Antidumping en el Acuerdo Comercial entre Colombia y la Unión

Antidumping en el Acuerdo Comercial entre Colombia y la Unión Europea: una
encrucijada para los exportadores colombianos
María Camila Forero Ardila
Como parte de la política comercial de apertura de mercados adoptada por el Presidente Juan
Manuel Santos, Colombia firmó el 26 de Junio de 2012 el Acuerdo Comercial con la Unión
Europea (UE) y Perú. Según palabras del Ministro de Comercio, Industria y Turismo, Sergio
Díaz-Granados, el Acuerdo podría entrar en vigor en el primer semestre de 2013, si es aprobado
por el Congreso de la República de Colombia y ratificado por el Parlamento Europeo.1 La
desgravación arancelaria de bienes agrícolas e industriales contemplada en el Título III, Capítulo
1, sobre Acceso a los Mercados de Mercancías, resulta ser la medida más importante para los
exportadores colombianos, ya que tendrían acceso a una población consumidora de casi 500
millones de personas.2
Sin embargo, el texto de este Acuerdo Comercial, al igual que los otros ocho firmados por
Colombia, no se escapó de contemplar la posibilidad que le asiste a las partes, de aplicar sus
estatutos antidumping. Es cierto, que sin la inclusión de este tipo de medidas comerciales
correctivas, muchos de los acuerdos comerciales no serían políticamente viables. Las mismas,
brindan flexibilidad al admitir que en un momento dado, las partes se exceptúen del
cumplimiento del acuerdo sin necesidad de violar su contenido, reducen las presiones de los
contradictores3 e incluso, se justifican en gran medida al asegurar que los mercados globales no
se distorsionen con prácticas abusivas o intereses monopolísticos.
1
Acuerdo Comercial con la Unión Europea comienza trámite en el Congreso, s.f, recuperado el 27 de octubre de
2012, del sitio Web del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de la República de Colombia:
https://www.mincomercio.gov.co/publicaciones.php?id=4616
2
Disposiciones económicas principales del acuerdo comercial entre la Unión Europea y Colombia, s.f, recuperado
el 27 de octubre de 2012, del sitio Web: http://www.colombia-eu.org/es_ES/acuerdo-comercial/disposicioneseconomicas-principales
3
Sánchez Sierra, Eduardo José, s.f; Salvaguardias, Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga,
Reflexiones
Liberales,
recuperado
el
1
de
Octubre
de
2012
en
http://www.icpcolombia.org/archivos/reflexiones/salvaguardias_pp.pdf
1
Con todo, las medidas antidumping pueden actuar en la dirección opuesta si se emplean como un
instrumento proteccionista. Estudios han demostrado cómo en los últimos diez años, la UE ha
llegado a ocupar el tercer lugar, después de India y Estados Unidos, entre los países que más
imponen este tipo de medidas.4 Según el Centro Europeo de Economía Política Internacional, las
investigaciones adelantadas por la Comisión Europea demuestran que, a menudo, este organismo
sacrifica transparencia y precisión en los procesos, con el fin de imponer y mantener las medidas
antidumping, que protegen las industrias nacionales amenazadas por la expansión de los
mercados mundiales y la competencia eficiente que llega del exterior.5
El uso excesivo e inadecuado que ha venido haciendo la UE de las medidas antidumping
restringiría en gran medida, los beneficios de que gozarían los exportadores colombianos con la
entrada en vigor del Acuerdo Comercial. Lo anterior, junto con la coyuntura de eliminación o
reducción de las barreras arancelarias y la crisis económica que atraviesan la mayoría de los
países miembros de la UE, serían el motor que aumentaría la imposición de medidas
antidumping, no precisamente para corregir injusticias del mercado, sino como un instrumento
proteccionista en contra de un mercado justo. Así, lo que los exportadores colombianos se
ahorrarían en impuestos de entrada, deberán pagarlo en derechos antidumping.
Antes de entrar a analizar los dos factores coyunturales que incrementan las posibilidades para
los exportadores colombianos de verse afectados por estas medidas, resulta imprescindible
evaluar la manera en que se ha falseado la figura del dumping en la esfera internacional y
especialmente en la UE.
El artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), define el
dumping como aquella conducta a través de la cual se introducen los productos de un país en el
mercado de otro, a un precio inferior a su valor normal. A este respecto, se debe tener en cuenta
que dicha reducción puede ser consecuencia de múltiples factores, de los cuales, atendiendo a
razones de justicia, solo aquellos derivados de prácticas desleales deberían ser contrarrestados por
4
An Introduction To Anti-Dumping Law Of EU And US As It Applies To Seafood, s.f, p. 6. Recuperado el 29 de
Agosto de 2012 en http://www.hambreyconsulting.co.uk/Documents/Course-handbook-eng.pdf
5
Davis, Lucy, “Anti-Dumping investigation in the EU: how does it work?”, European Center for International
Political Economy, Working Paper, 2009, No. 04, p. 18.
2
medidas antidumping. 6 Así, la ventaja será desleal cuando la reducción en los precios se deba al
trabajo forzado o a la piratería,7 o se haga con el propósito de expulsar del mercado a un
competidor para adquirir un monopolio. De lo contrario, si los bajos precios en los productos
exportados se deben a prácticas legítimas, las medidas antidumping no deberían ser impuestas,
aun si se genera un impacto en la industria receptora de la exportación. No se debe olvidar, que el
motor del comercio mismo está dado, por el hecho de enfrentar a dos partes con un nivel de
desarrollo y dotación natural distintos, lo que hace que algunos sean capaces de producir los
productos más baratos que sus rivales. Esta ventaja comparativa, además de ser justa, es la regla
fundamental de la economía de mercado y no debe ser violada por medio de la imposición de
derechos antidumping.8
Una mirada más detallada de la figura del dumping deja ver que incluso, la venta por debajo del
valor normal del producto, constituye un comportamiento empresarial normal en ausencia de
cualquier intensión predatoria.9 Las empresas a menudo suelen buscar la maximización de sus
ventas, ofreciendo los productos por debajo del costo marginal, aun cuando ello signifique una
pérdida de ganancias en el corto plazo.10 Esta práctica se da con frecuencia en los mercados
nacionales y se considera legítima. Mas sin embargo, cuando se trata de un producto importado,
los productores nacionales que se sienten amenazados acusan a los productores extranjeros de
dumping, y con base en la cifras de las investigaciones antidumping adelantas por la Comisión
Europea en la última década, saben que cuentan con un 74% de posibilidades de obtener
protección.11 Es más, estudios demuestran que del total de casos que terminan sin la imposición
de una medida, un 44% se deben al desistimiento de la acción,12 lo que indica que muchos
productores utilizan el procedimiento antidumping como un medio para presionar a los inversores
6
Cho, Sungjoon, 2009; Anticompetitive Trade Remedies: How Antidumping Measures Obstruct Market Competition,
North Carolina Law Review Association Vol. 87, No. 2, recuperado el 22 de agosto de 2012 en
http://www.lexisnexis.com.ez.urosario.edu.co/nl/business/docview/getDocForCuiReq?perma=true&oc=00240&lni=
4VKM-SMH0-02BN-0163&csi=7349&secondRedirectIndicator=true
7
General Agreement on Tariffs and Trade, Art. XX (d)-(e), Oct. 30, 1947.
8
Hoekman, M., y Michael P. Leidy, Antidumping and Market Disruption: The Incentive Effects of Antidumping
Laws, in The Multilateral Trading System: Analysis and Options for Change, Robert M. Stern ed., 1993, p. 164.
9
Raj Bhala, “Rethinking Antidumping Law”, George Washington International Law Review, 1995, 29, pp. 1-14.
10
Deardorf, Alan, Economic Perspectives on Antidumping Law, en ANTIDUMPING LAW AND PRACTICE (John
H. Jackson y Edwin Vermulst eds., 1991), pp. 135-139.
11
Davis, (n 5), 13.
12
Ibid, 11.
3
extranjeros a cooperar, y no como un camino por medio del cual se obtendría la imposición
efectiva de los derechos antidumping.13
En suma, queda claro que tanto la UE, como sus productores individualmente considerados, han
falseado el estatuto antidumping en los últimos años con un anhelo proteccionista, que impide a
las empresas extranjeras más eficientes e innovadoras entrar en el mercado. No obstante, hay
quienes podrían argumentar que no existe registro de un solo procedimiento iniciado por parte de
la UE en contra de Colombia, y que por ende, la desviación antes mencionada no tendría porqué
afectar ahora a los exportadores colombianos de manera representativa. Sin embargo, dicha
afirmación debe examinarse con cautela, pues son dos los factores que incrementan
significativamente las posibilidades para los productores nacionales de verse perjudicados:
Primero, la eliminación o reducción de las barreras arancelarias con la entrada en vigor del
Acuerdo Comercial entre la UE, Colombia y Perú, y segundo, la crisis económica que atraviesan
la mayoría de los países miembros de la UE.
En lo que respecta al primer factor, es necesario recordar que la mayoría de los países utilizan los
aranceles de importación como la forma principal de limitar la competencia extranjera. Así,
cuando se involucran en procesos de integración que los llevan a eliminar o reducir las barreras
arancelarias, se vuelcan sobre otro tipo de medidas que terminan por generar el mismo efecto.
Prueba de ello, fue el incremento significativo en el uso de las medidas antidumping hacia la
década de los sesentas, cuando se negoció la reducción de los aranceles con el GATT.14
Asimismo, luego de la culminación de las negociaciones, que sobre el mismo tema, se
adelantaron en la Ronda de Uruguay, la UE pasó de iniciar 21 procesos en 1998, a iniciar 66 en
1999.15
De ahí, que no resulta extraño pensar que la reducción arancelaria pactada en el Acuerdo
Comercial que la UE firmó con Colombia, será compensada con la imposición de medidas
13
Staiger, Robert W., Wolak, Frank A., Differences in the Uses and Effects of Antidumping Law Across Import
Sources, Anne O. Krueger ed., 1996, pp. 385-387.
14
An Introduction To Anti-Dumping Law Of EU And US As It Applies To Seafood, (n 4), 5.
15
Young, Linda M. and Wainio, John, ´The Anti-dumping Negotiations: Proposals, Positions and Anti-dumping
Profiles´ (Selected Paper prepared for presentation at the American Agricultural Economics Association Annual
Meeting, Denver, Colorado, August 1-4, 2004), p. 18, recuperado en internet el 28 de Agosto de 2012 en
http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/20041/1/sp04yo05.pdf
4
antidumping, cuando quiera que los productores europeos se empiecen a ver amenazados por la
entrada de productos más económicos provenientes de Colombia. Al ser Colombia un país en
desarrollo, con una mano de obra más económica que la europea, está en la capacidad de atribuir
a sus productos precios más reducidos que los que podrían llegar a establecerse en la UE. De
manera que los exportadores colombianos de productos como el azúcar, las harinas, el tabaco, el
banano y los textiles, por no mencionar los demás, estarán en el radar de las industrias europeas
productoras de los mismos. No es gratuito que la mayor cantidad de medidas antidumping esté
concentrada en los países de la UE, cuyas industrias son más propensas a sentir la expansión de
los mercados globales y la competitividad (Alemania: 47%, Francia: 42.9%, Italia: 41.9%,
España: 35.4%, Inglaterra: 21.7% y Holanda: 16.2%).16
Pero lo que resulta aún más preocupante, es que las medidas antidumping impuestas por la
Comisión Europea son mucho más altas que el promedio de los aranceles aplicados por la UE en
todos los sectores, cosa que debería ser al revés, dado que el propósito de dichas medidas es
únicamente corregir el daño causado por el dumping.17 Ejemplo de ello, son los productos
agrícolas, para los cuales el precio promedio de las medidas antidumping ha doblado el de los
aranceles en la última década.18 Por consiguiente, la inclusión de los estatutos antidumping
dentro del texto del Acuerdo Comercial con la UE, termina contradiciendo el fin último del
mismo, es decir la reducción o eliminación de los aranceles, ya que es utilizado con propósitos
proteccionistas por parte de las industrias europeas amenazadas por la globalización.
Es tal la inquietud por el mal uso que se le ha venido dando a los estatutos antidumping, que se
han adelantado negociaciones en el seno de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el
Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), tendientes a modificar las disposiciones del
Acuerdo de la OMC sobre la materia. Lo anterior, con el fin de asegurar que los esfuerzos por
reducir las barreras arancelarias de acceso a los mercados, no se frustren con el uso inadecuado
de las medidas antidumping.19 Además, en varias ocasiones, Estados miembros de la OMC han
establecido zonas de libre comercio en las que han negociado normas comerciales correctivas,
16
Davis, Lucy, “Ten years of anti-dumping in the EU: economic and political targeting.”, European Centre for
International Political Economy Working Paper, 2009, No. 02, p. 9.
17
Ibid.
18
Ibid.
19
Young and Wainio, (n 15), 18.
5
que difieren significativamente de las planteadas en la Organización Internacional. Sin embargo,
también están aquellos, que como en el caso del Acuerdo Comercial entre Chile y Canadá, han
eliminado por completo el uso de las medidas antidumping.20 En esta misma línea, el ALCA
tiene la disposición de eliminar el uso de las medidas antidumping, una vez las restricciones a la
circulación de mercancías se hayan levantado (lo anterior, sin perjuicio de la oposición
permanente por parte de Estados Unidos (EU)).21 En síntesis, Colombia perdió una valiosa
posibilidad de eliminar, o al menos renegociar, la manera en que son aplicables los estatutos
antidumping de cada una de las partes, lo que deja a los exportadores colombianos desprotegidos
frente al excesivo proteccionismo de la UE.
Ahora bien, no siendo suficiente con el falseamiento de la figura del antidumping y la reducción
o eliminación de las barreras arancelarias con el Acuerdo Comercial, los exportadores
colombianos deben desafiar un problema adicional, la crisis económica que afrontan la mayoría
de países de la UE.
A raíz de la crisis económica mundial de 2008, la Unión Europea ha estado luchando con una
crisis de movimiento lento pero firme que ha puesto de relieve las deficiencias detrás de la
moneda común, derrocado gobiernos, empujado una serie de países en una segunda recesión y
expuesto profundas divisiones entre las regiones.22 Hoy, la Eurozona se tambaleaba entre una
ruptura del euro y el fortalecimiento de medidas que crearían vínculos fiscales y políticos más
fuertes.23
La crisis económica del 2008, la peor después de los años 30, trajo consigo un retorno al
proteccionismo que invirtió la tendencia de casi tres décadas de liberalizaciones comerciales.24
No obstante, el proteccionismo moderno ha cambiado su caracterización, ahora es más sutil y
difícil de identificar. Contrario a lo que sucedió en los años 30, donde el alza de los aranceles fue
la herramienta fundamental que trabó los intercambios, ahora los países deben ceñirse a las
normas fijadas por el GATT, la OMC y todo el resto de negociaciones comerciales multilaterales
20
Ibid
Ibid, 12.
22
“European Debt Crisis”, The New York Times, Times Topics, Octubre 28 de 2012.
23
Ibid.
24
Erixon, Fredrik; Sally, Razeen, “Trade, Globalization and Emerging Protectionism Since the Crisis.”, European
Centre of International Political Economy Working Paper, 2010, No. 02, p. 2.
21
6
de las que hacen parte. Estas impiden que los aranceles, o bien suban más allá del nivel
consolidado, o vuelvan a imponerse cuando ya han sido levantados.25 De manera que
actualmente, los estados recurren cada vez más a medidas como el antidumping, normas técnicas,
normas sanitarias y fitosanitarias, compras gubernamentales, entre otras, cuyo impacto sobre el
comercio resulta difícil de determinar.26
En lo que respecta al caso particular de las medidas antidumping, estudios demuestran que en los
periodos 1979-1982, 1990-1992 y en el 2008, cuando la economía mundial se desaceleró, el
número de medidas antidumping impuestas en la esfera internacional aumentó de manera
significativa.27 La UE, individualmente considerada, no se escapó de esta tendencia. Así, la OMC
reportó un incremento del 39%, en el número de investigaciones iniciadas durante el periodo del
1 de Enero al 30 de Junio de 2008 respecto del mismo periodo en el 2007.28 Por lo tanto, no sería
extraño pensar que con la crisis económica tan fuerte que atraviesan los europeos, el número de
investigaciones en materia de antidumping sufrirá un incremento que perjudicará a los
exportadores colombianos deseosos de entrar al nuevo mercado.
Después de haber analizado el abuso de la figura del antidumping por parte de los productores
europeos y la Comisión Europea en si misma, así como el impulso que esta tendencia recibe por
la eliminación de las barreras arancelarias y la crisis económica por la que atraviesan la mayoría
de países miembros de la UE, se concluye que la inclusión del antidumping en el Capítulo II,
Sección 1 del Acuerdo Comercial no fue tal vez la decisión más acertada. El fin último de este
proceso de integración, desde la perspectiva colombiana, era abrirle la posibilidad a los
exportadores de incursionar en el mercado europeo, por lo que, con mucho esfuerzo, se adoptó el
Capítulo de Acceso a los Mercados, que involucra la desgravación arancelaria para bienes
25
Doporto Miguez, Ivana; Fossati, Verónica; Galperín, Carlos, 2009; Crisis y medidas comerciales: ¿regreso al
proteccionismo?, Revista del CEI Número 15 - Agosto de 2009, recuperado el 19 de Septiembre de 2012 en
http://www.cei.gov.ar/userfiles/parte05b.pdf
26
The Economist, 2009, Briefing Globalisation and trade. The nuts and bolts come apart, p. 79-81.
27
Barbosa Mariño, Juan David, 2010, Las Investigaciones en Materia de Antidumping. Análisis del Decreto 2550 de
2010 Frente a las Investigaciones para Imponer Derechos Antidumping en Colombia, Rev. Derecho Competencia.
Bogotá (Colombia), Vol. 6 N° 6, 289-345, recuperado el día 3 de septiembre de 2012 en
http://www.javeriana.edu.co/juridicas/pub_colecc/documents/6Barbosa.pdf; La Crisis y Su Impacto Futuro en la
Economía Internacional, 2008-2009, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), recuperado
el
11
de
Octubre
de
2012
en
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/6/36906/LA_CRISIS_IMPACTO_FUTURO_ECONOMIA_INTERNACIO
NAL_vf.pdf.
28
Davis, (n 16), p. 2.
7
agrícolas e industriales. Sin embargo, tras analizar el comportamiento de la UE, lo que los
exportadores se ahorrarían en impuestos de entrada deberán pagarlo en derechos antidumping.
Aun cuando lo ideal hubiera sido excluir la medida de defensa comercial del antidumping del
Acuerdo Comercial, teniendo en cuenta los propósitos con los que la misma es utilizada dentro de
la UE, se reconoce que ello no hubiese sido políticamente viable. Primero, porque la UE se
escuda en la teoría de que los derechos antidumping crean un entorno comercial competitivo que
no se logra con la legislación de derecho de la competencia únicamente.29 Un comercio “libre y
justo” es lo que argumentan para imponer las medidas, aun cuando caen en la contradicción de
ser ellos mismos, quiénes por medio de su deliberada imposición, espantan a los inversionistas
afectados con las mismas, aseguran un monopolio para los productores internos que han dejado
de ser competitivos30 y perjudican a los consumidores, obligándolos a asumir mayores costos.
Segundo, porque el clima económico no hubiese favorecido la adopción de la propuesta. La UE
no renunciaría a una de sus últimas válvulas de escape frente a la crisis.
De manera que la pregunta que surge es, ¿Cómo pueden los exportadores colombianos eliminar,
o al menos disminuir, las posibilidades de verse afectados con la iniciación de un proceso de
antidumping por parte de la Comisión Europea?
Como primera medida, los exportadores, consientes del problema al que se enfrentan, deben
adoptar una actitud preventiva. Así, han de diversificar los productos que exportan y desarrollar
mercancías que tengan un valor agregado, lo que conduce a una menor competencia e impacto en
los productos nacionales del país receptor de la inversión.31 También, deben procurar diversificar
los mercados mismos, resultando en un menor choque para cualquiera de estos y haciendo menos
vulnerable la inversión frente a los problemas que puedan surgir en un mercado determinado.
Finalmente, los exportadores podrían aliarse a través de grupos de comercialización, lo que
llevaría a una menor competencia e incrementaría los precios.32
En segundo lugar, el gobierno colombiano también deberá buscar protección para sus
exportadores por medio de la cooperación y el diálogo internacional. Colombia, al igual que otros
29
Ibid, p. 15.
Ibid.
31
An Introduction to Anti-Dumping Law of EU and US as it Applies to Seafood, (n 4), 18.
32
Ibid.
30
8
15 países (Brasil; Chile; Costa Rica; Hong Kong, China; Israel; Japón; República de Corea;
México; Noruega; Singapur; Suiza; Taipéi; Tailandia; y Turquía), es miembro del grupo de
“Amigos de las Negociaciones Antidumping”. El mismo, tiene como objetivo contrarrestar lo que
considera es un abuso de la forma en que las medidas antidumping están siendo aplicadas, según
lo indicado por la tendencia al alza de las acciones de dumping y el número cada vez mayor de
diferencias en la OMC respecto de esta área.33 El gobierno colombiano, tendrá entonces que
tomar un papel más activo para impulsar las numerosas propuestas que se le han presentado a la
OMC, con el fin de mejorar el contenido del Acuerdo Antidumping y hacer más estrictas las
normas relativas a la conducción de las investigaciones en este tema.34 Siguiendo la misma línea,
cuando quiera que la Comisión Europea inicie una investigación en contra de un exportador, debe
procurar obtener el apoyo de economistas independientes que estén a favor del libre comercio,
políticos europeos con simpatía por los países en desarrollo y la gran masa de consumidores que
se verían afectados por la imposición de un derecho antidumping.35
Finalmente, si las medidas antes expuestas no fueren suficientes y la Comisión Europea
impusiera un derecho antidumping contra un producto colombiano, el Estado podría acudir al
Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la OMC. Probablemente se diría, que el mecanismo
funciona a favor de los países ricos y poderosos, que cuentan con recursos mayores y con un
equipo de abogados expertos en este tipo de disputas, lo cual es difícil, costoso y requiere de
mucho tiempo para los miembros en desarrollo. Sin embargo, no se debe olvidar que el OSD ha
realizado importantes esfuerzos para lograr que las disputas comerciales que se le presentan
tengan un enfoque más jurídico, basado en un análisis cuidadoso de las normas y la interpretación
neutral de las mismas.36 Además, hoy los Estados cuentan con la colaboración del Centro de
Asesoría Legal en Asuntos de la OMC, el cual ayuda a los países en desarrollo en la evaluación,
preparación y seguimiento de los casos que se presenten ante esta organización.37
33
World Trade Organization, s.f., Rules: Anti-dumping, Subsidies, Negotiations to clarify and improve disciplines,
recuperado
el
25
de
Septiembre
de
2012
en
http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min03_e/brief_e/brief11_e.htm#top
34
Ibid.
35
Ibid.
36
Abbott, Roderick, “Are Developing Countries Deterred From Using the WTO Dispute Settlement Agreement.
Participation of Developing Countries in the DMS in the years 1995-2005”, ECIPE Working Paper, 2007, No. 01, p.
2.
37
Ibid, p. 12.
9
Con todo lo que se mencionó anteriormente, se espera poder reducir en gran medida el efecto
adverso de la inclusión del antidumping en el Acuerdo Comercial, de manera que los
exportadores colombianos puedan gozar a cabalidad del beneficio de desgravación arancelaria
que tenía como propósito brindarles el proceso de integración con la UE.
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