La protección de los derechos de las personas

LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS USUARIAS COMO EJE
DE LA REFORMA DEL SISTEMA DE SALUD EN EL PERÚ
Un Sistema de Salud debe ser entendido como un sistema de cooperación institucional
destinado a hacer efectivo los derechos en salud de las personas usuarias1. Estos
derechos se encuentran reconocidos por nuestra Constitución y demás leyes sobre la
materia y deben ser garantizados por el Estado peruano2.
Por tanto, la prestación de servicios de salud se constituye como una actividad de interés
público3, en la medida que el valor atribuido a la garantía de los derechos fundamentales
es un dato imprescindible por parte del ordenamiento jurídico4. Éste se desarrolla por
medio de una determinada estructura de instituciones y un sistema de reglas que definen
los derechos y deberes5, en el caso de los derechos en salud, independientemente del
estatus que ostente la persona o institución que brinde el servicio6.
Asimismo, y en la medida que todo sistema de cooperación requiere de la participación de
cada uno de sus miembros para materializar los objetivos que ha motivado su
conformación, son todos los actores pertenecientes del sector salud (gobierno, sociedad e
individuos) quienes participan para hacer efectivo los derechos de las personas usuarias7.
Ello además supone que son estos mismos actores quienes redefinen constantemente el
alcance y extensión de los derechos relativos a la salud. Las formas atraviesan diversos
mecanismos, ya sea por medio de modificaciones normativas, reinterpretaciones de
disposiciones, acciones generales y concretas de asistencia y de cooperación social,
1
Artículo 2° (Constitución Política del Perú).- Toda persona tiene derecho:
1. A la vida, a su identidad, a su integridad moral, psíquica y física y a su libre desarrollo y bienestar (…)
Artículo 7° (Constitución Política del Perú).- Todos tienen derecho a la protección de su salud, la del medio
familiar y la de la comunidad así como el deber de contribuir a su promoción y defensa (…).
Artículo I (Título preliminar – Ley General de Salud, Ley 26842). La salud es condición indispensable del
desarrollo humano y medio fundamental para alcanzar el bienestar individual y colectivo.
2
Artículo 9° (Constitución Política del Perú).- El Estado determina la política nacional de salud. El Poder
Ejecutivo norma y supervisa su aplicación. Es responsable de diseñarla y conducirla en forma plural y
descentralizadora para facilitar a todos el acceso equitativo a los servicios de salud.
3
Artículo II (Título preliminar – Ley General de Salud, Ley 26842). La protección de la salud es de interés
público. Por tanto, es responsabilidad del Estado regularla, vigilarla y promoverla.
4
BOBBIO, Norberto. “Sobre el fundamento de los derechos del hombre”. En: El problema de la guerra y las
vías de la paz. Gedisa. Barcelona: 1982, pp. 117-128.
5
RAWLS, John. Teoría de la Justicia. Fondo de Cultura Económica. México: 1985. p. 235.
6
Artículo VI (Título preliminar – Ley General de Salud, Ley 26842). Es de interés público la provisión de
servicios de salud, cualquiera sea la persona o institución que los provea.
7
Artículo IV (Ley general de salud - Ley N° 26842) (…) La responsabilidad en materia de salud individual es
compartida por el individuo, la sociedad y el Estado.
1
entre otras. Como ente rector de la política en Salud, el Ministerio de Salud8 se encarga
de dirigir, regular y promover estas interrelaciones, con el objetivo de optimizar el derecho
a la salud de los ciudadanos.
En ese sentido, como parte del proceso democrático que permite la reestructuración del
sistema de salud, el 15 de enero del presente año, el Ministerio de Salud presentó ante la
comunidad política y social su propuesta para la reforma del sistema de salud (“El
derecho a la salud: elementos para la reforma”). El objeto de la misma radica en
reformular el sistema en cuestión con la finalidad de que “… todos los peruanos tengan
protección en salud, garantizando el acceso pleno a los servicios de salud individual y
colectiva”. La propuesta de reforma se encuentra articulada sobre la base de cinco (05)
ejes para hacerla efectiva. Estos abarcan diversos aspectos decisivos para la mejora del
sistema de salud nacional.
En primer lugar, se encuentra el fortalecimiento de la rectoría del sector, que presupone la
mejora de los mecanismos democráticos e institucionales para la constante mejora del
sector. Por ejemplo, el eje contempla la convocatoria de representantes de la ciudadanía
en el espacio de la rectoría, como parte de constituir un escenario inclusivo para las
decisiones generales de la política en salud, fortalecer el rol del Consejo Nacional de
Salud como un órgano consultivo y de concertación, iniciar una política coordinada de
regulación y fiscalización, entre otras.
En segundo lugar se encuentra la extensión de la cobertura, como parte del cumplimiento
al mandato constitucional que reconoce el derecho de todos los ciudadanos a la
protección de su salud. Así, el eje se articula sobre la base de tres dimensiones a ser
mejoradas, relativas a la cobertura poblacional, prestacional y financiera, con incidencia
en poblaciones dispersas y vulnerables.
En tercer lugar, se busca la mejora de los servicios de salud, como forma de reforzar el
componente calidad de los derechos en salud. Para ello, se enfocarán las acciones en la
mejora de la oferta existente, sobre la base de los criterios de eficacia y eficiencia, propios
de la gestión y la prestación de servicios de salud.
En cuarto lugar, la reforma constituye el eje de financiamiento, como herramienta para el
incremento de los recursos económicos por medio de mecanismos que hagan efectiva la
cantidad de recursos necesarios para brindar los servicios. El eje comprende por ello, el
fortalecimiento del Seguro Integral de Salud (SIS), del Fondo Intangible Solidario en Salud
(FISAL), así como la constitución de nuevos mecanismos de financiamiento a
prestadores, y en general, otorgar mayor disponibilidad de recursos financieros para el
sistema.
Finalmente, la reforma incorpora un eje relativo a la salud pública, como herramienta para
la solución de problemas vinculados a afectaciones colectivas a los derechos a la salud
de los ciudadanos. Cabe agregar que la constitución del presente eje se dio con
8
Artículo 2° (Ley del Ministerio de Salud, Ley 27657).- El Ministerio de Salud es un órgano del Poder
Ejecutivo. Es el ente rector del Sector Salud que conduce, regula y promueve la intervención del Sistema
Nacional de Salud, con la finalidad de lograr el desarrollo de la persona humana, a través de la promoción,
protección, recuperación y rehabilitación de su salud y del desarrollo de un entorno saludable, con pleno
respecto de los derechos fundamentales de la persona, desde su concepción hasta su muerte natural.
2
posterioridad a la presentación pública de los elementos para la reforma del sistema
nacional de salud.
Todos los ejes de reforma se encuentran dirigidos adecuadamente hacía sus objetivos, de
acuerdo a la reestructuración del sistema de salud. Asimismo, constatan la idea inicial del
presente documento, el cual reconoce al sector salud como un sistema de cooperación
social, ya que estos ejes se vinculan, cada uno, con la labor de los actores que tienen
como funciones dirigir y brindar los servicios de salud.
Por ejemplo, el fortalecimiento de la Comisión Intergubernamental para la cooperación
entre sectores de gobierno, como parte del eje de rectoría, supone el reconocimiento de la
importancia de la coordinación y corresponsabilidad en la prestación de servicios de salud
por parte de las distintas esferas del gobierno (central, regional y local), en la medida que
estos se conforman como tomadores de decisiones en la política nacional de salud. Por
otro lado, la mejora de los servicios en salud, por medio de la incorporación sistemática
para la reforma de criterios de eficacia y eficiencia, implica reconocer la importancia del rol
de los actores que cumplen el rol brindar los servicios de salud.
Por tanto, los ejes de la reforma se encuentran constituidos sobre la base criterios
(eficacia, eficiencia, etc.) que representan las herramientas institucionales de acción de
cada uno los actores encargados de diseñar, operativizar y reformular institucionalmente
el sistema nacional de salud.
Sin embargo, ninguno de estos ejes se constituye de manera independiente desde el
punto de vista de la persona usuaria de los servicios en salud, ignorando su inclusión
como sujeto de derecho y componente participativo en la mejora y redefinición constante
del sistema de salud en todos sus ámbitos.
La organización y la gestión para la prestación de servicios sanitarios son actividades
instrumentales. Se organizan y se gestión recursos para la realización de un objetivo
primario, a saber, la efectividad del derecho a la salud de cada una de las personas
usuarias que recurren a una institución de salud9. Debe tomarse en cuenta que la
Constitución no establece ninguna particularidad sobre cómo debe ser la estructura
básica del sistema de salud, ni sobre cómo deben realizarse las tomas de decisiones y los
medios para la efectividad de los derechos en salud. Por ello, los aspectos decisivos
sobre el sistema de salud (y la extensión de los derechos para cada uno de sus titulares)
quedan en la responsabilidad de los tomadores de decisiones estatales10, así como el
resto de actores involucrados durante el proceso de formulación de políticas públicas 11,
haciendo imperiosa la necesidad de incluir una mirada exclusivamente enfocada desde el
punto de vista de la persona usuaria.
9
VILLAR, Francisco. Formas de Gestión de los Servicios Públicos Sanitarios. En: Derecho Sanitario y
Bioética: cuestiones actuales. Tirant lo Blanch. Valencia: 2011. p. 167.
10
FERNANDEZ, José. El servicio público de la sanidad: el marco constitucional. Civitas. Madres: 1984. p. 158
y ss.
11
David Rockefeller Center for Latin American Studies. La política de las políticas públicas. Planeta . México:
2006. pp. 97-133.
3
Los actores del sector salud los encargados de la dirección y prestación de servicios
quienes mayormente se encuentran en capacidad de comprender exhaustivamente la
compleja estructura y funcionamiento del sistema de salud, y así participar directamente
en su mejora. No obstante, es la persona usuaria quien se encuentra en una posición de
desventaja, debido a su condición como destinatario final del servicio. Dicha posición
impide que este pueda participar simétricamente en la búsqueda de soluciones a
problemas concretos relativos a sus derechos y evite la vulneración de los mismos. Al no
contar con una instancia articulada y coordinada que canalice adecuadamente sus
legítimas exigencias y lo apoye en la búsqueda de soluciones a las mismas, el sistema de
salud se encontraría imposibilitado de detectar los problemas particulares o sistemáticos
que puedan presentarse durante su desarrollo.
Es bajo dicho escenario asimétrico en que surge la necesidad de contar con un nuevo eje
para la reforma del sistema de salud. Este eje deberá enfocarse en la protección de
derechos, y servir de apoyo al resto de ejes propuestos por el Ministerio de Salud.
Asimismo, el enfoque de derechos, como criterio de corrección transversal de políticas
públicas y decisiones concretas en torno a los derechos de las personas usuarias de
servicios de salud, deberá instituirse como herramienta procedimental y sustantiva de este
nuevo eje, en la evaluación durante el proceso de formulación de políticas públicas en
salud, así como en su operatividad y evaluación.
En la medida que los derechos individuales son exigencias morales12 y mandatos de
optimización, sujeto a las limitaciones jurídicas y fácticas13, la aplicación del enfoque de
derechos14 permite potencializar el rol de la salud pública. Ello podría aplicarse tanto en el
análisis de los determinantes de la salud, como en la construcción de políticas públicas y
nuevas regulaciones que posibiliten garantizar el derecho a la salud a toda persona,
teniendo como guía de acción el mayor desarrollo posible de su bienestar, desde un
criterio independiente de aquellos vinculados a la eficiencia y eficacia.
Por otro lado, debe tenerse en cuenta que la efectividad de los derechos en salud de las
personas usuarias depende de circunstancias concretas, relativas al servicio que puedan
estar recibiendo, más allá de la política pública de largo alcance que se haya formulado
para ello. La protección de derechos como eje de la reforma del sistema de salud, y el
enfoque de derechos como herramienta, supone también la existencia de mecanismos
que ayuden a corregir circunstancias concretas de vulneraciones, protegiendo los
derechos en salud de cada persona que recurre a una institución, requiriendo cualquier
servicio que pueda ser brindado. Debemos reconocer que muchas veces, a partir de
12
PRIETO, Luis. Derechos fundamentales, neoconstitucionalismo y ponderación judicial. Palestra. Lima:
2007. pp. 29-31.
13
ALEXY, Robert. Teoría de los Derechos Fundamentales. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
Madrid: 2012.pp. 65-67.
14
Según la OMS, por enfoque de la salud basado en los derechos humanos se entiende (OMS, 2002):
-
Utilizar los derechos humanos como marco para el desarrollo sanitario.
Tener en cuenta los derechos humanos en la concepción, aplicación, la supervisión y la evaluación
de todos los tipos de políticas y programas (políticos, económicos y sociales, entre otros) que
guarden relación con la salud).
4
casos particulares, nuestra cultura jurídica y sanitaria (tanto pública como privada)15 ha
readecuado la estructura y ampliado los objetivos de sus instituciones, garantizando el
derecho de la persona que interpuso su legítima exigencia ante los poderes públicos,
luego de recibir un servicio inadecuado, deficiente o incompleto, que permitió conocer un
aspecto sistemático descuidado e inadvertido del sistema de salud.
En ese sentido, para la reforma del sistema de salud, es preciso comprender que los
propios usuarios de los servicios de salud son elementos clave a considerar en la
dinámica de esta reforma en la que se busca que “todos los peruanos tengan protección
en salud, garantizando el acceso pleno a los servicios de salud individual y colectiva”, en
razón a que dicho acceso implica una relación entre los usuarios y los servicios de salud.
Dicho vínculo debe incluir un análisis del estudio de las representaciones, prácticas y
discursos de la población conjuntamente con las condiciones, discursos y prácticas de los
servicios con relación al proceso de salud16, porque cuando un servicio diagrama su
oferta sin considerar las prácticas y representaciones del grupo de usuarios al cual dirige
su atención, está fomentando un posible desencuentro entre el servicio y los usuarios.17
Cabe resaltar, que los Estados tienen el deber de generar mecanismos y procedimientos
para promover proteger el derecho de la ciudadanía a participar en la toma de decisiones
respeto a la mejora y redefinición del sistema de salud, en razón a su condición de
destinatario final del servicio. En la medida éste mecanismo de protección se instituya
dentro del propio sistema, se consolidaría la idea de comprenderlo como garantía primaria
del derecho fundamental a la salud18.
En el plano operativo y estructural, la incorporación de este nuevo eje en la reforma del
sistema de salud podría ser materializado a propósito de la reglamentación de la Ley de
los Derechos de los Usuarios de los Servicios de Salud, Ley Nº 29414; que ordena la
implementación de un mecanismo nacional de protección de las personas usuarias de los
servicios de salud, articulado al Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud.
La protección de los derechos de las personas usuarias de los servicios de salud como
15
El conocimiento y abordaje de casos concretos, como forma de lucha contra la pobreza en nuestras
instituciones puede ejemplificarse con el emblemático caso de Azanca Mesa García a inicios de la primera
década del 2000. La recurrente, una paciente con VIH/SIDA, solicitó ante el Ministerio de Salud la atención
médica integral, pues manifestaba su imposibilidad material de asumir todos los costosos tratamientos que
requería. Ante la negativa por parte de nuestras instituciones, fue finalmente el Tribunal Constitucional quien
asumió el compromiso de encontrar una respuesta acorde con la Constitución, otorgándole finalmente la
razón a la recurrente. La decisión jurídica en este caso concreto, supuso el establecimiento de una de las
bases para la institucionalización de un tratamiento integral para las personas con VIH a nivel nacional, que
aún sigue optimizándose. (Mayor información. GRANDEZ, Pedro. El constitucionalismo frente a los desafíos
de la pobreza. En: El derecho frente a la pobreza: los desafíos del constitucionalismo de los derechos.
Palestra. Lima: 2011. p. 14.).
16
VARIOS AUTORES. Derechos, Ciudadanía y Participación en Salud: su relación con la accesibilidad
simbólica a los servicios. Anuario de Investigaciones de la Facultad de Psicología – UBA 2008; 15: 263-9.
17
VARIOS AUTORES. El Concepto de Accesibilidad: La perspectiva relacional entre población y servicios.
Anuario de Investigaciones de la Facultad de Psicología – UBA 2006; 14: 201-9.
18
En sentido similar FERRAJOLI, Luigi. Por una Teoría de los Derechos Fundamentales. En: Derechos
Humanos: Actualidad y desafíos. Fontamara. México: 2012. pp. 32-37.
5
eje de la reforma constituiría una garantía que permite al ciudadano activar, desde sus
propias circunstancias individuales, una instancia de protección de su derecho a la salud.
De esta forma, se constituiría la Red Nacional de Protección de los Derechos de las
Personas Usuarias, como eje imprescindible en todo cambio o mejora institucional, más
si se trata de una reforma de todo el sistema sanitario centrada en el beneficiario final,
cuya protección de sus derechos compete a todos los actores del sistema. La Red debe
entenderse, por lo tanto, como una herramienta que optimice el sistema de salud, acorde
con las nuevas formas de comprender los derechos fundamentales de las personas, en la
medida que estos son exigencias universales, de máximo grado y jerarquía en nuestra
cultura, y motivan a la adecuación y subordinación19 del ordenamiento jurídico a éstas.
La Red estaría conformada por las instancias que cumplan funciones específicas de
protección de derechos en salud dentro de las entidades públicas integrantes del sector
salud en el ámbito nacional y regional, las cuales implementarán mecanismos de
articulación entre sí y con el Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud. La
Articulación con éste Consejo debería realizarse a través de su Comité Nacional de
Derechos Humanos en Salud.
En ese sentido, la Red de protección se articularía en dos instancias, una de carácter
nacional y otra de carácter regional. En el ámbito nacional, la Red estaría conformada por
las instancias de protección de derechos en salud dentro de las entidades públicas del
sector salud, es decir, la Defensoría del Asegurado, Defensoría de Salud y Transparencia
del MINSA, instancias de protección de las Fuerzas Armadas y Policiales e instituciones
privadas. Estas instancias se articularán a su vez con la Defensoría del Pueblo como ente
asesor de la Red.
La instancia nacional se orientará a la formulación de líneas de intervención; elaboración
de propuestas relacionadas con el derecho a la salud; a la coordinación sectorial y al
intercambio y sistematización de las experiencias de promoción, protección y defensa del
derecho a la salud.
En el ámbito regional Red estará conformada por las instancias de protección de los
gobiernos regionales y locales, así como de las instancias desconcentradas del nivel
nacional. Su labor estará orientada a la identificación de las prioridades de intervención
regional y local para la defensa de los derechos en salud, al fortalecimiento de las
instancias de protección y al intercambio y sistematización de experiencias en la defensa
de los derechos de los usuarios en salud.
Un componente importante de este mecanismo de articulación estará constituido por la
participación de las instituciones de la sociedad civil vinculadas con la promoción, defensa
y protección de los derechos de los usuarios de los servicios en salud. Adicionalmente, la
Red contará con la participación de los gremios sindicales como miembros importantes en
la deliberación en torno a la corrección de políticas institucionales del sector de salud. Los
profesionales de la salud, los técnicos asistenciales y el personal administrativo, ejercen
sus funciones en un esquema institucional análogo al que suele graficar las interacciones
del propio sistema con las personas usuarias, y a lo largo de las décadas han conseguido
19
ZAGREBELSKY, Gustavo. El Derecho Dúctil. Trotta. Madrid: 1995. p. 34-35.
6
mejorar sus condiciones sanitarias, por medio de sus herramientas de acción. En ese
sentido, los colectivos laborales son importantes referentes en la creación y desarrollo de
mecanismos de protección de derechos, aspecto que la Red no puede ignorar.
De esta forma, la Red se constituiría como un esquema institucional articulado y
coordinado para proteger a la persona usuaria cuando recurra a cualquier institución de
salud en todo el Perú. Uno de los objetivos de la misma sería otorgar un mecanismo de
solución a vulneraciones concretas a sus derechos, así como participar constructivamente
en el proceso de formulación de políticas públicas en salud. El enfoque de derechos se
constituiría como la herramienta conceptual y operativa en cada uno de los niveles de
acción que puedan desarrollarse, sirviendo de criterio de corrección de políticas públicas
(tanto como en su diseño, ejecución y evaluación) como en casos concretos, como se
mencionó en párrafos precedentes.
Por ejemplo, desde un enfoque de derechos humanos, en su dimensión procedimental, se
debe tener en cuenta el principio fundamental de Participación e Inclusión ciudadana, por
el cual toda persona tiene derecho a una participación activa, libre y significativa en el
desarrollo del país, así como también contribuir y disfrutar del desarrollo civil, económico,
social, político, donde puedan ser realizados sus derechos y libertades. Las políticas
públicas en un Estado democrático no pueden ser resultado de una decisión unilateral de
los gobernantes y menos, impuestas a los ciudadanos. La democracia requiere de la
inclusión de todos los sectores de la sociedad en los procesos de discusión y elaboración
de las políticas20 para que sus necesidades, aspiraciones y opiniones sean contempladas.
La red de protección se constituiría como una instancia que emitiría recomendaciones en
este aspecto, en caso algún proceso institucional requiera de efectivamente la
participación de los sectores de la sociedad.
Asimismo, el enfoque de derechos también opera como corrector sustancial de políticas
públicas. A menudo, la realización de una decisión institucional en materia de salud no
toma en cuenta aspectos relativos a los derechos individuales de las personas usuarias,
requiriendo una mirada especializada e inclusiva que opere como corrector.
Por ejemplo, el tercer eje (extensión de la cobertura) de la reforma del sistema de salud
se articula sobre la base de tres dimensiones a ser mejoradas, relativas a la cobertura
poblacional, prestacional y financiera. Estas dimensiones suponen un desarrollo
progresivo por medio de decisiones generales y específicas de políticas públicas, que
deben ser elaboradas sobre la base de distintos criterios de corrección, incluyendo el
enfoque de derechos. Ello puede aplicarse no sólo para el ámbito de la cobertura, sino
además para el caso de la mejora de los servicios de salud, ajustando los criterios de
eficiencia y eficacia, propios de la gestión y prestación de servicios de salud.
También, el enfoque de derechos permitiría relativizar la importancia de la satisfacción de
los usuarios21 como criterio de evaluación de la policía en salud. Un aspecto que las
instituciones de salud deben conocer es cómo se sienten sus usuario, si están o no
20
ABRAMOVICH, Víctor. Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y políticas de
desarrollo. En: Revista de la CEPAL 88. Abril. 2006. pp. 45 – 47.
21
Instrumento propio de un enfoque de eficiencia, basado en la mejora de la calidad del servicio, desde una
mirada gerencial o de prestador.
7
satisfechos ante cierta política institucional en cuanto al servicio que reciben. El problema
de esta forma de medición es que puede llevarnos a considerar como válida cualquier
postura de conformidad de las personas, cuando estas pueden simplemente mostrar su
satisfacción por el condicionamiento o adaptación que hayan tenido a lo largo de sus
vidas.
Las perspectivas individuales se adaptan según las circunstancias, y puede haber
posiciones aceptables para una persona a pesar de las condiciones adversas22 que pueda
padecer23, lo cual no implica necesariamente que se han logrado desarrollar
adecuadamente sus derechos. Si nos basamos únicamente en este aspecto (u otorgamos
excesiva relevancia) para elaborar políticas públicas, tendríamos grandes problemas en
términos de derechos, pudiendo llevarnos a mantener un sistema de salud con ciertas
deficiencias. La satisfacción o la conformidad con una situación son temas importantes a
tomar en cuenta, pero no es todo lo que debería importarnos. Podríamos dejar de lado la
importancia de algunos aspectos de las dimensiones del derecho a la salud que son
difíciles de identificar o plasmar por medio de un análisis de satisfacción.
El enfoque de derechos, al tomar como base de operativización la idea de los derechos
como mandatos de optimización, evalúa las circunstancias individuales de los ciudadanos
sobre la base de criterios constructivos, que permiten determinar vulneraciones o
afectaciones a los derechos. La evaluación realizada es en parte independiente de las
consideraciones que puedan tener sus titulares, en la medida que estos, como se
mencionó en el párrafo precedente, pueden ver satisfechos sus derechos sin que estos se
hayan desarrollado apropiadamente.
El enfoque de derechos en salud, como criterio sustancial de corrección, permitiría
también entender la mejora de los servicios de salud no únicamente como una actividad
fuertemente desligada o independiente de otros derechos. Por ejemplo, la perspectiva de
género, intercultural, y las nuevas demandas que reclaman las personas con
discapacidad serían elementos decisivos a considerar en la elaboración de políticas
públicas24, y son aspectos que pueden ser mejor considerados si se encuentran
incorporados en una instancia distinta de aquella que se encarga de brindar el servicio.
A menudo, los enfoques transversales (como el enfoque de derechos, p.e.) han sido
ignorados por considerarse que pueden ser incorporados desde las propias áreas que
diseñan las políticas públicas. Sin embargo, y en la medida que cada actor en cualquier
sistema de nuestras instituciones sociales, como es el caso del sector salud, ostenta un
criterio particular para la realización de sus competencias y funciones (como el criterio de
eficiencia, eficacia, entre otros) no es posible que pueda incorporar completamente el
22
SEN, Amartya. Desarrollo y Libertad. Planeta. Bogotá: 2003. p. 85.
23
NUSSBAUM, Martha. Las fronteras de la justicia: consideraciones sobre la exclusión. Paidós. Barcelona:
2007. p. 85.
24
TEJADA, David. Derechos humanos y derecho a la salud: construyendo ciudadanía en salud. Organización
Panamericana de la Salud. Lima: 2005. pp. 59-61.
8
enfoque de derechos, toda vez que este representa en muchas ocasiones perspectivas
incompatibles con aquellos criterios25.
Asimismo, la Red de Protección puede entenderse como un elemento importante para la
deliberación pública, que permita encontrar, junto con los demás actores del sistema de
salud, respuestas correctas a todos los problemas posibles que pueda padecer este
sistema, incorporando en su accionar un enfoque de derechos, el cual supone una mayor
articulación entre la democracia y el desarrollo, en razón a que la existencia de
condiciones democráticas es tan importante para el ejercicio pleno de la ciudadanía como
las condiciones para un desarrollo humano sostenible26.
En esa línea, una Red de Protección a la persona usuaria ayudaría a fortalecer el
empoderamiento de la ciudadanía, para que esta participe con la red de manera
cooperativa en la mejora del sistema de salud (en la medida que su participación se
encuentra institucionalizada en el Comité Nacional de Derechos Humanos en Salud),
reforzando así la idea de una democracia constitucional, en donde todos puedan
participar en la optimización de los derechos individuales, reconociendo la importancia de
la participación en salud del ciudadano como un factor que coadyuva a la plena vigencia
del derecho a la salud, siendo una de las funciones esenciales de la salud pública, la
“Participación social y refuerzo del poder de los ciudadanos en salud” y que sin ello la
salud pública no se podría conseguir.
La Red permitiría fortalecer la coordinación y aprovechar adecuadamente la autonomía
que cada uno de los titulares de los subsistemas del sector salud (MINSA, EsSalud,
Fuerzas Armadas, otros). Toda vez que el desarrollo exhaustivo de las instancias
protectoras estará a cargo de cada uno de los titulares de estos subsistemas, las
posibilidades de articulación podrán ser enriquecidas con la interacción de sus miembros.
La autonomía funcional de cada uno de los titulares de los subsistemas de salud ayudaría
a encontrar distintas formas efectivas de protección de derechos y a uniformizar
mecanismos de protección exitosos, en la medida que la Red tiene como objetivo
constituirse como un espacio para compartir experiencias exitosas entre instancias de
protección de derechos en salud.
La posibilidad de articulación e interacción de cada una de las instancias de protección de
la Red ayudaría adicionalmente a generar puentes y posibles soluciones para enfrentar la
fragmentación y la desarticulación que ha aquejado al sistema de salud peruano.
Debemos considerar que el sistema de salud peruano, al igual que otros sistemas en
Latinoamérica, se ha caracterizado por una importante fragmentación y segmentación.
Entre otras dificultades que se han detectado en los últimos años (como el intercambio de
servicios o la compra conjunta de medicamentos), los sistemas continúan operando sin
25
Las formas de incorporar un enfoque transversal por medio de una instancia independiente son variadas.
Considérese el caso del Viceministerio de Interculturalidad, dentro del Ministerio de Cultura, como órgano
encargado de establecer la política nacional y general sobre el tratamiento que todas las instituciones sociales
deben considerar en temas de interculturalidad.(Mayor información: CORREA, Norma. Interculturalidad y
políticas públicas: una agenda al 2016. PUCP y CIES. Lima: 2011).
26
Defensoría del Pueblo. Derecho a la Salud. Alcances, obligaciones estatales y balances de políticas
públicas. Lima: 2007. p 15.
9
articulación27. Por lo tanto, la Red se constituiría como una gran oportunidad para ensayar
ideas y perspectivas para lograr la coordinación de otras esferas del sistema de salud.
Adicionalmente, la Red debe ser entendida como una plataforma en la búsqueda de
soluciones entre los actores del sistema de salud, desarrollándose como un catalizador de
compromisos constitucionales parcialmente incompatibles. Por un lado, comprendiendo
las legítimas exigencias de las personas que cumplen el rol de gestores y prestadores,
que brindan los servicios de salud bajo limitaciones tanto de recursos como jurídicas. Y
por otro lado, un destinatario final del servicio que debe ser tomado en consideración en
todo momento, y que debe ver garantizado su derecho cuando ocurran circunstancias que
lo vulneren. Ello también supondría un aparato institucional adecuado y preparado para
fundamentar al ciudadano de los límites de sus exigencias, y de las razones de por qué
esta no siempre será garantizada, pese a encontrarse en una situación desfavorable.
En suma, la Red se visualiza como una valiosa caja de herramientas institucional para
fortalecer la idea de una democracia deliberativa como compromiso constitucional para
todas las esferas de la sociedad28, en este caso particular, como un eje imprescindible
para la reforma del sistema de salud del Perú.
Dra. Cecilia G. Barbieri Quino
Presidenta
Comité Nacional de Derechos Humanos
27
VARIOS AUTORES. El Sistema de salud del Perú: situación actual y estrategias para orientar la extensión
de la cobertura contributiva. Organización Internacional del Trabajo. EsSalud. Lima: 2013. p. 44.
28
NINO, Carlos Santiago. La Constitución de la Democracia Deliberativa. Gedisa. Barcelona: 1997. p. 101.
10