anexo - Contraloría General de la República

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Análisis institucional de las Vigencias Futuras y sobre la Evolución de los Recursos Asignados y ejecutados bajo ese
concepto, y evaluación de su impacto en el marco de las reglas fiscales
Sobre las vigencias futuras y sus efectos sobre las finanzas públicas
1. Introducción
La figura de vigencias futuras se estableció con el fin de asegurar que proyectos
cuya ejecución debe hacerse en más de una vigencia fiscal (es decir, más de un
año) no deban buscar en cada ejercicio de presupuestación anual los recursos
para continuar con la ejecución, por ejemplo, provectos de infraestructura. El
Estatuto Orgánico de Presupuesto define la institucionalidad y los pasos a seguir
para la aprobación de las vigencias futuras en el ámbito nacional. Por su parte, la
Ley 819 de 2003, o Ley de Responsabilidad Fiscal, define en su artículo 12 los
procedimientos para autorizar vigencias futuras en el nivel territorial. En particular,
con el fin de asegurar el buen uso de esta figura, las vigencias futuras tienen una
instancia de aprobación. A nivel nacional quien debe aprobarlas es el CONFIS
mientras que a nivel territorial es la Asamblea Departamental o el Consejo
Municipal.
Existen dos tipos de vigencias futuras, las ordinarias x las excepcionales. La
diferencia entre las dos es que la ejecución de las ordinarias debe iniciarse en el
año en que se aprueba, mientras que para las excepcionales no es necesario
iniciar el proyecto en el año en que se aprueban estas vigencias. Finalmente, es
de resaltar que esta figura no es exclusiva del proceso presupuestal colombiano.
Es usada también en Estados Luidos, en donde el ejercicio de presupuestación
también es anual, y en diversos países corno Australia y Canadá1.
Las vigencias futuras son importantes para proyectos de gran envergadura. 1 n un
sistema presupuestal en el cual la presupuestación es anual, contar con esta
figura permite una planeación a mediano plazo atada a la asignación de recursos.
Sin embargo, el uso indiscriminado de las vigencias futuras sin su debida
cuantificación y seguimiento puede afectar la estabilidad de las finanzas públicas
en el mediano plazo, dependiendo de cómo se financie este gasto futuro (i.e. con
ingresos corrientes, reduciendo otros gastos, o con deuda). De la misma manera,
especialmente en el case de las vigencias futuras excepcionales, su aprobación
sin el soporte de un proyecto formulado puede afectar la eficiencia y la eficacia en
el uso de estos recursos públicos. Finalmente, en el lenguaje de economía
1
Ver exposición de motivos del proyecto de ley “por el cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las Entidades Territoriales” radicado en el Congreso por el Ministerio de Hacienda el 24 de Agosto del 2011. política, el uso de vigencias futuras puede ser la base del fenómeno del ”(Ciclo
Político de Presupuesto”. En el plano teórico, este fenómeno ocurre cuando un
gobernante en el poder que enfrenta unas elecciones en el futuro cercano
aumenta el gasto público con el fin de mostrar a los votantes que es eficiente.
Llevando este fenómeno un paso más allá, un gobernante que no confía en el uso
que hará su sucesor de los recursos públicos (e.g., porque es de un partido con
ideología diferente) puede usar la figura de vigencias futuras para atar el uso de
los recursos públicos a sus políticas en los años siguientes, y evitar que su
oponente, si gana las elecciones, cuente con recursos públicos para ejecutar
políticas diferentes.
En suma, en un sistema de presupuestación anual la figura de vigencias futuras es
importante para garantizar la ejecución de provectos de gran envergadura,
especialmente los de infraestructura cuya ejecución necesita más de una vigencia
fiscal. Sin embargo, si el sistema presupuestal no cuenta con las reglas de juego y
la información adecuadas sobre el uso de esta figura, puede ponerse en riesgo la
estabilidad de las finanzas públicas, la eficiencia en el uso de los recursos
públicos, y se puede generar el fenómeno del cielo político del presupuesto.
EI objetivo de este documento es analizar la figura de vigencias futuras a la luz de
la institucionalidad presupuestal colombiana2 y bajo el lente de la teoría
presupuestal. Para esto, el documento hace un recuento repaso de la teoría
presupuestal y analiza las vigencias futuras bajo este lente; describe las
principales instituciones presupuestales en Colombia y su evolución a lo largo de
las últimas dos décadas. Analiza también la evolución de la institucionalidad que
regula las finanzas públicas territoriales. Todo esto para estudiar la importancia de
la figura de vigencias futuras en la institucionalidad presupuestal colombiana, pero
también la necesidad de contar con mejor información para la toma de decisiones
en el uso de esta figura. El documento termina con recomendaciones de política.
II. La teoría presupuestal y las vigencias futuras
Un buen sistema presupuestal debe, en principio, cumplir con los tres pilares
siguientes: (i) disciplina fiscal, (ii) asignación de acuerdo a prioridades, y (iii)
eficacia y eficiencia en la ejecución de los recursos públicos (Banco Mundial,
1998). El primer pilar se refiere a la estabilidad de las finanzas públicas, en el
corto, mediano y largo plazo. EI segundo pilar se refiere a una planeación
adecuada en el mediano plazo, basada en las prioridades de la sociedad
reflejadas en los gobernantes elegidos. Finalmente, el tercer pilar se refiere a la
2
Instituciones presupuestales se refiere al conjunto de reglas, procedimientos y prácticas, formales e informales, que regulan la elaboración, discusión, aprobación y ejecución del presupuesto público (Alesina y Perotti, 1995) necesidad de cumplir lo planeado (eficiencia) usando de manera óptima los
recursos (eficacia).
El cumplimiento de estos tres pilares depende de la institucionalidad presupuestal,
es decir, de las reglas, procedimientos y prácticas, formales e informales, que
regulan la elaboración, discusión, aprobación y ejecución del presupuesto público.
Para cumplir con los tres pilares el sistema presupuestal debe contar con las
herramientas adecuadas. Es más importante cumplir con los tres pilares de
manera conjunta. Este no es siempre el caso. Por ejemplo, algunos mecanismos
de control del gasto pueden sacrificar la planeación y la eficiencia. Un sistema muy
rígido de control de las reservas presupuestales (o del rezago presupuestal),
puede incentivar a las entidades ejecutoras del gasto a comprometer los recursos
al final de la vigencia fiscal para no perderlos. Sin embargo, este compromiso
puede no estar atado a las prioridades de gasto en el mediano plazo, o puede no
contar, pata el caso de inversión, con la formulación de un proyecto que garantice
eficiencia y eficacia. Por su parte, la priorización sin un diseño adecuado de los
proyectos de inversión puede sacrificar la eficiencia del gasto. Y la priorización sin
tener en cuenta la restricción presupuestal puede afectar la estabilidad de las
finanzas públicas en el corto o en el mediano plazo.
En suma, una buena presupuestación debe cumplir, en principio, con tres pilares
de manera conjunta (i.e., disciplina fiscal, asignación de acuerdo a prioridades, y
eficiencia y eficacia en el gasto). Sin embargo, el cumplimiento de esos pilares no
se da de manera espontánea La institucionalidad presupuestal es la que debe
encargarse del cumplimiento de estos tres pilares, balanceando cada uno de ellos
y contando con las herramientas adecuadas para esto.
Un buen manejo de la figura de vigencias futuras debe cumplir con los tres pilares.
Esta figura es una herramienta esencial para la asignación de recursos en el
mediano plazo en un sistema de presupuestación anual, y, en este sentido ayuda
a la asignación de recursos plurianuales. Esta asignación puede darse de acuerdo
a prioridades si los vigencias futuras están atadas a objetivos de los planes de
desarrollo, nacional o departamentales. Por su parte, la ejecución de estas
vigencias bajo criterios de eficiencia y eficacia depende en gran parte de la
formulación de proyectos que garanticen los dos objetivos. Finalmente, para
garantizar la disciplina fiscal, es importante saber que tanta presión hacen las
vigencias futuras sobre el gasto de presupuestos futuros.
III. Las instituciones presupuestales colombianas y las vigencias futuras
Durante las últimas dos décadas las instituciones presupuestales han cambiado
significativamente. Estos cambios se han dado en un contexto de cambios
económicos y políticos importantes. 1 n primer lugar, Colombia vivió dos grandes
reformas a inicios de la década de los 90. La reforma constitucional de 1091
cambió la configuración política del país, y, entre otras cosas, consolidó la
descentralización política, administrativa y fiscal. Adicionalmente, las reformas
económicas pro-mercado abrieron la economía colombiana a la competencia
internacional y buscaron concentrar el papel del Estado en prioridades que no
hiciera el mercado. En segundo lugar, la fuerte crisis financiera y económica de
1999, año en el que la economía cayó 5 puntos porcentuales en términos reales,
abrió las puertas para una nueva ola de ajustes y reformas a inicios del presente
siglo. En el frente de la política fiscal, fue necesario iniciar un ajuste importante
después que la crisis que generó un fuerte aumento de la deuda Pública del
gobierno central, llevándola a niveles de más de 50% del PIB. El ajuste después
de la crisis de 1999 ha ayudado a que en meses recientes dos de las tres
calificadoras más importantes del mundo le dieron nuevamente el grado de
inversión a Colombia.
Frente a estos cambios, la evolución de la política fiscal ha estado relacionada con
intervenciones y reformas en la política de ingresos y gastos, por ejemplo, varias
reformas tributarias, pero también a través de reformas al proceso presupuestal.
En efecto, desde la reforma al Estatuto Orgánico de Presupuesto de 1989, hasta
la aprobación de la Regla Fiscal3, se han implementado varias reformas al proceso
presupuestal con diferentes objetivos, algunos macroeconómicos y para la
sostenibilidad fiscal, otros para la eficiencia del gasto, algunos pensando en la
anualidad del presupuesto, otros moviendo el proceso presupuestal hacia la
plurianualidad.
La institucionalidad presupuestal vivió entonces dos momentos de reformas. A
principios de la década de los 90, el sistema presupuestal se modernizó buscando
garantizar al cumplimiento de los tres pilares del desempeño presupuestal (i.e.,
disciplina fiscal, asignación de acuerdo a prioridades, y eficiencia y eficacia en el
gasto). Y, como respuesta a la crisis de 1999, a principios del presente siglo se
introdujeron en el proceso presupuestal herramientas plurianuales como los
Marcos Fiscal y de Gasto de Mediano Plazo, aunque el ejercicio presupuestal
sigue siendo de carácter anual. Finalmente, con miras al futuro frente a un
potencial boom del sector petrolero en Colombia, en el 2011 se aprobó una Regla
Fiscal que busca consolidar e1 ajuste de las finanzas públicas del gobierno central
a través de la reducción de la deuda pública en el mediano plazo y de una meta de
balance fiscal, y hacer de la política fiscal una herramienta anti-cíclica con el fin de
impulsar la economía en momentos de crisis, y ahorrar parte de los recursos en
momentos de auge económico.
3
Ver Gaceta del Congreso 436 del 2011 En suma, a lo largo de las dos décadas pasadas el sistema presupuestal
colombiano se ha modernizado buscando cumplir con los tres pilares de buen
desempeño presupuestal, e introduciendo herramientas plurianuales para este fin.
Entre las reglas de juego del proceso presupuestal, la más importante es el
Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP)4. Después del Decreto 294 de 1973 la
reforma más importante al EOP se hizo en 1989 con la Ley 38. Con esta reforma
el país buscó construir una dinámica presupuestal de asignación de recursos con
disciplina fiscal, pero también bajo criterios de eficiencia y eficacia. Antes de esta
reforma el EOP se centraba en el pilar de disciplina fiscal sacrificando los otros
dos pilares (i.e., asignación de acuerdo a prioridades y, en especial, la eficiencia y
eficacia en la ejecución). Antes de las reformas, las reglas de juego entre las
entidades que asignan los recursos -DNP y Ministerio de Hacienda- y las
ejecutoras – Ministerios sectoriales y otros- se regían por los “acuerdos de
obligaciones”, que consistían en la autorización previa de compromisos
contractuales por parte de las entidades ejecutoras, y los “acuerdos de gasto”, a
través de los cuales se autorizaba lo que éstas debían pagar mensualmente. Tales
mecanismos controlaban el gasto pero no permitían a las agencias ejecutoras una
programación y ejecución eficientes de sus políticas Contraloría General de la
República, 1995). Sin embargo, si fueron uno de los factores que aseguraron que
Colombia se considerara un país ejemplar en términos de disciplina durante la
crisis de la “década pérdida” (ver Gráfico 1).
El Gráfico 1 trae dos mensajes importantes. Por un lado, muestra cómo la
disciplina fiscal, medida a través del déficit, se mantuvo durante la “década perdida
de los 80”. Esto, bajo unas reglas de juego que priorizaban la disciplina fiscal. Por
otro, muestra que a partir de los 90 se inició un desbalance en las finanzas del
gobierno central cuyo punto máximo se dio en la crisis económica de 1999, y a
partir de ahí se inició el ajuste y la recuperación, aunque el resultado fiscal está
aún por debajo del inicio de la década de los 80.
4
Las leyes orgánicas son, dentro de la jerarquía jurídica de la Constitución, leyes que rigen cómo se hacen otras leyes (Restrepo,2004). La Ley Orgánica de Presupuesto (o Estatuto Orgánico de Presupuesto –EOP) tiene una jerarquía especial dentro del esquema jurídico colombiano (Ley Normativa) y la Ley anual de Presupuesto debe estar estrictamente de acuerdo con las disposiciones allí contenidas. El EOP regula el proceso presupuestal, es decir, la formulación, aprobación, ejecución, evaluación y control del presupuesto. Define además la restricción presupuestal y la forma de asignación de los recursos públicos. En suma, la Ley 38 de 1989 buscó equilibrar los tres pilares presupuestales disciplina fiscal, asignación de acuerdo a prioridades, y eficacia y eficiencia- a
través de un sistema con (i) mayor autonomía a los ejecutores del gasto y (ii)
control a la efectividad del gasto. Todo esto sin sacrificar la restricción
presupuestal y la disciplina fiscal. Para lo primero reemplazó el mecanismo de
acuerdos por el Programa Anual de Caja (PAC), el cual designa un monto máximo
anual flexibilizando la capacidad de las agencias ejecutoras para programar su
gasto (Alarcón, 2004). Para lo segundo creo el Banco de Proyectos de Inversión BPIN y el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS5. El primero, en manos
del Departamento Nacional de Planeación, busca que los recursos de inversión
pública se asignen de acuerdo a prioridades, atando esta asignación a las metas
del Plan Nacional de Desarrollo, y que los recursos se ejecuten de manera eficaz y
eficiente. Para esto, todas las entidades ejecutoras deben radicar en el BPIN los
proyectos de inversión formulados y evaluados bajo una metodología de
evaluación social económica y ambiental ex-ante. Por su parte, para respetar la
restricción presupuestal se creó el Plan Financiero, instrumento cuyo fin es
garantizar la compatibilidad del PAC con los recursos de crédito externo e interno,
y con las metas de la política monetaria y cambiada (Ayala y Perottí, 2000).
A esta reforma se sumó el fortalecimiento de la planeación, es decir, de la
asignación de acuerdo a prioridades, al convertir el Plan Nacional de Desarrollo en
una ley aprobada por el Congreso, regulada por la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo (Ley 152 de 1994). Para monitorear los avances y el cumplimiento de
las metas del Plan de Desarrollo, monitoreo obligado por la Ley Orgánica del Plan,
en el 2020 se creó, en cabeza del DNP, el Sistema de Seguimiento A Metas
Presidenciales (SIGOB).
En suma, a principios de los 90 se buscó modernizar el sistema presupuestal
reformando sus instituciones con el fin de balancear el cumplimiento de los tres
pilares Además de racionalizar los gastos de inversión bajo una perspectiva de
mediano plazo, las reformas al presupuesto y a la planeación constituyeron la
primera medida tendiente a mejorar la calidad del gasto público en Colombia, ya
que todas las medidas anteriores se habían concentrado en fijar límites a los
montos de gasto (Homme, 1996). Por su parte, el CONFIS se creó con el fin de
generar una instancia adicional en la cual se debía analizar con más detenimiento
el proceso de programación y ejecución del presupuesto, además de establecer
5
Originalmente el CONFIS estuvo constituido por el Ministro de Hacienda, dos ministros del área social, el Presidente de la República, el Secretario Económico de la Presidencia y dos asesores de tiempo completo. Actualmente lo componen el Ministro de Hacienda (quien lo preside), el Director del DNP, el Consejero Económico de la Presidencia de la República o quien haga sus veces, los viceministros de Hacienda, los Directores Generales de Presupuesto General, Crédito Público, Impuestos y Aduanas, y del Tesoro. un mejor balance de responsabilidades entre el Ministerio de Hacienda, el DNP y
otras entidades (Alarcón, 2004).
Sin embargo, los resultados de la política fiscal muestran que los efectos de estas
reformas no fueron los esperados. El cumplimiento de la restricción presupuestal
se debilitó, y no se lograron los objetivos de eficiencia y eficacia del gasto público.
El desbalance de las finanzas públicas, especialmente las del gobierno central,
aumentó, y, en general, los objetivos del gasto público en términos de desarrollo
no se han cumplido plenamente. De todas maneras, estas reformas crearon
herramientas importantes para garantizar el cumplimiento de los tres pilares del
buen desempeño presupuestal, como el BPIN, el CONFIS, y el SIGOB.
En la década de los 90 también se dieron reformas a la descentralización. El
aumento casi exponencial del gasto y de la deuda de los entes territoriales durante
los siguientes años a la expedición de la Ley que regula la descentralización (Ley
60 de 1993) llevó al gobierno central a expedir una ley para regular el aumento del
endeudamiento territorial, llamada Ley de Semáforos (Levy 355 de 1997). Esta
Ley establece que el endeudamiento del ente territorial no podrá exceder su
capacidad de pago, entendida como “el flujo mínimo de ahorro operacional que
permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda de todos los años, dejando
un remanente para financiar inversiones”.6
La ley establece dos indicadores. Por un lado, el indicador de solvencia mide la
relación entre intereses de la deuda y ahorro operacional. Existe capacidad de
pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva
operación de crédito no superen el 40% del ahorro operacional.7
Indicador de Solvencia = Interés de la deuda/Ahorro operacional
Intereses de la deuda: Los pagados durante la vigencia + los causados que van a ser pagados
en el resto de la vigencia + los de los créditos de corto plazo + los de sobregiros + los de mora +
los del nuevo crédito que deban ser cancelados en la vigencia.
Ahorro operacional: Es el resulta de restar de los ingresos corrientes, los gastos de
funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades territoriales.
En la misma línea, cuando el endeudamiento de la entidad territorial se sitúa en
una relación interés de la deuda/ahorro operacional superior al 40%, pero sin
superar el 60%, las entidades podrán celebrar operaciones de crédito público
siempre y cuando el saldo de la deuda de la vigencia anterior no se incremente a
6
7
‐ Artículo 1 de la Ley 358 de l997. Artículo 2 de la Ley 358 de 1997. una tasa superior a la variación del índice de precios al consumidor (IPC)
proyectado por el Banco de la República para la vigencia.8
La entidad territorial no podrá contratar nuevas operaciones de crédito público
cuando su relación interés de la deuda/ahorro operacional supere el 60% o su
relación saldo de la deuda/ingresos corrientes supere el 80%: el indicador de
sostenibilidad.9
Indicador de Sostenibilidad Saldo de la deuda/Ingresos corrientes
Saldo de la deuda: Saldo de capital a 31 de diciembre vigencia anterior + desembolsos efectivamente
realizados a la fecha de cálculo + desembolsos por realizar en el testo de la vigencia, incluidos los del nuevo
crédito -amortizaciones efectivamente realizadas a la fecha de cálculo — amortizaciones por realizar en el
resto de la vigencia incluidas las del nuevo crédito
Ingresos corrientes: Tributarios, No Tributarios, regalías, compensaciones monetarias, transferencias,
participaciones, rendimientos financieros y recursos del balance. No son corrientes: los de cofinanciación,
cuotas de fiscalización, recursos de terceros, activos, inversiones y rentas titularizadas, venta de activos,
excedentes financieros.
Para apuntalar el ajuste en los entes territoriales, la Ley 617 de 2000 en el
Capítulo II sobre Saneamiento fiscal de las entidades territoriales estableció un
límite a los gastos de funcionamientos de cada vigencia fiscal como proporción de
sus ingresos corrientes de libre (destinación, con un periodo de transición.10 1
mismo estableció la ley para los municipios y distritos.11
Un segundo grupo de reformas presupuestales se implementó en la primera
década del presente siglo (2000-2010). Este grupo de reformas se ha
caracterizado por diseñar e incluir en el proceso presupuestal herramientas
plurianuales. En este grupo se incluyen la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF o
8
Artículo 4 de la Ley 358 de 1997. Artículo 6 de la Ley 358 de 1997. 10
Artículo 4 de la Ley 617 de 2000. Los límites dependen de la categoría del departamento de acuerdo al siguiente cuadro: Categoría
Límite
Especial
50%
Primera
55%
Segunda
60%
Tercera y cuarta
70%
11
Artículo 6 de la Ley 617 de 2000. Los límites dependen de la categoría del municipio de acuerdo al siguiente cuadro: Categoría
Límite
Especial 50%
Primera 65%
Segunda y Tercera
70%
Cuarta, quinta y sexta
70%
9
Ley 819 de 2003), que introdujo el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP),
herramienta que incluye proyecciones de la contabilidad pública para los diez años
siguientes, proyecciones que se revisa cada año, y el Decreto 4730, fruto de un
intento fallido de reforma al EOP, que incluye el Marco de Gasto de Mediano Plazo
(MGMP), herramienta cuyo objetivo es la priorización de acuerdo a prioridades y la
eficiencia en el gasto a mediano plazo, es decir, a cuatro años, en cada uno de los
sectores públicos (e.g., salud, educación, defensa, etc). El MGMP recoge los
limites de gasto impuestos por el MFMP en los cuatro años siguientes, y los
reparte sectorialmente, con el fin de que cada uno de los sectores priorice a
mediano plazo su gasto, sin que esto implique comprometer los recursos públicos
desde el inicio.
Estas dos herramientas, el MFMI y el MGMP, son herramientas que permiten
identificar la evolución de las finanzas públicas en el mediano plazo. La LRF
introdujo también otros elementos como el cálculo de pasivos contingentes. Estas
herramientas, el MFMP y los pasivos contingentes, buscan acercar la contabilidad
de las finanzas públicas hacia la clasificación sugerida por el manual de
contabilidad fiscal del Fondo Monetario Internacional en el 2001, de acuerdo con el
cual, las Finanzas públicas deberían medirse corno un balance, calculando activos
y pasivos, mis que como una cuenta de pérdidas y ganancias (PyG) que solo tiene
en cuenta los flujos de caja anuales.
Finalmente, está la Regla Fiscal recientemente aprobada en el Congreso, a través
de la cual se busca “expedir normas que garanticen la sostenibilidad de largo
plazo de las finanzas públicas y contribuyan a la estabilidad macroeconómica del
país”12. La Regla también busca convertir la política fiscal como una política
contracíclica, que aumente de manera transitoria el gasto en momentos de crisis
(i.e. cuando la tasa de crecimiento del PIB esté dos puntos reales por debajo de la
tasa de crecimiento de largo plazo)13
El Cuadro 1 presenta las reformas más importantes que se han implementado en
materia presupuestal desde 1989. También incluye la Ley de semáforos, que
afecta la contabilidad de las finanzas públicas territoriales. Dos mensajes
adicionales de estas reformas son los siguientes: Por un lado, en varios casos las
reformas se han superpuesto una sobre otra. Tal es el caso del Plan Nacional de
Desarrollo, herramienta de planeación a cuatro años sobre la cual es necesario
hacer un seguimiento semestral,14 en cabeza del DNP a través del SIGOB, y el
MGMP, herramienta también cuatrienal, que se revisa cada año, y que está en
cabeza del Ministerio de Hacienda. Por otro lado, es importante resaltar que ya no
12
Ver artículo 1, Gaceta del Congreso 436 (2011). Ver Artículo 4, Gaceta del Congreso 436 (2011). 14
Ver Ley Orgánica de Planeación, o Ley 152 de 1994. 13
existe una única Ley, corno lo era el Estatuto Orgánico de Presupuesto, sino que
se han sumado otras leyes sin estar completamente armonizadas.
Cuadro 1. Reglas de juego del proceso presupuestal
En suma, el proceso presupuesta colombiano ha sido reformado en las últimas
dos décadas con el que cumpla con los tres pilares del desempeño presupuestal.
Las reformas han creado una institucionalidad presupuestal que mezcla
herramientas de presupuestación anual con herramientas plurianuales, y que
fortalecen la asignación de acuerdo a prioridades con los planes de desarrollo y
con el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), la disciplina fiscal, tanto a nivel
nacional, con herramientas como el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MF MP) y
más recientemente la Regla Fiscal, como a nivel territorial, a través de, por
ejemplo, la Ley de Semáforos, y la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos
públicos con el SIGOB.
Las vigencias futuras es una figura presupuestal que busca unir la anualidad con
la plurianualidad en la asignación de los recursos. De acuerdo con el Ministerio de
Hacienda, la figura de vigencias futuras se define como una herramienta de
“planificación presupuestal y financiera que garantiza la incorporación en los
presupuestos de vigencias posteriores a la de la asunción del compromiso, de los
recursos necesarios para la ejecución de proyectos plurianuales y otros gastos
especiales, que por su naturaleza requieren ejecutarse en más de una vigencia
fiscal y dado que se consideran estratégicos y básicos para el cumplimiento de los
objetivos y políticas de las entidades”.15
Esta figura ha entrado recientemente al debate público. Surgen dos preguntas
esenciales para ajustar esta figura. La primera pregunta es qué tanto afecta cada
uno de los tres pilares del desempeño presupuestal. La segunda es si con la
institucionalidad presupuestal existente es posible ajustar el uso de esta figura con
el fin de evitar los posibles efectos negativos de su uso.
Sobre la disciplina fiscal, las vigencias Futuras asignan gasto futuro. Este gasto
futuro puede financiarse de tres maneras: a través de mayores impuestos, a través
de sustitución de otro tipo de gastes, o a través de mayor deuda. Los dos primeros
mecanismos no afectan el balance, mientras que el tercero sí lo hace. Sin
embargo, en cada uno de los casos es necesario contar con la información
suficiente. Si las vigencias futuras implican gasto adicional, es importante para el
15
Ver Ministerio de Hacienda y Crédito Público (sin fecha), página 19. conjunto de la sociedad saber si este mayor gasto se financia con una reforma
tributaria en el futuro, o con mayor deuda en el futuro. Adicionalmente, es
necesario saber si esta mayor deuda sobrepasa los límites establecidos para la
sostenibilidad fiscal.
En el extremo, se puede generar a través del uso de vigencias futuras el
fenómeno del “ciclo político del presupuesto”. Un gobernante saliente puede dejar
comprometido un monto tal de vigencias futuras, ordinarias o excepcionales, que
puede comprometer las políticas del gobernante entrante. Para desarrollar sus
políticas, el gobernante entrante debería aumentar los impuestos, reducir otros
gastos, o aumentar la deuda. Si no se cuenta con información relevante para
conocer este fenómeno, el gobernante entrante, sin recursos suficientes, puede
afectar de manera significativa la estabilidad fiscal aumentando el gasto sin
respetar la restricción presupuestal, o puede ser responsable fiscalmente
(aumentando impuestos, por ejemplo), pero pagando un costo político por esto.
Las vigencias futuras también afectan el segundo pilar, la asignación de los
recursos de acuerdo a prioridades. Si con el fin de no afectar el balance las
vigencias futuras implican sustitución de gasto, es necesario conocer cuáles
prioridades se han cambiado. En este caso también se puede generar el
fenómeno del ciclo político del presupuesto. Un nuevo gobernante puede ser
elegido gracias a que propuso prioridades diferentes al gobernante saliente. Sin
embargo, si el saliente con el uso de las vigencias futuras busca dejar los recursos
comprometidos en las prioridades de su administración, se viola este segundo
pilar.
Finalmente, las vigencias futuras pueden afectar el tercer pilar, la eficacia y
eficiencia del gasto público. Este caso puede darse especialmente con las
vigencias futuras excepcionales, las cuales no empiezan su ejecución en la
vigencia en que son aprobadas. Puede afectar este pilar si se aprueban, pero el
uso de estos recursos en el futuro no está sustentado con un proyecto formulado y
evaluado ex-ante con el fin de garantizar la eficacia y la eficiencia en el uso de
estos recursos.
IV. Conclusiones y Recomendaciones de Política
La figura de vigencias futuras hace parte de una serie de herramientas
presupuestales que buscan incluir dentro del principio de anualidad del EOP y de
la presupuestación anual del Gobierno Central Colombiano la plurianualidad. Esta
figura ha sido analizada de varias maneras. Autores como Echeverry, Fergusson
y Querubin (2004) afirman que las vigencias futuras son una de las mayores
causas de las inflexibilidades en el presupuesto público, al limitar el manejo de los
recursos en el futuro. Cárdenas, Mejía y Olivera (2007) muestran como en el
gobierno central el uso de vigencias futuras se incrementó significativamente en la
última década, y afirman que esta figura genera inflexibilidad en el presupuesto y
puede afectar la sostenibilidad fiscal.
Actualmente, de acuerdo al Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2011 presentado
recientemente por el Ministerio de Hacienda, el monto de vigencias futuras
autorizadas en el Gobierno Central asciende a $ 23.7 billones de pesos constantes
de 2011, y existen vigencias futuras autorizadas hasta el año 2027. De hecho, de
acuerdo con el mismo documento, de este monto $270 mil millones de pesos
corresponden a cupos de vigencias futuras autorizadas desde los gobiernos de los
presidentes Samper y Pastrana, y cubren hasta el año 2020. Por su parte, $19.7
billones corresponden a cupos autorizados durante las dos administraciones del
presidente Uribe.
Las vigencias futuras del orden territorial ascienden a cerca de $14 billones de
pesos corrientes, hasta el año 2028, de acuerdo con cifras de la Auditoría General
de la Nación. De acuerdo con los documentos Conpes que definen las políticas de
los sistemas integrados de transporte masivo (SlTM) se han comprometido
vigencias futuras de cerca de dos billones de pesos constantes de 2008, hasta el
año 2019, en diferentes ciudades (SlTMs del Valle de Aburrá, de Bucaramanga,
de Popayán, De Bogotá, de Cali, de Cartagena, de Pereira, de Barranquilla). De
estos, cerca de un tercio corresponden a vigencias futuras de estos municipios. En
suma, las vigencias futuras ascienden a montos importantes que afectan las
finanzas públicas en el mediano plazo. Por esto, es necesario revisar el uso de
esta figura, y desarrollar las herramientas adecuadas para que esta figura no
afecte el buen desempeño presupuestal. De esta reflexión se derivan las
recomendaciones de política.
Antes de enumerar las recomendaciones, es necesario aclarar que este estudio
considera que el proceso presupuestal colombiano cuenta con las herramientas
adecuadas para ajustar el uso de la figura de vigencias futuras con el fin de que ()i
garantice recursos de manera plurianual para provectos de gran envergadura que
necesitan más de una vigencia para ejecutarse y (ii) garantice el buen desempeño
presupuestal bajo los tres pilares: (i) disciplina fiscal, (ii) asignación de acuerdo a
prioridades, y (iii) eficiencia y eficacia en la ejecución.
1- Sobre disciplina fiscal: Las vigencias futuras deben incluirse en la contabilidad
fiscal. Ello a través de un aumento en el gasto futuro y en el balance, un aumento
en la deuda, o en los ingresos, o un ajuste en el gasto. Para esto, existen las
herramientas plurianuales, como el Marco fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y el
Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP). Aunque la Ley de Responsabilidad
Fiscal (Ley 819 de 2003) crea en su primer artículo el MPFMP, y en sus artículo 10
a 12 define la forma de autorizar las vigencias futuras (ordinarias y excepcionales
para el gobierno central, y ordinarias para las entidades territoriales), no es
explícita al obligar a cuantificar las vigencias futuras e incluir esta cuantificación en
las proyecciones del MFMP. Las proyecciones de gasto deberían clasificar esta
figura, y crear un indicador de vigencias futuras, calculado como el porcentaje de
vigencias futuras (que deben ser para inversión) en el total del presupuesto de
inversión proyectado. Este cálculo permitiría explicitar y transparentar información
sobre el peso de las vigencias futuras en el gasto, y lo que estas podrían implicar
para la sostenibilidad fiscal, a través del aumento del gasto, lo que implicaría un
aumento en los impuestos o en la deuda, o a través de la sustitución de gasto, lo
que podría implicar un cambio de prioridades. Este indicador sencillo también
permitiría identificar (i) el grado de inflexibilidad del presupuesto de inversión, y (ii)
el fenómeno del ciclo político del presupuesto. Basado en datos históricos pueden
definirse los límites de este indicador.
2- Como indicador más restrictivo, pueden expandirse de manera indicativa los
indicadores de la Ley de Semáforos (i.e. indicadores de solvencia y de
sostenibilidad) con y sin vigencias futuras, asumiendo que todas las vigencias
futuras implican endeudamiento futuro. Estos dos nuevos indicadores que incluyen
vigencias futuras permitirían identificar en qué casos las vigencias futuras ponen
en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas. En este caso también pueden
revisarse los límites de estos indicadores con vigencias futuras con el fin de evitar
un excesivo uso de esta figura que atente contra la disciplina fiscal.
En este caso se tiene en cuenta la separación de las vigencias futuras que afectan
el rubro de gasto “por encima de la línea”, y de las operaciones de crédito, que
afectan en la contabilidad el rubro de cambio en la deuda “por debajo de la línea”,
debido a que pueden tener plazos diferentes (i.e. un proyecto con vigencias
futuras que se ejecuta en 5 años puede financiarse con una operación de crédito a
10 años)16. Sin embargo, el uso de estos indicadores asumiendo que todas las
vigencias futuras es indicativo de los riesgos que pueden tener las finanzas
públicas en el mediano plazo.
3. Para evitar el fenómeno del ciclo político del presupuesto es recomendable
evitar que se asignen vigencias futuras en el período cercano a las elecciones (es
decir, en el año anterior, por ejemplo). Esto ya está definido en el artículo 12 de la
Ley de Transparencia Fiscal.
16
Ver Circular Externa No.20 de la DAF del 19 de julio de 2010. En suma, en el proceso presupuestal existen las herramientas adecuadas para
evitar que las vigencias futuras pongan en riesgo la disciplina fiscal. A través del
uso del MFMP y de los indicadores de la Ley de Semáforos se puede contar con la
información adecuada para monitorear y tomar decisiones sobre las vigencias
futuras.
4. Sobre la asignación de acuerdo a prioridades: Es indispensable atar el uso de
vigencias futuras, ordinarias o excepcionales, a las prioridades del gasto público.
Una forma de hacerlo es exigir y hacer explicito que su aprobación sólo se puede
dar si las vigencias futuras están atadas al plan de desarrollo, o a políticas de
desarrollo del Estado de más largo plazo. Sin embargo, es necesario definir qué
políticas son prioritarias. La definición de proyectos de “importancia estratégica”
debe delimitarse de acuerdo a algunos criterios como (i) su impacto en el mediano
plazo, (u) su conexión con otros proyectos de inversión pública en desarrollo y la
necesidad de utilizar las vigencias futuras para otros proyectos con el objetivo que
este proyecto en desarrollo tenga los impactos máximos, y (iii) la conexión con
políticas de desarrollo en el largo plazo.
También es necesario definir si las vigencias futuras implican la sustitución de otro
tipo de gastos. Esto, en particular, porque pueden cambiar las prioridades.
Vigencias futuras para grandes proyectos de infraestructura pueden, por ejemplo,
sacrificar proyectos del sector social. En este sentido, es necesario identificar si
habría cambio de prioridades en el futuro, y cuáles se cambiarían.
6- Finalmente, identificar en el MGMP qué proyectos de inversión futura vienen de
compromisos pasados debido a las vigencias futuras también permitiría identificar
si las vigencias futuras están atadas a prioridades.
7- Sobre la eficacia y la eficiencia en la ejecución de los recursos públicos: Es
indispensable atar el uso de vigencias futuras a proyectos que identifiquen las
metas y los costos de su ejecución. Aunque se aten las vigencias futuras a metas
de los planes de desarrollo, esto no es suficiente para garantizar la eficiencia y
eficacia en su ejecución. Por esto, la formulación de proyectos con vigencias
futuras permitiría garantizar el cumplimiento de este pilar. Este planteamiento
sugiere que no su usen vigencias futuras extraordinarias (para las cuales no existe
proyecto) excepto en casos muy especiales, bajo los criterios definidos arriba.
8- El MGMP también puede usarse para garantizar la eficiencia y eficacia de las
vigencias futuras. Para esto, es necesario no sólo identificar qué proyectos vienen
atados a la figura de vigencias futuras, sino también reportar su seguimiento y
saber qué tanto están avanzando frente a las metas propuestas en la formulación.
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