Informe Completo

Anuncio
Evaluación Externa de
Resultados del Programa de
Atención a Contingencias
Climatológicas (PACC), 2009
Informe Final
Universidad Autónoma Chapingo
Noviembre de 2009
DIRECTORIO
SAGARPA
Ing. Francisco Mayorga Castañeda
Secretario de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
Ing. Ignacio Rivera Rodríguez
Subsecretario de Desarrollo Rural
Ing. Víctor Manuel Celaya del Toro
Director General de Estudios para el Desarrollo Rural
Lic. Juan Antonio González Hernández
Coordinador General de Enlace y Operación
Ing. Víctor Manuel Celaya del Toro
Director General de Estudios para el Desarrollo Rural
MVZ. Renato Olvera Nevárez
Director General de Planeación y Evaluación
Lic. Verónica Gutiérrez Macías
Directora de Diagnostico de Planeación y Proyectos
Lic. Silvia Dolores Urbina Hinojosa
Subdirectora de Evaluación
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA CHAPINGO
Dr. Aureliano Peña Lomelí
Rector
Dr. Marcos Portillo Vázquez
Director General Académico
Dr. Héctor Lozoya Saldaña
Director General de Investigación y Posgrado
Ing. Ramón Lobato Silva
Coordinador de la evaluación externa
Este programa es de carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus
recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Está prohibido el uso de este
programa con fines políticos, electorales o de lucro y otros distintos a los establecidos. Quien haga uso
indebido de los recursos de este programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdo con la Ley
aplicable y ante las autoridades competentes.
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Índice General
Índice de Cuadros ........................................................................................................ XI
Índice de Figuras ........................................................................................................ XIII
Resumen Ejecutivo ................................................................................................... XVI
I.
Introducción............................................................................................................ 1
Capítulo 1. Descripción General y Objetivos del Programa .......................................... 3
1.1.
Antecedentes....................................................................................................... 5
1.2.
Fin y Propósito del Programa .............................................................................. 7
1.3.
Población potencial y población objetivo del Programa ....................................... 8
1.4. Características de los apoyos .............................................................................. 10
1.5. Criterios de selección y requisitos de elegibilidad ................................................ 12
1.6. Normatividad y Planeación ................................................................................... 12
1.7. Ejecución del PACC ............................................................................................. 15
1.8. Contexto Internacional.......................................................................................... 19
1.8.1. Fondos para Catástrofes ............................................................................... 20
1.8.1.1. Programa de Asistencia a Desastres a Cultivos no Asegurados. Estados
Unidos .................................................................................................................. 20
1.8.1.2. Programa de Seguro a la Producción de Canadá ................................... 21
1.8.1.3. Fondo de Estabilidad del Sector Rural. Brasil ......................................... 21
1.8.1.4. Ley de Emergencia Agropecuaria. Argentina .......................................... 22
1.8.1.5. Fondos de Solidaridad. Unión Europea ................................................... 22
1.8.2. Seguros Agropecuarios con aportación gubernamental ................................ 23
1.8.2.1. Agencia de la Administración del Riesgo. Estados Unidos ..................... 26
VI
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
1.8.2.2. Gestión del Riesgo. Canadá ................................................................... 27
1.8.2.3. Fondo de Estabilidad del Sector Rural. Brasil ......................................... 27
1.8.2.4. Fondo de Reconstrucción y Fomento a la Granja. Uruguay .................... 28
1.8.2.5. Oficina de Riesgo Agropecuario. Argentina ............................................ 28
1.8.2.6. Programa de Seguros Agrícolas. Chile ................................................... 29
1.8.2.7. Plan Anual de Seguros Agrarios. España ............................................... 29
1.8.2.8. Seguro Agrícola Estatal. Cuba ................................................................ 30
1.9. Contexto Nacional ............................................................................................ 31
Capítulo 2. Marco metodológico .................................................................................. 33
2.1. Objetivo General .................................................................................................. 35
2.2. Objetivos específicos ........................................................................................... 35
2.3. Metodología de evaluación.................................................................................. 36
2.3.1 Modelo y tipo de evaluación ........................................................................... 38
2.3.2. Fuentes de información ................................................................................. 39
2.3.3. Indicadores de medición ................................................................................ 40
2.3.3.1. Criterio 1. Gestión de los apoyos ............................................................ 40
2.3.3.2. Criterio 2. Beneficios del Programa ......................................................... 41
2.3.3.3. Criterio 3. Operación electrónica del Programa ...................................... 42
2.3.3.4. Criterio 4. Seguro catastrófico ................................................................. 43
2.3.3.5. Criterio 5. Enfoque de género ................................................................. 43
2.3.3.6. Criterio 6. Evaluación contrafactual ........................................................ 44
2.4. Muestreo .............................................................................................................. 45
2.4.1. Estimación del tamaño de la muestra ............................................................ 45
2.4.2. Selección del tamaño de muestra por estado y contingencia climatológica .. 46
VII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
2.4.3. Muestreo de no beneficiarios ......................................................................... 47
2.4.4. Encuestas a funcionarios estatales................................................................ 47
2.5. Diseño de instrumentos de medición ................................................................... 50
2.6. Marco temporal .................................................................................................... 51
2.7. Marco geográfico .................................................................................................. 52
Capítulo 3. Resultados generales de Evaluación ........................................................ 55
3.1. Características de la población beneficiaria ......................................................... 57
3.2. Características de los sectores agrícola y pecuario. ............................................ 59
3.3. Características de los sectores: pesquero y acuícola en México. ........................ 69
Capítulo 4. Evaluación del criterio 1: Proceso de Gestión ........................................... 79
4.1. Antecedentes ....................................................................................................... 81
4.2. Tiempos de gestión .............................................................................................. 82
4.3. Análisis de gestión por etapas.............................................................................. 84
4.4. Evaluación general de las etapas del proceso de gestión .................................... 93
4.5. Oportunidad de los apoyos................................................................................... 95
4.6. Conocimiento, percepción y valoración del Programa ......................................... 97
4.7. Cumplimiento de los criterios de selección de las Reglas de Operación ............. 99
4.8. Transparencia y control administrativo en el proceso de gestión ....................... 102
Capítulo 5. Evaluación del criterio 2: Beneficios del Programa ................................. 105
5.1. Cumplimiento del Fin y Propósito del Programa ................................................ 107
5.2. Reincorporación productiva ................................................................................ 108
5.3. Suficiencia de los apoyos ................................................................................... 113
5.4. Nivel de cobertura a la población objetivo .......................................................... 117
5.5. Grado de marginación de la población atendida ............................................. 118
VIII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Capítulo 6. Evaluación del criterio 3: Operación Electrónica ..................................... 125
6.1. Contexto General ............................................................................................... 127
6.1.1. Contexto internacional del gobierno electrónico .......................................... 128
6.1.2. Contexto nacional del gobierno electrónico ................................................. 129
6.2. Sistema de Operación y Gestión Electrónica del PACC..................................... 131
6.3. Evaluación del Sistema de operación y Gestión Electrónica. ............................. 134
Capítulo 7. Evaluación del criterio 4: Seguro Agropecuario Catastrófico .................. 139
7.1. Antecedentes ..................................................................................................... 141
7.2. Clasificación de los Seguros Agropecuarios en México. .................................... 142
7.2.1. Seguro Agrícola Tradicional ......................................................................... 142
7.2.2. Seguro Agrícola Paramétrico ....................................................................... 142
7.2.3. Seguro Pecuario Satelital ............................................................................ 143
7.2.4. Seguro Agrícola Catastrófico por Zona de Producción ................................ 144
7.3. Esquema del Seguro Catastrófico ...................................................................... 145
7.4. Incremento en la cobertura del Seguro Agropecuario Catastrófico .................... 148
7.5. Índice de siniestralidad ....................................................................................... 153
7.6. Fenómenos asegurados y productores beneficiados ......................................... 154
7.7. Nivel de cobertura .............................................................................................. 159
7.8. Oportunidad del Seguro Agropecuario Catastrófico ........................................... 160
7.9. Contexto Social del Seguro Agropecuario Catastrófico ...................................... 162
Capítulo 8. Evaluación del criterio 5: Enfoque de Género ......................................... 163
8.1. Marco normativo ................................................................................................. 165
8.2. Resultados de la evaluación............................................................................... 167
Capítulo 9. Evaluación del criterio 6: Estudio contrafactual ....................................... 181
IX
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
9.1. Antecedentes ..................................................................................................... 183
9.2. Metodología........................................................................................................ 184
9.3. Resultados ......................................................................................................... 186
Capítulo 10. Fortalezas, Retos y Recomendaciones ................................................. 193
10.1. Antecedentes ................................................................................................... 195
10.2. Resultados ....................................................................................................... 196
10.2.1. Proceso de Gestión ................................................................................... 197
10.2.2. Beneficios del Programa ............................................................................ 199
10.2.3. Sistema de Operación y Gestión Electrónica ............................................. 201
10.2.4. Seguro Agropecuario Catastrófico. ............................................................ 202
10.2.5. Enfoque de género .................................................................................... 204
10.3. Seguimiento a recomendaciones ..................................................................... 205
Capítulo 11. Conclusiones generales ........................................................................ 207
12. Bibliografía .......................................................................................................... 209
X
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Índice de Cuadros
Cuadro 1.1. Beneficiarios efectivos del Programa mediante el componente de apoyo directo
2003-2008. .................................................................................................................................... 9
Cuadro 1.2. Características y montos de los apoyos. ................................................................. 10
Cuadro 2.1. Indicadores de comparación contrafactual. ............................................................. 44
Cuadro 2.2. Muestreo por contingencia y estado. ...................................................................... 48
Cuadro 2.3. Resumen de muestreo por estado y tipo de encuesta. ........................................... 49
Cuadro 2.4. Cobertura geográfica del muestreo. ........................................................................ 52
Cuadro 2.5. Entrevistas realizadas a funcionarios estatales....................................................... 53
Cuadro 3.1. Nivel de ingreso y gasto. ......................................................................................... 57
Cuadro 3.2. Composición del ingreso. ........................................................................................ 58
Cuadro 3.3. Unidades de Producción por entidad federativa. Año Censal 2007. ....................... 61
Cuadro 3.4. Distribución porcentual de la propiedad. Año censal 2007. .................................... 63
Cuadro 3.5. Porcentaje de productores encuestados de acuerdo a las características de la
superficie agrícola que manejan. ................................................................................................ 64
Cuadro 3.6. Porcentaje de productores que utilizan tecnología de producción. ......................... 65
Cuadro 3.7. Porcentaje de productores de acuerdo a las unidades animal que poseen. ........... 67
Cuadro 3.8. Producción anual promedio y precio por unidad. .................................................... 69
Cuadro 3.9. Volumen de captura pesquera en peso vivo y participación porcentual por litoral
(toneladas). ................................................................................................................................. 72
Cuadro 3.10. Volumen de producción acuícola en peso vivo por principales especies de 2005 a
2007 (toneladas). ........................................................................................................................ 73
Cuadro 3.11. Volumen de producción pesquera en peso vivo por principales especies. ........... 77
Cuadro 4.1. Días hábiles promedio desde la ocurrencia de la contingencia hasta la fecha media
de pago a productores beneficiarios. .......................................................................................... 83
Cuadro 4.2. Tiempos del proceso de gestión previstos en las Reglas de Operación. ................ 84
Cuadro 4.3. Duración de las etapas del proceso de gestión 2008. ............................................. 86
XI
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cuadro 4.4. Evaluación de las actividades del proceso de Gestión. .......................................... 94
Cuadro 4.5. Calificaciones promedio de funcionarios sobre el proceso de gestión. ................... 98
Cuadro 4.6. Criterios de elegibilidad del PACC, (RO, 2008). .................................................... 100
Cuadro 5.1. Grados de marginación de los municipios atendidos en la modalidad de apoyo
directo por entidad federativa. ................................................................................................... 119
Cuadro 5.2. Grados de marginación de los municipios asegurados mediante el Seguro
Agropecuario Catastrófico por entidad federativa. .................................................................... 121
Cuadro 5.3. Distribución de municipios por grado de marginación. .......................................... 122
Cuadro 6.1. Mejoras del Programa a través del uso del Sistema de Operación y Gestión
Electrónica................................................................................................................................. 132
Cuadro 6.2. Calificaciones promedio del portal electrónico. ..................................................... 135
Cuadro 7.1. Superficie y unidades animal aseguradas por estado 2003-2009......................... 150
Cuadro 7.2. Superficie y unidades animal aseguradas por estado en el año 2008. ................. 151
Cuadro 7.3. Superficie y unidades animal aseguradas por estado en el año 2009. ................. 152
Cuadro 7.4. Índices de siniestralidad. ....................................................................................... 153
Cuadro 7.5. Cultivos, superficies y riesgos asegurados e indemnizados mediante SAC
Federalizado, por entidad, 2008................................................................................................ 156
Cuadro 7.6. Especies, UA y riesgos asegurados e indemnizados mediante SAC Federalizado,
por entidad, 2008. ..................................................................................................................... 157
Cuadro 7.7. Porcentaje de afectación en superficie y unidades animal de diversas contingencias
atendidas por el PACC 2003-2008............................................................................................ 158
Cuadro 7.9. Porcentaje de superficie elegible asegurada por entidad federativa ..................... 159
Cuadro 8.1. Desarrollo humano y grado de marginación. ......................................................... 178
Cuadro 9.1. Grupos de comparación contrafactual. .................................................................. 185
Cuadro 9.2. Índice R para la variable: porcentaje de reincorporación productiva. .................... 187
Cuadro 9.3. Índice R para la variable: tiempo de recuperación. ............................................... 188
Cuadro 9.4. Porcentaje de reincorporación productiva. ............................................................ 189
Cuadro 10.1. Principales recomendaciones de evaluaciones anteriores. ................................. 205
XII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Índice de Figuras
Figura 1.1. Tres tipos de programas básicos de transferencia de riesgos. ................................. 25
Figura 2.1. Etapas del proceso de evaluación. ........................................................................... 37
Figura 3.1. Nivel de escolaridad. ................................................................................................. 59
Figura 3.2. Principales destinos de la producción agrícola por tipo de mercado. ....................... 66
Figura 3.3. Principales destinos de la producción pecuaria por tipo de mercado. ...................... 68
Figura 3.4. División de las regiones pesqueras en México. ........................................................ 70
Figura 3.5. Inversión pública federal ejercida en el sector pesquero de 2002 a 2006. ............... 74
Figura 4.1. Tiempo promedio por etapa del proceso de gestión. ................................................ 90
Figura 4.2. Tiempo promedio del proceso de gestión en los últimos años. ................................ 91
Figura 4.3. Comparativo del tiempo promedio para la emisión del diagnóstico climatológico por
CONAGUA en los últimos años. ................................................................................................. 92
Figura 4.4. Oportunidad en la entrega de los apoyos. ................................................................ 95
Figura 4.5. Datos históricos sobre oportunidad en la entrega de los apoyos. ............................ 96
Figura 4.6. Complejidad de los trámites para acceder a los apoyos. .......................................... 97
Figura 4.7. Porcentaje de productores que identifica el motivo del apoyo. ................................. 99
Figura 4.8. Principal actividad productiva de los beneficiarios .................................................. 100
Figura 4.9. Cumplimiento de los criterios de elegibilidad referentes a la unidad productiva. .... 101
Figura 5.1. Porcentaje de productores que mantienen al menos el 25% de sus activos
productivos ................................................................................................................................ 108
Figura 5.2. Productores que se reincorporaron a su actividad productiva ................................ 109
Figura 5.3. Distribución porcentual de los cultivos atendidos de acuerdo al número de
productores. .............................................................................................................................. 110
Figura 5.4. Distribución porcentual de los cultivos atendidos de acuerdo a la superficie apoyada.
.................................................................................................................................................. 111
Figura 5.5. Distribución porcentual del destino del apoyo del Programa. ................................. 113
XIII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Figura 5.6. Compensación de los apoyos respecto a la inversión realizada a la unidad
productiva. ................................................................................................................................. 114
Figura 5.7. Etapa de los cultivos al momento del siniestro. ...................................................... 116
Figura 5.8. Percepción de los beneficiarios respecto a la cobertura del programa a nivel
localidad. ................................................................................................................................... 117
Figura 5.9. Grado de marginación de municipios atendidos por apoyo directo. ....................... 118
Figura 5.10. Porcentaje del Grado de marginación de municipios asegurados mediante el
seguro agropecuario catastrófico. ............................................................................................. 120
Figura 5.11. Grados de marginación a nivel nacional. .............................................................. 122
Figura 6.1. Calificaciones promedio del portal electrónico. ....................................................... 138
Figura 7.1. Crecimiento del Seguro Agropecuario Catastrófico. ............................................... 149
Figura 7.2. Superficie atendida por el PACC por tipo de fenómeno 2003-2008. ...................... 155
Figura 7.3. Oportunidad en el pago de apoyos SAC vs Apoyo directo vs Centralizado. .......... 161
Figura 8.1. Beneficiarios por género del PACC. ....................................................................... 168
Figura 8.2. Beneficiarios por género y grupo de actividad. ....................................................... 169
Figura 8.3. Beneficiarios por género que son jefes de familia .................................................. 171
Figura 8.4. Porcentaje de mano de obra familiar por género y grupo de actividad ................... 172
Figura 9.1. Análisis de componentes principales ...................................................................... 186
Figura 9.2. Estrategia de reincorporación productiva de beneficiarios y no beneficiarios del
PACC. ....................................................................................................................................... 190
XIV
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Resumen Ejecutivo
I. Introducción
El presente documento corresponde a la Evaluación Externa de Resultados del Programa de
Atención a Contingencias Climatológicas (PACC). El Trabajo se agrupó en once capítulos: (1)
Descripción general y objetivos del Programa, (2) Metodología de la evaluación, (3) Resultados
Generales de Evaluación, (4) Evaluación del criterio 1: Gestión de los Apoyos, (5) Evaluación
del criterio 2: Beneficios del Programa (6) Evaluación del criterio 3: Operación Electrónica del
Programa, (7) Evaluación del criterio 4:Seguro Catastrófico, (8) Evaluación del criterio 5:
Enfoque de Género, (9) Evaluación del criterio 6: Estudio Contrafactual, (10) Fortalezas Retos y
Recomendaciones, y (11) Conclusiones Generales.
El objetivo de la evaluación es contar con datos de referencia que permitan comparar en el
tiempo el desempeño del Programa y medir los resultados alcanzados.
Capítulo 1. Descripción General y Objetivos del Programa
En cumplimiento a las disposiciones de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, artículo 129, y
del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2003,
artículos 54 y 55 y Anexo 13, el Gobierno Federal con la participación de los gobiernos de las
entidades federativas, apoya a los productores afectados por dichos fenómenos, mediante la
creación del Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias
Climatológicas (FAPRACC), a fin de mitigar los efectos negativos y reintegrar a las unidades
productivas a su actividad. A partir del 01 de enero de 2008, se modificaron las reglas de
operación del Programa y actualmente se denomina Programa de Atención a Contingencias
Climatológicas (PACC).
1.1. Fin y Propósito del Programa
El Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC), es un instrumento de
política pública que atiende a los productores agropecuarios de bajos ingresos afectados por
contingencias climatológicas catastróficas, a fin de mitigar los efectos negativos y reintegrar a
las unidades productivas a su actividad.
El fin del Programa es contribuir a mantener el patrimonio de la población del medio rural ante
la ocurrencia de contingencias climatológicas extremas mediante la reincorporación de los
productores de bajos ingresos a sus actividades productivas.
XVI
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
El propósito del Programa son los productores de bajos ingresos reincorporados a sus
actividades productivas en el menor tiempo posible.
1.2. Población Potencial y Objetivo del Programa
La población potencial del Programa está representada por todos los productores agropecuarios
de bajos ingresos de los distintos municipios de las 32 entidades federativas del país, que no
cuenten con un seguro agropecuario contra contingencias climatológicas, y que sufren daños en
sus actividades productivas.
La población objetivo se define como: productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas del
medio rural de bajos ingresos, que se vean afectados en sus activos productivos elegibles por
fenómenos climatológicos atípicos, relevantes, no recurrentes e impredecibles, definidos en el
anexo 59 de las Reglas de Operación, que además cumplan con los requisitos en las fracciones
II.1.1, II.1.2, II.1.3, y II.1.4 de las mismas.
Capítulo 2. Metodología de la evaluación
2.1. Objetivos de la evaluación
2.1.1. Objetivo general
Determinar la pertinencia y el logro de objetivos y metas, así como la eficiencia, eficacia,
calidad, resultados, e impacto del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas
(PACC).
2.1.2. Objetivos específicos

Determinar información que permita conocer el desempeño del Programa, desde el
momento de la ocurrencia de la contingencia climatológica o desastre natural, hasta que
los recursos son entregados a los productores rurales.

Valorar en lo general los beneficios y resultados del Programa a partir de datos de
referencia que permitan conocer si a través de los apoyos canalizados a los productores
rurales de bajos ingresos, éstos mantienen los activos productivos elegibles y se
reincorporan a la actividad productiva.

Evaluar las ventajas de la operación del PACC a través del portal electrónico, en la
búsqueda de una mejor y más ágil comunicación con los Gobiernos Estatales, sus
XVII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Secretarías de Desarrollo Rural o equivalentes y las propias Delegaciones Estatales de
la SAGARPA, versus la atención de contingencias climatológicas en años anteriores.

Integrar un apartado en el que se analice específicamente los resultados en relación a la
equidad, la igualdad y la no discriminación de las mujeres.

Evaluar el proceso de gestión de los apoyos del Programa en cuanto a su agilidad,
calidad y economía, desde el momento de la ocurrencia de la contingencia climatológica
o desastre natural, hasta que los recursos son entregados a los productores rurales.

Identificar el efecto de factores externos e internos que favorecieron u obstaculizaron el
desempeño y los resultados del Programa en el periodo a evaluar.

Analizar las ventajas comparativas de la aplicación del seguro agrícola, pecuario,
acuícola y pesquero catastróficos en relación al apoyo directo, en cuanto a impacto del
apoyo, accesibilidad, cobertura, eficiencia, eficacia y calidad de los servicios.

Realizar una medición contrafactual, que permita medir la reincorporación productiva de
los beneficiarios apoyados por el Programa con respecto a aquellos productores
afectados con características socioeconómicas similares que no recibieron el apoyo.

Formular recomendaciones concretas para mejorar la eficacia operativa y los impactos
del Programa.
2.2. Criterios de evaluación
Los criterios de la evaluación, establecidos en los Términos de Referencia respectivos,
quedaron integrados de la siguiente manera: 1) Gestión de los Apoyos; 2) Beneficios del
Programa; 3) Operación Electrónica del Programa; 4) Seguro Agropecuario Catastrófico; 5)
Enfoque de Género; y 6) Estudio contrafactual.
2.3. Técnica de evaluación
Se seleccionó la encuesta muestral como técnica de investigación de la evaluación, para
estimar las variables seleccionadas. Para determinar el tamaño de muestra para cada estado y
para cada contingencia climatológica, se aplicó la fórmula de muestreo aleatorio estratificado,
asumiendo diferentes valores de varianza dependiendo del tipo de contingencia climatológica a
muestrear, con una probabilidad del 95%.
XVIII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Una vez determinado el número de muestras por cada contingencia climatológica, se procedió a
la generación de números aleatorios (tomando en cuenta el número de beneficiarios en cada
contingencia), con lo que se obtuvieron los números que corresponden al folio del productor
registrados en el padrón de beneficiarios por cada contingencia. Posteriormente, se obtuvieron
los nombres así como el conjunto de datos que ubican al productor. Adicionalmente se
generaron números de reemplazo para aquellas situaciones en las que no fuera posible
localizar a los beneficiarios muestreados, éstos se indicaron con números adicionales, que el
mismo encuestador ubicó en campo.
Para el muestreo de no beneficiarios, una vez obtenido el número de beneficiarios muestreados
por municipio y contingencia, se calculó el 20%, porcentaje que corresponde a la muestra de la
población no beneficiaria del Programa. La muestra para la población no beneficiaria se
seleccionó en campo, tomando como principal criterio que las características socioeconómicas
del productor entrevistado, fueran similares a las de los beneficiarios del Programa y que
hubiese sido afectado por el mismo fenómeno climatológico.
2.4. Diseño de instrumentos de medición
Para el desarrollo de la evaluación se consideraron como principal instrumento metodológico
ocho modelos de cuestionarios estructurados, los cuales se aplicaron mediante entrevista
directa a:
1) Beneficiarios del Programa, los cuales fueron seleccionados de manera aleatoria.
2) Productores no beneficiarios, seleccionados en campo con el apoyo de los beneficiarios
entrevistados.
3) Funcionarios estatales involucrados en el proceso de gestión.
La elaboración y selección de los temas que incluyen los cuestionarios para productores, se
realizaron considerando que las unidades de producción de interés son de tipo familiar
tradicional. El diseño del cuestionario se concibió de manera que pudiera captar las diferentes
actividades y aspectos de las unidades de producción familiar con la mayor precisión posible,
por lo que se derivaron ocho cuestionarios diferentes.
XIX
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
2.5. Marco normativo de la evaluación
La presente evaluación externa se fundamenta en el Artículo 78 de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, donde se establece que las dependencias, o las
entidades a través de su respectiva dependencia coordinadora de sector, deberán realizar una
evaluación de resultados de los Programa sujetos a Reglas de Operación, por conducto de
instituciones académicas y de investigación u organismos especializados, de carácter nacional
o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia en las respectivas materias de
los Programa.
2.6. Marco temporal
La evaluación tiene como referencia la operación del Programa de Atención a Contingencias
Climatológica (PACC) durante el periodo del ejercicio fiscal 2008, y parte de 2009, y se
concentró en las contingencias climatológicas que fueron aprobadas en el periodo mencionado.
2.7. Marco geográfico
Se realizaron un total de 1,785 entrevistas directas a los beneficiarios de cada grupo de
actividad (agrícola, acuícola, pecuaria y pesquera) y 397 entrevistas a productores no
beneficiarios, en 497 localidades, de 56 municipios y once entidades federativas de la República
Mexicana.
Respecto a los funcionarios de las delegaciones de SAGARPA y de las Secretarías de
Desarrollo Agropecuarios o su equivalente en las entidades federativas se realizaron 38
entrevistas en 22 entidades federativas.
Capítulo 3. Resultados Generales de Evaluación
3.1. Características de la población beneficiaria
Alrededor del 65.8% de los productores entrevistados poseen una familia de entre 2 y 5
integrantes, y sólo el 13.06% de 6 o más integrantes. Los efectos del tamaño de la familia
pueden apreciarse mejor cuando ésta es la que suministra tanto la mano de obra como los
servicios de manejo de las unidades productivas. Gran parte de los productores (51.65%)
obtienen ingresos menores a seis mil pesos al mes.
XX
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
En lo que respecta a la composición del ingreso, la venta de cosechas agrícolas es la principal
fuente de recursos económicos de los beneficiaros del Programa con 39.26%, seguido de el
salario fijo como empleado en otras actividades (31.53%). Es importante mencionar que el
99.77% del ingreso proveniente de estas actividades se destina a la alimentación, el resto a
pagos de vivienda (mejoramiento, construcción, pago de hipoteca), gastos médicos, gastos en
educación, entre otros.
El nivel de escolaridad de la población es significativamente bajo al ocupar un mayor
porcentaje, los productores con primaria completa con el 34.4%, lo que constituye una gran
limitante para aumentar la productividad y para conseguir empleo.
3.2. Características de los sectores: agrícola y pecuario
Respecto al tamaño de las unidades de producción, se encontró que la mayor parte de
productores (81.9%), poseen como máximo 5 hectáreas, el 11.93% poseen de 5 a 10
hectáreas, y sólo el 6.17% superan esta cantidad.
El 90.26% de la superficie que poseen los productores encuestados, es de tipo ejidal y sólo el
7.61% es de propiedad privada. Además, en 92.26% de la superficie que aprovechan los
productores, éstos tienen los derechos de propiedad o usufructo, mientras que el 5.81% se
presenta bajo la modalidad de renta. En cuanto al uso de suelo la gran mayoría de la superficie
es ocupada por cultivos anuales con 87.42%, y el 9.42% está conformada por cultivos frutales y
perennes.
El estudio de la participación de la familia en las actividades productivas es muy importante
tanto para la comprensión de la naturaleza de los procesos sociales rurales, como para la
orientación de las diversas iniciativas de desarrollo rural que se impulsan en México. Teniendo
esto como referencia, se encontró que el 98.78% de los productores involucran a su familia
como mano de obra en las actividades de la unidad productiva, siendo la cantidad de familiares
más frecuentemente involucrados de 2 a 4 personas, concluyéndose que la familia sigue siendo
la mano de obra principal. Además, el 36.34% de los productores aseguraron utilizar mano de
obra no familiar asalariada, de los cuales contratan entre 11 y 30 jornales durante el ciclo
productivo, de los cuales el 94.4% proviene de la misma comunidad o de comunidades
aledañas, el 0.37% del mismo municipio y el 5.22% de otro estado.
XXI
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Respecto a los productores pecuarios, se encontró que la mayor parte, el 92.61%, poseen
menos de 30 unidades animal y sólo el 7.39% de los productores superan esta cantidad, los
cuales en general se ubican en el estado de Coahuila.
Para el caso de los productores que poseen ganado bovino, ovino y caprino, el sistema de
explotación más usado es el de pastoreo extensivo, mientas que para el ganado porcino y aviar
es el sistema de traspatio. De acuerdo a la cantidad de productores que realizan algún tipo
prácticas pecuarias de mejora en su ganado, el 93.79% aplican vacunas, el 87.01% usan
desparasitantes internos y externos, el 63.28% emplean vitaminas, el 37.29% les proporcionan
sales minerales, mientras que el 26.55% los nutren con alimentos balanceados, y apenas el
0.56% aplican hormonas en su hato ganadero.
Dentro de la infraestructura más importante con que cuentan los productores pecuarios se
encuentra el bordo para abrevadero, pues el 34.46% de los productores cuentan con éste, el
16.95% cuentan con baños garrapaticidas, el 7.34% cuenta con instalaciones de ordeña o
corrales de engorda, y sólo el 3.39% cuentan con silo forrajero. Las tecnologías de producción
son otro punto importante para demostrar la situación de los productores pecuarios, el 45.76%
de los productores utilizan rotación de potreros, el 11.86% reciben asistencia técnica y el 5.65%
controlan la monta del ganado. Para el caso de los productores apícolas, el 100% utilizan el
control (reemplazo) de abejas reinas.
En cuanto a la distribución de la producción en los distintos rubros mencionados, el
autoconsumo sigue siendo prioritario pues el productor destina en promedio el 43.11% de sus
productos, alrededor de un 41.2% lo destina al mercado local, y al mercado regional apenas el
15.67%.
3.2. Características de los sectores: pesquero y acuícola
Dentro de la producción acuícola, se encontró que el total de los beneficiarios producen bajo un
ambiente salobre, y el único sistema productivo al que se dedican es el cultivo de moluscos,
mayormente efectuados en condiciones de encierro (un 98.65%), el restante 1.35% lo efectúa
en condiciones de fondo.
La producción se realiza en módulos de canasta, y cada productor posee en promedio 36.7
módulos. Además, se encontró que el 100% de los productores involucran a su familia como
mano de obra en las actividades de la unidad productiva, siendo la cantidad de familiares más
XXII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
frecuentemente involucrados de 2 a 3 personas, concluyéndose que la familia sigue siendo la
mano de obra principal en las actividades acuícolas.
Aproximadamente el 59.5% de los productores aseguraron utilizar mano de obra no familiar
asalariada, los cuales contratan entre 20 y 40 jornales durante el ciclo productivo. Asimismo, el
100% de la mano de obra proviene de la misma comunidad o de comunidades aledañas.
El principal producto cultivado es el ostión, obteniendo en promedio 2.45 toneladas anuales por
productor, el precio medio de la tonelada de ostión se ubica en $18,000.00. El principal destino
de la producción lo ocupa el mercado regional, con el 86.08% y el restante 13.92%, lo destina al
mercado local.
Respecto a los productores pesqueros, se encontró que el 100% poseen una embarcación
menor a 10 metros de eslora y menor a 15 toneladas anuales de extracción de producto fresco.
El lugar de pesca de la totalidad de los productores es la costa, registrando una producción
anual promedio como se indica en el siguiente Cuadro.
Cuadro 1. Volumen de producción pesquera en peso vivo por principales especies.
Especie
Volumen promedio (ton)
Precio medio por tonelada
Calamar
2
20,071.43
Cazón
13
15,000.00
Lobina
2.2
20,100.00
Mojarra
2.57
13,071.43
Sierra
1.93
25,035.71
Fuente: Elaboración propia con datos de campo.
El principal destino de dicha producción es el mercado regional ocupando el 58.82%, mientras
que el resto se dirige al mercado nacional. Cada productor destina aproximadamente el 62.5%
de su producción al mercado regional, y un 37.5% al mercado nacional. El 38.24% de los
productores manifestó que el resguardo de la embarcación utilizado es la palapa, el 35.29%
aseguró utilizar una bodega, mientras que el restante 26.47% dijo resguardar su embarcación
en su casa. Se encontró que el 97.05%, de los productores pesqueros, resguardan su
embarcación a una distancia menor a 250 metros de la costa; el promedio se sitúa en 144.7
metros de distancia.
XXIII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Capítulo 4. Evaluación del criterio 1: Gestión de los Apoyos
4.1. Tiempos de gestión
Se calculó el número de días hábiles transcurridos desde la corroboración de la
contingencia por parte de la CONAGUA hasta la radicación de recursos federales, y de
ésta hasta la fecha de entrega de los apoyos a los productores beneficiarios en 5
entidades federativas. Los días hábiles promedio obtenidos fueron 86, que equivalen a
aproximadamente a 4 meses calendario, de los cuales 60 días corresponden al periodo
comprendido desde la corroboración de la ocurrencia de la contingencia hasta la radicación de
los recursos a los estados por parte del gobierno federal y, 26 días, a partir de esta fecha, hasta
la entrega de los apoyos a los productores rurales. Además de lo anterior, se calcularon los
tiempos de gestión por etapas de la totalidad de las contingencias climatológicas evaluadas, los
cuales se muestran en la Figura 2.
Figura 1. Tiempo promedio por etapa del proceso de gestión.
Etapa 1
Sin plazo
Etapa 2
7
5
21
Etapa 3
19
14
Etapa 4
1
1
Etapa 5
15
10
Etapa 6
12
Etapa 7
10
7
Etapa 8
15
15
6
1
Etapa 9
0
1
2
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22
Días
Reglas de Operación
Evaluación
1. Solicitud de Diagnóstico a CONAGUA.
2. Emisión del Diagnóstico Climatológico de CONAGUA
3. Presentación del Acta de Diagnóstico de Daños
4. Solicitud de Recursos y de Publicación de Declaratoria por Contingencia Climatológica
5. Dictamen del comité Técnico del Programa
6. Suscripción del anexo Técnico SAGARPA - Gobierno de la Entidad Federativa
7. Publicación de la Declaratoria en el DOF
8. Radicación de Recursos Federales
9. Instalación de la CRyS
Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Operación Electrónica del Programa.
XXIV
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Para el período de evaluación, el tiempo promedio del proceso de gestión para los casos
atendidos fue de 55 días hábiles. Sin embargo, es necesario mencionar que en las
evaluaciones externas realizadas con anterioridad al Programa, se obtuvo un tiempo promedio
de 43 días hábiles. En la siguiente Figura se muestra el tiempo transcurrido durante el proceso
de gestión año con año.
Tiempo promedio (días hábiles)
Figura 2. Tiempo promedio del proceso de gestión en los últimos años.
79
80
70
59
55
47
60
42
50
40
30
20
10
2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
Tiempo
máximo RO
2008
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en el portal de PACC y de los informes de las
evaluaciones externas 2005-2006, 2006-2007, 2007-2008 y 2008-2009 realizadas por la
Universidad Autónoma Chapingo.
4.2. Oportunidad de los apoyos
Además del análisis del número de días hábiles, se cuantificó el número de días naturales,
contados a partir de la ocurrencia de la contingencia climatológica hasta la entrega de los
apoyos a los productores, considerando esta última como la fecha de entrega de los apoyos a
los beneficiarios. Históricamente, el 84.32 % de los productores han recibido los apoyos en un
plazo menor a 9 meses calendario. En la evaluación 2009, 90.74% de los beneficiarios
recibieron el apoyo en este mismo lapso (Figura 3).
Comparando el tiempo promedio transcurrido desde la ocurrencia de las contingencias
climatológicas hasta la radicación de los recursos por parte de la SAGARPA, con el tiempo
promedio transcurrido desde la ocurrencia de las contingencias hasta la fecha de entrega de los
apoyos manifestada por los beneficiarios, se concluye que el retraso ocurrió a partir de la
implementación del Programa por parte de los gobiernos estatales. Muchos de los retrasos se
XXV
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
explican por la magnitud de los daños, la dispersión de las afectaciones de los mismos y el
difícil acceso a las comunidades afectadas tras la ocurrencia de contingencias climatológicas en
las entidades federativas, para llevar a cabo las actividades necesarias para la entrega oportuna
de los recursos a los beneficiarios.
4.20%
10%
6.79%
20%
8.88%
30%
9.26%
40%
35.09%
37.80%
50%
17.70%
Porcentaje de productores
apoyados
60%
28.80%
51.45%
Figura 3. Oportunidad en la entrega de los apoyos
0%
0-3 MESES
3-6 MESES
2003-2007
6-9 MESES
9-12 MESES
2008
>12 MESES
.
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
4.3. Evaluación general de las etapas del proceso de gestión
Se realizó una evaluación a las distintas etapas que comprende el proceso de gestión del
PACC, para medirla se pidió a los operadores del Programa en las distintas entidades
federativa que consideraran si las actividades que se especifican en las Reglas de Operación,
son necesarias para garantizar la eficiencia, eficacia y transparencia del mismo y si consideran
que los plazos establecidos son adecuados. Al respecto el 79.61 por ciento de los operadores
consideran que todas las actividades son necesarias y 75.99 por ciento afirman que los plazos
establecidos son los adecuados, aunque a manera de observación algunos mencionaron que el
plazo para la presentación del diagnóstico de daños no es suficiente cuando se presentan
contingencias climatológicas de gran magnitud, puesto que se provoca afectación de vías de
comunicación, lo que dificulta la verificación de los daños en campo. En el Cuadro 2 se muestra
el resultado obtenido para cada una de las actividades del proceso de gestión medido como el
porcentaje de operadores estatales que consideran necesarias las actividades y adecuados los
plazos.
XXVI
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cuadro 2. Evaluación de las actividades del proceso de Gestión.
Necesaria
Actividad
Sí
Adecuado
Plazo
No
Sí
Justificación
No
1.
Solicitud
de
diagnóstico
78.95%
climatológico a la CONAGUA.
2.63%
7 días hábiles contados a partir de la
86.84%
terminación de la contingencia climatológica.
10.53%
El plazo es suficiente.
2. Presentación del acta de diagnóstico
89.47%
de daños.
5.26%
12 días naturales contados a partir del lunes
posterior a la emisión del Diagnóstico 60.53%
Climatológico.
34.21%
El tiempo es suficiente, cuando se
presentan contingencias que no
afectan las vías de comunicación.
3. Solicitud de Recursos y de
Publicación
de
Declaratoria
por
89.47%
Contingencia Climatológica a la
Secretaría.
2.63%
A más tardar al día hábil siguiente a la
presentación del Acta de Diagnóstico de 89.47%
Daños.
5.26%
El plazo es suficiente ya que por lo
general la solicitud se presenta
acompañando al diagnóstico de
daños.
4.
Dictamen
de
la
Comisión
78.95%
Dictaminadora del Programa.
7.89%
15 días naturales contados a partir del lunes
siguiente a que se hubiese presentado el Acta 76.32%
de Diagnóstico de Daños.
15.79%
5. Suscripción de Anexos Técnicos del
84.21%
Convenio de Coordinación Marco.
5.26%
15 días naturales a partir de que se haya
dado a conocer el Dictamen de la Comisión 68.42%
Dictaminadora del Programa.
23.68%
6. Publicación de la Declaratoria de
73.68%
Contingencia Climatológica.
10.53%
15 días naturales posteriores a la suscripción
68.42%
del Anexo Técnico.
23.68%
Es adecuado y suficiente
7. Radicación de Recursos Federales.
2.63%
7 días hábiles posteriores a la firma del 92.11%
Anexo Técnico.
5.26%
El plazo es adecuado.
--
Al día siguiente a la radicación de los
65.79%
Recursos Federales.
13.16%
63.16
8. Instalación de la Comisión de
Regulación
y
Seguimiento
del 78.95
Programa (CRyS).
Fuente. Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
XXVII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Capítulo 5. Evaluación del criterio 2: Beneficios del Programa
El programa establece en sus Reglas de Operación que la población objetivo son aquellos
productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas del medio rural de bajos ingresos, que se
vean afectados en sus activos productivos elegibles por fenómenos climatológicos atípicos,
relevantes, no recurrentes e impredecibles.
Derivado de lo anterior, el Fin del Programa se mide como el Porcentaje de productores
apoyados que mantienen el 25% de su patrimonio en activos productivos elegibles ante la
ocurrencia de contingencias climatológicas extremas. Atendiendo a este indicador, a través del
trabajo de campo, se comparó la superficie agrícola, unidades animal, superficie acuícola y
embarcaciones que se tenían antes de la contingencia climatológica y las que se mantienen
actualmente, considerando los apoyos otorgados por el Programa. En la Figura 4 se observa
que el 92.34% de la población beneficiaria mantiene más del 25% en sus activos productivos
elegibles tras la ocurrencia de una contingencia climatológica. El dato de partida indica que el
80% de la población beneficiaria mantiene más del 25% en sus activos productivos elegibles
tras la ocurrencia de una contingencia climatológica.
Figura 4. Porcentaje de productores que mantienen al menos el 25% de sus activos productivos.
Porcentaje de productores
7.67%
2.22%
14.72%
75.40%
Menos del 25%
Del 25% al 50%
Del 50% al 75%
Del 75% al 100%
.
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
5.1. Reincorporación productiva
En cuanto al porcentaje de productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas de bajos
ingresos apoyados que se reincorporan a su actividad productiva ante la ocurrencia de
XXVIII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
contingencias climatológicas atípicas, relevantes, no recurrentes e impredecibles, se
encontró que el 97.50% de los beneficiarios del Programa pudieron reincorporarse a su
actividad productiva, gracias al apoyo del PACC, después de haber sido afectados por una
contingencia climatológica y sólo el 2.50% manifestaron lo contrario. Como se muestra en la
Figura 5, el promedio histórico de las evaluaciones anteriores indica que el 80.7% de los
beneficiarios se reincorporan a sus actividades productivas después de ser afectados por
contingencias climatológicas. En relación a los resultados de la evaluación anterior, se observa
un incremento de 13.91%, por lo que es posible concluir que durante el ejercicio 2008 se tiene
una mayor eficiencia en la reincorporación productiva de los beneficiarios.
Figura 5. Productores que se reincorporaron a su actividad productiva.
20%
2.50%
40%
16.41%
19.30%
83.59%
60%
80.70%
Porcentaje
80%
97.50%
100%
0%
Sí
Dato de referencia
No
Evaluación 2008
Evaluación 2009
.
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo y Resultados de evaluación, 2008.
5.2. Suficiencia de los apoyos
Para conocer la suficiencia de los apoyos otorgados por el Programa, fue necesario obtener la
opinión de los beneficiarios respecto a la equivalencia del porcentaje del apoyo en relación a la
inversión realizada en su actividad productiva al momento de la ocurrencia del siniestro. Al
respecto el 70.22% de los beneficiarios, manifestó que el apoyo recibido es equivalente a
menos de una cuarta parte de la inversión realizada en su unidad productiva al momento de la
ocurrencia del siniestro; el 25.61 % señaló que el apoyo le subsanó entre el 25 y el 50% de su
inversión y, el restante 4.17% mencionaron que el apoyo fue superior al 50% de su inversión.
XXIX
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
5.3. Características de la población beneficiaria
En relación al grado de marginación de los municipios atendidos por el Programa en la
modalidad de apoyo directo, en las 17 contingencias climatológicas, para el periodo 2008 y las
correspondientes al 2009, el 5.79% corresponden a un grado muy alto de marginación, el
44.63% a un nivel alto, el 20.66% a un nivel medio, el 14.88% a un nivel bajo, y el 14.05% a un
grado muy bajo de marginación como se aprecia en la Figura 6.
Figura 6. Grado de marginación de municipios atendidos por apoyo directo.
Porcentaje de municipios
14.88%
14.05%
5.79%
20.66%
44.63%
Muy alto
Alto
Medio
Bajo
Muy bajo
.
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la estimación de CONAPO con base en
el conteo de Población y Vivienda 2005.
Es importante hacer hincapié que el Programa, atiende a los productores que cumplen con los
requisitos de elegibilidad en los municipios que hayan sido afectados por fenómenos climáticos
extremos, por lo que no puede darse una focalización directa hacia municipios con alta y muy
alta marginación, puesto que se pueden encontrar productores elegibles aún en los municipios
que no figuran como marginados. Bajo este contexto, las Reglas de Operación del Programa
establecen que para la contratación del Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola y Pesquero
Catastrófico la coparticipación es de 90% federal y 10% estatal para municipios con alto y muy
alto grado de marginación, y del 70% federal y 30% estatal para municipios con mediano, bajo y
muy bajo grado de marginación.
XXX
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Capítulo 6. Evaluación del criterio 3: Operación Electrónica del Programa
Atendiendo que hoy en día la tecnología digital y de comunicación a través del Internet ofrece
los medios para simplificar, modernizar y transparentar la operación de los programas de
gobierno, el PACC, para dar atención a la población rural afectada por fenómenos
climatológicos extremos, tiene el objetivo, a través del portal electrónico, de agilizar y
transparentar la entrega de los recursos federales del Programa a los Gobiernos de las
Entidades Federativas, a través de un eficiente y moderno instrumento denominado Sistema de
Operación y Gestión Electrónica operado en su totalidad por medio del Internet.
Para evaluar la percepción de los usuarios del portal electrónico del Programa se valoraron
cinco criterios:
1. Disponibilidad: Permite conocer si el sistema está disponible para el usuario cada vez que
éste requiere realizar algún trámite.
2. Accesibilidad: Define la facilidad de uso y manejo por parte de los usuarios para acceder,
navegar, localizar, capturar y almacenar la información de interés.
3. Fiabilidad: Se relaciona con la capacidad del portal para mantener la integridad,
confidencialidad y disponibilidad de la información expuesta en la red por medio de la
identificación y autentificación de acceso de usuarios, así como la privacidad de éstos. Desde
luego, la seguridad de la información almacenada en el portal es de gran importancia por los
datos confidenciales de los usuarios y trámites.
4. Oportunidad: Este criterio permitirá conocer si las gestiones de apoyos realizados a través
del portal se realizan de una manera ágil y oportuna.
5. Transparencia: Criterio que indica si el portal cumple con los aspectos legales vigentes, y si
los trámites implementados en él cumplen con los lineamientos y reglas de operación del
Programa.
Los principales resultados se muestran a continuación:

El criterio de Disponibilidad, obtuvo un promedio de 9.33, lo que significa que el portal
está siempre disponible cuando se requiere hacer alguna consulta o trámite.

En cuanto a Accesibilidad, a través de la opinión de los usuarios, se alcanzó una
calificación promedio de 9.4, por lo que se traduce a que el portal electrónico es
XXXI
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
accesible, y los usuarios no han tenido problemas con su clave de identificación
electrónica para acceder al portal, y el soporte técnico ha sido oportuno y de gran ayuda.

El criterio de Fiabilidad obtuvo una calificación promedio de 9.3 lo que significa que el
portal no ha tenido problemas para anexar documentos electrónicos al expediente de
contingencia y que la visualización de la información es clara en el portal, lo cual se
traduce en la confianza que los usuarios tienen al realizar trámites electrónicos del
PACC.

Respecto a la Oportunidad, dado que uno de los objetivos del portal es agilizar y
facilitar el proceso de atención de las solicitudes de apoyo al PACC, para dar respuesta
rápida a la población rural de bajos ingresos afectada por contingencias climatológicas,
se evaluó la percepción de los usuarios en términos de velocidad del portal y sobre la
oportunidad y utilidad de los avisos automáticos vía correo electrónico sobre trámites
realizados. Los usuarios otorgaron una calificación promedio de 8.6, por lo que se puede
concluir que la velocidad de acceso al portal es aceptable.

Para el criterio de Transparencia, los usuarios opinaron que el portal se apega a los
lineamientos y Reglas de Operación del PACC, y que los trámites electrónicos se
realizan con transparencia, lo que se ve reflejado en la calificación de 9.3 otorgada en
este rubro.

Se ha agregado el término de facilidad de uso del portal electrónico, que para esta
evaluación obtuvo un valor de 9.5 lo cual se traduce en que la innovación de la nueva
funcionalidad de precaptura y guardado de información agiliza el llenado de los
formatos, en el Sistema de Operación y Gestión Electrónica, acortando los tiempos del
vaciado de la información, haciendo más ágil el proceso de gestión.
Es importante hacer hincapié que en el Sistema de Operación y Gestión Electrónica se lleva un
registro continuo de las solicitudes de apoyo. En dicho sistema se generan expedientes
electrónicos por modalidad de apoyo (apoyo directo, SAC) organizados por año, entidad
federativa, tipo de contingencia y folio de contingencia, y al interior de los mismos se encuentra
un listado de beneficiarios identificados por municipio, localidad y actividad productiva.
Asimismo, se encuentran los apoyos en términos de recursos federales otorgados a nivel de
estado, municipio, beneficiario, superficie, unidad animal, embarcaciones y superficie acuícola
apoyada.
XXXII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Figura. 7. Calificaciones promedio del portal electrónico 2005-2007 vs 2008.
9.5
9.5
8.6
9.3
9.1
9.4
9.4
9.3
9.5
9.6
6.00
9.6
7.00
9.6
Calificación
8.00
9.3
9.7
9.00
9.6
10.00
5.00
4.00
3.00
2.00
1.00
Disponibilidad
Accesibilidad
Fiabilidad
Base 2005-2007
2008
Oportunidad
Transparencia
2009
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos.
Capítulo 7. Evaluación del criterio 4: Seguro Catastrófico
La alta vulnerabilidad que enfrenta la actividad agrícola en México ha propiciado el interés
permanente del gobierno federal para impulsar el desarrollo del seguro agropecuario, el cual ha
tenido importantes cambios en su estructura operativa y en el marco jurídico que lo regula con
el fin de adecuar la prestación de este servicio al desarrollo del sector agropecuario en su
conjunto, por lo que el Gobierno Federal y estatal han implementado la posibilidad de asegurar
a productores mediante el Programa de Atención a Contingencias Climatológicas. Para ello, se
han diseñado y desarrollado seguros rurales técnica y financieramente viables, orientados a
satisfacer necesidades nacionales de protección; con coberturas que responden a demandas
específicas de los productores; y esquemas de carácter masivo que permitirán la expansión del
servicio de aseguramiento rural.
Desde la primera contratación de seguro, realizada en 2003, la superficie asegurada se ha
incrementado en un 6,236.36%, pasando de 0.11 a 6.97 millones de hectáreas de 2003 a 2009.
El incremento por año se ha dado de la siguiente manera: 518.18% de 2003 a 2004; 163.37%
de 2004 a 2005; 40.93% de 2005 a 2006; -4.89% de 2006-2007. En el caso del seguro
pecuario, se tiene un incremento de 230.55% pasando de 1.24 a 4.10 millones de unidades
animal. Entre el año 2008 y 2009 se tiene un incremento de 18.5% en unidades animal.
XXXIII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
8.00
6.97
Millones de hectáreas
7.00
5.63
6.00
4
3.5
3
5.00
2.5
4.00
2.52 2.40
3.00
1.79
2.00
1.00
4.5
0.11
2
3.46
4.10
1.24
0.68
1.5
1
0.5
0.00
0
2003
2004
2005
UA aseguradas
2006
2007
2008
Millones de Unidades Animal
Figura 8. Crecimiento del Seguro Agropecuario Catastrófico.
2009
Superficie asegurada
.
Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA.
7.1. Índice de siniestralidad
El índice de siniestralidad se mide como la relación porcentual entre el monto total de
indemnizaciones pagadas por la aseguradora y el total de primas pagadas. En este caso se
calculó el índice de siniestralidad para los estados que contrataron la cobertura del Seguro
Agropecuario Catastrófico mediante recursos del PACC en el año 2008. El índice de
siniestralidad general para todas las contrataciones es de 36.6%.
7.2. Fenómenos asegurados y productores beneficiados
Durante el periodo evaluado (2008) los estados que contrataron Seguro Agrícola Catastrófico
(SAC) con apoyo del PACC fueron Campeche, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco,
Morelos, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Zacatecas,
asegurando una superficie de 1,901,337.52 ha, en el sector agrícola. En el sector pecuario, en
el año 2008, se aseguraron con apoyo del SAC, a 540, 204 U.A. en los estados de Tabasco y
Coahuila, contra los riesgos de sequía e inundación. En ambas actividades productivas se
indemnizaron a un total de 89,829 productores. En el Cuadro 3, se muestran los fenómenos por
los cuales se indemnizó en 2008. Desde que el Programa inició operaciones en 2003 hasta el
año 2008, el fenómeno por el que se ha atendido la mayor superficie corresponde a la sequía,
seguida por el ciclón huracán que en conjunto abarcan el 77.12 % de la superficie atendida.
XXXIV
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cuadro 3. Cultivos, superficies y riesgos asegurados e indemnizados mediante SAC Federalizado, por entidad, 2008.
CULTIVOS
ASEGURADOS
RIESGOS ASEGURADOS
SUPERFICIE
ASEGURADA
(Ha)
PRIMA
PAGADA
(PESOS)
SUMA
ASEGURADA
(PESOS)
%
PRIMA
SUPERFICIE
INDEMNIZADA
MONTO
INDEMNIZADO
FENOMENOS
PRODUCTORES
INDEMNIZADOS
Campeche
Maíz
Inundación, Sequía, Vientos
59,255.00
12,265,785.00
53,329,500.00
23.00
15,026.50
13,523,850.00
Sequía
8,125.00
Chihuahua
Avena, Maíz, Frijol,
Sorgo
Granizada, Helada, Sequía,
Vientos
156,105.89
17,561,912.67
140,495,301.00
12.50
8,340.88
7,506,792.00
Sequía
1,875.00
Durango
Avena, Frijol
182,624.15
16,095,656.77
164,361,735.00
9.79
8,900.01
8,010,000.00
Inundación
2,931.00
Guerrero
Maíz
Avena, Café, Canola,
Cebada, Ciruela,
Cítricos, Durazno,
Frijol, Maíz,
Manzana, Trigo
Sequía, Helada, Inundación
Helada, Ciclón, Vientos, Sequía,
Inundación, Tornado
99,021.63
8,816,426.72
89,119,467.00
9.89
421.00
160,200.00
Nd
417.00
ESTADO
Sequía, Helada, Inundación
324,335.00
24,313,139.10
314,162,100.00
7.74
8,594.60
7,735,140.00
Frijol, Maíz, Sorgo
Granizada, Helada, Exceso De
Humedad, Ciclón, Vientos, Sequía,
Inundación
130,556.33
13,928,812.45
117,500,697.00
11.85
9,143.41
8,229,060.00
Granizada,
Helada,
Inundación,
Vientos
Exceso De
Humedad,
Granizada,
Helada,
Inundación,
Sequía
Morelos
Cacahuate, Frijol,
Maíz, Sorgo
Exceso De Humedad, Ciclón,
Tornado, Vientos, Inundación,
Sequía
34,151.45
2,790,856.50
30,736,305.00
9.08
-
-
-
-
Puebla
Maíz
Sequía
59,312.25
5,605,007.68
53,381,025.00
10.50
-
-
-
-
Quintana Roo
Maíz
Lluvias Torrenciales, Sequía,
Vientos, Inundación
67,718.52
21,940,800.48
60,946,668.00
36.00
34,376.00
30,936,618.00
Sequía
16,716.00
San Luis Potosí
Frijol, Maíz, Sorgo,
Soya
Granizada, Helada, Ciclón,
Tornado, Vientos, Inundación,
Helada, Sequía
43,555.31
9,995,360.50
39,199,779.00
25.50
1,901.30
1,711,170.00
576.00
Tamaulipas
Maíz, Sorgo, Soya
Lluvias Torrenciales, Granizada,
Helada, Vientos, Inundación, Falta
De Piso
166,328.68
16,547,446.80
149,695,812.00
11.05
9,156.35
7,936,650.00
Inundación
Inundación,
Sequía,
Vientos,
Granizada
1,176.00
Veracruz
Cítricos, Maíz,
Plátano, Sorgo, Soya
Sequía, Inundación, Helada,
Vientos
237,673.01
63,986,901.85
588,730,415.00
10.87
22,897.00
18,587,700.00
Inundación
14,128.00
Yucatán
Maíz
Sequía, Vientos, Inundación
41,254.20
10,396,058.40
37,128,780.00
28.00
16,246.00
14,588,860.00
Sequía
33,155.00
Frijol, Maíz
Granizada, Exceso De Humedad,
Helada, Tornado, Ciclón, Sequía,
Inundación, Vientos
299,446.10
36,800,966.49
269,501,490.00
13.66
-
-
Nd
-
1,901,337.52
261,045,131.41
2,108,289,074.00
12.38
135,003.05
118,926,040.00
Hidalgo
Jalisco
Zacatecas
Total
3,902.00
1,998.00
84,999.00
Fuente. Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA.
XXXV
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cuadro 4. Especies, UA y riesgos asegurados e indemnizados mediante SAC Federalizado, por entidad, 2008.
RIESGOS
ASEGURADOS
UNIDADES
ANIMAL
ASEGURADAS
PRIMA
PAGADA
(PESOS)
SUMA
ASEGURADA
(PESOS)
% PRIMA
UNIDADES ANIMAL
INDEMNIZADAS
MONTO DE
INDEMNIZACION
Bovinos
Sequía
100,000.00
5,400,300.00
45,000,000.00
12.00
4,432.00
Bovinos
Sequía,
Inundación
ESTADO
ESPECIE
Coahuila
Tabasco
TOTAL
FENOMENOS
PRODUCTORES
INDEMNIZADOS
1,994,350.00
Sequía
769.00
Sequía,
Inundación
4,061.00
440,204.00
50,180,748.91
242,944,543.00
20.66
37,120.00
14,388,750.00
540,204.00
55,581,048.91
287,944,543.00
19.30
41,552.00
16,383,100.00
4,830.00
Fuente. Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA.
El Cuadro 3 muestra que de manera general que los fenómenos asegurados en el año 2008, coinciden con los fenómenos atendidos
por el Programa en el periodo 2003- 2008, siendo la constante en la mayoría de los estados el fenómeno de sequía, a excepción de
los estados de Durango, San Luis Potosí y Veracruz.
Los estados de Campeche, Chihuahua, Jalisco, Zacatecas, y Tabasco (pecuario), el fenómeno por el que el Programa ha atendido la
mayor superficie y unidades animal ha sido la sequía en un promedio de 77.5% y en el periodo evaluado este riesgo estuvo cubierto.
Para el resto de los estados, las principales afectaciones han sido provocadas por fenómenos asociados a excesos de precipitación
(inundación, lluvias, huracanes) y heladas, estos riesgos también se encontraron cubiertos por los esquemas de aseguramiento del
Programa.
XXXVI
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
7.3. Nivel de cobertura
A través de la contratación de algún esquema de Seguro Agropecuario Catastrófico, es posible
tener una cobertura mayor en superficie y unidad animal, en relación al apoyo directo, toda vez
que cubriendo el costo de la prima de aseguramiento se logra potenciar los recursos públicos
aplicados. En este contexto se cuantificó la potencialización de los recursos públicos
(federal y estatal) ante la ocurrencia de contingencias climatológicas, medido como: la
relación entre el monto de recursos que protegen las actividades productivas de
productores rurales de bajos ingresos ante la ocurrencia de contingencias climatológicas
extremas y el monto de los recursos públicos asignados, obteniéndose un valor de 8.46, lo
que significa que los recursos públicos se potencian más de ocho veces mediante la
contratación del seguro catastrófico.
Asimismo, se cuantificó la cobertura del seguro catastrófico como la relación porcentual entre
la superficie elegible asegurada contra contingencias climatológicas y total de la
superficie elegible a nivel municipal en los cuales se solicitó la cobertura del seguro
catastrófico, obteniendo un valor de 89.53%. Este indicador nos muestra la relevancia que ha
adquirido el Programa a nivel nacional, toda vez que la cobertura que presenta es muy amplia,
ya que se cuenta con una cobertura de 30.66% del total de la superficie elegible.
7.4. Oportunidad del Seguro Agropecuario Catastrófico
Con la aplicación del Seguro Agropecuario Catastrófico se optimizan los tiempos entre la
ocurrencia de Contingencias Climatológicas y la entrega de los apoyos a los productores. Como
se muestra en la Figura 9, el 15.32% de los productores asegurados recibieron el apoyo en un
plazo menor a 3 meses, y el 64.39% de los productores asegurados recibieron el apoyo de tres
a seis meses después de la ocurrencia del fenómeno climático adverso. Considerando el tiempo
establecido en las Reglas de Operación para la gestión de los apoyos directos, el cual es de 72
días, se observa retraso en la agilidad y oportunidad en la entrega de los apoyos en esta
modalidad. Es importante señalar que mediante el esquema de seguro agropecuario, el 79.71%
de los beneficiarios recibieron su apoyo en un plazo menor 6 meses a partir de la ocurrencia del
fenómeno, lo que nos indica mayor eficacia en la atención a los productores mediante este
esquema. Asimismo, la mayor parte de los beneficiarios por el esquema de adhesión al seguro
centralizado se concentran en un plazo mayor a 6 meses con un 88.94%, cabe señalar que esta
modalidad se midió en los estados de Chipas y Puebla, los cuales se adhirieron al esquema de
XXXVII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
seguro paramétrico contratado con AGROASEMEX. En el estado de Chipas se indemnizó por
exceso de humedad y en Puebla por sequía. En ambos casos es necesario que se rebase el
parámetro (trigger) pactado para proceder a la indemnización. En lo que respecta a las
indemnizaciones por sequía, los productores beneficiarios no ubican con claridad una fecha de
ocurrencia del siniestro, por lo que se presenta el aparente retraso entre ésta y la fecha de
pago.
Figura 9. Oportunidad en el pago de apoyos SAC vs Apoyo directo vs Centralizado.
90%
80%
70%
13.87%
26.09%
10%
2.93%
62.85%
6.42%
20%
41.76%
30%
11.07%
40%
64.39%
50%
55.32%
60%
15.32%
POrcentaje de productores apoyados
100%
0%
0-3 MESES
3-6 MESES
APOYO DIRECTO
SAC
6-9 MESES
9-12 MESES
CENTRALIZADO
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Capítulo 8. Evaluación del criterio 5: Enfoque de Género
En este criterio la evaluación se orienta a verificar, a través de resultados del trabajo de campo,
si los apoyos entregados a la población beneficiada por el Programa se realizaron bajo el
esquema de igualdad, equidad y no discriminación hacia la mujer.
Los resultados muestran que las mujeres mantienen una importante participación en las
diferentes actividades productivas, mismas que fueron beneficiadas de manera equitativa con
los recursos proporcionados por el PACC. Además, reflejó que del total de beneficiarios
apoyados en las diferentes contingencias climatológicas el 24.71% son mujeres y el 75.29% son
hombres. Al realizar el análisis del trabajo de campo se encontró que en la actividad pecuaria
del 100% de mano de obra familiar el 56.88% es ocupada por las mujeres; en segundo lugar se
XXXVIII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
ubica la actividad agrícola con el 38.47% y en tercer lugar se encuentra el componente del SAC
agrícola con el 31.28%. Estos resultados muestran que las mujeres realizan trabajos dentro y
fuera del hogar, un trabajo que muchas veces se computa como "ayuda familiar" y que carece,
por tanto, de remuneración y derechos sociales.
Derivado de las entrevistas realizadas a las beneficiarias del PACC, respecto a su opinión en
cuanto a si consideran que tienen los mismos derechos que los hombres para acceder a los
apoyos proporcionados por el Programa, el 97.29% respondió que sí y sólo el 1.13% opinó de
manera diferente, como se observa en la Figura 10.
Figura 10. Equidad en el acceso a los apoyos proporcionados por el PACC.
Distribución porcentual
97.29%
1.13%
1.58%
Sí
No
No contestó
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Al realizar el análisis comparativo con las evaluaciones externas realizadas al Programa, antes
FAPRACC, en relación a dicha opinión se observó que el porcentaje aumentó lo que confirma
que el Programa se apega a lo establecido en las Reglas de Operación al garantizar la igualdad
de oportunidades.
Para conocer si el PACC aplica una política de discriminación de género en el registro de los
beneficiarios, fue pertinente obtener la opinión de las beneficiarias respecto a si el Programa las
considera igual que a los hombres en el levantamiento y validación del padrón de beneficiarios,
y el resultado que arrojó el trabajo de campo fue que el 96.15% de mujeres opinó que sí,
mientras que el 1.81% respondió lo contrario, como se observa en la Figura 11. Resultados que
confirman la no discriminación y el reparto justo y equitativo en la operación y gestión del
PACC.
XXXIX
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Figura 11. Equidad en el registro del padrón de beneficiarios.
Distribución porcentual
96.15%
1.81%
2.04%
Sí
No
No contestó
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Capítulo 9. Evaluación del criterio 6: Estudio contrafactual
9.1. Antecedentes
La evaluación de impacto tiene como propósito determinar si un programa produjo los efectos
deseados en las personas, hogares e instituciones a los cuales éste se aplica; obtener una
estimación cuantitativa de estos beneficios y evaluar si ellos son o no atribuibles a la
intervención del mismo, por lo cual, será necesario identificar si existen o no relaciones de
causa-efecto entre el Programa y los resultados obtenidos y esperados, ya que pueden existir
otros factores que ocurren durante el periodo de intervención, que están correlacionados con
los resultados y que no han sido causados por la intervención del Programa.
Un elemento importante en la evaluación de impacto es la construcción, a través de métodos
estadísticos, de un escenario contrafactual; es decir, construir una situación hipotética en la cual
hubiesen estado los beneficiarios en caso de que el Programa no se hubiese implementado. A
través de la comparación de la realidad con esta situación contrafactual, se intenta aislar, a
través de técnicas estadísticas, la influencia de factores externos que inciden en los resultados.
A partir de esta construcción es factible evaluar si efectivamente existen relaciones de causaefecto entre el Programa y los resultados, procediendo a una cuantificación de los beneficios.
En la presente evaluación, es de particular interés determinar la efectividad de los apoyos del
Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC), sobre su población objetivo, en
cuanto a su reincorporación productiva. Para ello, el Programa otorga apoyos económicos, para
XL
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
resarcir de manera parcial la pérdida ocasionada por contingencias climatológicas, a través de
dos componentes: apoyo directo y mediante la contratación del seguro agrícola, pecuario,
pesquero y acuícola catastrófico. Se espera que este apoyo contribuya de manera importante a
la reincorporación productiva de los productores afectados por contingencias climatológicas, en
el menor tiempo y en las mejores condiciones posibles. En esta evaluación se analiza el posible
impacto del Programa en la reincorporación de los productores apoyados mediante cualquiera
de los dos componentes.
9.2. Metodología
Para evaluar el impacto del Programa en las unidades de producción beneficiarias se realizó
una muestra de dos grupos de productores: en el primero, se implementó el Programa, mientras
que en el segundo, no se implemento el apoyo, con el fin de tener un grupo de comparación de
las condiciones en ausencia de los efectos del Programa.
Ambos grupos tienen características similares en cuanto a su nivel de ingreso y a las
características de la unidad de producción. Además, se buscó que los grupos de comparación
hubieran sido afectados por el mismo fenómeno climatológico y que se ubicaran en la misma
región geográfica que los beneficiarios del Programa.
Para obtener el tamaño de la muestra de la población no beneficiaria se calculó el 20% de la
muestra total para cada estado y contingencia.
9.3. Resultados
Se realizó un análisis de componentes principales con las siguientes variables: ingreso,
superficie en posesión, superficie cultivada, superficie afectada, tipo de siniestro, tipo de cultivo
y, en su caso, UA en posesión y UA afectadas. Mediante este análisis se identificaron individuos
beneficiarios y no beneficiarios con características similares para ser comparados.
Una vez obtenidos los grupos de comparación, se aplicó el índice R, éste expresa la magnitud
de la diferencia en términos de probabilidad, la probabilidad se estima a partir de datos
categóricos o de ordenación, se basa en la estadística binomial y permite tener una respuesta
que considera el efecto aleatorio de la respuesta para asegurar la significancia. El índice R
permitió comparar las ventajas de los beneficiarios sobre los no beneficiarios, determinando si
existió diferencia significativa mediante tablas estadísticas de Índice R con alfa=0.05 y
n=muestra para cada estado. Si la probabilidad es igual o mayor a 0.5 se dice que es
XLI
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
estadísticamente significativa, es decir, que es poco probable que la correlación se dé por el
azar. En el Cuadro 4 se muestra el índice R obtenido para la variable: porcentaje de
reincorporación productiva.
Cuadro 5. Índice R para la variable: porcentaje de reincorporación productiva.
Modalidad de apoyo
% Recuperación
Pares
SAC agrícola
0.964
14
Chiapas
SAC Adhesión
0.541
29
Coahuila
SAC Pecuario
0.313
4
Directo Agrícola
0.504
11
Jalisco
SAC Agrícola
0.500
14
Nayarit
Directo Agrícola
0.536
14
Puebla
SAC Adhesión
0.500
10
Quintana Roo
SAC Agrícola
0.500
24
Sinaloa
Directo Agrícola
0.529
35
San Luis Potosí
Directo Agrícola
0.500
10
Yucatán
Directo Agrícola
0.462
13
Campeche
Distrito Federal
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
A través de los porcentajes que refleja el Cuadro anterior, se puede concluir que
los
productores beneficiarios recuperan un mayor porcentaje de la superficie siniestrada, sobre los
productores no beneficiados por el Programa. Sin embargo, el Programa no impacta de manera
significativa a que esta recuperación se dé en el menor tiempo, lo cual se explica por el tiempo
transcurrido entre la fecha de ocurrencia de la Contingencia Climatológica y la fecha en la que
se entrega el apoyo, además de el ciclo de los cultivos, ya que la gran mayoría de los cultivos
afectados se encontraban entre la etapa vegetativa y cosecha, por lo tanto, el productor
requiere esperar al siguiente ciclo productivo para volver a sembrar.
En el Cuadro 6 se presentan los datos respecto al porcentaje de reincorporación que presentan
los productores beneficiarios del Programa, como se puede apreciar, el 96.47% de los
beneficiarios reincorporan del 75 al 100% de sus activos productivos, en contraste con el
81.78% de los productores no beneficiarios que reincorporan el mismo porcentaje de sus
activos productivos en el ciclo inmediato posterior, aun considerando que la gran mayoría
(65.49%) de los productores no beneficiaros del PACC recibieron en el mismo año recursos del
Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) y 18.64% recibieron apoyo del
XLII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Programa Oportunidades, con un monto promedio de apoyo de $1,200 lo cual, también, pudo
haber contribuido a su reincorporación productiva.
Cuadro 6. Porcentaje de reincorporación productiva.
Estado
Menos del 25%
25 a 50%
50 a 75%
75 a 100%
NB.
B
NB.
B
NB.
B
NB.
B
-
0.00
100.00
0.00
-
0.00
-
100.00
Chiapas
1.83
7.94
4.88
1.59
14.02
8.82
79.27
85.71
Coahuila
4.88
0.00
2.44
0.00
14.63
0.00
78.05
100.00
Distrito Federal
1.06
0.00
5.32
6.25
-
0.00
93.62
93.75
Jalisco
1.00
0.00
-
0.00
-
2.94
99.00
95.65
Nayarit
-
0.00
-
0.00
1.14
0.00
98.86
100.00
Puebla
1.10
4.55
1.10
0.00
-
2.94
97.80
90.91
Quintana Roo
-
0.00
-
0.00
2.26
0.00
97.74
100.00
San Luis Potosí
-
0.00
-
0.00
1.70
0.00
98.30
100.00
Sinaloa
-
0.00
-
0.00
10.55
0.00
89.45
100.00
Yucatán
-
0.00
-
0.00
-
2.94
100.00
96.15
0.64
1.51
13.09
0.50
4.49
17.65
81.78
Campeche
Total
96.47
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Asimismo, se consideró importante analizar la estrategia de obtención de recursos para la
reincorporación productiva de los productores beneficiarios y no beneficiarios del PACC,
encontrando que el 39.6% y el 80%, respectivamente, adquieren un préstamo no bancario para
poder continuar con sus actividades productivas en el ciclo inmediato posterior (Figura 12). Sin
embargo, para los productores beneficiarios es importante el apoyo que reciben de parte del
PACC, puesto que un porcentaje importante (13.76%) se destina al pago de deudas, mismas
que se adquieren para la compra de insumos necesarios para continuar con la producción y que
se liquidan al momento de obtener el apoyo.
XLIII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
81.11%
Figura 12. Estrategia de reincorporación productiva.
80%
1.11%
5.79%
17.36%
0.00%
2.22%
5.90%
3.33%
10%
7.70%
20%
0.83%
10.00%
30%
7.93%
40%
1.11%
50%
28.94%
60%
38.72%
70%
39.06%
Porcenteje de productores
90%
0%
Préstamo
Ahorros
Apoyo del
Gobierno
Federal
Venta de
animales
B eneficiarios
Remesas
Venta de
Inmueble
Apoyo del
Gobierno
Estatal
Crédito
Bancario
No beneficiarios
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Es importante señalar que el 94.46% de los productores no beneficiarios del Programa
manifestaron que de haber recibido un apoyo para resarcir su pérdida se hubiesen
reincorporado con mayor prontitud y en mejores condiciones y, el 96.47% consideran que es
importante que el gobierno otorgue apoyo a los productores afectados por contingencias
climatológicas.
Por lo anterior, es importante continuar con los esquemas de apoyo del PACC, toda vez que es
un Programa necesario en nuestro país, ya que por su ubicación geográfica se encuentra
expuesto a una gran variedad de fenómenos climatológicos que afectan de manera directa a los
productores agropecuarios, acuícolas y pesqueros; asimismo, es conveniente ampliar los
criterios de elegibilidad en cuanto a superficie y unidades animal máxima en posesión puesto
que no reflejan la capacidad económica de los productores para reincorporarse a sus
actividades productivas por cuenta propia.
Cabe hacer hincapié que, en la presente evaluación, es la primera vez que se realiza el estudio
contrafactual y derivado de los resultados de su análisis, resulta importante incorporar el mismo
en las evaluaciones posteriores, para ambos componentes de apoyo (apoyo directo y SAC), con
el objetivo de medir la efectividad del Programa a mediano y largo plazo, toda vez que no es
XLIV
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
posible medir el impacto real del Programa de manera puntual, ya que los efectos negativos de
las contingencias climatológicas tienen una repercusión en el tiempo y, por lo tanto, los efectos
del Programa se verán reflejados a mediano y largo plazo.
Capítulo 10. Fortalezas, retos y recomendaciones
Con el objetivo de evaluar el desempeño del proceso de operación y gestión del PACC, se
utilizó el análisis FODA como una herramienta para examinar las oportunidades, amenazas,
fortalezas y debilidades del Programa. Con la finalidad de que al interior del Programa se
puedan detectar problemas, necesidades, carencias y recursos potenciales que servirán para la
planeación del Programa y, en ese sentido, implementar acciones y medidas correctivas que
coadyuven al mejoramiento del mismo.
10.1. Proceso de Gestión
Fortalezas
 Reglas de Operación claras y bien definidas que
permiten la homogenización, gestión y seguimiento
de contingencias.
 Se cuenta con organismos descentralizados de la
SAGARPA en las entidades federativas que
permiten el seguimiento oportuno de las
contingencias.
 Se cuenta con la cooperación interinstitucional en
áreas claves del proceso de gestión, como es el
apoyo de la CONAGUA para realizar la declaratoria
de contingencias.
Oportunidades

Incremento en la inversión para la
infraestructura climática por parte de los
estados, para monitorear variables
meteorológicas.

Fortalecimiento de la gestión financiera
y de los sistemas de rendición de
cuentas y auditorías a diferentes
escalas de gobierno.
 Sistema de gestión de recursos eficiente y de
acuerdo a la normatividad vigente, aminorando
costos y procesos burocráticos.
 El portal electrónico ha fortalecido al Programa, ya
que es una herramienta única para una mejor
gestión de los apoyos en las diversas contingencias
climatológicas.
 A través del portal se ha logrado una mejora en la
calidad, oportunidad y transparencia en los trámites
de gestión y asignación de recursos.
 Respuesta oportuna a las solicitudes recibidas.
 Mayor difusión del Programa hacia la población
elegible.
 La entrega de
beneficiarios es
intermediarios.
recursos a los productores
de manera directa y sin
XLV
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Debilidades y Amenazas

Recomendaciones
Los trámites burocráticos de los gobiernos
estatales (los mecanismos de validación de
instrumentos jurídicos, apertura de cuenta
bancaria y emisión del recibo oficial fiscal, la
cual involucra a diversas dependencias
gubernamentales) causa retrasos en la
asignación de los fondos y en la entrega
oportuna de los apoyos.

Dotar a la CONAGUA de facultades
para
utilizar
otras
fuentes
de
información para diagnosticar las
contingencias.


Ampliar los plazos para la entrega del
diagnóstico de daños, cuando ésta se
justifique, debido a la magnitud de las
contingencias climatológicas.
La intensidad y la magnitud de las
afectaciones obstaculizan la ejecución de las
tareas planificadas en el Programa, como el
seguimiento y entrega oportuna de los apoyos,
por lo que es necesario ampliar los plazos.


Los estados deben implementar
mecanismos que permitan agilizar los
trámites necesarios e inherentes al
proceso de gestión de los apoyos del
Programa.
En los estados no se cuenta con
infraestructura especializada, para facilitar la
implementación y seguimiento del Programa.


Insuficiente
cobertura
de
estaciones
meteorológicas del sistema meteorológico
nacional, en algunas entidades federativas.
Las entidades federativas deben invertir
en herramientas, equipos y recursos
que le permitan realizar el diagnóstico
de daños con mayor oportunidad y
facilidad,
tales
como
imágenes
satelitales, fotografías aéreas etc.

La Comisión Nacional del Agua sólo basa sus
diagnósticos en su propia red de estaciones
meteorológicas lo cual dificulta la oportunidad
para la emisión del mismo.

Ampliar la cobertura de estaciones
meteorológicas modernas que puedan
proporcionar datos en tiempo real.
10.2. Beneficios del Programa
Fortalezas

El PACC es un Programa nacional que entrega
apoyos económicos a productores rurales de
bajos recursos afectados por contingencias
climatológicas.

Su cobertura es nacional y cuenta con la
participación interinstitucional de los gobiernos
federal y estatal.

Permite al productor contrarrestar los efectos
negativos ocasionados por el siniestro climático
al recibir apoyo, que le ayuda a reincorporarse a
sus actividades productivas.

Da protección a productores de bajos recursos
resarciendo
parcialmente
las
pérdidas
provocadas por el siniestro.
XLVI
Oportunidades

Alcanzar una mayor cobertura de los
productores afectados por una
contingencia climatológica.

Usar las herramientas y servicios
financieros disponibles, para agilizar
el pago de apoyo a productores
beneficiarios, tales como las tarjetas
para realizar depósito que usan otros
programas federales.
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final

Impulsa la coordinación institucional para la
atención de la población rural afectada por
contingencias climatológicas entre los gobiernos
federal y estatal.

Marco legal bien definido que fomenta la
homogenización, gestión y seguimiento de
contingencias.
Debilidades y Amenazas

Desfase temporal para la entrega oportuna de los
apoyos a los beneficiarios por parte de los
gobiernos estatales.

Falta de previsión presupuestal en las finanzas
estatales
en
materia
de
contingencias
climatológicas.

Escasa difusión y divulgación a nivel nacional de
los beneficios y alcances del Programa.

Posibilidad de limitar el recurso financiero en el
presupuesto federal por parte de la cámara de
diputados asignados al Programa.

Por ser fenómenos eventuales, los estados,
muchas veces se ven rebasados en su
capacidad técnica y económica para atender a la
población afectada por el siniestro.
Recomendaciones

Las entidades federativas deben
considerar un presupuesto en su
partida anual para la atención a
contingencias climatológicas y/o
contratación
de
seguros
catastróficos.

Fortalecer
económicamente
al
PACC, debido a que es un programa
necesario dada la gran variabilidad
climática que presenta nuestro país,
acrecentada con los fenómenos
climatológicos catastróficos cada vez
más
frecuentes
e
intensos
provocados por el cambio climático
global.

Es necesario que en caso de
afectaciones catastróficas como
huracanes e inundaciones, se
otorgue a la población apoyos en
salud y alimentación, adicional a los
apoyos del PACC, puesto que de lo
contrario la población usa el apoyo
recibido
para
satisfacer
sus
necesidades más apremiantes.

En coordinación con Programas y
Dependencias afines es importante
identificar zonas con recurrencia de
fenómenos catastróficos y evaluar
alguna manera de prevenirlos, como
por
ejemplo
construcción
de
infraestructura de riego en zonas con
disponibilidad de agua que han sido
afectados
recurrentemente
por
sequías, o construcción de bordos en
terrenos con riesgos de inundación.
XLVII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
10.3. Sistema de Operación y Gestión Electrónica
Fortalezas
Oportunidades

Alto nivel de confiabilidad por parte de los
usuarios del mismo.

Transparencia administrativa
unificación de trámites.

Es de fácil acceso, además de estar disponible
en cualquier momento y a la hora que se
requiera.


Cuenta con un buen soporte técnico y es un
sistema en constante actualización.
Mejora en la calidad, agilidad y
reducción en los costos de los
trámites de gestión, para la
oportuna
radicación
de
los
recursos.

Es un Programa que ha logrado un alto nivel de
madurez en términos de gobierno digital.


Agiliza los trámites para le gestión de los apoyos
y se optimizan tiempos y recursos.

Es un sistema que lleva cinco años en operación
y durante este tiempo ha sido ampliamente
aceptado por los operadores estatales del
Programa.
Actualización constante de los
mecanismos de Operación y
Gestión
del
Programa,
que
permitan lograr una simplificación y
mejora regulatoria o de proceso en
el mismo.
Debilidad o amenaza

Falta de infraestructura adecuada en las
dependencias de los gobiernos estatales que
permitan una ágil y oportuna gestión de los
apoyos.

Falta de inversión de recursos federales para la
implementación de nuevas tecnologías.
y
Recomendaciones

Dado que el portal electrónico ha
cumplido por arriba de las
expectativas
iniciales
debe
considerarse como un modelo para
adaptarse en otros programas
federales, principalmente dentro de
la SAGARPA.
10.4. Seguro Agropecuario Catastrófico
Fortalezas

El SAC protege al Programa de las desviaciones
financieras que pueden presentarse por la
ocurrencia de contingencias climatológicas que
afecten a la actividad agropecuaria.

Cuenta con Reglas de operación, en las cuales
se norma la contratación de los seguros.

Promueve la cultura de aseguramiento de los
gobiernos estatales a través de los diferentes
esquemas de coparticipación en la contratación
XLVIII
Oportunidades
 Hay
avances
importantes
en
infraestructura,
que
facilitan
la
incidencia de servicios financieros de
forma más relevante y oportuna para
facilitar y reducir costos del seguro
agrícola, en especial el seguro
paramétrico.
 Promover la participación de las
organizaciones productivas, en nuevos
esquemas de aseguramiento con aporte
de los productores con mayor desarrollo
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
del SAC.
relativo.

Permite contrarrestar los efectos ocasionados por
las contingencias climatológicas, a través del
mercado de seguros.

La cobertura es a nivel nacional mediante el
establecimiento de acuerdos y/o convenios con
los Gobiernos Estatales.

Atención más oportuna en relación a los apoyos
directos.

Permite apoyar en mayor proporción a los
productores.

Otorga libertad a los gobiernos estatales a
diseñar su propio esquema de aseguramiento
acorde a las necesidades locales.

Debilidad o amenaza

El Gobierno Estatal no asigna una partida
presupuestal para un seguro agrícola catastrófico
dentro de sus políticas de Desarrollo Rural.

Falta de tecnologías de información certificadas
en las estaciones meteorológicas de los estados.

Falta concurrencia de instituciones financieras,
tanto públicas como privadas, que participen en
esquemas de aseguramiento agropecuario.

Presencia de cambios y fenómenos climáticos
extremos.

La oferta de servicios financieros dirigidos al
sector agropecuario es limitada.

Falta de investigación y
asesoría técnica
especializada en el área de seguros
agropecuarios.

Poca inversión para renovación o compra de
infraestructura agrometeorológica.
Contar con imágenes aéreas y
satelitales actualizadas para la
adecuada estimación de índices de
vegetación en el seguro pecuario
satelital.
Recomendaciones

Los gobiernos estatales deben
considerar
anualmente
la
contratación del seguro catastrófico
en zonas de alta siniestralidad y para
los cultivos más importantes de la
entidad.

Difundir las bondades del seguro
agropecuario catastrófico y los
resultados obtenidos en todas las
entidades federativas.

Promover la complementación de
esquemas de seguro, con las
empresas privadas, principalmente
en los sistemas producto y regiones
económicas factibles para ello.
XLIX
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
10.5. Enfoque de género
Fortalezas

Con las nuevas Reglas de Operación del PACC,
la equidad de género aún permanece como un
criterio de la Evaluación externa del Programa.

El PACC, como Programa social no implementa
políticas discriminatorias que afecten el
bienestar, la equidad, y la igualdad de las
mujeres y grupos indígenas.
Oportunidades

Debilidad o amenaza
L

Aún no se cuenta con un formato, por
componente de apoyo y tipo de actividad
productiva, donde se registren datos básicos
como edad y sexo de los beneficiarios que,
arrojen estadísticas sobre estos rubros y que
permitan contar con un padrón integral y
unificado a nivel nacional.

Modificación de políticas en la administración
pública federal, estatal y municipal por los
cambios de administración.

Falta
de
cultura
para
fomentar
la
institucionalización de la perspectiva de género.
Se fortalece el marco legal que
institucionaliza la perspectiva de
género en las diversas instituciones
gubernamentales, en sus acciones,
Políticas Públicas y Programas
sociales.
Recomendaciones

Aunque, durante todo el trabajo de
evaluación, no se encontró ninguna
evidencia de sesgo o discriminación
hacia los grupos marginados y las
mujeres rurales, es fundamental que
dentro del PACC se implementen
acciones y procedimientos claros
que unifiquen la elaboración, difusión
y
validación
del
padrón
de
beneficiarios y del registro de éstos
por sexo, ya que contar con esta
información es muy importante para
poder evaluar con precisión la
participación de la mujer en el
Programa.
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
10.4. Seguimiento a recomendaciones
Con el fin de llevar un seguimiento de la utilidad de las evaluaciones externas se incluye un
apartado donde se analiza la atención de la Unidad Administrativa del PACC a las
recomendaciones realizadas por los evaluadores en la Evaluación Externa del PACC 2008, así
como de la Evaluación de Consistencia y Resultados 2007 realizada al Fondo para Atender a la
Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC).
Recomendación
Atención
Implementar línea de base para los indicadores de
eficacia, tal que permitan determinar el desempeño
del Programa en sus procesos de gestión en
términos
de
oportunidad,
transparencia
y
accesibilidad, suficiencia de los apoyos, y destino de
los apoyos del Programa en la reincorporación de
los beneficiarios a su actividad productiva.
Se atendió en los términos de referencia para la
evaluación externa 2008, y se llevó la
implementación de la línea base en la evaluación
realizada al Programa en el año 2008, por el
Colegio de Posgraduados.
Destinar mayor cantidad de recursos a la
contratación del Seguro Agropecuario Catastrófico
en aquellas regiones donde históricamente han sido
afectadas por los fenómenos climatológicos.
En 2008 se tuvo un importante incremento en la
contratación del Seguro Agropecuario y en la
cobertura en superficie y unidades animal.
Diseñar metodologías para realizar una evaluación
contrafactual, que permita medir la reincorporación
productiva de los beneficiarios apoyados por el
Programa con respecto a aquellos productores
afectados
con
las
mismas
características
socioeconómicas y que no recibieron el apoyo.
En la presente evaluación se realizó el estudio
contrafactual para evaluar el impacto del
Programa en su población objetivo.
Establecer plazos a la CONAGUA, con el propósito
de buscar una atención más eficaz y oportuna a los
productores afectados.
En las Reglas de Operación 2008, se implementa
un plazo de 15 días para que la CONAGUA emita
su dictamen.
Reducción de los tiempos de gestión de los apoyos.
Se realizaron modificaciones a las Reglas de
Operación respecto a la vigencia de los
Convenios de Coordinación Marco, a las etapas
del proceso de gestión, a los plazos en cada
etapa del proceso; y se definieron tiempos
específicos para la contratación del SAC.
Potenciar los recursos del Programa mediante la
contratación de Seguro Catastrófico.
La SAGARPA puede contratar directamente el
Seguro Agropecuario Catastrófico al que los
gobiernos de los estados podrán adherirse a la
cobertura de protección para las zonas, cultivos y
riesgos cuando así lo soliciten.
Fuente: Elaboración propia con base en Evaluaciones externas 2007 y 2008 del PACC.
LI
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Capítulo 11. Conclusiones generales
El PACC es un Programa federal que tiene el objetivo de apoyar a la población rural de bajos
ingresos para que ésta se reincorpore a sus actividades productivas en el menor tiempo posible
después de haber sido afectados por contingencias climatológicas, por ello, es fundamental que
se fortalezca operativa y presupuestalmente, es decir, que cuente, año con año, con un
presupuesto suficiente y oportuno que le permita cumplir con su objetivo y seguir operando en
los sectores rurales más desprotegidos del país y con ello, poder atenuar los daños
ocasionados por la ocurrencia cíclica de diversas contingencias climatológicas extremas. Esto
con fundamento en el análisis realizado en los siete años que lleva de operación y en la opinión
generalizada de los beneficiarios y de las áreas operativas en los estados.
Como un Programa dirigido a productores rurales de bajos ingresos, es indispensable que se
fortalezca económicamente para atender a las regiones con alto índice de marginación y,
además, le permita tener una mayor cobertura geográfica y temporal para atender a un mayor
número de productores agropecuarios, acuícolas y pesqueros que habitan en las zonas rurales,
contribuyendo a que éstos no abandonen sus actividades productivas.
Mediante el uso de seguros catastróficos, transferencias de riesgos, la participación de agentes
financieros nacionales e internacionales, a través del reaseguro, además del uso de un portal
electrónico, el PACC se consolida como un Programa innovador con eficiencia, eficacia,
oportunidad, y bajo costo operativo, ampliando con ello, acciones de mejora en su gestión y
operación y potenciando los recursos autorizados por la H. Cámara de Diputados anualmente.
Las anteriores conclusiones adquieren mayor relevancia ante la impredecibilidad del clima
provocado por el cambio climático.
LII
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
I.
Introducción
Las evaluaciones de políticas y programas gubernamentales y sociales constituyen un
factor fundamental de la gestión pública en México y forman parte de la normatividad y
la cultura de transparencia que promueve el Gobierno Federal. Con ello, se han sentado
las bases para hacerla una práctica permanente bajo criterios de calidad, oportunidad y
pertinencia para los procesos de toma de decisiones.
Los programas federales de apoyo a la sociedad rural se fundamentan en una nueva
visión de integralidad y planeación de la política agropecuaria en México. Derivado del
esfuerzo de las organizaciones sociales y diversos agentes de la sociedad rural, así
como en el papel del Gobierno Federal y el Poder Legislativo, en el año 2001 se crea la
Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), dentro de la cual se establece como una
de las acciones a impulsar por el Ejecutivo, en coordinación con los Gobiernos de los
Estados, la atención a los productores que hayan sufrido daños y efectos negativos,
derivados de las contingencias climatológicas. Bajo este contexto y en cumplimiento a
la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en mayo de 2003 la SAGARPA crea el Fondo
para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas
(FAPRACC), para apoyar a los productores de bajos ingresos de las áreas de temporal
afectadas por fenómenos climatológicos y que no cuenten con un seguro contra dichos
daños. En el año 2008, tras una reestructuración de los Programas de la SAGARPA, el
FAPRACC deja de operar como tal y adquiere el nombre de Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC), en busca de una mayor agilidad y eficiencia en
la Operación del Programa.
El objetivo general de la
presente evaluación de resultados es: Determinar la
pertinencia y el logro de objetivos y metas, así como la eficiencia, eficacia, calidad,
resultados, e impacto del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas
(PACC). Como resultado de lo anterior, generar elementos cualitativos y cuantitativos
sobre la operación del Programa, que permitan presentar resultados concretos a la
1
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, así como a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHyCP) y a la Secretaria de la Contraloría.
El propósito de la presente evaluación es que sus resultados sean una herramienta que
permita orientar a los responsables de la planeación y operación sobre la
implementación de acciones que se traduzcan en una mejora del Programa.
Los criterios generales de la evaluación, establecidos en los Términos de Referencia
respectivos, se integraron en seis rubros: 1) Gestión de los Apoyos; 2) Beneficios del
Programa;
3)
Operación
Electrónica
del Programa;
4)
Seguro Agropecuario
Catastrófico; 5) Enfoque de Género, y 6) Evaluación contrafactual.
2
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Capítulo 1
Descripción General y
Objetivos del Programa
3
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
1.1. Antecedentes
Los sectores agropecuario y pesquero mexicano se caracterizan por contar con una
diversidad de cultivos y especies que, como en cualquier región del mundo, se
encuentran
expuestos
al
impacto
negativo
que
puedan
causar
fenómenos
climatológicos extremos, en donde debido a la magnitud del siniestro y vulnerabilidad
de las unidades productivas, requieren de la instrumentación de una política de Estado,
para resarcir a dichos productores y procurar la reactivación de sus actividades
económicas.
En cumplimiento a las disposiciones de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, artículo
129, y del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal
2003, artículos 54 y 55 y Anexo 13, el Gobierno Federal con la participación de los
gobiernos de las entidades federativas, apoya a los productores afectados por dichos
fenómenos, mediante la creación del Fondo para Atender a la Población Rural
Afectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC), a fin de mitigar los efectos
negativos y reintegrar a las unidades productivas a su actividad. A partir del 01 de enero
de 2008, se modificaron las reglas de operación del Programa y actualmente se
denomina Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC).
Como antecedente del Programa, se puede mencionar que en el período 1995-2002, se
apoyó a los productores afectados por fenómenos climatológicos extremos, mediante el
Fondo Nacional de Desastres Naturales (FONDEN), destacándose que las mayores
necesidades de apoyo se destinaron al fenómeno de la “sequía”, enseguida, a las
contingencias provocadas por los “huracanes” y, en tercer término, al fenómeno de las
“heladas”.
El objetivo del PACC, es Apoyar a productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas
de bajos ingresos para reincorporarlos a sus actividades productivas en el menor
tiempo posible ante la ocurrencia de contingencias climatológicas atípicas, relevantes,
no recurrentes e impredecibles.
5
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
La población objetivo del PACC son productores rurales de bajos ingresos afectados
por alguna contingencia climatológica, tales como: sequía atípica, impredecible y no
recurrente; helada atípica; granizada; nevada; lluvia torrencial; inundación significativa;
tornado; y ciclón. Además, dichos productores deben encontrarse ubicados en los
municipios incluidos en la Declaratoria por Contingencia Climatológica, emitida por la
SAGARPA, o bien por la correspondiente Declaratoria de Desastre Natural, emitida por
la Secretaría de Gobernación, y deben estar incluidos en el Diagnóstico de Daños a
través del levantamiento del Padrón de Beneficiarios que hacen los respectivos Comités
Estatales conformados para la Operación del Programa.
La SAGARPA y la SEGOB, en el ámbito de su competencia, establecen la coordinación
de acciones para la ejecución del PACC con base en las Reglas de Operación vigentes
(publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2007), y, en su
caso, con las del FONDEN, sin menoscabo del cumplimiento de cualesquiera otras
disposiciones legales que resulten aplicables.
El PACC opera en comunidades rurales de las 32 entidades federativas del país y su
aplicación es a nivel de municipio. Los apoyos del Programa son otorgados mediante
apoyos monetarios, en efectivo o cheque nominativo, los cuales se dividen en:
a) Hectárea, a productores agrícolas; unidad animal a los productores pecuarios
afectados, embarcación dañada a los pescadores, superficie acuícola en productores
de sistemas de producción extensivos y semi-intensivos, unidad acuícola para
productores intensivos y en el cultivo de moluscos.
b) Contratación de Seguro Agrícola, Pecuario y Pesquero Catastrófico.
Los apoyos del PACC tienen una composición de aportación del Gobierno Federal del
50% y los Gobiernos de los Estados el restante 50%, cuando se recurre al esquema de
apoyo directo y de hasta 90% de participación federal en municipios con alto índice de
marginación, en el esquema de contratación de seguro catastrófico.
6
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
1.2. Fin y Propósito del Programa
En la Matriz de Marco Lógico, desarrollada por la Unidad Administrativa encargada de
la Operación del Programa, se establece que el Fin del Programa, es contribuir a
elevar el nivel de desarrollo humano y patrimonial de los mexicanos que viven en
las zonas rurales y costeras, el cual coincide con el objetivo estratégico del Programa
Sectorial1, que ha diseñado la SAGARPA, para el periodo 2006-2012, y del propio Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2012. Este objetivo estratégico tiene como metas: 1)
aumentar el ingreso en términos reales de las familias rurales en un 17%; 2) reducir a
22% la población rural en pobreza alimentaria; 3) reducir a 28% la población rural con
pobreza de capacidades; y 4) reducir a 49% la población rural considerada en pobreza
patrimonial.
En este sentido, el Fin del PACC está estrechamente ligado al cumplimiento de las
metas 1 y 4 del Programa Sectorial de la SAGARPA, puesto que la atención a la
población rural afectada por contingencias climatológicas, tiene un impacto directo en el
incremento del ingreso y la disminución de la pobreza patrimonial de las familias
rurales. Cuando a través de los apoyos del PACC son resarcidos los daños que sufre
algún productor por algún efecto climático, dicho productor tiene mayor posibilidad de
conservar el mismo nivel de patrimonio y de ingreso, lo cual le permitirá que en un
siguiente ciclo pueda alcanzar mejores condiciones de desarrollo, de tal manera que en
un mediano plazo dicho productor pueda acceder a mejores tecnologías (nuevas
variedades, semillas, mejores prácticas de cultivo, insumos específicos), así como a un
esquema de aseguramiento lo cual representa, en el mediano plazo, una solución al
problema de los daños causados por las contingencias climatológicas.
Por su parte, el propósito del Programa, identificado en la Matriz de Marco Lógico, es
productores
climatológicos
de
menor
extremos
desarrollo
apoyados
relativo
y
afectados
reincorporados
a
por
fenómenos
sus
actividades
productivas en el menor tiempo posible. Este es consistente con el objetivo general
1
Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y pesquero 2006-2012.
7
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
del PACC, plasmado en el artículo 19, fracción I de sus Reglas de Operación. En la
medida en que los productores de bajos ingresos sean apoyados de manera oportuna,
en caso de ser afectados por alguna contingencia climatológica, serán atendidos los
efectos negativos causados por dichas contingencias y podrán ser reincorporados a su
actividad productiva, mediante la compensación parcial de la pérdida, dichos
productores se verán menos afectados en la disminución de su patrimonio y en la
pérdida de su ingreso monetario
1.3. Población potencial y población objetivo del Programa
La población potencial del Programa está representada por todos los productores
agropecuarios de bajos ingresos de los distintos municipios de las 32 entidades
federativas del país, que no cuentan con un seguro agropecuario contra contingencias
climatológicas, y que sufren daños en sus actividades productivas. Es importante
mencionar que la población objetivo del Programa es altamente variable año con año,
debido a que el tamaño de la misma depende de las Declaratorias de Desastres
Naturales que emita la Secretaría de Gobernación y de las Declaratorias de
Contingencias Climatológicas emitidas por la SAGARPA y, en particular, estas últimas
dependen del correspondiente Diagnóstico de Daños que presenten las entidades
federativas. Asimismo, cabe hacer mención que no es posible tener un padrón único de
beneficiarios, ya que éstos varían dependiendo de la ocurrencia de contingencias
climatológicas.
Las Reglas de Operación del Programa, en el artículo 19, fracción II.1, definen a la
Población Objetivo como: productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas del medio
rural de bajos ingresos, que se vean afectados en sus activos productivos elegibles por
fenómenos climatológicos atípicos, relevantes, no recurrentes e impredecibles,
definidos en el anexo 59 de las Reglas de Operación, que además cumplan con los
siguientes requisitos: ubicarse en los municipios incluidos en el diagnóstico de daños
emitidos por la CONAGUA, que no cuenten con algún tipo de aseguramiento público o
privado agropecuario, acuícola y pesquero y cumplan con las características
8
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
establecidas para los sectores al que pertenecen, independientemente del tipo de
apoyo que solicite, de acuerdo a los criterios establecidos en las fracciones II.1.1, II.1.2,
II.1.3, y II.1.4 de las reglas de operación.
Además, en la fracción II.2.1, de las Reglas de Operación, se establece que “los
gobiernos de los estados deberán vigilar que se considere como productores elegibles a
todos aquellos que cumplan con las características establecidas en el numeral II.1.
Población Objetivo, y que además, se ubiquen en los municipios incluidos en la
Declaratoria de Contingencia Climatológica emitida por la SAGARPA, o bien en la
Declaratoria de Desastre Natural emitida por la Secretaría de Gobernación y que sean
incluidos en el correspondiente Diagnóstico de Daños.
Cuadro 1.1. Beneficiarios efectivos del Programa mediante el componente de apoyo directo
2003-2008.
ENTIDAD
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Estado de México
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacán
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
2003
2004
1,002.00
2005
184.00
2006
2007
662.00
2008
20,427.00
18,551.00
207.00
0.00
1,463.00
499.00
1,989.00
3,608.00
9,005.00 110,551.00
48,240.00 19,768.00
746.00
1,929.00
16,793.00
29,850.00
14,679.00
1,350.00
990.00
1,978.00
15,074.00
118.00
406.00
2,227.00
134.00
25,136.00
2,248.00
96.00 147,390.00
8,236.00
2,765.00
1,124.00
2,159.00
3,546.00 42,441.00
36,359.00 124,680.00
12,042.00
10,567.00
1,187.00
67,772.00
54,775.00
21,504.00
859.00
15,146.00
294.00
6,826.00
3,316.00
6,691.00
34,369.00
1,240.00
46,506.00
14,885.00
2,333.00
3,504.00
8,557.00
1,646.00
3,663.00
0.00
22,177.00
100.00
3,900.00
635.00
1,493.00
2,848.00
2,115.00
241.00
0.00
0.00
0.00
882.00
1,857.00
57,099.00
0.00
31,313.00
14,348.00
0.00
3,506.00
1,809.00
1,136.00
22,063.00
0.00
Total
1,848.00
1,463.00
499.00
24,035.00
142,074.00
86,952.00
864.00
406.00
28,304.00
4,148.00
42,919.00
29,850.00
21,736.00
150,334.00
6,691.00
60,409.00
15,029.00
3,346.00
160,265.00
287,798.00
2,333.00
67,963.00
22,511.00
10,366.00
1,136.00
30,535.00
9
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
ENTIDAD
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Total
2003
2004
2005
2006
2007
267.00 13,495.00 15,661.00
1,429.00
3,142.00 14,046.00
2,446.00
3,772.00
13,474.00 37,222.00
3,291.00
140.00 38,566.00
6,013.00
1,713.00
3,145.00
209.00 53,931.00 15,835.00
119,622.00 273,100.00 581,166.00 216,351.00 225,120.00
2008
0.00
5,595.00
11,238.00
0.00
33,085.00
Total
30,852.00
23,406.00
59,582.00
55,957.00
74,833.00
1,448,444.00
Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA
1.4. Características de los apoyos
Los apoyos del PACC son de carácter temporal y los Recursos Federales que se
otorgan son complementarios a las aportaciones de los Gobiernos de las Entidades
Federativas. El Programa otorga apoyos directos en efectivo o cheque nominativo: a)
por hectárea a los productores agrícolas, por unidad animal a los productores
pecuarios, por embarcación a los pescadores; así como por hectárea y unidad acuícola
a los productores acuícolas; y b) para la contratación de esquemas de Seguro Agrícola,
Pecuario, Acuícola o Pesquero Catastrófico. En el Cuadro 1.2 se presentan las
características y los montos de los apoyos para cada actividad productiva.
Cuadro 1.2. Características y montos de los apoyos.
Componente de Apoyo
A. Actividad Agrícola.
I. Cultivos Anuales.
II. Cultivos Perennes.
Unidad de
Medida
Cantidad Máxima de
Apoyo
Monto Unitario
.
$/ha
$/ha
Hasta 5 ha./Productor
Hasta 5 ha/Productor
$900/ha
$900/ha
$/ha.
Hasta 5 ha/Productor
Hasta $5,000 /ha.
Unidad Animal
(U.A.)
Hasta 5 U.A.
(en caso de muerte)
$950 /U.A.
$/Embarcación
Una
embarcación/Productor
$10,000/
Embarcación
$/ha.
Hasta 2 ha/Productor
$8,000 /ha
II. Sistema intensivo.
$/ Unidad
Acuícola
Hasta 2 Unidades
Acuícolas / Productor
$8,000 / Unidad
Acuícola
III. Cultivo de moluscos.
$/ Unidad
Acuícola
Hasta 2 Unidades
Acuícolas / Productor
$1,000 / Unidad
Acuícola
III.
Plantaciones
de
Frutales perennes (1) y
cultivos de café y nopal.
B. Actividad Pecuaria.
C. Actividad Pesquera.
D. Actividad Acuícola.
I. Sistema extensivo o
semi intensivo.
10
Coparticipación
Federal-Estatal
50% Federal y 50 %
Estatal
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Componente de Apoyo
E. Contratación de
Seguro Agrícola,
Pecuario, Acuícola y
Pesquero
Catastrófico(2)
Unidad de
Medida
Por productor
Cantidad Máxima de
Monto Unitario
Apoyo
En temporal: hasta 20 ha
para cultivos anuales y
hasta 5 ha en otros
cultivos. En riego: hasta
10 ha de cualquier cultivo.
Hasta 30 U.A. con una
100% del monto de
suma
asegurada
de
la prima.
$450/U.A.
(para
suplemento
alimenticio)
Hasta 1 embarcación
Hasta 2 ha de acuacultura
o hasta 2 unidades
acuícolas
Coparticipación
Federal-Estatal
90% Federal y 10%
Estatal
para
municipios con alto y
muy alto grado de
marginación.
70%
Federal y 30% estatal
para municipios con
mediano, bajo y muy
bajo
grado
de
marginación.
Fuente: Reglas de operación de los programas de SAGARPA, 2008.
(1) En el caso de plantaciones de frutales perennes, cultivos de café y nopal, se requerirá de la
evaluación de los daños en función del desarrollo de la plantación, para lo cual se formulará y presentará
un Plan de Rehabilitación y/o Prevención, validado por la Delegación, con base en el cual ésta
determinará el monto de apoyo a solicitar por hectárea entre el rango establecido.
En el caso de la atención a contingencias por granizadas y heladas se deberá presentar un Plan de
Prevención para este tipo de fenómenos, por lo que los productores beneficiarios recibirán los apoyos del
Programa por única vez y no podrán ser nuevamente apoyados por la misma contingencia.
(2) A efecto de determinar el porcentaje de coparticipación estatal en el caso del componente de Seguro
Agropecuario, Acuícola y Pesquero Catastrófico, se tomará como base la clasificación del índice de
marginación socioeconómica de los municipios del país más reciente que tenga CONAPO a disposición
del público en general.
En el caso del Seguro Pecuario Catastrófico se podrá asegurar una suma de $450/U.A. y hasta 30 U.A.
por productor a efecto de cubrir la suplementación alimenticia en caso de sequía, ciclón (en sus
diferentes manifestaciones) e inundación, no así en el caso de muerte en el que sólo se podrá apoyar
mediante apoyos directos y hasta 5 U.A. Asimismo, en caso que el seguro pecuario sea contratado sólo
por la SAGARPA, y procediera la indemnización, y el Gobierno de la Entidad Federativa solicita el apoyo
del Programa, este apoyo podrá ascender hasta 30 U.A. por productor, sujetándose a la coparticipación
de 50% federal y 50% estatal, bajo el procedimiento de apoyo directo que establece el Programa.
En el apartado de monto de los apoyos, una modificación importante en las RO, para los productores, es
que se elevan los montos de los apoyos en casi todos los rubros: de $800/ha a $900/ha, de $850/U.A a
$950 /U.A (en caso de muerte), de $2230/embarcación a $10,000/embarcación y de $1,110 a $8,000 por
unidad acuícola, quedando en $1,000 para los cultivadores de moluscos.
11
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
1.5. Criterios de selección y requisitos de elegibilidad
Las Reglas de Operación del PACC establecen que el Gobierno de la Entidad
Federativa tendrá la responsabilidad de vigilar que los productores para los cuales se
solicite el apoyo del Programa cumplan con las características establecidas en el
apartado II.1 referente a la población objetivo, tanto al solicitar el apoyo, como al
momento del pago del mismo.
El Gobierno de la Entidad Federativa, ante la ocurrencia de una contingencia
climatológica, para acceder a los apoyos directos del Programa, deberá contar con el
Diagnóstico Climatológico emitido por la CONAGUA que corrobore la ocurrencia de la
contingencia. Asimismo, deberá presentar a la Comisión Dictaminadora del Programa el
Acta de Diagnóstico de Daños que sustente la solicitud de Recursos y la Publicación de
Declaratoria por Contingencia Climatológica a la SAGARPA y el padrón de productores
afectados a beneficiar con los apoyos del Programa.
En el caso de que el Gobierno de la Entidad Federativa solicite el apoyo del Programa
para la contratación del Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola o Pesquero Catastrófico,
deberá presentar a la Comisión Dictaminadora la solicitud correspondiente y anexar a la
misma, al menos, dos propuestas con: los estudios que formule la empresa
aseguradora para tal efecto; la información relacionada a los cultivos, la superficie,
unidades animal, hectáreas de acuacultura, unidades acuícolas o embarcaciones a
asegurar; los municipios considerados, los parámetros de riesgos climatológicos y la
propuesta económica.
1.6. Normatividad y Planeación
Entre los documentos rectores del marco normativo y de planeación que regulan y rigen
las acciones del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC),
destacan: El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012; La Ley de Desarrollo Rural
Sustentable, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 07 de diciembre de
2001, y su reforma publicada el 02 de febrero de 2007; así como los objetivos de la
12
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Secretaría
de Agricultura
Ganadería
Desarrollo
Rural
Pesca y
Alimentación
(SAGARPA), dentro de los cuales, se encuentra el de elevar el nivel de desarrollo
humano y patrimonial de los mexicanos que viven en las zonas rurales y costeras,
mismo que concuerda con uno de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, el Ejecutivo ha considerado al sector
agropecuario y pesquero como estratégico y prioritario para el desarrollo del país. En
este contexto, el Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero 20072012, tiene como propósito ser el instrumento rector de las políticas, objetivos,
estrategias, Programa, proyectos y acciones que se ejecuten para detonar el desarrollo
económico y social que permita a la sociedad rural elevar su ingreso y la calidad de
vida. En dicho documento se definen las políticas agroalimentarias para que las
actividades que se realizan en el campo y mares transiten hacia la modernidad en
sinergia con otras actividades no agropecuarias del medio rural, a efecto de que los
productores del sector produzcan alimentos suficientes y de calidad para las familias
mexicanas y alcancen niveles competitivos y posicionen sus productos en los mercados
nacional e internacional.
El Programa sectorial de la SAGARPA, establece, en su estrategia 1.7, brindar apoyos
a la producción rural ante impactos climatológicos adversos, tales como sequías,
lluvias, granizadas, heladas, inundaciones, tormentas tropicales, vientos y ciclones;
todas ellas con impactos de diferente grado sobre el sector productivo y, especialmente,
sobre los productores rurales de menor desarrollo relativo. La SAGARPA destina
recursos para dar atención a los productores afectados y reintegrarlos a sus
actividades, tomando en cuenta la afectación de hectáreas de cultivo, unidades
animales y acuícolas, embarcaciones y jornaleros.
La SAGARPA, en este contexto, busca mejorar constantemente el nivel de atención a
los productores afectados por vía electrónica y la reducción en días efectivos de
respuesta, mediante las siguientes líneas de acción:
13
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
1. Apoyar acciones de prevención de riesgos de desastres en coordinación con las
instancias federales, estatales y municipales de protección civil.
2. Apoyar a los productores de menor desarrollo relativo afectados por fenómenos
climatológicos extremos para atender sus efectos negativos y reintegrarlos a sus
procesos productivos.
3. Mejorar el proceso de atención, operación y gestión electrónica para los
productores afectados por contingencias climatológicas.
4. Coordinar junto con los gobiernos de las entidades federativas la atención a la
población de bajos ingresos afectada por fenómenos climatológicos con mayor
oportunidad, reduciendo el número de días hábiles de gestión por parte de
SAGARPA.
5. Usar instrumentos de cobertura contra riesgos de desviación financiera ante la
ocurrencia
de
fenómenos
climatológicos
que
afecten
las
actividades
agropecuarias.
Las líneas de acción 2-5 tienen que ver de manera directa con la implementación del
Programa de Apoyo
a Contingencias Climatológicas, específicamente la línea de
acción número 5 está acorde con la ampliación, a partir del año 2008, de la Cobertura
del Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola y Pesquero Catastrófico.
Por otra parte, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable vigente, estipula en su artículo
129, que el Gobierno Federal, con la participación de las dependencias que considere
necesarias el Presidente de la República, creará un Fondo administrado y operado con
criterios de equidad social, para atender a la población rural afectada por contingencias
climatológicas. Con base en los recursos de dicho Fondo y con la participación de los
gobiernos de las entidades federativas, se apoyará a los productores afectados a fin de
atender los efectos negativos de las contingencias climatológicas y reincorporarlos a la
actividad productiva. A este Fondo se sumarán recursos públicos del Gobierno Federal
14
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
y de los estados, cuando así lo convengan, acompañados de los destinados a los
Programa de fomento.
1.7. Ejecución del PACC
1. Solicitud de Diagnóstico Climatológico a la CONAGUA. El Gobierno de la
Entidad Federativa, por conducto de su Titular del Ramo, deberá solicitar a la
CONAGUA la emisión del Diagnóstico Climatológico que corrobore la ocurrencia
de la contingencia climatológica e identifique los municipios donde sucedió. Esto
deberá hacerlo en un plazo no mayor a 7 días hábiles contados a partir de la
terminación de la contingencia climatológica.
2. Presentación del Acta de Diagnóstico de Daños. Para aquellos municipios en
los que se corrobore la ocurrencia de la contingencia climatológica, el Gobierno
estatal, por conducto de su Titular del Ramo, deberá presentar un Acta de
Diagnóstico de Daños donde se describan las afectaciones que justifiquen el
apoyo del Programa, los recursos requeridos para su atención conforme lo
establecido en los montos de apoyo vigentes y la programación del ejercicio de
los recursos; asimismo, se deberá incorporar al acta el padrón de productores
afectados que cumplan con los criterios de elegibilidad del Programa. El Acta de
Diagnóstico de Daños deberá presentarse y remitir a la Unidad Responsable en
un plazo máximo de 12 días naturales contados a partir del lunes posterior a la
emisión del Diagnóstico Climatológico de la CONAGUA, pudiéndose otorgar una
prórroga adicional de 7 días naturales, previa solicitud del Gobierno de la Entidad
Federativa. La integración del padrón de productores afectados elegibles deberá
realizarse exclusivamente en los formatos que se establecen para tal efecto en el
Anexo 58 de las Reglas de Operación de este Programa. La información que no
se entregue conforme a dichos formatos, se considerará como no presentada.
3. Solicitud de Recursos y de Publicación de Declaratoria por Contingencia
Climatológica a la Secretaría. Con base en el Diagnóstico Climatológico emitido
por la CONAGUA y al Acta de Diagnóstico de Daños presentada por el Titular del
15
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
ramo en la entidad, el C. Gobernador o el Jefe de Gobierno de la Entidad
Federativa, solicitará al Titular de la Secretaría emitir la Declaratoria por
Contingencia Climatológica en virtud a los daños ocasionados al sector
agropecuario, acuícola y pesquero por el fenómeno meteorológico, así como los
recursos del Programa, manifestando su acuerdo y conformidad con las fórmulas
de coparticipación de recursos establecidas en la normatividad. Esta solicitud
deberá realizarse a más tardar al día hábil siguiente a la presentación del Acta de
Diagnóstico de Daños.
4. Dictamen de la Comisión Dictaminadora del Programa. La Comisión
Dictaminadora del Programa, en atención a la solicitud del C. Gobernador o del
Jefe de Gobierno, analizará el Acta de Diagnóstico de Daños y el padrón de
productores afectados, emitiendo su dictamen en un plazo máximo de 15 días
naturales contados a partir del lunes siguiente a que se hubiese presentado el
Acta de Diagnóstico de Daños, siempre y cuando exista solicitud de recursos al
Programa. El dictamen emitido se dará a conocer al Gobierno de la Entidad
Federativa a más tardar el día hábil siguiente de su emisión. El dictamen emitido
por la Comisión Dictaminadora no exime en ningún caso al Gobierno estatal
solicitante, en su carácter de Unidad ejecutora, de aplicar medidas adicionales al
momento de la entrega de los apoyos a los productores a efecto de verificar su
elegibilidad.
5. Anexos Técnicos del Convenio de Coordinación Marco. En el marco del
Convenio de Coordinación que el Gobierno Federal, por conducto de la
Secretaría, celebre con el Gobierno de la Entidad Federativa y por cada evento
para el que se autorice el apoyo del Programa por parte de la Comisión
Dictaminadora, la Unidad Responsable del Programa formulará un Anexo
Técnico donde se especifique el monto y las acciones autorizadas. Los Anexos
Técnicos deberán ser firmados por la parte federal, a través del Delegado estatal
de la Secretaría en la entidad y por parte del Gobierno de la Entidad Federativa,
por el Secretario del Ramo y aquellos funcionarios que por mandato de la
16
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
legislación estatal estuviesen obligados. La suscripción del Anexo Técnico del
Convenio de Coordinación Marco deberá realizarse en un plazo máximo de 15
días naturales a partir de que se haya dado a conocer el Dictamen de la
Comisión Dictaminadora del Programa.
6. Publicación de la Declaratoria de Contingencia Climatológica. En base a la
solicitud del C. Gobernador o el Jefe de Gobierno, la Secretaría publicará en
DOF la Declaratoria de Contingencia Climatológica respectiva en un plazo
máximo de 15 días naturales posteriores a la suscripción del Anexo Técnico.
7. Radicación de Recursos Federales. Para proceder a la radicación de los
Recursos Federales será requisito indispensable que el Gobierno de la Entidad
Federativa notifique a la Unidad Responsable del Programa los datos completos
de la cuenta bancaria (Nombre del Banco, Número de Cuenta, CLABE
Interbancaria y Registro ante TESOFE) donde se depositarán los recursos,
misma que deberá ser para uso exclusivo del Programa; asimismo, deberá
remitir el recibo oficial fiscal en original por la cantidad de recursos federales a
ser depositados. Lo anterior deberá realizarse en un plazo máximo de 7 días
hábiles posteriores a la firma del Anexo Técnico. La cuenta bancaria, donde se
radiquen y operen los recursos federales del Programa, deberá ser de tipo
productiva; por lo que al final del ejercicio deberán reintegrarse a la TESOFE los
recursos no ejercidos y enterar los productos financieros que hubiese generado.
8. Anticipo de recursos federales. El Gobernador o Jefe de Gobierno podrá
solicitar un anticipo de recursos federales de hasta el 30% de la aportación
federal para iniciar la atención de los daños, por la urgencia de la situación y en
virtud de su magnitud, conforme a lo siguiente:
a) En el caso de la sequía, a la presentación de la Solicitud de Publicación
de Declaratoria por Contingencia Climatológica y de recursos a la
Secretaría por parte del C. Gobernador o del Jefe de Gobierno.
17
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
b) En el caso de ciclones en sus diversas variantes (huracán, tormenta
tropical y depresión tropical) e inundación, una vez emitido el Diagnóstico
Climatológico por la CONAGUA, el anticipo de recursos federales podrá
solicitarlo el C. Gobernador o Jefe de Gobierno de la Entidad Federativa
con base en la superficie elegible de los municipios dictaminados por la
CONAGUA, considerando la mejor información disponible.
Únicamente en el primer caso, será necesario que en la solicitud se incluya el padrón
de los productores a beneficiar y los daños a atender, y en ambos casos será necesario
que se cuente con el Dictamen de la Comisión Dictaminadora y haber suscrito el
Convenio de Coordinación Marco para proceder a la radicación del Recurso Federal al
Gobierno de la Entidad Federativa; el ejercicio de este anticipo no estará condicionado,
en su momento, a la aportación del recurso correspondiente al estado.
El restante 70% de los recursos federales estará condicionado al dictamen de la
Comisión Dictaminadora y a la firma del Anexo Técnico, donde se establecerá la
aportación correspondiente al Gobierno de la Entidad Federativa, conforme a los
apartados de montos de apoyo, tipos de apoyo y operación del Programa de las
presentes Reglas.
9. Instalación de la Comisión de Regulación y Seguimiento del Programa
(CRyS). Con la finalidad de llevar un adecuado seguimiento y control del ejercicio
de los recursos, conforme a los instrumentos jurídicos convenidos y lo que
establecen las Reglas de Operación, deberá integrarse y sesionar una CRyS al
día siguiente a la radicación de los Recursos Federales al Gobierno de la
entidad, y posteriormente sesionar al menos a la terminación del ejercicio de los
recursos.
La CRyS estará integrada por el Secretario del Ramo en la entidad, quien la presidirá, el
Delegado de la Secretaría, como secretario de la misma y un representante del Órgano
Estatal de Control. El Gobierno de la Entidad Federativa, a través de la Secretaría del
18
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Ramo en la Entidad, será responsable de ejercer los recursos del Programa, conforme
a las acciones aprobadas por la Comisión Dictaminadora y, en su caso, las que
determine la propia CRyS, de acuerdo a lo siguiente: a) En los términos de las Reglas
de Operación, se obliga a realizar su aportación e iniciar el pago de los apoyos a más
tardar a los 15 días hábiles posteriores a que se efectúe la radicación de los recursos
federales; de lo contrario deberán de reintegrarse a la TESOFE los recursos federales
radicados a la Entidad, así como enterar los productos financieros que se hubiesen
generado; b) El calendario de ejercicio de recursos y, en su caso, el Plan de
Rehabilitación y/o Prevención no deberán exceder 3 meses calendario; al término de
dicho plazo deberá llevarse a cabo el cierre de ejercicio del Programa, y c) Los recursos
no ejercidos en dicho plazo deberán reintegrarse a la TESOFE, así como enterar los
productos financieros que se hubiesen generado.
1.8. Contexto Internacional
El número de eventos catastróficos asociados a fenómenos meteorológicos como son
sequías, huracanes, tornados, terremotos, heladas, granizadas, etc.; se han
multiplicado a un ritmo acelerado (el número de eventos catastróficos se ha triplicado en
los últimos 50 años), provocando afectación en los sistemas económicos y sociales.
Estos factores están fuera de control de Gobiernos y productores.
El financiamiento para la reducción del riesgo de desastres provocados por
contingencias climatológicas, ha pasado a ser cuestión de suma importancia debido a la
creciente necesidad de invertir en actividades nacionales y locales, tanto de mitigación
como de prevención para enfrentar desastres. El costo creciente de las catástrofes, las
enormes pérdidas que deben cubrir las compañías de seguros y los apremios fiscales
que imponen a los gobiernos la reactivación y la reconstrucción después de ocurrido un
desastre, ha generado la necesidad de adoptar disposiciones financieras sustentables
para enfrentar el riesgo. No obstante que muchos gobiernos han solicitado asistencia y
créditos externos para estas actividades, las comunidades y las familias siguen
requiriendo mayores recursos para proteger sus ingresos y su patrimonio. Para ello, los
19
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Gobiernos han diseñado políticas que permiten mitigar los efectos adversos a este tipo
de eventos, tales como los fondos para catástrofes, y seguros agropecuarios de
carácter público.
1.8.1. Fondos para Catástrofes
Un fondo se sustenta en la solidaridad de la sociedad, del gobierno o del conjunto del
sector productivo con los productores que se hayan visto afectados por algún fenómeno
de naturaleza catastrófica, con el objetivo de ofrecer protección contra riesgos
climáticos y biológicos en las actividades productivas.
Los fondos para catástrofes son usados en diversos países, con características y
coberturas propias, la cuales tienen el mismo principio, pues son fondos públicos
destinados a apoyar a productores que no cuentan con coberturas de seguro
agropecuario, mediante esquemas de compensaciones monetarias con recursos
federales de cada país. Una ventaja de estos fondos es el contar con recursos para
mitigar el efecto adverso que puede ocasionar una contingencia climatológica en la
producción agropecuaria, al momento de su ocurrencia.
1.8.1.1. Programa de Asistencia a Desastres a Cultivos no Asegurados. Estados
Unidos
El Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA) a través de la Agencia
de Servicios Agrícolas (FSA), mediante el Programa de Asistencia a Desastres en su
componente a cultivos no asegurados (NAP), proporciona asistencia financiera a los
productores de cosechas no aseguradas, con bajos rendimientos y pérdida de
inventario ante la ocurrencia de desastres naturales, tales como: inundaciones,
huracanes, tornados, sequías, incendios y heladas
Para ser elegible al NAP, los cultivos deben ser no asegurables, el nivel de protección
contra riesgos catastróficos de seguro de cosecha no deberá estar disponible para el
20
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
cultivo, para ello, el desastre natural debe ocurrir antes o durante la cosecha y debe
afectar directamente al cultivo elegible2.
1.8.1.2. Programa de Seguro a la Producción de Canadá
El seguro a la producción es un programa federal-provincial cuyo objetivo es garantizar
que los productores agrícolas y la industria agroalimentaria, tengan acceso a los
programas de seguros, mediante el financiamiento de una parte de las primas, gastos
administrativos y la oferta del reaseguro.
El programa permite estabilizar los ingresos de los productores minimizando los efectos
económicos por las pérdidas de producción causadas por los riesgos naturales como:
sequías, inundaciones, granizo, heladas, humedad excesiva y enfermedades.
Actualmente, cinco provincias (Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Nueva Brunswick y
Nueva Escocia) participan en este acuerdo3.
1.8.1.3. Fondo de Estabilidad del Sector Rural. Brasil
El Fondo de Estabilidad del Sector Rural tiene como finalidad mantener y garantizar el
equilibrio de las operaciones del seguro rural en el país, así como atender la cobertura
suplementaria de los riesgos de catástrofes inherentes a la actividad rural.
El Gobierno Federal presentó en el 2008 al Congreso Nacional el proyecto de Ley
Complementaria, a fin de autorizar a las aseguradoras privadas la constitución del
Fondo de Catástrofe, en sustitución del Fondo de Estabilidad del Seguro Rural (FESR),
lo cual permitirá el crecimiento sostenible del Seguro Rural, la participación del sector
privado y evitar la dependencia presupuestaria suplementaria4.
2
3
4
Farm Service Agency. United States Department of Agriculture : www.fsa.usda.gov
http://www.rma.usda.gov/
Situación y perspectivas de los seguros agropecuarios en países del consejo agropecuario del Sur. CEPAL 2005.
21
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
1.8.1.4. Ley de Emergencia Agropecuaria. Argentina
La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la República de
Argentina promulgó en el año de 1983 la “Ley de Emergencia Agropecuaria” cuyo
objetivo es dar mayor representatividad al sector agropecuario a través del apoyo a
productores perjudicados por desastres naturales. Se establece que para la declaración
de emergencia agropecuaria los productores tienen que haber sido afectados en por lo
menos un cincuenta por ciento de su producción y para la zona de desastre en un
ochenta por ciento5.
1.8.1.5. Fondos de Solidaridad. Unión Europea
El Fondo de Solidaridad de la Unión Europea (FSUE) se creó para responder a
catástrofes naturales y manifestar la solidaridad europea a las regiones siniestradas.
Fue una reacción a las grandes inundaciones del verano de 2002 en Europa Central.
En el caso de catástrofe natural grave en Estados miembros o en países que estén
negociando su adhesión, el FSUE puede proporcionar ayuda financiera si los daños
directos totales superan los 3.000 millones de euros (a precios de 2002) o el 0.6% de la
renta nacional bruta del Estado afectado. La ayuda puede hacerse extensiva a los
Estados miembros o países candidatos colindantes afectados por la misma catástrofe,
incluso aunque sus daños no alcancen el umbral.
Excepcionalmente, también puede intervenir en el caso de una catástrofe extraordinaria
a escala regional que haya afectado a la mayoría de la población y tenga repercusiones
graves y duraderas en la estabilidad económica y en las condiciones de vida de la
misma. La Comisión evalúa estos casos individualmente6.
5
6
Ministerio de agricultura Ganadería y Pesca, Argentina: www.sagpya.mecon.gov.ar
Fondo de Solidaridad de la Unión Europea: http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/solidar/solid_es.htm
22
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
1.8.2. Seguros Agropecuarios con aportación gubernamental
Los seguros agropecuarios, transfieren equitativamente el riesgo de una pérdida, de
una entidad a otra a cambio de una prima. La entidad que toma el riesgo es la empresa
aseguradora, quien asume esta responsabilidad cuando acepta el pago de una prima
que ella misma ha determinado.
El seguro agrícola juega un papel muy importante en la protección del patrimonio y el
capital productivo de los agricultores. A nivel internacional, muchas compañías y
dependencias gubernamentales buscan la manera más adecuada de ofrecer a los
agricultores oportunidades idóneas para proteger su ingreso cuando se ven afectados
en sus intereses. Los sistemas de seguros en diferentes países se clasifican en:
1) Estatales: La administración del seguro corresponde al Estado, ya sea nacional o
provincial; el seguro y el reaseguro son gestionados por una empresa pública con
régimen de monopolio por lo que no se da la participación de aseguradoras particulares,
esta modalidad se da en países como Costa Rica, Cuba y Panamá.
2) Privados: El negocio del seguro se encuentra a cargo de las empresas privadas
autorizadas por el Estado; en la Unión Europea se presenta en países como Alemania,
Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Países Bajos, Reino Unido y Suecia, donde los
seguros agropecuarios son ofrecidos por las entidades aseguradoras privadas sin
ningún
apoyo
estatal
y
registrándose,
normalmente,
un
limitado
nivel
de
implementación. La cobertura básica de estos seguros incluye granizo e incendio en
todos los cultivos, de forma puntual se ofrecen algunas coberturas complementarias,
como en el caso de los cultivos en invernaderos.
En los países de América Latina el seguro privado se practica en Argentina, Paraguay,
Ecuador y Venezuela. Los riesgos asegurables son granizadas, incendio, helada,
viento, lluvia en exceso, plagas y enfermedades. En ganado la muerte por accidente,
daños por catástrofes naturales o enfermedad.
23
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
3) Mixtos: El negocio del seguro se encuentra compartido entre el sector privado y el
Estado, diferenciando los papeles de acuerdo a cada sistema. Son modalidades de
aseguramiento donde el riesgo es conllevado entre aseguradoras y los gobiernos. La
participación del Estado se da principalmente mediante un apoyo presupuestario para
subvencionar al productor agropecuario el pago del costo del seguro; apoyo que puede
alcanzar, en algunos casos, a los sistemas de reaseguro para determinados riesgos. En
este grupo se encuentran países como Austria, España, Francia, Grecia, Italia,
Luxemburgo y Portugal, de la Unión Europea, Brasil, Chile, Paraguay, México y
Colombia, en América Latina.
Los seguros agropecuarios comenzaron a operar a principios de 1930 en los Estados
Unidos, para respaldar las pérdidas en rendimientos o producción de maíz y trigo.
Desde entonces, han venido creciendo ininterrumpidamente. En la actualidad, el
programa de seguros agropecuarios en ese país asegura más de U$40 000 millones de
riesgos de producción (tanto sobre rendimientos como sobre precios) para una amplia
gama de cultivos y animales. Muchos otros países, como Argentina, Brasil, Canadá,
México y España, también han instituido diversas formas de seguros agropecuarios.
Existen posibilidades de que los programas de seguros agropecuarios implementados
desde hace tiempo puedan ampliarse, de las tierras agrícolas registradas, únicamente
un pequeño porcentaje está asegurado: en Argentina (1%), en Brasil (3%), en Canadá
(55%). Otros países de América Latina y el Caribe se encuentran en distintas etapas de
desarrollo. En el caso de Chile y Venezuela, los seguros agropecuarios son
relativamente nuevos, pero se han realizado significativos avances para asegurar las
tierras agrícolas (2% y 4% respectivamente). A manera de comparación, Estados
Unidos asegura más del 75% de su tierra agrícola y esta cifra sigue aumentando (Risk
Management Agency, USDA, en línea). Seguros Agropecuarios CEPAL 2008.
Los demás países carecen de un programa de seguros agropecuarios, como en la
mayoría de los países caribeños, y otros mantienen programas de seguros muy
pequeños, como República Dominicana y Nicaragua. Se observa que varios países
24
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
están trabajando fuertemente para desarrollar estos programas, como Bahamas, Chile,
Colombia y Honduras.
Figura 1.1. Tres tipos de programas básicos de transferencia de riesgos.
Seguro por índice-macro contra mal tiempo (paramétrico)
Gobiernos
Bancos/Asociasiones/Cooperativas
Seguro Tradicional
Empresas aseguradoras
Productores
Microseguros
Cooperativas
Productores
Fuente: CEPAL, 2008.
En la Figura 1.1, el primer tipo de seguro corresponde a una cobertura a nivel macro,
que utiliza un instrumento relativamente nuevo denominado índice paramétrico o de mal
tiempo. Este instrumento, adquirido por muchos gobiernos y bancos, está diseñado
para brindar protección contra pérdidas por catástrofes. Se trata de una herramienta de
transferencia del riesgo que cada vez se utiliza más y es de gran interés para los países
caribeños.
Un segundo enfoque utiliza el modelo de cobertura multiriesgos, desarrollado en países
como Canadá, México y Estados Unidos, cuyo fin es brindar protección a fincas
específicas contra la pérdida de cosechas. Los agricultores o las cooperativas compran
este tipo de cobertura.
La tercera herramienta se denomina microseguros y, como lo indica su nombre, esta
protección es para los agricultores más pequeños. Básicamente utiliza el mismo modelo
que el microcrédito. A pesar de ser muy nuevo, es bastante prometedor, ha sido
implementado en países de Centroamérica y el Caribe.
25
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cada país posee un perfil de riesgo distinto, cuyo plan de gestión también debe ser
único. Por ende, los países deben evaluar detenidamente cada tipo de programa y
determinar el enfoque que se ajuste a sus necesidades.
A continuación se presentan algunos esquemas de aseguramiento mixto como política
pública implementada en los gobiernos de algunos países de América y España.
1.8.2.1. Agencia de la Administración del Riesgo. Estados Unidos
La Agencia de la Administración de Riesgo (Risk Management Agency, RMA) ayuda a
asegurarse de que los granjeros tengan las herramientas financieras necesarias para
manejar sus riesgos agrícolas.
La RMA promueve las ayudas, y regula soluciones financieras para preservar y
consolidar la estabilidad económica de los productores agrícolas, con la “Federal Crop
Insurance Corporation” (FCIC), impulsando la estabilidad económica de la agricultura a
través del seguro a cultivos, administrando los productos, subsidiando la prima y su
costo; aprueba riesgos y da soporte para su administración así como el reaseguro a las
aseguradoras.
Entre los servicios que ofrece son: localización de agentes de seguros, políticas de
riesgo por cultivo, políticas de suscripción y siniestros en seguros, fechas de siembra y
suscripción, ciclos de seguro, informes y boletines, avances de los programas de
aseguramiento, entre otros.
La RMA proporciona las políticas para más de 100 cultivos, también está conduciendo
estudios para determinar la viabilidad de asegurar muchas otras cosechas y ejecuta
actualmente programas experimentales para algunas nuevas políticas en estados y
condados seleccionados7.
7
United States Department of Agriculture. Risk Management Agency: http://www.rma.usda.gov/
26
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
1.8.2.2. Gestión del Riesgo. Canadá
La Gestión del Riesgo reemplaza al Programa Canadiense de Estabilización de la
Renta Agraria, con nuevos programas que respondan mejor a los agricultores, con los
siguientes productos.
AgriRecovery, ayuda en casos de desastre en un marco coordinado y regulatorio entre
gobierno federal, provincial y territorial a fin de responder rápidamente ante la
ocurrencia de contingencias climatológicas.
AgriInsurance, es un programa que incluye el seguro contra pérdidas de producción
para determinados riesgos (clima, plagas, enfermedades) y se está ampliando para
incluir más productos como la ganadería y cultivos hortícolas. El programa proporciona
la cobertura de activos para la producción y las pérdidas causadas por peligros
naturales, con aportaciones de los productores8.
1.8.2.3. Fondo de Estabilidad del Sector Rural. Brasil
Su finalidad es garantizar la estabilidad de las operaciones del mismo y atender la
cobertura suplementaria de los riesgos de catástrofe. El FESR es administrado por el
Instituto de Reaseguros de Brasil.
El seguro rural es apoyado mediante un subsidio gubernamental y es indispensable en
el aumento de la competitividad agropecuaria, pues reduce el costo de la actividad
agrícola. Para ello, el productor contrata el seguro a través de una aseguradora
habilitada por el Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento (MAPA). Tal
aseguradora debe estar autorizada por la Súper Intendencia de Seguros Privados para
el Sector Rural. El subsidio federal podrá ser complementado con los subsidios de los
estados y municipios, donde los subsidios y primas son definidos por el gobierno en
colaboración con las aseguradoras9.
8
Agriculture and Agri-Food Canada: http://www.agr.gc.ca
9
Situación y perspectivas de los seguros agropecuarios en países del consejo agropecuario del Sur. CEPAL 2005.
27
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
1.8.2.4. Fondo de Reconstrucción y Fomento a la Granja. Uruguay
Este Fondo se instrumentó para atender las pérdidas productivas y de infraestructura a
través de ayudas directas (priorizando a los productores más pequeños) y rebajas en
los créditos, fomentando el desarrollo de los seguros en el sector agropecuario al
imponer la obligación de contratar un seguro para acceder a los beneficios crediticios y
al establecer subsidios a las primas en un porcentaje no menor al 35%. La importancia
radica en el hecho de que habilita por primera vez en el país y al menos en el sector
agropecuario, la aplicación de subsidios a las primas y la posibilidad de otorgarlos de
una forma diferenciada de acuerdo con los objetivos de políticas que el gobierno decida
implementar.
En este marco se dispone el desarrollo de un Sistema de Seguros Agropecuarios en un
esquema mixto público-privado permitiendo: 1) estabilizar el ingreso de los productores
agropecuarios; 2) racionalizar y presupuestar adecuadamente los aportes del Estado; 3)
impulsar el mercado de seguros agrarios de acuerdo a la legislación vigente9.
1.8.2.5. Oficina de Riesgo Agropecuario. Argentina
La Oficina de Riesgo Agropecuario (ORA), dependiente de la SAGPyA, es el organismo
responsable de la política pública respecto del Riesgo Agropecuario. Tiene como
objetivo general: coordinar y potenciar el accionar de dependencias y organismos
descentralizados de la SAGPyA en todas aquellas cuestiones relacionadas con los
riesgos productivos, comerciales y financieros del sector agrícola.
En este sentido, la ORA posee tres funciones principales: a) Evaluar el riesgo asociado
a las actividades agropecuarias, a partir de la generación y puesta en marcha de un
Sistema de Información para el Manejo Integrado del Riesgo Agropecuario, que permita
a los usuarios: realizar un análisis del riesgo agroclimático, evaluar el riesgo económico
y analizar el riesgo del mercado; b) Analizar la información obtenida y orientar a los
actores del sector (productores, inversores, aseguradores, etc.) para la toma de
28
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
decisiones respecto de las estrategias de reducción del riesgo; y c) Fomentar el
desarrollo de un mercado de cobertura y seguros diversificado y más amplio10.
1.8.2.6. Programa de Seguros Agrícolas. Chile
El Programa de Seguro Agrícola entró en funcionamiento en el año 2000 y opera
mediante un convenio entre la Subsecretaría de Agricultura (responsable financiero) y la
Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), quien administra el Programa a
través del Comité de Seguro Agrícola (COMSA). El Programa produce un único
componente: Subsidio entregado a los agricultores para el copago de la prima del
Seguro Agrícola. Este componente corresponde a un subsidio a la demanda, que es
entregado a los agricultores que cumplen los requisitos para ser beneficiarios y que
contratan el Seguro Agrícola a las compañías aseguradoras autorizadas por el COMSA.
El Seguro Agrícola es un instrumento de administración de riesgos, orientado a permitir
que los agricultores traspasen a las Compañías de Seguro, parte o la totalidad del
riesgo de producción asociado a fenómenos climáticos adversos de mayor ocurrencia,
como por ejemplo: sequía en secano, lluvias dañinas (excesiva o extemporánea),
heladas, viento perjudicial, nieve o granizo. Este componente entregado a los
agricultores es un subsidio estatal que consiste en un monto fijo por póliza más el
financiamiento del 50% del valor de la prima neta con un tope por agricultor en cada
temporada agrícola.
Los productores deben contratar el seguro agrícola en una compañía aseguradora
directamente o a través de un corredor de seguros o agente de ventas; las compañías
de seguros deben estar inscritas en el registro de la Superintendencia de Valores y
Seguros (SVS) y ser autorizadas por el Consejo Directivo del COMSA11.
1.8.2.7. Plan Anual de Seguros Agrarios. España
La Entidad Estatal de Seguro Agrarios (ENESA) organismo de carácter autónomo,
dependiente del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino a través de la
10
11
Ministerio de agricultura Ganadería y Pesca, Argentina: www.sagpya.mecon.gov.ar
Superintendencia de Valores y Seguros. www.svs.cl
29
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Subsecretaría del Departamento, actúa como órgano de coordinación y enlace por parte
de la Administración para el desarrollo de los Seguros Agrarios y es la encargada de
elaborar el Plan Anual de Seguros Agrarios, en la concesión de subvenciones a los
agricultores y ganaderos para atender al pago de una parte del costo del seguro.
Los objetivos del plan se enmarcan en las directrices que establece el acuerdo de
bases para la elaboración de los Planes de Seguros Agrarios Combinados 2007-2009, y
tiene en cuenta tanto los avances logrados en materia de política de seguros agrarios
en los años anteriores en España, como las nuevas orientaciones que, en materia de
gestión de riesgos, se están diseñando desde la Comisión Europea.
Estos objetivos se orientan, a conseguir en el menor plazo la protección contra todos los
riesgos naturales no controlables en el caso de los sectores agrícola y forestal y a
complementar la cobertura del sector ganadero ante las consecuencias que derivan de
los riesgos sanitarios.
Los Seguros Agrarios Combinados para producciones agrícolas y ganaderas cuentan
con un subsidio hasta del 50% del costo total del seguro. Cubre los daños en cantidad
y/o en calidad causados por los riesgos asegurables, en función del tipo de línea de
seguro, ubicación de la explotación y especies cultivadas. En el seguro agrícola se
cubren los daños causados por: Lluvia helada, Incendio, Inundación, Lluvia / Lluvia
Torrencial, Marchitez Fisiológica, Nieve, Granizo, Viento / Viento Huracanado12.
1.8.2.8. Seguro Agrícola Estatal. Cuba
El seguro agrícola es administrado por la Empresa del Seguro Estatal Nacional de
Cuba, entrando en operación hace más de tres décadas, mismo que es subsidiado por
el estado y cuya cobertura es tan amplia, que cubre todos los fenómenos relacionados
con la naturaleza como inundaciones, sequías, granizo, humedad excesiva, plagas,
12
Folleto del Plan de Seguros Agrarios 2009; ENESA 2009.
30
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
huracanes y vientos extremos, a la casi totalidad de las cosechas, cultivos y bienes del
sector agropecuario, incluido el ganado y las enfermedades que sufren estos.
1.9. Contexto Nacional
El sector agropecuario en México es altamente vulnerable y por consecuencia una
empresa riesgosa a los efectos causados por condiciones climáticas extremas,
variaciones en precios de insumos y productos. Los riesgos de la producción agrícola,
pecuaria y acuícola que surgen de sequías, inundaciones, heladas y huracanes, son
problemas profundos de la agricultura mexicana y para ello, el gobierno ha
implementado, ejecutado y mejorado políticas públicas que permiten mitigar el efecto de
tales riesgos en beneficio de la población rural.
En el año de 1995, debido a la frecuente recurrencia de desastres naturales de gran
magnitud se crea el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) con la finalidad de
atender a la población afectada en su patrimonio por un desastre natural. Durante el
período de 1995-1999 el FONDEN tuvo una tendencia creciente en la aplicación de
recursos, y una disminución en 2000-2001 cuando entró en operación el PIASRE
(Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas con
Sequía Recurrente). La actividad agrícola fue en mayor medida atendida por el
FONDEN, ya que en el 2002 de los 449.7 mdp ejercidos, el 63.1% fue utilizado para
mitigar los daños a los activos productivos de los agricultores; en segundo lugar, se
ubica la actividad pecuaria, la cual recibió 28.4% y, en menor medida las actividades
acuícola y pesquera con un 4%. Lo anterior demuestra que los costos que representa la
atención a contingencias climatológicas han sido cubiertos exclusivamente con recursos
públicos. Además, subsiste el riesgo que se presenten fenómenos climáticos, cuya
magnitud rebasen las asignaciones presupuestales, lo que obliga a eficientar los
recursos fiscales.
En este contexto, el sector asegurador agrícola se concentra en zonas y productores
con potencial productivo y oferta principalmente esquemas de seguros convencionales,
por otra parte, los productores de bajos ingresos, sin capacidad de acceso a seguros
31
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
comerciales, son apoyados por el gobierno federal a través de programas públicos.
Para ello, AGROASEMEX inició el desarrollo y exploración de instrumentos para la
gestión del riesgo que permitiera la expansión y atención del servicio de aseguramiento
rural y la administración eficiente de los riesgos de carácter catastrófico que enfrentan
los gobiernos Federal y Estatales. Tal instrumento se denominó Seguro Agrícola
Catastrófico con base en índices climáticos.
Bajo el mandato establecido en el Título Tercero, del Fomento Agropecuario y de
Desarrollo Rural Sustentable, Capítulo XII, de la Administración de Riesgos y el Artículo
129 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, aprobada por el H. Congreso de la
Unión el día 7 de diciembre del 2001, se crea el Fondo para Atender a la Población
Rural Afectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC)y en el año 2003 se
publican sus reglas de operación, las cuales se sometieron a modificaciones en los
años 2005 y 2006. Este Fondo es operado por la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) y se encarga de atender las
afectaciones en el sector productivo rural. A partir del 1 de enero de 2008 se
reestructura el Programa y adopta el nombre de Programa de Atención a Contingencias
Climatológicas (PACC).
32
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Capítulo 2
Marco metodológico
33
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
2.1. Objetivo General
Determinar la pertinencia y el logro de objetivos y metas, así como la eficiencia,
eficacia, calidad, resultados, e impacto del Programa de Atención a Contingencias
Climatológicas (PACC).
2.2. Objetivos específicos

Determinar información que permita conocer el desempeño del Programa, desde
el momento de la ocurrencia de la contingencia climatológica o desastre natural,
hasta que los recursos son entregados a los productores rurales.

Valorar en lo general los beneficios y resultados del Programa a partir de datos
de referencia que permitan conocer si a través de los apoyos canalizados a los
productores rurales de bajos ingresos, éstos mantienen los activos productivos
elegibles y se reincorporan a la actividad productiva.

Evaluar las ventajas de la operación del PACC a través del portal electrónico, en
la búsqueda de una mejor y más ágil comunicación con los Gobiernos Estatales,
sus Secretarías de Desarrollo Rural o equivalentes y las propias Delegaciones
Estatales de la SAGARPA, versus la atención de contingencias climatológicas en
años anteriores.

Integrar un apartado en el que se analice específicamente los resultados en
relación a la equidad, la igualdad y la no discriminación hacia las mujeres.

Evaluar el proceso de gestión de los apoyos del Programa en cuanto a su
agilidad, calidad y economía, desde el momento de la ocurrencia de la
contingencia climatológica o desastre natural, hasta que los recursos son
entregados a los productores rurales.
35
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final

Identificar el efecto de factores externos e internos que favorecieron u
obstaculizaron el desempeño y los resultados del Programa en el periodo
evaluado.

Analizar las ventajas comparativas de la aplicación del seguro agrícola, pecuario,
acuícola y pesquero catastróficos en relación al apoyo directo, en cuanto a
impacto del apoyo, accesibilidad, cobertura, eficiencia, eficacia y calidad de los
servicios.

Realizar un estudio contrafactual, que permita comparar la reincorporación
productiva de los beneficiarios apoyados por el Programa con respecto a
aquellos productores afectados con características socioeconómicas similares
que no recibieron el apoyo.

Formular recomendaciones concretas para mejorar la eficacia operativa y el
impacto socioeconómico del Programa en las unidades productivas atendidas.
2.3. Metodología de evaluación
De manera general podemos decir que la evaluación es el proceso de emitir juicios
acerca del mérito, valor o significado de algo (proyecto, programa, recurso o acción).
Existen definiciones proporcionadas por varios autores entre las que podemos citar a
Tyler (1950), quien la define como el proceso de determinar hasta qué punto se
alcanzan los objetivos de un programa. Schuman (1976), por su parte, la conceptualizó
como la determinación de resultados logrados por una actividad previamente diseñada
con el fin de afianzar algún propósito de valor. Stufflebean (1971), la definió, como el
proceso de delinear, obtener y probar información útil para juzgar alternativas de
decisión. Briones (1991), en un sentido más concreto, la define como un tipo de
investigación que analiza la estructura, el funcionamiento y los resultados de un
programa con el fin de proporcionar información de la cual se deriven criterios útiles
para la toma de decisiones, en relación con su administración y desarrollo. La UNICEF
36
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
(1991), la define, como un proceso que intenta determinar, de la manera más
sistemática y objetiva posible, la pertinencia, eficacia, eficiencia e impacto de las
acciones con respecto a objetivos específicos.
La evaluación como disciplina implica la aplicación de métodos rigurosos para medir el
logro de los objetivos del Programa y de sus procesos de gestión y operación,
buscando explicaciones del cumplimiento o no de los objetivos del proyecto. La
evaluación combina diferentes tipos de información con los criterios y puntos de vista de
las personas participantes o beneficiadas. Utiliza herramientas de diferentes disciplinas
tales como la estadística, economía, sociología, geografía, psicología, entre otras, y
está basada fundamentalmente en los conceptos y procedimientos de la metodología
de la investigación científica. En la figura 2.1 se muestran de forma esquemática las
fases o etapas que corresponden a un proceso de evaluación de programas.
Figura 2.1. Etapas del proceso de evaluación.
ENTENDER LAS RAZONES PARA
INICIAR LA EVALUACIÓN
ANALIZAR EL CONTEXTO DE LA
EVALUACIÒN
ANALIZAR LA NATURALEZA Y
OBJETIVOS DEL PROGRAMA
DEFINIR LOS LÍMITES DE LA
EVALUACIÒN
ANALIZAR LA ESTRUCTURA DE
FUNCIONAMIENTO DEL
PROGRAMA
IDENTIFICAR LOS USUARIOS
DE LA EVALUACIÓN
SELECCIONAR EL TIPO Y MODELO
DE EVALUACIÓN A SER
EMPLEADO
ANALIZAR LOS RECURSOS Y
CAPACIDADES PARA LA
EVALUACIÒN
IDENTIFICAR LOS CRITERIOS,
PREGUNTAS E INDICADORES
DE LA EVALUACIÓN
IDENTIFICAR Y SELECCIONAR LAS
VARIABLES MÁS IMPORTANTES
IDENTIFICAR Y EXAMINAR LAS
FUENTES DE INFORMACIÓN
DISEÑAR EL SISTEMA DE
OBTENCIÓN DE DATOS
ELABORAR EL PLAN DE TRABAJO
ORGANIZAR E INICIAR LA
OBTENCIÓN DE DATOS
SELECCIONAR LAS TÈCNICAS
DE ANÁLISIS DE DATOS
ORGANIZAR E INTERPRETAR LOS
DATOS
IDENTIFICAR LOS INTERESADOS
EN LOS RESULTADOS DE LA
EVALUACIÓN
ELABORAR EL REPORTE DE
EVALUACIÓN
COMUNICAR LOS RESULTADOS
DE LA EVALUACIÓN
Fuente: Quispe, 2004.
37
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
2.3.1 Modelo y tipo de evaluación
La evaluación del Programa se enfoca hacia tres vertientes.
1) La primera, analiza los aspectos de mejora del PACC, con el fin de obtener
elementos de juicio que permitan mejorar su gestión. Se enfoca a los
procedimientos y actividades del proceso de gestión del Programa en cuanto a:
eficiencia, eficacia y calidad tanto en el esquema de apoyos directos como en
seguro agropecuario.
2) La segunda, tiene por objetivo dar seguimiento a los resultados de su Matriz de
Indicadores de Resultados (MIR), a fin de contar con información que permita
conocer el desempeño del Programa y medir los resultados alcanzados.
3) La tercera, analiza un escenario contrafactual que permita determinar el impacto
del Programa en su población objetivo y comparar los dos componentes (apoyos
directos y seguros agropecuarios) en términos de oportunidad, calidad, eficiencia
y su contribución a la reincorporación productiva de los productores beneficiarios.
Se seleccionó la encuesta muestral, como técnica de investigación de la evaluación
para estimar las variables escogidas. Una de las ventajas de las encuestas es que la
metodología puede ser aplicada por investigadores diferentes a quienes la diseñan.
Esta es una característica importante que diferencia a la encuesta de los métodos
cualitativos en los cuales quien diseña la evaluación es quien tiene que aplicarla.
Las encuestas permiten unificar y estandarizar información para un mejor manejo
estadístico, que permita agregar y comparar información de poblaciones con
características muy variables. Esta ventaja es muy importante por el carácter nacional
de esta evaluación. La encuesta, además, permite que los datos originales puedan ser
almacenados o archivados en diversos dispositivos electrónicos que después pueden
ser consultados como fuente de información por cualquier otra persona. Esta ventaja
adicional del método permite agregar y comparar las observaciones, separando
información de manera individual, para analizar cada uno de ellos a detalle, de esta
38
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
manera, los datos obtenidos pueden ser utilizados para hacer inferencias a toda la
población atendida por el Programa.
En esta investigación se consideró a la unidad de producción como nivel de análisis, el
criterio para seleccionarlas, es que hayan sido beneficiadas mediante los apoyos del
Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC), para este caso las
encuestas fueron aplicadas en diferentes comunidades de las siguientes entidades:
Distrito federal, San Luis Potosí, Puebla, Jalisco, Nayarit, Sinaloa, Chiapas, Yucatán,
Quintana Roo, Campeche y Coahuila.
2.3.2. Fuentes de información
El acceso a la información de las diferentes etapas involucradas para la asignación de
los recursos, es soporte de la evaluación, por lo que para ello, la SAGARPA puso a
disposición de la Universidad la siguiente información:
 Normatividad aplicable al PACC
 Los usuarios del portal electrónico.
 Concentrado de contingencias aprobadas durante en el periodo de evaluación.
 Acceso a los documentos electrónicos de la gestión de contingencias en el
periodo de evaluación.
 Convenios de coordinación SAGARPA-Estados.
 Actas del Comité Técnico Nacional del Programa.
 Información relacionada con las contingencias climatológicas incluidas en el
periodo de evaluación.

Anexo técnico por contingencia.

Actas de sesión de la CRySF.

Procedimientos operativos para ejecución de recursos.

Lista de beneficiarios.

Plan de acción y obras.
39
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final

Informes mensuales de los avances físico-financieros.

Libro blanco de ejercicios del Programa.
La Universidad realizó una revisión documental para complementar la información sobre
los estados a evaluar y de otros programas federales y estatales; también se consultó
información estadística, social y productiva del área de estudio de interés para la
evaluación. Asimismo, se llevó a cabo la recolección de información de campo mediante
encuestas aplicadas a beneficiarios del Programa y a funcionarios estatales
involucrados en el proceso de gestión.
2.3.3. Indicadores de medición
Para llevar a cabo la evaluación de un programa se requiere establecer indicadores que
permitan determinar objetivamente el grado de cumplimiento de su desempeño; los
indicadores desarrollados, en su mayoría, son estimados cuantitativamente (físicos y
financieros), que miden el grado de eficacia y eficiencia del Programa, y de tipo
cualitativo que se utilizan para valorar aquellas variables o parámetros que no sea
posible cuantificar.
Los indicadores definidos para la presente evaluación permiten analizar cuantitativa y
cualitativamente la ejecución del Programa y al mismo tiempo, arrojan datos útiles que
dan pauta para proponer modificaciones a aspectos potencialmente mejorables y a
fortalecer los aspectos positivos del Programa.
2.3.3.1. Criterio 1. Gestión de los apoyos
Se presenta un análisis del proceso de gestión de los apoyos, determinando la
practicidad del marco normativo y los controles. Este análisis se realizó desde las
siguientes perspectivas:
40

El Área Responsable del Programa.

Las Delegaciones Estatales de la SAGARPA.

Las Secretarías de Desarrollo Rural en los Estados.
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
1) Practicidad del marco normativo y los controles. Este análisis se llevó a
cabo a nivel de funcionarios estatales involucrados directamente en el
proceso de gestión del programa: 1) delegaciones estatales de la SAGARPA,
y 2) Secretarias de Desarrollo Rural en los estados o su equivalente.
Para determinar la practicidad del marco normativo y los controles con los
que cuenta el Programa. Se aplicaron encuestas a los principales operadores
del Programa en los estados.
2) Número de días hábiles en que se llevó a cabo el proceso de gestión. Se
determinó el número de días por cada una de las etapas del proceso de
gestión. Como fuente de información se usaron los registros administrativos
que se encuentran en el Sistema de Operación y Gestión Electrónica del
Programa. En este apartado, se cubren los indicadores de la matriz de marco
lógico del Programa relacionados con las actividades.
2.3.3.2. Criterio 2. Beneficios del Programa
Se determinaron los beneficios productivos de los apoyos mediante encuestas
aplicadas a beneficiarios del Programa, tanto en el esquema de apoyo directo como de
seguro agropecuario catastrófico y, por cada rama de actividad productiva.
1. Porcentaje de productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas apoyados que
mantienen al menos el 25% de su patrimonio en activos productos elegibles ante
la ocurrencia de contingencias climatológicas atípicas, relevantes, no recurrentes
e impredecibles (MML).
2. Porcentaje de productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas de bajos
ingresos apoyados que se reincorporan a su actividad productiva (MML).
Aunado a lo anterior se analizaron:
1) Las características socioeconómicas de la población beneficiaria.
41
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
2) Las estrategias y el tiempo de reincorporación a sus actividades productivas
3) El tamaño de las unidades de producción y su relación con la creación de fuentes
de empleo mediante sus actividades productivas.
4) El impacto del Programa en las unidades productivas.
2.3.3.3. Criterio 3. Operación electrónica del Programa
Se analizaron la accesibilidad, eficiencia, oportunidad, y transparencia del Sistema de
Operación y Gestión electrónica del PACC, en el proceso de atención de las solicitudes
de apoyo en cuanto a:
•
La fiabilidad y disponibilidad del Sistema de Operación y Gestión Electrónica.
•
La oportunidad, accesibilidad y transparencia del Sistema de Operación y
Gestión Electrónica.
1. Disponibilidad: Permite conocer si el sistema está disponible para el usuario cada
vez que éste requiere realizar algún trámite.
2. Accesibilidad: Define la facilidad de uso y manejo por parte de los usuarios para
acceder, navegar, localizar, capturar y almacenar la información de interés.
3. Fiabilidad: Se relaciona con la capacidad del portal para mantener la integridad,
confidencialidad y disponibilidad de la información expuesta en la red por medio de la
identificación y autentificación de acceso de usuarios, así como la privacidad de éstos.
Desde luego, la seguridad de la información almacenada en el portal es de gran
importancia por los datos confidenciales de los usuarios y sus trámites.
4. Oportunidad: Este criterio permite conocer si las gestiones de apoyos realizados a
través del portal se realizan de una manera ágil y oportuna.
5. Transparencia: Criterio que indica si el portal cumple con los aspectos legales
vigentes, y si los trámites implementados en él cumplen con los lineamientos y reglas
de operación del Programa.
42
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
2.3.3.4. Criterio 4. Seguro catastrófico
Se evaluó el desempeño de los seguros catastróficos contratados tanto a nivel central
como por solicitud de las entidades federativas, en términos de porcentaje y tiempo de
reincorporación, impacto de los apoyos, índices de siniestralidad, fenómenos ocurridos,
productores indemnizados y oportunidad de la atención a los productores en
comparación con el proceso de gestión mediante apoyos directos.
1. Porcentaje de superficie elegible asegurada ante la ocurrencia de contingencias
climatológicas.
2. Porcentaje de incremento de unidades animal aseguradas ante la ocurrencia de
contingencias climatológicas.
3. Índices de siniestralidad.
4. Fenómenos ocurridos y productores indemnizados.
5. Oportunidad en la atención a los productores en relación al proceso de gestión
mediante apoyos directos.
6. Impacto de los apoyos en la población beneficiaria en relación con los apoyos
directos en términos de: porcentaje de reincorporación productiva, tiempo de
reincorporación y satisfacción de los beneficiarios.
2.3.3.5. Criterio 5. Enfoque de género
El análisis de este criterio permite conocer si existe o no discriminación de género en el
acceso a los recursos de este Programa. Los principales indicadores en este criterio de
evaluación son:
1) Porcentaje de beneficiarios del género femenino.
2) Equidad en el acceso durante el levantamiento de padrones dentro de la
comunidad.
3) Equidad en el acceso a los recursos.
43
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
4) Porcentaje de participación femenina como mano de obra, en las unidades
productivas.
2.3.3.6. Criterio 6. Evaluación contrafactual
Un elemento importante en la evaluación de impacto es la construcción de un escenario
contrafactual para el Programa, es decir construir una situación hipotética en la cual
estarían los beneficiarios en caso de que el Programa no se hubiese implementado. A
través de la comparación de la realidad con esta situación contrafactual, se aísla la
influencia de factores externos que inciden en los resultados.
A partir de esta construcción es factible evaluar si efectivamente existen relaciones de
causa-efecto entre el Programa y sus resultados, procediendo a una cuantificación de
los beneficios.
Cuadro 2.1. Indicadores de comparación contrafactual.
Características
socioeconómicas.
Magnitud de la
afectación.
Estrategias de
reincorporación.
1. Nivel de ingresos
5. Porcentaje
de 6. Apoyos
afectación
con
gubernamentale
2. Principal
actividad
respecto al total de
s
productiva
la producción.
7. Préstamos
3. Capacidad
de
producción (superficie
8. Ahorro
agrícola,
U.A,
9. Créditos
superficie o unidades
bancarios
acuícolas,
10. Remesas
embarcaciones).
4. Nivel de escolaridad
Fuente: Elaboración propia
44
11. Venta
animales
de
12. Venta
inmueble
de
Reincorporación
13. Porcentaje de
reincorporación.
14. Tiempo
de
reincorporación
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
2.4. Muestreo
A partir del padrón de beneficiarios se generó una muestra que garantiza la
representatividad de la población beneficiada por los recursos del PACC.
2.4.1. Estimación del tamaño de la muestra
Se puede suponer, que la opinión de la población entera de los beneficiarios del PACC
perteneciente a cada estado, con respecto a una pregunta del cuestionario, tiene una
distribución normal con una media (μ) y varianza poblacional (S2), compuesta a su vez
de distribuciones normales cada una con su media y varianza, provenientes de cada
población perteneciente a cada agrupación de contingencias climatológicas por
estados.
Para determinar el tamaño de muestra para cada estado y para cada contingencia
climatológica, se aplicó la fórmula de muestreo aleatorio estratificado, asumiendo
diferentes valores de varianza dependiendo del tipo de contingencia climatológica a
muestrear, una probabilidad de 95% con lo cual
Z  / 2 =1.96 y con un error máximo
permisible de “d” cercano a 10% de la media poblacional de la variable hectáreas
apoyadas en el caso de productores agrícolas, y de 1.0 para productores pecuarios,
acuícolas y pesqueros. A continuación se presenta el ejemplo de cálculo del tamaño de
muestra para el folio 629 (Nopal) del Distrito Federal, el cual tiene un total de 3,900
beneficiarios:
1) Cálculo de la media muestral
……………………………………………….1
_
X 
2551.72
 0.577
3900
2) Cálculo de la varianza
…………………………………………………..2
45
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Para la estimación de la varianza se consideró la varianza máxima posible
con
respecto a una pregunta del cuestionario, lo cual indica que
𝑆 = 0.5
𝑆 2 = 0.25
3) Cálculo del tamaño de muestra
NZ2α/ 2
n=
k
∑Wi S i 2
i=1
N d2 + Z 2 α / 2
k
∑Wi S i 2
i=1
n
……………………………………………………………3
3900 * (1.96) 2 * 0.25
 94
(3900 * (0.1) 2 )  (1.962 * 0.25)
El valor d se estimó tomando un valor de ±0.1 hectáreas, de cultivo.
En el Cuadro 2.2, se resume el cálculo del tamaño de muestra por contingencia y por
estado, anexando los valores necesarios para la aplicación de la fórmula de muestreo.
2.4.2. Selección del tamaño de muestra por estado y contingencia
climatológica
Una vez determinado el número de muestras por cada contingencia climatológica, se
procedió a la generación de números aleatorios (tomando en cuenta el número de
beneficiarios en cada contingencia), con lo que se obtuvieron los números que
corresponden al folio del productor registrados en el padrón de beneficiarios por cada
contingencia. Posteriormente, se obtuvieron los nombres así como el conjunto de datos
que ubican al productor. Adicionalmente se generaron números de reemplazo para
aquellas situaciones en las que no fuera posible localizar a los beneficiarios
muestreados, éstos se indicaron con números adicionales, que el mismo encuestador
ubicó en campo.
46
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
2.4.3. Muestreo de no beneficiarios
Una vez obtenido el número de beneficiarios muestreados por municipio y contingencia,
se calculó el 20%, porcentaje que corresponde a la muestra de la población no
beneficiaria del Programa (Cuadro 2.3). La muestra para la población no beneficiaria se
seleccionó en campo, tomando como principal criterio que las características
socioeconómicas del productor entrevistado, fueran similares a las de los beneficiarios
del Programa y que hubiese sido afectado por el mismo fenómeno climatológico.
2.4.4. Encuestas a funcionarios estatales
Con el fin de evaluar el proceso de gestión del Programa, así como el Sistema de
Operación y Gestión Electrónica del mismo, se consideró como población objetivo a los
usuarios registrados en dicho portal, involucrados con el proceso administrativo y
operativo del Programa. Se aplicaron encuestas a la totalidad de los funcionarios
involucrados en actividades relacionadas con el PACC en las treinta y un entidades
federativas y el Distrito Federal.
47
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cuadro 2.2. Muestreo por contingencia y estado.
Apoyos Directos
Entidad
Distrito Federal
Total DF
Nayarit
Nayarit
Nayarit
Nayarit
Total Nayarit
San Luis Potosí
San Luis Potosí
Total San Luis Potosí
Sinaloa
Sinaloa
Sinaloa
Sinaloa
Total Sinaloa
Yucatán
Total Yucatán
Total Apoyo Directo
Folio
Cultivo/tipo
629 Nopal
Media
Varianza
N
d
Z
n
0.577
0.25
3,900.00 0.1
1.96
93.76
Acuícola
Agrícola anuales
Agrícola frutales
Pecuario
2
2.67
2.43
2.48
0.25
0.25
0.25
0.25
237.00
1,216.00
272.00
54.00
0.1
0.1
0.1
0.1
1.96
1.96
1.96
1.96
68.55
89.08
71.17
34.80
300097 Agrícola anuales
300097 Agrícola frutales
1.99
1.34
0.25
0.25
6,724.00 0.1
320.00 0.1
1.96
1.96
94.70
74.05
300170
300172
300207
300207
Agrícola anuales
Agrícola anuales
Agrícola anuales
Pesquero
4.45
4.96
4.92
1
0.25
0.25
0.25
0.25
1,124.00
438.00
211.00
36.00
0.1
0.1
0.1
0.1
1.96
1.96
1.96
1.96
88.55
78.92
66.22
26.38
300146 Agrícola anuales
1.04
0.25
11,238.00 0.1
1.96
95.23
300139
300139
300139
300139
25,770.00
n ajustado
94
94
69
89
71
35
264
95
74
169
89
79
66
36*
270
95
95
891
Seguro Federalizado
Entidad
Campeche
Coahuila
Jalisco
Quintana Roo
48
Folio
300054
300057
300056
300064
Cultivo/tipo
SAC Agrícola
SAC Pecuario
SAC Agrícola
SAC Agrícola
Media
1.90
6.09
4.58
2.06
Varianza
0.45
0.25
0.25
0.32
N
12,416.00
749.00
1,998.00
16,693.00
31,856.00
d
Z
0.1
0.1
0.1
0.1
1.96
1.96
1.96
1.96
n
170.51
85.23
91.68
122.04
n ajustado
171
85
92
122
469
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Seguro Centralizado
Entidad
Chiapas
Chiapas
Chiapas
Puebla
Folio
Adhesión
Adhesión
Adhesión
Adhesión
Tipo
Media
Agrícola anuales
Agrícola frutales
Pecuarios
Agrícola anuales
1.78
1.38
0.91
1.29
Varianza
0.25
0.25
0.25
0.25
N
7,558.00
191.00
466.00
2,299.00
10,514.00
d
Z
0.1
0.1
0.1
0.1
1.96
1.96
1.96
1.96
n
n ajustado
94.85
64.13
79.77
92.23
95
64
80
92
331
Fuente: Elaboración propia
*Nota. En el caso de productores pesqueros de Sinaloa debido a lo pequeño de la población total, se aplicaron encuestas a la totalidad de la
población.
Cuadro 2.3. Resumen de muestreo por estado y tipo de encuesta.
Estados
Acuícola
Agrícola
1
Campeche
2
Chiapas
3
Coahuila
4
Distrito federal
5
Jalisco
6
Nayarit
7
Puebla
8
Quintana Roo
9
San Luis Potosí
169
10
Sinaloa
234
11
Yucatán
95
Total
159
Pecuario
Pesquero
SAC
agrícola
171
SAC
Pecuario
80
85
94
92
69
160
35
92
122
69
1003
36
115
36
384
85
171
No
beneficiarios
34
239
60
298
85
21
106
94
23
117
92
23
115
264
66
329
92
23
115
122
31
153
169
42
211
270
67
337
95
24
119
1691
414
2106
Subtotal
Total
205
Fuente: Elaboración propia.
49
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
2.5. Diseño de instrumentos de medición
Para el desarrollo de la evaluación se consideraron como principal instrumento
metodológico ocho modelos de cuestionarios estructurados, los cuales se aplicaron
mediante entrevista directa a:
4) Beneficiarios del Programa, los cuales fueron seleccionados de manera aleatoria.
5) Productores no beneficiarios, seleccionados en campo con el apoyo de los
beneficiarios entrevistados.
6) Funcionarios estatales involucrados en el proceso de gestión.
La elaboración y selección de los temas que incluyen los cuestionarios para
productores, se realizaron considerando que las unidades de producción de interés son
de tipo familiar tradicional. Estas unidades, aunque trabajan a escalas pequeñas de
producción, son muy complejas, porque una unidad puede incluir una multiplicidad
grande de actividades económicas tales como agrícolas, pecuarias, asalariadas,
negocios agropecuarios, entre otras. El diseño de los cuestionarios se llevó a cabo de
manera que pudiera captar esas actividades y aspectos de las unidades de producción
familiar con la mayor precisión posible. Además, la información recabada permitió crear
una base de datos lo suficientemente inclusiva que permite comprender las variaciones
entre productores, agregar y comparar a los individuos y a las regiones.
Los cuestionarios aplicados a los beneficiarios y no beneficiarios del Programa
básicamente contemplaron ocho apartados (Anexo electrónico1).
1. Características del productor. Con el fin de verificar la elegibilidad de los
productores de acuerdo a la reglas de operación, así como obtener información
de las características socioeconómicas de los mismos que permitieran corroborar
la pertinencia y la focalización del Programa.
2. Características de la unidad de producción. Permite conocer las características
propias de la unidad de producción: tamaño de la unidad, tipo de propiedad, nivel
50
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias
Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
de tecnificación, lo cual permite verificar los criterios de elegibilidad de los
beneficiarios plasmados en las Reglas de Operación, así como conocer, en
conjunto con el punto anterior, las características socioeconómicas de la
población atendida.
3. Tipo de siniestro. Reúne información referente al tipo de siniestro, así como de la
magnitud de la afectación de éste
4. Sobre la estrategia de reincorporación. Recaba información referente al origen de
los recursos destinados para la reintegración a las actividades productivas.
5. Referente al apoyo recibido. Contempla información concerniente a la fecha de
pago así como las condiciones en que se entregó el mismo. También aborda
cuestionamientos referentes a la suficiencia de los apoyos y a la satisfacción del
beneficiario (sólo beneficiarios).
6. Proceso de gestión. Proporciona información sobre la dificultad de los
productores para acceder a los apoyos del Programa (sólo beneficiarios).
7. Impacto social. Muestra la cobertura del Programa a nivel local mediante el cual
se puede inferir a la totalidad de la población (sólo beneficiarios).
8. Género y no discriminación. Se integró un apartado para captar las políticas
enfocadas hacia la equidad de género y no discriminación en la ejecución del
Programa, permite identificar la participación de la mujer en los apoyos
entregados por el Programa (sólo beneficiarios).
2.6. Marco temporal
La evaluación tiene como referencia la operación del Programa de Atención a
Contingencias Climatológica (PACC) durante el periodo del ejercicio fiscal 2008, y parte
del 2009, y se concentró en las contingencias climatológicas que fueron aprobadas en
el periodo mencionado.
51
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
2.7. Marco geográfico
Los elementos de la población seleccionados para aplicar los cuestionarios, tanto para
productores beneficiarios como no beneficiarios, fueron los productores jefes de familia
quienes administran y toman decisiones en las unidades de producción.
La población de interés de esta modalidad de encuesta por muestreo fueron:
1) Productores atendidos mediante la modalidad de apoyo directo: agrícolas,
pecuarios, acuacultores y pesqueros.
2) Beneficiarios de seguro agropecuario catastrófico: agrícolas y pecuarios.
3) Productores agrícolas y pecuarios no beneficiarios del Programa.
Se realizaron un total de 1,785 entrevistas directas a los beneficiarios de cada grupo de
actividad (agrícola, acuícola, pecuaria y pesquera) y 397 entrevistas a productores no
beneficiarios, en 497 localidades, de 56 municipios y once entidades federativas de la
República Mexicana.
Cuadro 2.4. Cobertura geográfica del muestreo.
Estado
Mun. Loc. Acuícola Agrícola Pecuario Pesqueros SAC agrícola SAC cent. SAC pecuario No benef. Total
Campeche
7
108
0
0
0
0
188
0
0
34
222
Chiapas
10
61
0
0
81
0
0
164
0
63
305
Coahuila
2
26
0
0
0
0
0
0
82
23
85
Distrito Federal
1
9
0
94
0
0
0
0
0
16
110
Jalisco
7
30
0
0
0
0
100
0
0
23
123
Nayarit
3
49
74
176
37
0
0
0
0
49
336
Puebla
4
19
0
0
0
0
0
91
0
22
112
Quintana Roo
2
55
0
0
0
0
133
0
0
31
164
San Luis Potosí
8
57
0
176
0
0
0
0
0
42
218
Sinaloa
2
45
0
256
0
34
0
0
0
68
358
Yucatán
10
38
0
99
0
0
0
0
0
26
125
56
497
74
801
118
34
421
255
82
397
2182
Total
Fuente: Elaboración propia.
52
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Respecto a los funcionarios de las delegaciones de SAGARPA y de las Secretarías de
Desarrollo Agropecuarios o su equivalente en las entidades federativas.se realizaron
38 entrevistas en 22 entidades federativas
Cuadro 2.5. Entrevistas realizadas a funcionarios estatales.
Entidad
Delegación estatal de SAGARPA Secretarías de Desarrollo Total
Aguascalientes
1
1
Campeche
1
1
Chiapas
1
1
2
Chihuahua
1
1
2
Coahuila
1
2
3
Colima
1
1
Distrito Federal
1
1
Guanajuato
1
1
Guerrero
1
1
Hidalgo
1
2
3
Jalisco
1
1
Michoacán
6
1
7
Morelos
1
1
Nayarit
1
1
2
Puebla
1
1
Querétaro
1
1
Quintana Roo
1
1
2
San Luís Potosí
1
1
2
Sinaloa
2
2
Tamaulipas
1
1
Veracruz
1
1
Yucatán
1
1
Total
22
16
38
Fuente: Elaboración propia.
53
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Capítulo 3
Resultados generales de
Evaluación
55
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
3.1. Características de la población beneficiaria
La familia es el núcleo o el epicentro donde se forma la sociedad y el país. Es común
pensar que la familia rural es por lo general extensiva y numerosa, pero de acuerdo a la
evaluación realizada se encontró que alrededor del 65.8% de los productores
entrevistados poseen una familia de entre 2 y 5 integrantes, y sólo el 13.06% de 6 o
más integrantes. Es importante mencionar que un considerable porcentaje de
productores, el 21.12%, tienen al menos un familiar. Los efectos del tamaño de la
familia pueden apreciarse mejor cuando ésta es la que suministra tanto la mano de obra
como los servicios de manejo de las unidades productivas y cuando no hay ingresos
externos a la misma.
Los ingresos y los gastos en las actividades agropecuarias, pesqueras y acuícolas no
tienen un comportamiento homogéneo y están muy poco integrados entre sí, gran parte
de los productores obtienen ingresos menores a seis mil pesos al mes (51.65%).
Cuadro 3.1. Nivel de ingreso y gasto.
Nivel de Ingreso
Porcentaje
Nivel de gastos
Porcentaje
$100-$1500
2.95
$100-$1500
3.35
$1500-$3000
15.23
$1500-$3000
15.00
$3000-$6000
33.41
$3000-$6000
33.30
$6000-$9000
45.40
$6000-$9000
45.34
Más de $9000
3.01
Más de $9000
3.01
Total
100.00
Total
100.00
Fuente: Elaboración con datos obtenidos en campo.
En el cuadro 3.2 se detalla, por tipo de fuentes, la composición del ingreso de los
hogares rurales atendidos por el Programa.
57
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cuadro 3.2. Composición del ingreso.
Origen del ingreso
1) Venta de cosechas agrícolas
2) Venta de productos pecuarios (carne, leche, animales en pie):
3) Pesca
4) Acuacultura
5) Jornales temporales
6) Actividades comerciales
7) Salario fijo (Obrero, empleado, actividades profesionales, etc.)
8) Remuneraciones por oficios (albañilería, carpintería, plomería,
etc.)
9) Remesas
10) Apoyos gubernamentales (Programas)
Total
Porcentaje
39.26
2.95
1.65
0.51
6.19
2.33
31.53
9.32
5.17
1.08
100
Fuente: Elaboración con datos obtenidos en campo.
La población rural depende fundamentalmente de su propio esfuerzo laboral, y con
pocas excepciones las fuentes distintas al trabajo son muy poco significativas. Se
demuestra que como parte de sus estrategias de sobrevivencia, las familias rurales
desempeñan una gran variedad de actividades económicas, no sólo trabajan en
agricultura (39.26%) sino también en numerosas actividades manufactureras y de
servicios (31.53%). Aunque la agricultura juega un papel importante, no es la única
actividad y no es necesariamente la más importante que desempeñan estas familias,
esto se debe principalmente al factor regional de la zona de muestreo, ya que por
ejemplo, se realizaron encuestas en la región correspondiente al boom petrolero en el
estado de Chiapas, donde la mayoría de la población es empleada en la industria
petrolera; sin embargo, complementan su ingresos con las actividades agropecuarias.
En cuanto al principal destino del gasto, el 99.77% del ingreso se destina a la
alimentación, el resto principalmente a pagos de vivienda (mejoramiento, construcción,
pago de hipoteca, etc.), gastos médicos y gastos en educación.
El nivel de escolaridad de la población es significativamente bajo al ocupar un mayor
porcentaje, los productores con primaria completa con el 34.4%, lo que constituye una
gran limitante para aumentar la productividad y para conseguir empleo.
58
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Figura 3.1. Nivel de escolaridad.
Porcentaje de productores
25.77%
11.60%
27.56%
1.68%
7.79%
15.07%
No sabe leer
Primaria completa
Preparatoria
10.53%
Sabe leer y escribir
Secundaria incompleta
Primaria incompleta
Secundaria completa
Fuente: Elaboración con datos obtenidos en campo.
Otro aspecto importante a considerar es que el 2.56% de los productores habla alguna
lengua indígena, siendo predominante el maya con un 66.67%, seguido del popoloca
con 26.67%, sólo una minoría del 2.22% habla náhuat, resultado obtenido por la
distribución espacial de la muestra de los beneficiarios.
En la evaluación a los productores se les cuestionó acerca de su lugar de residencia en
los últimos años, la gran mayoría respondió haber radicado en la localidad (98.52%),
sólo el 1.25% y el 0.23% respondieron haber radicado en la misma región y en el mismo
estado, respectivamente. Lo cual refleja que existen distintos factores de arraigo a la
tierra y a sus actividades de producción.
3.2. Características de los sectores agrícola y pecuario.
El campo mexicano ha sufrido una serie de transformaciones en las últimas décadas
que pueden identificarse con el llamado proceso de globalización. Cambios que se
expresan en términos de una especialidad distinta, donde se relevan las prácticas
territoriales; así como en relaciones técnico económicas producto de la apertura
comercial; en diferentes formas de autoridad y de poder que se expresan en variadas
59
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
estructuras e instituciones, y en la presencia cada vez más activa de una gran
diversidad de actores rurales.
México está encarando retos muy importantes para transformar su sector agrícola. Tal
vez, el reto estructural más importante es el hecho de que un poco más de la mitad de
los productores mexicanos están trabajando unidades de cinco hectáreas o menos.
Adicionalmente, la gran mayoría de los productores mexicanos producen granos,
oleaginosas y leguminosas, que son los cultivos menos rentables en México. Esta
carencia de productividad, aunado a la carencia de empleos no agrícolas en las áreas
rurales, ha creado una clase rural desprotegida.
De acuerdo con el II Conteo de Población y Vivienda, 2005, (Consulta Interactiva de
Datos, www.inegi.org.mx, 28 de junio de 2006), 24.26 millones de personas viven en
localidades con menos de 2500 habitantes (considerados rurales) y que representan el
23.5% de la población total del país. Este intervalo, si bien refleja nítidamente a lo rural,
no contiene a toda la población que vive en el campo mexicano, de ahí que se
consideren como población rural localidades de
hasta cinco mil habitantes, lo que
arroja un total de 29.7 millones de personas, que representan 29% de la población total
del país. En síntesis, uno de cada tres mexicanos vive en áreas rurales.
Existen 5.4 millones de personas dedicadas a las actividades primarias en los sectores
agropecuario, forestal, caza y pesca, de acuerdo a la Encuesta Nacional de Ocupación
y Empleo. (Indicadores Estratégicos de Ocupación y Empleo, www.inegi.org.mx,20 de
julio de 2009), lo que representa el 12.7% de la Población Económicamente Activa del
país.
En el país, de acuerdo con el Censo Agropecuario 2007, VIII Censo Agrícola, Ganadero
y Forestal, existen cinco millones 548 mil Unidades de Producción Rural (UPR) con una
superficie de 112.74 millones de hectáreas de las cuales 66.7% son pastos naturales,
agostadero o enmontadas; 27.9% superficie de labor; 3.48% bosques y selvas y 1.88%
sin vegetación.
60
Del total de las UPR, 73.3% registraron actividad agropecuaria y
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
forestal, las cuales abarcan 61.04% de la superficie. De acuerdo con estos datos, la
mayoría de las unidades productivas se dedican a las actividades agrícolas y
ganaderas.
De los 4.07 millones de UPR con actividad agropecuaria el 54.05% se localizan en seis
estados (Veracruz, Chiapas, Puebla, Oaxaca, México y Guerrero); sin embargo, sólo
representan el 18.86% de la superficie total. En contraste, entidades del norte del país
como Chihuahua, Sonora, Coahuila, Tamaulipas, Zacatecas y Durango registran
apenas el 10.23% de las UPR y contienen el 49.66% de la superficie como se muestra
en el siguiente Cuadro. Se puede concluir que existe una relación inversamente
proporcional entre el número de unidades de producción y la superficie.
También, es importante considerar que las unidades productivas localizadas en el
centro y sur del país son muy pequeñas, en comparación con las UPR que se localizan
en el norte de México.
Cuadro 3.3. Unidades de Producción por entidad federativa. Año Censal 2007.
Entidad
Veracruz Llave
Chiapas
Puebla
Oaxaca
México
Guerrero
Hidalgo
Michoacán
San Luis Potosí
Guanajuato
Zacatecas
Jalisco
Tabasco
Chihuahua
Sinaloa
Tlaxcala
Yucatán
Durango
Nayarit
Tamaulipas
Querétaro
Morelos
UPR total
441,034
406,599
376,863
354,205
345,303
275,899
205,774
192,864
155,026
152,966
137,763
127,932
90,125
87,355
72,998
71,371
68,879
67,221
64,871
54,807
48,510
42,888
%
10.84
9.99
9.26
8.7
8.48
6.78
5.06
4.74
3.81
3.76
3.38
3.14
2.21
2.15
1.79
1.75
1.69
1.65
1.59
1.35
1.19
1.05
UPR superficie (ha)
3,815,333.75
3,059,530.68
1,193,304.18
2,030,007.18
852,258.93
2,029,012.35
738,965.22
1,887,243.52
1,852,102.55
1,506,518.21
2,597,929.47
2,679,370.21
1,110,209.73
10,948,720.32
1,783,435.76
210,851.11
1,147,583.98
2,101,517.78
975,724.97
3,197,919.74
488,043.70
183,897.26
%
5.54
4.45
1.73
2.95
1.24
2.95
1.07
2.74
2.69
2.19
3.77
3.89
1.61
15.91
2.59
0.31
1.67
3.05
1.42
4.65
0.71
0.27
61
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Entidad
Campeche
Coahuila
Nuevo León
Sonora
Quintana Roo
Aguascalientes
Colima
Distrito Federal
Baja California
Baja California Sur
Total
UPR total
41,497
37,224
34,172
32,063
26,781
18,986
12,565
11,881
7,628
5,907
4,069,957.00
%
1.02
0.91
0.84
0.79
0.66
0.47
0.31
0.29
0.19
0.15
100.00
UPR superficie (ha)
1,450,436.92
6,892,511.28
2,270,098.57
8,439,571.05
533,237.50
246,842.62
305,881.05
19,691.84
1,150,937.02
1,131,064.02
68,829,752.47
%
2.11
10.01
3.3
12.26
0.77
0.36
0.44
0.03
1.67
1.64
100.00
Fuente: Tablas del Censo Agropecuario 2007, VIII Censo Agrícola, Ganadero y Forestal.
Existen a nivel nacional 3,755,043 unidades de producción dedicadas a las actividades
agrícolas que suman en total de 30,221,246.15 hectáreas, cabe mencionar que los
principales cultivos cíclicos de acuerdo a su volumen de producción son: maíz, sorgo,
trigo, jitomate, chile verde, frijol, cebada, arroz, fresa y soya; en el caso de los perennes
los principales cultivos son: alfalfa, naranja, limón, plátano, aguacate, manzana, y
cacao, de las cuales el 81.6% está sujeto a condiciones de temporal y sólo 18.4%
restante es de riego.
Del total de unidades de producción ganadera 3.26 millones cuentan con ganado ovino,
2.53 millones cuentan con aves de corral, 1.13 millones cuentan con ganado bovino,
979 mil con ganado porcino, 261 mil con ganado caprino, 33.9 mil con colmenas, y 795
mil con otras especies animales (ganado equino y conejos).
En el país existen 4.21 millones de ejidatarios y comuneros agrupados en 31,514 ejidos,
1.44 millones de posesionarios en 17,711 ejidos, y un total de 2.44 avecindados en
17,378 ejidos. Además, es importante mencionar que del total de familiares del
productor que integran la mano de obra para la actividad agropecuaria o forestal casi la
tercera parte son mujeres.
Otra perspectiva desde la cual puede observarse al mundo rural es a partir de la
tenencia de la tierra. En el Cuadro 3.4 se muestra que aproximadamente el 32.87% de
la superficie de las unidades de producción es de tipo ejidal, remarcándose de nuevo la
62
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
importancia que dicha forma de agrupación tiene en el entorno rural del país. Asimismo,
el 94.38% de los productores poseen los derechos de propiedad o usufructo sobre la
tierra que cultivan.
Cuadro 3.4. Distribución porcentual de la propiedad. Año censal 2007.
Concepto
Porcentaje
Por tenencia de la tierra
Ejidal
32.87
Comunal
3.36
Privada
62.10
De colonia
1.24
Pública
0.44
Por derechos sobre la tierra
Propia
94.38
Rentada
2.37
A medias o en aparcería
0.60
Prestada
1.38
Otro
1.27
Por uso de suelo
Labor
22.29
Con pastos no cultivados de agostadero o enmontada
53.17
Sólo pastos
21.77
Con bosque o selva
2.77
Sin vegetación
1.50
Fuente: Censo Agropecuario 2007, VII Censo Agrícola, Ganadero y Forestal.
Uno de los principales criterios de elegibilidad establecidos en la Reglas de Operación
del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas especifica que la población
objetivo dedicada a la producción agrícola puede ser poseedora de hasta 20 hectáreas
de cultivos anuales de temporal, y de hasta 5 hectáreas en cultivos perennes, frutales,
café o nopal; por lo que se incluyó este criterio en las encuestas realizadas a los
beneficiarios, encontrándose que la mayor parte de ellos (81.9%), poseen como
máximo 5 hectáreas, el 11.93% poseen de 5 a 10 hectáreas, y sólo el 6.17% superan
esta cantidad. En el Cuadro 3.5 se muestra que el 90.26% de la superficie que poseen
los productores encuestados, es de tipo ejidal y sólo el 7.61% es de propiedad privada.
Además en 92.26% de la superficie que aprovechan los productores, éstos tienen los
63
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
derechos de propiedad o usufructo, mientras que el 5.81% se presenta bajo la
modalidad de renta. En cuanto al uso de suelo se muestra que la gran mayoría de la
superficie es ocupada por cultivos anuales con 87.42%, y el 9.42% está conformada por
cultivos frutales y perennes.
Cuadro 3.5. Porcentaje de productores encuestados de acuerdo a las características de la
superficie agrícola que manejan.
Concepto
Porcentaje de Productores
Por tenencia de la tierra
Ejidal
90.26
Comunal
2.02
Federal
0.11
Privada
7.61
Otra forma
0.00
Por derechos sobre la tierra
Propia
92.26
Rentada
5.81
A medias o en aparcería
0.25
Prestada
1.66
Otro
0.02
Por uso de suelo
Cultivos anuales
87.42
Cultivos Frutales
4.84
Cultivos Perennes
4.58
Cultivos Industriales
0.08
Pastos naturales
2.88
Pastos cultivados
0.20
Fuente: Elaboración con datos obtenidos en campo.
El estudio de la participación de la familia en las actividades productivas es muy
importante tanto para la comprensión de la naturaleza de los procesos sociales rurales,
como para la orientación de las diversas iniciativas de desarrollo rural que se impulsan
en México. Teniendo esto como referencia se encontró que el 98.78% de los
productores involucran a su familia como mano de obra en las actividades de la unidad
productiva, siendo la cantidad de familiares más frecuentemente involucrados de 2 a 4
personas, concluyéndose que la familia sigue siendo la mano de obra principal. En
determinada época del ciclo o año agrícola cuentan con mano de obra no familiar
asalariada, al respecto, el 36.34% de los productores aseguraron utilizar mano de obra
de este tipo, de los cuales contratan entre 11 y 30 jornales durante el ciclo productivo.
64
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Asimismo, el 94.4% de los productores contrata mano de obra proveniente de la misma
comunidad o de comunidades aledañas, el 0.37% del mismo municipio y el 5.22% de
otro estado. Un dato a destacar es la importancia del nivel tecnológico de la unidad de
producción pues ayuda a tener mejores rendimientos y en algunos casos puede
abaratar los costos; a través del trabajo de campo, se encontró que 94.03% de los
productores utilizan fertilizantes como estimulante de crecimiento de las plantas,
también, es común el empleo de herbicidas, insecticidas, así como la asistencia técnica
gratuita. En una menor proporción se encuentra el uso de semilla mejorada debido al
costo adicional que representa. En el caso de frutales se considera importante el uso de
injertos en los cultivos.
Cuadro 3.6. Porcentaje de productores que utilizan tecnología de producción.
Tecnología de producción
Porcentaje de productores
Fertilizantes
94.03
Herbicidas/insecticidas
91.19
Recibe asistencia técnica gratuita
76.68
Usa semilla mejorada
61.49
Árboles injertados
17.76
Abonos naturales
9.02
Asistencia técnica. pagada
0.00
Uso de hormonas
0.00
Fuente: Elaboración con datos obtenidos en campo.
La infraestructura de la unidad de producción guarda una relación muy estrecha con la
producción agrícola, por lo que hace necesario conocer el nivel en que se encuentran
los productores, encontrando que apenas el 2.17% posee una desgranadora, el 0.68%
posee una trilladora o cosechadora, el 0.47% una empacadora y sólo el 0.27% una
seleccionadora, el 96.41% restante no posee equipo alguno.
En la Figura siguiente se muestran los distintos destinos de la producción agrícola, se
observa un porcentaje alto de productores que destinan sus productos principalmente al
mercado local (49.02%), alrededor de un 25.5% lo destinan al mercado regional, un
24.54% destina su producción al autoconsumo, y apenas un 0.88% tiene como principal
destino de su producción el mercado nacional.
65
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Figura 3.2. Principales destinos de la producción agrícola por tipo de mercado.
Porcentaje de productores
100%
80%
49.02%
60%
25.56%
24.54%
40%
20%
0.88%
0.00%
0%
Autoconsumo Mercado local
Mercado
regional
Mercado
nacional
Exportación
Principal destino de la producción
Fuente: Elaboración con datos obtenidos en campo.
En cuanto a la cantidad de producción que se destinan a los diferentes tipos de
mercado se encontró que el mercado local sigue siendo prioritario pues el productor
destina en promedio el 44.49% de sus productos a éste, el 25.16% para el mercado
regional; al mercado nacional sólo destina un 0.60%, y a la exportación apenas el
0.03%; es importante destacar que alrededor del 29.68% de la producción se destina
para consumo propio.
En lo referente al principal cultivo de los productores beneficiarios del Programa se
encontró que aproximadamente el 50.5% destinan sus parcelas al cultivo de maíz, lo
que sin duda demuestra, que este cultivo constituye el alimento básico de las
comunidades rurales y la mayor parte de la producción se usa para autoconsumo.
Retomando los criterios de elegibilidad de las Reglas de Operación Programa, para el
caso de los productores pecuarios, se especifica que la población objetivo puede ser
poseedora de hasta 30 Unidades Animal de ganado mayor (bovino) o su equivalente en
ganado menor; por lo tanto, se incluyó este criterio en las encuestas realizadas,
encontrando que la mayor parte de los productores, el 92.61%, cumplen con esta
66
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
disposición y sólo el 7.39% de los productores superan esta cantidad, los cuales en
general se ubican en el estado de Coahuila.
Cuadro 3.7. Porcentaje de productores de acuerdo a las unidades animal que poseen.
Unidades animal
Porcentaje de productores
Menos de 1 UA
De 1 a 5UA
De 5 a 10 UA
De 10 a 20 UA
De 20 a 30 UA
Más de 30 UA
17,05
28,98
17,61
26,14
2,84
7,39
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
En cuanto a la distribución por tipo de ganado, el más significativo es el ganado aviar al
existir un 66.48% de los productores con este tipo, el 58.52% de los productores posee
ganado bovino, un 44.89% posee ganado equino, el 23.86% posee ganado porcino, el
4.55% tiene ganado caprino, el 3.98% se dedica a la producción apícola, y apenas el
3.41% posee ganado ovino.
Para el caso de los productores que poseen ganado bovino, ovino y caprino, el sistema
de explotación más usado es el de pastoreo extensivo, mientas que para el ganado
porcino y aviar es el sistema de traspatio.
De acuerdo a la cantidad de productores que realizan algún tipo prácticas pecuarias de
mejora en su ganado, el 93.79% aplican vacunas, el 87.01% usan desparasitantes
internos y externos, el 63.28% emplean vitaminas, el 37.29% les proporcionan sales
minerales, mientras que el 26.55% los nutren con alimentos balanceados, y apenas el
0.56% aplican hormonas en su hato ganadero.
Dentro de la infraestructura más importante con que cuentan los productores pecuarios
se encuentra el bordo para abrevadero, pues el 34.46% de los productores cuentan con
éste, el 16.95% cuentan con baños garrapaticidas, el 7.34% cuenta con instalaciones
de ordeña o corrales de engorda, y sólo el 3.39% cuentan con silo forrajero. Las
tecnologías de producción son otro punto importante para demostrar la situación de los
67
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
productores pecuarios, el 45.76% de los productores utilizan rotación de potreros, el
11.86% reciben asistencia técnica y el 5.65% controlan la monta del ganado. Para el
caso de los productores apícolas, el 100% utilizan el control (reemplazo) de abejas
reinas.
En la siguiente Figura se muestran los distintos destinos de la producción pecuaria, se
observa un porcentaje alto de productores que destinan sus productos principalmente al
autoconsumo (42.94%), alrededor de un 39.55% lo destinan al mercado local, y apenas
un 17.51% tiene como principal destino de su producción el mercado regional.
Figura 3.3. Principales destinos de la producción pecuaria por tipo de mercado.
Porcentaje de productores
100%
80%
60%
42.94%
39.55%
40%
17.51%
20%
0.00%
0.00%
0%
Autoconsumo
Mercado local
Mercado
regional
Mercado
nacional
Exportación
Principal destino de la produción
Fuente: Elaboración con datos obtenidos en campo.
En cuanto a la distribución de la producción en los distintos rubros mencionados, el
autoconsumo sigue siendo prioritario pues el productor destina en promedio el 43.11%
de sus productos, alrededor de un 41.2% lo destina al mercado local, y al mercado
regional apenas el 15.67%. Un factor importante a considerar es la producción anual de
la unidad de producción pecuaria, para lo cual se ha elaborado el siguiente cuadro con
los promedios de la producción anual para cada tipo de producto pecuario y su
respectivo precio por unidad.
68
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cuadro 3.8. Producción anual promedio y precio por unidad.
Especie
Bovinos de carne
Bovinos leche
Equinos
Ovinos de lana
Ovinos de carne
Caprinos
Porcinos
Aves de engorda
Aves ponedoras
Colmenas
Promedio de unidades
/productor
6.87
3.25
5.28
7.67
3.00
27.67
8.57
69.61
5.59
25.00
Unidad
Cabezas
Cabezas o pie de cría
Cabezas
Cabezas
Cabezas o pie de cría
Cabezas
Cabezas
Cabezas
Cabezas
Colmenas
Precio por unidad
(pesos)
6,525.74
6,753.57
4,642.85
666.67
1,500.00
383.33
2,011.11
103.76
104.09
5,787.50
Fuente: Elaboración con datos obtenidos en campo.
3.3. Características de los sectores: pesquero y acuícola en
México.
La pesca es una actividad económica que consiste en extraer, capturar o recolectar, por
cualquier método o procedimiento, especies biológicas o elementos biogénicos, cuyo
medio de vida total, parcial o temporal es el agua y cuya continuidad se sustenta en
recursos naturales que puedan mantener una producción suficiente para cumplir con
objetivos económicos y sociales y que a su vez considere que la conservación del
recurso es un requisito indispensable para continuar con la actividad. La acuacultura es
el conjunto de actividades dirigidas a la reproducción controlada, preengorda y engorda
de especies de la fauna y flora realizadas en instalaciones ubicadas en aguas dulces,
marinas o salobres, por medio de técnicas de cría o cultivo, que sean susceptibles de
explotación comercial, ornamental o recreativa.
Para las actividades de pesca y acuacultura, México cuenta con 11,592 kilómetros de
litorales de los cuales 8,475 corresponden al Litoral del Pacífico y 3,117 al Golfo de
México y Mar Caribe, incluyendo islas. Una zona económica exclusiva de 3 millones de
kilómetros cuadrados, una plataforma continental de 358 mil kilómetros cuadrados, más
de 2.9 millones de hectáreas de aguas interiores como lagos, lagunas, represas y ríos,
de las cuales, 1,277,904 hectáreas corresponden a lagunas costeras y esteros,
69
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
localizándose 629 925 hectáreas en el litoral del Pacífico y 647 979 hectáreas en el
litoral del Golfo de México y Mar Caribe13..
La ubicación geográfica y la orografía de nuestro país le confieren características
particulares, debido a la confluencia de factores físicos y biológicos que propician una
variedad de ambientes óptimos para el desarrollo de una amplia biodiversidad, que se
traduce en especies susceptibles al aprovechamiento tanto en los mares como en las
aguas interiores.
Figura 3.4. División de las regiones pesqueras en México.
Fuente: Política Agropecuaria y Pesquera En México: Logros Recientes, Continuación de las Reformas.
OCDE 2006.
13
Anuario estadístico de Acuacultura y Pesca, 2005.
70
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Para llevar a cabo la actividad pesquera se dispone de una flota de altura constituida
por 3,380 embarcaciones mayores (de más de 10 toneladas de acarreo), de las cuales,
reportan actividades regulares de pesca poco más de 2 500 unidades. En general, la
flota mayor ha rebasado su periodo de vida útil, principalmente en el caso de la flota
camaronera con un promedio de operación equivalente a los 35.2 años, encontrándose
en estado de grave deterioro y baja competitividad, con excepción de la atunera que es
la flota pesquera más moderna de México y una de las más eficientes a nivel
internacional. En general, las embarcaciones pesqueras de altura de nuestro país
requieren de sustitución con carácter de urgente, por unidades modernas y
competitivas; esto es una cuestión vital para el sector, ya que la flota mayor aporta el 60
por ciento de la producción pesquera total de México.
La flota artesanal nacional está compuesta por poco más de 90 mil embarcaciones
menores registradas y matriculadas, de las cuales, hay 60 mil unidades que cuentan
con permisos y/o concesiones vigentes y se dedican primordialmente a la pesca
ribereña. La infraestructura de uso común para la acuacultura es prácticamente
inexistente. El crecimiento constante de las áreas acuícolas en zonas costeras durante
los últimos quince años, en regiones que anteriormente no eran aprovechadas
económicamente, ha creado una gran necesidad de infraestructura que provea el
suministro regular de insumos indispensables para el desarrollo competitivo y
tecnológico de las granjas acuícolas, así como para la ampliación de las redes de frío
necesarias para sostener el crecimiento de la acuacultura.
Los acuicultores nacionales enfrentan una situación de desventaja en materia de costos
en comparación a sus contrapartes de otros países con los que concurren en los
mismos mercados internacionales, debido a la falta de infraestructura básica, como
suministro de energía eléctrica, caminos accesibles y capacidad de almacenamiento en
frío.
La actual base de planeación de la acuicultura no contiene elementos que le aseguren
sostenibilidad debido a que no incluye aspectos de desarrollo económico, social y
71
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
medio ambiental suficientemente articulados con el desarrollo tecnológico, el desarrollo
institucional y el desarrollo jurídico y normativo, los cuales constituyen los ejes que
requiere el desarrollo sustentable, de acuerdo con un Diagnóstico del desarrollo
acuícola realizado por el Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste, S.C. en
2007.
La acuicultura es un sector muy dinámico con respecto al sector pesquero. Los
productos acuícolas pueden incrementar la oferta más rápidamente que los productos
pesqueros similares, gracias a la tecnología y a la producción controlada. La demanda
de productos pesqueros ha tenido un ritmo lento de crecimiento por la falta de
desarrollo de la pesca.
La actividad pesquera la realizan alrededor 306 mil pescadores y acuicultores del país.
Tan solo uno por ciento de ellos practica la pesca de altura mediante la captura de
especies de alto valor comercial como el camarón, atún, sardina y peces de escama en
el Pacífico Norte y Golfo de México. El 34 por ciento realizan pesca ribereña de
camarón, barrilete, tiburón, macarela y almeja en el Golfo de California y el Pacífico Sur
y, los restantes 200 mil productores practican la acuacultura de tilapia, carpa, bagre y
trucha, principalmente en las aguas interiores del país.
Cuadro 3.9. Volumen de captura pesquera en peso vivo y participación porcentual por litoral
(toneladas).
Litoral
2005
Litoral del Pacífico
Part. %
2006
Part. %
2007
Part. %
1155665 79.3
1184874
79.3
1169401
79.2
Litoral del Golfo y Caribe
272114
18.7
277840
18.6
276646
18.7
Sin Litoral
30416
2.1
31162
2.1
31318
2.1
Total
1458197 100
1493876
100
1477365
100
FUENTE: Para 2005: Anuario Estadístico de Acuacultura y Pesca 2005, para 2006 y 2007: Presidencia
de la República. Segundo Informe de Gobierno. Anexo Estadístico.1 de septiembre de 2008.
El crecimiento de la acuacultura está sustentado principalmente en producción de
camarón, además de mojarra, tilapia y en menor medida de carpa, ostión y engorda de
atún aleta azul. De acuerdo con la estadística pesquera y acuícola del año 2004 de la
72
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
FAO, México ocupa el lugar 16 en la producción pesquera mundial, destacando en
importancia por volumen la de sardina y anchoveta y por valor las de camarón, atún,
mojarra y tilapia.
Cuadro 3.10. Volumen de producción acuícola en peso vivo por principales especies de 2005 a
2007 (toneladas).
Especie
Bagre
2005
2006
2007
2,767
1,622
1,518
Camarón
90,041
-
-
Carpa
21,465
21,688
18,085
Charal
1,100
1,406
2,236
81
21
41
Lobina
1,148
1,358
1,179
Mojarra
67,993
66,285
71,788
Ostión
41,701
39,871
31,573
Trucha
3,829
123
120
5,720
900
816
235,845
133,274
127,356
Langostino
Otras
a
Total
FUENTE: CONAPESCA. Anuario Estadístico de Acuacultura y Pesca 2005, 2006 y 2007. Consultado en
Internet. a Incluye: abulón, acocil, ajolote, callo de hacha, catán, mejillón, robaleta, rana, gusano, mojarra
de agallas azules, almeja catarina, atún y peces de ornato.
La acuacultura tiene el potencial de contribuir a garantizar la seguridad alimentaria
mundial, además de que genera empleos y divisas. Es la industria alimentaria con
mayor tasa de crecimiento en los últimos 10 años, contribuyendo a solventar la
demanda que ya no puede cubrir la pesca. A escala mundial, las principales especies
de cultivo son la carpa, las macroalgas y las ostras. El camarón constituye el 19 por
ciento del valor total de comercialización, mientras que el salmón representa el 9 por
ciento.
El sector pesquero ha jugado un papel importante en el desarrollo económico de
México. Si bien la contribución del sector a la economía mexicana global es
relativamente pequeña en términos del PIB, ocupa una posición prominente en términos
regionales con respecto a aspectos económicos, sociales y ambientales. En la siguiente
73
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Figura se muestra la inversión pública que el gobierno de México ha ejercido en el
sector de 2002 a 2006.
Figura 3.5. Inversión pública federal ejercida en el sector pesquero de 2002 a 2006.
235.5
250
Millones de pesos
192.7
165.4
200
150
169.4
112.7
100
50
0
2002
2003
2004
2005
2006
Fuente: El Sector Alimentario en México, Ed. 2008. INEGI.
En el sector acuícola se han detectado algunos problemas que no permiten al mismo
desarrollarse como una línea de producción eficiente. Por un lado, la producción
acuícola se encuentra asociada a deficiencias estructurales, limitaciones de carácter
organizacional e insuficiencias de tecnologías y de capacitación. Por otro lado, la
planeación actual de la acuicultura no contiene elementos que le aseguren
sustentabilidad. Eso debido a que no incluye aspectos de desarrollo económico, social y
medio ambiental suficientemente articulados con aspectos de desarrollo tecnológico,
institucional, jurídico y normativo.
A pesar de las limitaciones arriba mencionadas, México cuenta con un gran potencial
para incrementar su actividad acuícola debido a su amplio litoral, aguas interiores,
diversidad de condiciones climáticas y recursos naturales. Por ello, la mayor parte de
los gobiernos estatales han incluido esta actividad dentro de sus agendas de gobierno y
sus planes de desarrollo. De igual manera, la CONAPESCA ha declarado que el cultivo
74
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
de especies acuáticas es una prioridad del Gobierno Federal, razón por la cual ha
destinado importantes apoyos al sector productivo. El desarrollo de la acuicultura en los
próximos años será de gran importancia ya que permitirá:

Incrementar los ingresos provenientes de las exportaciones

Generar empleos bien remunerados

Incrementar el consumo de proteína animal

Disminuir la migración rural

Disminuir la pobreza

Incrementar la seguridad alimentaria
El desarrollo de la acuacultura en México ha sido testigo de diversos cambios
institucionales en pocos años, los cuales han influido profundamente en los ingresos de
los actores interesados y la condición de los recursos pesqueros.
El gobierno mexicano proporciona apoyo financiero al sector mediante diversos
programas vigilados por CONAPESCA y SAGARPA. La Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación ha realizado un esfuerzo de
reordenamiento, redefinición y simplificación de los subsidios que administra con el
objetivo de atender a la población rural y pesquera del país. Considerando
componentes únicos e irrepetibles en cada uno de sus programas. Esta nueva
estructura se compone de ocho programas que se describen de forma detallada en el
contenido de las Reglas de Operación publicadas el 31 de diciembre del 2008, los
cuales se enumeran a continuación:
1. Programa para la Adquisición de Activos Productivos
2. Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO)
3. Programa de Inducción y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural
75
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
4. Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción
Primaria
5. Programa de Atención a Problemas Estructurales (Apoyos Compensatorios)
6. Programa de Soporte
7. Programa de Atención a Contingencias Climatológica
8. Programa de Fortalecimiento a la Organización Rural (Organízate)
La Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca opera a través de los Gobiernos de los
Estados en coordinación con las Delegaciones los programas 1, 4, 6 y 8 anteriormente
referidos; éstos buscan impulsar la participación creciente y autogestiva, principalmente
de los productores de bajos ingresos y sus organizaciones, para el establecimiento de
agronegocios en el medio rural, encaminados a obtener beneficios de impacto social,
económico y ambiental, el fortalecimiento de la competitividad de las cadenas
agroalimentarias, tanto para incrementar el ingreso de los productores y elevar su
calidad de vida, como para diversificar las fuentes de empleo y fomentar el arraigo en el
campo.
Dentro de la producción acuícola, se encontró que el total de los beneficiarios producen
bajo un ambiente salobre, y el único sistema productivo al que se dedican es el cultivo
de moluscos, mayormente efectuados en condiciones de encierro (un 98.65%), el
restante 1.35% lo efectúa en condiciones de fondo.
La producción se realiza en módulos de canasta, y aproximadamente cada productor
posee en promedio 36.7 módulos. Además, se encontró que el 100% de los productores
involucran a su familia como mano de obra en las actividades de la unidad productiva,
siendo la cantidad de familiares más frecuentemente involucrados de 2 a 3 personas,
concluyéndose que la familia sigue siendo la mano de obra principal en las actividades
acuícolas.(escribir sobre los criterios de elegibilidad).
76
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Aproximadamente el 59.5% de los productores aseguraron utilizar mano de obra no
familiar asalariada, los cuales contratan entre 20 y 40 jornales durante el ciclo
productivo. Asimismo, el 100% de la mano de obra proviene de la misma comunidad o
de comunidades aledañas.
El principal producto cultivado es el ostión, obteniendo en promedio 2.45 toneladas
anuales por productor, el precio medio de la tonelada de ostión se ubica en $18,000.00.
El principal destino de la producción lo ocupa el mercado regional, con el 86.08% y el
restante 13.92%, lo destina al mercado local.
En cuanto a los criterios de elegibilidad establecidos en las Reglas de Operación del
PACC, para el caso de los productores pesqueros, se especifica que la población
objetivo debe ser poseedora de una embarcación menor a 10.5 metros de eslora y tener
una capacidad extractiva menor a 15 toneladas anuales de producto fresco; por lo
tanto, se incluyó este criterio en las encuestas realizadas, encontrando que el 100% de
los productores cumplen con esta disposición al promediar un máximo de 7.3 metros de
eslora por cada embarcación.
El lugar de pesca de la totalidad de los productores es la costa, registrando una
producción anual promedio como se indica en el siguiente cuadro.
Cuadro 3.11. Volumen de producción pesquera en peso vivo por principales especies.
Volumen
promedio (ton)
Precio medio por tonelada
Calamar
2.00
20,071.43
Cazón
13.00
15,000.00
Lobina
2.20
20,100.00
Mojarra
2.57
13,071.43
Sierra
1.93
25,035.71
Especie
77
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Fuente: Elaboración propia con datos de campo.
El principal destino de dicha producción es el mercado regional ocupando el 58.82%,
mientras que el resto se dirige al mercado nacional. Cada productor destina
aproximadamente el 62.5% de su producción al mercado regional, y un 37.5% al
mercado nacional. El trabajo de campo reflejó que el 100% de los productores
involucran a su familia como mano de obra en las actividades de la unidad productiva;
además, de contratar mano de obra no familiar asalariada, siendo la cantidad de
familiares más frecuentemente involucrados de 1 a 2 personas, y la cantidad de mano
de obra no familiar asalariada es de 2 a 3 personas. El origen de esta mano de obra
deviene de personas de la misma comunidad o de comunidades aledañas
representando el 79.4%, el resto lo conforman personas provenientes del mismo
municipio.
El 38.24% de los productores manifestó que el resguardo de la embarcación utilizado es
la palapa, el 35.29% aseguró utilizar una bodega, mientras que el restante 26.47% dijo
resguardar su embarcación en su casa. Se encontró que el 97.05%, de los productores
pesqueros, resguardan su embarcación a una distancia menor a 250 metros de la
costa; el promedio se sitúa en 144.7 metros de distancia.
78
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Capítulo 4
Evaluación del criterio 1:
Proceso de Gestión
79
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
4.1. Antecedentes
El proceso de gestión es el conjunto de actividades que se realizan de forma secuencial
y ordenada, para conseguir un resultado que satisfaga plenamente el objetivo
planteado; cuando es bien llevado, se refleja en una mejora continua de las actividades
desarrolladas, elimina las ineficiencias asociadas a la repetitividad de las actividades y
optimiza el empleo de los recursos.
La evaluación de los procesos de gestión en cualquier Programa cobra gran relevancia
toda vez que la actual política de transparencia en las instituciones públicas la valora
como un compromiso de calidad, eficacia y eficiencia.
La SAGARPA, a través de la Dirección General de Estudios para el Desarrollo Rural de
la Subsecretaría de Desarrollo Rural, coordina las acciones del Programa con la
Comisión Nacional del Agua y con otras áreas de la propia Secretaría que formaron
parte de su Comité Técnico Nacional (CTN). A nivel estatal, la SAGARPA, vía sus
delegaciones estatales, se coordina con los Distritos de Desarrollo Rural (DDR’S) y
Centros de Apoyo al Desarrollo Rural (CADER’s), así como con los Gobiernos de los
estados. Con dicha coordinación institucional se busca fortalecer las acciones en cada
entidad federativa para una mejor y más rápida atención a los productores elegibles del
Programa.
En la Fracción II.4.1 de las Reglas de Operación (RO) del PACC, se establece que La
Unidad ejecutora será el Gobierno de la Entidad Federativa en donde se presente la
contingencia o se contrate el Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola o Pesquero
Catastrófico, conforme a lo que se establezca en el Convenio de Coordinación Marco y
los Anexos Técnicos que se realicen entre el Gobierno Federal y el Gobierno de la
Entidad Federativa.
81
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
4.2. Tiempos de gestión
El objetivo fundamental del Programa es proporcionar apoyo a la población afectada por
contingencias climatológicas de manera expedita, con la finalidad de reincorporar y dar
continuidad a las actividades productivas de los productores afectados por dichos
fenómenos, por lo que resulta primordial la oportunidad con la cual se entregan los
apoyos a la población afectada que haya resultado elegible.
Por lo tanto, la evaluación externa del Programa tuvo entre sus objetivos conocer el
grado de eficiencia y eficacia con la que operó; asimismo, verificar que la aplicación de
recursos se realizó, de manera oportuna, equitativa, transparente y conforme a lo que
marca la normatividad.
Para conocer la oportunidad de la entrega de los apoyos del Programa, se calculó el
número de días hábiles transcurridos desde la corroboración de la contingencia
por parte de la CONAGUA hasta la radicación de recursos federales, y de ésta
hasta la fecha de entrega de los apoyos a los productores beneficiarios en 5
entidades federativas.
Los días hábiles promedio obtenidos se presentan en el Cuadro 4.1, en el que se puede
observar que desde la corroboración de la ocurrencia de la contingencia climatológica,
hasta la entrega de apoyos a los productores hubo en promedio 86 días hábiles, que
equivale a aproximadamente a 4 meses calendario, de los cuales 60 días corresponden
al periodo comprendido desde la corroboración de la ocurrencia de la contingencia
climatológica hasta la radicación de los recursos a los estados por parte del gobierno
federal y, 26 días al periodo que va desde la radicación de recursos por parte del
gobierno federal hasta la entrega de los apoyos a los productores rurales, periodo que
se le adjudica directamente a los gobiernos de los estados.
Cabe señalar que el dato de referencia para este indicador es de un total de 118 días
hábiles, con 38 días para la etapa 1 y 80 días para la etapa 2.
82
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cuadro 4.1. Días hábiles promedio desde la ocurrencia de la contingencia hasta la fecha media
de pago a productores beneficiarios.
Entidad
Folio
Etapa 1
Etapa 2
Total de Días
Distrito Federal
629
90
46
136
Nayarit
300139
54
3
57
San Luís Potosí
300097
73
26
99
300170
39
28
67
300172
54
40
94
300207
46
2
48
300146
66
34
100
60
26
86
Sinaloa
Yucatán
Promedio
Etapa 1: Días hábiles contados a partir del día siguiente a la emisión del diagnóstico climatológico por la
CONAGUA hasta la radicación de los recursos federales.
Etapa 2: Días hábiles contados a partir del día siguiente a la radicación de recursos hasta la fecha inicial
de entrega de los apoyos a los productores beneficiarios.
Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA y datos de campo.
83
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
4.3. Análisis de gestión por etapas
El PACC tiene como objetivo fundamental apoyar a los productores rurales de bajos
ingresos, cuando se ven afectados sus activos productivos por la ocurrencia de
contingencias climatológicas y reincorporarlos a sus actividades productivas en el
menor tiempo posible, mediante la agilización en la entrega de los recursos, lo que
conlleva a dar una respuesta más expedita, eficiente, ágil y oportuna a la población.
El impacto de los recursos, como medio de compensación de los daños o pérdidas
sufridas por los productores al ocurrir un fenómeno meteorológico, depende en gran
medida de su entrega oportuna, por lo que es necesario verificar que los trámites de
gestión de los apoyos se lleven a cabo en tiempo y forma.
El cumplimiento de los tiempos durante el proceso de gestión de recursos es parte
fundamental en el impacto social del PACC, por lo que, es necesario realizar el
seguimiento de los trámites de gestión de los apoyos, así como también verificar que
los tiempos empleados en cada etapa sean acordes a los establecidos en las Reglas de
Operación del Programa; ya que, en gran medida, esto califica el desempeño de los
organismos federales y estatales en su capacidad de gestión de los recursos, lo que se
ve reflejado en un servicio de calidad.
El siguiente Cuadro muestra las etapas del proceso de gestión, que se consideraron
para la evaluación, así como los tiempos establecidos en las Reglas de Operación para
cada una de ellas.
Cuadro 4.2. Tiempos del proceso de gestión previstos en las Reglas de Operación.
Etapa
1. Solicitud de Diagnóstico a CONAGUA
Tiempo
7 Días Hábiles a partir de la terminación de la
contingencia climatológica
2. Emisión del Diagnóstico Climatológico
Sin Plazo
de CONAGUA
3. Presentación del Acta de Diagnóstico 12 Días Naturales a partir del lunes posterior a la
de Daños
emisión del diagnóstico de CONAGUA, pudiendo
84
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Etapa
Tiempo
solicitar una prórroga de 7 Días Naturales
4. Solicitud de Recursos y de Publicación
de Declaratoria por Contingencia
Climatológica a SAGARPA
5. Dictamen del comité Técnico del
Programa
6. Suscripción
del
anexo
Técnico
SAGARPA - Gobierno de la Entidad
Federativa
7. Publicación de la Declaratoria en el
DOF
8. Radicación de Recursos Federales
Total
Instalación de la CRyS
1 Día hábil después de la presentación del Acta de
Diagnóstico de Daños
15 Días Naturales a partir del lunes siguiente a la
presentación del Acta de Diagnóstico de Daños
15 Días Naturales a partir del Dictamen del Comité
Técnico
15 Días Naturales a partir de la suscripción del
Anexo Técnico
7 Días Hábiles posterior a la suscripción del Anexo
Técnico
79 días
1 Día Hábil posterior a la radicación de recursos
federales
Fuente: Reglas de Operación del PACC.
En el Cuadro 4.3, se muestran los tiempos transcurridos en cada una de las etapas del
proceso de gestión de los apoyos, para las diferentes contingencias climatológicas
ocurridas durante 2008 en los estados evaluados. Para su elaboración se tomaron
como referencia los tiempos establecidos en las Reglas de Operación del Programa
para cada una de estas etapas, así como los tiempos registrados en el sistema de
Operación y Gestión Electrónica del Programa, contados en días hábiles.
85
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Etapa 3
Etapa 4
Etapa 5
Etapa 6
Etapa 7
Etapa 8
Etapa 9
Contingencia
Sin Plazo
12 Días
Naturales,
7 Días
Prórroga
1 Día hábil
15 Días
Naturales
15 Días
Naturales
15 Días
Naturales
7 Días
Hábiles
1 Día Hábil
79
Tiempos
máximos
Etapa 2
Folios
7 Días
Hábiles
Etapa 1
Cuadro 4.3. Duración de las etapas del proceso de gestión 2008.
300141
300148
Lluvia Torrencial
Lluvia Torrencial
Inundación
Significativa
3
6
14
12
15
15
0
0
6
7
12
11
12
12
5
5
7
7
53
56
6
1
16
0
7
11
12
5
7
57
300131
Granizada
7
15
10
1
12
10
8
13
1
61
Distrito Federal
629
Helada Atípica
2
15
7
-
-
-
-
4
1
13
Durango
619
Helada Atípica
3
56
21
1
17
25
11
4
1
82
300124
Granizada
1
9
14
1
7
9
6
13
1
51
1
42
14
1
12
7
11
5
1
51
3
26
14
1
12
7
11
5
1
53
1
16
15
0
12
9
10
10
1
57
7
26
14
0
12
6
9
6
1
54
7
28
10
1
11
12
11
6
1
58
7
1
10
1
7
15
8
5
4
53
Entidad
Chihuahua
Michoacán
300169
300133
300166
Nayarit
300139
San Luís Potosí
300097
300170
Sinaloa
300172
86
Sequía Atípica,
Impredecible y No
Recurrente
Inundación
Significativa
Inundación
Significativa
Inundación
Significativa
Inundación
Significativa
Inundación
Significativa
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Etapa 5
Etapa 6
Etapa 7
Etapa 8
Etapa 9
15 Días
Naturales
15 Días
Naturales
15 Días
Naturales
7 Días
Hábiles
1 Día Hábil
79
Promedio
300146
Etapa 4
Yucatán
1 Día hábil
627
Etapa 3
300181
Veracruz
12 Días
Naturales,
7 Días
Prórroga
Ciclón Norbert
Inundación
Significativa
Inundación
Significativa
Sequía Atípica,
Impredecible y No
Recurrente
Etapa 2
300207
Sin Plazo
Contingencia
Etapa 1
Folios
7 Días
Hábiles
Entidad
Tiempos
máximos
Informe Final
7
1
15
1
11
12
11
6
1
63
7
1
14
0
7
9
10
7
1
54
3
88
13
0
12
10
5
5
1
48
6
10
15
1
12
20
9
4
1
67
4.5
21.2
13.6
0.6
9.8
6.4
2.2
54.8
10.3 11.6
Solicitud de Diagnóstico a CONAGUA
Emisión del Diagnóstico Climatológico de CONAGUA
Presentación del Acta de Diagnóstico de Daños
Solicitud de Recursos y de Publicación de Declaratoria por Contingencia Climatológica.
Dictamen del Comité Técnico del Programa
Suscripción del anexo Técnico SAGARPA - Gobierno de la Entidad Federativa
Publicación de la Declaratoria en el DOF
Radicación de Recursos Federales
Instalación de la CRyS
Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Operación y Gestión Electrónica del Programa.
87
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
De acuerdo a los datos registrados en el Cuadro anterior, el proceso de gestión de
apoyos del PACC, se estructura de la siguiente forma:
Etapa 1: Comprende todas las actividades que se realizan desde la ocurrencia del
fenómeno meteorológico hasta la solicitud del diagnóstico a la Comisión Nacional del
Agua (CONAGUA); en el 100% de los casos se cumplió con el tiempo establecido en
las Reglas de Operación, el cual es de 7 días hábiles, con un promedio de 4.5 días
hábiles.
Etapa 2: Relativa a la Emisión del Diagnóstico Climatológico de CONAGUA, se obtuvo
un promedio de 21.2 días hábiles, cabe mencionar que dicha etapa no tenía fijado
plazo alguno para cumplir.
Etapa 3: Comprendió el tiempo en el que el Titular del Ramo en cada una de las
Entidades Federativas presentó el Acta de Diagnóstico de Daños donde se describían
las afectaciones que justificaran el apoyo del Programa, los recursos requeridos para su
atención conforme lo establecido en los montos de apoyo vigentes y la programación
del ejercicio de los recursos, así como el padrón de productores afectados que
cumplían con los criterios de elegibilidad del Programa para aquellos municipios en los
que se corroboró la ocurrencia de la contingencia climatológica, esta etapa comprende
un plazo máximo de 12 días naturales contados a partir del lunes posterior a la emisión
del Diagnóstico Climatológico de la CONAGUA, pudiéndose otorgar una prórroga
adicional de 7 días naturales. A partir de estos criterios se encontró que el 94% los
estados cumplieron en tiempo usando la prorroga mencionada, con un promedio de
13.6 días hábiles.
Etapa 4: Concerniente a la Solicitud de Recursos y de Publicación de Declaratoria por
Contingencia Climatológica a la SAGARPA por parte del C. Gobernador o el Jefe de
Gobierno de la Entidad Federativa. Esta solicitud debe realizarse a más tardar al día
hábil siguiente a la presentación del Acta de Diagnóstico de Daños, encontrándose que
todas las entidades cumplieron con el tiempo establecido.
88
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Etapa 5: Correspondiente al dictamen de la Comisión Dictaminadora. A través del
análisis se encontró que el Comité Técnico del Programa dictaminó el 94% de las
solicitudes de apoyo recibidas, dentro del tiempo establecido en las Reglas de
Operación del Programa. El tiempo promedio fue de 10.3 días naturales, 2 días por
debajo de los 15 días naturales establecidos en las Reglas de Operación.
Etapa 6: Relativa a la Suscripción del Anexo Técnico entre la SAGARPA y el Gobierno
de la Entidad Federativa, se encontró que el 88% de los casos se suscribieron en el
tiempo que marca la normatividad, con un promedio de 11.6 días hábiles. Cabe señalar
que las RO del Programa indican un plazo máximo de 15 días naturales a partir de que
se haya dado a conocer el Dictamen de la Comisión Dictaminadora. Las demoras en
esta etapa se deben fundamentalmente a que en los estados es necesario realizar una
validación jurídica a los Anexos Técnicos correspondientes aunado al retraso en la firma
de los mismos por parte de las autoridades estatales.
Etapa 7: Como se marca en las RO, en base a la solicitud del C. Gobernador o el Jefe
de Gobierno de la Entidad Federativa, la Secretaría publicará en el DOF la Declaratoria
de Contingencia Climatológica respectiva en un plazo máximo de 15 días naturales
posteriores a la suscripción del Anexo Técnico, al respecto, el 100% de las solicitudes
se atendieron en el tiempo establecido, obteniéndose un promedio de 9.8 días
naturales. Cabe mencionar que esta etapa no afecta al proceso de gestión, toda vez
que es posible realizar la radicación de los recursos sin considerar su publicación,
aunque es necesaria para dar la legalidad al proceso y, además, en la Declaratoria se
especifican los municipios señalados como afectados por contingencias climatológicas.
Etapa 8: Corresponde a la radicación de los recursos federales a los estados. En el
Cuadro 4.4 se observa que en esta etapa se obtuvo un promedio de 6.4 días, con un
máximo de 13 y un mínimo de 4 días; en el 82% de los casos los recursos fueron
radicados en el tiempo que marca la normatividad. Cabe señalar que para poder llevar a
cabo la radicación de recursos, es necesario que la Secretaría de Finanzas o
equivalente en los gobiernos estatales le haga llegar a la SAGARPA el recibo oficial y la
89
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
constancia de apertura de cuenta específica; la cual debe estar registradas en la
TESOFE, por lo que el plazo para la radicación de recursos se contabilizó a partir de la
entrega de los documentos antes citados.
En la siguiente Figura se muestra el tiempo promedio para cada una de las etapas del
proceso de gestión.
Figura 4.1. Tiempo promedio por etapa del proceso de gestión.
7
Etapa 1
5
Sin plazo
Etapa 2
21
19
Etapa 3
14
1
Etapa 4
1
15
Etapa 5
10
15
Etapa 6
12
15
Etapa 7
10
7
Etapa 8
6
1
Etapa 9
2
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22
Días
Reglas de Operación
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Evaluación
Solicitud de Diagnóstico a CONAGUA.
Emisión del Diagnóstico Climatológico de CONAGUA
Presentación del Acta de Diagnóstico de Daños
Solicitud de Recursos y de Publicación de Declaratoria por Contingencia Climatológica
Dictamen del Comité Técnico del Programa
Suscripción del anexo Técnico SAGARPA - Gobierno de la Entidad Federativa
Publicación de la Declaratoria en el DOF
Radicación de Recursos Federales
Instalación de la CRyS
Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Operación y Gestión Electrónica del Programa.
90
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
En el Sistema de Operación y Gestión Electrónica del Programa, operado a través del
Internet, se encuentra disponible la información correspondiente a los trámites
realizados por los gobiernos de los estados para la solicitud de apoyo, así como los
informes físico-financieros y libros blancos para las contingencias ocurridas durante el
período de evaluación. Es necesario mencionar que dicha información está
completamente integrada, desde la Solicitud de Declaratoria por contingencia
climatológica hasta el cierre finiquito del Programa.
Para el período de evaluación, el tiempo promedio del proceso de gestión para los
casos atendidos fue de 55 días hábiles. Sin embargo, es necesario mencionar que en
las evaluaciones externas realizadas con anterioridad al Programa, se obtuvo un tiempo
promedio de 43 días hábiles. En la siguiente Figura se muestra el tiempo transcurrido
durante el proceso de gestión año con año.
Figura 4.2. Tiempo promedio del proceso de gestión en los últimos años.
Tiempo promedio (días hábiles)
79
80
70
59
55
47
60
42
50
40
30
20
10
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
Tiempo
máximo RO
2008
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en el portal de PACC y de los informes de las
evaluaciones externas 2005-2006, 2006-2007, realizadas por la Universidad Autónoma Chapingo y 20072008, realizada por el Colegio de Posgraduados.
91
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cabe señalar que para solicitar la expedición de la declaratoria por contingencia
climatológica, los gobiernos de los estados deben anexar el diagnóstico climatológico
emitido por la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA).
En las reglas de operación del PACC vigentes en 2008, no se define un tiempo límite
para que la CONAGUA emita dicho diagnóstico, teniendo ésta un promedio histórico de
18 días hábiles contados desde la solicitud del diagnóstico hasta la emisión del mismo,
con un máximo histórico de 88 días y un mínimo de 1 día. Es importante hacer hincapié
que es fundamental que la CONAGUA cuente con la facultad de usar otras fuentes de
información climatológica, adicionales a sus propias estaciones, con la finalidad de
emitir en el menor tiempo y con la mayor precisión el diagnóstico que corrobora la
ocurrencia de los fenómenos.
En la Figura 4.3 se muestra el tiempo promedio, que le ha llevado a la CONAGUA, la
emisión de dicho diagnóstico registrado en los anexos de las evaluaciones 2005- 2006,
2006-2007, 2007-2008 y 2008-2009 realizadas al Programa
Figura 4.3. Comparativo del tiempo promedio para la emisión del diagnóstico climatológico por
CONAGUA en los últimos años.
24.13
25
Número de días hábiles
21.24
20
16.22
15
10.80
10
5
0
2005-2006
2006-2007
2008
2009
Evaluaciones
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en el portal de PACC y de los informes de las
evaluaciones externas 2005-2006, 2006-2007, 2007-2008 y 2008-2009 realizadas por la
Universidad Autónoma Chapingo.
92
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Es importante mencionar que dentro de las modificaciones realizadas a las Reglas de
Operación del Programa, publicadas el 31 de diciembre de 2008 en el DOF, se
establece que la CONAGUA deberá emitir su diagnóstico climatológico en un plazo no
mayor a 15 días hábiles después de solicitado el mismo por la Entidad Federativa.
4.4. Evaluación general de las etapas del proceso de gestión
La evaluación de la gestión de los programas retoma y analiza los procesos, criterios y
mecanismos puestos en marcha por los administradores responsables para la ejecución
del mismo. Este aspecto es fundamental puesto que condiciona la repercusión final de
los programas en relación con los objetivos e impactos perseguidos. La utilidad de un
programa está en función de varios elementos, entre ellos, su propio diseño y
mecanismos de ejecución. Sin embargo, ningún programa, por muy buenos que sean
sus diagnósticos y estrategias de actuación, puede lograr los efectos esperados, con un
nivel de eficacia y eficiencia óptimo, sí para su desarrollo no cuenta con un sistema de
gestión adecuada, y con un correcto sistema de seguimiento.
En este contexto se realizó una evaluación a las distintas etapas que comprende el
proceso de gestión del PACC, para medirla se pidió a los operadores del Programa en
las distintas entidades federativas que consideraran si las actividades que se
especifican en las Reglas de Operación, son necesarias para garantizar la eficiencia,
eficacia y transparencia del mismo y si consideran que los plazos establecidos son
adecuados. Al respecto el 79.61% de los operadores consideran que todas las
actividades son necesarias y 75.99% afirman que los plazos establecidos son los
adecuados, aunque a manera de observación algunos mencionaron que el plazo para
la presentación del diagnóstico de daños no es suficiente cuando se presentan
contingencias climatológicas de gran magnitud, puesto que se provoca afectación de
vías de comunicación, lo que dificulta la verificación de los daños en campo.
En el Cuadro 4.4 se muestra el resultado obtenido para cada una de las actividades del
proceso de gestión.
93
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cuadro 4.4. Evaluación de las actividades del proceso de Gestión.
Necesaria
Actividad
Sí
Adecuado
Plazo
No
Sí
Justificación
No
1.
Solicitud
de
diagnóstico
78.95%
climatológico a la CONAGUA.
2.63%
7 días hábiles contados a partir de la
86.84%
terminación de la contingencia climatológica.
10.53%
El plazo es suficiente.
2. Presentación del acta de diagnóstico
89.47%
de daños.
5.26%
12 días naturales contados a partir del lunes
posterior a la emisión del Diagnóstico 60.53%
Climatológico.
34.21%
El tiempo es suficiente, cuando se
presentan contingencias que no
afectan las vías de comunicación.
3. Solicitud de Recursos y de
Publicación
de
Declaratoria
por
89.47%
Contingencia Climatológica a la
Secretaría.
2.63%
A más tardar al día hábil siguiente a la
presentación del Acta de Diagnóstico de 89.47%
Daños.
5.26%
El plazo es suficiente ya que por lo
general la solicitud se presenta
acompañando al diagnóstico de
daños.
4.
Dictamen
de
la
Comisión
78.95%
Dictaminadora del Programa.
7.89%
15 días naturales contados a partir del lunes
siguiente a que se hubiese presentado el Acta 76.32%
de Diagnóstico de Daños.
15.79%
5. Suscripción de Anexos Técnicos del
84.21%
Convenio de Coordinación Marco.
5.26%
15 días naturales a partir de que se haya
dado a conocer el Dictamen de la Comisión 68.42%
Dictaminadora del Programa.
23.68%
6. Publicación de la Declaratoria de
73.68%
Contingencia Climatológica.
10.53%
15 días naturales posteriores a la suscripción
68.42%
del Anexo Técnico.
23.68%
Es adecuado y suficiente
7. Radicación de Recursos Federales.
2.63%
7 días hábiles posteriores a la firma del 92.11%
Anexo Técnico.
5.26%
El plazo es adecuado.
--
Al día siguiente a la radicación de los
65.79%
Recursos Federales.
13.16%
63.16
8. Instalación de la Comisión de
Regulación
y
Seguimiento
del 78.95
Programa (CRyS).
Fuente. Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
94
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
4.5. Oportunidad de los apoyos
Además del análisis del número de días hábiles se cuantificó el número de días
naturales, contados a partir de la ocurrencia de la contingencia climatológica hasta la
entrega de los apoyos a los productores beneficiarios. Aproximadamente, el 55.65% de
la población beneficiaria recibió el apoyo en un período que va de uno a seis meses;
mientras que el 44.35%, lo recibió en un lapso de tiempo mayor de siete a nueve
meses. Las reglas de operación del Programa, permiten un plazo de hasta seis meses
para la ejecución del plan de acciones y obras, posterior a la fecha de radicación de
recursos por parte del gobierno federal.
9.26%
35.09%
51.45%
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
4.20%
Porcentaje de productores
apoyados
Figura 4.4. Oportunidad en la entrega de los apoyos.
0-3 Meses
3-6 Meses
6-9 Meses
9-12 Meses
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Históricamente los apoyos se han entregado a los productores en un tiempo menor a 9
meses, desde la ocurrencia de la contingencia climatológica hasta la entrega de los
apoyos. Como se aprecia en la Figura 4.5, el 84.32% de los productores han recibido
los apoyos en este lapso de tiempo. En la evaluación 2009, 90.74% de los beneficiarios
recibieron el apoyo en un tiempo menor a 9 meses calendario.
95
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
8.88%
6.79%
10%
4.20%
20%
9.26%
40%
30%
35.09%
28.80%
37.80%
50%
17.70%
Porcentaje de productores
apoyados
60%
51.45%
Figura 4.5. Datos históricos sobre oportunidad en la entrega de los apoyos.
0%
0-3 MESES
3-6 MESES
6-9 MESES
2003-2007
9-12 MESES
>12 MESES
2008
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Comparando el tiempo promedio transcurrido desde la ocurrencia de las contingencias
climatológicas hasta la radicación de los recursos por parte de la SAGARPA, con el
tiempo promedio transcurrido desde la ocurrencia de las contingencias hasta la fecha
de entrega de los apoyos, manifestada por los beneficiarios, se concluye que el retraso
ocurrió a partir de la implementación del Programa por parte de los gobiernos estatales.
Muchos de los retrasos se explican por la magnitud de los daños, la dispersión de las
afectaciones de los mismos y el difícil acceso a las comunidades afectadas tras la
ocurrencia de contingencias climatológicas en las entidades federativas, para llevar a
cabo las actividades necesarias para la entrega oportuna de los recursos a los
beneficiarios.
96
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
4.6. Conocimiento, percepción y valoración del Programa
Es muy importante que los trámites necesarios para el acceso a los apoyos de los
Programa federales sean sencillos. En esta perspectiva, resulta valioso conocer la
percepción de los beneficiarios sobre la complejidad de éstos; como se muestra en la
Figura 4.6, el 94.26% de los productores beneficiarios consideran que los trámites son
muy sencillos; mientras que el 2.39%, aseguran no entenderlos y el 3.35% los
consideran complejos.
Figura 4.6. Complejidad de los trámites para acceder a los apoyos.
Porcentaje de productores
94.26%
3.35%
2.39%
Sencillo
Complejo
No lo entiendo
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Sin embargo, durante el proceso de gestión de los apoyos los productores actúan como
agentes pasivos, debido a que el Gobierno Estatal y las delegaciones estatales de
SAGARPA son los encargados de realizar todos los trámites, que van desde el
diagnóstico de daños y elaboración de los padrones de beneficiarios hasta la entrega
de los apoyos a los beneficiarios. Considerando esto último se tomó en cuenta la
opinión de los funcionarios en las entidades, respecto a la complejidad del proceso de
gestión de los apoyos del Programa, a ellos se les pidió que calificarán en escala de
uno a diez, en la medida en que estuvieran o no de acuerdo con las declaraciones que
se presentan en el Cuadro 4.5.
97
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cuadro 4.5. Calificaciones promedio de funcionarios sobre el proceso de gestión.
Declaraciones
1. Las Reglas de Operación del PACC, son sencillas y claras.
2. Las Reglas de Operación del PACC, son adecuadas para su operación en el
tiempo que se requiere atender una contingencia climatológica, es decir en el
corto plazo.
3. El proceso de trámites del PACC, está claramente establecido en sus Reglas
de Operación.
Promedio
8.84
8.26
8.95
Fuente: Elaborado con datos obtenidos en campo.
A partir de la declaración tres, referida en el cuadro anterior, referente al proceso de
gestión se puede concluir que los funcionarios estatales encargados de realizar la
gestión de los recursos consideran que dicho proceso no es complicado, toda
vez que le otorgaron una calificación de 8.95. Respecto a la percepción de los
funcionarios estatales en relación al conocimiento del Programa, el 94.74% mencionó
que éste es identificado por las autoridades en el estado y el 97.37% estimó que las
autoridades estatales conocen los requisitos de la población objetivo y los montos de
los apoyos del Programa, lo que demuestra que los funcionarios a nivel estatal tienen
pleno conocimiento de la existencia, gestión y operación del PACC.
Es de gran importancia que los productores beneficiarios del Programa identifiquen el
motivo por el cual se les proporcionó un apoyo. Esto es fundamental para la
transparencia, ya que con ello se evita una inadecuada utilización del Programa, por
ejemplo el empleo con fines políticos, de lucro u otros distintos a los establecidos en sus
Reglas de Operación. En la Figura 4.7 se observa que el 98% de los beneficiarios
saben que el motivo por el cual se les proporcionó el apoyo fue debido a un siniestro
climatológico, lo que confirma que los apoyos otorgados llegaron al productor sin
desviarse de su fin social.
98
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Figura 4.7. Porcentaje de productores que identifica el motivo del apoyo.
98.29%
1.71%
Sí
No
.
Fuente: Elaborado con datos obtenidos en campo.
4.7. Cumplimiento de los criterios de selección de las Reglas
de Operación
El PACC en sus Reglas de Operación establece como su población objetivo a los
productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas del medio rural de bajos ingresos,
que se vean afectados en sus activos productivos elegibles por fenómenos
climatológicos atípicos. Debido a esto, es necesario conocer el impacto que tiene el
apoyo en la principal actividad productiva de los beneficiarios.
Se midió la principal actividad productiva como aquella por la cual los productores
obtienen su principal fuente de ingresos. Cabe señalar que muchos productores,
principalmente agricultores que cultivan maíz, al ser este un cultivo destinado para
autoconsumo, no consideran a la actividad como una fuente de ingreso, puesto que no
cuantifican el valor monetario de la producción.
En la Figura 4.8 se observa, que la mayoría de los productores pesqueros y los
beneficiados mediante el componente del SAC identifican como su principal actividad
productiva aquella por la que recibieron el apoyo del Programa, el resto tiene como
principal actividad productiva el trabajo por jornales, remuneraciones por oficios y/o
salarios fijos; sin embargo, es necesario señalar que la principal fuente de ingresos de
los productores apoyados son las actividades agropecuarias, acuícola y pesqueras,
99
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
como puede corroborarse en el Cuadro 3.2. “Composición del ingreso de los
productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas”.
Figura 4.8. Principal actividad productiva de los beneficiarios.
85.29%
Porcentaje de productores
90%
72.68%
80%
74.19%
70%
46.77%
60%
50%
40%
30%
20%
10.81%
1.72%
10%
0%
Acuícola
Agrícola
Pecuario Pesquero
SAC
Agrícola
SAC
Pecuario
.
Fuente: Elaborado con datos obtenidos en campo.
Con respecto a los criterios de elegibilidad establecidos en las Reglas de Operación del
Programa, donde se enuncian criterios de acuerdo al tipo de actividad productiva, se
encontró (ver Figura 4.9) que el total de los productores acuícolas, agrícolas, pecuarios
y pesqueros cumplieron con el rango establecido para su unidad de producción mismos
que se mencionan en dichas Reglas y se resumen en el Cuadro 4.6.
Cuadro 4.6. Criterios de elegibilidad del PACC, (RO, 2008).
Tipo de productor
Criterio de elegibilidad
1. Productores agrícolas
1.a. Productores
anuales
de
cultivos
1.b. Productores con
perennes, café o nopal
cultivos
2. Productores pecuarios
100
Hasta 20 hectáreas de temporal
Hasta 5 hectáreas de temporal
Hato ganadero de hasta 30 unidades animal en ganado
mayor o su equivalente en ganado menor.
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Tipo de productor
Criterio de elegibilidad
3. Productores pesqueros
Embarcación menor a 10.5 metros de eslora, que estén
inscritos en el registro nacional de pesca, cuenten con
permiso o concesión de pesca, y que su capacidad
extractiva sea de hasta 15 toneladas anuales de producto
fresco.
4. Productores acuícolas
Capacidad productiva de hasta 5 toneladas anuales de
producto fresco o hasta 50,00 piezas anuales de otras
especies.
Fuente: Reglas de Operación del PACC 2008.
Figura 4.9. Cumplimiento de los criterios de elegibilidad referentes a la unidad productiva.
Porcentaje de productores que
cumplen con el criterio
100%
100%
100%
99%
100%
100%
100%
94%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Fuente: Elaborado con datos obtenidos en campo.
Derivado de lo anterior, se concluye que los beneficiarios del Programa en el período de
evaluación cumplieron con lo establecido en la normatividad del mismo referente al
tamaño máximo de sus unidades productivas. Cabe señalar que los gobiernos de los
estados no están exentos de validar la elegibilidad de los productores al momento de la
entrega de los apoyos.
101
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
4.8. Transparencia y control administrativo en el proceso de
gestión
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,
publicada el 11 de junio de 2002, en su artículo 7 hace mención que con excepción de
la información reservada o confidencial, los sujetos obligados deberán poner a
disposición del público y actualizar, entre otra, la información siguiente: su estructura
orgánica; las facultades de cada unidad administrativa; el directorio de servidores
públicos; el domicilio de la unidad de enlace, además de la dirección electrónica donde
podrán recibirse las solicitudes para obtener la información; los servicios que ofrecen;
los trámites, requisitos y formatos; la información sobre el presupuesto asignado, así
como los informes sobre su ejecución; el diseño, montos asignados y criterios de
acceso a los Programas de subsidio. Así como los padrones de beneficiarios de los
Programa sociales que establezca el Decreto del Presupuesto de Egresos de la
Federación, etc. Para dar cumplimiento a esto, en el portal de la SAGARPA se
encuentran publicadas, para consulta de la ciudadanía, las Reglas de Operación del
Programa, las modificaciones que se le realizaron para adecuarlas a los requerimientos,
los criterios de elegibilidad para acceder al apoyo y los padrones de beneficiarios.
En la Fracción III numeral 9 de la Reglas de Operación se establece que deberá
integrarse y sesionar una Comisión de Regulación y Seguimiento al día siguiente a la
radicación de los Recursos Federales al Gobierno de la Entidad Federativa, y sesionar
al menos a la terminación del ejercicio de los recursos, el pago de los apoyos deberá
iniciar a más tardar a los 15 días hábiles posteriores a que se efectúe la radicación de
los recursos federales, así como el calendario de ejercicio de los recursos y el Plan de
Rehabilitación y/o Prevención no deberá exceder 3 meses calendario y al termino de
dicho plazo deberá llevarse a cabo el cierre de ejercicio del Programa, los recursos no
ejercidos deberán reintegrarse a la TESOFE, así como enterar los productos financieros
que se hubiesen generado.
102
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Para dar mayor transparencia en la ejecución de los recursos, la Unidad Responsable
ha implementado una serie de medidas para evitar la posibilidad de duplicidad en el
otorgamiento de los apoyos, entre las que se encuentran las siguientes:
1) Una vez hecho el levantamiento de los padrones se procede a llevar a cabo la
validación de los mismos empleando como base los padrones de los programas
PROCAMPO y PROGAN, y con esto excluir de los apoyos a los productores que
no cumplen con los criterios de elegibilidad descritos en las Reglas de Operación
del PACC.
2) La conformación de una Comisión de Regulación y Seguimiento (CRyS)
encargada de llevar a cabo un adecuado seguimiento y control del ejercicio de
los recursos hasta que termine lo estipulado en el Plan de Acciones y Obras de
los estados.
3) La publicación de los padrones de beneficiarios en el portal de la SAGARPA, así
como en uno de los diarios de mayor circulación en el estado correspondiente,
detallando el destino de los apoyos otorgados a nivel de municipio, beneficiario,
superficie apoyada y recursos entregados.
103
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Capítulo 5
Evaluación del criterio 2:
Beneficios del Programa
105
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
5.1. Cumplimiento del Fin y Propósito del Programa
El programa establece en sus Reglas de Operación que la población objetivo son
aquellos productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas del medio rural de bajos
ingresos, que se vean afectados en sus activos productivos elegibles por fenómenos
climatológicos atípicos, relevantes, no recurrentes e impredecibles.
Es importante señalar que por las condiciones sui géneris de los fenómenos
climatológicos catastróficos no es posible predecir la ocurrencia de los mismos, es
decir, fechas de ocurrencia, región de impacto, y magnitud de los eventos, así como la
superficie de cultivos afectada, tipos de cultivo, unidades animal afectadas,
embarcaciones y unidades de producción acuícola y, en consecuencia, conocer la
población objetivo potencialmente beneficiaria del Programa. Actualmente no se cuenta
con la información estadística disponible acerca de la totalidad de los productores
agropecuarios, acuícolas y pesqueros que habitan en las zonas rurales del país y
tampoco de los productores que son vulnerables a las afectaciones por contingencias
climatológicas. Asimismo, para determinar la totalidad de los activos productivos que se
mantienen en producción tras la ocurrencia de un fenómeno catastrófico, sería
necesario realizar un inventario del porcentaje de activos que se mantienen después de
la ocurrencia de un fenómeno, lo que representaría elevados costos.
Derivado de lo anterior, se recomienda medir el Fin del Programa como el Porcentaje
de productores apoyados que mantienen el 25% de su patrimonio en activos
productivos elegibles ante la ocurrencia de contingencias climatológicas
extremas. Atendiendo a este indicador, a través del trabajo de campo, se comparó la
superficie agrícola, unidades animal, superficie acuícola y embarcaciones que se tenían
antes de la contingencia climatológica y las que se mantienen actualmente,
considerando los apoyos otorgados por el Programa. En la Figura 5.1 se observa que
en la presente evaluación el 92.34% de la población beneficiaria mantiene más del 25%
en sus activos productivos elegibles tras la ocurrencia de una contingencia
climatológica. El dato de partida indica que el 80% de la población beneficiaria mantiene
107
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
más del 25% en sus activos productivos elegibles tras la ocurrencia de una contingencia
climatológica.
Figura 5.1. Porcentaje de productores que mantienen al menos el 25% de sus activos
productivos.
Porcentaje de productores
7.67%
2.22%
14.72%
75.40%
Menos del 25%
Del 25% al 50%
Del 50% al 75%
Del 75% al 100%
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
5.2. Reincorporación productiva
En cuanto al porcentaje de productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas de
bajos ingresos apoyados que se reincorporan a su actividad productiva ante la
ocurrencia de contingencias climatológicas atípicas, relevantes, no recurrentes e
impredecibles, se encontró que el 97.50% de los beneficiarios del Programa pudieron
reincorporarse a su actividad productiva, gracias al apoyo del PACC, después de haber
sido afectados por una contingencia climatológica y sólo el 2.50% manifestaron lo
contrario. Como se muestra en la Figura 5.2, el promedio histórico de las evaluaciones
anteriores indica que el 80.7% de los beneficiarios se reincorporan a sus actividades
productivas después de ser afectados por contingencias climatológicas. En relación a
los resultados de la evaluación anterior, se observa un incremento de 13.91%, por lo
que es posible concluir que durante el ejercicio 2008 se tiene una mayor eficiencia en la
reincorporación productiva de los beneficiarios.
108
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Figura 5.2. Productores que se reincorporaron a su actividad productiva
20%
2.50%
40%
16.41%
19.30%
60%
97.50%
80.70%
Porcentaje
80%
83.59%
100%
0%
Sí
Dato de referencia
No
Evaluación 2008
Evaluación 2009
.
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo y Resultados de evaluación, 2008.
Un aspecto fundamental del análisis es determinar si los beneficiarios destinan
primordialmente el apoyo otorgado a la reincorporación de su actividad productiva, por
lo que fue necesario conocer y valorar el destino final de los recursos que recibieron.
Para lograr anterior, se analizaron los resultados que arrojó el trabajo de campo
respecto de los cuatro grupos de actividades productivas (Agrícola, Pecuaria, Pesquera
y Acuícola), y así poder identificar qué tipo de actividades fueron prioritarias por parte
de los beneficiarios.
En el sector agrícola, el trabajo de campo reflejó que el destino que le dieron los
beneficiarios al apoyo otorgado por el Programa, fue en primer lugar al ahorro, seguido
de las actividades relacionadas con su actividad productiva (insumos agrícolas, mejora
de la parcela y próximo ciclo productivo) y, en tercer lugar, se destinó a los gastos
familiares. Sin embargo, los beneficiarios manifestaron que el apoyo proporcionado por
el Programa fue muy importante ya que contribuyó a que las pérdidas ocasionadas por
las contingencias climatológicas fueran menores. Los productores agrícolas que en
mayor número recibieron el apoyo del Programa son los que destinan sus parcelas al
cultivo de maíz, aproximadamente el 50.54% de ellos, como se aprecia en la Figura 5.3.
109
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Es importante señalar que este cultivo constituye el alimento básico de las comunidades
rurales ya que la mayor parte de su producción se destina para el autoconsumo.
Figura 5.3. Distribución porcentual de los cultivos atendidos de acuerdo al número de
productores.
Porcentaje de productores
14.20%
8.02%
7.07%
6.39%
5.50%
50.54%
3.06%
3.53%
Maíz
Ajonjolí
Sandia
Plátano
Café
Sorgo
Frijol
Otros
1.70%
Nopal
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Acorde al porcentaje de productores que destinan su superficie al cultivo de maíz, se
observó también que la superficie que en mayor medida recibió el apoyo del Programa
es la destinada a este cultivo, representando el 40.30%, como se observa en la Figura
5.4. Bajo este contexto, se reitera la importancia de este cultivo para la subsistencia de
los agricultores a nivel nacional y la necesidad de protegerlos contra afectaciones de
origen climatológico.
110
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Figura 5.4. Distribución porcentual de los cultivos atendidos de acuerdo a la superficie apoyada.
Porcentaje de superficie apoyada
12.91%
7.63%
5.16%
2.74%
1.78%
1.48%
24.53%
3.46%
40.30%
Maíz
Ajonjolí
Sandia
Sorgo
Plátano
Café
Frijol
Nopal
Otros
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Respecto a los beneficiarios del sector pecuario, el trabajo de campo reflejó que el
apoyo se destinó prioritariamente a los gastos familiares, en segundo lugar, lo
destinaron a la compra de ganado e insumos pecuarios (alimentos balanceados,
forrajes, sales minerales, vacunas y medicamentos), y en tercer lugar lo utilizaron para
el pago de deudas. Los productores pecuarios señalaron que el apoyo otorgado por el
PACC lo utilizaron prioritariamente para gastos de alimentación ya que ante la
ocurrencia de la contingencia climatológica se vieron afectados severamente en su
economía, por lo que el recurso ayudó a subsanar las pérdidas y el remanente lo
destinaron para la compra de insumos; lo que muestra que el apoyo del PACC
contribuye a compensar de manera parcial los gastos realizados en la actividad
productiva.
En cuanto al sector pesquero, se encontró que los beneficiarios destinaron el 100% del
apoyo a las actividades asociadas con su actividad productiva, fundamentalmente para
reparar su embarcación, y así poder reincorporarse a sus actividades después de
haber sido afectados por fenómenos climatológicos, lo que demuestra que el PACC al
apoyar a los productores rurales de bajos ingresos para que éstos logren
111
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
reincorporarse,
permanecer
y
continuar
con
sus
actividades
productivas
da
cumplimiento con su objetivo fundamental.
Para el sector acuícola, los resultados muestran que los beneficiarios destinaron
prioritariamente el recurso para el pago de deudas; en segundo lugar, se asignó al los
gastos familiares, y en tercer lugar, a la compra de insumos y mejora de la unidad
productiva. Los productores manifestaron que gracias al apoyo lograron pagar las
deudas adquiridas para reiniciar su actividad productiva después del siniestro, lo que
confirma que el apoyo del PACC es fundamental para que los productores continúen
laborando en su actividad, además de ser un aliciente para la subsistencia familiar ya
que el apoyo contribuyó a cubrir los gastos familiares.
Respecto al componente de apoyo mediante el SAC Agrícola se identificó que los
beneficiarios destinaron la mayor parte del recurso proporcionado por el PACC al
ahorro, seguido de actividades relacionadas con su actividad productiva (próximo ciclo
productivo, insumos y mejora de la unidad productiva) y, finalmente en gastos
familiares. Con relación a los beneficiarios del SAC Pecuario se encontró que el 85.80%
de los beneficiarios destinaron la mayor parte del apoyo a la compra de insumos y
ganado, seguida del pago de deudas y una menor parte la destinaron a los gastos
familiares. En cuanto a los beneficiarios mediante la Adhesión al SAC Agrícola, el
principal uso que le dieron al apoyo recibido por el PACC se concentró en gastos
familiares; en segundo lugar invirtieron en el próximo ciclo productivo así como en la
compra de insumos agrícolas y, en tercer lugar, lo destinaron al pago de deudas; lo que
confirma que el Programa cumple con el objetivo de apoyar al productor rural de bajos
recursos, al haber asegurado sus actividades productivas, aminorando las pérdidas
ocasionadas por los fenómenos climatológicos a los que constantemente están
expuestos.
A través del análisis realizado en los cuatro grupos de actividades productivas, que
recibieron el apoyo bajo la modalidad de apoyo directo, y mediante el SAC, se identificó
que los beneficiarios destinan primordialmente el recurso a su actividad productiva con
112
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
el 45.59%; en segundo lugar, a gastos familiares con el 23.75% y, en tercer lugar lo
utilizan para el ahorro con el 16.90% como se aprecia en la Figura 5.5, lo que confirma
que el PACC es un Programa que apoya de manera significativa a que los productores
cuenten con un recurso que les permita subsanar las pérdidas ocasionadas por las
contingencias climatológicos, a los que periódicamente se ven expuestos, y así poder
mantenerse en sus actividades productivas, además de fortalecer el arraigo de los
productores.
Figura 5.5. Distribución porcentual del destino del apoyo del Programa.
13.76 %
23.75%
16.90%
45.59%
Pago de deudas
Ahorro
Actividad Productiva
Gastos familiares
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
5.3. Suficiencia de los apoyos
Para conocer la suficiencia de los apoyos otorgados por el Programa, fue necesario
obtener la opinión de los beneficiarios respecto a la equivalencia del porcentaje del
apoyo en relación a la inversión realizada en su actividad productiva al momento de la
ocurrencia del siniestro. Al respecto el 70.22% de los beneficiarios, manifestó que el
apoyo recibido es equivalente a menos de una cuarta parte de la inversión realizada en
su unidad productiva al momento de la ocurrencia del siniestro; el 25.61% señaló que el
apoyo le subsanó entre el 25 y el 50% de su inversión y, el restante 4.17% mencionaron
113
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
que el apoyo fue superior al 50% de su inversión, como se observa en la Figura 5.6. Es
importante señalar que en las Reglas de Operación del Programa se establece que se
busca la reincorporación productiva de los beneficiarios mediante la compensación
parcial de la pérdida.
Figura 5.6. Compensación de los apoyos respecto a la inversión realizada a la unidad
productiva.
Porcentaje de productores
25.61%
70.22%
2.32%
0.87%
0.98%
Menos de 25%
De 25 a 50%
De 50 a 75%
De 75 a 100%
No sabe
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Desglosando el análisis por actividad productiva, el trabajo de campo reflejó que en el
sector agrícola el 49.69% de los productores señalaron que los apoyos del Programa
les compensaron más del 25% del valor de su inversión, mientras que el 97.07% de los
beneficiarios del sector pesquero manifestaron que el apoyo compensó entre el 25 y el
50% la inversión realizada, por lo que el apoyo del PACC fue muy importante para ellos.
Respecto a los beneficiarios de los sectores acuícola y pecuario se encontró que el
100% y el 93.97%, respectivamente, señalaron que el apoyo proporcionado por el
Programa fue inferior al 25% del valor de la inversión realizada en su actividad
productiva al momento de la ocurrencia del siniestro. Sin embargo, manifestaron que el
apoyo proporcionado por el Programa es importante ya que contribuye a recuperar
parte de la inversión realizada.
114
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
En cuanto a los beneficiarios apoyados por la modalidad de el SAC Agrícola y Pecuario,
se encontró que el 98.10% y el 56.45%, respectivamente, de los beneficiarios señalaron
que el apoyo recibido fue menor al 25% del valor de su inversión. Para el caso de los
beneficiarios del Seguro Centralizado sólo el 22.53% manifestó que el apoyo recibido
fue mayor al 25% del valor de la inversión realizada en su actividad productiva. Sin
duda, el apoyo otorgado por el PACC, en opinión de los beneficiarios, es un aliciente
ante la pérdida ocasionada por los fenómenos climatológicos.
A partir de los resultados por grupo de actividad, resulta relevante, para el sector
agrícola, conocer la etapa en la cual se encontraba el cultivo al momento de la
ocurrencia del siniestro, a fin de equiparar si el recurso otorgado por el Programa a los
beneficiarios fue sustancial para compensar la pérdida en función de la inversión
realizada. Por lo que respecta a los cultivos anuales, el daño ocasionado por la
contingencia climatológica ocurrió, en mayor medida, en la etapa vegetativa del cultivo
con el 54.55%; en segundo lugar, se encuentra la etapa de llenado con el 37.50%, y en
tercer lugar, la etapa de cosecha con un 4.85%. Para el caso de los cultivos frutales y
perennes, el daño ocasionado por el siniestro ocurrió, principalmente, en la etapa de
cosecha con el 59.11%; seguido de la etapa de llenado con el 31.31%, y, en tercer
lugar, se encuentra la etapa de maduración del cultivo con un 6.39%, como se muestra
en la siguiente Figura 5.7.
Es importante señalar que en la mayoría de los casos atendidos por el Programa, tanto
para los cultivos anuales como frutales y perennes, éstos se encontraban en etapas
finales del ciclo productivo por lo que es imposible que el productor pueda
reincorporarse de manera inmediata a su actividad productiva, debido a que tiene que
esperar el inicio del siguiente ciclo productivo.
115
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Figura 5.7. Etapa de los cultivos al momento del siniestro.
ANUALES
PERENNES
Porcentaje
Porcentaje
4.85%
2.58%
6.39% 2.88%
0.53%
Cosecha
Maduración
31.31%
37.50%
54.55%
Floración
Vegetativo
59.11%
0.32%
Llenado
Cosecha
Maduración
Floración
Vegetativo
Llenado
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
En los cultivos anuales, las etapas donde se encuentra la mayor inversión son en
siembra y cosecha; sin embargo, en las etapas vegetativa y llenado la inversión
acumulada por parte del productor ya es importante por lo que el daño ocasionado por
las contingencias climatológicas, en estas etapas, son considerables en opinión de los
beneficiarios. Para el caso de los frutales y perennes en la fase vegetativa se realiza
poca inversión, no así en las etapas de floración y maduración que son en sí las que
mayor inversión requieren para garantizar la producción; por lo que haber sido
afectados en su fase final como es el llenado y la cosecha, (Figura 5.7), las pérdidas
para los productores son más significativas.
En función del análisis de estos resultados, es posible concluir que el apoyo
proporcionado por el PACC es muy importante para los productores, ya que éstos
manifestaron haber tenido considerables pérdidas en sus cultivos como consecuencia
de las contingencias climatológicas, en etapas en las cuales ya era significativa la
inversión realizada en los cultivos, como en el caso de frutales y perennes, donde ya se
encontraban prácticamente en la finalización del ciclo de cultivo. A partir de lo anterior,
116
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
es importante que el Comité Técnico del Programa valore los montos del apoyo a
asignar para compensar sustancialmente las pérdidas de los beneficiarios.
5.4. Nivel de cobertura a la población objetivo
Para determinar el nivel de cobertura de la población objetivo, fue importante obtener la
opinión de los beneficiarios respecto a si en su localidad hubo productores que
perdieron sus cultivos, su ganado o se vieron afectados en sus actividades productivas
como consecuencia de las contingencias climatológicas y no recibieron el apoyo del
Programa. Al respecto, el 75.30% de los beneficiarios señalaron que todos los
productores afectados recibieron el apoyo; el 21% manifestaron que menos del 20% de
los productores no recibieron el apoyo; y sólo el 3.24% mencionaron que del 21 al 40%
no recibieron apoyo del Programa, como se muestra en la Figura 5.8. A partir de estos
resultados, en opinión de los propios beneficiarios, se confirma que el PACC cumple
con su objetivo fundamental de apoyar a la población rural de bajos ingresos que ha
sido afectada por contingencias climatológicas.
Figura 5.8. Percepción de los beneficiarios respecto a la cobertura del programa a nivel
localidad.
75.30%
80%
70%
Porcentaje
60%
50%
40%
21.00%
30%
20%
3.24%
0.40%
0.06%
10%
0%
No
Menos de Del 21% al Del 41% al Del 61% al
20%
40%
60%
80%
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
117
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
A partir de los resultados del trabajo de campo y en opinión de los propios beneficiarios,
se confirma que se atendieron a todos los productores afectados por los diversos
fenómenos climatológicos; sin embargo, un porcentaje mínimo de ellos, el 0.46%,
consideró que la mayoría de productores afectados no recibieron el apoyo del Programa
como se muestra en la Figura 5.8. Por lo anterior, se concluye que en la integración y
validación de los padrones de beneficiarios por actividad productiva y componente de
apoyo, se cumplieron con lo establecido en las Reglas de Operación referentes a la
población objetivo y cobertura.
5.5. Grado de marginación de la población atendida
En relación al grado de marginación de los municipios atendidos por el Programa en la
modalidad de apoyo directo, en las 17 contingencias climatológicas, para el periodo
2008 y las correspondientes al 2009, el 5.79% corresponden a un grado muy alto de
marginación, el 44.63% a un nivel alto, el 20.66% a un nivel medio, el 14.88% a un nivel
bajo, y el 14.05% a un grado muy bajo de marginación como se aprecia en la Figura
5.9.
Figura 5.9. Grado de marginación de municipios atendidos por apoyo directo.
Porcentaje de municipios
14.88%
14.05%
5.79%
20.66%
44.63%
Muy alto
Alto
Medio
Bajo
Muy bajo
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la estimación de CONAPO con base en
el conteo de Población y Vivienda 2005.
118
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
De acuerdo con el CONAPO el índice de marginación considera nueve variables
socioeconómicas para su construcción: porcentaje de población analfabeta de 15 años
o más, porcentaje de población sin primaria completa de 15 años o más, porcentaje de
ocupantes en viviendas sin drenaje ni servicio sanitario, porcentaje de ocupantes en
viviendas sin energía eléctrica, porcentaje de ocupantes en viviendas sin agua
entubada, porcentaje de viviendas con algún nivel de hacinamiento, porcentaje de
ocupantes en viviendas con piso de tierra, porcentaje de población en localidades con
menos de 5,000 habitantes, porcentaje de población ocupada con ingreso de hasta 2
salarios mínimos. Este conjunto de indicadores no sólo da cuenta del impacto global de
los déficits (nivel de pobreza) sino además cumple con las características que hacen
posible el análisis de la expresión territorial de este fenómeno.
Al desagregar los municipios atendidos por el PACC, en la modalidad de apoyo directo,
por grado de marginación se tiene un total de 7 municipios atendidos con muy alto
grado de marginación, 54 con un nivel alto, 25 con un nivel medio, 18 con un nivel bajo
y 17 con un nivel muy bajo como se observa en el Cuadro 5.1. Lo que refleja que el
Programa atiende a la población rural más desprotegida.
Cuadro 5.1. Grados de marginación de los municipios atendidos en la modalidad de apoyo
directo por entidad federativa.
Estado
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Michoacán
Nayarit
San Luis Potosí
Sinaloa
Veracruz
Yucatán
Total general
Muy alto
1
Alto
1
3
3
7
7
1
9
36
54
Medio
3
Bajo
11
2
2
3
2
1
3
10
25
1
4
1
18
Muy bajo Total
12
27
2
2
1
4
3
7
13
2
3
13
49
17
121
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la estimación de CONAPO con base en el
conteo de Población y Vivienda 2005.
Es importante hacer hincapié que el Programa, atiende a los productores que cumplen
con los requisitos de elegibilidad en los municipios que hayan sido afectados por
119
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
fenómenos climáticos extremos, por lo que no puede darse una focalización directa
hacia municipios con alta y muy alta marginación, puesto que se pueden encontrar
productores elegibles aún en los municipios que no figuran como marginados.
Respecto a los municipios asegurados a través del Seguro Agropecuario Catastrófico
se observa que el 15.36% se encuentran en un grado muy alto de marginación, el
38.03% en un nivel alto, el 21.39% en un nivel medio, el 18.23% en un nivel bajo, y el
6.95% en muy bajo grado de marginación como se aprecia en la Figura 5.10.
Figura 5.10. Porcentaje del Grado de marginación de municipios asegurados mediante el
seguro agropecuario catastrófico.
Porcentaje de municipios
6.95%
15.36%
18.28%
21.39%
Muy alto
38.03%
Alto
Medio
Bajo
Muy bajo
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la estimación de CONAPO con base
en el conteo de Población y Vivienda 2005.
Mediante el Seguro Agropecuario Catastrófico, se aseguraron 639 municipios, los
cuales se muestran en el Cuadro 5.2 desagregados por entidad federativa y por grado
de marginación. Se observa que se aseguraron 72 municipios con muy alto grado de
marginación, 217 con un nivel alto, 139 con un nivel medio, 149 con un nivel bajo y 60
con un nivel muy bajo de marginación. Al igual que en la modalidad de apoyo directo,
no puede darse una focalización directa hacia municipios con alta y muy alta
marginación, puesto que se pueden encontrar productores elegibles aún en los
120
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
municipios que no figuran en estos grados de marginación. Bajo este contexto, las
Reglas de Operación del Programa establecen que para la contratación del Seguro
Agrícola, Pecuario, Acuícola y Pesquero Catastrófico la coparticipación es de 90%
federal y 10% estatal para municipios con alto y muy alto grado de marginación, y del
70% federal y 30% estatal para municipios con mediano, bajo y muy bajo grado de
marginación.
Cuadro 5.2. Grados de marginación de los municipios asegurados mediante el Seguro
Agropecuario Catastrófico por entidad federativa.
Estado
Campeche
Chihuahua
Coahuila
Durango
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Morelos
Puebla
Quintana Roo
San Luis Potosí
Tabasco
Tamaulipas
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Total general
Muy alto
Alto
Medio
Bajo
Muy bajo
4
4
4
3
2
9
6
2
5
17
32
12
1
3
12
1
9
18
3
9
2
1
91
13
7
217
1
10
15
8
2
19
44
12
6
1
2
3
6
2
1
7
1
1
18
149
3
60
2
37
3
72
3
8
1
19
32
7
8
6
11
9
11
2
18
139
8
15
4
3
1
ND*
Total
1
10
20
30
24
29
84
105
23
45
5
17
17
23
143
18
46
639
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la estimación de CONAPO con base en el conteo
de Población y Vivienda 2005.
* No disponible en la base de datos de CONAPO, por reciente creación.
A nivel nacional de los 2,454 municipios reportados por CONAPO en 2005, el 50.97%
se encuentra en un nivel de muy alto y alto grado de marginación, 20.42% en un nivel
medio y 28.61% en grado bajo y muy bajo, como se muestra en la Figura 5.11 y en el
Cuadro 5.3.
121
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Figura 5.11. Grados de marginación a nivel nacional.
Porcentaje de municipios
11.37%
14.87%
17.24%
36.10%
20.42%
Muy alto
Alto
Medio
Bajo
Muy bajo
.
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la estimación de CONAPO con base en
el conteo de Población y Vivienda 2005.
Cuadro 5.3. Distribución de municipios por grado de marginación.
Entidad
Muy alto
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
47
Chihuahua
10
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
4
Guanajuato
Guerrero
37
Hidalgo
6
Jalisco
2
México
Michoacán
5
Morelos
Nayarit
3
Nuevo León
Oaxaca
173
Puebla
29
122
Grado de Marginación
Alto
Medio
Bajo
2
6
5
64
6
4
5
5
3
2
1
1
1
28
18
4
7
10
36
32
12
26
32
1
15
20
3
19
33
19
55
11
6
3
73
50
10
11
5
19
55
37
17
14
7
19
24
13
6
290
121
Muy bajo
3
5
4
1
1
18
17
4
16
3
5
8
22
43
4
7
4
23
10
4
Total
general
11
5
5
11
118
67
38
10
16
39
46
81
84
124
125
113
33
20
51
570
217
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Entidad
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Total general
Muy alto
1
4
1
37
6
365
Grado de Marginación
Alto
Medio
Bajo
9
3
2
3
2
37
10
4
3
5
5
3
8
34
2
11
3
6
17
7
3
18
30
94
51
20
69
26
4
9
24
22
886
501
423
Muy bajo
3
3
3
4
27
1
13
9
10
1
3
279
Total
general
18
8
58
18
72
17
43
60
212
106
58
2454
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la estimación de CONAPO con base en el conteo de
Población y Vivienda 2005
A través de los datos desagregados a nivel nacional se observa que el índice de
marginación es una medida-resumen que permite diferenciar las localidades del país,
según el impacto global de las privaciones que padece la población, como resultado del
acceso a la educación, la residencia en viviendas inadecuadas y la percepción de
ingresos monetarios insuficientes. En ese sentido, el índice de marginación aporta
valiosos insumos para contribuir a formular diagnósticos exhaustivos sobre las
inequidades socioeconómicas que persisten en los estados, municipios y localidades
del país y, con ello, apoyar el diseño y la instrumentación de programas y acciones
dirigidos a fortalecer la justicia distributiva en todo el territorio nacional y la atención
prioritaria de la población más desprotegida, objetivo al cual contribuye el PACC al
apoyar a los productores rurales de bajos ingresos afectados por fenómenos
climatológicos.
123
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Capítulo 6
Evaluación del criterio 3:
Operación Electrónica
125
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
6.1. Contexto General
Se puede considerar que el gobierno electrónico es el uso de las tecnologías de la
información
y
comunicación
(TICs)
para
proveer
servicios
gubernamentales
independientes del tiempo, distancia y complejidad organizacional, al mismo tiempo,
incrementando la transparencia, eficiencia, efectividad y los niveles de acceso del
público a dichos servicios.
En general el gobierno electrónico se refiere a incorporar las TICs en la interacción
gobierno-gobierno y gobierno-ciudadanía.
Cuando hablamos de TICs nos referimos al “conjunto de actividades de investigación,
desarrollo, fabricación, integración, instalación, comercialización y mantenimiento de
componentes, subconjuntos, productos y sistemas físicos y lógicos, fundamentados en
la tecnología electrónica, así como la explotación de servicios basados en dichas
tecnologías, la producción y difusión de contenidos soportados electrónicamente y las
aplicaciones de Internet”.
La creación de un sistema de información lo suficientemente amplio y efectivo que
pueda merecer el nombre de Gobierno Electrónico debe reconocer no sólo que brinda
un servicio a la ciudadanía, sino que es depositaria de un tesoro público, que es el
“tesoro de información”.
El Gobierno Electrónico es una acción conjunta entre todos los actores públicos
involucrados para hacer más democrática una sociedad. Es una toma de conciencia de
los funcionarios públicos de que la rendición de cuentas a la ciudadanía es una
obligación legal y ética, y no pretensiones infundadas de la prensa o las Organizaciones
no Gubernamentales (ONGs). El desarrollo de proyectos de Gobierno Electrónico es,
ante todo, una cuestión política, un crisol de voluntades, prioridades de actuación y
capacidad de liderazgo, más que una cuestión meramente técnica. Gobierno electrónico
no significa dotar de computadoras a las distintas dependencias para que los permisos
127
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
y documentos que solicita la ciudadanía provengan de una impresora láser, sino que el
propio gobierno analice si dichos permisos y documentos son útiles y sirven a una
finalidad racional. En resumen, gobierno electrónico es tener en cuenta menos lo
electrónico y más lo gubernamental.
6.1.1. Contexto internacional del gobierno electrónico
El uso de las Tecnologías de Información y Comunicación en actividades propias del
Estado, promete cambiar radicalmente el concepto que hoy tienen los ciudadanos y
empresas de los servicios que presta el mismo, posibilitando que su reinvención sea
posible a través del Gobierno Electrónico.
Para el Gobierno Electrónico el uso de las Tecnologías de Información y Comunicación
y la gestión deben ser dos componentes fusionados, más que uno puesto al servicio del
otro. El desafío actual radica en imaginar nuevas estructuras y prácticas que permitan
no sólo hacer mejor lo que hoy en día se hace, sino hacer lo que aún no imaginamos
que sea posible.
El Reporte Global sobre Aptitud de Gobierno 2008, elaborado por la ONU, ubicó a
México en el sitio 37 de 192 países evaluados, en el Global e-Goverment Readiness),
también lo colocó en el décimo cuarto lugar en materia de sofisticación y madurez de
servicios gubernamentales en línea (WebMeasure Assesment); además obtuvo el
séptimo lugar en e-Participación; en este último reporte México ha sido clasificado
primer lugar global en América Latina, superando a Chile, Argentina y Brasil.
Existen algunos ejemplos de proyectos de Gobierno Electrónico que avalan la
disminución de los costos y tiempos de transacción, entre ellos destacan:

En Alaska, el procedimiento tradicional para la inscripción de un vehículo duraba
dos semanas y su costo era alrededor de US $7.70 por transacción. Una vez
implementado la operación de un sistema en línea, el costo bajó a US $1 por
transacción y el tiempo se redujo a menos de un minuto.
128
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final

En New Jersey, el Departamento de Medio Ambiente ha reducido el plazo de
concesión de permisos ambientales de seis semanas a seis minutos con la
implementación de un sistema de concesión y pagos en línea.

En Arizona, la implementación de un nuevo sistema de renovación de matrículas
de vehículos en línea permitió bajar el costo de transacción de 6.60 a US $1.60.

En Chile, la implementación del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
Electrónico (SEIA) ha logrado reducir los costos asociados al proceso, siendo los
más beneficiados los titulares de los proyectos con un 74.4%. Otro caso en Chile
es la implementación electrónica de varios procesos del Servicio de Impuestos
Internos, el cual logró disminuir el costo de transacción de cada operación en
0.58 para la operación renta; 0.52 para la operación de pago de IVA (impuesto al
valor agregado) y US $0.91 para la declaración jurada que deben realizar las
empresas.

La implementación del sistema de compras electrónicas (BEC) en el Estado de
Sao Paulo en Brasil, permitió al Estado en el año 2003- reducir sus costos totales
en US$35.25 millones, resultando un ahorro de US$16.86 millones de los
cambios procesales y de US$18.39 por reducción de precios. Para los
proveedores, la reducción en los costos procesales fue de US$2.23 millones.
6.1.2. Contexto nacional del gobierno electrónico
El Gobierno de México, con una visión estratégica, definió como una prioridad la mejora
de los esquemas tradicionales del quehacer público y la reorientación de aquellas áreas
gubernamentales que habían sustituido al ciudadano como eje central de sus acciones.
Esto ha permitido avanzar en esta transformación con la finalidad de impulsar la
modernización gubernamental y lograr una administración pública con mayores
estándares de calidad en los procesos y servicios que ofrece al ciudadano.
129
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
La Presidencia de la República de manera conjunta con la Secretaría de la Función
Pública se ha convertido en los principales promotores, entre las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal (APF), de una nueva cultura de
rendición de cuentas, transparencia y combate a la corrupción.
La Estrategia de Gobierno Digital, coordinada por la Secretaría de la Función Pública,
impulsa la utilización óptima de las tecnologías de información y de comunicaciones
para hacer más eficiente la gestión gubernamental, proporcionar servicios de mayor
calidad y oportunidad a la ciudadanía, transparentar la función pública en todos los
ámbitos de gobierno y combatir las prácticas de corrupción al interior de la
Administración Pública Federal (APF).
El Gobierno Digital, también conocido como e-Gobierno, constituye un componente
importante del Sistema Nacional e-México, iniciativa nacional de sociedad de la
información y del conocimiento de México.
Con la adaptación de las tecnologías de información, el Gobierno Digital se ha
convertido en un detonador/facilitador para permitir que los ciudadanos obtengan
información del gobierno y tengan acceso a los servicios que ofrece desde la
comodidad de su casa, oficina o los más de 7,500 centros comunitarios digitales en el
territorio nacional, con conectividad tanto satelital como terrestre.
Para promover una mayor eficiencia y efectividad en la gestión gubernamental, se
intensificó la incorporación de esquemas digitales, particularmente el uso de internet,
como la herramienta principal de trabajo al interior de cada una de las unidades que
conforman la APF.
130
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
6.2. Sistema de Operación y Gestión Electrónica del PACC.
Atendiendo, que hoy en día la tecnología digital y de comunicación a través de Internet
ofrece los medios para simplificar, modernizar y transparentar la operación de los
programas de gobierno, el PACC, para dar atención a la población rural afectada por
fenómenos climatológicos extremos, tiene el objetivo, de agilizar y transparentar la
entrega de los recursos federales del Programa a los Gobiernos de las Entidades
Federativas, a través de un eficiente y moderno instrumento denominado Sistema de
Operación y Gestión Electrónica operado en su totalidad por medio de Internet.
El beneficio del Sistema es que permite tanto al Gobierno Federal como a los Gobiernos
Estatales y del Distrito Federal, dar una respuesta más expedita, eficiente, ágil y
oportuna a la población rural de bajos ingresos que son afectados en sus activos
productivos por la presencia de contingencias climatológicas adversas.
El trámite lo realizan los Gobiernos Estatales ante la SAGARPA en los casos donde una
contingencia climatológica afecte a su sector agropecuario o pesquero, o bien, para
solicitar apoyos para contratar seguros agropecuarios contra fenómenos climatológicos.
A través del uso de esta herramienta, se disminuyen sustancialmente los trámites
burocráticos, es decir, se sustituye el proceso de gestión tradicional para acceder a los
recursos del PACC, como son el fax, la mensajería, los oficios físicos o bien sujetarse a
horarios de oficina, por un eficiente y moderno instrumento operado en su totalidad a
través del Internet, logrando los beneficios que se muestran en el Cuadro 6.1.
Bajo este contexto, y con el propósito de brindar un mejor servicio, la SAGARPA se
compromete a:
1. Mantener informados de manera oportuna a los funcionarios estatales y
federales involucrados en los diversos procesos de gestión sobre la situación que
guardan sus diversos trámites de apoyo al programa, mediante un sistema de
alerta oportuno automatizado.
131
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
2. Facilitar la comunicación entre los diferentes agentes involucrados en el proceso
de gestión electrónica permitiendo el envío de toda clase de documentos
oficiales relativos al proceso de gestión directamente entre los diferentes
funcionarios.
3. Agilizar el proceso de envío de información referente a las solicitudes de apoyo
de los funcionarios otorgándoles las facilidades para el llenado, precaptura y
edición de formatos en el Sistema de Operación y Gestión Electrónica del PACC.
Cuadro 6.1. Mejoras del Programa a través del uso del Sistema de Operación y Gestión
Electrónica
Antes
Ahora
Proceso de gestión tradicional para acceder a los
recursos federales del PACC, el cual es lento y
poco ágil
Sistema de operación y gestión
electrónica operado en su totalidad a
través de internet
Solicitudes de apoyo al Programa y trámites
Solicitudes
de
apoyo
y
trámite
inherentes al proceso de gestión en días y horas
inherentes al proceso de gestión las 24
hábiles, sin posibilidad de accesar a ellos en días
horas los 365 días del año
u horarios no laborales
Envío de documentación por mensajería o fax y
traslado físico de funcionarios, haciendo el
proceso lento y laborioso
Envío de documentación en línea sin
necesidad del traslado de funcionarios
Imposibilidad de conocer el estado de una solicitud
Información en tiempo real del estado de
solicitudes en internet
Necesidad de amplios espacios para resguardo de
la información en papel
Almacenamiento
información
electrónico
de
Fuente. Elaboración propia con datos obtenidos de la página del PACC “servicios de calidad”.
Asimismo, las Reglas de Operación, consideran el manejo electrónico del Programa a
través de un Sistema Intranet. En este sentido, se plantea que dicho Sistema será el
único medio para la atención de solicitudes de apoyo, por lo que no se atenderá
ninguna solicitud por otra vía. Para dar cumplimento a lo anterior, el 26 de mayo de
2008, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación los Lineamientos Operativos y
Técnicos del Sistema de Operación y Gestión Electrónica del PACC, con lo que se dio
132
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
inicio a una nueva fase de manejo electrónico del programa el 27 de mayo de 2008. Sin
duda, esto representa un cambio sustancial en cuanto a la gestión de los recursos entre
los Gobiernos Estatal y Federal.
El manejo electrónico de la información, a través del Sistema, comprende todas las
etapas del proceso que a continuación se describen, de conformidad con lo establecido
en la normatividad vigente del Programa:

Aceptación de términos y condiciones del Sistema;

Solicitud de Diagnóstico Climatológico a la Comisión Nacional del Agua
(CONAGUA);

Presentación del Acta de Diagnóstico de Daños;

Solicitud de Recursos y de Publicación de Declaratoria de Contingencia
Climatológica en el Diario Oficial de la Federación a la Secretaría;

Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola o Pesquero Catastrófico;

Dictamen de la Comisión Dictaminadora del Programa;

Anexos Técnicos del Convenio de Coordinación Marco;

Instalación, Reuniones, Reglamento y Avances Físico-Financieros de la
Comisión de Regulación y Seguimiento del Programa (CRyS);

Acta de Cierre Finiquito;

Expediente de Transparencia y Rendición de Cuentas (Libro Blanco); y

Comunicados oficiales entre las instancias involucradas, a través del Sistema
mediante el uso del Medio de Identificación Electrónica (MIE).
Es importante mencionar que además de los lineamientos técnicos y operativos del
Sistema de Operación y Gestión Electrónica, se cuenta con el manual del usuario, en el
que se desglosa, de manera detallada, la obtención de las claves de acceso y llenado,
así como el envío de formatos en cada una de las etapas del Proceso de Gestión.
133
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
6.3. Evaluación del Sistema de operación y Gestión
Electrónica.
En cuanto a los términos de operación, la interfaz de este Programa es muy amigable,
comparado con la mayoría de los portales de Internet, que tienen complicaciones a la
hora de tratar de establecer algún tipo de contacto o solicitar algún servicio digital.
Para evaluar la percepción de los usuarios del portal se valoraron cinco criterios:
1. Disponibilidad: Permite conocer si el sistema está disponible para el usuario
cada vez que éste requiere realizar algún trámite.
2. Accesibilidad: Define la facilidad de uso y manejo por parte de los usuarios para
acceder, navegar, localizar, capturar y almacenar la información de interés.
3. Fiabilidad: Se relaciona con la capacidad del portal para mantener la integridad,
confidencialidad y disponibilidad de la información expuesta en la red por medio
de la identificación y autentificación de acceso de usuarios, así como la
privacidad de éstos. Desde luego, la seguridad de la información almacenada en
el portal es de gran importancia por los datos confidenciales de los usuarios y
trámites.
4. Oportunidad: Este criterio permite conocer si las gestiones de apoyos realizados
a través del portal se realizan de una manera ágil y oportuna.
5. Transparencia: Criterio que indica, si el portal cumple con los aspectos legales
vigentes, y si los trámites implementados en él cumplen con los lineamientos y
Reglas de Operación del Programa.
Para medir los criterios arriba mencionados se pidió a los usuarios del portal que
calificaran, en escala de uno a diez, las siguientes declaraciones:
1. El sistema de Operación y Gestión Electrónica está disponible cuando requiero
hacer alguna consulta o trámite.
134
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
2. No he tenido problemas con mi clave de identificación electrónica para acceder al
sistema.
3. No he tenido problemas para anexar documentos electrónicos a mi expediente de
contingencia.
4. No he tenido problemas en visualizar alguna información en el sistema.
5. Al momento de cargar información en los expedientes de contingencias el portal
es rápido.
6. Tengo total confianza en los trámites electrónicos del PACC.
7. Todos los trámites del PACC, están contemplados en el portal.
8. Cuando requiero apoyo con los trámites electrónicos el soporte técnico es
oportuno y de gran ayuda.
9. Los avisos automáticos, vía correo electrónico, sobre trámites realizados en el
sistema de Operación y Gestión Electrónica del PACC son oportunos y de gran
utilidad.
10. La nueva funcionalidad de precaptura y guardado de información agiliza el llenado
de los formatos, en el Sistema de Operación y Gestión Electrónica.
En el siguiente Cuadro se muestran las calificaciones obtenidas en cada uno de los
criterios de evaluación.
Cuadro 6.2. Calificaciones promedio del portal electrónico.
Afirmación
Disponibilidad. El sistema de Operación y Gestión Electrónica está disponible
cuando requiero hacer alguna consulta o trámite.
Fiabilidad. No he tenido problemas para anexar documentos electrónicos a mi
expediente de contingencia.
Fiabilidad. No he tenido problemas en visualizar alguna información en el
sistema.
Calificación
9.33
9.06
Fiabilidad. Tengo total confianza en los trámites electrónicos del PACC
9.53
Oportunidad. Al momento de cargar información en los expedientes de
contingencias el portal es rápido.
Oportunidad. Los avisos automáticos vía correo electrónico sobre trámites
realizados en el sistema de Operación y Gestión Electrónica del PACC son
oportunos y de gran utilidad
8.75
135
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Afirmación
Calificación
Transparencia. Todos los trámites del PACC, están contemplados en el portal
9.31
Accesibilidad. Cuando requiero apoyo con los trámites electrónicos el soporte
técnico es oportuno y de gran ayuda
9.28
Accesibilidad. No he tenido problemas con mi clave de identificación
electrónica para acceder al sistema.
9.50
Facilidad de Uso. La nueva funcionalidad de precaptura y guardado de
información agiliza el llenado de los formatos, en el Sistema de Operación y
Gestión Electrónica
9.47
Promedio General
9.19
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.

El criterio de Disponibilidad, obtuvo un promedio de 9.33, lo que significa que el
portal está siempre disponible cuando se requiere hacer alguna consulta o
trámite.

En cuanto a Accesibilidad, a través de la opinión de los usuarios, se alcanzó
una calificación promedio de 9.4, por lo que se traduce a que el portal electrónico
es accesible, y los usuarios no han tenido problemas con su clave de
identificación electrónica para acceder al portal, y el soporte técnico ha sido
oportuno y de gran ayuda.

El criterio de Fiabilidad obtuvo una calificación promedio de 9.3 lo que significa
que el portal no ha tenido problemas para anexar documentos electrónicos al
expediente de contingencia y que la visualización de la información es clara en el
portal, lo cual se traduce en la confianza que los usuarios tienen al realizar
trámites electrónicos del PACC.

Respecto a la Oportunidad, dado que uno de los objetivos del portal es agilizar y
facilitar el proceso de atención de las solicitudes de apoyo al PACC, para dar
respuesta rápida a la población rural de bajos ingresos afectada por
contingencias climatológicas, se evaluó la percepción de los usuarios en
términos de velocidad del portal y sobre la oportunidad y utilidad de los avisos
136
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
automáticos vía correo electrónico sobre trámites realizados. Los usuarios
otorgaron una calificación promedio de 8.6, por lo que se puede concluir que la
velocidad de acceso al portal es aceptable.

Para el criterio de Transparencia, los usuarios opinaron que el portal se apega a
los lineamientos y Reglas de Operación del PACC, y que los trámites
electrónicos se realizan con transparencia, lo que se ve reflejado en la
calificación de 9.3 otorgada en este rubro.

Se ha agregado el término de facilidad de uso del portal electrónico, que para
esta evaluación obtuvo un valor de 9.5 lo cual se traduce en que la innovación de
la nueva funcionalidad de precaptura y guardado de información agiliza el llenado
de los formatos, en el Sistema de Operación y Gestión Electrónica, acortando los
tiempos del vaciado de la información, haciendo más ágil el proceso de gestión.
En la Figura 6.1 se muestra un análisis histórico comparativo entre las
calificaciones promedio por cada criterio medido y las obtenidas en el periodo
evaluado.
Es importante hacer hincapié que en el Sistema de Operación y Gestión Electrónica se
lleva un registro continuo de las solicitudes de apoyo. En dicho sistema se generan
expedientes electrónicos por modalidad de apoyo (apoyo directo, SAC) organizados por
año, entidad federativa, tipo de contingencia y folio de contingencia, y al interior de los
mismos se encuentra un listado de beneficiarios identificados por municipio, localidad y
actividad productiva. Asimismo, se encuentran los apoyos en términos de recursos
federales otorgados a nivel de estado, municipio, beneficiario, superficie, unidad animal,
embarcaciones y superficie acuícola apoyada.
137
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Disponibilidad
Accesibilidad
9.5
Oportunidad
9.3
9.5
9.4
2008
8.6
9.3
Fiabilidad
Base 2005-2007
9.1
9.6
9.6
9.4
9.5
9.6
9.3
9.6
Calificación
10.00
9.00
8.00
7.00
6.00
5.00
4.00
3.00
2.00
1.00
9.7
Figura 6.1. Calificaciones promedio del portal electrónico.
Transparencia
2009
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos.
De acuerdo con la información proporcionada por la Dirección General de Estudios para
el Desarrollo Rural, respecto a la administración y seguridad del portal, en el periodo
evaluado no se presentaron incidentes de seguridad que pudieran comprometer la
integridad de la información y el funcionamiento del portal, por lo que es posible concluir
que las políticas de administración y seguridad el Sistema de Operación y Gestión
Electrónica han sido eficaces.
138
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Capítulo 7
Evaluación del criterio 4:
Seguro Agropecuario
Catastrófico
139
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
7.1. Antecedentes
El seguro constituye una modalidad formal de agrupar los riesgos a los que se expone
un conjunto numeroso de individuos. La lógica actuarial exige que las primas pagadas
por los suscriptores del seguro sean suficientes para cubrir las indemnizaciones
esperadas del conjunto de los asegurados, los costes de administración del seguro, las
reservas exigibles por la legislación, el beneficio empresarial del sector asegurador y el
costo del reaseguro.
Entre las actividades productivas, las agropecuarias están expuestas a los mayores
riesgos naturales y biológicos: sequías, heladas, inundaciones, granizadas, plagas,
entre otros. Las pérdidas de las cosechas, cárnicos, lácteos, y otros, por efecto de esos
riesgos, repercuten directamente en el ingreso y patrimonio de los productores
afectados, e indirectamente como un costo social y económico en el país que los
padece. Contar con seguro contribuye a disminuir los riesgos que los fenómenos
climáticos provocan agudizando y extendiendo la pobreza entre los pequeños
productores rurales; al conjunto de la sociedad contar con un seguro le representa
menores costos sociales y mayor seguridad en la oferta agroalimentaria.
En México, se han implementado varias modalidades con el propósito de proveer el
seguro agropecuario a los pequeños y medianos productores. Se ha reconocido su
importancia desde mediados del siglo pasado y se llegó a tener bajo protección hacia
finales de la década de 1980, alrededor de dos tercios de la superficie sembrada. Sin
embargo, después el área protegida con algún tipo de seguro de daños decreció
rápidamente.
Actualmente se tiene un mercado de seguros agropecuarios al que concurren
básicamente tres oferentes: una empresa gubernamental (AGROASEMEX), las
compañías aseguradoras privadas, y los fondos de aseguramiento, organismos de
carácter mutualista propiedad de los propios productores. Se puede afirmar que el
beneficio social de un buen sistema de seguros agrarios se multiplica en el tiempo,
141
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
creando un capital de conocimiento que retroalimenta positivamente su proceso
evolutivo.
7.2. Clasificación de los Seguros Agropecuarios en México.
7.2.1. Seguro Agrícola Tradicional
El seguro agropecuario tradicional incluye instrumentos de seguro multiriesgos o
monoriesgos, que requieren de un ajustador de seguros para verificar los activos
físicamente (ex ante) y las pérdidas (ex post) a nivel de finca.
El seguro tradicional puede dividirse en seguro multiriesgos y monoriesgo.
Generalmente, el sector privado ofrece el seguro mono-riesgo, mientras que el gobierno
proporciona o subsidia bastante el seguro multiriesgos. El campo de acción del
mercado de seguros tradicionales privado se restringe por la prevalencia del riesgo
sistémico entre los productores. Más aún, la cobertura de todos los peligros se vuelve
complicada para la compañía aseguradora privada debido a las limitadas posibilidades
de re-aseguro y a la disponibilidad de capital en los mercados financieros domésticos.
7.2.2. Seguro Agrícola Paramétrico
Este tipo de seguro propone la caracterización adecuada de los procesos climáticos,
edafológicos y agronómicos de las regiones asegurables, a través del uso de modelos
de simulación de procesos agrícolas que permiten:
1. Determinar los valores umbrales de los parámetros del seguro.
2. Determinar la vigencia del seguro de modo que éste responda eficientemente a
los requerimientos hídricos en las diversas etapas del ciclo fenológico de las
especies agrícolas a proteger.
3. Identificar zonas agroclimáticas de respuesta homogénea con el fin de que el
seguro paramétrico responda a la variabilidad agroclimática en la escala regional.
142
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Al basar su operación en zonas geográficas específicas, el seguro paramétrico
contribuye a eliminar el riesgo de características catastróficas y el productor queda
expuesto sólo a riesgos independientes cuya cobertura oferta el mercado convencional
de seguros. La valoración del riesgo de manera regional, por su parte, permite
establecer primas únicas, sumas aseguradas similares e indemnizaciones iguales para
todos los asegurados, con lo que disminuyen los problemas de selección adversa y la
presencia de riesgo moral, toda vez que el monto de la indemnización es independiente
del resultado del proceso productivo y un incremento en las pérdidas no se traduce en
una mayor compensación.
Este tipo de seguro representa una alternativa viable para enfrentar, a bajo costo y de
manera eficiente, los eventos catastróficos de impacto regional o múltiple que están
relacionados con la variabilidad y los extremos del clima.
Además, se realizan estudios y análisis agroclimáticos necesarios para que los valores
umbrales de las variables o índices climáticos, a considerar en el seguro, guarden una
relación directa con el proceso productivo agrícola observado en campo y con los
niveles de productividad históricos registrados en las especies vegetales y las regiones
a asegurar.
7.2.3. Seguro Pecuario Satelital
Es un instrumento de protección, dirigido a proporcionar a los productores seguros
contra eventos de carácter climático, que tengan como consecuencia una disminución
en la disponibilidad de alimento para su ganado y un impacto negativo en su economía,
al tener que erogar recursos por concepto de suplementación adicional no prevista.
Este tipo de seguro está basado en una cobertura de carácter paramétrica orientada a
proteger exclusivamente eventos climáticos extremos, cuyo desarrollo y operación se
sustenta en la determinación de valores umbrales, establecidos a través de los índices
de vegetación, calculados mediante el uso de tecnología satelital. Estos índices,
conocidos como NDVI (Normalized Difference Vegetation Index), se calculan utilizando
143
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
el contraste existente entre las bandas roja e infrarroja cercana, obtenidas directamente
de los sensores remotos y caracterizan en forma eficiente la cantidad y la calidad de la
vegetación existente en la superficie.
El esquema de seguro se basa exclusivamente en satélites administrados por la
National Oceanic Atmospheric Administration (NOAA), los cuales utilizan los sensores
AVHRR (Advanced Very High Resolution Radiometer), en tanto que la metodología
desarrollada corrige diversos efectos derivados del uso de los sensores remotos que
introducen distorsiones en los valores NDVI estimados, asociados principalmente con el
suelo, la atmosfera y la geometría sol - sensor y propone soluciones alternativas para
este propósito. Para la definición del riesgo y determinación de los valores umbrales a
proteger, se construye un modelo paramétrico de crecimiento genérico de los cultivos
que permite establecer relaciones lineales sólidas y consistentes entre el NDVI y la
Biomasa Vegetal (Bm) producida durante el ciclo de crecimiento de pastizales, lo cual
permite establecer una alta correlación entre el evento climático a proteger y los niveles
de producción de la especie vegetal.
7.2.4. Seguro Agrícola Catastrófico por Zona de Producción
Este seguro complementa el mercado de las coberturas comerciales y atiende
demandas específicas del gobierno federal y estatal e instituciones financieras
vinculadas al sector agropecuario. Es un esquema de protección agrícola que permite
hacer frente a los daños derivados de acontecimientos catastróficos, principalmente en
los estratos de productores de escasos recursos. La operación de este seguro se
sustenta en la determinación de un nivel de rendimiento promedio en la unidad de
riesgo (municipio o núcleo agrario) y aplica cuando, a consecuencia de alguno de los
riesgos cubiertos, el rendimiento obtenido en la unidad de riesgo es menor al
preestablecido.
144
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
7.3. Esquema del Seguro Catastrófico
En México, el sector agrícola se caracteriza por ser de temporal por lo que las
condiciones climáticas determinan en gran medida la producción y rendimiento de los
cultivos. Los eventos climáticos extremos, como las sequías y las inundaciones, tienen
severos impactos en la agricultura, por ello, se ha considerado la sensibilidad que
presentan los cultivos ante diversas amenazas climáticas como fundamento para
analizar la vulnerabilidad.
A través del análisis de variabilidad de clima y de la vulnerabilidad de los cultivos se
puede estimar el riesgo de pérdidas. Cuando el riesgo se conoce, se puede reducir la
vulnerabilidad y tomar con anticipación medidas para disminuir los daños, es decir,
considerar diversas estrategias de administración del riesgo.
Una de estas estrategias consiste en la adquisición de esquemas de transferencia de
riesgo, como el seguro y/o reaseguro. El Gobierno Federal, a través de la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), ha
incorporado en el Programa de Atención a Contingencias Climatológicas un apoyo para
la adquisición de seguros agrícolas y pecuarios catastróficos, con el objetivo de
proteger y potenciar los recursos federales en el caso de que ocurran desastres
asociados a eventos climáticos.
La contratación de los seguros se lleva a cabo al inicio de cada ciclo agrícola y está en
función de las políticas públicas de cada gobierno estatal, así como de los presupuestos
asignados a las Secretarías de Desarrollo Rural y/o Agropecuario o su equivalente. Los
gobiernos estatales podían solicitar apoyo para la contratación de Seguro Agropecuario
Catastrófico al Gobierno Federal a través del Comité Técnico Nacional, conforme a lo
establecido en el artículo 19, Fracción VI de las Reglas de Operación del FAPRACC, en
el cual se establece que los estados pueden solicitar apoyos federales para la
contratación del SAC, bajo el principio de coparticipación que implica el pago de una
prima total que considera el 70% de aportación federal y 30% de aportación estatal.
145
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
A raíz de las modificaciones realizadas a las Reglas de Operación del PACC, vigentes a
partir del 1 de enero de 2008, la solicitud de apoyo al Programa para el caso del Seguro
Agrícola, Pecuario, Acuícola o Pesquero Catastrófico deberá ser presentada por el C.
Gobernador o Jefe de Gobierno de la Entidad Federativa; o bien, por el Secretario del
Desarrollo Agropecuario o Equivalente en la Entidad, aceptando los términos de
coparticipación y las disposiciones establecidas en las Reglas de Operación del
Programa.
A dicha solicitud se deberán anexar al menos dos propuestas con la siguiente
información: los estudios que formule la empresa aseguradora para tal efecto; la
información relacionada a los cultivos, la superficie, unidades animal, hectáreas de
acuacultura, unidades acuícolas o embarcaciones a asegurar; los municipios
considerados, los parámetros de riesgos climatológicos y la propuesta económica.
La suma asegurada se determinará en base a lo establecido en los montos de apoyo y
porcentajes de coparticipación federal establecidos en las presentes Reglas. Sin
embargo, los Gobiernos de las Entidades Federativas y los productores podrán
incrementar la suma asegurada con respecto a los montos establecidos, siempre y
cuando asuman por cuenta propia el costo adicional a dicho incremento en el costo de
la prima y no exista duplicidad con otros Programas federales que otorguen subsidio
para la contratación de seguros agrícolas, pecuarios, acuícolas o pesqueros
catastróficos. La Unidad de Riesgo que se determine, para efectos del seguro, deberá
ser el municipio ó estación meteorológica para el caso de sequía y, para el resto de las
contingencias la localidad, el núcleo agrario, el ejido o predio. Se deberá considerar
para el Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola o Pesquero Catastrófico, que no se
aceptará la aplicación de coaseguros o deducibles a los productores, el pago de bonos
de baja siniestralidad o el pago de comisiones en su contratación.
Los tiempos para la presentación de las solicitudes de apoyo para el Seguro
Agropecuario, Acuícola y Pesquero Catastrófico por parte de los Gobiernos de las
Entidades Federativas en el ejercicio fiscal vigente, son los siguientes:
146
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
1. El período de recepción será hasta el 31 de marzo.
2. El dictamen de la Comisión Dictaminadora del Programa será a más tardar el 30
de abril.
Una vez recibida la información de manera completa, conforme a lo establecido en las
presentes Reglas, la Unidad Responsable del Programa la presentará a la Comisión
Dictaminadora para su dictamen.
Una vez aprobada y contratada por el Gobierno de la Entidad Federativa la cobertura
del seguro catastrófico, la operación y seguimiento deberá llevarse a cabo en lo que
aplica al procedimiento establecido en las Reglas de Operación. El Gobierno de la
Entidad deberá considerar que los municipios y tipos de actividad (hectáreas de cultivos
cíclicos y/o frutales perennes, unidades animal, hectáreas de acuacultura, unidades
acuícolas o embarcaciones) beneficiarios de este Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola o
Pesquero Catastrófico, quedarán excluidos de los componentes de apoyo directo del
Programa, hasta en tanto no se hayan indemnizado las hectáreas de cultivos cíclicos
y/o frutales perennes; unidades animal, hectáreas de acuacultura, unidades acuícolas o
embarcaciones, establecidas como límite para pago en la cobertura de seguro por tipo
de cultivo, ante la ocurrencia de la misma contingencia objeto de atención del seguro
contratado.
Adicionalmente, y a fin de proteger al mayor número de productores, la Secretaría
podrá contratar directamente el Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola o Pesquero
Catastrófico, observando las regulaciones en la materia. En este caso, del 1 al 31 de
mayo, los Gobiernos de las Entidades Federativas podrán adherirse a la cobertura de
protección para los municipios o estaciones meteorológicas, cultivos, unidades animal,
hectáreas de acuacultura, unidades acuícolas o embarcaciones y riesgos que
directamente contrate la Secretaría, debiendo para ello cubrir el diferencial del importe
de la prima en el porcentaje de coparticipación establecido en las Reglas de Operación.
147
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cuando los Gobiernos de las Entidades Federativas se adhieran a la cobertura de
seguro contratada por la Secretaría, esta última solicitará a la aseguradora emitir los
endosos a los documentos contractuales para que sean los Gobiernos de las Entidades
Federativas quienes reciban las indemnizaciones que procedan.
7.4. Incremento en la cobertura del Seguro Agropecuario
Catastrófico
La superficie con potencial agrícola en la República Mexicana es, aproximadamente, de
30 millones de hectáreas, la mayoría destinada para la producción principalmente de
maíz, avena, frijol, cebada, sorgo, entre otros, con dos ciclos productivos plenamente
identificados y definidos por la temporada de lluvias: el ciclo primavera-verano (PV) y el
ciclo otoño-invierno (OI). De la superficie sembrada, en ambos ciclos, el 78% depende
de factores climáticos. Esta estructura productiva da pie a la gran dependencia que la
producción agrícola en México tiene respecto a factores climáticos, principalmente la
precipitación pluvial, que la hace altamente vulnerable ante el retraso, irregularidad o
deficiencia persistente de la lluvia.
Acorde con lo anterior, los registros recientes reflejan que los mayores daños en la
agricultura ocasionados por desastres naturales son de origen hidrometeorológico,
principalmente asociados a sequías.
La alta vulnerabilidad que enfrenta la actividad agrícola en México ha propiciado el
interés permanente del gobierno federal para impulsar el desarrollo del seguro
agropecuario, el cual ha tenido importantes cambios en su estructura operativa y en el
marco jurídico que lo regula con el fin de adecuar la prestación de este servicio al
desarrollo del sector agropecuario en su conjunto, por lo que el Gobierno Federal y
estatal han implementado la posibilidad de asegurar a productores mediante el
Programa de Atención a Contingencias Climatológicas. Para ello, se han diseñado y
desarrollado seguros rurales técnica y financieramente viables, orientados a satisfacer
necesidades nacionales de protección; con coberturas que responden a demandas
148
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
específicas de los productores; y esquemas de carácter masivo que permitirán la
expansión del servicio de aseguramiento rural.
Desde la primera contratación de seguro, realizada en 2003, la superficie asegurada se
ha incrementado en un 6,236.36%, pasando de 0.11 a 6.97 millones de hectáreas de
2003 a 2009. El incremento por año se ha dado de la siguiente manera: 518.18% de
2003 a 2004; 163.37% de 2004 a 2005; 40.93% de 2005 a 2006; -4.89% de 2006-2007.
En el caso del seguro pecuario, se tiene un incremento de 230.55% pasando de 1.24 a
4.10 millones de unidades animal. Entre el año 2008 y 2009 se tiene un incremento de
18.5% en unidades animal.
Figura 7.1. Crecimiento del Seguro Agropecuario Catastrófico.
6.97
Millones de hectáreas
7.00
5.63
6.00
4
3.5
3
5.00
2.5
4.00
2.52
3.00
2.40
1.79
2.00
1.00
4.5
0.11
0.68
2
3.46
1.5
4.10
1.24
1
0.5
0.00
0
2003
2004
2005
UA aseguradas
2006
2007
2008
Millones de Unidades Animal
8.00
2009
Superficie asegurada
Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA.
Los Estados que han tenido mayor participación, en términos de superficie asegurada,
en las contrataciones de Seguro Agropecuario en el periodo 2003-2009 son: Chiapas,
Guanajuato, Veracruz, Hidalgo, Zacatecas, Jalisco, Tamaulipas, Puebla y Oaxaca, los
cuales concentran el 65% de la superficie total asegurada en este periodo. En la
contratación del seguro pecuario figuran los estados de Chihuahua, Sonora, Tabasco,
149
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Coahuila y Durango, que en conjunto concentran el 68.29% de las unidades animal
aseguradas, como se muestra en el Cuadro 7.1.
Cuadro 7.1. Superficie y unidades animal aseguradas por estado 2003-2009.
Estado
Superficie Asegurada (has) Unidades Animal
Aguascalientes
59,956.00
35,389.00
Baja California
0.00
125,040.00
Baja California Sur
2,138.00
0.00
Campeche
159,575.00
0.00
Chiapas
2,347,670.76
0.00
Chihuahua
831,912.69
1,834,081.00
Coahuila
0.00
1,009,254.00
Colima
81,509.00
3,672.00
Distrito Federal
3,253.00
0.00
Durango
780,764.59
622,648.00
Estado de México
904,988.30
100,144.00
Guanajuato
1,750,476.80
137,405.00
Guerrero
626,814.39
0.00
Hidalgo
1,360,957.99
63,866.00
Jalisco
1,320,680.58
402,147.00
Michoacán
957,131.80
102,803.00
Morelos
112,470.14
0.00
Nayarit
228,050.00
89,057.00
Nuevo León
66,559.01
403,860.00
Oaxaca
1,026,818.86
0.00
Puebla
1,055,171.31
0.00
Querétaro
132,903.00
45,289.00
Quintana Roo
149,115.14
0.00
San Luis Potosí
411,698.31
344,017.00
Sinaloa
630,681.00
61,754.00
Sonora
0.00
1,435,508.00
Tabasco
417,423.52
1,111,471.00
Tamaulipas
1,310,205.47
310,195.00
Tlaxcala
237,907.00
0.00
Veracruz
1,578,118.21
0.00
Yucatán
224,222.66
0.00
Zacatecas
1,333,882.73
566,397.00
Total
20,103,055.26
8,803,997.00
Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA.
En el año 2008, los estados que contrataron Seguro Agropecuario Catastrófico (SAC)
se muestran en el Cuadro 7.2. Las entidades con mayor superficie bajo la cobertura del
seguro agrícola catastrófico fueron: Chipas, Veracruz, Oaxaca, Zacatecas, Michoacán,
Jalisco, Hidalgo, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Puebla, Durango,
Tamaulipas, Sinaloa, Chihuahua, Nayarit y Yucatán, quienes concentraron alrededor del
150
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
90% de la superficie total asegurada en este año. En el sector pecuario se aseguraron
3.4 millones de unidades animal, siendo los estados de Chihuahua, Sonora, Coahuila,
Tabasco, Nuevo León, San Luis Potosí, Zacatecas, Durango, Jalisco, Baja California y
Tamaulipas, los que concentran alrededor del 90% de las unidades animal aseguradas.
Cuadro 7.2. Superficie y unidades animal aseguradas por estado en el año 2008.
Estado
Superficie Asegurada (has) Unidades Animal
Aguascalientes
15,169.00
14,780.00
Baja california
0.00
125,040.00
Campeche
62,655.00
0.00
Chiapas
831,134.00
0.00
Chihuahua
167,071.89
686,457.00
Coahuila
0.00
483,217.00
Colima
36,420.00
1,360.00
Durango
221,207.10
133,686.00
Estado de México
286,442.00
46,008.00
Guanajuato
262,134.00
64,356.00
Guerrero
235,119.63
0.00
Hidalgo
324,335.00
29,711.00
Jalisco
334,246.33
127,463.00
Michoacán
353,510.80
46,970.00
Morelos
35,897.45
0.00
Nayarit
116,260.00
41,270.00
Nuevo León
0.00
173,208.00
Oaxaca
442,966.00
0.00
Puebla
223,160.57
0.00
Querétaro
48,806.00
19,818.00
Quintana roo
69,604.52
0.00
San Luis Potosí
74,734.31
169,550.00
Sinaloa
170,898.00
3,923.00
Sonora
0.00
581,018.00
Tabasco
8,473.00
440,204.00
Tamaulipas
217,373.68
124,652.00
Tlaxcala
46,540.00
0.00
Veracruz
575,899.01
0.00
Yucatán
104,943.20
0.00
Zacatecas
365,062.10
148,614.00
Total
5,630,062.59
3,461,305.00
Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA.
Para el año 2009, 29 estados contrataron Seguro Agropecuario Catastrófico (SAC) con
apoyo del PACC, siendo: Chiapas, Veracruz, Oaxaca, Puebla, Zacatecas, Jalisco,
Hidalgo, Michoacán, San Luis Potosí, México, Guanajuato, Guerrero, Durango,
151
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Chihuahua, Tamaulipas y Sinaloa, los que concentran aproximadamente el 80% de la
superficie asegurada.
En el sector pecuario en el año 2009 se aseguraron, vía el SAC, aproximadamente 4.1
millones de unidades animal en los estados de: Chihuahua, Sonora, Coahuila, Tabasco,
Durango, Zacatecas, Nuevo León, Jalisco, Tamaulipas, San Luis Potosí, Guanajuato,
Sinaloa, Michoacán, Estado de México, Nayarit, Hidalgo, Querétaro, Aguascalientes, y
Colima.
Cuadro 7.3. Superficie y unidades animal aseguradas por estado en el año 2009.
Estado
Aguascalientes
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
152
Superficie Asegurada
Unidades Animal
(has)
44,787.00
20,609.00
2,138.00
0.00
78,451.00
0.00
877,837.76
0.00
292,988.93
794,677.00
0.00
480,586.00
36,286.00
2,312.00
3,253.00
0.00
295,962.41
321,599.00
307,723.00
73,049.00
297,533.76
0.00
361,664.00
34,155.00
366,917.00
189,545.00
315,773.00
54,136.00
360,972.00
55,833.00
44,978.69
0.00
105,211.00
47,787.00
66,559.01
230,652.00
439,258.86
0.00
419,828.75
0.00
84,097.00
25,471.00
75,283.62
0.00
331,902.00
174,467.00
200,082.00
57,831.00
0.00
675,813.00
85,296.23
358,467.00
210,103.92
185,543.00
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Estado
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Total general
Superficie Asegurada
Unidades Animal
(has)
102,717.00
0.00
645,984.72
0.00
108,408.46
0.00
412,353.63
319,269.00
6,974,351.75
4,101,801.00
Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA.
7.5. Índice de siniestralidad
El índice de siniestralidad se mide como la relación porcentual entre el monto total de
indemnizaciones pagadas por la aseguradora y el total de primas pagadas. En este
caso se calculó el índice de siniestralidad para los estados que contrataron la cobertura
del Seguro Agropecuario Catastrófico mediante recursos del PACC en el año 2008. En
el Cuadro 7.4, se puede apreciar que el índice de siniestralidad general para todas las
contrataciones es de 36.6%.
Cuadro 7.4. Índices de siniestralidad.
Estado
Suma Asegurada
($)
Prima ($)
Monto indemnizado
($)
Índice de
Siniestralidad
Aguascalientes
14,212,170.00
2,749,043.10
-
Baja California
39,387,600.00
6,819,098.20
35,242,515.00
516.82
Campeche
56,389,500.00
13,117,301.95
21,273,300.00
162.18
1,175,746,500.00
94,914,517.60
17,680,500.00
18.63
Chihuahua
368,339,796.00
29,139,790.93
10,536,300.00
36.16
Coahuila
165,713,355.00
10,433,746.90
3,167,100.00
30.35
66,297,000.00
3,446,232.20
-
Durango
Estado de
México
248,827,950.00
29,795,563.89
8,010,000.00
231,626,520.00
24,314,647.50
-
Guanajuato
207,836,730.00
29,718,575.20
5,077,080.00
17.08
Guerrero
194,947,227.00
17,028,988.58
379,800.00
2.23
Hidalgo
324,947,025.00
25,196,113.60
7,486,290.00
29.71
Jalisco
289,289,772.00
43,600,793.21
37,667,871.00
86.39
Michoacán
335,435,274.00
30,748,794.00
-
-
Morelos
31,894,065.00
2,930,453.01
-
-
Nayarit
136,359,240.00
12,565,899.40
4,284,000.00
Chiapas
Colima
-
26.88
-
34.09
153
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Estado
Nuevo León
Suma Asegurada
($)
Prima ($)
Monto indemnizado
($)
Índice de
Siniestralidad
56,966,400.00
3,032,304.60
-
-
Oaxaca
657,494,400.00
73,021,000.70
-
-
Puebla
199,594,053.00
34,895,787.43
2,709,900.00
43,307,640.00
9,016,505.10
-
Querétaro
Quintana Roo
7.77
-
66,604,668.00
22,341,171.48
30,936,618.00
138.47
San Luis Potosí
127,192,329.00
15,453,369.80
6,684,660.00
43.26
Sinaloa
159,989,655.00
27,014,146.10
2,172,600.00
8.04
Sonora
183,594,330.00
13,010,188.30
-
Tabasco
204,520,050.00
43,366,302.60
11,497,050.00
26.51
Tamaulipas
227,790,792.00
27,822,247.77
22,108,059.00
79.46
41,886,000.00
6,032,353.20
-
1,301,409,455.00 113,551,839.35
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Total
-
-
32,616,180.00
28.72
87,012,450.00
21,268,378.30
31,501,167.00
148.11
365,009,220.00
51,377,703.70
15,592,329.00
30.35
7,609,621,166.00 837,722,857.70
306,623,319.00
36.60
Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA.
7.6. Fenómenos asegurados y productores beneficiados
Durante el periodo evaluado (2008) los estados que contrataron Seguro Agrícola
Catastrófico (SAC) con apoyo del PACC fueron Campeche, Chihuahua, Durango,
Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí,
Tamaulipas,
Veracruz,
Yucatán
y
Zacatecas,
asegurando
una
superficie
de
1,901,337.52 ha, en el sector agrícola. Los principales cultivos asegurados fueron Maíz,
Frijol, Avena, Sorgo, Cítricos, Cebada, Café, Soya y Plátano, contra los riesgos de
sequía, helada, granizada, lluvia torrencial, inundación significativa, ciclón, tornado y
vientos. En el sector pecuario, en el año 2008, se aseguraron con apoyo del SAC, a
540, 204 U.A. en los estados de Tabasco y Coahuila, contra los riesgos de sequía e
inundación. En ambas actividades productivas se indemnizaron a un total de 89,829
productores.
En el Cuadro 7.5, se muestran los fenómenos por los cuales se indemnizó en 2008.
Desde que el Programa inició operaciones en 2003 hasta el año 2008, el fenómeno por
154
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
el que se ha atendido la mayor superficie corresponde a la sequía, seguida por el ciclón
huracán que en conjunto abarcan el 77.12 % de la superficie atendida como se muestra
en la Figura 7.2.
Figura 7.2. Superficie atendida por el PACC por tipo de fenómeno 2003-2008.
Porcentaje de superficie
24.77%
9.52%
6.36%
52.34%
2.95%
2.00%
1.68%
0.38%
Sequía
Inundación significativa
Tormenta tropical
Ciclón-huracán
Granizada
Vientos fuertes
Lluvia torrencial
Helada
.
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por SAGARPA.
155
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cuadro 7.5. Cultivos, superficies y riesgos asegurados e indemnizados mediante SAC Federalizado, por entidad, 2008.
CULTIVOS
ASEGURADOS
RIESGOS ASEGURADOS
SUPERFICIE
ASEGURADA
(Ha)
PRIMA
PAGADA
(PESOS)
SUMA
ASEGURADA
(PESOS)
%
PRIMA
SUPERFICIE
INDEMNIZADA
MONTO
INDEMNIZADO
FENOMENOS
PRODUCTORES
INDEMNIZADOS
Campeche
Maíz
Inundación, Sequía, Vientos
59,255.00
12,265,785.00
53,329,500.00
23.00
15,026.50
13,523,850.00
Sequía
8,125.00
Chihuahua
Avena, Maíz, Frijol,
Sorgo
Granizada, Helada, Sequía,
Vientos
156,105.89
17,561,912.67
140,495,301.00
12.50
8,340.88
7,506,792.00
Sequía
1,875.00
Durango
Avena, Frijol
182,624.15
16,095,656.77
164,361,735.00
9.79
8,900.01
8,010,000.00
Inundación
2,931.00
Guerrero
Maíz
Avena, Café, Canola,
Cebada, Ciruela,
Cítricos, Durazno,
Frijol, Maíz,
Manzana, Trigo
Sequía, Helada, Inundación
Helada, Ciclón, Vientos, Sequía,
Inundación, Tornado
99,021.63
8,816,426.72
89,119,467.00
9.89
421.00
160,200.00
Nd
417.00
ESTADO
Sequía, Helada, Inundación
324,335.00
24,313,139.10
314,162,100.00
7.74
8,594.60
7,735,140.00
Frijol, Maíz, Sorgo
Granizada, Helada, Exceso De
Humedad, Ciclón, Vientos, Sequía,
Inundación
130,556.33
13,928,812.45
117,500,697.00
11.85
9,143.41
8,229,060.00
Granizada,
Helada,
Inundación,
Vientos
Exceso De
Humedad,
Granizada,
Helada,
Inundación,
Sequía
Morelos
Cacahuate, Frijol,
Maíz, Sorgo
Exceso De Humedad, Ciclón,
Tornado, Vientos, Inundación,
Sequía
34,151.45
2,790,856.50
30,736,305.00
9.08
-
-
-
-
Puebla
Maíz
Sequía
59,312.25
5,605,007.68
53,381,025.00
10.50
-
-
-
-
Quintana Roo
Maíz
Lluvias Torrenciales, Sequía,
Vientos, Inundación
67,718.52
21,940,800.48
60,946,668.00
36.00
34,376.00
30,936,618.00
Sequía
16,716.00
San Luis Potosí
Frijol, Maíz, Sorgo,
Soya
Granizada, Helada, Ciclón,
Tornado, Vientos, Inundación,
Helada, Sequía
43,555.31
9,995,360.50
39,199,779.00
25.50
1,901.30
1,711,170.00
576.00
Tamaulipas
Maíz, Sorgo, Soya
Lluvias Torrenciales, Granizada,
Helada, Vientos, Inundación, Falta
De Piso
166,328.68
16,547,446.80
149,695,812.00
11.05
9,156.35
7,936,650.00
Inundación
Inundación,
Sequía,
Vientos,
Granizada
1,176.00
Veracruz
Cítricos, Maíz,
Plátano, Sorgo, Soya
Sequía, Inundación, Helada,
Vientos
237,673.01
63,986,901.85
588,730,415.00
10.87
22,897.00
18,587,700.00
Inundación
14,128.00
Yucatán
Maíz
Sequía, Vientos, Inundación
41,254.20
10,396,058.40
37,128,780.00
28.00
16,246.00
14,588,860.00
Sequía
33,155.00
Frijol, Maíz
Granizada, Exceso De Humedad,
Helada, Tornado, Ciclón, Sequía,
Inundación, Vientos
299,446.10
36,800,966.49
269,501,490.00
13.66
-
-
Nd
-
1,901,337.52
261,045,131.41
2,108,289,074.00
12.38
135,003.05
118,926,040.00
Hidalgo
Jalisco
Zacatecas
Total
156
3,902.00
1,998.00
84,999.00
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cuadro 7.6. Especies, UA y riesgos asegurados e indemnizados mediante SAC Federalizado, por entidad, 2008.
ESTADO
ESPECIE
RIESGOS
ASEGURADOS
UNIDADES
ANIMAL
ASEGURADAS
PRIMA
PAGADA
(PESOS)
SUMA
ASEGURADA
(PESOS)
% PRIMA
UNIDADES ANIMAL
INDEMNIZADAS
MONTO DE
INDEMNIZACION
FENOMENOS
PRODUCTORES
INDEMNIZADOS
Coahuila
Bovinos
Sequía
100,000.00
5,400,300.00
45,000,000.00
12.00
4,432.00
1,994,350.00
Sequía
769.00
Tabasco
Bovinos
Sequía,
Inundación
440,204.00
50,180,748.91
242,944,543.00
20.66
37,120.00
14,388,750.00
Sequía,
Inundación
4,061.00
540,204.00
55,581,048.91
287,944,543.00
19.30
41,552.00
16,383,100.00
TOTAL
4,830.00
Fuente. Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA.
El Cuadro 7.5 muestra de manera general que los fenómenos asegurados en el año 2008 coinciden con los fenómenos
atendidos por el Programa en el periodo 2003- 2008, siendo la constante en la mayoría de los estados el fenómeno de
sequía, a excepción de los estados de Durango, San Luis Potosí y Veracruz.
Como puede observarse en el Cuadro 7.7, los estados de Campeche, Chihuahua, Jalisco, Tabasco (pecuario), y
Zacatecas, el fenómeno por el que el Programa ha atendido la mayor superficie y unidades animal ha sido la sequía con
un promedio de 77.5% y en el periodo evaluado este riesgo estuvo cubierto. Para el resto de los estados, las principales
afectaciones han sido provocadas por fenómenos asociados a excesos de precipitación (inundación, lluvias, huracanes)
y heladas, como se puede apreciar estos riesgos también se encontraron cubiertos por los esquemas de aseguramiento
del Programa.
157
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cuadro 7.7. Porcentaje de afectación en superficie y unidades animal de diversas
contingencias atendidas por el PACC 2003-2008.
RIESGOS ATENDIDOS POR EL PACC 2003- 2008 POR APOYOS DIRECTOS
ENTIDAD
Campeche
Chihuahua
Coahuila
Durango
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Morelos
Puebla
Quintana Roo
San Luis
Potosí
Tabasco
Tamaulipas
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
RIESGOS
ASEGURADOS
Inundación,
sequía, vientos
Granizada,
helada, sequía,
vientos
Sequía
Sequia, helada,
inundación
Helada, ciclón,
vientos, sequia,
inundación,
tornado
Sequia, helada,
inundación
Granizada,
helada, exceso
de humedad,
ciclón, vientos,
sequia,
inundación
Exceso de
humedad, ciclón,
tornado, vientos,
inundación,
sequia
Sequía
Lluvias, sequía,
vientos,
inundación
Granizada,
helada, ciclón,
tornado, vientos,
inundación,
exceso de
humedad, sequía
Sequia,
inundación
Lluvias,
granizada,
helada, vientos,
inundación, falta
de piso
Sequia,
inundación,
helada, vientos
Sequia, vientos,
inundación
Granizada,
exceso de
humedad,
helada, tornado,
ciclón, sequia,
inundación,
vientos
CICLÓN
HURACÁN
TORMENTA
GRANIZADA
HELADA
INUNDACIÓN
SIGNIFICATIVA
LLUVIA
TORRENCIAL
SEQUÍA
FENÓMENOS
INDEMNIZADOS
2008
41,27
0,00
0,00
0,00
0,00
58,73
Sequía
0,00
5,12
0,00
5,86
1,50
87,52
Sequía
0,00
22,55
77,45
0,00
0,00
0,00
Sequía
0,00
20,22
24,97
0,88
53,94
0,00
Inundación
17,88
0,00
0,00
0,00
5,88
76,24
No disponible
63,99
0,00
0,00
0,00
18,51
17,50
Granizada,
inundación,
helada, vientos
14.02
0,00
0,00
0,00
0,00
85,98
Granizada,
helada, exceso
de humedad,
sequia,
inundación
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
No hubo
siniestro
26,86
3,21
1,61
0,00
13,19
55,13
No hubo
siniestro
70,38
0,00
0,00
0,00
0,00
29,62
Sequía
0,00
4,21
1,03
62,07
6,35
26,34
Inundación
0,00
0,00
0,00
15,87
9,74
74,39
Sequia,
inundación
0,00
18,03
22,99
0,00
58,98
0,00
Sequia,
inundación,
vientos,
granizada
66,61
0,00
0,00
11,66
20,54
1,19
Inundación
86,43
0,00
0,00
0,00
2,00
11,57
Sequía
0,00
5,22
13,81
0,00
0,00
80,97
No disponible
Fuente. Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA.
158
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
7.7. Nivel de cobertura
A través de la contratación de algún esquema de Seguro Agropecuario Catastrófico, es
posible tener una cobertura mayor en superficie y unidad animal, en relación al apoyo
directo, toda vez que cubriendo el costo de la prima de aseguramiento se logra
potenciar los recursos públicos aplicados. En este contexto, se cuantificó la
potencialización de los recursos públicos (federal y estatal), ante la ocurrencia de
contingencias climatológicas, medido como: la relación entre el monto de
recursos que protegen las actividades productivas de productores rurales de
bajos ingresos ante la ocurrencia de contingencias climatológicas extremas y el
monto de los recursos públicos asignados, obteniéndose un valor de 8.46, lo que
significa que los recursos públicos se potencian más de ocho veces mediante la
contratación del seguro catastrófico.
Asimismo, se cuantificó la cobertura del seguro catastrófico como la relación
porcentual
entre
la
superficie
elegible
asegurada
contra
contingencias
climatológicas y el total de la superficie elegible a nivel municipal en los cuales se
solicitó la cobertura del seguro catastrófico, obteniendo un valor de 89.53%. En el
Cuadro 7.9 se muestra el porcentaje de cobertura en 2008 a nivel estatal. Este
indicador nos muestra la relevancia que ha adquirido el Programa a nivel nacional, toda
vez que la cobertura que presenta es muy amplia, ya que se cuenta con una cobertura
de 30.66% del total de la superficie elegible.
Cuadro 7.9. Porcentaje de superficie elegible asegurada por entidad federativa
Entidad
Superficie
asegurada
Superficie
elegible
Aguascalientes
Campeche
Colima
Chiapas
Chihuahua
Durango
Guanajuato
15,169.0
62,655.0
46,600.0
731,380.0
167,071.9
221,206.2
262,134.0
57,447.0
67,756.6
30,793.3
640,491.0
231,109.9
314,616.0
312,587.6
Porcentaje de
superficie elegible
asegurada
26.41
92.47
151.33
114.19
72.29
70.31
83.86
159
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Entidad
Superficie
asegurada
Superficie
elegible
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Total
230,736.6
324,335.0
325,856.3
277,097.0
275,912.8
35,897.5
63,409.0
597,093.0
240,231.6
48,806.0
69,905.5
111,575.3
161,833.0
38,615.3
217,373.7
46,540.0
565,139.0
121,798.2
365,062.1
5,623,432.91
325,340.5
273,499.2
320,501.1
358,787.1
384,269.3
55,517.6
73,127.1
439,123.9
293,004.9
56,835.4
54,641.0
291,211.7
168,303.2
73,983.1
121,843.4
127,179.3
548,180.5
122,878.8
538,060.7
6,281,089.36
Porcentaje de
superficie elegible
asegurada
70.92
118.59
101.67
77.23
71.80
64.66
86.71
135.97
81.99
85.87
127.94
38.31
96.16
52.19
178.40
36.59
103.09
99.12
67.85
89.53
Fuente: Elaboración propia con base en información del Programa y bases de datos de
PROCAMPO, PV 2008.
7.8. Oportunidad del Seguro Agropecuario Catastrófico
Con la aplicación del Seguro Agropecuario Catastrófico se optimizan los tiempos entre
la ocurrencia de Contingencias Climatológicas y la entrega de los apoyos a los
productores. Como se muestra en la Figura 7.3, el 15.32% de los productores
asegurados recibieron el apoyo en un plazo menor a 3 meses, y el 64.39% de los
productores asegurados recibieron el apoyo de tres a seis meses después de la
ocurrencia del fenómeno climático adverso. Considerando el tiempo establecido en las
Reglas de Operación para la gestión de los apoyos directos, el cual es de 72 días, se
observa retraso en la agilidad y oportunidad en la entrega de los apoyos en esta
modalidad. Es importante señalar que mediante el esquema de seguro agropecuario, el
160
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
79.71% de los beneficiarios recibieron su apoyo en un plazo menor 6 meses a partir de
la ocurrencia del fenómeno, lo que nos indica mayor eficacia en la atención a los
productores mediante este esquema. Asimismo, la mayor parte de los beneficiarios por
el esquema de adhesión al seguro centralizado se concentran en un plazo mayor a 6
meses con un 88.94%, cabe señalar que esta modalidad se midió en los estados de
Chipas y Puebla, los cuales se adhirieron al esquema de seguro paramétrico contratado
con AGROASEMEX. En el estado de Chipas se indemnizó por exceso de humedad y
en Puebla por sequía. En ambos casos es necesario que se rebase el parámetro
(trigger) pactado para proceder a la indemnización. En lo que respecta a las
indemnizaciones por sequía, los productores beneficiarios no ubican con claridad una
fecha de ocurrencia del siniestro, por lo que se presenta el aparente retraso entre ésta y
la fecha de pago.
Figura 7.3. Oportunidad en el pago de apoyos SAC vs Apoyo directo vs Centralizado.
90%
80%
70%
26.09%
13.87%
2.93%
10%
6.42%
11.07%
20%
41.76%
55.32%
40%
30%
64.39%
50%
62.85%
60%
15.32%
PORCENTAJE DE PRODUCTORES APOYADOS
100%
0%
0-3 MESES
3-6 MESES
APOYO DIRECTO
6-9 MESES
SAC
9-12 MESES
CENTRALIZADO
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
161
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
7.9. Contexto Social del Seguro Agropecuario Catastrófico
Se realizó un comparativo para el Ciclo PV 2007, entre el esquema de seguro comercial
y el seguro catastrófico manejado por el Programa. Se encontró que el esquema de
seguro comercial concentra el 64% de sus operaciones en municipios de baja y muy
baja marginación. Destaca el hecho de que no penetra en los municipios de muy alta
marginación y es escasa la operación en los de alta (15%). Por otro lado, el 45.37% de
las operaciones del seguro catastrófico en el año 2008 se concentraron en municipios
de alta y muy alta marginación, y sólo el 32.81% en los de baja marginación, lo cual
contrasta con el esquema comercial que en este segmento alcanza el 64%. Por lo
anterior, se confirma el enfoque social del esquema de seguro catastrófico operado por
el Programa, ya que en las localidades de alta y muy alta marginación difícilmente los
productores contratan, por cuenta propia, un seguro agropecuario.
162
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Capítulo 8
Evaluación del criterio 5:
Enfoque de Género
163
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
8.1. Marco normativo
A
nivel internacional la equidad de género se ha constituido como un factor
fundamental para el desarrollo integral de las naciones, bajo este contexto, México ha
sido la excepción y se ha comprometido a mejorar la condición de la mujer y a lograr la
equidad de género, por lo que reconoce que el mejoramiento de la condición social de
la mujer constituye un desafío de primer orden, que debe enfrentarse tanto por
consideraciones de justicia y equidad. Bajo estos principios, el gobierno de México ha
realizado cambios institucionales, reformas jurídicas y constitucionales necesarias para
salvaguardar los derechos de las mujeres y promover la equidad de género impulsando
diversos programas y acciones tendientes a asegurar el acceso de la mujer en
condiciones de igualdad en los diversos ámbitos de la vida económica, política y social
del país.
El principio fundamental de igualdad jurídica del hombre y la mujer se integró en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos desde 1974, quedando
plasmada en el artículo cuarto. En lo que se refiere al marco normativo, el Programa
Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminación Contra las Mujeres
(PROEQUIDAD), es el instrumento que refleja el compromiso del gobierno federal con
las mujeres de México a partir de los tres postulados fundamentales definidos en el Plan
Nacional de Desarrollo 2001-2006: Humanismo, Equidad y Cambio, mismos que se han
ido fortaleciendo en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 el cual tiene entre sus
objetivos nacionales, reducir significativamente las brechas sociales, económicas y
culturales persistentes en la sociedad, y que esto se traduzca en que los mexicanos
sean tratados con equidad y justicia en todas las esferas de su vida, de tal manera que
no exista forma alguna de discriminación14.
Bajo este tenor se incorpora la perspectiva de género de manera transversal en cada
uno de los ejes que conforman el Plan Nacional, de manera particular en el tercer eje
referente a la “Igualdad de oportunidades”, el cual tiene el objetivo de eliminar
14
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Área de Desarrollo Humano sustentable pág. 26
165
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de
oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y
ejerzan sus derechos por igual.15
El Consejo Nacional para la Prevención de la Discriminación (CONAPRED), creado por
la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación en el año 2003 se ha
fortalecido a lo largo de estos años, como la institución, a nivel federal, encargada de
llevar a cabo la promoción de políticas públicas y medidas tendentes al desarrollo
cultural y la promoción de la inclusión social y del derecho a la igualdad.
En el ámbito rural, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable es el documento legal, aún
vigente, que fomenta la equidad de género, en su artículo 15 fracción X, establece que:
el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable fomentará,
entre otros aspectos, la equidad de género, la protección de la familia, el impulso a los
programas de la mujer, los jóvenes, y la protección de los grupos vulnerables.
Todo este conjunto de compromisos se arraiga, de manera sólida, en la labor que han
desarrollado en el país, desde finales del siglo XX, grupos de mujeres, organizaciones
no gubernamentales, partidos políticos y funcionarios públicos, entre otros; sin duda, lo
anterior ha requerido de la consolidación de acuerdos desde la diversidad y pluralidad
ideológica.
Un avance trascendental de la incorporación de la perspectiva de género como un
elemento rector se ve reflejado en el diseño, elaboración y aplicación de los Programas
y Proyectos de la Administración Pública Federal, así como en las evaluaciones de los
mismos, ya que tanto en sus términos de referencia como en lo establecido en el
Presupuesto de Egresos de la Federación 2008, en su Título Cuarto, Capítulo I, Artículo
25, fracción IV y V, se señala que dentro de la evaluación de los programas sociales se
integrará un apartado específico sobre el impacto y resultados en relación al bienestar,
la equidad, la igualdad y la no discriminación de las mujeres. Bajo este enfoque, la
15
Op. Cit. Eje tres Igualdad de oportunidades. (igualdad entre hombres y mujeres) pág. 211
166
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Universidad Autónoma Chapingo desarrolla el presente apartado relativo a la equidad y
género, como parte del trabajo de evaluación del PACC.
Por lo anterior, es importante evaluar la operación y ejecución del Programa para
conocer si cumple con lo establecido en las Reglas de Operación de los Programas de
la SAGARPA, en lo concerniente a garantizar la igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres.
8.2. Resultados de la evaluación
En esta etapa la evaluación del PACC analiza dos factores fundamentales, por un lado
se revisan los documentos que se utilizan para levantar el padrón de beneficiarios y
conocer si existe en ellos la variable género; en segundo lugar, se orienta a verificar, a
través de resultados que arroja el trabajo de campo, si los apoyos entregados a la
población beneficiada por el Programa se realizaron bajo el esquema de igualdad,
equidad y no discriminación hacia la mujer. Al realizar el análisis de gabinete se
identificó que se sigue arrastrando una deficiencia en los formatos utilizados por el
Programa para integrar el padrón de beneficiarios por actividad productiva, ya que
dichos formatos, no incluyen los datos referentes al sexo de los beneficiarios (Anexo 54
de las RO), lo que impide evaluar gráficamente el porcentaje de mujeres que han sido
atendidas por el Programa y conocer en qué componente de apoyo se concentra en
mayor medida la presencia femenina.
Por lo anterior, es fundamental modificar los formatos de levantamiento del padrón para
asegurar que los hombres y las mujeres tienen los mismos derechos a ser registrados y
al mismo tiempo, homologar un formato, a nivel nacional, que permita consolidar la
base de datos para el análisis de género. Para analizar si el PACC operó bajo un
esquema de equidad de género, es necesario reunir información desagregada por
género, ya que ésta representa la única base para medir las repercusiones de las
intervenciones de las mujeres. Sin embargo, cabe hacer hincapié que puede ser más
útil analizar el tema de la mujer a través del tiempo, es decir, de los resultados que
167
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
arrojan las evoluciones externas anualmente para valorar el incremento o decremento
de su participación en las actividades agropecuarias.
En lo referente a la fase de campo, se evaluó el Programa en función de las entrevistas
realizadas a los beneficiarios del mismo, la cual reflejó que las mujeres mantienen una
importante participación en las diferentes actividades productivas, mismas que fueron
beneficiadas con los recursos proporcionados por el PACC. El trabajo de campo reflejó
que del total de beneficiarios apoyados en las diferentes contingencias climatológicas el
24.71% son mujeres y el 75.29% hombres, como se puede observar en la Figura 8.1.
Lo anterior refleja el papel importante que la mujer ha venido teniendo en las
actividades agropecuarias y que al mismo tiempo va adquiriendo en la gestión y
aplicación de recursos proveniente de programas federales.
Figura 8.1. Beneficiarios por género del PACC.
Distribución porcentual
24.71%
75.29%
Hombres
Mujeres
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Resulta interesante señalar que a partir del análisis realizado a las evoluciones
anteriores al Programa, antes FAPRACC, respecto a la presencia femenina, se aprecia
que en promedio las mujeres han ocupado un 21% del total de beneficiarios atendidos,
lo que refleja, con los resultados de la actual evaluación, que las mujeres cada vez más
son reconocidas y apoyadas por el Programa a pesar de no tener entre sus objetivos la
orientación de género, es decir, de apoyar a las mujeres afectadas por las
168
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
contingencias climatológicas. Estos resultados reflejan que el PACC no ha hecho
discriminación alguna en la gestión y entrega de los apoyos proporcionados por el
mismo.
Al realizar el análisis en los cuatro grupos de actividades productivas, se encontró que
las mujeres participan de manera importante en las actividades pecuarias con el
61.02%; ocupando el segundo lugar las actividades agrícolas con el 23.60%; en menor
medida las actividad acuícola con el 10.80% y caso contrastante la actividad pesquera
donde el 100% de esta actividad sigue siendo realizada por los hombres como se
muestra en la Figura 8.2.
Figura 8.2. Beneficiarios por género y grupo de actividad.
75.30%
100 %
74.90%
25.10%
10%
24.70%
20%
23.60%
30%
10.81%
40%
4.88%
50%
61.02%
60%
38.98%
70%
76.40%
80%
95.12%
90%
89.19%
Porcentaje de beneficiarios
100%
0%
Acuícola
Agrícola
Pecuario
Pesquero
% Hombres
SAC
pecuario
SAC
agrícola
SAC
Adhesión
% Mujeres
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Estos porcentajes reflejan la presencia constante y permanente de las mujeres en las
labores del campo y que cada vez más mujeres están siendo apoyadas por el PACC lo
que demuestra que el Programa no hace discriminación de género en la aplicación de
sus recursos. Respecto al Seguro Agropecuario Catastrófico, en la vertiente agrícola, el
trabajo de campo mostró que un número significativo de mujeres, el 24.70% fueron
169
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
beneficiadas por el Programa y, en segundo lugar, se encuentra la actividad pecuaria
con un 4.88%, lo que refleja que el PACC extiende su cobertura sin discriminación para
asegurar las actividades productivas expuestas a la ocurrencia de una contingencia
climatológica, como se observa en la Figura 8.2.
A partir de la figura anterior, se observa el incremento constante de la participación
femenina en actividades agropecuarias, misma que es resultado de diversos factores
como el desempleo, la baja en los salarios, la falta de mano de obra masculina como
consecuencia de la migración, que en su conjunto han orillado y al mismo tiempo
impulsado que las mujeres participen en las laborales del campo, dejando a tras el
estereotipo de ser actividades exclusivas de los hombres.
De manera paralela al aumento de la participación de la mujer en las actividades
agropecuarias, también se refleja un aumento de su contribución en el hogar, como jefa
del mismo, constituyéndose como el principal soporte de ingresos en el hogar;
argumento que se respalda por los datos obtenidos y registrados por el Instituto
Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), del Consejo Nacional de Población
(CONAPO) y del Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES), que en su conjunto
señalan que en México el 23% de los hogares son encabezados por las mujeres.
Asimismo, manifiestan que en las áreas rurales los hogares con responsabilidad
femenina también se ve reflejado el aumentado, y que los factores que han motivado
estos cambios estructurales son el desempleo, el abandono, la emigración masculina y
la viudez.
Al equiparar el porcentaje nacional al medio rural vemos que el porcentaje de la
población femenina atendida por el Programa es congruente con esta información, ya
que a través del trabajo de campo se identificó que el 80.34% de los beneficiarios, entre
hombres y mujeres, son responsables del hogar, mientras que el 19.66% manifestó que
no. Respecto a los beneficiarios que son jefes de familia, el 92.33% corresponde a los
hombres y el 7.67% a las mujeres como se observa en la Figura 8.3.
170
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Figura 8.3. Beneficiarios por género que son jefes de familia.
Distribución porcentual
92.33%
7.67%
Hombres
Mujeres
.
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Indudablemente la situación de las madres mexicanas ha cambiado radicalmente en las
dos últimas décadas, manifestándose una mayor participación en el ámbito laboral,
nuevas conformaciones familiares y el aumento del porcentaje de jefas de hogar,
porcentaje que irá en ascenso año con año, por lo que es fundamental valorar su aporte
en el hogar así como en la economía del país al considerarse como un factor
fundamental para mitigar la pobreza; lo que hace necesario que el gobierno federal
diseñe e implemente programas y políticas públicas que las involucren y favorezcan la
compatibilidad de las funciones de madre, esposa o jefa de familia con las de
trabajadora.
Respecto a la distribución de jefas de familia por actividad productiva, el trabajo de
campo reflejó que en las actividades pecuarias y agrícolas se concentra el mayor
número de mujeres que son responsables del hogar con el 25.81% y el 11.42%
respectivamente y en menor medida se encuentran en el componente del SAC agrícola
con el 0.64%; por lo que se reitera la necesidad de que no sólo el gobierno federal sino
también el gobierno estatal y municipal destinen presupuesto para la creación y el
fortalecimiento de actividades productivas con participación femenina.
171
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Además de conocer el porcentaje de mujeres jefas de familia, fue importante obtener el
porcentaje de integrantes de la familia que contribuyen en las diversas actividades
productivas; así como, conocer cuántos de ellos son mujeres. Al realizar el análisis del
trabajo de campo se encontró que en la actividad pecuaria del 100% de mano de obra
familiar el 56.88% es ocupada por las mujeres; en segundo lugar se ubica la actividad
agrícola con el 38.47% y en tercer lugar se encuentra el componente del SAC agrícola
con el 31.28%, como se aprecia en la Figura 8.4. Estos resultados muestran que las
mujeres realizan trabajos dentro y fuera del hogar, un trabajo que muchas veces se
computa como "ayuda familiar" y que carece, por tanto, de remuneración y derechos
sociales. Bajo este contexto es fundamental que el PACC tome en cuanta la
problemática de la mujer en el diseño de su programa para combatir la pobreza y para
mitigar los efectos negativos de las contingencias climatológicas ya que éstos afectan a
hombres y mujeres de manera diferenciada.
Figura 8.4. Porcentaje de mano de obra familiar por género y grupo de actividad
Hombres
Mujeres
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
172
40.87%
59.13%
19.82%
56.88%
0%
13.41%
10%
31.28%
20%
4.62%
30%
38.47%
40%
43.12%
60%
50%
80.18%
86.59%
68.72%
70%
61.53%
Porcentaje
80%
100 %
90%
95.38%
100%
.
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Derivado de las entrevistas realizadas a las beneficiarias del PACC, respecto a su
opinión en cuanto a si consideran que tienen los mismos derechos que los hombres
para acceder a los apoyos proporcionados por el Programa, el 97.29% respondió que sí
y sólo el 1.13% opinó de manera diferente, como se observa en la Figura 8.5. Al realizar
el análisis comparativo con las evaluaciones externas realizadas al Programa, antes
FAPRACC, en relación a dicha opinión se observó que el porcentaje aumentó lo que
confirma que el Programa se apega a lo establecido en las Reglas de Operación al
garantizar la igualdad de oportunidades.
Figura 8.5. Equidad en el acceso a los apoyos proporcionados por el PACC.
Distribución porcentual
97.29%
1.13%
1.58%
Sí
No
No contestó
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Para conocer si el PACC aplica una política de discriminación de género en el registro
de los beneficiarios, fue pertinente obtener la opinión de las beneficiarias respecto a si
el Programa las considera igual que a los hombres en el levantamiento y validación del
padrón de beneficiarios, y el resultado que arrojó el trabajo de campo fue que el 96.15%
de mujeres opinó que sí, mientras que el 1.81% respondió lo contrario, como se
observa en la Figura 8.6. Resultados que confirman la no discriminación y el reparto
justo y equitativo en la operación y gestión del PACC.
173
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Figura 8.6. Equidad en el registro del padrón de beneficiarios.
Distribución porcentual
96.15%
1.81%
2.04%
Sí
No
No contestó
.
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
A pesar de los esfuerzos que México realiza por alfabetizar a la población mexicana aún
continúa amplia la brecha educativa, de los 103.3 millones de habitantes en México,
53.3 millones son mujeres, lo que representa más del 50% de la población, datos
registrados por INEGI en el II conteo de población; sector que aún sufre altos índices
de analfabetismo, maltrato y mortalidad, sobre todo, en zonas rurales.
En los últimos años, se han observado logros importantes en el desarrollo de las
mujeres; sin embargo, aún persisten problemáticas asociadas con distinciones de
género, sobre todo en el ámbito educativo, resultado de la cultura imperante en las
comunidades rurales, donde la educación se destinaba primordialmente a los hijos
varones; contexto que se puede observar en la Figura 8.7 , donde el trabajo de campo
reflejó que la mayoría de la población atendida por el Programa sólo cuenta con la
educación básica y en la cual las mujeres presentan los porcentajes más bajos, ejemplo
de ello se aprecia en los estudios de secundaria (completa e incompleta) donde apenas
alcanzan el 7.11% y su presencia en los niveles medio superior y superior
prácticamente es nula.
174
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
A partir de los resultados que se muestran en la Figura 8.7 es pertinente señalar que el
PACC cumple con el objetivo fundamental de atender a la población más desprotegida
del sector rural y donde resulta urgente que el gobierno no limite lo recursos ni los
esfuerzos por erradicar este rezago educativo.
Figura 8.7. Grado de escolaridad de los beneficiarios por género.
30%
25%
8.12%
4.76%
Porcentaje
20%
15%
5.10%
21.01%
19.44%
1.68%
10%
2.35%
2.13%
5%
8.85%
9.97%
9.24%
5.66%
0.56%
1.12%
0%
No sabe leer
Sabe leer y
escribir
Primaria
incompleta
Primaria
completa
% Hombres
Secundaria
incompleta
Secundaria
completa
Preparatoria
% Mujeres
.
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Aunado al rezago educativo que vive México existen otros factores asociados a la
pobreza, como son el grado de marginación de las entidades federativas, así como su
correlación con los Índices de Desarrollo Humano (IDH), Desarrollo relativo al Género
(IDG) y de Potenciación de Género (IPG).
El Índice de Desarrollo Humano (IDH) tiene como punto de partida el concepto de
“capacidad humana básica”, y mide la capacidad adquisitiva real de la gente, su
esperanza de vida, su longevidad y sus niveles de salud, educación y calidad de vida.
De esta manera, el IDH da cuenta de las medidas de exclusión y discriminación de que
son objeto las mujeres. A través de estas dimensiones México alcanza un valor de
175
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
0.82916, lo cual lo ubica dentro de los países con un Desarrollo Humano alto, esto es,
aquellos países que han igualado o superado un IDH de 0.8000.
Tres aspectos que son objetivos fundamentales en la ampliación de la capacidad
humana básica y que conforman los indicadores del IDH: una vida larga y saludable, los
conocimientos adecuados y un nivel de vida decoroso.
En el proceso de diseño del IDH fue evidente que las situaciones vitales de las mujeres
y las capacidades humanas básicas no se desarrollan de manera equitativa, igualitaria y
justa. El estatuto legal de las mujeres y de los hombres no es idéntico en casi ningún
país, y con frecuencia la desventaja de las primeras es sumamente considerable17.
Por lo anterior, desde 1995 el PNUD ha avanzado en la investigación con perspectiva
de género, elaborando un índice de desarrollo relacionado con la mujer (IDM) a fin de
medir el adelanto en las capacidades humanas básicas reflejando la desigualdad entre
mujeres y hombres. El IDM, reelaborado y denominado como “Índice de Desarrollo
Relativo al Género” (IDG), tuvo como propósito reflejar la desigualdad de género en los
mismos aspectos de la capacidad humana básica contenidos en el IDH.
El Índice de Desarrollo relativo al Género (IDG). Así como el IDH mide el progreso
medio, el IDG ajusta este progreso medio para que refleje las desigualdades entre
hombres y mujeres en las dimensiones básicas anteriormente señaladas, es decir, el
IDG señala el nivel de desarrollo humano alcanzado una vez tomada en cuenta las
diferencias entre hombres y mujeres. Bajo estos criterios México obtiene un valor de
0.82018, posicionándolo por debajo del IDH, lo que se traduce en que aún existen
desigualdades de género en nuestro país.
Si duda, la pobreza, la ignorancia, la segregación de los espacios educativos, la
desvalorización y la vulnerabilidad en los ámbitos domésticos y públicos, son quizá los
rasgos más crueles de la vida de las mujeres.
16
Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008
17
Idem
18
Idem.
176
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
El Índice de Potenciación de Género (IPG), es una nueva elaboración del Índice de
Potenciación de la Mujer (IPM), que existía previamente. Se concentra en el grado de
participación de hombres y mujeres y mide la desigualdad de género en esferas clave
de participación económica y política, así como en lo referente a la toma de decisiones.
El (IPG), se refiere más a las oportunidades de la mujer que a sus capacidades y uno
de los tres ámbitos en donde se reflejan las desigualdades de género es el poder sobre
los recursos económicos. Bajo este rubro México alcanza un valor de 0.589,19 valor que
se encuentra muy por debajo del IDH, reflejando la desigualdad de género en cuanto a
las oportunidades para acceder a los recursos económicos y a la toma de decisiones.
Los IDH, IDG y el IPG varían en cada una de las entidades federativas así como en el
Distrito Federal en función de los niveles de desarrollo alcanzado y por los grados de
marginación que aún prevalecen en determinadas regiones de dichas entidades. A
pesar de estos factores, ninguna de ellas se encuentra en un nivel de desarrollo
humano bajo, es decir, menor a 0.500, pero sí la gran mayoría en un nivel de desarrollo
medio, entre 0.500 y 0.799. Sin embargo, la distancia entre la entidad con mayor y
menor desarrollo es aún considerable, por ejemplo el Distrito Federal tiene un IDH de
0.8905, mientras que Veracruz tiene un nivel de desarrollo de 0.7601 como se muestra
en el Cuadro 8.1.
Respecto a las entidades apoyadas por el Programa con menores pérdidas en el
desarrollo debido a la desigualdad de género se encuentran: Quintana Roo, Chihuahua
y Tamaulipas, lo cual refleja que existe una mayor igualdad entre hombres y mujeres,
criterio que pudiera ser atribuido al grado bajo de marginación en el que se encuentran
estas entidades. Respecto, a los estados que presentan mayores pérdidas, es decir,
diferencias significativas entre el IDH y el IDG debido a la desigualdad de género se
encuentran: Chiapas, Guerrero, Michoacán, tabasco y Veracruz, diferencia que pudiera
ser resultado de su muy alto y alto grado de marginación. Respecto al IPG los estados
donde menos oportunidades tienen las mujeres para acceder de manera equitativa a los
19
Idem.
177
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
recursos económicos y sobre todo a la toma de decisiones son Durango, Chiapas, San
Luis Potosí y Tamaulipas como se observa en el Cuadro 8.1.
Resulta importante hacer hincapié que el PACC tiene una presencia importante en
aquellas entidades de muy alto y alto grado de marginación y con importantes
desigualdades de género, y que de manera constante, han sido afectadas por diversas
contingencias climatológicas, lo que confirma que es un Programa con compromiso
social y congruente con sus objetivos fundamentales al apoyar a los productores de
bajos ingresos y sin distinción de género.
Cuadro 8.1. Desarrollo humano y grado de marginación.
Estado
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila de
Zaragoza
Distrito Federal
Durango
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacán
Morelos
Nayarit
Puebla
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Tabasco
Tamaulipas
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
IDH*
IDG**
IPG***
0.8296
0.7212
0.8392
0.8192
0.6999
0.8231
0.7087
0.4589
0.5789
0.8372
0.8905
0.8069
0.7445
0.7684
0.8281
0.8802
0.7936
0.7288
0.7566
0.4784
0.7582
0.4504
0.5041
0.5546
0.8097
0.7624
0.7994
0.7477
0.4992
0.5168
0.8055
0.7817
0.7719
0.8273
0.7858
0.7960
0.7677
0.7599
0.8253
0.7754
0.4557
0.6039
0.5959
0.6798
0.4885
0.7991
0.7822
0.8251
0.7601
0.7861
0.7756
0.7902
0.7697
0.8172
0.7488
0.7765
0.7605
0.4694
0.5103
0.4950
0.5984
0.5575
0.5796
*IDH Índice de Desarrollo Humano
**IDG Índice de Desarrollo relativo al Género
***IPG Índice de Potenciación de Género
178
Grado de
marginación
Alto
Muy Alto
Bajo
Muy bajo
Muy bajo
Medio
Muy alto
Alto
Bajo
Alto
Bajo
Medio
Alto
Bajo
Alto
Medio
Alto
Bajo
Alto
Alto
Medio
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Fuente: Elaboración propia con datos del Informe sobre Desarrollo Humano México 2006-2007
Una desigualdad de gran importancia es la correspondiente a las diferencias de
desarrollo entre hombres y mujeres. Cuando se analiza el IDH para estos grupos, en
cada municipio se observa que los hombres muestran niveles de desarrollo humano
relativamente mayores a los de las mujeres. En cuanto a los 20 municipios con menor
desarrollo humano, aún pertenecen principalmente a los estados de Chiapas y Oaxaca,
mientras que los que se encuentran con alto desarrollo humano son la Delegación
Benito Juárez en el Distrito Federal, el municipio de San Pedro Garza García en Nuevo
León y San Sebastián Tutal en Oaxaca, caso particular en este Estado ya que cuenta
con municipios que se ubican en los extremos de menor y mayor desarrollo humano, de
acuerdo a los datos registrados por el Informe de Desarrollo Humano Municipal 20002005.
A partir del análisis de los IDH, IDG y el IPG resulta prioritario que a partir de los tres
ámbitos de gobierno (Federal, Estatal y Municipal) se implementen acciones positivas
en favor de erradicar los altos grados de marginación, la desigualdad en el ingreso y la
discriminación de género que persisten en diversos municipios del país y que en su
conjunto frenan el desarrollo humano en México, por lo que es indispensable que estas
acciones se traduzcan en Programas y Proyectos de desarrollo social donde involucren
de manera equitativa a hombres y mujeres.
Para dar seguimiento a la implementación de la perspectiva de género en los
Programas Sociales fue importante obtener la opinión de los funcionarios estatales de la
SAGARPA y Secretarios de Desarrollo Rural estatales, en cuanto a la pregunta
¿Considera que existen acciones y políticas en el estado para fomentar la equidad y no
discriminación para el acceso a los recursos del PACC para mujeres y grupos
marginados?, dicha interrogante alcanzó un promedio de 8.95; la mayoría de
funcionarios públicos argumentaron que de manera específica no se cuenta en la
formulación del Programa con un enfoque o perspectiva de género; sin embargo,
señalaron que en la gestión y operación del mismo, no se ha aplicado ninguna política
discriminatoria hacia las mujeres y grupos indígenas. Por lo que la población afectada
179
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
por las diversas contingencias climatológicas accedió a los apoyos del Programa de
manera equitativa sin discriminación de género ni hacia los grupos indígenas.
Por lo anterior, es fundamental que la perspectiva de género no sólo sea un nuevo
enfoque, sino también una nueva concepción del mundo, en la cual, se modifique el
concepto sobre las necesidades humanas, y se incluyan las necesidades específicas de
los diversos grupos de mujeres; reduciendo la brecha de la desigualdad de trato y del
acceso a los recursos socialmente disponibles; que conlleve al rediseño de políticas
públicas, modificaciones legislativas y asignación de presupuestos públicos con
perspectiva de género que permita la construcción de un camino de desarrollo con
sentido humano, es decir, en donde los recursos sean justos y necesarios y, que
permitan avanzar en la consolidación de un trato igualitario a los diferentes géneros.
180
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Capítulo 9
Evaluación del criterio 6:
Estudio contrafactual
181
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
9.1. Antecedentes
La evaluación de impacto tiene como propósito determinar si un programa produjo los
efectos deseados en las personas, hogares e instituciones a los cuales éste se aplica;
obtener una estimación cuantitativa de estos beneficios y evaluar si ellos son o no
atribuibles a la intervención del mismo, por lo cual, será necesario identificar si existen
o no relaciones de causa-efecto entre el Programa y los resultados obtenidos y
esperados, ya que pueden existir otros factores que ocurren durante el periodo de
intervención, que están correlacionados con los resultados y que no han sido
causados por la intervención del Programa.
La estimación del impacto sobre un participante, intenta establecer la diferencia en
alguna variable que se ha escogido como indicador de resultados del programa, entre
la situación que presenta un individuo (o el cambio en el indicador) después de haber
participado en el programa, versus la situación en que se encontraría si no hubiese
sido beneficiario (estado contrafactual).
Para ello, un elemento importante en la evaluación de impacto es la construcción, a
través de métodos estadísticos, de un escenario contrafactual; es decir, construir una
situación hipotética en la cual hubiesen estado los beneficiarios en caso de que el
Programa no se hubiese implementado. A través de la comparación de la realidad con
esta situación contrafactual, se intenta aislar, a través de técnicas estadísticas, la
influencia de factores externos que inciden en los resultados. A partir de esta
construcción es factible evaluar si efectivamente existen relaciones de causa-efecto
entre el Programa y los resultados, procediendo a una cuantificación de los beneficios.
Los diseños cuasi experimentales, permiten crear grupos de comparación similares al
grupo de tratamiento en características observadas pre-programa usando métodos de
emparejamiento o de “matching”. Los modelos de “matching” buscan comparar la
situación de cada participante sólo con la de aquellos individuos que sean similares en
su set de atributos, o al menos, ponderan más la comparación con individuos que
tengan atributos similares que la de individuos cuyos atributos sean muy diferentes.
183
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Antes de realizar la comparación se selecciona para cada participante al o los
individuos que servirán de comparación, llamados “emparejados” o “matched”, de
acuerdo a la distancia en alguna(s) variable(s) de caracterización.
En la presente evaluación, es de particular interés determinar la efectividad de los
apoyos del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC), sobre su
población objetivo, en cuanto a su reincorporación productiva. Para ello, el Programa
otorga apoyos económicos, para resarcir de manera parcial la pérdida ocasionada por
contingencias climatológicas, a través de dos componentes: apoyo directo y mediante
la contratación del seguro agrícola, pecuario, pesquero y acuícola catastrófico.
Se espera que este apoyo contribuya de manera importante a la reincorporación
productiva de los productores afectados por contingencias climatológicas, en el menor
tiempo y en las mejores condiciones posibles. En esta evaluación se analiza el posible
impacto del Programa en la reincorporación de los productores apoyados mediante
cualquiera de los dos componentes.
9.2. Metodología
Para evaluar el impacto del Programa en las unidades de producción beneficiarias se
realizó una muestra de dos grupos de productores: en el primero, se implementó el
Programa, mientras que en el segundo, no se implemento el apoyo, con el fin de tener
un grupo de comparación de las condiciones en ausencia de los efectos del
Programa.
Ambos grupos tienen características similares en cuanto a su nivel de ingreso y a las
características de la unidad de producción. Además, se buscó que los grupos de
comparación hubieran sido afectados por el mismo fenómeno climatológico y que se
ubicaran en la misma región geográfica que los beneficiarios del Programa.
184
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Para obtener el tamaño de la muestra de la población no beneficiaria se calculó el
20% de la muestra total para cada estado y contingencia, quedando los grupos de
comparación como se muestra en el Cuadro 9.1.
Cuadro 9.1. Grupos de comparación contrafactual.
Estado
Agrícola SAC agrícola SAC Adhesión SAC pecuario No beneficiarios
Total
Campeche
0
188
0
0
34
222
Chiapas
0
0
164
0
63
227
Coahuila
0
0
0
82
23
105
Distrito Federal
94
0
0
0
16
110
Jalisco
0
100
0
0
23
123
Nayarit
176
0
0
0
49
225
Puebla
0
0
91
0
22
113
Quintana Roo
0
133
0
0
31
164
San Luis Potosí
176
0
0
0
42
218
Sinaloa
256
0
0
0
68
324
Yucatán
99
0
0
0
26
125
Total
801
421
255
82
397
1956
Fuente: Elaboración propia (muestreo).
Como puede observarse en el Cuadro anterior, se levantaron cuatro tipos de
cuestionarios distintos para establecer grupos de comparación, a saber:
1) Cuestionario para productores agrícolas beneficiarios (Directo y SAC Adhesión)
2) Cuestionario para beneficiarios por seguro agrícola.
3) Cuestionario para beneficiarios por seguro pecuario.
4) Cuestionario para no beneficiarios.
Las principales variables medidas para establecer grupos de comparación son: tipo de
contingencia por la que fue afectado, nivel de ingreso, superficie cultivada y/o
unidades animal en posesión al momento del siniestro y, grado de afectación.
185
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
9.3. Resultados
Se realizó un análisis de componentes principales con las siguientes variables:
ingreso, superficie en posesión, superficie cultivada, superficie afectada, tipo de
siniestro, tipo de cultivo y, en su caso, UA en posesión y UA afectadas. En la Figura
9.1 se muestra de manera esquemática la fabricación de grupos de comparación,
donde prin 1 agrupa las variables nivel de ingreso, superficie en posesión y superficie
cultivada y prin 2 agrupa superficie afectada, tipo de siniestro, tipo de cultivo y, en su
caso, UA afectadas. Mediante este análisis se identificaron individuos beneficiarios y
no beneficiarios con características similares para ser comparados.
Figura 9.1. Análisis de componentes principales
Fuente: elaboración propia.
186
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Una vez obtenidos los grupos de comparación, se aplicó el índice R, éste expresa la
magnitud de la diferencia en términos de probabilidad, la probabilidad se estima a
partir de datos categóricos o de ordenación, se basa en la estadística binomial y
permite tener una respuesta que considera el efecto aleatorio de la respuesta para
asegurar la significancia. El índice R permitió comparar las ventajas de los
beneficiarios sobre los no beneficiarios, determinando si existió diferencia significativa
mediante tablas estadísticas de Índice R con alfa=0.05 y n=muestra para cada estado.
Si la probabilidad es igual o mayor a 0.5 se dice que es estadísticamente significativa,
es decir, que es poco probable que la correlación se dé por el azar. En el Cuadro 9.2
se muestra el índice R obtenido para la variable: porcentaje de reincorporación
productiva.
Cuadro 9.2. Índice R para la variable: porcentaje de reincorporación productiva.
Modalidad de apoyo
% Recuperación
Pares
SAC agrícola
0.964
14
Chiapas
SAC Adhesión
0.541
29
Coahuila
SAC Pecuario
0.313
4
Directo Agrícola
0.504
11
Jalisco
SAC Agrícola
0.500
14
Nayarit
Directo Agrícola
0.536
14
Puebla
SAC Adhesión
0.500
10
Quintana Roo
SAC Agrícola
0.500
24
Sinaloa
Directo Agrícola
0.529
35
San Luis Potosí
Directo Agrícola
0.500
10
Yucatán
Directo Agrícola
0.462
13
Campeche
Distrito Federal
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
A través de los porcentajes que refleja el Cuadro 9.2, se puede concluir que los
productores beneficiarios recuperan un mayor porcentaje de la superficie siniestrada,
sobre los productores no beneficiados por el Programa. Sin embargo, el Programa no
impacta de manera significativa a que esta recuperación se dé en el menor tiempo,
como se puede apreciar en el cuadro 9.3.
187
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cuadro 9.3. Índice R para la variable: tiempo de recuperación.
Tiempo de
Recuperación
Pares
Campeche
Modalidad de
apoyo
SAC agrícola
0.503
14
Chiapas
SAC Adhesión
0.100
29
Coahuila
SAC Pecuario
0.375
4
Directo Agrícola
0.438
11
Jalisco
SAC Agrícola
0.462
14
Nayarit
Directo Agrícola
0.536
14
Puebla
SAC Adhesión
0.500
10
Quintana Roo
SAC Agrícola
0.500
24
Sinaloa
Directo Agrícola
0.529
35
San Luis Potosí
Directo Agrícola
0.500
10
Yucatán
Directo Agrícola
0.500
13
Entidad
Distrito Federal
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
El resultado anterior se explica por el tiempo transcurrido entre la fecha de ocurrencia
de la Contingencia Climatológica y la fecha en la que se entrega el apoyo, además de
el ciclo de los cultivos, ya que como se muestra en la figura 5.7 la gran mayoría de los
cultivos afectados se encontraban entre la etapa vegetativa y cosecha, por lo tanto, el
productor requiere esperar al siguiente ciclo productivo para volver a sembrar.
En el Cuadro 9.4 se presentan los datos respecto al porcentaje de reincorporación que
presentan los productores beneficiarios y no beneficiarios del Programa. Como se
puede apreciar, el 96.47% de los beneficiarios reincorporan del 75 al 100% de sus
activos productivos, en contraste con el 81.78% de los productores no beneficiarios
que reincorporan el mismo porcentaje de sus activos productivos en el ciclo inmediato
posterior, aun considerando que la gran mayoría (65.49%) de los productores no
beneficiaros del PACC recibieron en el mismo año recursos del Programa de Apoyos
Directos al Campo (PROCAMPO) y 18.64% recibieron apoyo del Programa
Oportunidades, con un monto promedio de apoyo de $1,200 lo cual, también, pudo
haber contribuido a su reincorporación productiva .
188
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Cuadro 9.4. Porcentaje de reincorporación productiva.
Estado
Menos del 25%
25 a 50%
50 a 75%
75 a 100%
NB
B
NB
B
NB
B
NB
B
Campeche
-
0.00
100.00
0.00
-
0.00
-
100.00
Chiapas
1.83
7.94
4.88
1.59
14.02
8.82
79.27
85.71
Coahuila
4.88
0.00
2.44
0.00
14.63
0.00
78.05
100.00
Distrito Federal
1.06
0.00
5.32
6.25
-
0.00
93.62
93.75
Jalisco
1.00
0.00
-
0.00
-
2.94
99.00
95.65
Nayarit
-
0.00
-
0.00
1.14
0.00
98.86
100.00
Puebla
1.10
4.55
1.10
0.00
-
2.94
97.80
90.91
Quintana Roo
-
0.00
-
0.00
2.26
0.00
97.74
100.00
San Luis Potosí
-
0.00
-
0.00
1.70
0.00
98.30
100.00
Sinaloa
-
0.00
-
0.00
10.55
0.00
89.45
100.00
Yucatán
-
0.00
-
0.00
-
2.94
100.00
96.15
Total
0.64
1.51
13.09
0.50
4.49
17.65
81.78
96.47
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Asimismo, se consideró importante analizar la estrategia de obtención de recursos
para la reincorporación productiva de los productores beneficiarios y no beneficiarios
del PACC, encontrando que el 39.6% y el 80%, respectivamente, adquieren un
préstamo no bancario para poder continuar con sus actividades productivas en el ciclo
inmediato posterior (Figura 9.2). Sin embargo, para los productores beneficiarios es
importante el apoyo que reciben de parte del PACC, puesto que un porcentaje
importante (13.76%) se destina al pago de deudas, mismas que se adquieren para la
compra de insumos necesarios para continuar con la producción y que se liquidan al
momento de obtener el apoyo.
189
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Préstamo
Ahorros
Venta de
animales
B eneficiarios
Remesas
Venta de
Inmueble
Apoyo del
Gobierno
Estatal
1.11%
5.79%
0.00%
17.36%
1.11%
2.22%
5.90%
3.33%
28.94%
Apoyo del
Gobierno
Federal
7.70%
0.83%
7.93%
10.00%
38.72%
81.11%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
39.06%
Porcenteje de Productores
Figura 9.2. Estrategia de reincorporación productiva de beneficiarios y no beneficiarios del
PACC.
Crédito
Bancario
No beneficiarios
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo.
Cabe mencionar que si el productor que adquirió una deuda para reincorporarse a su
actividad productiva vuelve a ser afectado por algún fenómeno climatológico o
cualquier circunstancia adversa que impacte directamente en su producción, éste se
vuelve insolvente y esto provoca el abandono de la actividad productiva. Además, es
importante señalar que el 94.46% de los productores no beneficiarios del Programa
manifestaron que de haber recibido un apoyo para resarcir su pérdida se hubiesen
reincorporado con mayor prontitud y en mejores condiciones y, el 96.47% consideran
que es importante que el gobierno otorgue apoyo a los productores afectados por
contingencias climatológicas.
Por lo anterior, es importante continuar con los esquemas de apoyo del PACC, toda
vez que es un Programa necesario en nuestro país, ya que por su ubicación
geográfica se encuentra expuesto a una gran variedad de fenómenos climatológicos
que afectan de manera directa a los productores agropecuarios, acuícolas y
pesqueros; asimismo, es conveniente ampliar los criterios de elegibilidad en cuanto a
superficie y unidades animal máxima en posesión puesto que no reflejan la capacidad
190
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
económica de los productores para reincorporarse a sus actividades productivas por
cuenta propia.
Cabe hacer hincapié que, en la presente evaluación, es la primera vez que se realiza
el estudio contrafactual y derivado de los resultados de su análisis, resulta importante
incorporar el mismo en las evaluaciones posteriores, para ambos componentes de
apoyo (apoyo directo y SAC), con el objetivo de medir la efectividad del Programa a
mediano y largo plazo, toda vez que no es posible medir el impacto real del Programa
de manera puntual, ya que los efectos negativos de las contingencias climatológicas
tienen una repercusión en el tiempo y, por lo tanto, los efectos del Programa se verán
reflejados a mediano y largo plazo.
191
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Capítulo 10
Fortalezas, Retos y
Recomendaciones
193
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
10.1. Antecedentes
El análisis FODA es una de las herramientas esenciales que provee de los insumos
necesarios al proceso de planeación estratégica, proporcionando la información
necesaria para la implantación de acciones y medidas correctivas y la generación de
nuevos o mejores proyectos de mejora.
Con el objetivo de evaluar el desempeño del proceso de operación y gestión del
PACC, se utilizó el análisis FODA como una herramienta para examinar las
oportunidades, amenazas, fortalezas y debilidades del Programa. Con la finalidad de
que al interior del Programa se puedan detectar problemas, necesidades, carencias y
recursos potenciales que servirán para la planeación del Programa y, en ese sentido,
implementar acciones y medidas correctivas que coadyuven al mejoramiento del
mismo.
En el proceso de análisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y
amenazas, Análisis FODA, se consideran los factores económicos, políticos, sociales
y culturales que representan las influencias del ámbito externo al Programa, que
inciden sobre su quehacer interno, ya que potencialmente pueden favorecer o poner
en riesgo el cumplimiento de su objetivo. La previsión de esas oportunidades y
amenazas posibilita la construcción de escenarios anticipados que permitan reorientar
el rumbo del Programa.
Para realizar el análisis FODA del PACC se utilizaron las encuestas y entrevistas
realizadas a los diferentes actores del proceso de operación, gestión y asignación de
recursos; así como información complementaria del Programa. El análisis se realizó a
través de dos factores, internos y externos:

Las fortalezas y debilidades corresponden al ámbito interno del Programa,
y dentro del proceso de planeación estratégica, se debe realizar el análisis de
cuáles son esas fortalezas con las que cuenta y cuáles las debilidades que
195
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
obstaculizan el cumplimiento de sus objetivos. Estos factores se relacionan con
la política del proceso de gestión de los recursos.

Las Oportunidades y amenazas son aquellas situaciones externas al
Programa, y dentro del proceso de planeación estratégica, se debe realizar el
análisis de cuáles son esas oportunidades positivas que se generan en el
entorno y que, una vez identificadas, pueden ser aprovechadas y cuáles son
las amenazas o situaciones negativas que pueden atentar contra el Programa,
por lo que llegado al caso, puede ser necesario diseñar una estrategia
adecuada para poder sortearla. Estos factores se relacionan con el ámbito de
aplicación, es decir, los productores y las condiciones regionales y nacionales.
Las estrategias FO (fortalezas-oportunidades) usan las fuerzas internas para
aprovechar la ventaja de las oportunidades externas. Las estrategias DO (debilidadesoportunidades) pretenden superar las debilidades internas aprovechando las
oportunidades externas. Las estrategias FA (fortalezas-amenazas) se basan en la
utilización de las fortalezas para evitar o reducir el impacto de las amenazas externas.
Por último, las estrategias DA (debilidades-amenazas) tiene el fin de disminuir las
debilidades internas y evitar las amenazas externas; son tácticas defensivas que
pretenden disminuir las debilidades internas y evitar las amenazas del entorno.
10.2. Resultados
Finalmente, a través del análisis FODA el Programa puede evaluar las fortalezas,
debilidades, oportunidades y amenazas a las que se enfrenta, con la finalidad de tener
una visión clara y objetiva que le permitan detectar y afrontar problemas y
necesidades y, al mismo tiempo, fortalecer los recursos potenciales con los que
cuenta para una mejor planeación de la gestión y operación del PACC.
En el siguiente cuadro se detallan los resultados del análisis FODA realizado a los
criterios de evaluación del PACC.
196
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
10.2.1. Proceso de Gestión
Fortalezas

Reglas de Operación claras y bien
definidas
que
permiten
la
homogenización, gestión y seguimiento
de contingencias.

Se
cuenta
con
organismos
descentralizados de la SAGARPA en
las entidades federativas que permiten
el seguimiento oportuno de las
contingencias.

Se cuenta con la cooperación
interinstitucional en áreas claves del
proceso de gestión, como es el apoyo
de la CONAGUA para realizar la
declaratoria de contingencias.

Sistema de gestión de recursos
eficiente y de acuerdo a la normatividad
vigente, aminorando costos y procesos
burocráticos.

El portal electrónico ha fortalecido al
Programa, ya que es una herramienta
única para una mejor gestión de los
apoyos en las diversas contingencias
climatológicas.

A través del portal se ha logrado una
mejora en la calidad, oportunidad y
transparencia en los trámites de gestión
y asignación de recursos.

Respuesta oportuna a las solicitudes
recibidas.

Mayor difusión del Programa hacia la
población elegible.

La entrega de recursos a los
productores beneficiarios es de manera
directa y sin intermediarios.
Oportunidades

Incremento en la inversión
para
la
infraestructura
climática por parte de los
estados,
para
monitorear
variables meteorológicas.

Fortalecimiento de la gestión
financiera y de los sistemas de
rendición
de
cuentas
y
auditorías a diferentes escalas
de gobierno.
197
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Debilidades y Amenazas



Los trámites burocráticos de los
gobiernos estatales (los mecanismos
de validación de instrumentos jurídicos,
apertura de cuenta bancaria y emisión
del recibo oficial fiscal, la cual involucra
a
diversas
dependencias
gubernamentales) causa retrasos en la
asignación de los fondos y en la
entrega oportuna de los apoyos.
La intensidad y la magnitud de las
afectaciones obstaculizan la ejecución
de las tareas planificadas en el
Programa, como el seguimiento y
entrega oportuna de los apoyos, por lo
que es necesario ampliar los plazos.
En los estados no se cuenta con
infraestructura
especializada,
para
facilitar
la
implementación
y
seguimiento del Programa.

Insuficiente cobertura de estaciones
meteorológicas
del
sistema
meteorológico nacional, en algunas
entidades federativas.

La Comisión Nacional del Agua sólo
basa sus diagnósticos en su propia red
de estaciones meteorológicas lo cual
dificulta la oportunidad para la emisión
del mismo.
198
Recomendaciones

Dotar a la CONAGUA de
facultades para utilizar otras
fuentes de información para
diagnosticar las contingencias.

Ampliar los plazos para la
entrega del diagnóstico de
daños,
cuando
ésta
se
justifique,
debido
a
la
magnitud de las contingencias
climatológicas.

Los
estados
deben
implementar mecanismos que
permitan agilizar los trámites
necesarios e inherentes al
proceso de gestión de los
apoyos del Programa.

Las entidades federativas
deben
invertir
en
herramientas,
equipos
y
recursos que le permitan
realizar el diagnóstico de
daños con mayor oportunidad
y
facilidad,
tales
como
imágenes
satelitales,
fotografías aéreas etc.

Ampliar la cobertura de
estaciones
meteorológicas
modernas
que
puedan
proporcionar datos en tiempo
real.
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
10.2.2. Beneficios del Programa
Fortalezas

El PACC es un Programa nacional
que entrega apoyos económicos a
productores rurales de bajos
recursos
afectados
por
contingencias climatológicas.

Su cobertura es nacional y cuenta
con
la
participación
interinstitucional de los gobiernos
federal y estatal.

Permite al productor contrarrestar
los efectos negativos ocasionados
por el siniestro climático al recibir
apoyo,
que
le
ayuda
a
reincorporarse a sus actividades
productivas.

Da protección a productores de
bajos
recursos
resarciendo
parcialmente
las
pérdidas
provocadas por el siniestro.

Impulsa
la
coordinación
institucional para la atención de la
población rural afectada por
contingencias climatológicas entre
los gobiernos federal y estatal.

Marco legal bien definido que
fomenta
la
homogenización,
gestión
y
seguimiento
de
contingencias.
Oportunidades

Alcanzar una mayor cobertura de
los productores afectados por una
contingencia climatológica.

Usar las herramientas y servicios
financieros
disponibles,
para
agilizar el pago de apoyo a
productores beneficiarios, tales
como las tarjetas para realizar
depósito que usan otros programas
federales.
199
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Debilidad o amenaza

Desfase temporal para la entrega
oportuna de los apoyos a los
beneficiarios por parte de los
gobiernos estatales.

Falta de previsión presupuestal en
las finanzas estatales en materia
de contingencias climatológicas.

Escasa difusión y divulgación a
nivel nacional de los beneficios y
alcances del Programa.

Posibilidad de limitar el recurso
financiero en el presupuesto
federal por parte de la cámara de
diputados asignados al Programa.

Por ser fenómenos eventuales, los
estados, muchas veces se ven
rebasados en su capacidad técnica
y económica para atender a la
población afectada por el siniestro.
200
Recomendaciones

Las entidades federativas deben
considerar un presupuesto en su
partida anual para la atención a
contingencias climatológicas y/o
contratación
de
seguros
catastróficos.

Fortalecer económicamente al
PACC, debido a que es un
programa necesario dada la gran
variabilidad climática que presenta
nuestro país, acrecentada con los
fenómenos
climatológicos
catastróficos
cada
vez
más
frecuentes e intensos provocados
por el cambio climático global.

Es necesario que en caso de
afectaciones catastróficas como
huracanes e inundaciones, se
otorgue a la población apoyos en
salud y alimentación, adicional a
los apoyos del PACC, puesto que
de lo contrario la población usa el
apoyo recibido para satisfacer sus
necesidades más apremiantes.

En coordinación con Programas y
Dependencias afines es importante
identificar zonas con recurrencia de
fenómenos catastróficos y evaluar
alguna manera de prevenirlos,
como por ejemplo construcción de
infraestructura de riego en zonas
con disponibilidad de agua que han
sido afectados recurrentemente por
sequías, o construcción de bordos
en terrenos con riesgos de
inundación.
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
10.2.3. Sistema de Operación y Gestión Electrónica
Fortalezas
Oportunidades

Alto nivel de confiabilidad por parte
de los usuarios del mismo.

Transparencia administrativa y
unificación de trámites.

Es de fácil acceso, además de estar
disponible en cualquier momento y a
la hora que se requiera.


Cuenta con un buen soporte técnico
y es un sistema en constante
actualización.
Mejora en la calidad, agilidad y
reducción en los costos de los
trámites de gestión, para la
oportuna radicación de los
recursos.

Actualización constante de los
mecanismos de Operación y
Gestión del Programa, que
permitan lograr una simplificación
y mejora regulatoria o de proceso
en el mismo.

Es un Programa que ha logrado un
alto nivel de madurez en términos de
gobierno digital.

Agiliza los trámites para le gestión de
los apoyos y se optimizan tiempos y
recursos.

Es un sistema que lleva cinco años
en operación y durante este tiempo
ha sido ampliamente aceptado por
los
operadores
estatales
del
Programa.
Debilidad o amenaza

Falta de infraestructura adecuada en
las dependencias de los gobiernos
estatales que permitan una ágil y
oportuna gestión de los apoyos.

Falta de inversión de recursos
federales para la implementación de
nuevas tecnologías.
Recomendaciones

Dado que el portal electrónico ha
cumplido por arriba de las
expectativas
iniciales
debe
considerarse como un modelo
para
adaptarse
en
otros
programas
federales,
principalmente dentro de la
SAGARPA.
201
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
10.2.4. Seguro Agropecuario Catastrófico.
Fortalezas

El SAC protege al Programa de las
desviaciones financieras que pueden
presentarse por la ocurrencia de
contingencias
climatológicas
que
afecten a la actividad agropecuaria.

Cuenta con Reglas de operación, en
las cuales se norma la contratación de
los seguros.

Promueve la cultura de aseguramiento
de los gobiernos estatales a través de
los
diferentes
esquemas
de
coparticipación en la contratación del
SAC.

Permite contrarrestar los efectos
ocasionados por las contingencias
climatológicas, a través del mercado
de seguros.

La cobertura es a nivel nacional
mediante el establecimiento de
acuerdos y/o convenios con los
Gobiernos Estatales.

Atención más oportuna en relación a
los apoyos directos.

Permite apoyar en mayor proporción a
los productores.

Otorga libertad a los gobiernos
estatales a diseñar su propio esquema
de aseguramiento acorde a las
necesidades locales.
202
Oportunidades

Hay avances importantes en
infraestructura, que facilitan la
incidencia
de
servicios
financieros de forma más
relevante y oportuna para
facilitar y reducir costos del
seguro agrícola, en especial el
seguro paramétrico.

Promover la participación de las
organizaciones productivas, en
nuevos
esquemas
de
aseguramiento con aporte de
los productores con mayor
desarrollo relativo.

Contar con imágenes aéreas y
satelitales actualizadas para la
adecuada estimación de índices
de vegetación en el seguro
pecuario satelital.
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Debilidad o amenaza

El Gobierno Estatal no asigna una
partida presupuestal para un seguro
agrícola catastrófico dentro de sus
políticas de Desarrollo Rural.

Falta de tecnologías de información
certificadas
en
las
estaciones
meteorológicas de los estados.

Falta concurrencia de instituciones
financieras, tanto públicas como
privadas, que participen en esquemas
de aseguramiento agropecuario.

Presencia de cambios y fenómenos
climáticos extremos.

La oferta de servicios financieros
dirigidos al sector agropecuario es
limitada.

Falta de investigación y
asesoría
técnica especializada en el área de
seguros agropecuarios.

Poca inversión para renovación o
compra de infraestructura agro
meteorológica.
Recomendaciones

Los gobiernos estatales deben
considerar
anualmente
la
contratación
del
seguro
catastrófico en zonas de alta
siniestralidad y para los cultivos
más importantes de la entidad.

Difundir las bondades del
seguro
agropecuario
catastrófico y los resultados
obtenidos
en
todas
las
entidades federativas.

Promover la complementación
de esquemas de seguro, con
las
empresas
privadas,
principalmente en los sistemas
producto
y
regiones
económicas factibles para ello.
203
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
10.2.5. Enfoque de género
Fortalezas

Con las nuevas Reglas de
Operación del PACC, la equidad
de género aún permanece como
un criterio de la Evaluación externa
del Programa.

El PACC, como Programa social
no
implementa
políticas
discriminatorias que afecten el
bienestar, la equidad, y la igualdad
de las mujeres y grupos indígenas.
Oportunidades

Debilidad o amenaza

Aún no se cuenta con un formato,
por componente de apoyo y tipo de
actividad productiva, donde se
registren datos básicos como edad
y sexo de los beneficiarios que,
arrojen estadísticas sobre estos
rubros y que permitan contar con
un padrón integral y unificado a
nivel nacional.

Modificación de políticas en la
administración pública federal,
estatal y municipal por los cambios
de administración.

Falta de cultura para fomentar la
institucionalización
de
la
perspectiva de género.
204
Se fortalece el marco legal que
institucionaliza la perspectiva de
género
en
las
diversas
instituciones gubernamentales, en
sus acciones, Políticas Públicas y
Programas sociales.
Recomendaciones

Aunque, durante todo el trabajo de
evaluación, no se encontró ninguna
evidencia
de
sesgo
o
discriminación hacia los grupos
marginados y las mujeres rurales,
es fundamental que dentro del
PACC se implementen acciones y
procedimientos
claros
que
unifiquen la elaboración, difusión y
validación
del
padrón
de
beneficiarios y del registro de éstos
por sexo, ya que contar con esta
información es muy importante
para poder evaluar con precisión la
participación de la mujer en el
Programa.
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
10.3. Seguimiento a recomendaciones
Con el fin de llevar un seguimiento de la utilidad de las evaluaciones externas se
incluye un apartado donde se analiza la atención de la Unidad Administrativa del
PACC a las recomendaciones realizadas por los evaluadores en la Evaluación
Externa del PACC 2008, así como de la Evaluación de Consistencia y Resultados
2007 realizada al Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por
Contingencias Climatológicas (FAPRACC).
Cuadro 10.1. Principales recomendaciones de evaluaciones anteriores.




Recomendación
Implementar línea de base para los
indicadores de eficacia, tal que
permitan determinar el desempeño
del Programa en sus procesos de
gestión en términos de oportunidad,
transparencia
y
accesibilidad,
suficiencia de los apoyos, y destino
de los apoyos del Programa en la
reincorporación de los beneficiarios
a su actividad productiva.
Destinar
mayor
cantidad
de
recursos a la contratación del
Seguro Agropecuario Catastrófico
en
aquellas
regiones
donde
históricamente han sido afectadas
por los fenómenos climatológicos.
Atención

Se atendió en los términos de
referencia para la evaluación
externa 2008, y se llevó la
implementación de la línea base en
la evaluación realizada al Programa
en el año 2008, por el Colegio de
Posgraduados.

En 2008 se tuvo un importante
incremento en la contratación del
Seguro Agropecuario y en la
cobertura en superficie y unidades
animal.
205
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final






Recomendación
Diseñar metodologías para realizar
una evaluación contrafactual, que
permita medir la reincorporación
productiva de los beneficiarios
apoyados por el Programa con
respecto a aquellos productores
afectados
con
las
mismas
características socioeconómicas y
que no recibieron el apoyo.
Establecer plazos a la CONAGUA,
con el propósito de buscar una
atención más eficaz y oportuna a
los productores afectados.
Reducción de los tiempos
gestión de los apoyos.

En la presente evaluación se
realizó el estudio contrafactual para
evaluar el impacto del Programa en
su población objetivo.

En las Reglas de Operación 2008,
se implementa un plazo de 15 días
para que la CONAGUA emita su
dictamen.

Se realizaron modificaciones a las
Reglas de Operación respecto a la
vigencia de los Convenios de
Coordinación Marco, a las etapas
del proceso de gestión, a los plazos
en cada etapa del proceso; y se
definieron tiempos específicos para
la contratación del SAC.

La SAGARPA puede contratar
directamente
el
Seguro
Agropecuario Catastrófico al que
los gobiernos de los estados
podrán adherirse a la cobertura de
protección para las zonas, cultivos
y riesgos cuando así lo soliciten.
de
Potenciar
los
recursos
del
Programa mediante la contratación
de Seguro Catastrófico.
Atención
Fuente: Elaboración propia con base en Evaluaciones externas 2007 y 2008 del PACC.
206
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
Capítulo 11. Conclusiones generales
El PACC es un Programa federal que tiene el objetivo de apoyar a la población rural
de bajos ingresos para que ésta se reincorpore a sus actividades productivas en el
menor tiempo posible después de haber sido afectados por contingencias
climatológicas,
por
ello,
es
fundamental
que
se
fortalezca
operativa
y
presupuestalmente, es decir, que cuente, año con año, con un presupuesto suficiente
y oportuno que le permita cumplir con su objetivo y seguir operando en los sectores
rurales más desprotegidos del país y con ello, poder atenuar los daños ocasionados
por la ocurrencia cíclica de diversas contingencias climatológicas extremas. Esto con
fundamento en el análisis realizado en los siete años que lleva de operación y en la
opinión generalizada de los beneficiarios y de las áreas operativas en los estados.
Como un Programa dirigido a productores rurales de bajos ingresos, es indispensable
que se fortalezca económicamente para atender a las regiones con alto índice de
marginación y, además, le permita tener una mayor cobertura geográfica y temporal
para atender a un mayor número de productores agropecuarios, acuícolas y
pesqueros que habitan en las zonas rurales, contribuyendo a que éstos no abandonen
sus actividades productivas.
Mediante el uso de seguros catastróficos, transferencias de riesgos, la participación
de agentes financieros nacionales e internacionales, a través del reaseguro, además
del uso de un portal electrónico, el PACC se consolida como un Programa innovador
con eficiencia, eficacia, oportunidad, y bajo costo operativo, ampliando con ello,
acciones de mejora en su gestión y operación y potenciando los recursos autorizados
por la H. Cámara de Diputados anualmente.
Las anteriores conclusiones adquieren mayor relevancia ante la impredecibilidad del
clima provocado por el cambio climático.
207
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
12. Bibliografía
1. Aedo Crhistian. 2005. Evaluación del Impacto. CEPAL, División de Desarrollo
Económico. Ed. Naciones Unidas. Santiago de Chile.
2. AGROASEMEX. 2006 La experiencia mexicana en el desarrollo y operación de
seguros paramétricos aplicados a la agricultura. México, D.F.
3. AGROASEMEX. 2006 La experiencia mexicana en el desarrollo y operación de
seguros paramétricos aplicados a la ganadería. México, D.F.
4. AGROSEGURO. 2007 Seminario estatal del sector de seguros agrarios de
COAG 2007. Madrid, España.
5. Altamirano Cárdenas J Reyes. (2001) “La reforma al sistema de aseguramiento
agropecuario y la participación de los productores organizados en la
operación del seguro”, México, documento presentado en el VIII Premio de
Investigación de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas 2001, inédito
6. Altamirano Cárdenas, J. Reyes. 2001 El seguro en la Administración de
Riesgos de la Actividad Agropecuaria. Tesis de Doctorado. Centro de
Investigaciones Económicas, Sociales y Tecnológicas de la Agroindustria
y la Agricultura Mundial (CIESTAAM). Universidad Autónoma Chapingo.
Chapingo, México.
7. Arias, Diego, (2006), “Políticas públicas para el desarrollo del mercado de
seguros agropecuarios y sus nuevos instrumentos”, Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), ponencia presentada en el Seminario Internacional
Seguros Paramétricos Agropecuarios: Avances y Retos, Querétaro.
México
8. Cardozo, B. Irma. 2006. La evaluación de políticas y programas públicos. El
caso de los programas de desarrollo social en México. Ed. Porrúa, México
D.F. pp1-78.
209
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
9. CEPAL. 2003 Manual para la evaluación del impacto socioeconómico y
ambiental de los desastres. TOMO III. Cuarta parte. Efectos Globales de
los daños.
10. Colegio de Posgraduados. Informe Final de la Evaluación Externa del
Programa de Atención a Contingencias Climatológicas 2008. Montecillo,
México, Diciembre de 2008.
11. CONAPO. XII Censo General de Población y Vivienda 2000.
12. CONAPO. Encuesta nacional de ocupación y empleo 2005 (IV trimestre).
13. CONAPO. II Conteo de población y vivienda 2005.
14. Diario oficial de la Federación. Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Publicada
el 7 de diciembre de 2001 y su última reforma publicada el 2 de febrero de
2007. México, D.F.
15. Diario oficial de la Federación. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaría. Publicada el 30 de marzo de 2006 y su última reforma
publicada el 27 de diciembre de 2006 México, D.F.
16. Diario oficial de la Federación. Lineamientos operativos y técnicos del Sistema
de Operación y Gestión Electrónica del Programa del Fondo para Atender
a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas
(FAPRACC). México, D.F. 30 de Septiembre de 2004.
17. Diario oficial de la Federación. Reglas de Operación de los Programa de
Secretaria
de
Agricultura,
Ganadería,
Desarrollo
Rural,
Pesca
y
Alimentación (SAGARPA), 31 de diciembre de 2007. México, D.F.
18. Diario oficial de la Federación. Reglas de Operación del Programa del Fondo
para Atender a la Población Afectada por Contingencias Climatológicas
(FAPRACC) modificada el 22 de febrero de 2006. México, D.F.
210
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
19. Diaz, Tapia E., 2006. El seguro agropecuario en México: experiencias
recientes. CEPAL. Serie Estudios y Perspectivas número 63. Publicación
de las Naciones Unidas. México DF.
20. ENESA. 2004 Informe final del proyecto: "Gestión del Riesgo Agropecuario en
América Latina y el Caribe". Madrid España.
21. Escamilla, J. 1993 Ensayo sobre el seguro agrícola en México. Revista
Actualidad en Seguros y Fianzas. Comisión Nacional de Seguros y
Fianzas. México, D.F.
22. FAO. 2002 Mujeres Rurales y Seguridad Alimentaría: Situación actual y
perspectivas. Santiago de Chile.
23. FAO-SAGARPA. 2002 Informe de Evaluación Nacional: Mujeres en el
Desarrollo Rural. Evaluación de la Alianza para el Campo 2001. México,
D.F.
24. Hernández, Roberto. 2003 Metodología de la Investigación. Tercera edición.
Ed. Mc Graw Hill. México, D.F. 705 p.
25. INEGI. 2006 Mujeres y Hombres en México. Décima Edición. México, D.F.
26. Instituto Nacional de la Mujeres. 2003 El enfoque de género en la producción
de las estadísticas sobre familia hogares y vivienda en México. Una guía
para el uso y una referencia para la producción de información. México,
D.F.
27. Instituto Nacional de las Mujeres. Programa Nacional para la igualdad de
oportunidades y no discriminación contra las mujeres 2001-2006,
PROEQUIDAD Volumen I. México, D.F.
28. L. Baker. July. 2000. Evaluación de Impacto de los Proyectos de Desarrollo en
la Pobreza. Manual para profesionales. Ed. Banco Mundial. Washington
D.C.
211
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
29. Martínez, Julia; Fernández, Adrián. 2004 Cambio Climático: Una visión desde
México. Publicación de SEMARNAP. México, D.F. 525 p.
30. Navarro Hugo. 2005. Manual para la evaluación de impacto de programas y
proyectos de lucha contra la pobreza. ILPES, Área de Proyectos y
programación de inversiones. Ed. Naciones Unidas. Santiago de Chile.
31. ONU, EIRD. 2004 Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres.
Vivir con el Riesgo. Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de
desastres. Parte 5.4. Los mecanismos financieros y económicos. pp. 383369.
32. Parada, Soledad. 2004 Enfoque de Género en el Desarrollo Rural: Nuevos
Enfoques y Métodos. FODEPAL.
33. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.
34. PNUD. 2005 Informe sobre Desarrollo Humano México 2004. El reto del
Desarrollo local, Ed. Mundi-Prensa, México, D.F.
35. Programa Sectorial de la SAGARPA 2001-2006.
36. Quispe, Aníbal. 2004 Evaluación socioeconómica de Programas de desarrollo:
Una guía didáctica. Ed. P y V. México, D.F. 206 p.
37. Quispe, L., Aníbal. 2004. Evaluación Socioeconómica de Programas de
Desarrollo. Una guía didáctica. Ed. Plaza y Valdés Editores. México D.F.
p. 205
38. REDPA, SAGPyA, IICA. 2005 Situación y perspectivas de los seguros
agropecuarios en países del consejo agropecuario del sur.
39. SAGARPA. Servicio de Información y Estadística Agroalimentaria y Pesquera
(SIAP): Anuario Estadístico 2006. México, D.F.
40. Santoyo, H. 2002 Manual para la evaluación de Programa de desarrollo rural.
Ed. Mundi-Prensa, México, D.F. 241 p
212
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
41. Scheaffer, R. L., Mendenhall, W. 1986 Elementos de Muestreo. Ed.
Iberoamericana, México. D.F.
42. Skees, J., P. Hazell y M. Miranda (1999), “New approaches to crop yield
insurance in developing countries”, IFPRI, Washington, D. C
43. Universidad Autónoma Chapingo. Informe Final de la Evaluación
de
Consistencia y Resultados del Programa del Fondo para Atender a la
Población Rural Afectada Por Contingencias Climatológicas 2007.
Chapingo, México, Marzo de 2008.
44. Universidad Autónoma Chapingo. Informe Final de la Evaluación Externa del
Fondo para Atender a la Población Rural Afectada Por Contingencias
Climatológicas 2004-2005. Chapingo, México, Septiembre de 2005.
45. Universidad Autónoma Chapingo. Informe Final de la Evaluación Externa del
Fondo para Atender a la Población Rural Afectada Por Contingencias
Climatológicas 2005-2006. Chapingo, México, Septiembre de 2006.
46. Universidad Autónoma Chapingo. Informe Final de la Evaluación Externa del
Fondo para Atender a la Población Rural Afectada Por Contingencias
Climatológicas 2005-2006. Chapingo, México, Septiembre de 2007.
47. Wenner, Mark, (2005), “Agricultural Insurance Revisited: New Developments
and Perspectives in Latin
America and the Caribbean, Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington, D. C.
48. Zall, Kusek, Jody. 2005. Diez pasos hacia un sistema de seguimiento y
evaluación basado en resultados. Ed. Banco Mundial en coedición con
Mayol Ediciones S.A. Bogotá, Colombia.
49. ALASA A.C.
http://www.alasa.org.mx/spa/ Consultada el 13/08/2007
50. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
http://www.iadb.org Consultada el 11/08/2007
213
Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a
Contingencias Climatológicas (PACC) 2009
Informe Final
51. Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF).
http://www.portal.cnsf.gob.mx Consultada el 14/08/2007
52. Comité Europeo de Seguros (CEA).
http://www.cea.assur.org/ Consultada el 20/07/2007
53. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(CONEVAL).
http://www.coneval.gob.mx/mapas/
54. FAO. La evolución del papel de las mujeres en las economías rurales
Latinoamericanas.
http://www.fao.org/docrep/ Consultada el 31/07/2007
55. Instituto de Seguro Agropecuario.
http://www.isa.gob.pa/segagricola.htm Consultada el 27/08/2007
56. Manual de Operación del Sistema Integral de Información de Padrones de
Programa Gubernamentales, marzo de 2006. pág. 12.
http://innova.gob.mx/archivos/ Consultada el 03/08/2007
57. Red de Coordinación de Políticas Públicas Agropecuarias del Consejo
Agropecuario del Sur. http://www.iica.org.uy/redpaonline/inicial.asp.
214
Descargar