Capítulo 5 - PreventionWeb

Capítulo 5
Análisis de los avances en la implementación
del Marco de Acción de Hyogo
El HFA Monitor en línea fue conceptualizado por Shefali Juneja con
Craig Duncan, Sujit Mohanty, Sylvain Ponserre y Joel Margate de la
Unidad de Gestión de la Información de EIRD/ONU.
Las oficinas regionales de EIRD/ONU se encargaron de la
coordinación de los informes sobre el progreso del HFA: Seth
Vordzorgbe, Pedro Basabe, Rhea Katsanakis y Helene Lafferty
(África); Jerry Velasquez, Angelika Planitz, Madhavi Ariyabandu
y Abhilash Panda (Asia y Pacífico); Paola Albrito (Europa); Dave
Zervaas, Haris Sanahuja y Jennifer Guralnick (América Latina
y el Caribe); Mostafa Mohaghegh, Luna Abu Swaireh, Osama
Hamad, Mohamed Sadatinejad y Goulsara Poulatova (oeste de
Asia y norte de África) en estrecha colaboración con las siguientes
organizaciones intergubernamentales regionales: Jeremy Collymore
(CDERA); David Smith (CEPREDENAC); Ana Campos (PREDECAN);
H.E. Mr Khorshid Anwar (ECO); S.E. Amr Musa (Liga de Países
Árabes); Mohammed Ibrahim en nombre del Secretario Ejecutivo
Mohammed Ibn Chambas (Comisión de la ECOWAS), Charles
Elie Mbonguy-Doumambila en nombre del Director Ejecutivo
Louis Sylvain-Goma (Secretariado de ECCAS), Dhar Chakraborti
(SAARC); Surin Pitsuwan,(ASEAN); y Christelle Pratt (SOPAC).
El Apéndice 3 aporta una lista detallada de informes nacionales
de progreso hacia la consecución del HFA elaborados por 62
países.
Egipto, Filipinas y Tayikistán aportaron también estudios de
caso detallados. En América Latina, un estudio sobre mejores
prácticas en la gobernanza de la reducción del riesgo de desastres
fue coordinado por Alberto Aquino (GTZ), Haris Sanahuja (EIRD/
ONU Panamá) y Ángeles Arenas (PNUD/BCPR); sus autores
fueron Milton von Hesse, Joanna Kamiche y Catherine de la Torre.
Otros estudios de caso sobre Colombia, Nicaragua, Santa Lucía y
Yemen, y sobre la evaluación probabilística del riesgo en América
Central, fueron aportaciones del Banco Mundial coordinadas por la
Facilidad Global para la Reducción y la Recuperación de Desastres
(GFDRR). El estudio de caso sobre la reconstrucción de Bam, Irán,
se debe a Hossein Kalali (PNUD/BCPR).
De la coordinación del análisis temático de los avances en los
sistemas de alerta temprana se encargaron Maryam Golnaraghi
y Jean Baptiste Migraine (OMM) con aportaciones de la FAO,
el Centro Global para el Seguimiento de Incendios, la FIRC, la
Plataforma para la Promoción de Alerta Temprana de la EIRD,
la Unión Internacional de Telecomunicaciones, ONU OCHA, la
Universidad de Naciones Unidas, el PNUD, el PNUMA, la Comisión
Oceanográfica Intergubernamental de UNESCO, UNICEF, la Oficina
de las Naciones Unidas para Asuntos del Espacio Ultraterrestre
(UNOOSA), UNOSAT de UNITAR, el Banco Mundial, el PMA, la
OMS y la OMM.
También se llevaron a cabo otros exámenes temáticos del
progreso: sobre reducción del riesgo de desastres, por Fouad
Bendimerad (EMI); sobre recuperación, por Jennifer Worrell y
Anita Shah (Grupo de Recuperación Temprana del IASC), Yuki
Matsukoa (secretaría del IRP) y Dusan Zupka (ONU OCHA); y
sobre temas de género en relación con la reducción del riesgo de
desastres y recuperación por Feng Min Kan, Madhavi Ariyanbandu
y Ana Cristina Thorlund (EIRD/ONU) con aportaciones de Rory
Mullan (Red Práctica de Gestión del Riesgo de Desastres, PNUD).
Expresamos también nuestro agradecimiento a Michel Matera por
repasar las traducciones al francés de la herramienta HFA Monitor.
Capítulo 5
Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo
Introducción
En 2005 un total de 168 países adoptaron el Marco de Acción de Hyogo (HFA), un conjunto exhaustivo de tres
objetivos estratégicos y cinco acciones prioritarias. El resultado esperado del HFA es la “reducción considerable
de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto las de vidas como las de bienes sociales, económicos y
ambientales de las comunidades y los países” 1. Los objetivos estratégicos y acciones prioritarias se relacionan
en el recuadro 5.1, en el cual se señalan también los 22 indicadores clave y cinco grados de avance por
referencia a los cuales los países han medido su implementación del HFA durante el primer proceso de revisión
bienal de progreso (2007–2009).
El presente capítulo pasa revista a los avances logrados por los distintos países hacia la consecución de
estos objetivos estratégicos y acciones prioritarias. El análisis se basa en los informes nacionales de progreso
respecto del HFA, informes que han sido elaborados por las autoridades competentes de 62 países y que se
refieren al periodo junio de 2007 a mayo de 2009 (en adelante indicado como 2007–2009). La metodología y
las herramientas utilizadas para facilitar la revisión global 2007–2009 de avances logrados en dichos objetivos
del HFA se resumen en el Apéndice 3, que incluye una descripción de avances y retos en relación con cada
uno de los indicadores y referencias clave aplicados. El apéndice incluye también la lista de los países que
habían finalizado informes nacionales de progreso frente al HFA a febrero de 2009.
El capítulo analiza asimismo el grado en que las estrategias para la reducción de la pobreza y la adaptación
al cambio climático están abordando la reducción del riesgo de desastres.
Resumen de conclusiones
1. Avances comunicados frente al HFA
Se han conseguido avances significativos en fortalecimiento de capacidades, sistemas institucionales y
legislación para abordar las deficiencias en la preparación y respuesta a los desastres. Se está progresando
también en la identificación, valoración y seguimiento del riesgo de desastres y en la mejora de los sistemas de
alerta temprana. Son escasos, sin embargo, los avances respecto a la utilización de conocimientos, innovación
y educación, y sobre todo en la integración de la reducción del riesgo de desastres dentro de la planificación
económica, social, urbana, rural, medioambiental y de infraestructuras.
2. Avances por grupos de ingresos y región
Los países de ingresos altos han conseguido con respecto a todas las acciones prioritarias del HFA mayores
avances que los países de ingresos medianos y bajos. Sin embargo, mientras que los aspectos de reducción
del riesgo están bien integrados en los distintos sectores, muchos países carecen de una política holística
y un marco estratégico para abordar el riesgo de desastres. Algunos países menos adelantados (PMA)
informan de importantes carencias en sus capacidades institucionales, técnicas, humanas y financieras,
con las consiguientes limitaciones en su capacidad para aplicar el HFA. Aunque muchos países de ingresos
medianos y bajos han conseguido avances significativos en el desarrollo de políticas, normativas y sistemas
institucionales a nivel nacional, encuentran dificultades a la hora de integrar la reducción del riesgo de desastres
en el desarrollo a nivel sectorial y local.
3. Retos comunicados
La revisión reveló retos concretos, entre otros un enfoque coyuntural y disperso del seguimiento de amenazas y
una identificación del riesgo que no ayuda a realizar evaluaciones exhaustivas de riesgos múltiples; dificultades
de las organizaciones encargadas de la reducción del riesgo a nivel nacional para colaborar con los sectores
de desarrollo; y una falta de responsabilidad, transparencia y cumplimiento de objetivos en la implementación.
Por otra parte, la revisión destaca ciertas iniciativas novedosas en la gobernanza de la reducción del riesgo de
desastres, que demuestran que es posible abordar algunos de estos retos.
4. Cambio climático y reducción del riesgo de desastres
La adaptación al cambio climático se enfrenta a muchos de los mismos retos que la reducción del riesgo
de desastres. Es más, la implementación está aún dando sus primeros pasos, y los marcos de políticas y
planificación rara vez están integrados con los de la reducción del riesgo de desastres.
5. Reducción de la pobreza y factores subyacentes del riesgo
Muchas de las estrategias para la reducción de la pobreza encierran potencial para abordar los factores
subyacentes del riesgo, y ciertamente reconocen que los impactos de los desastres contribuyen a arraigar la
123
Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009
Riesgo y pobreza en un clima cambiante
pobreza. Sin embargo, los componentes de reducción del riesgo de desastres incluidos en tales estrategias
suelen limitarse a aspectos de preparación y respuesta. En muchos países las políticas y la planificación para la
reducción de la pobreza y la reducción del riesgo de desastres no están debidamente integradas.
Esta primera revisión bienal del HFA tiene algunas limitaciones que es necesario explicar desde un
principio. Los informes a nivel nacional aportan una muestra razonable de todas las regiones y grupos de
ingresos, pero muchos países siguen sin estar representados. Pese a que en algunos de ellos se realizaron
ejercicios de consulta como parte del proceso de revisión, los informes de progreso son autoevaluaciones
realizadas por las autoridades nacionales y, en la mayoría de los países, fueron preparadas por el punto de
enlace designado para la implementación del HFA o la organización encargada de la gestión del riesgo de
desastres. Los informes no siempre reflejan plenamente las perspectivas de otras partes interesadas, como son
el sector privado o la sociedad civil, ni todos los sectores de gobierno. De igual modo, a pesar de que algunas
organizaciones internacionales han aportado revisiones temáticas de avances en las distintas áreas, esta
iteración de la revisión bienal no incluía módulos para informar sobre avances a nivel regional e internacional.
No obstante, es cierto que, como primer ejercicio global exhaustivo del progreso hacia la implementación del
Marco de Hyogo, aporta una visión singular del actual nivel de compromiso con los objetivos estratégicos del
HFA y con su consecución.
Recuadro 5.1:
Marco de
Acción de
Hyogo: objetivos
estratégicos,
acciones
prioritarias,
indicadores
clave y grados
de avance
Fuente: (EIRD/ONU,
2008a).
Tres objetivos estratégicos:
1. Integración más efectiva a todo nivel de la consideración de riesgos de desastres en políticas, planes y programas
de desarrollo sostenible, con acento especial en prevención y mitigación de desastres, preparación para casos de
desastres y reducción de vulnerabilidad.
2. Creación y fortalecimiento de instituciones, mecanismos y medios a todo nivel (y en particular al nivel de la
comunidad) para contribuir de manera sistemática a aumentar la resiliencia ante amenazas.
3. En la fase de reconstrucción de las comunidades damnificadas, incorporación sistemática de criterios de
reducción de riesgos en el diseño y ejecución de programas de preparación para situaciones de emergencia,
respuesta y recuperación.
Cinco acciones prioritarias y 22 indicadores clave:
Acción prioritaria 1 del HFA: velar por que la reducción de los riesgos de desastres constituya una prioridad nacional
y local dotada de una sólida base institucional para su aplicación.
Indicador clave 1: Marco de política y legislación a nivel nacional, con responsabilidades y capacidades
descentralizadas a todos los niveles.
Indicador clave 2: Disponibilidad de recursos específicos y adecuados para implementar planes y actividades de
reducción del riesgo de desastres a todos los niveles administrativos.
Indicador clave 3: Participación comunitaria y descentralización garantizadas mediante la delegación de autoridad y
recursos al nivel local.
Indicador clave 4: Plataforma multisectorial a nivel nacional para reducir el riesgo de desastres.
Acción prioritaria 2 del HFA: identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana.
Indicador clave 1: Valoraciones del riesgo a nivel nacional y local en base a datos de amenazas y vulnerabilidad,
acompañadas de valoraciones del riesgo en sectores clave.
Indicador clave 2: Sistemas para seguimiento, registro y diseminación de datos sobre amenazas y vulnerabilidades
clave.
Indicador clave 3: Sistemas de alerta temprana (que llegan hasta las comunidades) para las principales amenazas.
Indicador clave 4: Valoraciones de riesgo nacionales y locales que tienen en cuenta riesgos regionales/transfronterizos
en orden a garantizar colaboración regional en la reducción del riesgo.
Acción prioritaria 3 del HFA: utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educación para crear una cultura de seguridad y
de resiliencia a todo nivel.
Indicador clave 1: Acceso y disponibilidad de información pertinente sobre desastres a todos los niveles y para todas
las partes interesadas (a través de redes, desarrollo de sistemas para la socialización de la información, etc.).
Indicador clave 2: Inclusión en programas escolares, material didáctico y cursos de formación de conceptos y
prácticas relativos a reducción del riesgo de desastres y recuperación tras los mismos.
Indicador clave 3: Desarrollo y fortalecimiento de métodos de investigación y herramientas para valoración de riesgos
múltiples y análisis de rendimiento.
124
Capítulo 5
Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo
Recuadro 5.1
(continuación)
Indicador clave 4: Estrategia nacional para la sensibilización pública en orden a impulsar una cultura de resiliencia
ante desastres que alcance a las comunidades urbanas y rurales.
Acción prioritaria 4 del HFA: reducir los factores de riesgo subyacentes.
Indicador clave 1: Reducción del riesgo de desastres como objetivo integral de políticas y planes medio­ambientales
que incluyen utilización de la tierra, gestión de recursos naturales y adaptación al cambio climático.
Indicador clave 2: Puesta en marcha de políticas y planes de desarrollo social para reducir la vulnerabilidad de las
poblaciones expuestas a mayor riesgo.
Indicador clave 3: Introducción de planes y políticas en el sector económico y de la producción para reducir la
vulnerabilidad de las actividades económicas.
Indicador clave 4: Planificación y gestión de asentamientos humanos que incorporan elementos de reducción del
riesgo de desastres y que incluyen aplicación de códigos de construcción.
Indicador clave 5: Medidas para la reducción del riesgo de desastres integradas en los procesos de recuperación y
rehabilitación tras los desastres.
Indicador clave 6: Procedimientos para evaluar impactos en cuanto a riesgo de desastres de grandes proyectos de
desarrollo, especialmente los referentes a infraestructuras.
Acción prioritaria 5 del HFA: fortalecer la preparación para casos de desastre a fin de asegurar la eficacia de la respuesta a
todos los niveles.
Indicador clave 1: Capacidades y mecanismos políticos, técnicos e institucionales que son idóneos para la gestión del
riesgo de desastres con adopción de una perspectiva de reducción del riesgo de desastres.
Indicador clave 2: Planes de preparación y planes de contingencias ante desastres a todos los niveles administrativos:
se llevan a cabo simulacros periódicos para poner a prueba y desarrollar programas de respuesta ante desastres.
Indicador clave 3: Reservas financieras y mecanismos de contingencias para apoyar la eficacia de respuesta y
recuperación cuando así se precise.
Indicador clave 4: Procedimientos para intercambio de información pertinente cuando se materializan amenazas y
desastres y para llevar a cabo evaluaciones tras desastres.
Grados de avance:
Nivel 1: Progreso mínimo: escasos indicios de avances en cuanto a planes o políticas.
Nivel 2: Algún progreso, pero sin compromisos sistemáticos políticos y/o institucionales.
Nivel 3: Compromiso adquirido a nivel institucional, pero sin logros totales ni considerables.
Nivel 4: Avances notables, pero con limitaciones reconocidas en capacidades y recursos.
Nivel 5: Logros totales: compromisos cumplidos y capacidades alcanzadas en todos los niveles.
5.1 Visión general
Las conclusiones generales derivadas de la revisión
HFA 2007–2009 confirman a grandes rasgos las
tendencias globales identificadas en el informe
“La reducción del riesgo de desastres: Revisión
mundial 2007” 2. El compromiso adquirido de
abordar el riesgo de desastres y lograr los objetivos
estratégicos del Marco de Hyogo sigue ganando
fuerza. A febrero de 2009 eran 99 los países que
estaban en proceso de elaboración de informes
nacionales utilizando la herramienta en línea
HFA Monitor, de los cuales 62 habían presentado
informes intermedios de progreso a 28 de febrero
de 2009.
En términos relativos, las Américas y África
eran las regiones en las cuales más países habían
comenzado a elaborar informes en 2008. En las
Américas participó el 50% de los países, 49% en
África, 40% en Asia, 34% en Europa y 29% en el
Pacífico. El número absoluto de participantes por
región aparece en la figura 5.1.
Tal como se indica en la figura 5.2,
participaron más países con índice de desarrollo
humano medio y bajo (un 64% y un 54%
respectivamente) que con índice de desarrollo
humano alto (40%). La participación de países con
bajo índice de desarrollo humano, en especial de
125
Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009
Riesgo y pobreza en un clima cambiante
Número total de países
prioritaria 1 del HFA –velar por que la reducción
de los riesgos de desastre constituya una prioridad
nacional y local dotada de una sólida base
institucional para su aplicación– especialmente en
cuanto a desarrollo de políticas y normativas, y en
el fortalecimiento de los sistemas institucionales
multisectoriales y las plataformas para la reducción
del riesgo.
Se han documentado también avances
significativos en la Acción prioritaria 5 del HFA
–fortalecer la preparación para casos de desastre a
fin de asegurar la eficacia de la respuesta a todos
los niveles– especialmente por lo que respecta a
desarrollo de capacidades técnicas e institucionales
para la preparación ante desastres, introducción
de planes de preparación y contingencia ante
desastres, y socialización de la información
tanto antes como durante los desastres. Es
decir, ha habido una mejora generalizada de
capacidades, políticas, normativas, planes y
mecanismos encaminados a la reducción del
riesgo de mortalidad, sobre todo para amenazas
de tipo meteorológico. Esto parece cuadrar con
las conclusiones del apartado 2.5, por cuanto el
riesgo de mortalidad aumenta a un ritmo más
lento que el riesgo de pérdidas económicas, y de
hecho parece que cae en relación al tamaño de la
población expuesta.
Se ha informado de avances sostenidos en la
Acción prioritaria 2 del HFA –identificar, evaluar
y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta
temprana– pese a que todos los países reconocen la
Participantes HFA Monitor
60
50
Número de países
Figura 5.1:
Participación
en la revisión
de progreso del
HFA 2007–2009:
distribución
regional
40
30
20
10
0
África
Pacífico
Número total de países
Américas
Europa
Participantes HFA Monitor
90
80
70
Número de países
Figura 5.2:
Países
participantes:
distribución
según
indicadores
de desarrollo
humano
Asia
60
50
40
30
20
10
0
Altos
Medianos
Bajos
África, es un punto a destacar e indica el creciente
compromiso de esta región por reducir el riesgo de
desastres.
Según los resultados provisionales que
aparecen en línea (representados en la figura 5.3),
se han conseguido avances notables en la Acción
Prioridad 1
Prioridad 2
Prioridad 3
Prioridad 4
Prioridad 5
60
5
50
Número de países
4
40
3,5
3,1
3,2
3,3
3,1
3,2
3,1
3,1
3,2
3,1
3,4
3,2
3,0
2,9
2,8
2,8
3,0
3,3
3,3
3,0
2,9
3
2,6
30
2
20
1
10
0
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
5
6
126
2
3
4
Indicadores clave
Grado de avance medio
Grado de avance 1
1
Grado de avance 2
Grado de avance 3
Grado de avance 4
Grado de avance 5
0
Grados de avance
Figura 5.3:
Gráfica de
avances medios
a nivel global
para cada una
de las Acciones
prioritarias del
Marco de Hyogo
Capítulo 5
Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo
necesidad de realizar esfuerzos más enfocados hacia
este fin. Los países aún encuentran dificultades a la
hora de realizar evaluaciones de riesgo exhaustivas
que sirvan para mejorar la reducción del riesgo
de desastres, relacionar la alerta temprana con
la planificación de preparación y respuesta ante
desastres, y utilizar la información a nivel nacional
para mejorar la acción local
Los avances medios a nivel global son escasos
en la mayoría de áreas de la Acción prioritaria 3 del
HFA –utilizar los conocimientos, las innovaciones
y la educación para crear una cultura de seguridad
y de resiliencia a todo nivel– en especial en
relación al desarrollo y aplicación de métodos de
investigación y herramientas para las evaluaciones
de riesgos múltiples, la inclusión de conceptos y
prácticas sobre reducción del riesgo de desastres
y recuperación en currículos escolares y material
didáctico, así como el desarrollo de una estrategia
nacional para la sensibilización pública en orden
a impulsar una cultura de resiliencia ante los
desastres. Es importante interpretar esta tendencia
como indicativa de los avances que se están
consiguiendo en relación a los esfuerzos empleados
en las áreas relacionadas de educación, desarrollo
de herramientas y métodos de investigación y
sensibilización pública. Dicho de otro modo,
mucho es lo que se está haciendo en relación a
cada uno de estos indicadores, pero los países
informan de que se necesita hacer más, y de un
modo mejor.
Crucialmente, los avances medios a nivel
global son también escasos para la Acción
prioritaria 4 del HFA –reducir los factores de
riesgo subyacentes– que se refiere a la integración
África
Américas
Asia
Europa
Pacífico
Prioridad 2 Prioridad 3 Prioridad 4
Acciones prioritarias del HFA
Prioridad 5
4
3,5
3
Grado de avance
Figura 5.4:
Progreso
regional hacia la
implementación
del HFA
2,5
2
1,5
1
0,5
0
Prioridad 1
de la reducción del riesgo de desastres en el
desarrollo social, económico, medioambiental y
urbano, así como en la planificación de proyectos
de infraestructura. Esto parece cuadrar con las
tendencias apuntadas en el apartado 2.5, por
cuanto en muchos países de ingresos medios y
bajos el riesgo de pérdidas económicas aumenta a
un ritmo más rápido que el riesgo de mortalidad,
y con lo apuntado en el apartado 3.3, por
cuanto ha habido un aumento rápido en el daño
a las viviendas. Como ya se ha descrito en el
capítulo 4, estos incrementos son muchas veces
consecuencia de un desarrollo mal planificado y
escasamente regulado. Parece que los países tienen
dificultades a la hora de abordar los factores de
riesgo subyacentes, como gobernanza urbana y
local deficiente, medios de vida rurales vulnerables
y ecosistemas en declive, de una manera que
conduzca a la reducción del riesgo de daños
y pérdidas económicas. Al mismo tiempo, los
mecanismos de gobernanza para la reducción del
riesgo de desastres en muchos países no facilitan la
integración de aspectos de riesgo en el desarrollo.
En general, los mecanismos institucionales y
legislativos para la reducción del riesgo de desastres
apenas si guardan relación alguna con los sectores
de desarrollo.
A nivel global, por tanto, los resultados
indican que los esfuerzos nacionales siguen
enfocados hacia el fortalecimiento de políticas,
normativas, marcos institucionales y capacidades
para la preparación ante desastres, respuesta,
evaluaciones de riesgo y alerta temprana
(prioridades 1, 2 y 5 del HFA). En cambio,
se necesitan esfuerzos mucho mayores en el
uso de conocimientos, educación y programas
innovadores para impulsar una cultura de
resiliencia ante desastres y abordar así los
factores subyacentes que configuran el riesgo de
desastres en el desarrollo social, económico y de
infraestructuras en contextos tanto rurales como
urbanos (prioridades 3 y 4 del HFA).
La distribución regional de los resultados
comunicados (figura 5.4) indica que Europa,
representada en su mayor parte por países de
ingresos altos y algunos de ingresos entre medianos
y altos, comunica un mayor avance que todas
las demás regiones, con respecto a todas las
prioridades. África, con una mayoría de países de
127
Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009
Riesgo y pobreza en un clima cambiante
ingresos bajos, demuestra unos avances parecidos a
los de las demás regiones en desarrollo, salvo en las
acciones prioritarias 2 y 3. El Pacífico, ponderado
por la presencia de países de ingresos altos como
Australia y Nueva Zelanda, ha conseguido mayores
avances en las acciones prioritarias 1, 3 y 4 que
todas las demás regiones, a excepción de Europa.
Las Américas han avanzado más que Asia, salvo en
las acciones prioritarias 2 y 4.
Cuando se analiza la distribución de
resultados por grupos de ingresos (figura 5.5),
los países de ingresos altos, entre ellos la mayoría
de los países europeos, los Estados Unidos de
Altos
Medianos
Bajos
5
4
Grado de avance
Figura 5.5:
Marco de Hyogo:
avances medios
según grupos
de renta
3
2
1
0
Prioridad 1
Prioridad 2
Prioridad 3
Prioridad 4
Prioridad 5
América, Canadá, Australia, Nueva Zelanda,
Bahréin y las Islas Caimán, demuestran un buen
rendimiento en todas las acciones prioritarias,
mientras que los países de ingresos bajos, en su
mayor parte de África, tienen un rendimiento
deficiente en las acciones prioritarias 1, 2, 3 y 5.
Este resultado es coherente con las conclusiones del
capítulo 2 por cuanto, a medida que se desarrollan
los países, las capacidades de gobernanza para
la reducción del riesgo de desastres tienden a
mejorar. Los países de ingresos medianos tienen
un mejor rendimiento que los de ingresos bajos
en todas las acciones prioritarias a excepción de la
4, aunque las diferencias entre países de ingresos
medianos e ingresos bajos son mucho menos
pronunciadas que las que se ven entre los países de
ingresos altos y los otros dos grupos. Esto refuerza
la conclusión de que los países de ingresos bajos
y entre medianos y bajos cuyas economías están
creciendo rápidamente no han podido mejorar
sus capacidades para la reducción del riesgo de
una manera que compense el rápido incremento
en su exposición. Como se ha dicho antes, las
capacidades para reducir el riesgo de mortalidad se
han visto fortalecidas de modo más eficaz que las
capacidades para reducir los daños y las pérdidas
económicas.
5.2 Tendencias en los avances: implementación del Marco de
Acción de Hyogo
Los apartados siguientes analizan las tendencias
en los avances y retos comunicados en relación
con los 22 indicadores que sirven para medir las
cinco Acciones Prioritarias del Marco de Hyogo.
Este análisis queda ilustrado mediante ejemplos
tomados de los informes nacionales provisionales;
el Apéndice 3 aporta descripciones más detalladas.
Los informes nacionales están disponibles en el
CD que acompaña este Informe, y en Internet 3.
Los informes regionales detallados, que catalogan
los avances a nivel de país y que fueron preparados
para la Plataforma Global para la Reducción del
Riesgo de Desastres de la EIRD,4 también están
disponibles en Internet.5
128
5.2.1 Acción prioritaria 1 del Marco de
Hyogo: velar por que la reducción de
los riesgos de desastres constituya una
prioridad nacional y local dotada de
una sólida base institucional para su
aplicación
Aquellos países que desarrollan marcos normativos,
institucionales y de políticas para la reducción
del riesgo de desastres, y que pueden avanzar
y medir el progreso conseguido mediante
indicadores específicos y mensurables, tienen
una mayor capacidad para gestionar los riesgos y
conseguir consenso generalizado, participación y
cumplimiento de las medidas para la reducción
Capítulo 5
Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo
del riesgo de desastres en todos los sectores de la
sociedad.
La figura 5.6 indica los avances medios
logrados hacia la consecución de los cuatro
Altos
Medianos
Bajos
África
5
5
4
4
Grado de avance
Grado de avance
Figura 5.6:
Avances
medios hacia la
consecución de
indicadores de la
Acción prioritaria
1 por grupos
de ingresos y
por región
indicadores de esta prioridad para países de
ingresos altos, medianos y bajos, así como los
avances medios por región. La tabla 5.1 aporta una
relación de retos y avances comunicados.
3
2
Asia
Europa
Pacífico
3
2
1
1
0
0
Indicador 1
Indicador 2
Indicador 3
Indicador 4
Indicadores clave de la Prioridad 1 del HFA
Tabla 5.1:
Retos y avances
comunicados
para la Acción
prioritaria 1 del
HFA: velar por
que la reducción
de los riesgos
de desastres
constituya
una prioridad
nacional y local
dotada de una
sólida base
institucional para
su aplicación
Américas
Indicadores
Indicador 1
Retos comunicados
1. Ausencia de un marco nacional general de política y
legislación sobre reducción del riesgo de desastres, lo que
Marco de política
dificulta un enfoque holístico, especialmente en países de
y legislación a
ingresos altos.
nivel nacional, con
responsabilidades 2. Inercia política a la hora de promulgar legislación
y desarrollar los instrumentos técnicos y legales y
y capacidades
los mecanismos administrativos necesarios para su
descentralizadas a
implementación.
todos los niveles
3. Se comunica la ausencia de capacidades financieras,
humanas y técnicas adecuadas para abordar la reducción
del riesgo de desastres como motivo principal del bajo
rendimiento en este área, en especial en países de
ingresos bajos.
4. No existe vinculación explícita entre políticas nacionales
de reducción del riesgo de desastres y políticas
sectoriales (uso de la tierra, construcción, desarrollo
económico y social y medio ambiente), lo que da lugar a
confusión respecto a mandatos y responsabilidades de
implementación, carencias y duplicaciones.
Indicador 2
1. No hay compromiso político o institucional sistemático
para aportar recursos específicos y adecuados para la
Disponibilidad
reducción del riesgo de desastres.
de recursos
2. Prioridades nacionales que compiten entre sí, ausencia
específicos y
de legislación para hacer legalmente vinculantes las
adecuados para
asignaciones financieras, y falta de voluntad política
implementar
cuando las ventajas de la reducción del riesgo de
planes y
desastres no son visibles a corto plazo.
actividades de
3. La reducción del riesgo de desastres sigue dependiendo
reducción del
en gran medida de los recursos procedentes de la
riesgo de desastres
cooperación bilateral y multilateral. Como consecuencia de
a todos los niveles
ello, muchas veces se implementa utilizando modalidades
administrativos
de proyectos o programas independientes y de corto
plazo, que no conducen a su institucionalización ni a la
sostenibilidad.
Indicador 1
Indicador 2
Indicador 3
Indicador 4
Indicadores clave de la Prioridad 1 del HFA
Avances comunicados: tendencias y ejemplos
1. En las Islas Caimán se está elaborando un Nuevo Marco
Estratégico de Gestión del Riesgo de Desastres, con el
apoyo de un nuevo órgano de Gestión de Riesgos de las
Islas Caimán.
2. Bahréin ha creado un Comité Nacional para la Gestión de
Desastres, pero reconoce que se necesita también una
política nacional.
3. Ecuador ha incluido la gestión del riesgo de desastres en
su nueva constitución y también, al igual que Colombia, en
su plan de desarrollo nacional.
4. Los sistemas descentralizados de gobernanza para
la reducción del riesgo de desastres en países de
Asia (Filipinas, Irán y Sri Lanka, entre otros) aportan
oportunidades de participación a nivel comunitario y de
gobernanza local.
1. En Vanuatu, el Programa Nacional de Acción sitúa de
manera clara en el Ministerio de Finanzas y Gestión
Económica la asignación de presupuestos ministeriales
para la reducción del riesgo de desastres a los distintos
ministerios y departamentos.
2. Solo unos cuantos países, como Colombia e Irán, informan
de la inclusión de la reducción del riesgo de desastres en
sus presupuestos públicos nacionales.
129
Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009
Riesgo y pobreza en un clima cambiante
Indicadores
Retos comunicados
Indicador 3
1. Países de Asia, África y América Latina informan de un
1. En Europa y muchos países de ingresos altos, municipios
número significativo de iniciativas para la reducción
y gobiernos locales tienen mandatos que les asignan
del riesgo a nivel de las comunidades. Sin embargo, su
responsabilidades para la reducción del riesgo de
alcance y su calidad son con frecuencia desiguales, y
desastres, así como las capacidades y recursos
los proyectos aún no han sido vinculados con un sistema
necesarios.
más amplio para la reducción de riesgo que integre los
2. Los municipios urbanos grandes y relativamente ricos
niveles local, provincial y nacional.
como Bogotá, Medellín (Colombia) y La Paz (Bolivia),
2. Los informes parecen indicar una creciente dedicación de
tienen unos buenos sistemas de reducción del riesgo de
esfuerzos y recursos al fortalecimiento de capacidades,
desastres a nivel urbano, que tienen igual efectividad,
tanto a nivel del gobierno local como comunitario.
y a veces mayores recursos, que los sistemas a nivel
nacional.
3. La existencia de procesos nacionales de descentralización
ha sido identificada como factor clave de éxito para
3. En Asia, Bangladesh, Filipinas, Indonesia, Nepal y la
fortalecer y mantener las capacidades para la reducción
República Popular Democrática Lao destacan el hecho
del riesgo de desastres a nivel local y comunitario.
de contar con presupuestos para la reducción del
riesgo, pero dado que muchas veces son presupuestos
4. La coordinación activa de las ONG que trabajan a
centralizados, o con prioridad para actividades de
nivel comunitario sigue presentando un reto para los
respuesta o preparación, este hecho puede suponer una
gobiernos nacionales y locales, especialmente en países
barrera para el fortalecimiento de las capacidades locales
con recursos limitados para el fortalecimiento de las
de reducción del riesgo de desastres.
capacidades a nivel comunitario.
5. Los gobiernos locales, especialmente de zonas rurales y
aisladas, carecen de las capacidades humanas, técnicas,
financieras e institucionales para abordar el riesgo de
desastres.
Participación
comunitaria y
descentralización
garantizadas
mediante la
delegación de
autoridad y
recursos al nivel
local
Indicador 4
Avances comunicados: tendencias y ejemplos
1. Existen retos para la creación de un sistema institucional
multisectorial integrado para la reducción del riesgo de
Plataforma
desastres que sea capaz de imprimir mayor cohesión y
multisectorial a
sinergias a los enfoques sectoriales en curso.
nivel nacional para
2. Se informa de dificultades para adquirir compromisos
reducir el riesgo
por lograr la reducción del riesgo de desastres por parte
de desastres
de los sectores de desarrollo y los gobiernos locales, así
como de otras partes interesadas como el sector privado
o la sociedad civil, por falta de autoridad política y de las
capacidades técnicas necesarias.
5.2.2 Acción prioritaria 2 del Marco de
Hyogo: identificar, evaluar y vigilar los
riesgos de desastre y potenciar la alerta
temprana
El punto de partida para la reducción del
riesgo de desastres y la promoción de una
cultura de resiliencia ante desastres radica
130
1. Países como Egipto 6 han creado comités nacionales,
mientras que en otros como Colombia, Costa Rica,
Panamá y los Estados Unidos de América, se han
adoptado plataformas nacionales.
2. Los Estados centroafricanos han abordado la gestión
del riesgo de desastres mediante una estrategia
común emprendida por la Comunidad Económica de
los Estados Centroafricanos (ECCAS) 7, organización
que en octubre de 2007 adoptó una política de medio
ambiente y recursos naturales con un plan de actuación
a nivel subregional. Esta estrategia busca capacitar a las
autoridades nacionales y subregionales; revisar y aplicar
los marcos legales y las estrategias para la reducción del
riesgo de desastres dentro de la propia ECCAS y de sus
Estados miembros; y formular e implementar estrategias
nacionales para la reducción del riesgo de desastres.
Abarca la creación y fortalecimiento de plataformas
nacionales, comités interministeriales y un comité
intergubernamental para la región ECCAS.
3. La Contraloría General de la República de Colombia
realizó una auditoría de la implementación de actividades
de reducción del riesgo de desastres por parte de todos
los departamentos gubernamentales, lo que indica el
compromiso del Estado en su conjunto para velar por
la implementación en todos los sectores y por todas las
autoridades locales.
en un conocimiento de las amenazas y las
vulnerabilidades físicas, sociales, económicas y
medioambientales frente a los desastres que sufren
la mayoría de las sociedades, y cómo esas amenazas
y vulnerabilidades están cambiando a corto y largo
plazo, seguido de actuaciones realizadas en base a
esos conocimientos.
Capítulo 5
Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo
La figura 5.7 indica los avances medios
logrados hacia la consecución de los cuatro
indicadores de esta prioridad para países de
Altos
Medianos
África
Bajos
5
5
4
4
Grado de avance
Grado de avance
Figura 5.7:
Avances
medios hacia la
consecución de
indicadores de la
Acción prioritaria
2 por grupos
de ingresos y
por región
ingresos altos, medianos y bajos, así como los
avances medios por región. La tabla 5.2 aporta una
relación de retos y avances comunicados.
3
2
Asia
Europa
Pacífico
3
2
1
1
0
0
Indicador 1
Indicador 2
Indicador 3
Indicador 4
Indicadores clave de la Prioridad 2 del HFA
Tabla 5.2:
Retos y avances
comunicados
para la Acción
prioritaria 2 del
HFA: identificar,
evaluar y vigilar
los riesgos
de desastre y
potenciar la
alerta temprana
Américas
Indicadores
Retos comunicados
Indicador 1
Indicador 1
Indicador 2
Indicador 3
Indicador 4
Indicadores clave de la Prioridad 2 del HFA
Avances comunicados: tendencias y ejemplos
1. La mayoría de los informes reconocen que los planes de
emergencia nacionales y sectoriales no están basados en
Valoraciones del
valoraciones del riesgo. Los retos abarcan una carencia
riesgo a nivel
generalizada de datos a nivel local o subnacional,
nacional y local
en especial si se relacionan con amenazas nuevas o
en base a datos
menos frecuentes; instituciones especializadas débiles
de amenazas y
o inexistentes; limitaciones financieras y dependencia
vulnerabilidad,
de socios externos que a veces no responden a las
acompañadas de
prioridades nacionales.
valoraciones del
2.
Pese
a que se están consiguiendo avances en las
riesgo en sectores
valoraciones de amenazas individuales y de sectores y
clave
territorios, la consecución de valoraciones exhaustivas de
riesgos múltiples a nivel nacional ha avanzado menos.
3. Menos frecuentes aún son los casos de
institucionalización y aplicación de tales valoraciones
en la planificación territorial y de desarrollo, o en la
determinación de códigos de construcción.
4. En la mayoría de los países las responsabilidades de
seguimiento de amenazas y valoración del riesgo están
divididas entre numerosas instituciones. La valoración de
riesgos múltiples no tiene un “responsable” institucional.
5. La ausencia de fuentes de datos y metodologías
estandarizadas constituye un reto que ha sido destacado,
por ejemplo, por Indonesia: esta ausencia dificulta que los
resultados puedan ser aplicados de manera sistemática
en todos los sectores.
1. Australia y Nueva Zelanda informan de un enfoque
exhaustivo e integrado que tiene en cuenta amenazas
múltiples en la valoración del riesgo. Otros ejemplos
incluyen el gobierno del estado de Gujarat, en la India, y
las Islas Caimán.
2. Suiza aspira a cubrir el país entero con mapas y
valoraciones de riesgo para 2011 con respecto a
amenazas tanto geológicas como hidrológicas, de modo
que los municipios utilicen tales herramientas en la
planificación del uso de la tierra y las normativas sobre
construcción.
3. Bangladesh ha conseguido avances en el sector agrario,
y se han identificado como prioridades urgentes
hospitales, escuelas, y agua y saneamiento.
4. También se comunican avances en la valoración del
riesgo a nivel comunitario, como por ejemplo en Filipinas,
mediante el proyecto de mapeo y valoración de amenazas
para una gestión comunitaria efectiva del riesgo de
desastres 8.
5. El BID (Banco Interamericano de Desarrollo) 9 está
apoyando el desarrollo de indicadores para la gestión del
riesgo de desastres en 12 países de las Américas. La
Evaluación Probabilista de Riesgos para América Central 10
es otra iniciativa en curso que aporta una evaluación
completa del riesgo de desastres en América Central.
6. En África, Burkina Faso, Cabo Verde, Costa de Marfil,
Gambia, Ghana, Madagascar, Malawi, Mauricio,
Mozambique, Seychelles, Sudáfrica y Tanzania informan
de haber realizado evaluaciones del riesgo de desastres
para sectores y amenazas concretos.
Indicador 2
1. El seguimiento de las amenazas se considera una
actividad clave que sustenta tanto la evaluación del
riesgo como la alerta temprana.
2. La creación de una red de seguimientos sísmicos
en Tayikistán 11 demuestra que muchos países están
consiguiendo avances en la mejora del seguimiento de
las amenazas.
Sistemas para
seguimiento,
registro y
diseminación
de datos sobre
amenazas y
vulnerabilidades
clave
1. Existen dificultades de coordinación, socialización de
la información y adopción de estándares de datos y
metodologías homogéneas cuando el seguimiento de
las amenazas se reparte entre numerosas instituciones
especializadas.
131
Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009
Riesgo y pobreza en un clima cambiante
Indicadores
Retos comunicados
Indicador 2
2. Se aduce como limitación la falta de recursos para
3. El Servicio Nacional de Estudios Territoriales de El
adquirir y mantener equipamiento y la carencia
Salvador 12 ha creado una única plataforma institucional
generalizada de capacidades técnicas humanas.
que engloba a todas las organizaciones científicas
especializadas bajo un marco que abarca también la
3. Las responsabilidades gubernamentales de seguimiento
información sobre amenazas para su utilización en
de las amenazas recaen con frecuencia en una amplia
evaluaciones de riesgo. Otros países están estudiando la
gama de organismos científicos y técnicos especializados
posibilidad de introducir iniciativas parecidas.
en meteorología, geología, sismología, oceanografía, etc.
continuación
Avances comunicados: tendencias y ejemplos
Indicador 3
1. Hay carencia de capacidades técnicas, equipamiento, y
1. Todos los países de Asia que presentaron informes
Sistemas de alerta
recursos humanos y económicos.
comunicaron la consecución de un compromiso
temprana (que
institucional para crear sistemas exhaustivos de
2. Existen dificultades a la hora de comunicar informaciones
llegan hasta las
alerta temprana para amenazas frecuentes y de gran
de alerta temprana a las comunidades pobres y
comunidades) para
envergadura.
vulnerables. Falta coordinación entre las instituciones
las principales
responsables de la preparación ante desastres y las
2. Se informa de buenos avances en la utilización de
amenazas
encargadas del seguimiento de las amenazas.
tecnología y capacidad local para la creación de sistemas
eficaces de alerta temprana para amenazas frecuentes,
3. El fortalecimiento de las capacidades locales y la
como ciclones e inundaciones, en Bangladesh, Sri Lanka
vinculación del seguimiento de amenazas con los
y la República Popular Democrática Lao.
sistemas de preparación ante desastres son destacados
como problemas habituales.
3. Italia informa del mejoramiento experimentado en la
alerta temprana desde la puesta en marcha del Sistema
de Alerta Nacional. La información es recopilada por
un Centro Funcional Central y Centros Funcionales
Regionales, para su circulación diaria a los encargados
de la toma de decisiones del Sistema Nacional de
Protección Civil.
Indicador 4
1. Las iniciativas transfronterizas dependen principalmente 1. Alemania es miembro activo de varias comisiones
de las aportaciones de los Estados miembros, lo que
internacionales transfronterizas para la protección de los
Valoraciones de
implica
que
la
firma
de
acuerdos
de
cooperación
no
se
ríos Rhin, Danubio, Elba y Oder, comisiones que realizan
riesgo nacionales
refleja necesariamente en su implementación, ni tampoco
evaluaciones del riesgo de inundaciones.
y locales que
se incorpora en la planificación nacional para la reducción 2. En septiembre de 2007 representantes de los gobiernos
tienen en cuenta
del riesgo de desastres.
de Albania, la Antigua República Yugoslava de Macedonia,
riesgos regionales/
2.
Faltan
bases
de
datos
y
equipos
comunes
para
Bulgaria, Croacia, Eslovenia, Montenegro, Moldavia,
transfronterizos en
realizar el seguimiento y la evaluación de los riesgos
Rumania y Turquía dieron un importante paso en sus
orden a garantizar
transfronterizos. Los países informan de una escasa
esfuerzos por mejorar la capacidad de sus respectivos
colaboración
disposición
a
compartir
con
países
vecinos
información
países en la preparación, prevención, respuesta y
regional en la
confidencial
sobre
amenazas
concretas.
coordinación en casos de desastres mediante la firma de
reducción del
un Protocolo de Intenciones respecto al marco institucional
riesgo
de la Iniciativa para Preparación y Prevención de Desastres
en Europa Sudoriental 13.
3. Armenia ha firmado un acuerdo intergubernamental sobre
reducción del riesgo de seísmos con Irán y Tayikistán;
también se ha renovado un proyecto internacional conjunto
entre Armenia y la Federación Rusa para la predicción de
amenazas sísmicas en el Cáucaso.
4. Angola, Burkina Faso, Costa de Marfil, Ghana, Mauricio y
Togo comunican avances significativos en la cooperación
con países vecinos para la reducción de los riesgos
transfronterizos, entre otros las inundaciones de cuencas
compartidas, sistemas de alerta temprana de tsunamis,
plagas de langostas y riesgos para la salud.
5. La colaboración en material de gestión de riesgos
transfronterizos suele quedar institucionalizada a través
de consejos económicos regionales como la ECOWAS 14,
la Comunidad de Desarrollo de África del Sur (SADC)
y la Unión Africana (UA), y de servicios regionales de
meteorología como el Comité Interestatal Permanente
de Lucha contra la Sequía en el Sahel. Se reconoce, no
obstante, que un mayor liderazgo por parte de los consejos
económicos regionales serviría para mejorar y regular la
colaboración e intercambio de información entre Estados
miembros.
132
Capítulo 5
Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo
Indicadores
Retos comunicados
Indicador 4
continuación
Recuadro 5.2:
Situación de
los sistemas de
alerta temprana 15
Se ha preparado un informe mundial sobre el estado en
que se encuentran los sistemas de alerta temprana, en
base a un estudio amplio de capacidades nacionales
de los servicios de predicción y alerta meteorológicos,
hidrológicos y relacionados con el clima realizado por la
OMM, así como una encuesta realizada por la Plataforma
para la Promoción de Alerta Temprana de la EIRD y el
Instituto para el Medio Ambiente y la Seguridad Humana
de la Universidad de las Naciones Unidas, con insumos
de agencias internacionales que apoyan el desarrollo de
sistemas de alerta temprana.
El informe aporta un análisis exhaustivo de las
capacidades de las partes interesadas a nivel nacional
con un enfoque hacia la gobernanza y la coordinación
organizacional; capacidades para previsión, detección y
seguimiento de amenazas; capacidades de diseminación
y comunicación a nivel internacional, regional y nacional;
así como capacidades para vincular las alertas a los
mecanismos de preparación y respuesta ante emergencias del nivel nacional al comunitario. El informe estudia
también el grado de cooperación internacional y regional
en apoyo de un fortalecimiento de sistemas nacionales de
alerta temprana.
Dicho informe concluye que, a pesar de haberse
avanzado algo en el fortalecimiento de los sistemas de
alerta temprana, se necesita un mayor compromiso para
abordar el desarrollo de estas capacidades. Entre los
aspectos clave destacados en el informe se encuentran
los siguientes:
1. Los actuales planes nacionales y locales de
preparación y respuesta ante emergencias deben
ser revisados, utilizando el mapeo de amenazas
y vulnerabilidad, y deben verse apoyados por
legislación de obligado cumplimiento. Estos planes
deben delimitar de forma clara la jerarquía de mando,
así como los roles y responsabilidades de las distintas
agencias encargadas de los diversos componentes
de los sistemas de alerta temprana. También deben
Avances comunicados: tendencias y ejemplos
6. Los avances en las Américas han sido posibles por el
gran número de iniciativas regionales y subregionales
encaminadas a mejorar la coordinación, el intercambio
de información y la colaboración. Entre otras, cabe citar
CDERA, la Asociación de Estados del Caribe, CAPRADE,
PREDECAN, y el Programa Regional de Reducción de
la Vulnerabilidad y Degradación Ambiental de la Unión
Europea.
7. Los marcos regionales de gestión del riesgo de desastres
en Asia para abordar los riesgos transfronterizos por
amenazas en todas las subregiones asiáticas avanzan
por medio de acuerdos de cooperación en el contexto de
ASEAN y SAARC.
estar ajustados a los niveles comunitario, provincial y
nacional, para velar por que los recursos financieros
y operativos lleguen hasta las comunidades y así
mejorar las operaciones de preparación y respuesta
sobre el terreno.
2. Es necesario seguir fortaleciendo la infraestructura
de seguimiento y predicciones, y fomentar la
capacitación del personal de las agencias técnicas
(como por ejemplo los servicios nacionales
meteorológicos, hidrológicos, geológicos y
oceanográficos) responsables del seguimiento y
predicción de amenazas. Este aspecto debe verse
complementando por una mayor cooperación,
coordinación y socialización de conocimientos entre
las agencias técnicas y sus homólogas en la gestión
del riesgo de desastres.
3. Las agencias técnicas nacionales podrían
beneficiarse de una mayor cooperación regional
en cuanto a acceso a datos y a herramientas y
tecnologías de vanguardia para el seguimiento y
la predicción de amenazas. Esta cooperación ya
ha quedado demostrada mediante una serie de
mecanismos de cooperación regional ya operativos,
como es el Sistema de Alerta Temprana para el
Océano Pacífico y el Océano Índico (coordinado
por la Comisión Oceanográfica Intergubernamental
de la UNESCO) y el Programa Mundial de Ciclones
Tropicales de la OMM, que facilita predicciones
y boletines de ciclones tropicales y marejadas
de tormentas a través de seis centros regionales
especializados a todos los países en riesgo.
Se precisa además una mayor colaboración
entre países vecinos para establecer normas,
procedimientos y protocolos sobre alertas referidas a
temas transfronterizos.
4. Es necesario crear bases de datos sobre amenazas
e impactos, como necesario es también mejorar la
capacidad técnica a nivel nacional en la utilización
133
Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009
Riesgo y pobreza en un clima cambiante
Recuadro 5.2
(continuación)
de herramientas de mapeo de amenazas y riesgo en
apoyo de la planificación de preparación y respuesta
ante emergencias y la integración de información
sobre riesgos en los mensajes de alerta.
5. En la mayoría de los países, los canales de difusión
que vinculan los sistemas nacionales de alerta con
las comunidades precisan de una potenciación
significativa que tenga en cuenta, además, las
costumbres culturales y las necesidades de las
propias comunidades, así como los recursos
disponibles. Se deben crear mecanismos de
retroalimentación para verificar que las alertas llegan
a las autoridades pertinentes y a las comunidades en
situación de riesgo. Se necesitan también programas
de formación enfocados hacia las autoridades, el
personal de respuesta de emergencia y el público
en general para que puedan entender la fuente y el
contenido de los mensajes de alerta y vincular esta
información con acciones concretas sobre el terreno,
dependiendo del nivel de riesgo (por ejemplo,
creando distintos grados de preparación ante el
riesgo).
6. Los planes de preparación y respuesta deben
ser desarrollados con la utilización de mapas de
5.2.3 Acción prioritaria 3 del Marco de
Hyogo: utilizar los conocimientos, las
innovaciones y la educación para crear
una cultura de seguridad y de resiliencia
a todo nivel
Las consecuencias de los desastres se pueden
reducir de forma significativa si las personas están
bien informadas y motivadas para adoptar una
cultura de prevención de desastres y de resiliencia,
para lo cual se requiere recopilación, análisis y
Altos
Medianos
Bajos
África
5
5
4
4
3
2
Américas
Asia
Europa
Pacífico
3
2
1
1
0
0
Indicador 1
Indicador 2
Indicador 3
Indicadores clave de la Prioridad 3 del HFA
134
diseminación de conocimientos e información
pertinentes acerca de amenazas, vulnerabilidades y
capacidades.
La figura 5.8 indica los avances medios
logrados hacia la consecución de los cuatro
indicadores de esta prioridad para países de
ingresos altos, medianos y bajos, así como los
avances medios por región. La tabla 5.3 aporta una
relación de retos y avances comunicados.
Grado de avance
Grado de avance
Figura 5.8:
Avances
medios hacia la
consecución de
indicadores de la
Acción prioritaria
3 por grupos
de ingresos y
por región
amenazas y vulnerabilidad. Es necesario realizar un
mayor número de simulacros y de programas de
sensibilización pública a nivel comunitario, sobre
todo en aquellos casos en que la comunidad no
sufre amenazas con mucha frecuencia.
7. Deben desarrollarse documentos de concepto
sobre operaciones y procedimientos operativos
básicos ligados a sistemas de alerta temprana
sobre las distintas amenazas, lo que permitirá una
coordinación y una cooperación efectivas entre los
distintos componentes de los sistemas, desde el
nivel nacional al local.
8. Los programas sobre sistemas de alerta temprana
deben complementarse con un mecanismo operativo
efectivo de evaluación y retroalimentación a nivel
regional, nacional y local y entre las múltiples
agencias, de manera que así vayan mejorando los
sistemas con el tiempo.
9. Mayor cooperación, coordinación y planificación
estratégica entre las agencias internacionales podría
redundar en un enfoque más eficaz para el desarrollo
de programas nacionales de sistemas de alerta
temprana.
Indicador 4
Indicador 1
Indicador 2
Indicador 3
Indicadores clave de la Prioridad 3 del HFA
Indicador 4
Capítulo 5
Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo
Tabla 5.3:
Retos y avances
comunicados
para la Acción
prioritaria 3 del
HFA: utilizar los
conocimientos,
las innovaciones
y la educación
para crear
una cultura de
seguridad y
de resiliencia
a todo nivel
Indicadores
Retos comunicados
Avances comunicados: tendencias y ejemplos
Indicador 1
Acceso y
disponibilidad
de información
pertinente sobre
desastres a todos
los niveles y para
todas las partes
interesadas (a
través de redes,
desarrollo de
sistemas para la
socialización de la
información, etc.)
1. Entre los retos se encuentra la necesidad de que sea
1. Ghana publica octavillas para entregar a todas las partes
adecuada y concreta la información sobre el riesgo y los
interesadas a nivel nacional, que informan de la ubicación
contextos culturales de que se trate.
de los desastres, la extensión del impacto y las iniciativas
de recuperación emprendidas.
2. Hubo informes de dificultades en conseguir que las bases
de datos se actualizaran y mantuvieran debidamente.
2. Las herramientas y bases de datos disponibles en
Internet 16 y los resultados de la evaluación de amenazas
3. Es preciso pasar de la preparación y respuesta ante
y riesgos están cada vez más al alcance de partes
desastres a un enfoque sobre nuevos temas como
interesadas a nivel nacional y local. La Agencia Sueca
la adaptación al cambio climático, la degradación
para la Gestión de Emergencias 17 por ejemplo, ha
medioambiental y los riesgos urbanos.
desarrollado un sistema nacional de información en
4. Son pocos los países que pueden garantizar que los
Internet denominado WIS. El sistema fue creado para
hogares van a tener fácil acceso a información precisa
facilitar el intercambio de información entre los distintos
sobre los riesgos a que están expuestos. La falta de
actores en el sistema nacional de gestión de emergencias
avances en la elaboración de evaluaciones completas
antes, durante y después de las emergencias.
del riesgo y la creación de sistemas de alerta temprana
3. En Asia las redes regionales de conocimientos trabajan
erosiona el valor de los sistemas de información.
activamente para publicar información sobre “aprender
de los desastres” y “preparación ante desastres”, y el
material producido se difunde ampliamente entre países
que han sufrido recientemente terremotos, inundaciones,
ciclones o tsunamis de envergadura. Las ferias de
conocimientos y las campañas internacionales son otras
herramientas utilizadas también para la difusión de
información.
Indicador 2
Inclusión en
programas
escolares, material
didáctico y cursos
de formación
de conceptos y
prácticas relativos
a reducción
del riesgo de
desastres y
recuperación tras
los mismos
1. Entre los retos se encuentran la falta de capacidad entre 1. La campaña internacional de 2006–2007 denominada
educadores y formadores.
La Reducción de Desastres Empieza en la Escuela 18
ha servido para destacar aún más la importancia del
2. Se documentaron dificultades a la hora de abordar las
programa de la educación y sensibilizar a la opinión
necesidades en zonas rurales y urbanas pobres.
pública en algunos países.
3. La validación de metodologías y herramientas es escasa,
como escaso es también el intercambio de experiencias. 2. El Marco de Educación para la Reducción del Riesgo de
Desastres de América Central y la República Dominicana
4. Algunos países informan de la ausencia de políticas y
ha sido creado como plataforma educativa temática
directrices sobre cómo integrar la reducción del riesgo de
regional para América Latina, y cuenta con el apoyo de
desastres en programas de estudio, material educativo y
EIRD/ONU, una red de universidades y agencias regionales
formación profesional, pese a que existe un compromiso
e internacionales.
tanto de política como institucional.
3.
Se
han conseguido compromisos políticos o institucionales
5. La mayoría de los países que aún no han integrado la
en Australia, Filipinas, Indonesia, Nepal, Nueva Zelanda,
reducción del riesgo de desastres en el currículo escolar
República de Corea, República Islámica del Irán, República
citan la falta de material didáctico, sobre todo en el
Popular Democrática Lao y Siria.
idioma vernáculo, como principal obstáculo.
4. Yemen informa de dificultades debidas al idioma, puesto
que gran cantidad del material disponible no ha sido
traducido al árabe. Ya funciona en la región una Plataforma
de Conocimientos y Educación para la Reducción del
Riesgo de Desastres, que podría contribuir a potenciar las
capacidades futuras en este sentido.
5. En Angola y Burundi UNICEF ha colaborado con los
ministerios de educación para la realización de talleres y
el fomento de la integración de la reducción del riesgo de
desastres en la educación.
6. En Madagascar el Ministerio de Educación y la ONU
han elaborado conjuntamente material escolar sobre la
reducción del riesgo de desastres y manuales que se
utilizan ya en todas las escuelas del país.
7. Mozambique ha empezado a pilotar proyectos en escuelas
primarias con la finalidad de enseñar a profesores y niños
a convivir con los desastres.
8. En Burkina Faso se ha comenzado a impartir educación
medioambiental en la educación primaria, y la reducción
del riesgo de desastres se encuentra parcialmente
integrada en la enseñanza superior.
135
Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009
Riesgo y pobreza en un clima cambiante
Indicadores
Retos comunicados
Avances comunicados: tendencias y ejemplos
Indicador 3
1. Se comunicaron limitaciones en las capacidades
1. Bangladesh comunica éxitos en torno a la elaboración
Desarrollo y
financieras, técnicas y humanas.
de métodos y herramientas para el análisis comunitario
fortalecimiento
de riesgos. La ampliación de esta iniciativa se ve
2. Se consideran como obstáculos la elevada dependencia
de métodos de
obstaculizada por la ausencia de una agencia centralizada
de fondos y de socios externos, junto a la ausencia de
investigación y
capaz de operar como fuente de información y
transferencia de habilidades y competencias.
herramientas para 3. Los avances en algunas regiones como las Américas y
asesoramiento técnico sobre la adecuada aplicación de
valoración de
estas herramientas en todo el país.
Asia se deben principalmente a una serie de iniciativas
riesgos múltiples
a través de universidades e institutos de investigación,
y análisis de
compañías de seguros y bancos de desarrollo, más que a
rendimiento
programas coherentes a nivel nacional.
4. Existen herramientas, pero dada la falta de un marco
institucional y político funcional que vincule al sector de
reducción del riesgo de desastres con el de desarrollo,
la mayor parte de las investigaciones no han redundado
en aplicaciones generalizadas en la planificación del
desarrollo y en las decisiones sobre inversiones.
Indicador 4
Estrategia
nacional para la
sensibilización
pública en orden
a impulsar
una cultura de
resiliencia ante
desastres que
alcance a las
comunidades
urbanas y rurales
1. Una mayor sensibilización no redunda, necesariamente,
en reducción del riesgo de desastres. Por ejemplo, los
hogares rurales y urbanos pobres deben afrontar graves
limitaciones medioambientales y de medios de vida en
su capacidad para reducir el riesgo, algo que no puede
corregirse únicamente mediante la sensibilización.
5.2.4 Acción prioritaria 4 del Marco de
Hyogo: reducir los factores de riesgo
subyacentes
Los riesgos de desastres asociados con
unas condiciones sociales, económicas y
medioambientales cambiantes, así como el uso de
la tierra, y el impacto de las amenazas relacionadas
con los fenómenos geológicos, la meteorología,
el agua, la variabilidad climática y el cambio
136
1. Entre las herramientas y directrices disponibles se
encuentran el RiskPlan 19 en Suiza para aprender sobre la
reducción del riesgo de desastres y cómo implementarla,
y EconoMe 20 para justificar las inversiones en reducción
del riesgo.
2. En 2006 se presentó en Nueva Zelanda un programa de
educación pública a largo plazo y campaña de marketing
social, Get Ready, get Thru (prepárate y pasarás), cuya
finalidad es conseguir una mayor preparación a nivel
individual y de la comunidad en caso de desastre 21.
3. En África casi todos los países que han elaborado un
informe afirman que están llevando a cabo campañas de
sensibilización pública a nivel nacional, regional y local.
Muchos de los países con campañas de sensibilización
utilizan medios como radio, periódicos y televisión.
Madagascar, Mauricio y Mozambique informan de un
alto nivel de sensibilización pública con respecto a los
principales riesgos.
4. Los ejemplos de impactos eficaces de campañas
internacionales incluyen la campaña Hospitales Seguros,
de la OMS, EIRD y el Banco Mundial, que aspira a
sensibilizar respecto al enorme impacto que los daños
por desastres en los sistemas de salud pueden tener
en el desarrollo económico y humano. Por otra parte,
incluso la más pequeña inversión para hacer de las
instalaciones de salud lugares más seguros puede reducir
de manera significativa el impacto de los desastres. La
campaña aporta una plataforma para el fortalecimiento
de hospitales, instalaciones y sistemas de salud en
el contexto de reducción del riesgo y preparación y
respuesta ante emergencias.
climático se abordan en la planificación y los
programas del sector de desarrollo, así como en las
situaciones posteriores a los desastres.
La figura 5.9 indica los avances medios
logrados hacia la consecución de los seis
indicadores de esta prioridad para países de
ingresos altos, medianos y bajos, así como los
avances medios por región. La tabla 5.4 detalla los
retos y avances comunicados
Capítulo 5
Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo
Altos
Medianos
Bajos
África
5
5
4
4
Grado de avance
Grado de avance
Figura 5.9:
Avances
medios hacia la
consecución de
indicadores de la
Acción prioritaria
4 por grupos
de ingresos y
por región
3
2
1
Asia
Europa
Pacífico
3
2
1
0
0
Indicador 1 Indicador 2 Indicador 3 Indicador 4 Indicador 5 Indicador 6
Indicadores clave de la Prioridad 4 del HFA
Tabla 5.4:
Retos y avances
comunicados
para la Acción
prioritaria 4 del
HFA: reducir
los factores
de riesgo
subyacentes
Américas
Indicadores
Retos comunicados
Indicador 1
Indicador 1 Indicador 2 Indicador 3 Indicador 4 Indicador 5 Indicador 6
Indicadores clave de la Prioridad 4 del HFA
Avances comunicados: tendencias y ejemplos
1. En general, no se cumple ni se exige la aplicación de
códigos, normas y reglamentos ambientales.
Reducción
2. Hay escasa sinergia entre planificación del uso de la
del riesgo de
tierra, estrategias de adaptación al cambio climático,
desastres como
legislación sobre protección del medio ambiente
objetivo integral de
y demás instrumentos parecidos, y con políticas y
políticas y planes
normativas sobre reducción del riesgo de desastres.
medioambientales
3. Las organizaciones encargadas de la reducción de
que incluyen
desastres muchas veces carecen de autoridad política
utilización de la
y capacidad técnica para intervenir en la planificación
tierra, gestión de
y reglamentación del medio ambiente. Aunque es
recursos naturales
posible que los marcos de reducción del riesgo de
y adaptación al
desastres y de política medioambiental y legislativa se
cambio climático
reconozcan mutuamente, en la práctica no existe una
verdadera integración.
1. Muchos países de las Américas y Asia han fijado el medio
ambiente y el cambio climático como prioridades nacionales
y han desarrollado leyes, políticas y marcos institucionales al
efecto.
2. La protección del medio ambiente y la adaptación al cambio
climático se han determinado como prioridades en todas las
regiones, y la mayoría de los países tienen leyes, políticas y
marcos institucionales para abordar una serie de problemas
medioambientales y de gestión de recursos naturales.
3. La mayoría de los países han firmado la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)
y el Protocolo de Kyoto, y están desarrollando estrategias
y planes para afrontar el cambio climático, aspecto que se
abordará más adelante en este capítulo.
4. Las Islas Marshall comunican que la implementación de
normativas sobre Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) no
comenzó hasta 2005, pero hay un número cada vez mayor
de grandes proyectos que cumplen con los requisitos (de
cinco en 2005 ha pasado a 40 en 2007). Un caso piloto para
el proceso de EIA fue un proyecto de dique seco que quedó
rechazado por una ubicación inadecuada.
5. Otros países han adoptado un enfoque regional
transfronterizo. Por ejemplo, la reducción del riesgo de
desastres en el este de África 22 es un buen ejemplo de cómo
los países del África oriental están colaborando para abordar
la problemática generada por los procesos de cambio
climático.
Indicador 2
1. Un número significativo de países informan de la existencia
de planes de desarrollo social para reducir la vulnerabilidad
de comunidades propensas al riesgo de desastres.
2. Muchos países de África afirman que cuentan con políticas,
planes o programas de desarrollo social para abordar la
vulnerabilidad y las precarias condiciones de vida mediante
mejoras en el abastecimiento de agua, el saneamiento, la
seguridad alimentaria, la salud y la alfabetización. Algunos
países, como Burkina Faso, Costa de Marfil, Guinea,
Suazilandia y Togo informan de la integración de aspectos de
reducción del riesgo en sus PRSP. Mauricio y Tanzania tienen
fondos especiales para la ayuda de emergencia, mientras
que Mozambique está trabajando para aportar alternativas
de generación de ingresos a los sectores vulnerables e
invertir en cultivos resistentes a las sequías.
Puesta en marcha
de políticas
y planes de
desarrollo social
para reducir la
vulnerabilidad de
las poblaciones
expuestas a mayor
riesgo
1. Pese a que los PRSP y otros instrumentos de
índole parecida incluyen la reducción del riesgo
de desastres, esto no refleja necesariamente una
verdadera integración en la práctica de los marcos
políticos sobre pobreza y reducción del riesgo de
desastres en los programas. Al igual que sucede con
el medio ambiente, las organizaciones encargadas
de la reducción de desastres puede que no posean ni
autoridad política ni capacidad técnica para intervenir
en el diseño de planes y programas de desarrollo
social y reducción de la pobreza. Cabe destacar que
muy pocos países informan de gran influencia de
consideraciones sobre equidad social como factor
impulsor del progreso.
137
Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009
Riesgo y pobreza en un clima cambiante
Indicadores
Retos comunicados
Indicador 2
3. En las Américas la mayoría de los países comunican la
inclusión de compromisos relativos a los ODM, la reducción
de la pobreza y la inclusión social en los planes y estrategias
de desarrollo, así como en los mecanismos institucionales.
4. Los países de Asia aducen que los planes nacionales y
locales tienen una orientación cada vez mayor hacia la
reducción de la vulnerabilidad social y económica. Filipinas
informa de los esfuerzos realizados por la Comisión
Nacional de Pobreza, con el diseño de una estrategia para la
reducción de la pobreza de personas en zonas propensas a
las amenazas, estrategia que incorpora desde instrumentos
de microfinanzas y seguros hasta créditos de arroz,
alimentos baratos y ayudas para entierros.
5. Australia y Nueva Zelanda hablan de la necesidad de
incorporar un “programa de inclusión social” explícito en
todos los planes y políticas de desarrollo, tanto a nivel
nacional como local.
6. Bangladesh informa de la existencia de una diversidad cada
vez mayor en los programas sociales de seguridad, con un
papel activo de las ONG. Algunos informes citan la necesidad
de realizar evaluaciones detalladas para identificar los
beneficios específicos para las comunidades y entender
mejor la interrelación entre microfinanzas y reducción del
riesgo.
continuación
Indicador 3
Introducción de
planes y políticas
en el sector
económico y de
la producción
para reducir la
vulnerabilidad de
las actividades
económicas
Indicador 4
Planificación
y gestión de
asentamientos
humanos que
incorporan
elementos
de reducción
del riesgo de
desastres y que
incluyen aplicación
de códigos de
construcción
138
Avances comunicados: tendencias y ejemplos
1. Los costes del riesgo de desastres no suelen tenerse
en cuenta a la hora de tomar decisiones sobre
inversiones públicas, y por tanto los aspectos de
reducción del riesgo de desastres se incluyen en
el desarrollo económico y productivo de un modo
coyuntural y no de manera sistemática.
2. Los problemas subyacentes incluyen las dificultades
que entraña la propia planificación del desarrollo
económico. Los países africanos, por ejemplo,
destacan la inestabilidad política, la pobreza y una
gobernanza débil como factores que ponen en
peligro la implementación de los planes de desarrollo
económico.
3. Hay escasa integración sistemática de políticas y
normativas sobre desarrollo económico y reducción
del riesgo de desastres. Lo mismo que sucede en
otros sectores, parece que en la mayoría de los países
las organizaciones encargadas de la reducción del
riesgo de desastres no tienen ni autoridad política ni
capacidad técnica para intervenir en la planificación
del desarrollo económico.
1. En la República de Corea, la ley de 2007 de Apoyo a
Empresas para Actividades Voluntarias de Mitigación de
Desastres ofrece ayuda a pequeñas y medianas empresas
mediante directrices y normas para la reducción del riesgo
de desastres.
2. En Australia una red de intercambio de información (la
Trusted Information Sharing Network) aporta un foro en el
cual propietarios y operadores de infraestructuras esenciales
pueden colaborar intercambiando información sobre
aspectos de seguridad.
3. En Perú el Ministerio de Economía y Finanzas ha incorporado
plenamente la reducción del riesgo de desastres en el
Sistema Nacional de Inversión Pública 23, que exige una
valoración del riesgo para mejorar las inversiones públicas
en todos los sectores, tanto a nivel del gobierno central
como de las autoridades locales (ver el recuadro 5.3).
4. En Costa Rica el Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica ha incluido recientemente la evaluación
del riesgo de desastres como requisito para la autorización
de proyectos de inversión pública.
1. Lo que es común a todos los países en que la mayoría
de la urbanización sucede de modo informal es que
los mecanismos de implementación y vigilancia son
débiles. El hecho de que no se hable de este tema en
los informes sugiere que se llevan a cabo ahora menos
actividades para la introducción de construcciones
resistentes a las amenazas en viviendas urbanas y
rurales informales proclives al riesgo (por ejemplo,
mediante la capacitación de albañiles y la introducción
de tecnologías adecuadas) que en los años 70 y 80,
con algunas excepciones notables como el caso de
Pakistán.
1. Cabo Verde y Senegal informan de la introducción de la
reducción del riesgo de desastres en las normas para la
construcción.
2. Angola, Congo, Mozambique y Togo aseguran que se tienen
en cuenta aspectos de riesgo en la planificación urbana y las
decisiones respecto a la ubicación de los asentamientos.
3. En Argelia se están tomando medidas para mejorar las
normas de construcción y la normativa sobre planificación
para reducir riesgos futuros.
4. Algunas grandes ciudades, entre ellas Amman, Aqaba,
Bogotá, Bombay, Caracas, Estambul, Katmandú, Kermán,
La Paz, Lima, Manila, Quito y Teherán, han desarrollado
estudios a fondo de su exposición ante las amenazas y están
Capítulo 5
Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo
Indicadores
Indicador 4
continuación
Indicador 5
Medidas para
la reducción
del riesgo
de desastres
integradas en
los procesos de
recuperación y
rehabilitación tras
los desastres
Retos comunicados
Avances comunicados: tendencias y ejemplos
tomando medidas para mejorar sus capacidades de
respuesta y reducción del riesgo de desastres. Algunas
lo han hecho por iniciativa propia, otras con apoyo de
gobiernos nacionales; organizaciones internacionales
como el Banco Mundial y el PNUD; y ONG como la EMI o
GeoAmenazas Internacional.
5. También se están consiguiendo avances en algunos países
para velar por que las instalaciones públicas como colegios
u hospitales sean reforzadas o construidas de manera
que sean resistentes a las amenazas. Las inversiones
de consideración realizadas por Colombia e Irán para
mejorar las escuelas de manera que sean resistentes a los
terremotos constituyen ejemplos excelentes de este tipo de
iniciativa. En 2007 Irán inició también el reforzamiento de
edificios residenciales en zonas rurales, con el objetivo de
mejorar unas 300.000 viviendas cada año.
6. En Madagascar se están construyendo escuelas e
instalaciones sanitarias resistentes a los desastres con la
ayuda del Banco Mundial, mientras que en las Américas se
informa de una preocupación creciente por la seguridad de
escuelas y hospitales y demás infraestructuras vitales.
7. La prioridad asignada a la preparación ante emergencias y a
la reducción del riesgo por los gobiernos y las comunidades
de América Latina y el Caribe ha reducido vulnerabilidades
y riesgos, lo que ha hecho que los frecuentes impactos
de riesgo que antes tenían el potencial de convertirse
en desastres sean eventos más manejables. Esto se ha
conseguido con el apoyo notable y decidido de la OMS/
Organización Panamericana de Salud y otras organizaciones
multilaterales y no gubernamentales.
1. En su conjunto, la mayoría de países informan que
1. La reconstrucción de Bam, en Irán, tras el terremoto de
este es un tema que ha recibido mucha atención en
2003 ofrece un buen ejemplo de la manera en que los
los últimos años, a raíz de los desastres recientes
procesos de reconstrucción han aportado oportunidades
de gran magnitud. No obstante, aún no se ha
para la introducción de normas sobre construcciones
materializado una implementación a fondo y coherente
resistentes allá donde existe la voluntad política y el
de estos principios de recuperación.
compromiso institucional necesarios 24.
2. Los proyectos y programas de recuperación y
2. El modelo de recuperación temprana de Mozambique 25
reconstrucción suelen ser iniciativas aisladas con
demuestra que es posible integrar la reducción del riesgo de
unos límites muy claros. Por ello, incluso si se tiene
desastres en los procesos de recuperación y reconstrucción
en cuenta el riesgo de desastres, esto no se traduce
tras los desastres, siempre y cuando este aspecto quede
necesariamente en una integración más amplia de
integrado desde un principio en el diseño de los planes y las
aspectos de reducción del riesgo en los actuales
estrategias de recuperación.
sistemas de planificación y regulación.
3. Hay una serie de iniciativas con las que se está comenzando
3. La falta de voluntad e iniciativa política para reconocer
a abordar el tema, mediante mecanismos como la IRP y el
el riesgo de desastres, las necesidades creadas
Grupo de Trabajo del Sector de Recuperación Temprana 26. El
para una reconstrucción rápida y la ausencia de
IRP, por ejemplo, promueve el Programa de Preparación para
mecanismos y capacidades operativos para apoyar
la Reducción del Riesgo y Recuperación de Terremotos 27 a
la autoconstrucción de viviendas resistentes,
través del PNUD. Este programa tiene por finalidad promover
constituyen barreras que dificultan la utilización de la
asociaciones regionales que permitan una implementación
reconstrucción como oportunidad para la reducción del
rápida y adecuada de actividades de recuperación en el
riesgo de desastres. Incluso en los casos en que sí se
seno de la SAARC, que incluye a Bangladesh, Bután, la India,
promueve, y se consigue, una construcción resistente,
Maldivas, Nepal, Pakistán y Sri Lanka.
no siempre se hace cubriendo las necesidades de
los hogares urbanos y rurales pobres, ni de grupos
sociales concretos como los hogares encabezados por
mujeres.
139
Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009
Riesgo y pobreza en un clima cambiante
Indicadores
Retos comunicados
Avances comunicados: tendencias y ejemplos
Indicador 6
1. Pese a que se realizan evaluaciones de impacto
1. En Perú, se han incorporado evaluaciones obligatorias de la
ambiental para los grandes proyectos de desarrollo, no
reducción del riesgo de desastres en el Sistema Nacional de
Procedimientos
siempre
incluyen
aspectos
de
reducción
del
riesgo.
Inversión Pública.
para evaluar
2. Puede que existan procedimientos y normativas, pero
impactos en
los recursos técnicos y humanos no son suficientes
cuanto a riesgo
para evaluar y aprobar proyectos, ni para su vigilancia.
de desastres de
Tan solo un 35% de los países africanos realizan
grandes proyectos
evaluaciones de impacto, que en su mayoría van
de desarrollo,
dirigidas al impacto ambiental.
especialmente
3.
El
nivel de concienciación con respecto al papel que
los referentes a
pueden jugar los proyectos de desarrollo inadecuados
infraestructuras
en el aumento del riesgo de desastres es muy
reducido (salvo en el caso de algunos proyectos de
infraestructura, como las presas), mientras que los
intereses políticos y económicos en juego pueden
ser muy altos. Aún es muy poco frecuente que se
identifiquen los costes de oportunidades y cobeneficios
de formas alternativas de proveer infraestructuras en
formas que reduzcan el riesgo de desastres con que
se enfrentan los hogares urbanos y rurales pobres.
Tabla 5.5:
Análisis de
coste frente a
beneficios de
proyectos de
inversión pública
en Perú 29
Nota: El sombreado
indica que el valor
de las pérdidas
evitadas es mayor
que el coste
adicional de invertir
en la reducción del
riesgo de desastres
140
Proyecto de
inversión pública
Coste adicional Valor estimado de pérdidas y costes de reconstrucción evitados (en $)
para la
reducción
25% probabilidad 50% probabilidad 75% probabilidad 100% probabilidad
del riesgo de
de desastre en
de desastre en
de desastre en
de desastre en
desastres (en $)
10 años
10 años
10 años
10 años
Reconstrucción
de viviendas e
infraestructura hídrica
tras el terremoto del 23
de junio de 2001 en la
provincia de Castilla
382.788
Actividades de
prevención y
preparación frente a
deslizamientos de lodo
e inundaciones en la
cuenca alta
del valle del Rimac
95.616
Ampliación del
centro de salud de
Pampacolca (módulo
de atención a mujeres
embarazadas)
15.570
132.601
265.202
397.802
530.403
Relación beneficio/
coste = 1
330.986
661.971
992.957
1.323.942
Relación beneficio/
coste = 10
6.789
13.579
20.368
27.158
Relación beneficio/
coste = 1,3
Rehabilitación y
construcción de diques
en el valle
del Cansas
1.958.539
Rehabilitación de la
central hidroeléctrica de
Machupicchu
9.276.153
24.441.946
48.883.891
73.325.837
97.767.783
Relación beneficio/
coste = 37,5
57.452.287
114.904.573
172.356.860
Relación beneficio/
coste = 19
229.809.147
Capítulo 5
Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo
Recuadro 5.3:
Invertir para
reducir el riesgo:
el caso de Perú
La tabla 5.5 muestra una estimación detallada
de los costes de incluir la reducción del riesgo de
desastres en las inversiones del sector público en
Perú (preparada por el Ministerio de Economía y
Finanzas) 28 frente a las pérdidas y los costes de
reconstrucción evitados en un periodo de diez
años con respecto a distintas probabilidades de
materialización de un desastre, que abarcan desde
una probabilidad de un 25% hasta un 100% de que
ocurra un desastre en 10 años.
Este cálculo indica que, si la probabilidad de
que aparezcan pérdidas por desastre en 10 años
es del 75%, quedaría compensada la inversión en
la reducción del riesgo de desastres en todos los
5.2.5 Acción prioritaria 5 del Marco de
Hyogo: fortalecer la preparación para
casos de desastre a fin de asegurar
la eficacia de la respuesta a todos los
niveles
Cuando ocurre un desastre, las pérdidas y
los impactos que causa pueden reducirse
significativamente si autoridades, personas
y comunidades de zonas proclives a las
Altos
Medianos
amenazas están bien preparadas y disponen de
conocimientos y capacidades para una preparación
y respuesta efectivas antes los desastres.
La figura 5.10 indica los avances medios
logrados hacia la consecución de los cuatro
indicadores de esta prioridad para países de
ingresos altos, medianos y bajos, así como los
avances medios por región. La tabla 5.6 detalla los
retos y avances comunicados.
África
Bajos
5
5
4
4
Grado de avance
Grado de avance
Figura 5.10:
Avances
medios hacia la
consecución de
indicadores de la
Acción prioritaria
5 por grupos
de ingresos y
por región
casos. Si la probabilidad es del 25%, tres de cada
cinco inversiones se verían compensadas económicamente. Además, frente a una probabilidad del
75%, la relación beneficio-coste sería de entre un 1 y
un 37,5. Esto quiere decir que la estimación muchas
veces citada de que las inversiones en reducción del
riesgo de desastres arrojan beneficios de siete veces
el coste de las mismas debe cualificarse en relación
al tipo de inversión y la probabilidad de que ocurran
pérdidas. Pero lo que es importante destacar es que
la práctica totalidad de inversiones en reducción del
riesgo debe considerarse como una manera muy
eficaz de aminorar el coste real de reducir los factores
de riesgo subyacentes.
3
2
Américas
Asia
Europa
Pacífico
3
2
1
1
0
0
Indicador 1
Indicador 2
Indicador 3
Indicadores clave de la Prioridad 5 del HFA
Indicador 4
Indicador 1
Indicador 2
Indicador 3
Indicador 4
Indicadores clave de la Prioridad 5 del HFA
141
Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009
Riesgo y pobreza en un clima cambiante
Tabla 5.6:
Retos y avances
comunicados
para la Acción
prioritaria 5 del
HFA: fortalecer
la preparación
para casos de
desastre a fin
de asegurar
la eficacia de
la respuesta a
todos los niveles
Indicadores
Retos comunicados
Avances comunicados: tendencias y ejemplos
Indicador 1
1. Los países informan de falta de políticas y normativas
adecuadas para la gestión del riesgo de desastres con
asignación descentralizada de capacidades y recursos.
2. A pesar de que se ha integrado una perspectiva de
reducción del riesgo de desastres en la terminología
de muchas instituciones nacionales y en sus
actuaciones, en la práctica suele consistir en un
cambio de énfasis en la respuesta a la preparación y el
paso de un enfoque coyuntural a uno planificado, junto
con inversiones concretas en mitigación de amenazas,
como por ejemplo construcción de defensas en los
ríos.
3. Las necesidades constatadas en este campo incluyen
una asignación presupuestaria mayor y permanente,
así como ayuda financiera, recursos y capacitación,
sobre todo al nivel local. Algunos países siguen
indicando la falta de compromiso político para que
el enfoque se centre en la reducción del riesgo de
desastres más que en la respuesta tras la emergencia.
Alemania y Noruega indican de forma explícita la
integración de medidas para la reducción del riesgo de
desastres.
1. Todos los países, especialmente de Asia y las Américas,
comunican avances generalizados en el fortalecimiento de
sus capacidades para gestionar el riesgo de desastres.
2. El gobierno de Santa Lucía viene trabajado con el Banco
Mundial para fortalecer las capacidades de gestión del
riesgo de desastres desde 1998. En los últimos diez
años, dos de sus proyectos han conseguido reducir la
vulnerabilidad del país mediante una serie de inversiones
en actividades para la mitigación del riesgo, entre otras
la construcción de defensas en el mar, el reforzamiento y
mejoramiento de infraestructuras vitales y el fortalecimiento
de la capacidad de la Oficina Nacional para la Gestión de
Emergencias.
3. La mayoría de los países de África notifican la creación de
instituciones para la gestión de desastres y consideran que
las capacidades y los mecanismos son “suficientes”, pero
que caben mejoras.
4. ONU OCHA 30 promueve la preparación ante desastres y su
prevención a través de programas tales como la Iniciativa de
Capacidades para la Reducción de Desastres y el Paquete
de Orientación e Indicadores para la Implementación de la
Prioridad Cinco del Marco de Hyogo con EIRD/ONU, entre
otras actividades.
1. Todos los países disponen de planes para
emergencias, pero su grado de aplicación sistemática
a todos los niveles varía enormemente.
2. Se llevan a cabo ejercicios y simulacros, pero no de
forma sistemática ni necesariamente en todas las
áreas.
3. Es necesario sistematizar experiencias, coordinar
esfuerzos a los distintos niveles para garantizar
la coherencia en la realización de simulacros,
y desarrollar y/o actualizar los planes para
contingencias.
4. Se han identificado deficiencias importantes en las
capacidades locales en muchas zonas de alto riesgo,
por la ausencia de ejercicios y simulacros metódicos
y a intervalos regulares, así como por la falta de
responsabilidad y transparencia.
1. Italia informa de la creación de un Fondo Nacional de
Protección Civil, con la asignación de fondos y mecanismos
de emergencia regionales.
2. Siria registra la existencia de planes de emergencia a todos
los niveles administrativos, y afirma que la formación sobre
el terreno se lleva a cabo utilizando técnicas de gestión de
crisis recogidas en los planes de contingencia. Se evalúa la
información para descubrir puntos fuertes y deficiencias.
3. Los avances comunicados por Mozambique demuestran
que la aplicación de los planes depende tanto de la
voluntad política y de una buena organización como de la
disponibilidad de recursos financieros.
4. Tras un estudio regional, la oficina para la región del
Mediterráneo oriental de la OMS ha desarrollado un modelo
para la planificación de programas de preparación ante
emergencias y reducción del riesgo cuya finalidad última
es el mejoramiento de la capacidad comunitaria. Se han
identificado objetivos de amplio alcance y habilidades
concretas que se requieren en los programas locales de
planificación para casos de desastres. Se están desarrollando
herramientas de formación sobre preparación ante
emergencias, respuesta y recuperación para su utilización
en zonas de intervención comunitaria. Se está elaborando
también un paquete óptimo para la reducción del riesgo y la
preparación y respuesta ante emergencias, así como un atlas
de amenazas múltiples y riesgos.
Capacidades
y mecanismos
políticos, técnicos
e institucionales
que son idóneos
para la gestión
del riesgo de
desastres con
adopción de
una perspectiva
de reducción
del riesgo de
desastres
Indicador 2
Planes de
preparación
y planes de
contingencias
ante desastres a
todos los niveles
administrativos:
se llevan a cabo
simulacros
periódicos para
poner a prueba
y desarrollar
programas de
respuesta ante
desastres
Indicador 3
1. La experiencia con los fondos para emergencias es
1. Algunos países informan de la creación o existencia de
muy variada. Los gobiernos en ocasiones utilizan los
fondos para emergencias. Por ejemplo, en África, Kenia,
Reservas
fondos
para
cubrir
otras
contingencias
o
el
déficit
Malawi, Mozambique, Seychelles, Sudáfrica y Tanzania
financieras y
presupuestario,
aunque
a
menudo
los
fondos
no
disponen de un fondo de este tipo, como también algunos
mecanismos de
son suficientes para cubrir los costes de respuesta y
países de las Américas (Colombia, Costa Rica y El Salvador),
contingencias para
recuperación de un desastre a gran escala.
de Asia (Filipinas, Irán) y del Pacífico (Australia, Nueva
apoyar la eficacia
Zelanda). En Bolivia un 0,15% del presupuesto público se
2.
Los
programas
de
emergencia
dependen
muchas
de respuesta y
destina a un fondo para emergencias. Es importante subrayar,
veces de fondos externos porque los asignados a nivel
recuperación
sin embargo, que la reducción del riesgo de desastres
nacional son coyunturales; en algunos países, no se
cuando así se
requiere inversiones continuas y sostenibles que no estén
asignan
fondos
concretos
para
estas
emergencias.
precise
ligadas a las emergencias.
142
Capítulo 5
Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo
Indicadores
Retos comunicados
Indicador 3
3. Con mucha frecuencia no se define de forma explícita 2. Los seguros y otros mecanismos novedosos como los seguros
la responsabilidad del gobierno en las pérdidas
catastróficos mancomunados y bonos para catástrofes se
por desastres a nivel del hogar, hecho que dificulta
utilizan cada vez más en países de ingresos entre medianos
y altos en sustitución de la financiación para emergencias
enormemente el desarrollo de mecanismos en base
y reconstrucción que tradicionalmente procedía de fuentes
a seguros. Más concretamente, puede que ni tan
siquiera queden cubiertas las pérdidas reiteradas a
gubernamentales e internacionales. México ha creado un
pequeña escala asociadas con el riesgo extensivo.
bono para catástrofes como mecanismo de financiación
de respuesta y financiación en caso de materializarse un
4. En gran parte de África, Asia y las Américas los países
terremoto de gran intensidad. Estos mecanismos constituyen
siguen estando obligados a depender de una ayuda
nuevos ejemplos de buenas prácticas que serán estudiados
humanitaria internacional imprevisible para abordar
en mayor detalle en el próximo capítulo.
sus necesidades de respuesta y recuperación.
continuación
Indicador 4
Procedimientos
para intercambio
de información
pertinente cuando
se materializan
amenazas y
desastres y para
llevar a cabo
evaluaciones tras
desastres
Avances comunicados: tendencias y ejemplos
1. Los avances generalizados en esta área son muchas
veces consecuencia de iniciativas coyunturales, más
que de prácticas institucionalizadas o estrategias
planificadas. Recientemente se ha dado un mayor
reconocimiento a la necesidad de coordinar las
funciones de gestión y difusión de información en
situaciones de emergencia tras un desastre. No
obstante, ha sido difícil coordinar la información en el
seno de organizaciones multilaterales como la ONU
y el Banco Mundial, y también con las autoridades
nacionales encargadas de la gestión, ayuda,
recuperación y rehabilitación de desastres, e incluso
entre ellas mismas.
2. Se necesitan sistemas operativos y normalizados de
información, así como protocolos y procedimientos
para la gestión de la información, antes de que se
materialicen los desastres; tales sistemas deben ser
capaces, además, de gestionar información sobre
daños y pérdidas y sobre necesidades de recuperación
a medida que ésta va surgiendo.
3. Las evaluaciones del tipo del estudio llevado a cabo
recientemente por el Banco Mundial en relación con
los diez años posteriores al huracán Mitch en América
Central 31, demuestran que tanto los países afectados
como los donantes muchas veces se olvidan muy
pronto de las promesas realizadas tras un desastre.
Son necesarias, por tanto, evaluaciones frecuentes tras
los desastres, con una amplia participación de base,
para fomentar mayor responsabilidad y transparencia.
1. Ghana ha creado un sitio en Internet y las regiones están
comunicadas por un sistema de radio VHF. Kenia ha creado
un Centro Nacional de Operaciones para Desastres. El Centro
Meteorológico de Mauricio ha desarrollado un efectivo
sistema de comunicaciones para su utilización en casos de
desastre. Sin embargo, es posible que estos logros se refieran
más a las comunicaciones de emergencia que a la gestión de
la información en un sentido más amplio. Las Islas Marshall
informan de las dificultades implícitas en obtener recursos
para el intercambio continuado de información.
2. La evaluación tras los desastres está pasando a ser más
habitual, como demuestra la experiencia de la Coalición para
la Evaluación del Tsunami.
3. Países como Armenia y Turquía afirman que tienen en cuenta
las experiencias de desastres anteriores en la elaboración
de planes de respuesta ante emergencias, proyectos de
investigación y desarrollo, adquisición de equipos nuevos, y
para instruir y formar a miembros de las fuerzas de rescate y
asistencia, y al público en general.
4. En Jamaica, la información y las lecciones aprendidas se
comparten y comunican mediante informes elaborados por
todos los sectores tras un desastre.
5.3 Impulsores del progreso
Los “impulsores del progreso” son factores que
propician la consecución de avances significativos
en la reducción del riesgo de desastres. Estos
factores difieren dependiendo del contexto
nacional y local, pero suelen destacar los aspectos
que los países consideran importantes para su
integración en planes, políticas y programas como
medio para alcanzar los objetivos relacionados con
la reducción del riesgo de desastres.
Se encargó a los Estados miembros que
evaluaran el grado en que los esfuerzos de
reducción del riesgo de desastres dependen de
impulsores del progreso como son los enfoques
integrados hacia amenazas múltiples; la integración
143
Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009
Riesgo y pobreza en un clima cambiante
de perspectivas de género en la reducción del riesgo
y la recuperación; el desarrollo de capacidades
para la reducción del riesgo de desastres; los
enfoques de seguridad humana y equidad social;
y colaboraciones y asociaciones para la reducción
del riesgo de desastres. La información obtenida
es demasiado genérica para permitir un análisis
en profundidad de estos factores, pero sí dibuja
algunas tendencias generales.
Más de un 45% de los países informan de
una sustancial y continuada dependencia de la
colaboración y las asociaciones como impulsores
de los avances en la reducción de los riesgos de
desastres. Aunque existen grandes diferencias
entre distintos países y regiones, hay una mayor
participación de las ONG, el sector privado,
organizaciones académicas y científicas y la
sociedad civil en general. Esto puede ser debido
también al elevado número de iniciativas de
reducción del riesgo de desastres en países de
ingresos bajos y medianos que dependen en
gran medida de las asociaciones internacionales
y de la ayuda técnica y recursos ofrecidos por
organizaciones bilaterales y multilaterales. Esta
dependencia de la colaboración y las asociaciones
puede ser reflejo también del cada vez mayor papel
de la cooperación regional y subregional entre
países de todas las regiones.
Un 35% de los países hablan de una
dependencia significativa del desarrollo de
capacidades, lo que parece un porcentaje bajo si
se tiene en cuenta que muchos países destacan
la carencia de capacidades como motivo de
la no consecución de sus objetivos. Pocos
países afirman tener presupuestos específicos
e iniciativas sistemáticas nacionales y locales
para la capacitación como norma habitual. Los
esfuerzos a nivel local suelen depender de la
financiación exterior y de las ONG que trabajan
a través de organizaciones de la sociedad civil.
Esta dependencia muchas veces crea importantes
brechas en la cobertura: la financiación y las
actividades quedan restringidas a zonas que
144
recientemente se han visto afectadas por desastres
de envergadura, mientras que quedan sin cobertura
otras zonas de gran vulnerabilidad que quizás
sufren desastres a pequeña escala con mucha mayor
frecuencia. De esta manera se erosiona también la
sostenibilidad.
Tan solo un 31% informan de la aplicación
de enfoques integrados a amenazas múltiples. Esto
puede reflejar las dificultades de integrar aspectos
de riesgo de desastres en los sectores de desarrollo,
y de coordinar los esfuerzos de gran número de
instituciones científicas y técnicas especializadas.
La aplicación de enfoques de seguridad
humana y equidad social a las actividades de
reducción del riesgo y recuperación es baja:
solamente un 35% de los países menciona esta
aplicación. Esto indica quizás que no existe
un reconocimiento explícito de los impactos
del riesgo de desastres en la pobreza, según
destacó el capítulo 3, lo que se traduce en falta
de preocupación por la protección social y los
impactos a más largo plazo.
Aunque se están consiguiendo avances en
la integración de perspectivas de género en la
reducción del riesgo de desastres, esta integración
es lenta y poco coherente. Tan solo un 20% de
los países dicen que hacen un uso sustancial de
dicha integración. La falta de comprensión de
temas de género, la ausencia de responsabilidad
y transparencia política y unas capacidades
institucionales deficientes con respecto al género
y la reducción del riesgo de desastres suponen un
enorme reto. El importante papel desempeñado
por las ONG y la comunidad académica en pro
de unas prácticas de reducción del riesgo de
desastres y de recuperación sensibles al género han
conseguido impactos positivos a nivel de base, y
algunos informes se hacen eco de este influencia.
El recuadro 5.4 analiza los avances conseguidos
a nivel regional e internacional en este aspecto.
La replicación de estas prácticas será de una
importancia fundamental para el logro de este
aspecto transversal del Marco de Hyogo.
Capítulo 5
Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo
Recuadro 5.4:
Avances en
la integración
de aspectos
de género en
la reducción
del riesgo de
desastres 32
Los desastres destacan las desigualdades de género
que existen en la sociedad, y dejan al descubierto
vulnerabilidades y capacidades, así como otros
desequilibrios sociales y económicos por motivo de
clase, casta, discapacidad y condición de minorías.
El género incide en todos los segmentos de la
sociedad, y por ello tiene repercusiones para todos
y cada uno de los aspectos de la reducción del
riesgo de desastres. Los esfuerzos realizados a nivel
internacional por el PNUD, la EIRD y DAES/ONU,
junto con lo aprendido de desastres como el tsunami
del Océano Índico o el huracán Katrina, han servido
para mejorar la sensibilización sobre temas de género
entre los miembros de la comunidad internacional y
académica. El progreso a nivel nacional y regional, sin
embargo, no se ha mantenido a la par. Las políticas
y estrategias regionales intergubernamentales sobre
reducción del riesgo de desastres rara vez incluyen un
explícito compromiso de género. Los incrementos en
el reconocimiento de temas de género en la reducción
del riesgo de desastres al nivel regional se deben
principalmente a la labor incansable de unas pocas
organizaciones y algunos grupos de mujeres activistas.
La Declaración de Nueva Delhi 33 adoptada en
la Segunda conferencia ministerial asiática sobre la
reducción del riesgo de desastres in 2007 fue una
excepción, pues su objetivo era “alentar a los gobiernos
nacionales a emplear mayores esfuerzos hacia la
integración de temas de género en la reducción del
riesgo de desastres para reducir así la vulnerabilidad
de la mujer y reconocer el importante papel que puede
desempeñar la mujer en la reducción del riesgo de
desastres.” Se han conseguido asimismo algunos
avances al nivel regional en cuanto a la publicación de
información y directrices, así como en capacitación
sobre género. Por ejemplo, el proyecto Duryog Nivaran
de Soluciones Prácticas (Practical Action), el Centro
Internacional de Desarrollo Integrado de Montañas
(ICIMOD) y el Foro Asia Pacífico sobre la Mujer, la
Ley y el Desarrollo han publicado directrices para la
integración del género en la gestión de desastres.
El PNUD ha promovido diversas iniciativas
a nivel regional. En América Latina, la Comunidad
de Aprendizaje “Gestión de Riesgos con Equidad
de Género” organizó una primera reunión regional
en 2007 y ha desarrollado un proyecto de gestión
de conocimientos. La Comunidad identifica,
sistematiza, difunde y potencia los recursos y servicios
existentes para la integración de un enfoque de
género en la gestión del riesgo de desastres.
El proyecto Mejorar la Visibilidad de Género
en la Gestión del Riesgo de Desastres en el Caribe,
de la Iniciativa Caribeña para la Gestión de Riesgo
del PNUD, se sirve de investigaciones realizadas en
cinco países del Caribe que se espera arrojarán luz
sobre el grado en que los mecanismos de gobernanza
de la reducción del riesgo de desastres integran
aspectos de género. El PNUD ha prestado ayuda
asimismo al desarrollo de capacidades en el sur de
Asia al facilitar la disponibilidad de políticas y directrices
prácticas sobre género y reducción del riesgo de
desastres en los idiomas locales. En 2008 el Fondo
de las Naciones Unidas para la Mujer creó el Grupo
Temático de Género para Asia, que incluye la reducción
del riesgo de desastres como área prioritaria.
5.4 Reducción de la pobreza
La reducción del riesgo de desastres no era un
aspecto cubierto por los ODM. Sin embargo,
como ha destacado el PNUD 34, el logro de
los ODM abordaría muchos de los factores
subyacentes del riesgo y a la inversa: la reducción
del riesgo de desastres ayudaría a alcanzar muchos
de los ODM.
Los marcos, estrategias, políticas y programas
de reducción de la pobreza configuran una
constelación de actuaciones locales, nacionales,
regionales e internacionales. La cooperación
multilateral en reducción de la pobreza se
desarrolla a través de numerosos canales distintos,
entre otros los PRSP y los Marcos de Asistencia
de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(UNDAF) 35.
Los PRSP recogen las políticas y los
programas macroeconómicos, estructurales y
sociales de un país para promover el crecimiento
y reducir la pobreza, así como los requisitos de
financiación externa necesarios para este fin.
Los PRSP son documentos elaborados por los
gobiernos de los países de ingresos bajos que
reciben una reducción en la deuda mediante
la iniciativa de los países pobres altamente
endeudados 36 o préstamos en condiciones
145
Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009
Riesgo y pobreza en un clima cambiante
especiales del Banco Mundial, a través de la
Asociación Internacional de Desarrollo o el Fondo
Monetario Internacional (FMI). Es un proceso
participativo que se lleva a cabo en colaboración
con la sociedad civil y asociaciones externas de
desarrollo, entre otras el Banco Mundial y el
FMI 37. A finales de 2008 figuraban en la página
Web del Banco Mundial 59 PRSP completados
y 8 intermedios 38. De los PRSP completados, 20
países habían presentado informes de progreso.
No entra dentro del ámbito de este Informe
analizar de manera exhaustiva si los avances
conseguidos en reducción de la pobreza han
contribuido a abordar los factores subyacentes del
riesgo. No obstante, con el fin de obtener alguna
indicación de la fuerza de esta relación, se realizó
un estudio sobre el papel de una muestra de 67
PRSP y 67 UNDAF para constatar si en alguno
de estos documentos se menciona la reducción del
riesgo de desastres.
Para el estudio se analizaron 59 PRSP
completados y 8 intermedios, 35 de países de
África, 19 de Asia, 6 de Europa y 7 de América
Latina y el Caribe. Los resultados indican que
aproximadamente un 20% de los PRSP analizados
dedican un capítulo o apartado completo al riesgo
de desastres; el 55% de los informes mencionan la
relación entre riesgo de desastres y pobreza; y en el
25% no aparece en absoluto el riesgo de desastres.
Hay una diferencia notable en el grado en que se
refleja el riesgo de desastres en las estrategias: el
29% de los PRSP de países de América Latina y
el Caribe dedican un capítulo entero al riesgo de
desastres, mientras que de los europeos ninguno le
dedica un capítulo y en un 33% ni siquiera figura
la reducción del riesgo de desastres (tabla 5.7).
Entre los países que han integrado la reducción
del riesgo de desastres en los PRSP se encuentran
Tabla 5.7:
Reconocimiento
en los PRSP de
la reducción
del riesgo de
desastres como
herramienta
para reducir
la pobreza
146
Total %
Bangladesh (2005), Malawi (2006), Mozambique
(2006) y Vietnam (2006).
El examen de 67 UNDAF de países asiáticos
reveló que el 65% de los UNDAF analizados
incluyen el riesgo de desastres como uno de sus
productos o resultados y el 15% reconoce la
relación entre reducción de pobreza y reducción
del riesgo de desastres. Pero en un 20% no hay
mención alguna de la reducción del riesgo. El
Apéndice 6 detalla la lista completa de UNDAF y
PRSP analizados para este estudio sobre el papel.
Estas constataciones son, en principio,
alentadoras, pues indican que muchos PRSP
y UNDAF al menos reconocen algunos de los
factores subyacentes del riesgo, en especial la
vulnerabilidad de los medios de vida rurales
y el hecho de que son las personas pobres las
que enfrentan el mayor riesgo. Entre las áreas
prioritarias figuran seguridad alimentaria,
agricultura, sistemas de alerta temprana, sequías,
temas relacionados con el cambio climático,
desarrollo rural (de infraestructuras) y preparación
y respuesta ante desastres. Parece claro, pues,
que estos instrumentos para la reducción de la
pobreza tienen un potencial enorme para abordar
los factores subyacentes del riesgo descritos en el
capítulo 4. Lo que no queda tan claro es cómo
serán abordados de manera explícita estos factores
causales. Más concretamente, se dedica una
atención mucho menor a la pobreza urbana que
a la rural, lo que supone una brecha de enorme
importancia dada la escala en el medio urbano de
la pobreza y el crecimiento del riesgo de desastres.
Tampoco resulta claro si los PRSP están
vinculados a políticas y marcos institucionales
para la reducción del riesgo de desastres. Si en
su elaboración no se utiliza información sobre la
reducción del riesgo de desastres y no se hace uso
África %
Asia %
Europa %
América Latina
y Caribe %
No figura la reducción del riesgo de desastres
25
23
20
33
14
Figura la reducción del riesgo de desastres
55
54
65
67
57
Apartado o capítulo entero sobre reducción del
riesgo de desastres
20
23
15
0
29
Capítulo 5
Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo
de conocimientos sobre la valoración de amenazas,
por ejemplo, es posible que no vayan orientados
a las comunidades que sufren el mayor riesgo
de desastres. Por otra parte, es posible que las
inversiones habituales en reducción de pobreza
y desarrollo social incrementen los riesgos sin
proponérselo, en lugar de reducirlos, además de
resultar ineficaces para reducir el impacto de las
pérdidas por desastres en las personas pobres. La
construcción de una escuela en un asentamiento
relativamente pobre en un país propenso a los
terremotos ofrece la oportunidad de un mejor
acceso a la educación, y con ello contribuye al
logro de los ODM. Pero si esa escuela no se
construye siguiendo normas de resistencia sísmica
puede derrumbarse en un terremoto, como quedó
trágicamente demostrado por la muerte de al
menos 9.000 niños y profesores en el terremoto
de Sichuan, en China, en 2008. Los efectos de los
desastres tanto a corto como a largo plazo para la
consecución de los ODM tienen repercusiones que
no se pueden ignorar. De igual modo, la falta de
conocimiento sobre cómo el desarrollo configura el
riesgo de desastres puede significar que se dejan de
lado oportunidades para utilizar programas sociales
y de reducción de pobreza de manera proactiva
para la reducción del riesgo.
5.5 Adaptación al cambio climático
Desde que los países firmaron la CMNUCC
en 1992, las negociaciones multilaterales se han
centrado en el reto de mitigar el cambio climático
mediante la reducción de las emisiones de GEI
con instrumentos como el Protocolo de Kyoto.
La mitigación del cambio climático es de vital
importancia, ya que todos los datos indican que
aplicar el mismo enfoque de siempre al desarrollo
tendrá consecuencias globales catastróficas. Pero
incluso si se consigue una mitigación los impactos
del cambio climático seguirán aumentando en
tanto no se estabilicen las cantidades de GEI que
hay en la atmósfera. Dado que tanto los gobiernos
como la comunidad internacional reconocen
que el cambio climático ya es inevitable en algún
grado, la necesidad de ayudar a los países en la
adaptación al cambio climático ha cobrado mayor
relevancia. El término adaptación apareció ya en el
Primer Informe de Evaluación del IPCC en 1990 y
fue incluido en el Artículo 4 de la CMNUCC, que
pide a los Estados “cooperar en los preparativos para
la adaptación a los impactos del cambio climático;
desarrollar y elaborar planes apropiados e integrados
para la ordenación de las zonas costeras, los recursos
hídricos y la agricultura, y para la protección y
rehabilitación de las zonas, particularmente de
África, afectadas por la sequía y la desertificación, así
como por las inundaciones” 39.
Este artículo reconoce además la
responsabilidad de los países desarrollados que
dejan la mayor huella de carbono de ayudar a los
países en desarrollo que sufren las consecuencias.
Sigue diciendo: “Las Partes que son países
desarrollados… ayudarán a las Partes que son países
en desarrollo particularmente vulnerables a los
efectos adversos del cambio climático a hacer frente
a los costos que entrañe su adaptación a esos efectos
adversos. [...] La medida en que las Partes que son
países en desarrollo lleven a la práctica efectivamente
sus compromisos en virtud de la Convención…
tendrá plenamente en cuenta que el desarrollo
económico y social y la erradicación de la pobreza son
las prioridades primeras y esenciales de las Partes que
son países en desarrollo”.
Como ya se detalló en el apartado 4.4, el
cambio climático magnifica la actual distribución
desigual, tanto geográfica como social, del riesgo
de desastres, lo que significa que sus efectos
se hacen notar de manera desproporcionada
entre las personas pobres del medio tanto rural
como urbano de los países en desarrollo. Pero
la adaptación al cambio climático tiene muchos
aspectos en común con la reducción del riesgo
de desastres. Muchos países tienen dificultades
para abordar los factores subyacentes del riesgo
y por tanto se encuentran también escasamente
147
Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009
Riesgo y pobreza en un clima cambiante
adaptados a los patrones climáticos actuales. Si
se abordan los factores subyacentes se reducirá
el riesgo de desastres, aminorando a la vez el
efecto magnificador del cambio climático. De
igual modo, el fortalecimiento de capacidades
para reducir los factores subyacentes del riesgo de
desastres fortalecerá las capacidades de adaptación
al cambio climático.
5.5.1 Vinculación actual entre prácticas y
políticas
El Cuarto Informe de Evaluación del IPCC
propone numerosos métodos posibles para la
adaptación, clasificados en medidas de adaptación
preventiva, autónoma y planificada, que
constituyen básicamente medidas de reducción del
riesgo de desastres.40 A pesar de que existen marcos
políticos e institucionales paralelos tanto al nivel
internacional como al de los países, muchas de
las iniciativas desarrolladas bajo la CMNUCC se
centran en realidad en la reducción del riesgo de
desastres. De los 36 NAPA enviados a la secretaría
de la CMNUCC desde 2004 por las partes que son
países menos adelantados, la mayoría justifican las
posibles actividades de adaptación en términos de
su efectividad en la reducción de la vulnerabilidad
ante los desastres y el alivio de la pobreza. En la
práctica, algunos NAPA ya han redundado en
una mayor integración de la reducción del riesgo
de desastres y adaptación al cambio climático al
nivel nacional. La reducción del riesgo de desastres
también ha sido reconocida en el Plan de Acción
de Bali 41 y en el Fondo para la Adaptación 42.
La Estrategia por unas Islas Seguras
en Maldivas ofrece un buen ejemplo de la
interconexión entre adaptación y reducción
del riesgo de desastres. Se trata de una política
oficial del gobierno que pretende abordar la
subida proyectada en el nivel del mar a lo largo
del presente siglo y que tomó impulso tras el
tsunami del Océano Índico de 2004, durante el
cual la totalidad de este pequeño Estado insular
quedó bajo las aguas durante varios minutos.
Las personas que viven en las islas más alejadas y
difíciles de alcanzar están siendo reubicadas, de
manera voluntaria, a Hulhumale, una isla artificial
cercana a la capital del país y que tiene una mayor
elevación que el resto de las 200 islas habitadas de
Maldivas 43.
148
No obstante, aunque en la práctica es
posible que la reducción del riesgo de desastres
y la adaptación al cambio climático estén
estrechamente ligadas entre si, las vinculaciones
funcionales entre los marcos internacionales
correspondientes (el HFA y la CMNUCC) son
mucho más débiles. Esto dificulta la integración
de la adaptación al cambio climático en la
reducción del riesgo de desastres, y de ambas
en la reducción de la pobreza y el desarrollo. La
existencia de numerosos marcos paralelos hace que
las contrapartes en los países en desarrollo deban
tener en cuenta procesos internacionales complejos
y solapados sobre formulación y negociación de
políticas, y cumplir numerosos requisitos distintos
de seguimiento e informes.
Esta falta de integración se repite al
nivel nacional, donde las responsabilidades de
adaptación al cambio climático suelen recaer en los
ministerios del medio ambiente. Como en el caso
de la reducción del riesgo de desastres, este hecho
no facilita su integración en los procesos generales
de planificación y elaboración de presupuestos a
nivel nacional. Además, puede crear la idea de que
la adaptación es un problema medioambiental, de
tal modo que las iniciativas de adaptación queden
limitadas a pequeños proyectos independientes
(como por ejemplo el reforzamiento de las defensas
costeras o la gestión de una cuenca determinada)
que no tienen vinculación alguna con los procesos
de planificación e implementación de la reducción
de desastres y de la pobreza. El PNUD, por
ejemplo, informa que del análisis de 19 PRSP
se constata que solo cuatro de estos documentos
identifican vínculos concretos entre cambio
climático y vulnerabilidad futura 44.
5.5.2 Recursos y mecanismos para la
implementación
La CMNUCC, el Protocolo de Kyoto y el
Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF)
recogen diversos mecanismos de financiación
para la adaptación, sobre todo en países menos
adelantados y de ingresos medianos y bajos (ver
figura 5.11).
Entre los mecanismos de la CMNUCC
se encuentra el Fondo para los Países Menos
Adelantados (LDCF), que presta apoyo para la
elaboración de los NAPA, así como para la puesta
Capítulo 5
Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo
Figura 5.11:
Mecanismos
del GEF para la
adaptación al
cambio climático
GEF:
Ayuda para la adaptación
Fuente: GEF (2008a)
SPA:
Fondo de Fideicomiso
del GEF. Prioridad
Estratégica para
la Adaptación.
Demostrando un
enfoque operativo
hacia la adaptación
LDCF:
Fondo para los
Países Menos
Adelantados.
Elaboración e
implementación de
los NAPA
en práctica de las actividades identificadas en
los mismos. A octubre de 2008, las asignaciones
netas acumuladas aprobadas por la Junta del
LDCF ascendían a 53,45 millones de dólares.
De esta cantidad 48,49 millones de dólares son
para proyectos y actividades de preparación de
proyectos, con 15,48 millones prometidos y 12,77
millones ya desembolsados 45. Aunque la finalidad
del fondo es “apoyar proyectos que aborden las
necesidades de adaptación urgentes e inmediatas de
los países menos adelantados (PMA) identificados en
los NAPA” 46, 49 de la 50 actividades financiadas
hasta la fecha han sido para la elaboración de
NAPA. A septiembre de 2008, 21 de los 38 NAPA
presentados incluyen la reducción del riesgo de
desastres 47. En el NAPA de Etiopía, por ejemplo,
las actividades de adaptación más importantes
son: 1) promover seguros para cultivos en caso
de sequías; 2) potenciar los sistemas de alerta
temprana respecto a sequías e inundaciones; y 3)
desarrollar programas de regadío y recolección
de agua a pequeña escala en las zonas áridas del
país 48. Hasta la fecha, solo dos de los 19 proyectos
financiados por el LCDF están en etapa de puesta
en práctica: un proyecto para la reducción de los
riesgos y vulnerabilidades por el desbordamiento
de lagos glaciales en Bután a causa del cambio
climático, y un proyecto comunitario de
forestación costera en Bangladesh.
El Fondo Especial para el Cambio Climático
(SCCF) está dirigido a los países de ingresos bajos
y medianos para cubrir actividades de adaptación
SCCF:
Fondo Especial
para el Cambio
Climático. Prioridad
para la adaptación
AF:
Fondo para la
Adaptación.
2% de los ingresos
del MDL
y de otra índole como transferencia de tecnología,
mitigación y diversificación económica. Hasta la
fecha se han aprobado 15 proyectos de adaptación
con cargo al SCCF, de los que solamente uno (una
iniciativa de gestión de los recursos hídricos en
Tanzania) está ya en fase de implementación 49.
A octubre de 2008, las asignaciones acumuladas
netas aprobadas por la Junta del SCCF ascendían a
68,58 millones de dólares; de esta cantidad 26,53
millones se han asignado a proyectos y actividades
de preparación de proyectos, con 15,29 millones
ya desembolsados 50.
El Fondo para la Adaptación, creado en
el Protocolo de Kyoto, se financia por medio
de aportaciones del sector privado mediante un
impuesto del 2% sobre proyectos del Mecanismo
para un Desarrollo Limpio (MDL) y aportaciones
voluntarias de los países de ingresos altos, que
en la actualidad ascienden a los 5 millones de
dólares prometidos por Canadá. Se calcula que el
impuesto podría generar entre 160 y 950 millones
de dólares para 2012 51. Aunque la junta del Fondo
para la Adaptación esbozó un plan de trabajo
en su segunda reunión, aún no ha finalizado
sus “directrices operativas” ni ha comenzado a
desembolsar fondos. En la sesión de junio de 2008
se acordó que la junta empezaría en junio de 2009
a estudiar los proyectos presentados 52.
La Prioridad Estratégica para la Adaptación
dispone de unos 50 millones de dólares 53 de
fondos de fideicomiso del GEF para el apoyo a
proyectos piloto de adaptación. Hasta la fecha
149
Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009
Riesgo y pobreza en un clima cambiante
se han desembolsado unos 14,8 millones de
dólares.
En comparación con los recursos disponibles
a través de los mecanismos descritos, el PNUD
estima que la financiación total necesaria
para la adaptación al cambio climático es de
86.000 millones de dólares anuales para 2015,
aproximadamente un 0,2% del PIB de los
países desarrollados 54. Esta cantidad cuadra
con estimaciones realizadas por Oxfam 55, que
indicaban una cantidad anual de entre 50.000 y
80.000 millones de dólares para la adaptación en
los países de ingresos medios y bajos.
Hay también otros recursos para la
adaptación procedentes de donantes bilaterales
y multilaterales. Se ha calculado que los
recursos bilaterales ascienden a un total de
aproximadamente 110 millones de dólares para
50 proyectos en 17 países. A diciembre de 2008,
el Banco Mundial estaba aportando recursos para
diez proyectos de adaptación, por un total de unos
94 millones de dólares 56. El PNUD informa de
una creciente cartera de adaptación, por un valor
total aproximado de 200 millones de dólares. Es
muy posible que se estén asignando más fondos
directamente a las actividades de adaptación en los
países en desarrollo a través de las grandes ONG
internacionales y el movimiento de la Cruz Roja y
la Media Luna Roja. Pero es poco probable que el
total de recursos internacionales para la adaptación
que actualmente reciben los países en desarrollo
exceda una cifra de entre 50 y 100 millones de
dólares anuales, que representa menos de un 0,2%
de la cantidad que se necesita.
Además, un estudio de las carteras de seis
grandes donantes bilaterales y multilaterales 57 ha
revelado que en gran parte de la ayuda aportada
al desarrollo no se tienen en cuenta las posibles
pérdidas que se producirán por los mayores riesgos
que provocará el cambio climático. Según el
PNUD 58, la cantidad actual de ayuda al desarrollo
expuesta al riesgo a causa del cambio climático
asciende a entre 16.000 y 32.000 millones de
dólares: es decir, la cantidad de ayuda al desarrollo
expuesta al riesgo por amenazas relacionadas con
el cambio climático es 1.000 veces mayor que
la prometida por los donantes para financiar la
adaptación al cambio climático a través de los
mecanismos multilaterales antes descritos.
150
Existe, por tanto, un desfase entre costes
estimados para la adaptación, recursos prometidos
y rapidez de implementación. Dada la urgencia
que impone el cambio climático, hay una clara
necesidad urgente de aumentar las inversiones y la
celeridad en la implementación.
5.5.3 ¿Adaptación al cambio climático, o
adaptación a la pobreza?
Resulta difícil, aunque no imposible, calcular los
costes de la adaptación en los países desarrollados.
Es posible calcular el coste de reforzar edificios
e infraestructuras para hacerlos resistentes al
clima, como también lo es calcular el coste de las
inversiones necesarias en regadío y gestión del agua
para adaptar la producción agraria a unos periodos
de sequía más largos. El coste de mantener
las defensas contra inundaciones en Londres
durante 100 años teniendo en cuenta el cambio
climático, por ejemplo, se ha calculado en entre
3.000 y 6.000 millones de dólares 59. Aplicando
el mismo enfoque a los países en desarrollo, el
PNUD ha calculado (en base a cifras anteriores
del Banco Mundial) 60 que el coste de reforzar las
inversiones de desarrollo e infraestructuras ante
el cambio climático ascendería aproximadamente
a 44.000 millones de dólares anuales para 2015.
Un documento publicado recientemente por la
CMNUCC 61 también ha abordado este coste.
Sin embargo, un enfoque basado
exclusivamente en el reforzamiento de las
infraestructuras ante el clima no tiene en cuenta
los factores subyacentes del riesgo en muchos
países en desarrollo, pues el riesgo de desastres
para las personas pobres rurales y urbanas se
caracteriza por un déficit de activos susceptibles
de adaptación. Tal como se describe en el capítulo
4, el riesgo de desastres por el cambio climático
con que se enfrentan los hogares rurales pobres
está estrechamente ligado a la falta de acceso a los
activos de producción que necesitan para sustentar
sus medios de vida. Los hogares urbanos pobres
en la mayoría de países en desarrollo ocupan
viviendas precarias y poco seguras en terrenos
divididos y ocupados de manera ilegal, con
infraestructuras y servicios públicos deficientes o
incluso inexistentes.
Tal como escribió Desmond Tutu, Arzobispo
Emérito de Ciudad del Cabo, para el Informe
Capítulo 5
Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo
sobre Desarrollo Humano 2007–2008 62: “La
adaptación se está convirtiendo en eufemismo
de injusticia social a nivel mundial. Mientras
los ciudadanos del mundo desarrollado gozan de
protección, los pobres, vulnerables y hambrientos
están expuestos cada día de su vida a la dura
realidad del cambio climático. Para decirlo sin
rodeos, las personas pobres del mundo están sufriendo
los daños de un problema que no crearon. La
huella del agricultor de Malawi o del habitante de
un barrio marginal de Haití apenas se nota en la
atmósfera terrestre.”
Muchas de las iniciativas de las ONG y
algunos de los esfuerzos bilaterales en zonas rurales
reconocen el problema de forma implícita. Al nivel
local, y a pesar de la brecha existente entre la escala
de la necesidad y los fondos disponibles para la
inversión, gran parte de la adaptación al cambio
climático está capitalizando los actuales esfuerzos
de potenciación de los medios de vida rurales y de
protección y gestión de los ecosistemas. Pero se está
prestando mucha menos atención a las necesidades
de adaptación de las personas pobres urbanas. El
Cuarto Informe de Evaluación del IPCC constata
que los centros urbanos, las infraestructuras que
en estos se concentran y las industrias que forman
un elemento clave de su base económica, con
frecuencia tienen una capacidad de adaptación
significativa para reducir los riesgos de los impactos
tanto directos como indirectos del cambio
climático 63. Esto desde luego es así para muchas
de las ciudades con una buena gobernanza en los
países de ingresos altos. Sin embargo, es dudosa
su relevancia, por ejemplo, para los cientos de
millones de personas pobres urbanas que viven en
asentamientos informales en zonas propensas a
las inundaciones o zonas costeras expuestas en los
países en desarrollo. Es difícil imaginar cómo se
adaptarán a las amenazas climáticas actuales unas
autoridades municipales que históricamente han
sido incapaces de ofrecer protección a la mayoría
de sus ciudadanos.
Este análisis arroja implicaciones en tres
vertientes. En primer lugar, se deben reforzar los
vínculos entre marcos de reducción del riesgo de
desastres, reducción de la pobreza y adaptación
al cambio climático, tanto a nivel nacional como
internacional. En segundo lugar, y para evitar
los efectos magnificadores del cambio climático
sobre el riesgo de desastres, tanto la reducción
del riesgo de desastres como la adaptación al
cambio climático deben tener como prioridad
la reducción de factores subyacentes del riesgo
tales como medios de vida rurales vulnerables,
gobernanza urbana deficiente y declive de los
ecosistemas. Por último, dado el carácter urgente
de este reto, se necesitan mayores inversiones y una
implementación más rápida.
Aunque los vínculos entre reducción
del riesgo de desastres y adaptación al cambio
climático necesitan ser reforzados hay retos
comunes en este binomio. Muchos países
de ingresos bajos y medianos carecen de las
capacidades necesarias para abordar los factores
subyacentes del riesgo y también de sistemas de
gobernanza adecuados para integrar la reducción
del riesgo en el desarrollo.
Notas
1 EIRD/ONU, 2007a
2 EIRD/ONU, 2007b
3 http://www.preventionweb.net/gar09
4 http://www.preventionweb.net/english/hyogo/
GP/?pid:3&pil:1
5 http://www.preventionweb.net/gar09
6 Gobierno de la República Árabe de Egipto, 2008.
Interim National Progress Report on the implementation
of the Hyogo Framework. EIRD/ONU. No publicado.
7 ECCAS, 2008
8 Filipinas, 2008 National in depth Review:
Implementation of the Hyogo Framework Prepared for
the 2007–09 HFA Progress Review. EIRD/ONU. No
publicado.
9 Universidad Nacional de Colombia – Sede Manizales,
Instituto de Estudios Ambientales, 2005
10 ERN, 2008
11 Tayikistán, 2008. National in-depth Review:
Implementation of the Hyogo Framework. Prepared for
the 2007–09 HFA Progress Review. EIRD/ONU. No
publicado.
12 von Hesse et al., 2008
13 http://www.dppi.info/25.09.07.pdf
14 Informe sobre las actividades de la división para
la reducción del riesgo de desastres de ECOWAS
151
Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009
Riesgo y pobreza en un clima cambiante
recibido de Mohammed Ibrahim, Técnico Encargado
del Programa (Reducción del Riesgo de Desastres),
Departamento de Asuntos Humanitarios y Sociales,
Comisión de la ECOWAS en nombre del Secretario
Ejecutivo Mohammed Ibn Chambas. Noviembre de
2008. Presentado en la Oficina de Nairobi de EIRD/
ONU. No publicado.
15 OMM, 2009
16 Ver, por ejemplo, las bases de datos sobre desastres
de DesInventar para Asia y las Américas en: http://
online.desinventar.org/
17 El 31 de diciembre de 2008 cesaron sus actividades
la Agencia Sueca de Servicios de Rescate, la
Agencia Sueca de Gestión de Emergencias y la
Junta Nacional Sueca para la Defensa Psicológica.
En su lugar, y desde el 1 de enero de 2009, existe
una nueva autoridad consolidada, la Agencia Civil
para Emergencias de Suecia, encargada de asuntos
relativos a la seguridad civil, es decir, prevención,
planificación, preparación, respuesta, recuperación y
defensa civil para casos de emergencia.
18 EIRD/ONU, 2006
19 www.riskplan.admin.ch (septiembre de 2008)
20 http://www.econome.admin.ch/ (agosto de 2008)
21 www.getthru.govt.nz (septiembre de 2008)
22 http://www.igad.org/ (11 de noviembre de 2008)
23 von Hesse et al., 2008
24 Aportación personal de Hossein Kalali, Equipo de
Reducción de Desastres del PNUD/BCPR, Ginebra.
Noviembre de 2008.
25 Mozambique, 2008. Interim National Progress Report
on the implementation of the Hyogo Framework. EIRD/
ONU. No publicado.
26 http://www.humanitarianreform.org/
humanitarianreform/Default.aspx?tabid=80
27 ERRP en http://www.hyogo.uncrd.or.jp/hesi/pdf/nepal/
murata.sengupta.pdf
28 von Hesse et al., 2008
29 von Hesse et al., 2008
30 Información facilitada por la Sección de Preparación en
Emergencias, OCHA/ONU, Ginebra, enero de 2009.
31 Mansilla, 2008b
32 EIRD/ONU, 2008b
33 Ministerio del Interior, Gobierno de la India, 2007
34 PNUD/BCPR, 2004
35 El UNDAF es el marco programático estratégico para
los Equipos de País de la ONU (UNCT) que recoge
la respuesta colectiva de los UNCT a las prioridades
detalladas en el marco de desarrollo del país. Los
“resultados esperados” de alto nivel se denominan
efectos directos del UNDAF, y demuestran de qué
152
manera el UNCT puede aplicar su ventaja comparativa
singular en labores de incidencia, capacitación,
asesoramiento sobre políticas y programación para el
logro de las prioridades nacionales relacionadas con
los ODM: http://www.undg.org/index.cfm?P=232
36 http://go.worldbank.org/81VK79DZG0 (8 de noviembre
de 2008)
37 http://go.worldbank.org/FXXJK3VEW0 (11 de
diciembre de 2008)
38 http://go.worldbank.org/ZBYSV47F10
39 CMNUCC (Convención Marco de Naciones
Unidas sobre Cambio Climático) (1994) Artículo 4
Compromisos: http://unfccc.int/essential_background/
convention/background/items/1362.php; IPCC, 1990
40 IPCC, 2007b
41 Informe de la Conferencia de las Partes en su XIII
sesión, celebrada en Bali del 3 al 15 de diciembre de
2007. Decisiones adoptadas por la Conferencia de las
Partes. 14 de marzo de 2008, Naciones Unidas: http://
unfccc.int/meetings/cop_13/items/4049.php
42 http://unfccc.int/cooperation_and_support/financial_
mechanism/adaptation_fund/items/3659.php,
consultado el 18.01.09
43 Walton, 2007
44 PNUD, 2007
45 GEF (FMAM), 2008a, b, c
46 http://thegef.org/interior_right.aspx?id=194&ekmensel=
c580fa7b_48_62_btnlink
47 XIV Conferencia de la Partes de la CMNUCC, Poznan,
Polonia. 1 de diciembre de 2008: http://unfccc.int/
meetings/cop_14/items/4481.php
48 República Federal Democrática de Etiopía, Ministerio
de Recursos Hídricos y Agencia Nacional de
Meteorología, 2007
49 GEF (FMAM), 2008b
50 GEF (FMAM), 2008b
51 PNUD, 2007
52 GEF (FMAM), 2008a
53 PNUD, 2007
54 PNUD, 2007
55 Oxfam, 2007
56 Base de datos de proyectos y operaciones del Banco
Mundial: http://go.worldbank.org/0FRO32VEI0 (15 de
noviembre de 2008)
57 Klein et al., 2007
58 PNUD, 2007
59 Stern, 2007
60 Satterthwaite et al., 2007a
61 CMNUCC, 2007b
62 PNUD, 2007
63 Wilbanks et al., 2007