La administración del gasto público agropecuario 2002-2011

La administración del gasto público agropecuario 2002-2011
Jorge Franco López
PRÓLOGO
Numerosas investigaciones, nacionales e internacionales, documentan las limitaciones, e incluso ineficacia
del gasto público agropecuario para promover una evolución del sector adecuada a los retos económicos,
alimentarios y sociales del país. Las recomendaciones provenientes de entidades internacionales tales
como la Organización para la Agricultura y la Alimentación, el Banco Mundial y otras, señalan la necesidad
de abordar nuevas estrategias de política agropecuaria.
1
Diagnóstico y propuestas no faltan; pero al mismo tiempo pareciera existir una barrera invisible, o por lo
menos, no explícita, que impide instrumentar buena parte de estas propuestas sensatas, e incluso
amigables, para la administración pública federal actual.
La forma es fondo; por lo que aquí se plantea que la estructura institucional misma, el conjunto normativo
que la rige y las modalidades de operación que se han institucionalizado, determinan la orientación de la
operación, la distribución de los recursos y los frecuentemente malos, resultados obtenidos. Es decir, que
en este caso la administración (estructura, normatividad y modalidades de operación) son en sí mismas
orientaciones políticas.
No es posible, por tanto, proponerse una modificación esencial de la política agropecuaria sin plantear en
paralelo la transformación a fondo de la administración pública asociada al desarrollo rural y a las
actividades agropecuarias, forestales y ambientales.
El presente ensayo de investigación parte tanto de información documental como de trabajo de campo.
Describe como elemento central de la actual manera de ejercer el gasto público agropecuario, al cambio
administrativo-normativo dado entre 2001 y 2003 que se originó en razones de índole partidista; a la
necesidad percibida por la nueva corriente política en el poder federal de afianzar su control, tanto de la
estructura burocrática como de las riendas de la conducción política del país.
Esto se tradujo en una modificación profunda de los espacios y niveles de toma de decisiones al interior de
la estructura institucional. Por ello, éstos pueden describirse de la manera más elemental como cambios
orientados a concentrar la toma de decisiones relevantes, incluyendo por supuesto la asignación de los
recursos públicos y sus beneficiarios. Visto en una perspectiva contraria, se trataba de evitar que las
estructuras burocráticas de nivel medio pudieran tomar decisiones de asignación de recursos como
instrumento de alianzas con organizaciones de productores y comunidades.
El objetivo inmediato de los cambios administrativos era limitar el poder político de las estructuras
burocráticas heredadas a nivel federal, de las estatales que no compartían el mismo signo partidario, y de
las muy numerosas organizaciones rurales y agropecuarias percibidas como asociadas políticamente a la
administración anterior. El resultado fue que en el diseño normativo y en la estructura institucional se
imprimió un profundo sesgo contrario al trato institucional tradicional con la pequeña agricultura
campesina.
2
No se niega que una porción del gasto público, así sea menor, se destina, por decisión del Ejecutivo o del
Legislativo, a la producción agrícola campesina. Sin embargo, esto se hace bajo un diseño que no admite
un verdadero diálogo, información y comprensión de lo que ocurre en esa relación, y de sus impactos
productivos, económicos y sociales.
Para efectos de esta presentación, necesariamente limitada, este escrito se concentra en la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, SAGARPA. No obstante, a un nivel general,
lo que aquí se describe y analiza se puede aplicar a entidades públicas como la SEMARNAT, Secretaría de la
Reforma Agraria, la Comisión Nacional Forestal y a otras.
1. CONTEXTO
1. 1. Internacional
Los últimos años han tenido una alta volatilidad1 en el precio de los cereales, que constituyen la base de la
alimentación de la población del planeta entero. Profundas modificaciones demográficas y económicas:
como el incremento del consumo en los países más poblados del planeta; de política energética: como el
subsidio a la producción de biocombustibles2 y climáticas: como modificaciones al régimen de lluvias y
temperaturas regionales, han dado lugar a reducciones a la disponibilidad de cereales para consumo
humano y aumento en sus precios.
A lo anterior se han sumado movimientos financieros en los que los capitales han visto la inversión en
activos cerealeros (sea producción existente o derechos de compra sobre producción futura) como una
fuente de ganancias.
1
Una buena descripción de esta volatilidad se encuentra en el apartado “3.3.2 Evolución de los precios de los alimentos a la
fecha” en Villa Issa, Manuel R., ¿Qué hacemos con el campo mexicano?, Editorial de El Colegio de Posgraduados, México, 2011.
2
Instituciones internacionales como la Organización de las Naciones Unidas, el Banco Mundial y la Organización Internacional
del Comercio están recomendando el fin del subsidio a los biocombustibles. “The global food crisis. Report Urges end to G20
biofuel subsidies”. Financial Times, junio, 99, 2011. http://www.ft.com/intl/cms/s/0/04bf4788-92b6-11e0-bd8800144feab49a,dwp_uuid=a955630e-3603-11dc-ad42-0000779fd2ac.html#axzz1Q3N0WoKU
3
Diversas instituciones internacionales han expresado su preocupación y advierten sobre los riesgos
asociados a la situación actual de bajos inventarios cerealeros y la perspectiva de altos precios.3
Un riesgo adicional se origina en la inestable situación financiera derivada de las crisis fiscales europeas
(en este momento particular en Grecia, pero sin olvidar Irlanda, Portugal, España y otros) que pudiera
derivar, como ha ocurrido en el pasado, en que algunos capitales en busca de oportunidades de inversión
pudieran orientarse por apostar a los futuros cerealeros.4
En este contexto, la FAO ha señalado las buenas oportunidades que surgen para los países
agroexportadores, a la vez que su preocupación por las economías altamente importadoras de cereales. Y
este último, es el caso de México.
1.2. Nacional
Si algún elemento caracteriza a la producción agropecuaria es una doble heterogeneidad; por un lado, en
relación con el resto de la economía, pues en este sector 18.6% de la población económicamente activa
genera 4.8% del Producto Interno Bruto; por otro lado, la presencia de estratos de productores altamente
diferenciados en sus condiciones de tecnología productiva,5 perspectivas de acceso al mercado y
condiciones socioeconómicas.
Uno de los ejemplos más impactantes de la diversidad mencionada ocurre en el caso del cultivo nacional
más importante, y base de la alimentación mayoritaria. En 2002, la media de producción de maíz por
3
FAO.
Food Outlook. Global Market Analysis. junio, 2011.
“The excess price surges caused by speculation and possible hoarding could have severe effects on confidence in global grain
markets, thereby hampering the market’s performance in responding to fundamental changes in supply, demand and costs of
production. More important, they could result in unreasonable or unwanted price fluctuations that can harm the poor and result
in long-term irreversible nutritional damage, especially among children.” Robles, 2009, citado por FAO, Food Outlook, junio,
2010. El mismo boletín presenta mayor bibliografía en el tema de la incidencia especulativa. Véase también: FAO. “Aumento de
precios en los mercados de alimentos. ¿Cómo deberían regularse los mercados de futuros?” Informes de Política núm. 9, 2010.
5
Rosario Pérez Espejo, “Contaminación agrícola y políticas públicas en México”. Ponencia a las XI Jornadas de Economía Critica,
Bilbao, marzo, 2008. http://www.ucm.es/info/ec/ecocri/eus/perez_espejo.pdf
4
4
hectárea cultivada ascendió a 0.923 toneladas en el sur del país, y a 7.05 toneladas en el noroeste.6 Sirva
esto como indicador de la diferenciación interna del campo mexicano.
Las crisis de incremento de precios, entre 2006 y 2008 tuvo un fuerte impacto en términos de
empobrecimiento e incremento de la heterogeneidad socioeconómica rural. De 2006 a 2008 el número de
mexicanos en condición de pobreza alimentaria aumentó de 13.8% a 18.2%. Del total de los 19.5 millones
de mexicanos sin acceso a una nutrición mínimamente adecuada para la salud y el desarrollo físico, 12.2
millones residían en el medio rural.7 Esta situación revela que la seguridad alimentaria no está
determinada desde la mera disponibilidad física de alimentos en el mercado internacional y nacional, sino
desde la capacidad de demanda efectiva en general y, para millones de mexicanos, en condiciones de
productores de autoconsumo, desde su propia capacidad productiva para generarlos de manera directa.
En términos de producción y productividad, la evolución del sector agropecuario da lugar a distintas
evaluaciones, dependiendo de la perspectiva que se adopte. El incremento de las exportaciones ha sido
notable y ha tenido como efecto contrarrestar en buena medida el incremento de las importaciones,
teniendo como resultado una balanza comercial razonablemente deficitaria.8
Por otra parte, al entrar en detalles, se observa que el incremento de las exportaciones se genera en
buena medida en un subsector menor de la agricultura comercial, altamente tecnificado y orientado a la
producción de frutas y hortalizas; mientras que las importaciones apuntan al rezago o franco deterioro de
buena parte de la agricultura convencional y campesina de temporal, que no logra evolucionar al ritmo de
6
Yunez-Naude, Antonio y Miriam Juarez-Torres y Fernando Barceinas-Paredes. “Productive efficiency in agriculture: corn
production in Mexico”. Documento preparado para su presentación en la conferencia International Association of Agricultural
Economists, Gold Coast, Australia, agosto 12-18, 2006. http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/25754/1/pp060326.pdf
7
Consejo
Nacional
de
Evaluación
de
la
Política
de
Desarrollo
Social,
CONEVAL.
http://www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/medicion/cifras/pobrezaporingresos.es.do
8
Obviamente esto es relativo, digamos que se puede afirmar desde la perspectiva de los saldos promedio de la balanza de
alimentos y de la balanza de cereales de los distintos países latinoamericanos. Véase FAO. Panorama de la seguridad alimentaria
y nutricional en América Latina y el Caribe 2009. Una nueva agenda de políticas públicas para superar la crisis alimentaria.
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, 2009.
5
la demanda de cereales básicos de la población. Esto es así a pesar de la entrada de la agricultura
comercial de riego al cultivo intensivo de maíz.
Un elemento que por lo general no entra en el análisis de la situación agropecuaria, es la incidencia del
contexto macroeconómico y la política monetaria seguida en el país. La apertura comercial se ha
acompañado de políticas monetarias tendientes al encarecimiento y sobrevaluación continuada de la
moneda nacional como ancla antiinflacionaria. Ello se traduce en el abaratamiento de las importaciones
agropecuarias, en la reducción de la rentabilidad de la producción nacional orientada a la exportación o al
mercado interno.9
Las devaluaciones han tenido un impacto contradictorio en el sector; por un lado, por la reorientación de
la demanda a favor de la producción interna, lo que le resulta favorable; por otro lado, su operación en un
contexto de dislocación de los mecanismos de financiamiento y de reducción del nivel de ingreso real de la
población.
Es claro que la política macroeconómica de los últimos dos años (abril de 2009-abril de 2011) ha implicado
una fuerte caída de la rentabilidad de los exportadores agropecuarios, el abaratamiento de las
importaciones y el desaliento de la inversión interna ante la caída de la rentabilidad. Por otra parte, la
anunciada “reversión de flujos de capital”10 podría colocar al país en una situación comprometida, que
9
Se trata de un aspecto abordado con mayor frecuencia por economistas e investigadores interesados en los impactos
generales de la política macroeconómica y monetaria que por especialistas del sector agropecuario. Al respecto puede
consultarse a Roberto Escalante y Carlos Rodríguez, La agricultura latinoamericana: los casos de México, Argentina, Brasil y
Chile. http://www.pa.gob.mx/publica/pa070211.htm
Jorge Calderón, Agricultura mexicana y TLCAN. Mitos y realidades.
http://ierd.prd.org.mx/coy143/JACS1.htm
10
Un cambio de políticas de los bancos centrales “podría inducir un ajuste brusco de las tasas de interés externas, reversión
de capitales que se han canalizado a economías emergentes y turbulencia en los mercados financieros internacionales”.
Agustín Carstens en la 74 Convención Bancaria
http://www.abm.org.mx/convencion_bancaria/74%20convencion/74/impresion/AgustinCarstens.pdf. La reversión de flujos de
capital “podría tener finales traumáticos” Guillermo Ortiz El Financiero, 15 de diciembre de 2010. Por su parte, Ernesto Cordero,
secretario de Hacienda, ha manifestado que nuestro sistema financiero se encuentra en una posición tal de fortaleza que podría
resistir una reversión de flujos de capital. "La economía mexicana tiene ciertas características que hacen que aunque esto
suceda, que va a suceder, con algunos impactos sobre el tipo de cambio y tasas de interés, nuestro sistema financiero está
6
conlleve la necesidad ineludible de altos volúmenes de importación alimentaria que, dada la volatilidad de
precios internacionales, sumada a la volatilidad cambiaria, podrían requerir ser importados a precios muy
superiores a los actuales.
Por último, no es un asunto menor la creciente debilidad institucional para instrumentar políticas
agropecuarias efectivas. Esto se refiere no sólo a México, sino al conjunto de la América Latina y el Caribe.
La FAO lo expresa de la siguiente manera:
La crisis alimentaria se da en un contexto regional en que la institucionalidad pública agropecuaria
venía siendo desmantelada desde inicios de los años noventa, periodo durante el cual se
constituyeron mercados agroalimentarios concentrados y poco regulados. Este escenario ha
provocado un debate sobre la vigencia de la agenda de políticas públicas que se estaba aplicando en
la agricultura.11
1.3. Recomendaciones de política agropecuaria
Basta conocer y reflexionar sobre algunas de las recomendaciones generales de política agropecuaria —y
observar las dificultades de su instrumentación—, para inferir ausencias y “retos” a superar.
Algunas recomendaciones destacan por su sencillez, sensatez y dificultad de instrumentación. Las hemos
seleccionado para, simplemente, destacar las dificultades que plantearía su instrumentación desde la
orientación administrativa actual. Estas recomendaciones son.12
sano
y
estos
hechos
no
significarán
un
riesgo
sistémico
para
el
país".
El
Financiero
en
línea.
http://www.elfinanciero.com.mx/index.php/74-convencion-bancaria/19703-sistema-financiero-mexicano-a-prueba-de-choquesexternos
11
Ver FAO. Panorama de la seguridad alimentaria y nutricional en América Latina y el Caribe 2009. Una nueva agenda de
políticas públicas para superar la crisis alimentaria. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación.
2009.
12
No se trata de un ejercicio exhaustivo y quedan fuera recomendaciones internacionales de lo más interesantes. Por ejemplo
lo que la FAO (ibídem, 2009) llama gestión de mercados; es decir, programas de compras públicas y formación de reservas de
granos básicos. Es el tipo de propuestas sólo entendibles cuando la institución señala que “[…] el impacto de la crisis ha
generado cuestionamientos y una revisión de los paradigmas del “Consenso de Washington”, que en lo rural apuntaba a
7
•
Una
política agropecuaria con instrumentos diversos, capaces de atender a la heterogeneidad
económica, productiva, organizacional, tecnológica y social.13
•
“La pequeña agricultura es parte de la solución al problema del hambre en la región.”14
•
Mejorar el sistema de apoyo a los pequeños productores mediante la descentralización gradual.15
Instrumentar enfoques territoriales, con asignación de responsabilidades y promoción de sinergias en
el plano subnacional.
2. GASTO PÚBLICO EN DESARROLLO RURAL Y AGROPECUARIO
Lo primero que se debe señalar es que el gasto público en desarrollo rural representa en México un
importante esfuerzo fiscal, notable a nivel de toda América Latina.16 Buena parte de este gasto se destina
promover un sector empresarial moderno exportador, fomentando el desarrollo productivo en regiones con ventajas
comparativas y ofreciendo para el resto de la población rural subsidios sociales en el corto plazo, además de facilidades para
migrar de las áreas rurales en el mediano plazo. Con ello, se desatendió la producción de alimentos de consumo popular que,
en muchos casos, no son transables en los mercados de commodities y son producidos por la agricultura familiar.” Es decir, que
el cambio de paradigma ha sido mucho más rápido en el panorama internacional que en el interno.
13
“La gran heterogeneidad en la sociedad rural y entre los productores agrícolas hace indispensable la instrumentación de
políticas diferenciadas.” Luis Gómez Oliver. “La crisis alimentaria mundial y su incidencia en México”. Revista Rumbo Rural, año
4, núm. 9, mayo-agosto de 2008. Centro de Estudios para el Desarrollo Rural y la Soberanía Alimentaria.
14
FAO, 2009.
15
Banco Mundial. México. Análisis del gasto público en el desarrollo agrícola y rural. Unidad de Agricultura y Desarrollo Rural.
Departamento de Desarrollo Sostenible. Región de América Latina y el Caribe. Informe No. 51902-MX, diciembre, 2009.
16
“[…] los recursos fiscales destinados al desarrollo rural y agroalimentario han sido muy significativos. El Programa Especial
Concurrente PEC ha venido creciendo y en el 2008 llega a 204 mil millones de pesos, es decir, algo más de 20 mil millones de
dólares (el director de la FAO, ha insistido en que se requieren 30 mil millones de dólares anuales para enfrentar la crisis
alimentaria en el mundo). Además de su importante magnitud absoluta, el gasto público rural en México resulta
excepcionalmente elevado dentro del contexto latinoamericano [...]” Luis Gómez Oliver, op. cit.
8
a programas de beneficio social y sólo poco más de la tercera parte de los recursos se orientaron a
fomento productivo de manera directa.17
Lo anterior establece una diferencia muy importante en el conjunto del gasto en desarrollo social entre lo
que es el gasto de beneficio social y el de fomento productivo.
Si bien casi todos los programas sociales están dirigidos a los pobres (incluidos los pequeños
agricultores y los grupos vulnerables), muy pocos programas de agricultura están destinados a ese
segmento de la población. Más de 95% del gasto en programas sociales está destinado a los pobres,
y sólo 8% de los programas de agricultura está dirigido a ese segmento de la población.18
La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) presenta cinco
objetivos para los ocho programas que constituyen su estructura programática:19
1. Elevar el nivel de desarrollo humano y patrimonial de los mexicanos que viven en las zonas rurales y
costeras;
2. Abastecer el mercado interno con alimentos de calidad, sanos y accesibles, provenientes de nuestros
campos y mares;
3. Mejorar los ingresos de los productores, incrementando nuestra presencia en los mercados globales,
vinculándolos con los procesos de agregación de valor y la producción de bioenergéticos;
4. Revertir el deterioro de los ecosistemas, mediante acciones concretas para preservar el agua, el
suelo y la biodiversidad, y
5. Conducir el desarrollo armónico del medio rural mediante acciones concertadas, tomando acuerdos
con todos los actores de la sociedad rural.
17
En 2007, 55.5 de los recursos del programa especial concurrente —PEC— fueron a gasto social; 34.6% a fomento productivo.
Banco Mundial, diciembre, 2009.
19
Reglas de operación de los programas de la SAGARPA en el Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 2009. Estas
reglas cambian, o se confirman, año con año y el “Considerando” correspondiente se modifica. Éste se toma como una buena
representación de la posición institucional.
18
9
Dentro de estos objetivos, el que se considera de mayor interés desde la perspectiva de este documento
es el último, que habla de un desarrollo armónico mediante acciones concertadas y tomando acuerdos con
todos los actores de la sociedad rural. Es en este punto en particular donde debemos disentir y apuntar
que, lejos de aproximarse al objetivo, la administración del gasto público se ha alejado de manera notable
de los procesos de concertación con la ciudadanía, y ello ha tenido un impacto que sesga fuertemente la
orientación del gasto público en contra de los productores agropecuarios pequeños, y campesinos con
producción de autoconsumo.
Por un lado tenemos que:
La sustentación de ingresos sin una focalización adecuada lleva a que gran parte del gasto se destine
a aquellos productores de mayor tamaño que pueden competir sin necesidad de dicha ayuda, y sólo
se justifica como forma de compensar a los agricultores por los beneficios perdidos producto de la
liberalización comercial. En cambio, si los recursos son orientados a la provisión de bienes públicos
de acceso general que permitan mejorar la competitividad agrícola, y esto se complementa con el
apoyo directo a los pequeños productores para insertarse en las cadenas comerciales, mediante la
mejora de su productividad, se conseguiría generar un nivel mayor de crecimiento sustentable en el
sector, al presentar incentivos alineados hacia el fomento de la producción de aquellos bienes que
son más valorados por el mercado.20
O bien:
Por último, es menester afirmar que la transformación de la relación del Estado con los campesinos
en las últimas décadas se ha orientado hacia una desatención general de los productores no
rentables, lo cual presenta serios riesgos para el futuro de la sociedad rural.21
Es decir, que el sesgo en el ejercicio del gasto público se encuentra bien documentado y no es el propósito
de este ensayo insistir en ello. Por otro lado, su tema central es abordar uno de los determinantes
20
FAO-SAGARPA.
Contexto internacional para el sector agropecuario mexicano. Proyecto Evaluación Alianza para el Campo 2006.
SAGARPA-FAO, México, 2007.
21
Herrera, Francisco y Bruno Lutz e Ivonne Vizcarra. “La política de desarrollo rural en México y el cambio institucional 20002006”, revista Economía, Sociedad y Territorio, vol. IX, núm. 29, 2009, 89-117.
10
históricos de este sesgo (originado en el cambio del signo político de la administración pública a principios
de este siglo) e incluso describir los mecanismos de la operación administrativa que se le pueden asociar,
digamos el “cómo” del sesgo.
3. Cambio político y nuevo enfoque en el ejercicio del gasto público agropecuario22
3.1. Contexto
La administración pública federal que se estableció al final del año 2000 representó un cambio político
profundo que rompía con la continuidad partidista de cerca de setenta años. De inicio, se propuso
modificar el funcionamiento de la administración pública federal con justificaciones explícitas de
modernización, combate a la corrupción y una nueva visión ciudadana del ejercicio del poder público.
Se instaló una nueva cúpula administrativa decidida a instrumentar una nueva visión políticoadministrativa, a generar cambios normativos, a desarrollar nuevos conceptos. Pero más allá de esto, y
sin formar parte de una agenda, se trataba de una nueva dirigencia que desconfiaba de su propia
estructura administrativa y de los remanentes del viejo poder político. Consecuencia de ello fue el nuevo
estilo en el trato entre las nuevas dirigencias y el resto de la estructura pública federal, incluyendo a
22
Se trata de la parte más “ensayística” del presente documento; sustentada en particular en muy numerosas entrevistas (más
de un centenar) con funcionarios públicos de niveles alto, mediano y operativo, funcionarios internacionales y con prestadores
de servicios técnicos. También se llevaron a cabo docenas de reuniones con grupos objetivo de ejidatarios, comuneros
indígenas, campesinos, agricultores medianos y pequeños de buena parte de la geografía nacional (Colima, Coahuila, Puebla,
Oaxaca, Tamaulipas, Quintana Roo, Chiapas, Veracruz) entre 2001 y 2010. El motivo central del diálogo se refería a la
operación de programas específicos (como el desaparecido Programa de Desarrollo Rural en Zonas Marginadas, PROARBOL, Áreas
Naturales Protegidas, Programa Ganadero y otros programas de desarrollo rural –incluyendo PROCAMPO y OPORTUNIDADES). El
autor sistemáticamente incluyó en tales diálogos la reflexión y análisis del cambio de orientaciones, de las modalidades de
operación y del impacto de los programas públicos agropecuarios y ambientales. Cabe señalar que al momento de realizar las
entrevistas y reuniones grupales no se había planteado un diseño de investigación sobre el tema específico; este ensayo
constituye una reflexión ex post basada en información cualitativa. Parte del diálogo y reflexiones compartidas se realizaron
con funcionarios de agencias internacionales. Por razones de anonimato no se incluyen algunos documentos generados en los
procesos de seguimiento y evaluación de programas públicos rurales.
11
funcionarios medios y operativos, gobiernos estatales, organizaciones sociales y de productores y
ciudadanía en general.
Importa recordar que uno de los problemas de la nueva administración era la escasez de cuadros
formados en el ejercicio público y, a la vez, con su visión política. Es decir, que se veía obligada a coexistir
con cuadros burocráticos en los que no confiaba.
Pudo en algún momento pensarse que se trataba de problemas de transición que se verían resueltos con
el transcurso del tiempo. Lejos de ello, el nuevo estilo de trato adquirió solidez normativa y continuidad
bajo un conjunto de modificaciones normativas y estrategias de operación que fueron reafirmadas en la
siguiente administración pública federal, del mismo signo político.
3. 2. Nuevo estilo; lucha contra el corporativismo
La reforma administrativa, y en particular el ejercicio del gasto público agropecuario instrumentado a
partir de 2002,23 tuvo como uno de sus propósitos no escritos, pero expresados con frecuencia
verbalmente, el de romper con lo que consideraba un componente de la columna vertebral del sistema
político-administrativo previo: el estilo de trato de la administración priísta con las organizaciones sociales
y el manejo de los recursos públicos con una perspectiva clientelar.
Uno de los riesgos percibidos era la permanencia dentro de la administración pública federal, sobre todo
en rangos medios e incluso operativos, de grupos de administradores públicos cohesionados en torno a las
prácticas y/o ideología priístas. De alguna manera, la nueva dirigencia panista consideraba haber tomado
la cúpula administrativa, pero lo hacía sobre una estructura operativa fundamentalmente ajena, incluso
vista como enemiga y corrupta. Es decir, que la desconfianza no se limitaba a las organizaciones sociales y
a las esferas de gobierno estatales y municipales, sino que incluía a los mandos medios y operativos de la
propia estructura federal.
Bajo esta visión, en el 2001 y 2002 lo más preocupante sería la continuidad de la cohesión de estos
grupos de la burocracia media y operativa y su vinculación, léase alianza, con organizaciones sociales
externas. Aquí podría incluso hablarse de una visión que asociaba tanto los peligros de índole conspiratoria
que albergaba definiciones de corrupción.
23
En el 2001, primer año de ejercicio efectivo de la nueva administración, se operó bajo las reglas y normatividad heredadas.
12
No es posible sostener que no había corrupción dentro de la estructura institucional o en sus contrapartes.
El viejo estilo privilegiaba la participación de organizaciones y liderazgos sociales como operadores
gubernamentales e intermediarios en la relación entre el sector público y la ciudadanía. Una
intermediación que incidía en la distribución de los beneficios de la asignación de recursos públicos a la
vez que era “engrasada” mediante la apropiación “informal” de una porción de los mismos. El resultado
era la cooptación de los liderazgos sociales apoyados y lubricados con recursos públicos y, a la vez, la
capacidad de estos liderazgos para encauzar y controlar las demandas sociales. Visto de manera cínica,
casi podría considerarse este esquema corporativo como una capa más de la estructura de gobierno,
control y comunicación que requería pagos informales con beneficios, al menos políticos, para ambos
lados.
Parte de esta visión constituía la fortaleza, mayor o menor, de las organizaciones sociales de base, en
buena medida derivada precisamente de una relación clientelar con el sector público que les permitía
obtener la atención y beneficios de los programas públicos a favor de sus agremiados.
Se trata de la visión y funcionamiento de un Estado corporativo en que el sector público interactúa con
organizaciones y grupos a los que logra incorporar al cuerpo político-social, estableciendo reglas y
mecanismos de negociación para grupos y conjuntos sociales. Para adelantar el contraste, puede decirse
que este estilo de relación con grupos es muy distinto al de la relación con ciudadanos individuales.
Cierto que la descripción que aquí se hace es esquemática. No en todos los casos la relación clientelar
entre la administración pública y las organizaciones y liderazgos sociales era realmente corrupta. De
hecho, al llegar la nueva administración federal estos mecanismos ya se encontraban debilitados por el
deterioro previo de las políticas populistas y el ascenso de una nueva tecnocracia dentro del mismo PRI.
Incluso podría pensarse que el viejo modelo de vinculación entre segmentos burocráticos y grupos sociales
no representaba un peligro como era apreciado por la nueva cúpula administrativa.24
No obstante, de manera independiente si el diagnóstico era acertado, la nueva administración estaba
decidida a:
24
Por cierto, fuertemente asociada a negocios agropecuarios privados personales. Tal vez reflejando así la intención de
implantar una nueva visión empresarial de gran negocio en la SAGARPA.
13
1. romper la real o supuesta cohesión política de los segmentos burocráticos no panistas (mandos
medios y personal operativo) con los que tendría que trabajar;
2. quebrar la vinculación clientelar entre burocracia operativa y representaciones sociales; y
3. debilitar a las organizaciones y liderazgos sociales y su capacidad de presión y apropiación de
recursos públicos.
3.3. Ejes de transformación en la administración del gasto público
A partir del 2001 la administración foxista desencadenó una profunda reestructuración administrativa en
torno a cuatro ejes de transformación:
•
Descentralización.
•
Combate a la corrupción.
•
Adelgazamiento del sector público.
•
Ciudadanización de la atención pública.
Se trataba en todos los casos del uso de términos prestigiados, e incluso de
recomendaciones de
organizaciones internacionales tales como la OCDE, Banco Mundial, CEPAL y otras. No obstante, en más de
una de estas vertientes el término empleado no se correspondió con su instrumentación y con el
verdadero propósito de fondo.
Descentralización
La descentralización del sector público es explicada, desde el enfoque internacional, por el propósito de
acercar la toma de decisiones a la población. Se trata de que los mecanismos de aplicación de los recursos
públicos se adapten de la mejor manera posible al contexto local y a las condiciones de grupos sociales
específicos. Es decir, que la descentralización se concibe como aparejada a la flexibilidad, a la toma de
decisiones en el ámbito local y al diálogo, incluso a la participación de la población local en el diseño de
estrategias específicas de instrumentación de los programas públicos. Visto de esta manera no puede sino
considerarse una orientación muy positiva.
14
No obstante, para la nueva cúpula dirigente la descentralización operativa no fue sino la contraparte
visible de lo que no se manifestaba explícitamente: una fuerte centralización normativa. La nueva filosofía
administrativa hizo una división tajante:
1. por un lado, la función normativa fue altamente concentrada en la cúpula de la administración
pública federal. Básicamente se hicieron cambios normativos sin procesos de consulta, ya no
digamos con los ciudadanos interesados, sino con las contrapartes operativas en los niveles de
gobierno estatal y municipal y ni siquiera con los niveles medios y operativos de la propia
administración federal. Todos eran vistos, en el mejor de los casos, con una discreta sospecha, si es
que no considerados como adversarios.
2. asimismo, aunque la tarea operativa siguió en manos de los niveles correspondientes de la
administración pública federal o de sus contrapartes estatales y municipales, ésta ocurría en un
contexto de diálogo prácticamente roto con los diseñadores de cambios normativos y reorientaciones
políticas.
Anécdota: Tras casi un año de haberse redefinido las orientaciones de la política de la SAGARPA, un nuevo
funcionario se dirigió a dos estados del sur; lo hacía para acompañar una misión del Banco Mundial y
constituía su primera salida al campo. Tanto en Oaxaca como en Chiapas recibió severos reproches de los
funcionarios estatales que se decían imposibilitados para apoyar a los productores campesinos maiceros. El
funcionario federal se mostró sorprendido por el reproche. ¿Acaso no era clara la directiva de apoyar a las
“cadenas productivas de interés social” y a las “famiempresas”? Pues no. Los conceptos habían cambiado
radicalmente y los niveles burocráticos operativos no entendían cómo se aplicaban. No había diálogo, no
había explicaciones.
La cúpula de la nueva administración federal se reservó el establecimiento de una nueva normatividad que
desestimaba la experiencia previa o incluso la estigmatizaba. Los funcionarios y la filosofía que guiaban la
transformación emanaban, o decían hacerlo, de una visión por una parte afín a los enfoques de la
15
administración privada y a sus gurús internacionales, y por otro lado, de otra muy cercana a la literatura
de superación personal y los enfoques motivacionales.
Sin embargo, descentralizar el ejercicio del gasto público hacia las esferas subnacionales y los espacios
locales implicaba hacerlo a favor de la toma de decisiones de las burocracias medias y operativas. Esto
sólo podía plantearse, en la perspectiva de desconfianza, sobre la base de una normativización que
acotará fuertemente sus capacidades de toma de decisiones. La nueva visión convirtió el “criterio” de los
funcionarios medios y operativos en algo sumamente despreciado. Se trataba de impedir el uso de
“criterios personales”, sospechosos de influencia política o corrupción en la asignación de los recursos
públicos. Las nuevas normas obedecían al propósito de impedir que los niveles operativos pudieran
decidir; tendrían que limitarse a operar, es decir, a aplicar a rajatabla una normatividad que se
transfiguraba en micro administración25 a distancia.
Un exceso de normatividad que complicó de manera relevante el manejo de recursos, eliminando la
capacidad de aplicar el conocimiento directo del entorno regional o local; por ejemplo el asociado al
diálogo con los actores sociales o políticos.26
Combate a la corrupción
El combate a la corrupción de la nueva administración se centró en la observación estricta de abundantes
normas operativas. El método de seguimiento del cumplimiento normativo, y las sanciones aplicables
incluso por nimiedades, resultaba bastante amenazador para la burocracia, que tuvo que prestar toda su
atención al cumplimiento de los rituales del procedimiento (en lugar de enfocarse en sus impactos). La
burocracia media y operativa hubo de incrementar de manera notable sus esfuerzos para poder aterrizar y
ejercer el gasto asignado, transitando por la nueva madeja de procedimientos y autorizaciones y la
proliferación de puntos de supervisión y contraloría redundantes.
25
El concepto de micromanagement, en inglés, se refiere a las situaciones en las que un superior intenta guiar en extremo
detalle y a distancia la operación de sus subordinados.
26
La situación adquiere matices absurdos cuando tramitar un vale de gasolina por 100 pesos requiere seis días hábiles y varias
firmas; o cuando el gasto viene etiquetado al nivel de la compra de papel de impresión, tóner o lápices.
16
Lejos de guardar un posible espíritu de equipo y de orientación hacia propósitos compartidos,
importante pasó a ser la auto preservación,27 en un ambiente de alta desconfianza.
lo
La Secretaría de la Función Pública se especializó en la supervisión del cumplimiento normativo, en
detrimento extremo del seguimiento del impacto (económico, social, productivo, ambiental y en otros
aspectos) del gasto público.
La estrategia de descentralización asociada a la gobernabilidad moderna tal y como es propuesta desde las
principales entidades internacionales considera que el combate a la corrupción debe fundamentarse en
esquemas de participación social. Es decir, en la consulta y el diálogo con los interesados; en el diseño
participativo y, posiblemente, en la operación asociada (por ejemplo con organizaciones sociales); en
mecanismos de seguimiento y evaluación bipartitas (gobierno-sociedad). De esta manera, el combate a la
corrupción se encuentra estrechamente asociado con la rendición de cuentas y la vigilancia social.28
Sin embargo, las administraciones federales de nuevo cuño no pueden, incluso bajo conceptos
empresariales (digamos “contacto con el cliente”) avanzar hacia estos esquemas sin revertir su estrategia
de supresión de la relación clientelar con organizaciones sociales y sus liderazgos, considerada como
políticamente peligrosa.
Adelgazamiento del sector público
La disminución del tamaño del sector público ha sido también una política impulsada desde los organismos
internacionales y los países industrializados, bajo una estrategia no aplicada a sí mismos, sino a los países
periféricos. El sentido de conjunto de la estrategia ha sido abrir espacios a la participación privada,
27
Más de un funcionario central se desesperaba porque al girar una instrucción a una contraparte burocrática, ésta era turnada
a valoración de su área jurídica. La carga de trabajo de las áreas jurídicas incrementó exponencialmente y se convirtió en un
gran escollo para la instrumentación de toda decisión aparentemente novedosa. Cada instancia evitaba cualquier tarea que no
le había sido clara y formalmente asignada en su reglamentación.
28
Marc Gramberger. Citizens as Partners: OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in PolicyMaking. Organization for Economic Cooperation and Development. 2001; People Matter. Civic Engagement in Public
Governance. World Public Sector Report 2008. United Nations Organization, 2008; Isabel Ortiz. Política social. Organización de
las Naciones Unidas, 2007; World Development Report 2006. Equity and Development. World Bank, 2005.
17
necesariamente bajo una lógica lucrativa. Cabe señalar que el tamaño global del sector público mexicano
se encuentra, en términos relativos, muy por abajo del de muchos países desarrollados.
Intentar apegarse a un estándar internacional inexistente sobre la proporción del sector público ignoraría
hechos fundamentales, tales como las necesidades específicas de un país en desarrollo y, sobre todo, los
compromisos sociales que constituyen el fundamento del pacto social que le da sustentabilidad política y
gobernabilidad.
Sin embargo, de manera independiente de lo que pudieran recomendar las instancias internacionales o
privadas internas, el hecho es que la idea del adelgazamiento del sector público fue adoptada29 con cierto
entusiasmo por la nueva administración agropecuaria y fue instrumentada en un estilo que:
1. golpeó en particular los mecanismos de contacto con la sociedad. Se acabó el extensionismo rural y
toda forma de salida “a campo” (sea rural o urbano) del personal institucional; tanto el encargado de
las funciones normativas y de orientaciones políticas, como el operativo.
2. se estableció un adelgazamiento relativamente “parejo”, uniforme en sus principios generales, sin
importar las diferencias de funciones, o de entornos regionales y socioeconómicos de las distintas
instituciones;
3. se dejó en buena medida en manos de aquellos que de manera voluntaria decidieron aprovechar los
incentivos ofrecidos en las oleadas sucesivas de programas de “retiro voluntario”. Lo que en buena
medida implicó un adelgazamiento al azar, desprotegiendo actividades operativas, sin la posibilidad
de nuevas contrataciones.
No faltaron los intentos de negociar con el poder central otros mecanismos de adelgazamiento adaptados
en condiciones específicas y criterios particulares de las distintas secretarías y entidades federales. Pero
pronto, los oficiales mayores de las secretarías de segundo rango encontraron que no era posible
negociación alguna con la todopoderosa Secretaría de Hacienda y Crédito Público y su subordinada
Secretaría de la Función Pública.
29
En realidad no era novedosa. Ya se avanzaba en esa dirección en las administraciones priístas previas.
18
Ciudadanización de la atención pública
Se trata de otro término empleado de una manera distinta a la conceptualización que hacen del mismo las
agencias internacionales y la reflexión favorable a la participación social.
En los hechos, esta vertiente de reforma implicó desconocer, en lo posible,30 a las organizaciones y figuras
asociativas como mecanismos de intermediación de la atención pública. Se desconocieron las formas
previas de interrelación entre organizaciones y mecanismos de representación social y el sector público, y
se le substituyó por la atención exclusiva y directa a los ciudadanos “interesados”. No tenían por qué
existir intermediaciones entre gobierno y ciudadanía.
Para entender estas implicaciones basta una anécdota:
En una comunidad/ejido rural maya de Quintana Roo, como en miles de otros ejidos y comunidades rurales,
las mujeres no comprenden por qué unas se encuentran dentro del programa OPORTUNIDADES y otras fueron
excluidas; o por qué en unos casos se retrasó, se disminuyó o se dejó de recibir el apoyo monetario. En el
mismo ejido, los productores tienen dudas sobre el funcionamiento de PROCAMPO y/o varios otros programas.
En todos los casos es tal vez posible obtener respuestas en las ventanillas institucionales ubicadas en las
capitales estatales. Sin embargo, ante estas ventanillas el presidente del comisariado ejidal, o de bienes
comunales, no es “el interesado”, no se le reconoce personalidad jurídica para representar a otros. Y es claro
que la mayor parte de los interesados no tienen los recursos para ir a informarse personalmente.
El interesado es, para los programas públicos, el ciudadano individual directamente afectado. Se trata de
una estrategia que en los hechos cerró y cierra las puertas a la expresión de los intereses de millones de
mexicanos.
30
Algunas organizaciones cohesionadas,
objeto de atención pública.
después de prolongados periodos de fricción, consiguieron en algunos casos, ser
19
4. ESTRATEGIA DE ATENCIÓN
Las formas específicas de instrumentación de la descentralización operativa; del combate a la corrupción;
del adelgazamiento del sector público y de la individualización del “interesado” de la atención pública han
desembocado en una estrategia de atención en ventanilla, en la que es el interesado quien se moviliza
para entrar en contacto con la institución.
De manera generalizada, los programas públicos de atención rural, y en particular los de SAGARPA, recurren
a un esquema de convocatoria, o de difusión anual de las ventanillas, fechas y requisitos, que se modifican
anualmente, para que los interesados presenten solicitudes de recursos públicos. Un señalamiento típico
es, a manera de ejemplo, el referido al Programa para la Adquisición de Activos Productivos que indica:
Los interesados que aspiren a un apoyo de este programa, deberán presentar su solicitud en el
formato que se incluye como Anexos 3 y 4 en las ventanillas receptoras, acorde al tipo de proyecto y
a la convocatoria emitida y en congruencia con las prioridades nacionales, estatales y municipales.31,
32
De entrada, se desprende la existencia de una convocatoria y un proyecto.
Una primera barrera para buena parte de los productores la constituye simplemente el hecho de tener que
enterarse de las fechas, ventanillas y requisitos para presentar solicitudes de apoyos. En general, los
numerosos productores entrevistados tanto en estados del norte como del centro y sur del país
manifestaron que se enteraron de la convocatoria por medio de un prestador de servicios profesionales –
PSP (o prestador de servicios técnicos –PST).
El PSP es un agente privado, capacitado, certificado y evaluado por la propia institución,33 cuyos ingresos
se desprenden como el componente de apoyo técnico a un proyecto aprobado por la institución.
31
SAGARPA. Reglas de operación. Op. cit., en adelante
ROP.
33
“ XXIV. Centro de Evaluación Especializado. Institución de enseñanza o investigación acreditada por la Secretaría a nivel
nacional, estatal o regional para verificar la calidad y establecer la satisfacción del cliente de los servicios de capacitación y
asistencia técnica; así como para elaborar las listas de desempeño de los prestadores de servicios profesionales que participan
en estas acciones. Los Centros se especializan en función del tipo y ubicación geográfica de los servicios;” ROP.
20
Formalmente, el PSP es un técnico al servicio de los productores, seleccionado y contratado por ellos
mismos y que también ellos habrán de remunerar `por sus servicios. Sin embargo, en la práctica la
institución otorga el pago al PSP. En buena medida porque cuando el dinero se ha entregado a los
beneficiarios individuales o colectivos éstos con gran frecuencia modifican, a la baja, el monto del pago de
acuerdo con su propia perspectiva de los beneficios obtenidos y de lo que ven como trabajo efectivo del
PSP.
Por otra parte, es muy importante observar que la decisión de entregar el monto correspondiente a la
asistencia técnica a los productores “contratantes” o directamente al PSP tiene implicaciones radicalmente
distintas en cuanto a las relaciones de poder y de negociación entre los tres involucrados: beneficiarios,
prestador de servicios técnicos e institución pública. Y esto determina profundamente el tipo de trabajo
que realiza el PSP.
Se paga de manera directa al PSP porque de otra manera no sólo se pone en riesgo este componente del
gasto público, sino que la institución, el programa, no aseguraría la obtención de los servicios que necesita
para su operación. Y mientras que los beneficiarios necesitan asistencia técnica, la institución requiere
asistencia administrativa.
La inefectividad de la Internet, desde la perspectiva de la población objetivo, hace indispensable que sean
los PSP los que difundan la convocatoria. La complejidad de la convocatoria, del proyecto a presentar y/o
de los formularios de la solicitud, requieren un tipo particular de asistencia que tiene algunos aspectos
técnicos, pero que sobre todo tiene que sortear complejidades burocráticas. Los vericuetos del proceso de
desembolso posterior (informes de avance, reportes varios) también demandan este apoyo.
Como resultado, se han tercerizado tareas que bien podrían llamarse como de extensionismo burocrático
y cuya razón de ser es facilitar las tareas y procedimientos de la propia burocracia, ciertamente
sobrecargada de trabajo administrativo. Dicho de otro modo, el PSP debe hacer más trabajo burocrático
que asistencia técnica efectiva. Y esto no es fácilmente comprendido por los beneficiarios, y no estarían
dispuestos a pagarlo, en tanto que no se trata de trabajo técnico a su servicio de algo que les proporcione
beneficios tangibles.
Un resultado principal de la estrategia operativa es el abandono de la selección de beneficiarios por parte
de la administración pública federal. En la práctica, es el PSP el que ya certificado (es decir capacitado en el
procedimiento administrativo) y conocedor privilegiado de la convocatoria y sus requisitos, decide a qué
21
comunidades, pueblos, ejidos o productores acudir ofreciendo sus servicios para obtener recursos
institucionales.
Los PSP difunden la convocatoria como parte de un procedimiento de venta de sus propios servicios
técnicos y/o de intermediación para obtener recursos públicos. Y es inevitable que al buscar clientes
ejerzan sus propios criterios de selección: comunidades de fácil acceso (la frecuente expresión “a orilla de
carretera”; grupos organizados o con un liderazgo local que facilite el tratamiento de conjunto; la
elaboración simultánea de varios proyectos; productores con papeles en regla; y sobre todo, productores
dispuestos a adelantar un pago por sus servicios.
La presentación de proyectos y formularios, que pueden implicar un trabajo relevante para el PSP, no
garantiza que los mismos serán aprobados. Y de no ser aprobados, el PSP no obtiene ingresos
institucionales; por lo que debe buscar un ingreso adelantado y seguro, incluso si sus esfuerzos no se
traducen en un proyecto o un recurso aprobado.
Desde la perspectiva institucional, la estrategia es promover la presentación de solicitudes y proyectos
muy por arriba de las posibilidades de aprobación de los mismos.34 Esta perspectiva tiende a considerar
exitoso al programa que genera un amplio margen de solicitudes extras que configuren una amplia base
entre la cual seleccionar beneficiarios, proyectos, estados, regiones, localidades de acuerdo con criterios
centrales.
Sin embargo, en la perspectiva de los productores esta situación tiende a desanimarlos. El esfuerzo de
reunir papeles legales o tramitarlos; de generar el diseño del proyecto junto con el PSP, o llenar los
formularios; el tener que pagar por los servicios técnicos y de tramitación burocrática para entrar en una
especie de ruleta en la que pueden o no ser favorecidos tiene un costo que no es comprendido y
contabilizado en la perspectiva institucional.
34
“Cualquiera que sea la unidad ejecutora, la Delegación y la entidad federativa deberán promover que se disponga de una
cartera de proyectos realizada con un año de anticipación o al inicio del año, pero siempre antes de la apertura de las
ventanillas, integrada por proyectos elaborados por prestadores de servicios profesionales o despachos apoyando a los
interesados, habitantes de los municipios seleccionados, para que los contraten con apoyo del Componente de Capacitación y
Asistencia Técnica del Programa Soporte.” ROP.
22
Es un esquema que alienta el descubrimiento y la repetición mecánica (corta y pega en la computadora)
de fórmulas exitosas en el llenado de solicitudes, independientemente de las diferencias de contexto.
Mejor repetir, maquillándolo, un proyecto que ya probó sus posibilidades de aprobación, que generar uno
realmente adaptado al contexto específico sobre la base de mayor esfuerzo y costo. Hacerlo así se facilita
por las condiciones de baja supervisión institucional del trabajo de los PSP, y por el hecho de que estos
últimos no son empleados públicos y sus responsabilidades son limitadas.
Una apertura demasiado amplia de las posibilidades de certificarse como PSP abarata el mercado de
trabajo. Los beneficiarios potenciales podrían recurrir de manera efectiva a la amplia oferta de
profesionales existentes, incluso a los suyos propios. Lo que también alteraría las condiciones de lealtad y
servicios de estos agentes burocráticos con la institución. Por ello, los procesos de certificación de PSPS
tienden a ser selectivos, y sólo un PSP certificado puede realizar el trámite de solicitud.
Consecuencias del esquema: a) Queda en manos de los PSP la selección y conducción de recursos públicos
hacia sus clientelas; lo cual elimina prácticamente por definición a los más alejados, los menos
organizados, los más pobres, los menos hábiles para cumplir requisitos (independientemente de su grado
de necesidad del programa) y los menos dispuestos a pagar el trabajo de intermediación. b) Se terceriza
la corrupción. Ésta se reubica “de manera formal” en el campo de los acuerdos entre el grupo de
beneficiarios, o su líder, y un agente privado, el PSP, que no tiene responsabilidades como funcionario
público. Esto no significa que no haya posibilidades de corrupción en los agentes institucionales; sino que
cuando ocurre, es en todo caso posible plantearla como responsabilidad de un agente privado.
En general, el seguimiento administrativo llega al punto del desembolso. Si se cumplió toda la
normatividad y se logró desembolsar, lo que ocurra con el recurso público una vez entregado a los
particulares, su impacto productivo ya no es, por lo general, un asunto de interés institucional, lo cual
resulta sorprendente.
A ello se asocian situaciones como la que presenta el “Informe de Evaluación Específica de Desempeño
2009-2010 de PROCAMPO” plantee en la sección de “resultados” que “el programa no cuenta con
evaluaciones de impacto, que son aquellas que identifican resultados atribuibles al mismo”. No obstante,
por otra parte, se puede observar que “en general los indicadores de gestión resultan pertinentes,
relevantes y confiables”. Buenos indicadores de gestión, pocos o nulos de impacto y eficacia, parece algo
generalizado en la operación del gasto agropecuario.
23
Por último, habría que decir que el traslado de costos de la gestión burocrática parece la respuesta a una
institucionalidad disminuida, a una estructura burocrática flaca y atrapada en formalidades normativas.
Uno de sus efectos secundarios es de tipo contable; parte del gasto burocrático se contabiliza como gasto
de inversión en apoyo técnico a los productores.
Reflexión final
Una cúpula administrativa celosa de restar poder a su propia base operativa institucional (de la cual
desconfía) se ha reservado la asignación altamente centralizada de los recursos públicos. Para ello requirió
instrumentar un mecanismo que cede a agentes privados la capacidad de preseleccionar a los beneficiarios
potenciales.
La ausencia de una relación contractual entre el PSP y la institución (a pesar de que en los hechos les
pague la institución) limita severamente la posibilidad de que el nivel operativo local de la propia
institución pueda demandar a estos agentes la cobertura de sectores sociales y áreas geográficas
preferentes. Esto es así porque no se trata de empleados, sino de agentes independientes.
Al ubicar la dictaminación de proyectos en segmentos burocráticos aislados del contacto con los
interesados, parecería darse pie a una visión más objetiva en la selección de proyectos y solicitudes.
Asimismo, es fácil ignorar el conocimiento del contexto regional y local, y también el posible conocimiento
que pueda tener el funcionario local acerca de la seriedad, antecedentes u otro conocimiento útil referido
al productor o grupo de productores favorecido.
5. ¿QUÉ HACER?
La modalidad actual de ejercicio del gasto público agropecuario tiene como antecedentes determinantes
una intencionalidad de tipo político, sustentada en la desconfianza del poder político y las posibilidades de
presión que podrían nacer de la cercanía entre las estructuras burocráticas locales y las formas de
expresión organizada de la sociedad y los productores rurales.
El problema de fondo es que la modalidad de operación del gasto público establecida no es adecuada para
la atención de los pequeños productores campesinos, para las localidades de mayor marginación, para la
24
agricultura campesina que padece altos niveles de autosubsistencia y pobreza de recursos naturales y
tecnológicos.
Se ha planteado en algún caso, por ejemplo, en el Programa de Desarrollo Rural anterior, con sus tres
subprogramas (Apoyo a Proyectos de Inversión Rural –PAPIR–; Desarrollo de Capacidades para el Medio
Rural –PRODESCA–; y Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural –PROFEMOR– la atención prioritaria
a productores marginados y los resultados no fueron los deseados. Entre 2002 y 2006 se dio una clara
reorientación a favor de productores con menor nivel de marginación. Si el programa establecía que al
menos 70% de sus recursos se destinarían a localidades de alta y muy alta marginación, en 2006
resultaba que sólo 50.4% de sus beneficiarios y 39% de sus recursos se localizaban en esas localidades,
“con el agravante de que las áreas de muy alta marginación sólo recibieron 3.8% del subsidio”.35
El país se encuentra en un contexto económico y social, y en uno internacional, de los que se desprenden
recomendaciones de estrategias que implican la inclusión de los pequeños productores campesinos, hoy en
día marginados del desarrollo productivo, tecnológico, organizacional.
Esto demanda capacidades institucionales de atención que deberán romper con las viejas sinergias
neoliberales y con el desprecio institucional vigente. Se trata de un sector de la población que demanda
trabajo e incorporación al desarrollo en sus propios espacios, empleando sus capacidades y recursos. La
idea de que había que facilitar su incorporación en otros espacios económicos, del país o del extranjero, ya
mostró sus limitaciones.
Basta recordar el limitado listado de recomendaciones ya mencionado (política agropecuaria para la
heterogeneidad, incorporación de la pequeña agricultura y descentralización) para percatarse de lo
inadecuado de la gestión de los recursos. El obstáculo central ocurre en el incumplimiento de uno de los
objetivos institucionales explícitos de la SAGARPA: “Conducir el desarrollo armónico del medio rural
mediante acciones concertadas, tomando acuerdos con todos los actores de la sociedad rural.”
Para conseguir esto último, que es el verdadero punto nodal de un cambio de estrategia significativo, será
necesario reencontrar mecanismos de contacto, de diálogo, de concertación con la sociedad en ámbitos
locales, comunitarios, ejidales y en espacios subnacionales. Y esto requerirá que tal concertación se
35
FAO.
Programa de Desarrollo Rural. Informe de Evaluación Nacional 2006 (el último disponible).
25
convierta en eje de la coordinación interinstitucional en el ejercicio de un gasto público agropecuario y
social que sea flexible y adaptable al contexto local.
Todo esto puede ser englobado en el concepto de democracia participativa, que en la operación de los
programas públicos, imprima un nuevo sentido a la descentralización como un verdadero acercamiento a
los intereses y propuestas de los productores; que sustente el combate a la corrupción con transparencia
informativa, rendición de cuentas y evaluación social de impactos; que se asocie a estructuras
administrativas tan delgadas, o tan gruesas, como lo requiera el cumplimiento de los objetivos de eficacia;
y que en verdad ciudadanice los mecanismos de atención pública como reconocimiento de derechos de
información y participación en el diseño, seguimiento y evaluación del ejercicio del gasto público
agropecuario.
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