Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Oficina Regional para América Latina y el Caribe UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME PROGRAMME DES NATIONS UNIES POUR L’ENVIRONNEMENT Reunión Intersesional del Foro de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe Panamá, República de Panamá 20-21 de octubre de 2009 Distribución: Limitada UNEP/LAC-IGWG(IS).XVII/4 Martes 8 de octubre de 2009 Original: Español Elementos para la discusión del Punto 3 del Temario: Seguimiento a la XVI Reunión del Foro de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, en República Dominicana, 2008 Opciones para la integración del Plan de Acción Regional (PAR) Propuesta de Argentina Versión Preliminar UNEP/LAC-IGWG(IS).XVII/4 Page i Índice Indice ........................................................................................................... 1. Introducción .................................................................................. 2 2. Cuestiones para el debate de la integración del PAR .......................... 3 2.1) Lecciones aprendidas con el actual modelo del PAR: .............................. 4 2.2) Retos para la integración del PAR ........................................................ 4 3. Propuesta de revisión conceptual del PAR ......................................... 5 Definición conceptual del Programa Conjunto ILAC ....................................... 5 Etapas de Programación Conjunta ILAC ............................................................ 5 Objetivos del Programa Conjunto ....................................................................... 6 Formato del Programa Conjunto ......................................................................... 6 Consideraciones Finales ....................................................................... 7 UNEP/LAC/IGWG(IS).XVII/4 Page 2 1. Introducción Los países de América Latina y el Caribe decidieron establecer el Foro de Ministros de Medio Ambiente con la finalidad de contar con una instancia política regional de análisis y concertación de posiciones en torno a los temas que integran la agenda ambiental regional e internacional. Las discusiones del Foro fueron potenciadas con la creación de la Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sostenible (ILAC) en 2002, que ha sido incluida en el Plan de Acción de Johannesburgo. Desde la creación de la ILAC, el Foro viene desarrollando un rol positivo e importante, apoyando a la región en la búsqueda de soluciones a los problemas ambientales. No obstante los avances logrados en los años de su existencia, es evidente que la Iniciativa presenta significativos problemas estructurales en su implementación, que han comprometido la eficiencia y la efectividad en el cumplimiento de las decisiones del Foro. Ese déficit de implementación señala a la región la necesidad de llevar a cabo una profunda discusión acerca de una reforma estructural de la ILAC, con miras a rescatar su importancia técnica y política. En ese sentido, la XVI Reunión del Foro de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, celebrada en la ciudad de Santo Domingo, República Dominicana, en el año 2008, indicó la necesidad de reformas del Plan de Acción Regional – PAR, principal herramienta de implementación de la ILAC. El mandato fue expresado por los Ministros de Medio Ambiente de la América Latina y el Caribe, por intermedio de la decisión 1, párrafo operativo 5, que plantea lo siguiente: “Realizar un balance acerca de las lecciones aprendidas y los retos que plantea la aplicación del PAR, y preparar, durante el período intersesional, una revisión conceptual de su estructura y modalidades de ejecución, con miras a evaluar el establecimiento de programas conjuntos con las agencias del Comité Técnico Interagencial (CTI), sin perjuicio de las actividades llevadas a cabo por las agencias individualmente. En ese sentido, aceptan la invitación realizada por el Gobierno de Argentina para celebrar una reunión intersesional de tomadores de decisiones expertos de alto nivel en ese país en el segundo semestre de 2008.” Ante la imposibilidad de celebrar la próxima Reunión Intersesional Abierta en Argentina, hay una oportunidad concreta de retomar el debate acerca del proceso de reestructuración de la ILAC en la Reunión Intersesional de Panamá, a celebrarse el 20 y 21 de octubre 2009. En tal debate, es indispensable una participación significativa de la región para que tengamos un conjunto de alternativas para perfeccionar el PAR y, consecuentemente, la implementación de la ILAC. El presente borrador, elaborado por Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, es un ejercicio crítico inicial que contempla aspectos relativos a las lecciones aprendidas y los retos del PAR, en vistas a redefinir hacia el futuro, mediante comentarios y aportes de los países, la estructura y la modalidad de ejecución del PAR para el próximo bienio 2010-2011. UNEP/LAC-IGWG(IS).XVII/4 Page 3 2. Cuestiones para el debate de la integración del PAR La actual implementación de la ILAC ocurre fundamentalmente por intermedio de tres pilares esenciales: el Plan de Acción Regional (PAR), los Grupos de Trabajo (GTs) y el Comité Técnico Interagencial (CTI). El PAR es el principal instrumento del Foro de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe para la implementación de las estrategias regionales acordadas. El PAR, es formado por una matriz lógica que consta actualmente, de cinco categorías a ser completadas en el planeamiento bianual: (1) Área prioritaria1; (2) Objetivo; (3) Principales líneas de trabajo; (4) Indicadores de resultado; y (5) Actividades específicas. Para concretar algunas de las acciones del PAR, fueron creados Grupos de Trabajo (GTs), integrados por los países del Foro de Ministros de Medio Ambiente de la región, bajo la coordinación de un país. El mandato y los términos de referencia de los grupos de trabajo fueron establecidos, principalmente, por la decisión 1 de la XI Reunión del Foro de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe (Perú, 1998) y la decisión 2 de la XIV Reunión (Panamá, noviembre de 2003). El CTI completa el entramado institucional de la ILAC y constituye el conjunto de agencias que apoyan, de manera colectiva o individual, el desarrollo de las actividades de los GTs. La actual composición del CTI contempla el PNUMA, PNUD, CEPAL, BID y Banco Mundial, que tienen un rol importante en la implementación del PAR. No obstante las tentativas para establecer un mejor diseño para las estrategias de ejecución del PAR, existen problemas críticos que cuestionan la eficacia y eficiencia de dicho instrumento. Un ejemplo claro está relacionado al funcionamiento de los GTs que, con excepción de casos aislados, no tuvieron resultados significativos. Las dificultades institucionales de los países en la coordinación de los grupos, sumadas a una insuficiente articulación de los mismos y las Agencias del CTI, señalan retos relevantes que no fueron debidamente resueltos. En ese sentido, es posible hacer algunas consideraciones generales, sobre el actual formato y estrategia de implementación del PAR, teniendo en cuenta el modelo de GTs y el CTI, que son esenciales en el proceso de toma de decisiones para las redefiniciones futuras de la ILAC. El PAR 2008-2009 incluye siete áreas prioritarias de acción para la región: Cambio climático; diversidad biológica; recursos hídricos; asentamientos humanos, vulnerabilidad y ciudades sostenibles; temas sociales, salud Inequidad y pobreza; consumo y producción sustentables; aspectos institucionales. 1 UNEP/LAC/IGWG(IS).XVII/4 Page 4 2.1) Lecciones aprendidas con el actual modelo del PAR: a) Para hacer posible la implementación del PAR, son necesarios recursos financieros, tareas claramente establecidas y la concentración del trabajo en temas específicos; b) Los GTs con mejor funcionamiento son aquellos que operan en vinculación con otras redes de trabajo conjuntas. Un ejemplo es el Grupo de Trabajo sobre Indicadores Ambientales, el cual ha contado con informaciones proporcionadas por los países y con el apoyo de instituciones académicas que sistematizan la información; c) Un alto nivel de compromiso institucional de los gobiernos y los aportes de las mejores de sus capacidades a los GTs resultan vitales para obtener avances concretos; d) Es necesario perfeccionar la articulación entre los países y las agencias del CTI con miras a alcanzar los resultados planteados en el PAR; e) No resulta efectivo contar con GTs para cada uno de los temas abordados en la instancia política de la región. La ampliación exagerada de GTs generó la dispersión de esfuerzos, así como resultados fragmentados y discontinuos. 2.2) Retos para la integración del PAR La revisión crítica del PAR a la luz de las lecciones aprendidas es una tarea compleja, que solo resultará positiva si se consideran los principales retos para la integración del PAR. Algunas de las cuestiones fundamentales son las siguientes: a) proporcionar una mayor claridad acerca de los intereses y capacidad de apoyo financiero y técnico de las Agencias del CTI para un determinado período, generando mayor previsibilidad y control gerencial de las actividades; b) Perfeccionar la coordinación y cooperación entre los países, las agencias del CTI y la Secretaría del Foro, contando con la contribución de cada stakeholder en las áreas de su expertise y ventajas comparativas, respetando los respectivos mandatos institucionales; c) Establecer una matriz estratégica de acción formada por actividades acotadas y consensuadas entre los países y el CTI, y definir responsabilidades de todos las partes en lo que respecta al financiamiento, coordinación y gestión de las actividades. UNEP/LAC-IGWG(IS).XVII/4 Page 5 3. Propuesta de revisión conceptual del PAR La presente propuesta busca actualizar el diseño metodológico del PAR con algunos de los elementos de “programación conjunta”, concepto de planeamiento de acciones entre varias instituciones, utilizado por las Naciones Unidas (con el liderazgo del GNUD2), que tiene una coherencia metodológica significativa y ha generado buenos resultado en muchos casos3. El concepto de programación conjunta puede, con las debidas adaptaciones a la realidad regional y subregional -resguardando las particularidades de los países- ser una alternativa para perfeccionar el actual modelo del PAR y contribuir para mejorar la implementación futura de la ILAC. Definición conceptual del Programa Conjunto ILAC El Programa Conjunto ILAC sería un conjunto de actividades establecidas en un plan de trabajo común y un presupuesto conexo, que involucre uno o más organismos del CTI con asociados nacionales o subnacionales. El plan de trabajo y el presupuesto serán parte de la matriz estratégica, donde también se detallarán funciones y responsabilidades de las partes en el financiamiento, coordinación y gestión de las actividades conjuntas. La propuesta anhela acercar tres pilares esenciales de la ILAC: el PAR, el CTI y los GTs. El Programa Conjunto sería un planeamiento colectivo bianual en virtud del cual los países, las Agencias del CTI y la Secretaría del Foro colaborarían para preparar, implementar, monitorear y evaluar las actividades para cada período de tiempo. Etapas de Programación Conjunta ILAC La Programación Conjunta ILAC será el proceso a través del cual los países, CTI y Secretaría del Foro generen un Programa Conjunto para el bienio subsecuente, a partir de 4 etapas principales. ETAPA 1: Planificación conjunta: se llevará a cabo durante las reuniones de expertos, cuando se determinen resultados conjuntos y modalidades para apoyar la ejecución de programas. ETAPA 2: Aprobación y adopción del Programa. Se realizará durante las Reuniones del Foro de Ministros de la América Latina y el Caribe. La reunión técnica que antecede el segmento ministerial deberá dotar de detalles completos a la matriz del Programa, que será sometida a la aprobación de los ministros. El Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (GNUD) unifica a los fondos, programas, agencias, departamentos y oficinas relevantes para el desarrollo. El objetivo común del Grupo es brindar un apoyo más coherente, efectivo y eficiente a los países que busquen alcanzar objetivos de desarrollo acordados internacionalmente, incluyendo los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Ver www.undg.org. 2 3 Un ejemplo positivo es el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre VIH y Sida / ONUSIDA. UNEP/LAC/IGWG(IS).XVII/4 Page 6 Solamente serán aprobadas aquellas actividades cuya información se encuentre detallada en su totalidad. ETAPA 3: Implementación del Programa. Se concretará en el Período Intersesional, con cada una de las partes (Países, CTI y Secretaría) siguiendo las responsabilidades y obligaciones del Programa Conjunto. ETAPA 4: Monitoreo, evaluación y preparación de informes. El monitoreo y evaluación se llevarán a cabo durante el Período Intersesional, con la preparación de Informes para la Reunión Intersesional y, posteriormente, para el Foro de Ministros. Resulta necesario revisar los criterios de producción de informes. • Planificación conjunta Reuniones de Expertos ETAPA1 • Aprobación y adopción del Programa Foros de Ministros de Medio Ambiente ETAPA 2 • Implementación del Programa Períodos Intersesionales ETAPA 3 • Monitoreo, evaluación y informes Períodos Intersesionales ETAPA 4 Objetivos del Programa Conjunto La programación conjunta tiene el propósito de evitar vacíos o duplicaciones, reducir los costos de transacción y maximizar los efectos sinérgicos entre los países y las diferentes contribuciones de los organismos del CTI, a fin de ofrecer un apoyo más coherente, efectivo y eficaz. Formato del Programa Conjunto Con el Programa Conjunto, no se plantea un cambio por completo en la base metodológica de elaboración del PAR. Muy por el contrario, la intención es desarrollar una propuesta que ponga en consideración aquellos aspectos positivos de la actual matriz lógica del PAR, con la ejecución en base a los resultados. En ese modelo conceptual, los Grupos de Trabajo dejan de existir individualmente, para ser integrados al planeamiento de la matriz lógica del propio UNEP/LAC-IGWG(IS).XVII/4 Page 7 programa conjunto y definir aquellas actividades, -a cada bienio- que recibirán el apoyo del CTI, con informaciones claramente estipuladas, tal como se detalla a continuación: Matriz del Programa Conjunto ILAC Área ILAC Productos esperados1 Actividades clave/metas anuales Producto 1 ÁREA 1 ÁREA 2 Calendario Parte responsable Presupuesto previsto Indíquese el organismo u organismos del CTI y los países asociados … Producto 2 Producto 1 Consideraciones Finales La XVII Reunión del Foro de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe ofrece una excelente oportunidad para examinar y aprobar una revisión conceptual de la estructura y modalidades de ejecución del PAR, con miras a evaluar el establecimiento de un programa conjunto con las agencias del Comité Técnico Interagencial (CTI), sin perjuicio de las actividades llevadas a cabo por las mismas. En ese sentido, como resultado de las discusiones en Panamá, se espera contar con la profundización del debate acerca de la integración del PAR y, con la posible creación de un Grupo de Contacto, con representación equitativa de los países en vistas a la XVII Reunión del Foro de Ministros, en México, 2010, con el objeto de someter opciones concretas para redefinición del Plan. 1 Los productos indicados pueden ser productos propios de cada área o productos compartidos.