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El Presupuesto General de Ingresos
y Egresos de la Nación como
herramienta de gestión pública
Carlos González Arévalo
Pedro Prado
Guatemala, 22 de mayo de 2013
1. Importancia del presupuesto
como principal instrumento de la
gestión pública
Importancia del presupuesto como
principal instrumento de la gestión pública
• Constituye
una herramienta necesaria para la
programación de los ingresos y egresos del gobierno
central, conforme a sus necesidades y el comportamiento
de la economía del país.
• La orientación del gasto en el presupuesto refleja los
objetivos de la política económica y social del Gobierno de
la República.
• Sin embargo, su margen de maniobra es limitado por
todos los compromisos adquiridos, especialmente de los
aportes constitucionales.
La Política Fiscal
• De manera amplia, se concibe como las variaciones
discrecionales que un gobierno efectúa en sus ingresos y
gastos públicos, con la finalidad primordial de cubrir las
necesidades de la población e influir en el nivel de la
actividad económica.
• La dimensión y orientación de las políticas públicas
pueden influir en el comportamiento de la economía, en
periodos de auge o de depresión económica.
• La estabilidad macroeconómica requiere su coordinación
con la política monetaria a cargo del banco central.
El presupuesto general de ingresos y
egresos del Estado
• Es el principal instrumento de la política fiscal de
una
nación. Contiene los ingresos y gastos públicos, así como
las fuentes de financiamiento del déficit fiscal.
• Constituye una herramienta para planificar la captación
de recursos y la asignación del gasto de acuerdo con los
objetivos que defina, así como para lograr una ejecución
eficaz y transparente de los recursos del Estado.
Vinculación del presupuesto con los
planes del Estado
Ley orgánica del presupuesto (decreto 101-97).
El Artículo 8 indica:
“Los presupuestos públicos son la expresión anual de los planes
del Estado, elaborados en el marco de la estrategia de desarrollo
económico y social, en aquellos aspectos que exigen por parte
del sector público, captar y asignar los recursos conducentes
para su normal funcionamiento y para el cumplimiento de los
programas y proyectos de inversión, a fin de alcanzar las metas
y objetivos sectoriales, regionales e institucionales”
Relación de la política fiscal con el
desarrollo económico y social del país
• Crecimiento económico
Estimula la inversión y el consumo a través de la compra de bienes y
servicios en el mercado:
a)
b)
c)
Compra de materiales y suministros para el funcionamiento del
gobierno central.
Adquiere o construye bienes de capital que incrementan los
activos del sector público y permite mantener la infraestructura
necesaria para el desarrollo de las actividades productivas.
De esta manera genera empleo en adición al que utiliza
propiamente para la administración pública.
• Redistribución del ingreso
Subsidiariamente, complementa la satisfacción de las necesidades de la
población a través del gasto social.
Relación de la política fiscal con el
crecimiento económico y desarrollo
humano
• Ciclo económico
La dimensión y dirección del gasto público impacta en el
ciclo económico del país, incrementándolo en periodos de
desaceleración económica y moderándolo en etapas de
auge, actuando como una variable estabilizadora dentro de
la política macroeconómica.
La orientación del gasto social provee servicios básicos a la
población y protege a sectores vulnerables en situación de
pobreza, atenuando dichos efectos, especialmente en
periodos de crisis.
2. Principios que deben orientar al
presupuesto
1) Principio de anualidad:
La vigencia del presupuesto debe ser de un año, aunque
pueden hacerse proyecciones multianuales.
2) Principio de unidad:
Solo debe existir un presupuesto del Estado y éste
debe agrupar todos los recursos y los gastos sin
excepciones.
3) Principio de universalidad:
Todos los ingresos y todos los gastos, sin excepciones,
deben de figurar en el presupuesto.
4) Principio de la no afectación de recursos:
Los recursos ingresados al Tesoro, forman una masa
única que cubre sin distinción de su origen o
procedencia, el total de los gastos estatales.
En su aplicación práctica, este principio tiene por objeto
que determinados recursos no se utilicen para la
atención de gastos específicos, con este procedimiento
todos los ingresos deben entrar a formar parte de un
fondo común y en consecuencia servir para financiar
todas las erogaciones.
5) Principio de especificación de gastos:
El presupuesto del Estado no puede contener
autorizaciones en bloque de los gastos que contiene,
ello significaría la imposibilidad material de todo
control administrativo y financiero en cuanto a su
cumplimiento.
6) Principio de la publicidad:
Exige que las diversas fases de su ejecución se verifique
en público, de modo que todo el mundo tenga
posibilidad de enterarse de la administración financiera
del presupuesto.
7) Principio de legalidad:
Corresponde con exclusividad al Congreso de la
República,
decretar
impuestos
ordinarios
y
extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales,
conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la
equidad y justicia tributaria, así como determinar las
bases de recaudación.
Marco legal
La Constitución Política de la República
Establece en su artículo 237 que El Presupuesto General
de Ingresos y Egresos del Estado, aprobado para cada
ejercicio fiscal, debe incluir la estimación de todos los
ingresos a obtener y el detalle de los gastos e inversiones
por realizar.
Ley orgánica del presupuesto
El artículo 238, establece la regulación de los procesos de
formulación, ejecución y liquidación del presupuesto
General de Ingresos y Egresos del Estado, así como lo
relativo a la deuda pública, las formas de comprobar los
gastos y de recaudación de los ingresos públicos.
Estructura del Presupuesto…
I. Ingresos y donaciones
A. Ingresos
1. Ingresos corrientes
a. Tributarios
• Directos (ISR, ISO, IUSI)
• Indirectos (IVA, Petróleo, Bebidas alc. y no alc., ISCV)
b. No tributarios (Derechos, tasas, dividendos, rentas)
2. Ingresos de capital (Ventas de activos)
B. Donaciones
Estructura del presupuesto
II. Gastos
A. De funcionamiento
B. De capital
III. Déficit o superávit presupuestal
IV. Financiamiento Total
A. Financiamiento externo neto
B. Financiamiento interno neto
Tipos de ingresos
Ingresos corrientes: impuestos, transferencias corrientes,
recursos provenientes de venta de bienes, prestación de
servicios, tasas, derechos, contribuciones a la seguridad
social y las rentas que provienen de la propiedad.
Ingresos de capital: se originan en la venta de activos del
Estado, transferencias de capital, venta de acciones en
empresas y la recuperación de préstamos.
Donaciones: son las que provienen de gobiernos
extranjeros, organismos o instituciones financieras
internacionales.
Presupuesto de Ingresos
Ingresos tributarios
Constituyen el principal componente de los ingresos
ordinarios del Estado y la base con que cuenta para
afrontar las necesidades de gasto, conforme la dirección
de las políticas públicas.
También representan el aporte de la población al
sostenimiento de las necesidades del Estado.
Ingresos tributarios netos
(Cifras en millones de quetzales)
45,000
42,818.6
40,000
40,292.2
Millones de quetzales
35,000
31,548.3
30,000
34,772.0
31,811.7
27,238.1
25,000
20,000
33,358.2
20,280.7
21,974.0
23,310.0
15,000
*
11,676.7
10,000
5,000
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente: Elaboración propia con información de la Superintendencia de Administración Tributaria.
*Cifras de 2013 al mes de marzo.
2012
2013
Indicadores tributarios
Año 2012
Composición de la recaudación por
tipo de impuesto
Composición de la recaudación por
tipo de recaudación
29.7%
36.1%
63.9%
70.3%
Directos
Indirectos
Impuestos externos
Impuestos internos
Fuente: Elaboración propia con información de la Superintendencia de Administración Tributaria.
Recaudación anual de los principales impuestos
(cifras en millones de quetzales)
14,000.0
Millones de quetzales
12,000.0
10,000.0
8,000.0
6,000.0
4,000.0
2,000.0
-
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Año
Impuesto Sobre la Renta
Impuesto Sobre Circulación de Vehículos
Impuesto al Valor Agregado sobre Importaciones
Derechos Arancelarios
Impuesto al Valor Agregado Doméstico
Fuente: Elaboración propia con información de la Superintendencia de Administración Tributaria.
2012
Distribución de la recaudación por impuesto
Año 2012
(Cifras como % del total recaudado)
Hidrocarb. y salida
del país
IDP 2.8%
4.6%
Resto de impuestos
10.4%
ISR
23.4%
IPRIMA
0.7%
ISCV
1.3%
DAI
5.1%
IVA Doméstico
21.6%
IVA sobre
Importaciones
30.0%
Fuente: Elaboración propia con información de la Superintendencia de Administración Tributaria.
Ingresos no tributarios y de capital
Fuente: Elaboración con información del Ministerio Finanzas.
Carga Tributaria
Meta de recaudación tributaria
“El Gobierno se compromete a que, antes del año 2000, la carga tributaria en relación
al PIB se haya incrementado en, por lo menos, un 50% con respecto a la carga
tributaria de 1995.”
(Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria).
Fuente: Elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas.
Decreto 10-2012 Ley de Actualización
Tributaria
• La Ley de Actualización Tributaria comprende 6 componentes principales:
• Una actualización del ISR
• IPRIMA (nuevo)
• La Ley Aduanera Nacional (nuevo)
• Reformas a la Ley del IVA
• Reformas al ISCV
De acuerdo con declaraciones en prensa del
ex Superintendente,
se esperaba un
rendimiento de Q5,000 millones de la
implementación de esta ley.
• Reformas a la Ley de Timbres
• Y un séptimo componente de Disposiciones Transitorias y Finales que establece
plazos, regulaciones en tasas, deroga leyes que contravengan las nuevas
normas y establece fechas de vigencia de cada disposición.
• A partir del 13 de marzo del 2012 entró en vigencia la Ley Aduanera Nacional,
las reformas al IVA y a la ley de Timbres. El IPRIMA entró en vigencia durante
el 2012 y en enero del 2013 entró en vigencia la nueva ley del ISR y las nuevas
tarifas al ISCV.
• Sin embargo, en 2013 se han presentado una serie de impugnaciones a esta ley
que han impedido que rinda la recaudación prevista.
Presupuesto de Egresos
Tipos de Gastos
Gastos de funcionamiento: garantizan el funcionamiento y
la marcha del aparato estatal. Entre los gastos de
funcionamiento se encuentran los de personal, los gastos
generales, transferencias y gastos de operación.
Gastos de capital: son gastos destinados al aumento del
patrimonio público, tales como obras de infraestructura, así
como los gastos en inversión social.
Rigidez del Presupuesto
La rigidez del presupuesto es derivada de las asignaciones
específicas en el presupuesto establecidos por la CPR:
a)
2% de ingresos ordinarios para Organismo Judicial
(Art. 213 Constitucional)
b)
5% de ingresos ordinarios para Universidad de San Carlos
c)
10%
(Art. 84 Constitucional)
de
ingresos
(Art. 257 Constitucional)
d) 3%
de
ingresos
(Art. 91 Constitucional)
e)
ordinarios
ordinarios
a
municipalidades
para
deporte
2% de ingresos que colecte SAT para su funcionamiento
SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA
CRONOGRAMA PROCESO DE FORMULACION PRESUPUESTARIA
Congreso de la
República.
Entrega de normas de
formulación de
Anteproyectos
Entrega de
Anteproyectos a
DTP
DTP/BANGUAT/SEGEPLAN
Elaboración de
Presupuesto Exploratorio
Global e Institucional
Elaboración
anteproyectos de Ppto.
Institucionales
Discusión Proyecto
de Presupuesto
Institucional
E
F
M
A
M
J
J
Análisis
Técnico
Económico
Social
Fuente: SEGEPLAN.
Discusión y aprobación
Proyecto
de
Presupuesto
Comisión de Finanzas
Gabinete de
Gobierno
A
S
O
N
D
Preparación y análisis de Proyectos
Preparación y análisis de Proyectos
Elaboración
normas e
instructivos del
SNIP
Publicación
Decreto de
Aprobación del
Presupuesto
Presentación Proyecto
de Presupuesto
Formulación
PIP
(Priorización)
Entrega PIP
Fecha de Cierre
Informe resultados análisis
técnico-económico
(Aprobado, pendiente,
rechazado)
DTP Sistema de Presupuesto
SEGEPLAN Sistema Nacional de
Inversión Pública
3. La contribución del presupuesto
para la continuidad de las políticas
públicas
Los Acuerdos de Paz
“Los acuerdos de paz expresan consensos de carácter nacional. Han sido
avalados por los diferentes sectores representados en la Asamblea de la
Sociedad Civil y fuera de ella. Su cumplimiento progresivo debe satisfacer las
legítimas aspiraciones de los guatemaltecos y a la vez unir los esfuerzos de
todos en aras de esos objetivos comunes.
La paz firme y duradera debe cimentarse sobre un desarrollo socioeconómico
participativo orientado al bien común, que responda a las necesidades de toda
la población. Dicho desarrollo requiere de justicia social como uno de los
pilares de la unidad y solidaridad nacional, y de crecimiento económico con
sostenibilidad, como condición para atender las demandas sociales de la
población.”
(Acuerdo de Paz Firme y Duradera)
Gasto en salud y asistencia social
“Crear las condiciones para garantizar el acceso efectivo a servicios de salud de calidad a la
población de bajos recursos. El Gobierno se compromete a aumentar los recursos destinados a la
salud. Como mínimo, el Gobierno se propone que el gasto público ejecutado en salud en relación al
PIB, para el año 2000, sea incrementado en 50% respecto del gasto ejecutado en 1995. Esta meta
será revisada al alza en función de la evolución de la situación fiscal.”
(Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria)
En 1995 el gasto en salud
era de Q. 750.4 millones,
su peso en el PIB era de
0.88% .
Fuente: Elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas.
Gasto en educación y cultura
Gasto educativo
“Aumentar significativamente los recursos destinados a la educación. Como mínimo el Gobierno se
propone incrementar, para el año 2000, el gasto público ejecutado en educación en relación con el PIB en
50% respecto del gasto ejecutado en 1995. Estas metas se revisarán al alza en función de la evolución de la
situación fiscal.”
(Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria)
Millones
En 1995 el gasto en
educación y cultura era de
Q. 1,411.9 millones, su peso
en el PIB era de 1.66%,
15,000
3.20% 3.4%
13,000
3.20% 3.16%
11,000
9,000
3.6%
3.46%
2.97%
2.83%
2.94%
3.2%
3.03%
3.0%
2.88% 2.89%
2.80%
2.8%
7,000
2.6%
5,000
2.4%
3,000
1,000
2.2%
4,598 5,172 5,335 6,110 6,975 7,538 8,565 10,670 10,647 11,741 12,643
2002
2003
2004
2005
Gasto en Educacion
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Gasto en Educación en relacion al PIB
Fuente: Elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas.
2.0%
Gasto de vivienda
El Gobierno se compromete a dedicar a la política de fomento de la vivienda el
equivalente de no menos del 1.5% del presupuesto de ingresos tributarios, a partir de
1997, con prioridad al subsidio de la demanda de soluciones habitacionales de tipo
popular.
(Acuerdo de aspectos socioeconómicos y situación agraria).
En 1995 el gasto en
vivienda era de Q. 14.2
millones, su peso en el PIB
era de 0.02% y en los
ingresos tributarios de
0.21%
Fuente: Elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas.
Gasto Social en relación al PIB y la
ejecución total (participación)
Fuente: Elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas.
Gastos Sociales en relación a la ejecución
presupuestaria (participación)
Fuente: Elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas.
Gastos Sociales en relación a los ingresos
tributarios
40%
33.5%
35%
30.6%
30%
25%
23.8%
25.5%
24.3%
26.2%
25.6%
23.9%
29.5%
17.1%
16.8%
0.9%
0.8%
2011
2012
25.7%
21.6%
20%
15.6%
15%
29.1%
16.3%
15.1%
12.7%
12.0%
12.4%
11.7%
0.9%
0.8%
0.9%
1.3%
1.7%
1.5%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
12.8%
10%
5%
0%
Gasto en Salud
0.7%
0.9%
2008
2009
Gasto en Educacion
Fuente: Elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas.
2.0%
2010
Gasto en Vivienda
Gasto social
2010
3%
12%
2012
7%
32%
1%
2011
46%
2%
13%
13%
9%
49%
8%
29%
48%
Salud y Asistencia Social
Vivienda
Otros
Educación, Ciencia y Cultura
Seguridad Interna
Fuente: Elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas.
28%
Índice de desarrollo humano
Es un indicador social estadístico compuesto por tres parámetros:
vida larga y saludable, educación y nivel de vida digno.
Años
IDH
Posición
2012
0.581
133
2011
0.574
131
2010
0.56
116
Fuente: Elaboración propia con información del PNUD.
Servicio de la deuda
Fuente: Elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas.
Déficit Fiscal
(Q500)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
(3,090)
(1,770)
(4,566)
(2,080)
(3,594)
(4,471)
(3,772)
(4,777)
-1.1%
(Q2,500)
2009
2010
2011
2012
(9,672) (10,960) (10,357) (9,446)
-1.1%
-1.00%
-1.4%
(Q4,500)
-0.50%
-1.7%
-1.6%
-1.50%
-1.9%
(Q6,500)
-2.00%
-2.4%
-2.1%
(Q8,500)
(Q10,500)
-2.8%
-2.6%
-3.1%
-3.3%
(Q12,500)
Millones
-2.50%
-3.00%
-3.50%
Déficit Fiscal
Déficit en
relacion al PIB
Fuente: Elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas y Banco de Guatemala.
Deuda pública y su proporción respecto del
PIB
Millones
Q102,000.0
30%
Q92,000.0
Q82,000.0
Q72,000.0
22%
20%
Q62,000.0
22.2% 22.8% 21.6% 21.9% 21.6%
23%
24.5% 23.9% 24.4%
20.1%
25%
20%
Q52,000.0
Q42,000.0
15%
Q32,000.0
10%
Q22,000.0
Q12,000.0
Q2,000.0
32,268 32,565 38,569 43,392 44,848 50,281 56,619 59,334 70,827 81,574 88,699 96,468
2001
2002
2003
2004
Deuda Total
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Duda
Total
relacion
a PIBal PIB
Deuda
Total
relación
Fuente: Elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas y Banco de Guatemala.
2012
5%
4. El papel de presupuesto como
instrumento para la rendición de
cuentas y la auditoria social
Decreto 57-2008
Ley de acceso a la Información Pública
La ley tiene por objeto, entre otros, los siguientes:
1. Garantizar el derecho a solicitar y a tener acceso a la información
2.
3.
4.
5.
pública en posesión de las autoridades y sujetos de las entidades
públicas
Garantizar la transparencia de la administración pública y de los
sujetos obligados y el derecho de toda persona a tener acceso libre a
la información pública;
Establecer como obligatorio el principio de máxima publicidad y
transparencia en la administración pública
Favorecer por el Estado la rendición de cuentas a los gobernados, de
manera que puedan auditar el desempeño de la administración
pública;
Garantizar que toda persona tenga acceso a los actos de la
administración pública
Decreto 57-92
Ley de Contrataciones del Estado
• La ley tiene como objeto normar la compra, venta y
contratación de bienes, suministros, obras y servicios que
requieran los organismos del Estado.
Paquete de leyes de transparencia y calidad del
gasto.
Índice de corrupción Guatemala
El índice de percepción de corrupción elaborado por Transparencia
Internacional, clasifica a 176 países, en función de como se percibe la
corrupción del sector público.
*La escala de medición es de 0 a 100 en 2012 y de 0 a 10 en años anteriores,
donde 0 significa que el país es percibido como altamente corrupto y
10 se percibe como limpio de corrupción.
Años
Índice de Percepción
de Corrupción
Posición
2012*
2011
2010
2009
2008
33
2.7
3.2
3.4
3.1
133
120
91
84
96
Fuente: Elaboración propia con información de Transparency International.
El Presupuesto General de Ingresos
y Egresos de la Nación como
herramienta de gestión pública
Carlos González Arévalo
Pedro Prado
Guatemala, 22 de mayo de 2013