soluciones; se cuestiona el marco
institucional de referencia y se fijan nuevos
objetivos.” Capacity WORKS
¿Cuán importante fue el apoyo brindado?
La dotación de capacidades
complementarias a la Asamblea
Constituyente se tradujo, en la práctica,
en mayores posibilidades para que la
misma pueda cumplir con su objetivo en
el tiempo previsto por ley, pese al escenario
de confrontación en que se desenvolvió.
El Programa estuvo consciente de que el
proceso requería de acciones decididas
para avanzar en las tareas y actividades
técnicas desde distintas áreas, y volcó
todos sus esfuerzos a ese fin.
El apoyo brindado dotó de
capacidades de operación rápida y oportuna
al trabajo de la Asamblea, brindó
asesoramiento técnico específico y oportuno,
acercó la labor de la Asamblea al
ciudadano y la transparentó a través de
los Encuentros Territoriales y viabilizó
oportunamente los requerimientos de los
constituyentes.
En general, el apoyo a la Asamblea
Constituyente se convirtió en un desafío
muy exigente, tanto por las demandas
propias de un proceso altamente político,
con amplios riesgos para cualquier
organismo de cooperación, como por el
esfuerzo que se hizo para organizar el
apoyo y desarrollar el papel de articulador
con otras cooperaciones europeas.
¿Qué resultó y qué no tanto?
Se apoyó el trabajo de los
constituyentes, su relacionamiento con la
sociedad civil en los Encuentros Territoriales
y la sistematización de las demandas
ciudadanas.
En ese aspecto, la orientación
pluripartidista (abierta a todos los frentes
que lo requerían) fue un factor clave en
el proceso, puesto que perfiló la
imagen de neutralidad necesaria para
trabajar en el contexto de la Asamblea
Constituyente.
A pesar de esos esfuerzos, la
experiencia mostró la dificultad de captar
la confianza de todos los actores políticos,
sobre todo en escenarios polarizados. La
sugerencia, por ejemplo, de transparentar
el accionar de los constituyentes ganó
pocos adeptos y se tuvo que enfrentar
situaciones difíciles al respecto. Del mismo
modo hubo alguna susceptibilidad por
actuaciones y decisiones no coordinadas
entre diferentes instancias de la Asamblea
y algunos asesores y consultores del
PADEP/GTZ.
Finalmente, se consiguieron efectos
positivos con la transferencia y adaptación
de metodologías de la GTZ para el análisis
técnico, la organización de talleres,
moderación de trabajos grupales y
planificación de actividades, lo que
reconfortó en gran medida el esfuerzo
realizado.
“En el caso de los proyectos y
programas de la CD, se trata de aspirar
a lograr un efecto estructurador de la
innovación. La divulgación e
institucionalización de experiencias y
conocimientos -que en inglés se
denomina “scaling up”- es de
importancia crucial para la eficacia y
sostenibilidad de proyectos y programas
de la CD.”
Capacity WORKS
pescado más que enseñar a pescar”, dada
la coyuntura, aunque al mismo tiempo se
transfirieron herramientas y conocimientos.
En suma, la experiencia enriqueció
el trabajo del Programa y lo preparó para
trabajar a futuro en otros ámbitos
deliberativos, nacionales o descentralizados,
así como en otros proyectos y programas
de la GTZ u otros organismos de
cooperación.
¿Qué hizo el PADEP/GTZ en función de la
Gestión de Conocimiento?
Para el PADEP/GTZ, el trabajo de
apoyo a la Asamblea Constituyente significó
un gran reto, tanto por ser un proceso
riesgoso para cualquier organismo de
cooperación, como por el esfuerzo para
organizar el apoyo y desarrollar el papel
de articulador con otras agencias de
cooperación europeas. En ese marco, el
Programa gestionó un proceso de
aprendizaje a través de la revisión de todo
lo hecho en función del apoyo al proceso
constituyente en Bolivia, y de una profunda
reflexión sobre qué se hizo bien y qué
podía haberse hecho de otra forma para
obtener otro tipo de resultados.
“La Asamblea Constituyente tiene una
particularidad propia por el tema de
que no es recurrente. El mismo período
de existencia de esta instancia también
es bastante reducido, entonces eso
hace que no se pueda transferir desde
la perspectiva de sostenibilidad muchos
instrumentos, de esta forma, la misma
asistencia técnica se ve bastante
particularizada por el mismo hecho de
cómo se conforma la Asamblea”. 24
Reflexiones sobre el Factor de Éxito 5
La experiencia muestra que en los
casos de asistencia técnica en contextos
políticos, las exigencias de calidad en la
intervención deben ser consideradas en
función a la necesidad de obtener
resultados e impactos inmediatos, más
que asegurar la transferencia de
capacidades. En esos términos, los criterios
de oportunidad y eficacia terminan
sobreponiéndose a los de transmisión de
capacidades a la contraparte, por lo menos
en contextos de alto contenido político.
La orientación al “logro de
resultados” por encima del “proceso de
aprendizaje” es un aspecto visible del
apoyo brindado a la Asamblea, puesto que
en muchos casos se optó por “entregar el
24.- Entrevista a Willy Huayta, asesor local del Componente 5. Fuente propia.
ALGUNAS REFLEXIONES FINALES
:
5. Reflexiones finales
El contexto de la Asamblea
Constituyente estuvo marcado por dos
escenarios complejos: la acumulación de
problemas irresueltos de larga data,
“problemas transversales que cruzan el
espacio y tiempo republicano de Bolivia”,25
y la expectativa de cambio a partir de la
reconfiguración del Estado y de la
generación de un nuevo pacto social.
En ese sentido y dada su potestad
para refundar el Estado boliviano, la
Asamblea fue vista como la instancia
democrática y política ideal para la
resolución de conflictos. Del mismo modo,
el carácter multicultural del proceso,
ligado a su esencia política, se tradujo en
que “el país se encuentre en un estado
de masiva movilización política, nunca
visto antes”,26 que, pese a las fuertes
confrontaciones políticas supo desarrollarse
en un ámbito democrático y con respaldo
de la ciudadanía.
Es fundamental tomar en cuenta
que la etapa pre-Constituyente se
desenvolvió en medio de una altísima
inestabilidad política en el país, que impidió
un proceso adecuado para generar una
agenda temática, para discutirla y para
lograr pactos previos. A pesar de esa
situación, durante esta fase se contribuyó
a motivar procesos de diálogo constructivo
y a impulsar la construcción comunitaria
de propuestas. Los esfuerzos se volcaron
a promover la realización de la fase
deliberativa de la Asamblea Constituyente,
como una vía de solución pacífica a la
turbulencia social.
En esta fase comenzó el aprendizaje
sobre el asesoramiento en procesos
vinculados estrechamente a temas políticos,
a partir de nuevas variables: la
imposibilidad de planificar con detalle el
proceso de asesoramiento; el continuo
cambio de contrapartes, el cambio de
prioridades y visiones de las mismas, la
incertidumbre del avance del proceso, la
menor posibilidad de asegurar impactos
significativos con nuestras acciones y otros
aspectos similares, significaron en la práctica
que se comiencen a diseñar los trabajos de
asesoramiento en forma más flexible, con
mayores grados de riesgo sobre su desarrollo
y con preocupaciones referidas al rol del
asesoramiento técnico y su pertinencia para
el desarrollo del proceso.
Asimismo, por las propias necesidades
del proceso, se presentaron una serie de
oportunidades para promover nuevas
habilidades, actitudes y aptitudes en los
propios asesores. Se hizo evidente la necesidad
de contar con expertos para tratar los temas
de fondo, cuidando que tengan un perfil
apropiado para el proceso: vale decir, que
eviten incidir en la discusión de los temas,
pero que apoyen el desarrollo de encuentros
y deliberaciones y que además generen
instrumentos apropiados para la deliberación
y sistematicen y ordenen las propuestas.
Posteriormente, en la etapa
deliberativa, el foro se instaló en un momento
en que la correlación política de fuerzas
estuvo marcada por la presencia mayoritaria
del partido de gobierno, frente a varias
agrupaciones ciudadanas con diferentes
concepciones y visiones del propio Estado
boliviano, hecho que generó incertidumbre e
inseguridad en los propios actores, respecto
a la definición de las bases y límites de su
mandato, así como a la posibilidad de lograr
pactos reales para precautelar las visiones
de Estado y sociedad que representaban.
En este contexto, el centro de atención
de la mayoría de los actores clave del proceso
no fue la búsqueda de procesos institucionales
y organizacionales para fortalecer el cuerpo
deliberante, ni la búsqueda de consensos,
sino encontrar espacios para materializar, a
corto plazo, el texto socio-político que debían
construir de acuerdo a las visiones,
los valores e intereses que encarnaban.
25.- Hitos del Proceso Constituyente. Documento de apoyo analítico para la Gestión del Conocimiento. José Mirtenbaum, 2008.
26.- Hitos del Proceso Constituyente. Documento de apoyo analítico para la Gestión del Conocimiento. José Mirtenbaum, 2008.
Fueron esas situaciones y
precondiciones las que abrieron un
escenario novedoso para el trabajo de la
cooperación internacional en general y de
la GTZ en particular, centrado en la
provisión de soluciones, más que en el
desarrollo de capacidades, para ser
aplicado en: los campos organizacionales
y de soporte al funcionamiento del foro,
la discusión y socialización de propuestas,
el apoyo técnico (externo) especializado
y los mecanismos de comunicación y
relacionamiento entre el constituyente y
sus electores.
Ese accionar elevó el nivel de
exposición de la cooperación en el proceso,
así como la posibilidad de que su apoyo
sea observado con mucha susceptibilidad:
alguna vez se vio el apoyo como uno más
de los campos en disputa, entre los
intereses de los distintos actores políticos.
Otro elemento importante fue la
susceptibilidad sobre las tendencias e
implicancias del apoyo, entre las distintas
agencias de la cooperación, por lo que se
tuvo que volcar mucha energía en la
coordinación y relacionamiento tanto con
actores clave del proceso como entre
cooperantes. El propósito fue garantizar
pasos seguros y concertados en grupo
y mantener simultáneamente, las
especificidades, preferencias y focos de
atención de las distintas agencias. Al cabo,
la “acción conjunta” como cooperación
demostró ser útil para enfrentar los
desafíos inherentes al apoyo en procesos
políticos como la Asamblea Constituyente.
Para el PADEP/GTZ, la definición
de una estrategia de apoyo al proceso
constituyente tuvo que adecuarse, en gran
medida, al escenario político del país. Los
continuos cambios de gobierno, la
incorporación de nuevos actores políticos
y sociales y la introducción de nuevos
temas en la agenda, fueron las variables
que influyeron sobre el apoyo técnico y
sobre las actividades definidas con las
diferentes contrapartes a lo largo del
proceso. Ello implicó una negociación
continúa del apoyo del Programa en función
a los objetivos que se trazaron las
instancias responsables del proceso pre
– Constituyente y deliberativo, debiendo
incorporar altos niveles de flexibilidad
durante el acompañamiento del proceso.
Para el Programa fue de vital
importancia el seguimiento y el apoyo sin
pausa al proceso, en los diferentes
gobiernos, y ello le permitió realizar un
aprendizaje continuo y desarrollar productos
técnicos destinados a coadyuvar la labor
constituyente.
El proceso también demostró que
lo técnico requiere de esfuerzos en torno
a la gestión política, con actores clave,
así como la búsqueda de apoyo para el
análisis político del contexto. El proceso
constituyente nos enseñó que “en la
perspectiva de cumplir las metas, los
objetivos, los principios y los valores de
la Cooperación para el Desarrollo, hay que
asumir de forma más comprometida el
asesoramiento en temas políticos como
un campo adicional de la asistencia técnica
(…) pero también en la provisión de insumos
en el apoyo a la generación de consensos.
Todos estos instrumentos normalmente
han sido utilizados de una manera
secundaria en la asistencia técnica, pero
en contextos políticos se constituyen en
un campo principal de la acción.” 27
Consecuentemente, trabajar en
escenarios políticos inestables, con una
multiplicidad de actores y objetivos
diferenciados de coyuntura, hacen que
resulte difícil responder a una línea de
tiempo ya diseñada, con impactos
esperados, con indicadores pre-establecidos
y por ende, con la posibilidad de una
evaluación objetiva del apoyo brindado.
No obstante, la reflexión sobre el proceso
y los resultados que el país podría alcanzar
a futuro, motivaron al Programa a tomar
la decisión de apostar por el mismo, y
confiar en que los ciudadanos y actores
políticos logren finalmente construir los
consensos necesarios que requiere el
pueblo boliviano.
Finalmente, la participación del
PADEP/GTZ brindó ciertas claves y pautas
de entendimiento, no sólo del proceso
como tal, sino también de la forma en la
que la Cooperación para el Desarrollo
puede y debe apoyar. El camino para que
las líneas de trabajo de la cooperación
asuman directamente el asesoramiento a
procesos altamente políticos está a medio
camino, pero consideramos que la
experiencia en Bolivia fue por demás,
provechosa.
27.- Entrevista a Diego Ávila, Asesor Principal del Componente 5 del PADEP. Fuente propia.
ANEXOS
:
Anexo I
Presentación del PADEP
El proceso Constituyente y el Programa de Apoyo a la Gestión Pública Descentralizada y Lucha contra
la Pobreza (PADEP/GTZ)
El Programa PADEP /GTZ de la Cooperación Técnica Alemana trabaja en Bolivia desde el
2002, con un propósito fundamental: asesorar y asistir tanto a instituciones de la administración
central, departamental y municipal del Estado boliviano, como a organizaciones de la sociedad
civil, para mejorar sus capacidades y fortalecer sus destrezas y habilidades con nuevos enfoques,
mecanismos e instrumentos de gestión dirigidos a facilitar la implementación del Plan Nacional
de Desarrollo (PND), aprobado el 2006 y lograr los mandatos de la Cooperación al Desarrollo (CD).
Para ello, el Programa cuenta con cinco componentes que trabajan en forma complementaria y
entrelazada (ver gráfico).
Desde el inicio oficial del
proceso constituyente en Bolivia el
PADEP/GTZ ha prestado especial
atención al mismo. Para este
emprendimiento el Componente Proceso
Constituyente y Gobernabilidad, asumió
la coordinación de los esfuerzos tanto
de otros organismos de cooperación
binacional (Suecia, Dinamarca y España)
y multilateral (Unión Europea), con
quienes se ejecutó dos combifinanciamiento en base programática
en las etapas pre-Constituyente y
deliberativa, como de las actividades
de asistencia técnica de los otros componentes del PADEP, quienes organizaron equipos de trabajo
específicos de asesoramiento en las diferentes líneas de apoyo. Esto, en la práctica, requirió
fortalecer las áreas administrativas y de logística en la ciudad de La Paz y la apertura de una
oficina administrativa y operativa en la ciudad de Sucre, para asegurar una atención permanente
y cercana a los requerimientos de la contraparte.
Para el trabajo de asesoramiento, el PADEP/GTZ aprovechó su experiencia y conocimientos
específicos. Desde el punto de vista temático se asesoró en aspectos como: descentralización,
género e interculturalidad. En los aspectos de relacionamiento con la sociedad civil, se asesoró y
apoyó en lo referente a la sensibilización de la población, manejo de expectativas, difusión e
interacción de los constituyentes con la ciudadanía. En los aspectos de apoyo al funcionamiento
de la Asamblea se apoyó en diferentes áreas como: funcionamiento de órganos deliberativos,
sistematización de propuestas, informatización, gestión de la información y logística.
Geográficamente el PADEP/GTZ volcó sus esfuerzos especialmente en las zonas del Norte
de Potosí y el Chaco, donde se hicieron varios procesos para difundir, socializar y apoyar la
generación de propuestas. Sin embargo, en razón del carácter nacional del proceso, en algunos
aspectos se trabajó en todos los departamentos de Bolivia. Un ejemplo de esto es el trabajo de
consultas a la sociedad civil sobre el contenido de la Ley de convocatoria a la Asamblea, que se
apoyó para su realización en las nuevas capitales de departamento y en la ciudad de El Alto; otro
caso importante es el del apoyo a la REPAC, tanto en aspectos de difusión de contenidos, como
en el aspecto organizacional de sus oficinas a nivel nacional.
:
Anexo II
¿Cómo se hizo la Gestión
de Conocimiento en el PADEP/GTZ?
A fines de 2007 se vio conveniente, en una iniciativa compartida en su momento por actores
de la Asamblea Constituyente y la cooperación Internacional, llevar a cabo un proceso de reflexión
sobre qué es lo que se hizo bien y qué es lo que se pudo mejorar en el proceso de apoyo a la
misma.
De ese modo germinó la idea de realizar la Gestión de Conocimiento, al interior de la
Cooperación Técnica Alemana, que ahora se recoge en este documento. Es importante mencionar
que la metodología utilizada siguió procesos de ordenamiento establecidos en la Guía Metodológica
de la GTZ, denominada Capacity WORKS, pero que el proceso mismo utilizó una metodología propia,
explicada a continuación. Los pasos que siguió la Gestión de Conocimiento son los siguientes:
En este primer momento se trabajó con la intención de acudir a cuanta información relevante
existiera sobre el proceso constituyente, tanto en fuentes hemerográficas abiertas, como en informes
y textos de referencia, producidos por el PADEP/GTZ u otras instituciones, los años 2003 y 2007.
En este segundo momento de la metodología, reflexionaron todos aquellos miembros del
PADEP/GTZ que participaron en el asesoramiento al proceso constituyente. Fue importante en la
concepción de la metodología, establecer procesos de reflexión internos, dentro
del mismo Programa, para analizar lo hecho y para valoraciones autocríticas iniciales.
El taller con los actores políticos representó la parte neurálgica del desarrollo de la
Gestión del Conocimiento, ya que se recogieron las visiones y las opiniones que tienen los
actores políticos a los que el PADEP ha asesorado a lo largo del proceso constituyente. Las
conclusiones del taller están recogidas de forma integral en el presente documento.
El documento final se elaboró con los insumos de las tres fases precedentes, bajo la
siguiente estructura: la primera parte narrativa del proceso pre-Constituyente, seguida por
un acápite en el que se explica el apoyo del PADEP/GTZ en esta etapa. Posteriormente, se
presenta a grandes rasgos el desarrollo de la Asamblea Constituyente, seguido del análisis
de la participación del Programa, a través de los 5 Factores de Éxito establecidos en la
metodología del Capacity WORKS; la quinta parte recoge las reflexiones generales del proceso.
Una serie de anexos de apoyo a la lectura, cierran el documento.
:
Anexo III
¿Como se trabajó para
apoyar el tema de Descentralización?
El componente de Descentralización del PADEP/GTZ tiene el objetivo de contribuir a
que actores estatales de todos los niveles y de la sociedad civil, desarrollen propuestas que
contribuyan a la resolución de discrepancias en temas fundamentales de financiamiento
intergubernamental, poniendo a disposición conceptos probados sobre un sistema competencial
y de financiamiento, que fomente relaciones de cooperación entre las instituciones.
En ese marco, en la etapa pre-Constituyente, se brindó un apoyo importante a la
iniciativa de los nueve prefectos elegidos a fines de 2005, referida a la conformación del Grupo
de Trabajo de los Delegados Prefecturales para las Autonomías, Descentralización y la Asamblea
Constituyente. Con apoyo del Componente, este grupo trabajó entre mayo y julio de 2006, en
un documento denominado “Un nuevo pacto territorial: propuesta del nivel prefectural para
la Asamblea Constituyente”,28 que reflejaba los consensos y disensos sobre los principales
temas relacionados con las autonomías. Esta propuesta, una vez publicada, fue presentada
al Presidente de la República y distribuida a los 255 constituyentes, diputados, y senadores.
También, en la etapa pre-Constituyente, se difundieron documentos y análisis con el
fin de tecnificar el debate relacionado con el diseño de las autonomías y las reformas
propuestas al diseño de la descentralización en Bolivia. Se estableció, en asociación con varias
instituciones públicas y privadas, el Foro de Descentralización, Autonomía y Constituyente
(FORODAC),29 y se apoyó técnicamente a la elaboración de un Marco Base para formular un
Estrategia de Descentralización Fiscal articulada por el Ministerio de Hacienda. Del mismo
modo, se apoyaron varios estudios y consultorías coordinadas con el Viceministerio de
Descentralización y otras instancias públicas.
En la etapa deliberativa de la Asamblea -aunque se establecieron diversos espacios
de contribuciones al debate e iniciativas con diferentes comisiones-, el aporte fundamental
en temas de descentralización se canalizó a través de la Comisión de Descentralización,
Autonomías y Ordenamiento Territorial y en temas menores, con la Comisión de régimen
Económico y Finanzas de la Asamblea. En coordinación con esta Comisión de Autonomías se
apoyó la sistematización de 478 propuestas, así como la organización de audiencias públicas
y sesiones técnicas de la Comisión, con apoyo de expertos nacionales e internacionales.
Un elemento importante de las contribuciones del Componente en esta etapa, fue el
apoyo a la difusión de información del estado de las deliberaciones en la Asamblea: se logró
que 4.873 participantes de los Encuentros Territoriales reciban carpetas con información de
las actividades de la Comisión de Autonomías y se difundieron las propuestas a nivel nacional
por la página web y los medios de prensa.
En cuanto a las audiencias técnicas y la difusión especializada, se trabajó con el Centro
de Información Especializada de Apoyo a la Deliberación de la Asamblea Constituyente (CIEDAC).
La tecnificación del debate brindó, además, la oportunidad de presentar los principios de la
cooperación alemana sobre la construcción de un estado democrático y un sistema de
descentralización.
28.- Ver “Un Nuevo Pacto Territorial: Elementos de una Propuesta del Nivel Prefectural para la Asamblea Constituyente” y “Diseño Territorial
en la Constitución: Método para Uso de los Asambleístas”, 2007.
29.- El FORODAC es un foro virtual sobre descentralización y autonomías, que hoy por hoy, concentra gran parte de los documentos e
información sobre el debate nacional.
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Anexo IV
¿Cómo se trabajó para la equidad
de Género?
En el área de asesoramiento de Género, durante el período pre-Constituyente, el
PADEP/GTZ trabajó con el Viceministerio de la Mujer (VMM) y el Ministerio de Asuntos Indígenas
y Pueblos Originarios (MAIPO) en las áreas de apoyo organizacional de relacionamiento con
la sociedad civil.
El apoyo del Programa fue determinante para promover la participación de mujeres
originarias y afro-descendientes en el proceso constituyente, quienes, a través de nueve
encuentros departamentales, debatieron el alcance del mismo y plantearon sus demandas y
propuestas. Los resultados de estos encuentros fueron sistematizados y publicados.
Estas acciones contribuyeron a hacer visible, en la agenda, la perspectiva de las
mujeres indígenas, originarias y campesinas, y los productos obtenidos fueron distribuidos
en la etapa deliberativa a las y los asambleístas, para su consideración.
A inicios de 2006, el cambio de gestión gubernamental generó discontinuidad en las acciones
que se venían desarrollando con el Viceministerio de la Mujer, puesto que éste perdió su rango
y se convirtió en Jefatura de Unidad del Ministerio de Justicia, con otra agenda.
En la etapa deliberativa de la Asamblea Constituyente, y con el propósito de que las
y los asambleístas cuenten con argumentos técnicamente sustentados para sus propuestas
constitucionales hacia la equidad de Género, el PADEP/GTZ apoyó la clasificación y sistematización
de 1.757 propuestas y demandas presentadas a siete comisiones de la Asamblea (referidas
a temas de género, generacional y discapacidades) de las cuales 709 correspondían
específicamente a género. El resultado se tradujo en 36 textos, en forma de artículos, para
la nueva Constitución.
En líneas generales, los seis principios propuestos por los movimientos de mujeres
(equidad y de acción positiva, igualdad y no discriminación, reconocimiento de derechos
específicos, democratización y reconocimiento del valor del trabajo doméstico, homologación
de derechos, de lenguaje no sexista) fueron respetados y considerados en el texto de la nueva
Constitución Política del Estado. Este aporte, sumado al trabajo de lobby y sensibilización,
realizado por las organizaciones de mujeres, se expresó en 34 artículos referidos explícitamente
a la equidad de Género y a los derechos de las mujeres.
:
Anexo V
Sistematización de propuestas en las comisiones
La Unidad Técnica de Apoyo a la Asamblea Constituyente (UTAC) trabajó principalmente
en la sistematización de propuestas presentadas por las distintas organizaciones, instituciones
y personas de la sociedad civil, tanto en los Encuentros Territoriales como en las Audiencias
Públicas a través de la Ventanilla Única y las entregadas personalmente a los constituyentes.
El desafío de la UTAC consistió en sistematizar, en poco tiempo, alrededor de 8.000
propuestas, para facilitar la discusión y deliberación y elaborar los informes de mayoría y
minoría de las comisiones. El PADEP/GTZ, frente a esta demanda, adaptó el software SIDEM
(Sistema informático de Deliberación Democrática), desarrollado en la etapa pre-Constituyente,
para apoyar la tarea.
El software permitió definir ejes temáticos para la sistematización de las propuestas,
tales como: identificación por tipo, clase y ámbito de acción de la organización, institución y
persona proponente, además de la codificación y digitalización de las propuestas. El apoyo
técnico fue acompañado con la contratación de consultores para llevar adelante la sistematización,
quienes fueron seleccionados por cada Comisión y capacitados por el PADEP/GTZ. La
sistematización se llevó a cabo en 19 comisiones y en tres, a nivel de resúmenes. Al proceso
de apoyo se sumó la cooperación española, con el financiamiento para la contratación de
sistematizadotes.
El resultado del apoyo fue el ordenamiento temático en cada Comisión, la facilitación
para la discusión y deliberación y la documentación de todas las propuestas presentadas por
la sociedad civil. Actualmente, se cuenta con copias magnéticas de los documentos originales,
las mismas que salvaguardan la contribución de las organizaciones, instituciones y personas,
al proceso de deliberación de la Asamblea Constituyente. Asimismo, se archivaron los
antecedentes temáticos que sirvieron de insumo para los informes de las comisiones.
:
Anexo VI
Elaboración de propuestas en la región del
Norte de Potosí
La oficina regional del Norte de Potosí del PADEP/GTZ, junto a otras instituciones que
trabajan en la región, brindó asistencia técnica y financiera a la Federación Sindical Única
de Trabajadores Originarios Ayllus del Norte de Potosí (FSUTOA-NP), a la Federación de Ayllus
Originarios Indígenas del Norte de Potosí (FAOI-NP) y a través de ellas, a otras organizaciones
con representación regional, en el proceso de construcción de propuestas para la nueva
Constitución Política del Estado.
Durante el proceso pre-Constituyente, se presentó a la Unidad de Coordinación para
la Asamblea Constituyente (UCAC), el proyecto de las dos federaciones mencionadas, con la
intención de encarar el proceso de construcción de propuestas. En esa etapa se capacitó a
34 facilitadoras y facilitadores y se diseñó con ellos una metodología para recoger propuestas
desde los niveles municipal, regional y en las circunscripciones.
Como resultado, las dos federaciones - con asistencia técnica del PADEP/GTZ y otras
instituciones que tienen presencia en la región- , realizaron el levantamiento de propuestas
en la totalidad de municipios, en las tres circunscripciones y a nivel regional, y el proceso
culminó con la sistematización de la propuesta regional denominada: “Construcción participativa
de la propuesta de Constitución Política del Estado desde el Norte de Potosí con visión nacional”.
La propuesta del Norte de Potosí fue discutida en otros dos niveles, con otras regiones del
país (región del Chaco, Sur Lípez) y a nivel departamental.
En la etapa deliberativa se hizo énfasis en el control y fiscalización de la labor de
la Asamblea. Por ello, las y los constituyentes informaron sobre los temas y artículos tratados
y concertados en las diferentes comisiones y sub comisiones de las que hacían parte, a la
Federación Sindical, a la Federación de Ayllus, a la Federación de Mineros, al magisterio, a
organizaciones de mujeres, comités cívicos y jóvenes.
Una vez recibidos los informes de las y los constituyentes, las federaciones contaron
con el asesoramiento y apoyo del Programa para la elaboración de una propuesta de
retroalimentación a la Asamblea, previas reuniones en mesas regionales para concertar los
aportes que se harían. Durante esta etapa se continuó profundizando la propuesta regional,
con reflexiones de otros ejes temáticos no tratados en la etapa pre-Constituyente: agroindustrias,
agricultura, ganadería, tierra, territorio, jóvenes y otros temas.
:
Anexo VII
Encuentros Territoriales
El apoyo para la realización de los Encuentros Territoriales fue determinante, estratégico
y oportuno, tanto para la Asamblea Constituyente como para las instituciones cooperantes
(Suecia, Dinamarca, España y Alemania), ya que se cumplió con el objetivo de lograr la
participación ciudadana en la presentación de propuestas. Fue la primera vez que un ente
deliberante trasladó a todos sus miembros a los nueve departamentos del país (ciudades
capitales y varias provincias) descentralizando su debate a las regiones.
El apoyo logístico y la convocatoria para la realización de los Encuentros Territoriales
fueron muy importantes para responder oportunamente a la coyuntura y al poco tiempo con
que se contaba.
Los resultados se tradujeron en la recolección y organización de ocho mil propuestas
de la población y en el legítimo acercamiento de los representantes a un número aproximado
de 25.000 personas.
El apoyo logístico en el desplazamiento de las y los asambleístas requirió de un
esfuerzo administrativo y operativo importante del PADEP/GTZ, y posibilitó el cumplimiento
del cronograma aprobado para tal efecto.
Pese a las críticas y susceptibilidades por los recursos invertidos en el encuentro de
las y los constituyentes con la ciudadanía, este proceso enriqueció la óptica de los representantes
y permitió aflorar un sentido de unión y solidaridad entre bolivianos.
Para el Programa, estos encuentros tuvieron un propósito de alianza y utilidad innegable
y respondieron a una decidida voluntad de las y los constituyentes, de recoger la visión del
soberano e involucrarlo como parte del proceso de cambio del país.
:
Anexo VIII
Historia de la Milluchada Constituyente
Durante el asesoramiento del PADEP/GTZ a la Asamblea Constituyente, instalada en
Sucre, se produjeron una serie de situaciones y anécdotas que, en retrospectiva, nos dieron
oportunidad de aprender mucho de algunos aspectos que no habíamos previsto.
Durante las primeras sesiones del plenario de la Asamblea Constituyente, para la
aprobación de su Reglamento Interno, la intensidad de los debates generó un ambiente muy
tenso: se agudizaron los enfrentamientos y las confrontaciones y posibilidades de llegar a
un acuerdo parecían muy lejanas. Los representantes de las distintas fuerzas políticas estaban
muy agresivos y reinaba mucha susceptibilidad.
La Directiva, por su lado, no lograba generar acuerdos con las distintas bancadas y
esporádicamente surgían iniciativas e ideas para viabilizar el trabajo.
En ese contexto ocurrió el accidente (la caída y el estado de coma) del constituyente
Román Loayza, que se produjo en la testera del cónclave en una de las sesiones más conflictivas.
Ello motivó muchos comentarios respecto al Teatro “Gran Mariscal” – recinto donde fue
instalada la Asamblea -, en sentido de que requería una “curación”, lo que en la práctica
significaba realizar una Milluchada para “limpiar” las energías negativas y mejorar las
condiciones de trabajo de los constituyentes.
De esa manera llegó al PADEP/GTZ, la solicitud de patrocinar tal actividad. Como se
comprenderá, surgieron muchas preguntas y dudas respecto de si correspondía encararla como
parte del asesoramiento y si ése era el caso, tampoco estaba claro cómo se ejecutaría, dado
el sistema contable del Programa y su exigencia en cuanto a requisitos. En todo caso, existía
la creencia general de que si no se llevaba adelante este trabajo (que es un ritual bastante
común en Bolivia) sería difícil que la Asamblea pueda llegar a buen puerto.
Luego de diversas consultas y conversaciones se decidió apoyar la iniciativa, y para
este propósito se buscaron “yatiris”30 -consultores con tal especialidad- que cumplieran los
requisitos del trámite administrativo. Todos estos aspectos incluyeron una buena dosis de
creatividad y de averiguaciones, en razón de la temática y de la experiencia con la que
contábamos. Finalmente todo estuvo en orden para proceder.
Sin embargo, nos enteramos que la Presidenta de la Asamblea, Silvia Lazarte (por
algunos malos entendidos), no permitió efectuar la Milluchada en el interior del recinto, por
lo que después de acompañar a los yatiris en toda la preparación requerida (ofrendas en los
cerros aledaños, oraciones a los dioses, etc.), el ritual se efectuó frente a las puertas de
ingreso del Teatro “Gran Mariscal”, con la presencia de invitados especiales como Filemón
Escobar,31 quien viajó a Sucre especialmente para este evento.
Indudablemente, más allá de la anécdota, la ocasión fue especial. Nos dio la oportunidad
de aprender sobre factores no técnicos como las creencias y valores de una sociedad, que
se entrecruzan con el quehacer político, y de pensar en los alcances de la cooperación al
desarrollo, en estas circunstancias.
También nos mostró de cerca el carácter intercultural de la Asamblea y reflejó la
identidad de la mayoría de los constituyentes. Nos alegró que así fuera, puesto que la cultura
es un componente importante de los momentos trascendentales de la vida de un país.
30.- Los yatiris son los chamanes de la región andina de Bolivia, quienes realizan el ritual de la Milluchada.
31.- Ex dirigente del MAS, entre otros, fundador de este frente político y líder sindical de gran trayectoria en la Central Obrera
Boliviana (COB).
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Glosario
Proceso pre-Constituyente:
Etapa de preparación de la Asamblea Constituyente
UCAC :
Unidad de Coordinación de la Asamblea Constituyente
CECAC:
Comisión Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente
CNPP :
Consejo Nacional Pre-Constituyente y Pre-Autonómico
REPAC:
Representación Presidencial para la Asamblea Constituyente y el
Referéndum Autonómico
Milluchada:
Ritual andino para atraer la buena suerte y alejar los malos espíritus
Yatiris:
Sabios andinos especializados en realizar milluchadas