HACIA LA GESTION SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS

Conferencia Internacional Usos Múltiples del Agua: Para la Vida y el Desarrollo Sostenible
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Se reconoce extensamente que el agua tiene un papel crucial en la disminución de la pobreza y la promoción del
desarrollo económico. Por lo tanto es imprescindible utilizar este recurso de una manera equitativa y sostenible. La
Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH) está ampliamente reconocida como un medio para alcanzar un uso
equitativo y sostenible del agua – pero la traducción de sus conceptos a la práctica sigue siendo difícil.
En este estudio se describe una herramienta práctica que pretende llenar la brecha entre la teoría y la práctica en el
mundo de los recursos hídricos. Las Directrices de la Comisión Europea (CE), “Hacia la Gestión Sostenible de los
Recursos Hídricos: Un Enfoque Estratégico”, de publicación reciente, ayudan a garantizar la calidad de la preparación
de proyectos y programas, así como a mejorar su gestión a lo largo del proyecto.
Para establecer un entendimiento común sobre el valor agregado de aplicar el Enfoque Estratégico se han efectuado
varios talleres en África, el Mediterráneo, el Caribe y Latinoamérica. Los dos talleres en la República Dominicana y en
Bolivia muestran que Las Directrices son una herramienta útil que tiene que ser flexible y que podría ser más fácil de
manejar.
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En los años setenta el agua adquirió por primera vez importancia internacional, como una de las
“necesidades básicas” comunes a toda la humanidad: alimentación, agua, abrigo, medios de vida.
La Década Internacional de Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento de las Naciones
Unidas, en los años ochenta, llevó más atención al tema del agua, incluyendo un aumento en los
recursos generados. Sin embargo, los logros en términos cuantificables no cumplieron las metas
establecidas. No obstante, la Década del Agua mostró que habían deficiencias previas en las
políticas y las prácticas con relación al abastecimiento de agua doméstica y a la salud pública. En
los años noventa el enfoque del debate se extendió a la gestión y el uso del agua como parte de la
protección ambiental y del desarrollo sostenible. Esta actitud se refleja en las conferencias de esta
época – la Conferencia sobre el Agua y el Ambiente, en enero de 1992 en Dublín y la Cumbre de la
Tierra en Río de Janeiro, también de 1992.
Los principios de Dublín sirvieron de base para el Capítulo 18 (sobre los recursos de agua dulce) de
la Agenda 21, documento clave de discusión de la Cumbre de la Tierra (ver cuadro 1). Aunque el
tema del agua no tenía un lugar destacado en las discusiones en la Cumbre de la Tierra, este
documento clave se convirtió en un catalizador de acciones posteriores. El Capítulo 18 identifica
siete áreas de enfoque de acción (ver cuadro 1). Las organizaciones internacionales principales que
están involucradas en el desarrollo de políticas relacionadas con el agua reconocen estos principios
aunque algunos son discutidos – por ejemplo, si el agua debiera considerarse como un “bien
económico”. A pesar de esto hay una determinación de implementar los principios dentro de un
marco de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH) (ver cuadro 2).
Universidad del Valle/Instituto Cinara
Bosworth, B.
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Cuadro 1. Los Principios de Dublín y Agenda 21
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• El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener la vida, el desarrollo y el medio
ambiente.
• El desarrollo y la gestión del agua deben basarse en un enfoque participativo, involucrando a los
usuarios, los planificadores y los responsables de las decisiones a todos niveles.
• La mujer desempeña un papel fundamental en el abastecimiento, la gestión y la protección del agua.
• El agua tiene un valor económico en todos sus diversos usos en competencia y debería reconocerse
como un bien económico.
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• Asegurar la gestión y el desarrollo integrados de los recursos hídricos.
• Evaluar la calidad, abastecimiento y demanda del agua.
• Proteger la calidad del recurso hídrico y de los ecosistemas acuáticos.
• Mejorar el suministro de agua potable y el saneamiento.
• Asegurar el suministro y uso del agua urbana.
• Gestionar los recursos hídricos para la producción y el desarrollo sostenibles de alimentos.
• Evaluar el impacto del cambio climático en los recursos hídricos.
Cuadro 2. Definición de Gestion Integrada del Recurso Hídrico (GIRH)
“ Proceso que promueve el manejo y desarrollo del agua, la tierra y los recursos relacionados con el fin de
maximizar el bienestar social y económico de manera equitativa sin comprometer la sostenibilidad de los
ecosistemas vitales” (GWP, 2000)
La Unión Europea, a través de la Comisión Europea (CE) y los Estados Miembros, ha contribuido
significativamente al debate internacional sobre la inminente crisis mundial del agua y las medidas
necesarias para afrontarla. La elaboración de las Directrices para la Cooperación hacia el Desarrollo
de los Recursos Hídricos es una manera de transformar el consenso internacional en actividades
reales de cooperación.
Durante esta época de crecimiento de conciencia mundial sobre la Gestión Integrada de los
Recursos Hídricos, la Unión Europea (UE) reconoció que en muchos casos no se alcanzaron los
objetivos de los programas de agua a causa de:
• La formulación inadecuada;
• Una falta de enfoque sobre los temas institucionales y de gestión;
• Una consideración inadecuada de los beneficiarios.
El concepto de las Directrices se desarrolló porque la UE quería mejorar esta situación y pensaba
que el uso de las Directrices podría ayudar a las contrapartes para planificar y manejar los proyectos
desde su inicio hasta su final – y llenar la brecha entre las políticas, la teoría y la práctica. Se
desarrolló un proceso de consulta entre la Comisión Europea y los representantes de los gobiernos
en la Unión Europea y en 1998 las Directrices se publicaron. Fueron traducidas en francés,
portugués y español – y se diseminaron en CD-ROM, en el Internet y en papel. La Asociación
Mundial del Agua (GWP – Global Water Partnership) ha utilizado muchas ideas de las Directrices
en su promoción de la GIRH (GWP, Internet).
Al principio, las Directrices estuvieron destinadas a ser utilizadas en el contexto de la cooperación
de la CE hacia el desarrollo. Sin embargo, ahora el grupo destinatorio de las Directrices incluye los
responsables de las tomas de decisiones de los gobiernos, el sector privado, la sociedad civil y
organizaciones internacionales de todo tipo involucradas en la gestión de los recursos hídricos.
Universidad del Valle/Instituto Cinara
Bosworth, B.
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La intención de las Directrices es servir de ayuda al proceso donde más se necesita, en lugares
donde la ausencia de servicios, o servicios ineficientes, inadecuados o no sostenibles, han tenido
consecuencias perjudicales para la gente y las comunidades. El desafío es aprender de los errores
pasados y considerar todos los usos del agua, agrícolas e industriales, así como la supervivencia
humana y la salud pública.
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Como parte del esfuerzo de difusión y promoción para la adopción de las Directrices y su Enfoque
Estratégico, la Comisión Europea y el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido
(DFID), como co-patricinador, han organizado nueve talleres (de tres dias) en países donde hay
programas del agua o donde el recurso hídrico ha sido identificado como una prioridad. Los talleres
se han efectuado en África, el Mediterráneo, el Caríbe y Latinoamérica. Esta ponencia considerará
las experiencias con las Directrices en dos talleres – en Bolivia (La Paz, en 2002) y en la República
Dominicana (en Santo Domingo, en 2003).
Los propósitos de los talleres incluyen:
• Establecer un entendimiento común sobre cuál es el valor agregado de aplicar la estrategia;
• Permitir a los participantes identificar el uso de las Directrices;
• Explorar las necesidades futuras de entrenamiento y desarrollo de capacidades.
• Permitir a los participantes considerar el tema del recurso hídrico de una manera integrada.
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El eje principal de las Directrices es un “ enfoque estratégico para la gestión equitativa, eficiente y
sostenible de los recursos hídricos” . El enfoque se basa en principios fundamentales acordados
internacionalmente, concernientes a la necesidad de proteger el ecosistema y extender de forma
equitativa, eficiente y sostenible las propiedades productivas y benéficas para la salud de los
recursos de agua dulce a toda la humanidad, en particular a las poblaciones más pobres y con menos
acceso a servicios (los principios de Dublín y Agenda 21).
Las Directrices (ver figura 1 para un resúmen de su estructura) están diseñadas para ser usadas
independiente o conjuntamente con herramientas y datos suplementarios. Estas Directrices ofrecen
19 principios divididos en los siguientes subgrupos de principios políticos para la GIRH. Los
principios, aplicables al nivel de programación y proyectos, son:
• Principios institucionales y de gestión;
• Principios sociales;
• Principios económicos y financieros;
• Principios ambientales;
• Principios de información, educación y comunicación;
• Principios tecnológicos.
La aplicación del enfoque estratégico supone la identificación de áreas problemáticas y respuestas
adecuadas para cada fase del ciclo del proyecto. El contenido principal de la Segunda Parte se
compone de listas de chequeo para ayudar a los usuarios a poner en práctica los principios de las
políticas presentados en la Primera Parte (ver figura 1), en cada una de las diferentes etapas del
ciclo del proyecto y en cada Área de Enfoque.
Universidad del Valle/Instituto Cinara
Bosworth, B.
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7 8(*6*8( ) , )( Capítulos
1y2
Elementos de
ayuda para la
aplicación
9*:3&4) , ) ( Aplicación
Desarrollo y gestión integrados y
sostenibles de los recursos hídricos para
beneficio de todos, en base a un grupo
de principios orientadores.
Capítulos
3y4
Contextos programáticos agrupados en
Cuatro Áreas de Enfoque; y
perspectiva general de acciones
implícitas al adoptar el enfoque
estratégico.
Capítulos
Capítulos
55 a 11
Listas de chequeo para la preparación
de programas y proyectos, revisiones de
sectores, estudios de políticas y estudios
de país para las diferentes fases del ciclo
del proyecto. Las listas de chequeo se
subdividen de acuerdo con las Áreas de
Enfoque y los principios orientadores
Selección de elementos de ayuda para
la preparación e implementación de
proyectos, incluyendo: Análisis de
7 8(*6*8( ) , )( las Partes Interesadas, Evaluación de
Capítulos
Elementos de
Impacto Social, Análisis Financiero y
12 a 15
ayuda para la
Económico, Evaluación Ambiental,
aplicación
Desarrollo de Capacidades y
Participación
Público-Privada
Figura 1. La estructura
de las
Directrices
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El modelo de Gestión del Ciclo del
Proyecto (GCP), utilizado por la CE para
la cooperación hacia el desarrollo, consta
de
seis
etapas:
programación,
identificación, formulación, financiación,
implementación y evaluación (ver figura
2). Se aplican los principios a cuatro
áreas de enfoque: evaluación y
planificación de los recursos hídricos;
servicios básicos de abastecimiento de
agua
y
saneamiento;
servicios
municipales de agua potable y gestión de
aguas residuales; y uso y gestión del
agua en la agricultura.
Figura 2. La Gestión del ciclo de proyecto
Universidad del Valle/Instituto Cinara
Bosworth, B.
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La GCP incorpora dos ideas importantes. En primer lugar, el concepto de que un proyecto discurre
por varias etapas, desde la planificación hasta la evaluación, formando un ciclo identificable de
desarrollo. En segundo lugar, la necesidad de gestionar el ciclo del proyecto a través de todas sus
etapas y que cada fase tiene mecanismos de evaluación y verificación. Con el fin de mejorar la toma
de decisiones en cada fase del proyecto hay que considerar si las acciones son relevantes, viables y
sostenibles.
Cada categoría de principios orientadores se recorre sistemáticamente, ya sea bajo una etapa de la
GCP manejada genéricamente o una etapa manejada separadamente para un Área de Enfoque
específica. El ordén en el que se tratan los temas y las respuestas es el mismo que se siguió en la
Primera Parte: principios institucionales y de gestión; principios sociales; principios ambientales;
principios de información, educación y comunicación; y principios técnicos.
Las listas de chequeo se han estructurado de la siguiente manera. Primero, en la columna de la
izquierda se identifican los aspectos o problemas clave, seguidos de ejemplos de preguntas que el
usuario podría plantear a las autoridades, a las partes interesadas, o plantearse a si mismo, para
decidir si el tema en cuestión debe abordarse, y de qué forma. Luego, en la columna de la derecha
se sugieren las posibles respuestas, ya sea mediante estudios u otras actividades. Las listas de
chequeo para las fases de programación y financiación son la excepción. Esto se debe a que la
programación se efectúa antes de la identificación de proyectos y, por lo tanto, la naturaleza del
ejercicio es diferente. Además, en algunas partes del proceso de la GCP, los problemas y las
posibles respuestas son similares para todas las Áreas de Enfoque, mientras que en otras partes son
diferentes. Por lo tanto, para algunas listas de chequeo el material es genérico y aplicable a todas las
Áreas de Enfoque, mientras que para otras cada Área de Enfoque se presenta por separado.
El propósito del uso de las listas de chequeo es ayudar a todas las personas que participan en el
desarrollo y la implementación de intervenciones en el sector del agua, independientemente de su
nivel de conocimiento y experiencia, a asegurar que todos los temas relevantes se traten de forma
planificada y coherente. Los usuarios, por ejemplo, podrán verificar si se han tratado todos los
elementos del diseño del proyecto; podrán evaluar si se requieren estudios o proyectos
suplementarios; determinar si ha sido suficientemente considerada la sostenibilidad del recurso o el
servicio; podrán revisar las asociaciones programáticas, las estructuras, y los mecanismos para la
elaboración de informes, y podran aconsejar a los donantes y a los oficiales de los gobiernos
beneficiarios sobre las acciones apropiadas de saneamiento.
Sin embargo, las Directrices no son un manual. Las listas de chequeo no pretenden ser exhaustivas,
sino indicadoras. Cada situación, cada área problemática en cualquier Área de Enfoque y fase de la
GCP, sin mencionar el curso de cualquier proyecto, están sujetos a tantas variables que sería
imposible producir listas de chequeo definitivas. Además, no sería eficiente ni útil para el usuario.
El énfasis general de las Directrices es facilitar la modalidad interrogativa del desarrollo de
proyectos y no la imposición de un método rígido. Esto permite que se refleje sensibilidad hacia las
tendencias de cambio, hacia la variedad de las circunstancias locales y en particular hacia el aporte
de las partes interesadas y los usuarios. Se anticipa que los temas identificados y las posibles
respuestas descritas llevarán al usuario a seguir la línea de investigación más adecuada.
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En los talleres la metodología de aprendizaje incluye:
• Trabajo con base en la experiencia de los participantes;
• Aprendizaje participativo (preguntas y respuestas, discusiones, trabajo en grupo, estudios de
caso de la región y visitas de campo, presentaciones).
Universidad del Valle/Instituto Cinara
Bosworth, B.
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Los talleres siguen una estructura parecida con varias sesiones, incluyendo:
• Inquietudes y expectativas;
• Introducción al enfoque estratégico;
• Problemas y asuntos en GIRH – donde los participantes pueden familiarizarse con los seis subgrupos de principios para la GIRH, como se elabora en el enfoque estratégico; y los asuntos y
problemas de GIRH en sus diversos países;
• La Gestión del Ciclo del Proyecto y la estructura de las Directrices;
• Evaluación de un estudio de caso – para que los participantes puedan familiarizarse con las
Directrices y su uso. Los participantes tienen que evaluar un estudio de caso y como se acuerde
con el enfoque estratégico, utilizando las Directrices. Después, tienen que dar una presentación
de sus averiguaciones;
• Visita de campo – el propósito de la visita de campo es ilustrar algunos de los problemas y
initiativas en GIRH en el país donde se celebra el taller;
• Explorar las necesidades futuras de entrenamiento y desarrollo de capacidades;
• Evaluación.
5(68/7$'26<',6&86,21
La mayoría de los participantes en los talleres en Bolivia y la República Dominicana dijeron que las
Directrices serían utiles para ellos en su trabajo, entonces se puede concluir que se ha logrado el
primer propósito de los talleres de “ establecer un entendimiento común sobre cual es el valor
agregado de aplicar la estrategia” . Los participantes también identificaron las ventajas y
limitaciones de las Directrices (ver cuadros 3 y 4).
Una inquietud que se presentó durante los dos talleres era que las Directrices son demasiadas
complejas – como comentó un participante en el taller de la República Dominicana “ es como una
guía telefónica que no está en ordén alfabético” . En Bolivia los participantes comentaron que se
necesitaba una guía para explicar las Directrices – y además que sería útil tener una versión concisa
de las Directrices para poder diseminarla en el campo.
En la República Dominicana algunos de los participantes temían que las Directrices no son
adecuadas para proyectos pequeños, porque hay muchas listas de chequeo. Sin embargo, no hace
falta considerar las preguntas que no son relevantes. De un modo parecido, en Bolivia algunos
participantes dijeron que sería dificíl aplicar las Directrices en poblaciones aisladas.
Otro asunto era que las Directrices destacan la importancia de la gestión de las cuencas
hidrográficas. Sin embargo, en Bolivia (como en muchos otros países) falta la gestión integrada de
las cuencas. En el taller de la República Dominicana algunos pensaban que las Directrices no
consideran las situaciones de emergencia y en Bolivia que no consideran los aspectos socioculturales – por ejemplo la poblacion indígena.
En Bolivia había mucho debate sobre los principios económicos – sobre todo el concepto de que “ el
agua tiene un valor económico y debe reconocerse como un bien económico” . Algunos
participantes se sentían que este asunto es muy complejo y polémico, y por lo tanto hacía falta una
explicación más clara en las Directrices.
Los talleres permitieron a los participantes compartir experiencias y conocer más de otros aspectos
del sector del agua en su propio país y también en otros países.
Universidad del Valle/Instituto Cinara
Bosworth, B.
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Cuadro 3. Retroalimentación sobre las Directrices – taller en La Paz, Bolivia (2002)
• El sector de agua en Bolivia también ha desarrrollado guías y manuales y se opina que las
Directrices de la UE no siempre son compatibles con las del sector boliviano.
• Las Directrices son aplicables en zonas concentradas pero no en zonas dispersas; las Directrices
son demasiadas burocráticas para pequeñas poblaciones.
• Las listas de chequeo ayudan el análisis.
• Las preguntas no son concretas, son muchas y confusas.
• El uso de las Directrices puede ser complicado – debería haber una guía pequeña para que la gente
pueda orientarse mejor.
• En cuanto a su utilidad, es una forma para ordenar y no olvidar ciertos factores en las diferentes
fases del proyecto.
• El cuarto principio de Dublín es polémico – existen varias definiciones de lo que es el valor
económico y esto puede causar conflictos; por lo menos debe haber una definición mejor y
clarificación.
• Al país le hace falta el enfoque de manejo de cuencas. La guía manda el desafío de trabajar en la
gestión de cuencas.
• Es necesario que no se olvide el aspecto socio-cultural.
• Falta el enfoque cultural e indígena.
• En las listas de chequeo las preguntas son muy abiertas y no se debe tratar de responder con sí o
no, sino utilizarlas como orientación.
• Proponer una versión simplificada para que se pueda difundirla en el campo.
CINARA (2002)
Cuadro 4. Retroalimentación sobre las Directrices – taller en Santo Domingo, la República
Dominicana (2003)
• Las Directrices son difíciles de utilizar y se requiere esfuerzos para hacerlas mas
“ amigables” al usuario.
• Las preguntas en las listas de chequeo no reflejan aplicabilidad para casos de proyectos
pequeños.
• Urgencia de actualizar las Directrices.
• Falta de acciones para situaciones de emergencia.
• Hay que definir algunos de los términos con más claridad.
CINARA (2003)
&21&/86,21(6
Las Directrices son una herramienta importante que pretende llenar la brecha entre la teoría y la
práctica. Están disponibles en varios idiomas y en varias versiones (en papel, Internet, CD-ROM).
Son flexibles y aunque las listas de chequeo no son exhaustivas su propósito es permitir a los
usuarios considerar todas las posibilidades en cada fase del ciclo del proyecto (y en cada Área de
Enfoque) y seguir la línea de investigación más adecuada. Sin embargo, podrían ser más fáciles de
manejar.
Aunque se necesita capacitación para utilizar las Directrices, la primera etapa de capacitación – los
talleres de tres días – es un aspecto positivo. Los talleres permiten a los participantes conocer mejor
las Directrices y su Enfoque Estrategico y pueden llegar a oportunidades nuevas de diseminación y
capacitación.
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Bosworth, B.
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Es importante reconocer que el sector del agua esta continuamente cambiando y que se necesita una
herramienta flexible que se pueda utilizar en varios proyectos, en varios países del mundo.
5()(5(1&,$6
CINARA, HR Wallingford and IRC. (2002). $VWUDWHJLFDSSURDFKIRULQWHJUDWHGZDWHUUHVRXUFHV
GHYHORSPHQW DQG PDQDJHPHQW Report of the Awareness Raising Workshop 12th – 14th
November 2002. La Paz, Bolivia. Supported by DFID, Department for International
Development (UK) and European Commission.
CINARA, HR Wallingford and IRC. (2003). $VWUDWHJLFDSSURDFKIRULQWHJUDWHGZDWHUUHVRXUFHV
GHYHORSPHQW DQG PDQDJHPHQW Report of the Awareness Raising Workshop. 4th – 6th March
2003. Santo Domingo, The Dominican Republic. Supported by DFID, Department for
International Development (UK) and European Commission.
Comision Europea. (2003). 'LUHFWULFHV SDUD OD FRRSHUDFLyQ KDFLD HO GHVDUUROOR GH ORV UHFXUVRV
KtGULFRV Hacia la gestión sostenible de los recursos hídricos – un Enfoque Estratégico. Marzo
de 2003. Bruselas, Luxemburgo.
GWP. (2000). ,QWHJUDWHG ZDWHU UHVRXUFHV PDQDJHPHQW. Global Water Partnership. Technical
Advisory Committee (TAC). Stockholm, Sweden.
GWP. Internet. www.gwpforum.org/
Universidad del Valle/Instituto Cinara
Bosworth, B.
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