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La lucha contra la discriminación en la Unión Europea:
políticas, destinatarios y gasto público
The fight against discrimination in the European Union:
policies, recipients and public expenditure
Cristina García Nicolás
Cristina.Garcia@uclm.es
Universidad de Castilla-La Mancha
Resumen
Este trabajo tiene por objeto mostrar el grado de divergencia entre la definición de las
políticas de no discriminación e igualdad de oportunidades y su puesta en práctica. Para ello
consideraremos los niveles de inversión pública durante los últimos años, contrastándolos con la
situación actual en la que quedan patentes los efectos tanto de la crisis económica, como de la
aplicación del objetivo de reducción del déficit definido por las propias instituciones europeas. La
reducción del gasto social en un contexto en el que el desempleo no ha dejado de aumentar, pone
en peligro las medidas de asistencia e inclusión social, e incrementa el riesgo de discriminación de
los grupos más vulnerables. La crisis económica ha puesto de manifiesto diferencias cada vez
mayores entre los Estados miembros de la Unión Europea, atendiendo a las cifras socioeconómicas, políticas aplicadas y objetivos futuros.
Palabras clave: Desigualdades, política social, gasto público
Abstract
This work is intended to show the degree of divergence between the definition of nondiscrimination policies and equal opportunities and its implementation. To do consider public
investment levels in recent years contrasting with the current situation in which the effects are
evident both from the economic crisis and the implementation of deficit reduction target defined
by the European institutions themselves. The reduction of social spending, in a context in which
unemployment has continued to rise, threatens assistance measures and social inclusion, and
increases the risk of discrimination against vulnerable groups. The economic crisis has
1
highlighted growing differences between the Member States of the European Union, taking into
account the socio-economic figures, policies implemented and future goals.
Keywords: Inequalities, Social Policy, Public Expenditure
Introducción
La crisis económica y financiera que afecta a la Unión Europea desde 2007 ha puesto de
manifiesto lo endeble de algunas estructuras económicas, la gran dependencia de las ayudas
sociales, y las graves consecuencias del elevado déficit de los Estados miembros. Igualmente han
aflorado con fuerza las diferencias –en algunos casos, profundas- entre países, regiones y
ciudadanos.
Las medidas de austeridad con las que los Estados miembros han pretendido –
conseguido o no- atajar los efectos negativos de la crisis, han buscado tanto recortar el gasto
público como aumentar los ingresos del erario público, todo ello en aras de la reducción del
déficit. ¿Y qué se entiende por medidas de austeridad? Pues fundamentalmente, la
reestructuración del Estado de Bienestar, el aumento de impuestos y los recortes en los
beneficios sociales y en el gasto público. La Comisión Europea (European Commission, 2012a:
78) ha clasificado estas medidas en función de su efecto sobre la desigualdad. Así, encontramos
que medidas como la aplicación de tipo elevados en los tramos de ingresos más altos, los
subsidios, el refuerzo de la protección social, por ejemplo, con respecto a los parados de larga
duración, las ventajas fiscales para los ingresos más bajos o la lucha contra la evasión de
impuestos, reducen la desigualdad; mientras que los recortes en ayudas sociales, la subida de los
impuestos indirectos y el recorte de gasto público en servicios como la educación y la salud
incrementan la desigualdad.
Esa desigualdad generada por las políticas de ajuste frena los avances realizados por las
políticas contra la discriminación a partir de las Directivas europeas. Edad, origen étnico, religión
y discapacidad, junto con el eje transversal del sexo, son aspectos que acentúan la desigualdad y
reducen las oportunidades de acceso a servicios y recursos.
Hemos dividido el trabajo en cuatro partes: la primera de ellas recoge de forma muy
sucinta la evolución de los principios de igualdad y no discriminación con el objeto de situar el
marco legislativo en el que se desarrollarán los programas del periodo 2007-2013, que también se
mencionan en este primer apartado. En segundo lugar, nos asomaremos a las principales cifras de
desempleo, pobreza y exclusión social, y desigualdad, con el fin de dibujar el retrato de la
2
sociedad europea durante la crisis económica, y confrontando leyes y normas, con realidad. En
tercer lugar, mostraremos algunas de las medidas tomadas por los Estados miembros para paliar
los efectos de la crisis antes vistos, así como la financiación de las mismas. Por último, las
conclusiones pretenden ser una reflexión hacia el futuro en base a la Estrategia Europa 2020 y al
nuevo periodo de programación 2014-2020. El trabajo se completa con bibliografía y fuentes de
internet.
1 Políticas contra la discriminación
La versión consolidada del Tratado de la Unión Europea incluye entre sus principios
formadores (art.2) la no discriminación y la igualdad entre mujeres y hombres, y convierte la
discriminación y la desigualdad en objetivos a eliminar en el artículo 3.3.
Art. 2 (TUE)
La Unión se fundamenta en los valores de respeto a la dignidad humana, libertad, democracia,
igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las
personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una
sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la
solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.
Art. 3.3. (TUE)
[…] La Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la
protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la
protección de los derechos del niño.
La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados
miembros. […]
Ambos derechos forman parte de los incluidos en la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea, y del Convenio Europeo para la protección de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales1, tal como reconoce el art. 6. Con
respecto a las políticas, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea hace referencia a los
principios de no discriminación e igualdad en los artículos 8 y 10, y los pone en relación con el
empleo, la protección, la educación, y la sanidad en el artículo 9.
Art. 8 (antiguo artículo 3, apartado 2, TCE)
1
Su artículo 14 establece la prohibición de discriminación:
El goce de los derechos y libertades reconocidos en el presente Convenio ha de ser asegurado sin distinción alguna, especialmente
por razones de sexo, raza, color, lengua, religión, opiniones políticas u otras, origen nacional o social, pertenencia a una minoría
nacional, fortuna, nacimiento o cualquier otra situación.
3
En todas sus acciones, la Unión se fijará el objetivo de eliminar las desigualdades entre el hombre
y la mujer y promover su igualdad.
Art. 9
En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá en cuenta las exigencias
relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección
social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación,
formación y protección de la salud humana.
Art. 10
En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tratará de luchar contra toda
discriminación por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad
u orientación sexual.
El recorrido para llegar a esta situación ha sido largo y complicado, por ello recogeremos
a continuación los hitos más importantes en la definición y aplicación de los principios citados.
1.1 Los principios de no discriminación y de igualdad
Por lo que respecta al principio de no discriminación, no hay duda –y así lo afirma
Ordóñez Solís (1999, p. 26)- de que está vinculado al principio de igualdad, siendo la formulación
del principio jurídico de igualdad muy elemental tanto en su dimensión positiva –todos somos
iguales- como en su formulación negativa, que prohíbe determinados tipos de discriminación. No
obstante, Pasquinucci (2002, p. 113) hace hincapié en que los términos «igualdad» y «no
discriminación» no son sinónimos a pesar de que se suelan utilizar en este sentido, y de que la
igualdad de trato incluya necesariamente el derecho a no ser discriminado. En realidad, afirma
dicho autor, el principio de igualdad tiene un significado más amplio, y en la distinción entre
«igualdad formal» e «igualdad substancial», el concepto de «discriminación» está más próximo a la
primera. Por nuestra parte, y a la hora de considerar la aplicación de estos principios, estimamos
que van de la mano, y que la ausencia de igualdad puede implicar a la larga una discriminación.
Las siguientes Directivas hacen referencia al principio de igualdad, si bien hay que
distinguir entre las que van dirigidas a asegurar la igualdad de trato, de aquellas que procuran la
igualdad de oportunidades:
-
Directiva 75/117/CEE sobre igualdad de retribución entre los trabajadores
masculinos y femeninos.
4
-
Directiva 76/207/CEE se dirigía a garantizar la «igualdad de trato entre hombres y
mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formación, a la promoción
profesional y a las condiciones de trabajo». Fue modificada por la Directiva
2002/73/CE, de 23 de septiembre, que “se aprueba con el objetivo de lograr un
compromiso más activo de los Estados miembros en la igualdad entre hombres y
mujeres, para lo cual resulta de todo punto imprescindible la claridad y el
entendimiento correcto de los conceptos” (Quesada Segura, 2007, p. 62).
-
Directivas 79/7/CEE, 86/378/CEE, 86/613/CEE y 96/97/CE, aprobada con la
finalidad de introducir el principio de igualdad de trato en materia de Seguridad Social
entre hombres y mujeres, y ello, tanto en el régimen general como en los regímenes
profesionales, incluida la actividad autónoma.
-
Directiva 97/80/CEE relativa a la carga de la prueba en los casos de discriminación
por razón de sexo.
-
Directiva 2006/54/CE, de 5 de julio, relativa a la aplicación del principio de igualdad
de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y
ocupación (refundición).
La entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam en 1997 supone un salto adelante en la
implicación de las instituciones comunitarias en la lucha contra la discriminación, porque otorga
capacidad a las mismas para desarrollar legislación europea al respecto. Se introduce un nuevo
artículo 13 en el Tratado CE (actual art. 19 del TFUE), que permitía al Consejo adoptar, por
unanimidad, medidas para luchar contra la discriminación por nuevas razones (aparte del sexo)
que incluían el origen racial o étnico, la religión o convicciones, la edad, la discapacidad y la
orientación sexual.
De este Tratado derivan directamente las dos Directivas comunitarias, que protegen a toda
aquella persona que sea objeto de discriminación por razón de raza u origen étnico, religión o
creencias, edad, orientación sexual o discapacidad en el territorio de la UE, inclusive a aquellos
que no sean ciudadanos de un Estado miembro pero que se encuentren en la UE.
-
Directiva 2000/43/CE (Directiva sobre igualdad racial)
-
Directiva 2000/78/CE (Directiva sobre igualdad en el empleo).
El principio básico subyacente en las Directivas es que todos los ciudadanos deberían
tener derecho a recibir un trato igualitario y justo. Y tal como ambas lo ponen claramente de
manifiesto, esto es esencial para que la UE se desarrolle como “área de libertad, seguridad y
justicia”. También es importante para mantener el principio paralelo de garantizar la igualdad de
oportunidades y para que todas las personas disfruten de ella con objeto de realizar su potencial y
5
de lograr aquello de lo que son capaces. Tal como recuerda Quesada Segura, “ambas Directivas
se caracterizan por introducir respecto a los colectivos a los que se dirigen, los conceptos y los
medios de protección que ya venían aplicándose, como una materia coherente y unitaria, a la
igualdad entre mujeres y hombres” (Quesada Segura, 2007, p. 60).
Correa Carrasco (2007, p. 86) recuerda que la formulación al más alto nivel de las distintas
dimensiones del principio de igualdad y no discriminación sirvió para adoptar sucesivamente las
normas comunitarias del Derecho derivado. Un ejemplo de ello sería la Directiva 2000/78/CE,
que sirvió de “marco para el establecimiento de un Programa de Acción Comunitaria para la
lucha contra la discriminación (2001-2006), cuyo fruto más relevante ha sido la Directiva
2006/54/CE sobre igualdad de sexos, que trata de recoger y sintetizar el acervo comunitario
sobre la materia, resultado de la evolución aplicativa de los anteriores marcos normativos”.
Posteriormente, la presentación del Libro Verde sobre igualdad y no discriminación en la Unión Europea
ampliada COM (2004) 379 final., completaría el marco jurídico comunitario ampliado a la Europa
central y oriental.
Sus principios son también importantes si se quieren alcanzar los objetivos más amplios
de la UE, los que se plantearon entonces con la Estrategia de Lisboa y los que se han fijado en la
actualidad a través de la Estrategia Europa 2020.
Añadimos en este apartado una referencia a la Agenda Social Renovada, que –enlazando con
la Estrategia de Lisboa renovada, la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Unión Europea y el
Mercado Único- recoge algunos de los principales cambios y desarrollos demográficos y sociales,
que han tomado una nueva perspectiva en el contexto de crisis económica, y que enlazan con las
cuestiones que trataremos en el apartado 2. Estos aspectos son los siguientes: a) la frágil situación
de las generaciones más jóvenes; b) la necesidad de adaptación y formación a las nuevas
exigencias del mercado laboral; c) el envejecimiento de la población; d) la exclusión social; e) la
discriminación, de género y otras; f) la necesidad de apoyar la dimensión social de la
globalización; g) las nuevas realidades sociales necesitan ser abordadas desde un enfoque
multidisciplinar, puesto que también las políticas medioambientales, macroeconómicas, de
mercado, educativas o de investigación tienen impacto social.
1.2 Programas (2007-2013)
Centraremos nuestra atención en los programas que se están desarrollando en el actual
periodo de programación 2007-2013, puesto que se han visto afectados y modificados en virtud
6
de los efectos de la crisis financiera y económica. Su continuidad y características vendrán
marcados por las perspectivas financieras para el periodo 2014-2020.
1.2.1
El Programa para el Empleo y la Solidaridad Social (PROGRESS)
Aun cuando los programas que financian la Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y
Hombres son el Programa de aprendizaje permanente, el Programa Juventud en Acción, el Programa Europa
para los Ciudadanos (2007-2013), el Programa Cultura (2007-2013), el Programa DAPHNE III, y el
Programa PROGRESS; será este último objeto de análisis, puesto que consideramos que abarca
causas, consecuencias y medios en relación con la situación actual de crecimiento de la
desigualdad.
En 2007, los programas de financiación comunitarios existentes en materia de empleo y
asuntos sociales fueron integrados en un único marco con la adopción del programa
PROGRESS2. El artículo 1 afirmaba que el programa estaba destinado a “apoyar financieramente la
ejecución de los objetivos de la Unión Europea en materia de empleo y asuntos sociales, confirmar lo establecido en
la Comunicación de la Comisión sobre la Agenda Social y, de este modo, contribuir a alcanzar los objetivos de la
Estrategia de Lisboa en dichos ámbitos”.
Tal como explica Quesada Segura (2007, p. 73), PROGRESS pone en práctica el enfoque
de la Comisión de integrar en las políticas comunitarias el objetivo de la no discriminación y de la
igualdad de oportunidades para todos. En consecuencia, “se apoya la aplicación efectiva del
principio de no discriminación a partir de su integración transversal en todas las políticas de la
Comunidad, concretamente en las de empleo, protección e inclusión social, no discriminación y
diversidad e igualdad de género. Además de ello, y al ser éste un problema emergente y grave en
la nueva Unión ampliada, el Programa pretende combatir el racismo y la xenofobia mediante la
creación de una red de organizaciones no gubernamentales especializadas en derechos humanos”.
Con el fin de adaptarse a la situación de crisis económica y contribuir al empleo y la
inclusión social, el programa se modifica en 2010 introduciendo un nuevo instrumento europeo
de microfinanciación (Decisión nº 284/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de
marzo de 2010). Esto supuso un incremento de 60 millones de euros, sobre el presupuesto
original de 743,25 millones de euros, para aumentar la disponibilidad y accesibilidad de la
microfinanciación para los grupos vulnerables, las microempresas y la economía social.
La financiación de PROGRESS está disponible para los Estados miembros de la UE, los
países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) o el Espacio Económico Europeo
2
Decisión nº 1672/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de octubre de 2006 por la que se
establece un programa comunitario para el empleo y la solidaridad social – PROGRESS.
7
(EEE), los países candidatos a la UE y los candidatos potenciales, siempre y cuando se haya
firmado un protocolo de entendimiento para la participación en el programa.
El tipo de organizaciones que pueden solicitar la financiación son: Autoridades
nacionales, regionales y locales; Servicios de empleo público; Oficinas de estadística nacionales;
Organismos especializados, universidades, instituciones de investigación; Interlocutores sociales y
económicos; Organizaciones no gubernamentales; y Medios de comunicación.
1.2.2
El Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (2007-2013)
Este Fondo está destinado, tal como se indica en el Reglamento3, a “conceder ayudas únicas y
específicas destinadas a facilitar la reinserción laboral de los trabajadores en regiones, sectores, territorios o cuencas
de empleo damnificados por perturbaciones económicas graves. El FEAG debe promover la actividad empresarial,
por ejemplo mediante microcréditos o la realización de proyectos cooperativos”. Con una dotación de hasta 500
millones de euros al año, el FEAG ayuda a los trabajadores a encontrar empleo y desarrollar
nuevas competencias cuando han perdido su puesto de trabajo a consecuencia de cambios en las
pautas comerciales mundiales (cierre de grandes empresas, deslocalizaciones fuera de la UE, etc.).
No obstante, como consecuencia de la crisis la financiación del FEAG también se ha destinado a
ayudar a los trabajadores que perdieron su empleo a consecuencia de la crisis económica y
financiera mundial. Así, se observa un incremento de solicitudes debidas a la crisis en los años
2009 (28 del total de 32), 2010 (29 de 34) y 2011 (19 de 23). En 2012 y 2013 las solicitudes
vuelven a responder al objetivo principal del Fondo.
1.2.3
El Fondo Social Europeo
Desde sus orígenes, el Fondo Social Europeo (FSE) cuenta con un reflejo específico en el
TCE, en cuyo antiguo artículo 123 se le encomendaba la misión de “fomentar, dentro de la
Comunidad, las oportunidades de empleo y la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores”. Ha estado
ligado a la política regional, y en la actualidad se configura como una pilar básico de la política de
cohesión económica, social y territorial, desarrollada por la Comisión Europea.
El Reglamento del FSE para el periodo actual, recuerda en el preámbulo que la
financiación de dicho Fondo va destinada a “mejorar la capacidad de adaptación de los trabajadores y las
empresas, a incrementar el capital humano, el acceso al empleo y la participación en el mercado laboral, a propiciar
3
Reglamento (CE) nº 1927/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de diciembre de 2006 por el que se
crea el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización.
8
la inclusión social de las personas desfavorecidas, a luchar contra la discriminación, a fomentar la inserción en el
mercado de trabajo de las personas económicamente inactivas y a impulsar las asociaciones en pro de la reforma”.
La distribución de las ayudas en cada uno de los Estados Miembros difiere con respecto a
las prioridades de inversión: fomento del espíritu empresarial y mejora de la adaptabilidad de
trabajadores, empresarios y empresas; fomento de la empleabilidad, la inclusión social y la
igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres; aumento y mejora del capital humano;
promoción de la cooperación transnacional e interregional; y asistencia técnica. Al inicio del
periodo de programación, los nuevos Estados Miembros dedicaron a mejorar la administración y
los servicios públicos un porcentaje por encima de la media de la UE27 (3%). La dedicación de
fondos a las reformas laborales fue mínima e inexistente en todos los países, mientras que los
recursos destinados a capital humano sobrepasaron la media (34%) en Luxemburgo, Chipre,
República Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia, ofreciendo
unos porcentajes marcadamente elevados en Irlanda, Hungría y Portugal, que superó el 75%. Los
fondos destinados a la lucha contra la exclusión social destacaron únicamente en Bélgica, Irlanda,
Austria, Reino Unido y Francia (UE27=14%), mientras que la adaptabilidad superó el 50% en
Países Bajos y Dinamarca (UE27=18%).
2 Análisis de la realidad en un contexto de crisis económica
Este apartado recoge los datos referidos a desempleo, desigualdad, riesgo de pobreza, etc.,
que consideramos implican discriminación y desigualdad, incrementadas por el efecto de la crisis
económica. Si, antes de 2007, el acceso al empleo –sobre todo, al empleo a tiempo completo- era
menor para las mujeres; si el riesgo de pobreza era más elevado en el caso de hogares
encabezados por una mujer, con o sin hijos a su cargo; si la discapacidad, la pertenencia a una
minoría –con el caso especialmente grave de la minoría romaní- o el hecho de ser inmigrante
suponía una mayor dificultad en el acceso a bienes y servicios, es de suponer que la reducción de
las ayudas sociales y de las redes de inclusión han agravado estas situaciones.
Los datos corresponden a las siguientes bases estadísticas: Eurostat, SEEPROS (Sistema
Europeo de Estadísticas Integradas de Protección Social), EU-SILC, bien con acceso directo a
los mismos, bien a través de Informes de la Comisión Europea, Parlamento Europeo,
Organización Internacional del Trabajo, y de distintas instituciones académicas. No siempre
muestran el retrato actualizado de la sociedad europea, y en buena parte se corresponden con
datos de 2010 y 2011, ya que dependen de los servicios estadísticos de los Estados miembros.
9
Tomaremos como referente cuatro aspectos básicos: el empleo, desempleo y salarios; el
riesgo de pobreza y exclusión social; la pobreza infantil; y el envejecimiento y las pensiones.
Además de no olvidar que en el análisis de la situación actual es preciso hacer hincapié en la
perspectiva de género dado que, tal como recuerda el Parlamento Europeo, “la primera ola de la
crisis afectó esencialmente al sector financiero, así como a los sectores de la construcción y el automóvil, dominados
por la presencia masculina, lo que les ha permitido recibir mayor atención, mientras que la segunda ola de la crisis
ha tenido idénticos efectos negativos en los sectores del comercio al por menor, los servicios generales y el turismo,
caracterizados por la mayor presencia femenina”4.
2.1.1
Transformación del empleo, desempleo y salarios
La crisis financiera y económica ha traído consigo un crecimiento mucho más lento del
empleo, con un claro predominio de los contratos temporales. Igualmente se ha producido una
transformación sectorial, aumentando las tasas de desempleo (con gran diversidad entre los
Estados miembros) y, especialmente, el desempleo de larga duración (European Commission,
2012a). Los países más afectados (Gráfico 1) son España, Grecia, Italia, Portugal, Chipre, Malta,
Irlanda, Eslovenia, Eslovaquia y Estonia. Todos ellos partían, en conjunto, de unas tasas de
desempleo más elevadas que la media de la UE-27, mostrando el porcentaje más bajo en 2007 y
evolucionando a tasas que rozan el 20% en 2013. El grupo formado por Austria, Bélgica,
Alemania, Finlandia, Francia, Luxemburgo y Países Bajos presentaron sus tasas más elevadas en
2005, pero en la actualidad se encuentran claramente por debajo de la media, seguidos por
Dinamarca, República Checa, Polonia, Suecia y Reino Unido.
4
Resolución del Parlamento Europeo, de 17 de junio de 2010, sobre la dimensión de género de la recesión
económica y la crisis financiera (2009/2204(INI))
10
Gráfico 1. Tasas de desempleo. Estados miembros dentro y fuera del euro
(European Commission, 2013d, p. 17)
Desde el inicio de la crisis, la posibilidad de encontrar empleo entre los parados de corta y
larga duración se ha reducido, especialmente en los Estados Miembros sujetos a las fuertes
medidas de consolidación fiscal. Salvo en los casos de Luxemburgo, Alemania y Bélgica, se ha
producido un incremento de casi 10 puntos en el caso de Irlanda, España y Grecia, seguidos por
las Repúblicas bálticas y Chipre, tal como se muestra en el gráfico siguiente.
Gráfico 2. Tasa de desempleo de larga duración, % población activa, 2008 y 2011
(European Commission, 2012c, p. 4)
Al respecto de lo anterior, el Informe sobre Empleo y Desarrollo Social (2012), presenta las
siguientes conclusiones sobre la realidad del mercado laboral (European Commission, 2012b,
123-126):
- El desempleo de larga duración aumentó entre 2008 y 2011, con tasas
particularmente altas en Grecia, España, Irlanda y las Repúblicas Bálticas, por encima,
11
incluso del 7% en 2011. En el otro extremo, con tasas inferiores al 2% se encuentran los
países nórdicos, Austria, Luxemburgo, Países Bajos y Alemania. Esta situación afecta
especialmente a las mujeres, a los jóvenes, y a aquellas personas con un bajo nivel de
estudios.
- Atendiendo al contexto en el que se perdió el último empleo, los trabajadores
temporales y aquellos que trabajaban en sectores como la construcción fueron los más
afectados. A todo ello hay que añadir las personas que buscan su primer empleo, incluso
con estudios superiores, y una tasa de reincorporación al mundo laboral que difiere entre
Estados miembros.
Otra consecuencia de la crisis, que tiene repercusiones en cuanto a la igualdad de acceso a
bienes y servicios, es la desigualdad con respecto a los ingresos (European Commission, 2012a, p.
72). Tras analizar los periodos 1995-2001 y 2005-2009, se puede afirmar que los cambios
observados afectan a todos los Estados miembros de la UE, surgiendo cuatro grupos de países
(European Commission, 2012a, p.74):
1. Países con bajo nivel inicial de desigualdad que han experimentado un aumento,
sobre todo, Dinamarca, Alemania y Suecia;
2. Países con bajo nivel inicial de desigualdad que muestran una ligera disminución
en la misma, por ejemplo, Hungría y Eslovaquia;
3. Países con una mayor desigualdad de ingresos donde la desigualdad aumenta,
por ejemplo, Bulgaria;
4. Países con alta desigualdad, donde a pesar de que ésta ha disminuido, siguen
estando entre los Estados más desiguales, incluyendo Reino Unido, Estonia, Portugal,
Polonia y Rumania.
El gráfico siguiente muestra los cambios entre 2007-2009 de la relación 80/20 en los
ingresos, que da una medida de cómo se distribuye la renta disponible después de impuestos y
transferencias. O’Farrell (2011, pp. 3-5) destaca los casos de España e Irlanda, puesto que ambos
países tenían unas características similares previas a la crisis: excesiva dependencia de la
construcción y de los préstamos del exterior, y un elevado endeudamiento de los hogares. La
evolución es totalmente distinta. En España la desigualdad aumenta en buena medida porque se
pierden rápidamente empleos –muchos contratos temporales- en el sector de la construcción;
mientras que en Irlanda ocurre lo contrario: el descenso de los beneficios y el aumento de los
impuestos reducen los ingresos de las rentas más altas, mientras que las más bajas se ven
protegidas por el salario mínimo y los subsidios de desempleo.
12
Gráfico 3. Evolución de la desigualdad de los ingresos entre el 20% más alto y el 20% más bajo
(O’Farrell, 2011, p. 4)
2.1.2
Riesgo de pobreza y exclusión social
Una de las consecuencias más graves es el aumento del riesgo de pobreza y de exclusión
social (AROPE, en sus siglas en inglés), que diseña un mapa de desigualdades entre los Estados
miembros, surgiendo tres grupos de países en base a la evolución del riesgo de pobreza (Gráfico
4). La comparación entre los datos de 2008 y el último cálculo estadístico correspondiente al año
2010-2011, nos muestra que la situación habría mejorado en Austria, Portugal, Polonia y
Rumania. De estos países tan solo el primero estaría por debajo de la media de la UE27. El grupo
de los países en los que el riesgo de pobreza y exclusión ha aumentado, estaría encabezado por
Bulgaria, Letonia, Lituania, Grecia y Hungría, todos por encima del 30%.
13
Gráfico 4. Población en riesgo de pobreza y exclusión social entre 2008 y 2011 (%).
(European Commission, 2012c, p. 8)
Los porcentajes de hogares con riesgo de pobreza prácticamente se doblan si atendemos a
la población romaní (Gráfico 5). Así países como Francia (38%) o Italia (42%), alcanzan el 98% si
el análisis de los hogares pobres se centra en los de población romaní. Algo similar ocurre en
otros países, Hungría, Rumania, Eslovaquia, Bulgaria, República Checa, Polonia –España y
Portugal en menor medida-, donde la minoría romaní sufre todo tipo de discriminaciones,
particularmente graves en el caso de niñas y mujeres. Discriminaciones que les impiden el acceso
tanto a una vivienda digna, a la enseñanza y a la sanidad, como a un empleo que les permita salir
del círculo de la pobreza, es decir, salir de la «caja de cristal».
Gráfico 5. Personas viviendo en hogares con riesgo de pobreza, 2011 (%)
(European Commission, 2013b, p. 30]
14
Consecuencia, en buena medida, del incremento de la desigualdad y de unas peores
condiciones laborales, se ha producido no sólo un aumento del riesgo de pobreza en general, sino
del número de trabajadores pobres, demostrando que el empleo ya no es garantía de reducir el
riesgo de pobreza. En relación con ello, surge otro dato preocupante –no tanto por su novedad,
sino por su intensidad-, que es la privación material. Esta se define como la ausencia forzada de al
menos tres de los nueve aspectos siguientes: capacidad para hacer frente a gastos inesperados,
capacidad para pagar una semana de vacaciones anuales fuera de casa, existencia de atrasos
(hipoteca o pagos de alquiler, facturas de servicios públicos, o contratar tramos de compra o de
otros préstamos), capacidad de tener una comida con carne o pescado cada dos días, capacidad
para mantener adecuadamente la casa caliente, la posesión de una lavadora, un televisor en color,
un teléfono o un coche particular.
Por su trascendencia futura preocupa especialmente el caso de los niños. El incremento
de la pobreza, como hemos dicho incluso entre trabajadores, el aumento de hogares en los que
ningún miembro trabaja, la reducción de ayudas sociales, la dificultad de acceso a actividades y
servicios complementarios de su educación, empujan a un número muy elevado de menores a
entrar en un círculo de desigualdad y pobreza que difícilmente podrán romper. Una
Recomendación de la Comisión de febrero de este año (European Commission, 2013c), avisa
sobre el riesgo de transmitir la desigualdad a las generaciones futuras y anima a los Estados
miembros a invertir en los niños, estableciendo tres pilares fundamentales de actuación: facilitar a
su entorno el acceso a los recursos, dar a los niños los mejores servicios y defender sus derechos.
Igualmente Eurochild (red financiada por el programa PROGRESS) muestra el desalentador
panorama de la infancia en Europa en un informe de diciembre de 2012. El Comité de la Unión
Europea para la Protección Social afirma que “aunque, en promedio, los ingresos representan el
90% de los ingresos brutos de los hogares con niños, este porcentaje cae al 60% para las familias
que están en riesgo de pobreza. Las transferencias sociales (que no sean pensiones) representan
1/3 de los ingresos brutos de los hogares con niños que viven bajo el umbral de la pobreza, con
las asignaciones familiares que juegan el papel más importante para complementar los ingresos de
estos hogares” (Ruxton, 2012, p. 7). Según datos de 2010 la eficacia del sistema de prestaciones
sociales y su interactuación en el mercado laboral, dibuja un mapa que divide a los Estados
miembros en tres grupos (Ruxton, 2012, p. 7):
15
1. El impacto de las transferencias sociales es eficaz en comparación con la media de la
UE, con un porcentaje bajo de niños en hogares con intensidad de trabajo muy baja5, los niños de
familias que trabajan se enfrentan a un riesgo bajo de pobreza (Dinamarca, Finlandia, Suecia,
Alemania, Austria, Países Bajos, Francia, República Checa, Eslovenia y, en menor medida,
Bélgica, Chipre y Estonia).
2. Los niños en hogares con intensidad de trabajo muy baja son numerosos, están
protegidos en mayor medida por el impacto de las transferencias sociales, y por lo tanto
relativamente menos expuestos al riesgo de pobreza que en otros países de la UE (Irlanda,
Hungría, Reino Unido).
3. Bajo impacto de las transferencias sociales en la reducción de riesgo de pobreza infantil,
incluso los niños en hogares con una intensidad de trabajo media-alta están expuestos (Bulgaria,
Grecia, España, Italia, Lituania, Letonia, Polonia, Portugal, Rumania y Eslovaquia).
2.1.3
Envejecimiento y pensiones
Al cambio demográfico con sus consiguientes efectos negativos ligados al envejecimiento
de la población se le une “la actual crisis financiera y económica. El lento crecimiento económico,
los déficits presupuestarios y la carga de la deuda, la inestabilidad financiera y el bajo nivel de
empleo han hecho que, en todos los sistemas de pensiones resulte más complicado cumplir las
promesas en materia de pensiones. Los planes de pensiones basados en un sistema de reparto se
ven afectados por la caída del empleo y el consiguiente descenso de las cotizaciones. Los planes
de capitalización se ven afectados por la caída del valor de los activos y la bajada del rendimiento”
(Comisión Europea, 2012a, p. 3).
Un problema real es la tasa de dependencia económica, definida como «el porcentaje de
personas desempleadas y pensionistas con respecto a las personas que trabajan». Un fenómeno
que se incrementará en el futuro, puesto que, tal como indica la Comisión Europea, “al irse
jubilando la generación de la explosión demográfica de los años 60, la población activa de la UE
empezará a disminuir a partir de 2013/2014. El número de mayores de 60 años aumenta dos
veces más rápido de lo que lo hacía antes de 2007, es decir, en unos dos millones al año en vez de
en un millón anteriormente. La combinación de una menor población activa y una mayor
proporción de jubilados se traducirá en más tensiones en nuestros sistemas de bienestar” (Europa
2020).
5
Se refiere a aquellos hogares en los que la media de los adultos –entre 18 y 59 años- trabaja menos del 20% de lo
que potencialmente les correspondería. Los estudiantes están excluidos.
16
El acceso a las pensiones trae implícita toda una serie de desigualdades, en principio, en
cuanto a las edades de jubilación. Los importes a recibir son “consecuencia de las diferencias que
existen entre hombres y mujeres en relación con el empleo, los salarios, las cotizaciones, las
interrupciones de carrera y el trabajo a tiempo parcial para dedicarse al cuidado de personas
dependientes. La persistencia de desigualdades de género en el mercado de trabajo hace que las
mujeres tengan derecho a prestaciones más bajas” (Comisión Europea, 2012a, p. 13).
3 ¿Combatir el déficit o los efectos de la crisis?
El panorama actual de desmantelamiento progresivo del Estado de Bienestar es descrito
por la OIT: “[…] las medidas de austeridad fiscal incluyeron recortes drásticos en la inversión
pública y en las medidas orientadas a la promoción del empleo. Por ejemplo, en el caso de la zona
del euro, la reducción del gasto se logró principalmente mediante recortes en la inversión
gubernamental, en los salarios y las prestaciones de bienestar social. El gasto en cada uno de estos
elementos disminuyó entre 2009 y 2011 en un porcentaje equivalente a cerca de medio punto
porcentual del PIB. Los recortes de las prestaciones de seguridad social adoptaron diversas
formas: p. ej. en Bélgica, España, Estonia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia y Países Bajos se
modificaron los derechos de pensión. En otros casos (p. ej. Irlanda y Países Bajos) se redujeron
las prestaciones de desempleo” (OIT, 2013, p. 6).
No se tuvo en cuenta, tal como recoge un Documento de Trabajo de la Comisión
(European Commission, 2013b), los tres ejes del gasto público de los que habla Musgrave:
asignación, distribución y estabilización. Una buena gestión del gasto social, y no su recorte –en
ocasiones drástico- contribuirían a integrar a los desempleados y proteger a los sectores más
desfavorecidos y afectados por esta crisis: mujeres y niños (a los que se suman inmigrantes y
minorías).
17
Gráfico 6. Gasto en protección social por función, 2010 (% PIB)
(European Commission, 2013b, p. 50]
En países como España, Italia, Grecia y Portugal el impacto del gasto social es
relativamente débil, salvo en el caso de las pensiones. Sin embargo, una revisión de la estructura
del gasto que favoreciera la inversión en el cuidado de los niños, ayudaría a la incorporación de
las madres al mercado laboral, o un diseño de las prestaciones por desempleo más ajustado al
ciclo económico cubriría a los trabajadores más vulnerables y a los desempleados de larga
duración. Habría que incorporar la idea de invertir en política social, es decir, considerar el gasto
social como una inversión a medio plazo que traerá considerables beneficios para el conjunto de
la sociedad. De hecho, Bélgica, Francia, Países Bajos y Austria, así como Irlanda y Chipre tienen
unos niveles de gasto social –más orientado hacia la inversión- superiores a la media de la UE,
que se sitúa en el 7,5% del PIB. Este porcentaje se eleva al 10% en el caso de la Europa del Norte
(Dinamarca, Finlandia y Suecia). Por el contrario, son relativamente bajos en algunos Estados
miembros meridionales y del este (Bulgaria, Rumania, República Checa, Grecia y Eslovaquia), y
en Luxemburgo. La parte correspondiente de los gastos sociales orientados hacia la inversión
social, llega a 21% en la UE, en promedio, y es superior al 25% en los Estados miembros del
norte (Dinamarca, Finlandia y Suecia) y de las Repúblicas Bálticas y Chipre; es inferior al 20% en
Grecia, Italia y Luxemburgo.
18
Gráfico 7. Inversión social versus gasto en políticas sociales, 2010 (% PIB)
(European Commission, 2013b, p. 52]
Por lo que respecta a la evolución del gasto en protección social como porcentaje del PIB,
se han recogido los datos relativos al gasto en protección social que incluyen beneficios sociales,
dinerarios o en especie, a hogares o individuos con el fin de evitar una serie de riesgos o cubrir
necesidad. Se contabilizan también costes de administración y otros gastos derivados de los
sistemas de protección social.
A partir de los datos ofrecidos por SEEPROS, hemos tomado como referencia años
alternos entre 1999 y 2010, que es el último con el que trabaja esta base de datos, si bien, en la
mitad de los países, son aún provisionales. Aunque con algún altibajo, se puede afirmar que hay
un incremento continuado, siendo en 2010 la media de la UE27 de un 29,36%. Bélgica,
Dinamarca, Alemania, Finlandia, Suecia, Austria, Países Bajos, Francia e Irlanda superan esa
media, mientras que en los niveles inferiores –por debajo del 20%- se encuentran Rumania,
Polonia, Malta, Lituania, Letonia, Estonia y Bulgaria.
En el análisis del gasto público, hay que tener en cuenta también que el PIB per capita ha
cambiado desde que se inició la crisis. Los últimos datos- correspondientes a 2011- indican que
desde 2005, la evolución ha sido negativa en Bélgica, República Checa, Irlanda (que muestra una
tibia recuperación), España, Francia, Italia, Portugal, Eslovenia y Reino Unido.
En cuanto a las medidas puestas en práctica por los gobiernos con el fin de reformar el
mercado laboral, la tabla siguiente las agrupa atendiendo al objetivo del crecimiento, del empleo
joven, y de protección de los más vulnerables.
19
Medidas
Características
Políticas activas de empleo
Incremento impuestos
Estados miembros
BE, CZ, EE, HU, IE, PT
Sobre la renta
BE, DK, CY, FI, EL, ES, IE, IT,
FR, LU, NL, PT, SL, UK
Sobrecargas o contribuciones
GR, IT, CY, LU, PT, SP
solidarias de las rentas más altas
Contribución a la Seguridad
Social
A
FAVOR
DEL
CRECIMIENTO
Promoción de la creación de empresas y
AT, BG, CY, FR, EL, HU, LV,
PL, PT, UK
AT, BE, BG, EE, ES, IE, MT,
HU, PL, PT, UK
el autoempleo
Reincorporación al empleo a través de
BE, ES, IE, IT, SE
las prestaciones por desempleo
Reforzar la responsabilidad mutua
ES, IE, IT
Ajuste de salarios
EL, ES, PT
Mejorar la movilidad laboral
AT, BG, DE, ES, LV, HU
Reducción de las prejubilaciones
AT, BE, ES, DK, IE, NL, HU,
UK
AT, BE, BG, DE, EE, FI, LU,
PL, UK
BE, BG, ES, CY, IE, PL, PT, SE,
SI
Prolongar la vida laboral
Mejorar la calidad de aprendizaje y de
los contratos de prácticas
Reformar la legislación de protección
HU, SK, IT
del empleo
Adaptar educación y formación a las
A
FAVOR
DEL
EMPLEO JOVEN
BE, IE, LT, MT, SK
necesidades del mercado
Revisar la calidad y la financiación de las
IT, LV, MT
universidades
Invertir en educación
Reducción en 2011 y 2012
Reducción en 2011 ó 2012
En discusión
Estabilidad o aumento
Mejorar la eficacia de los sistemas de
EE, IT, LV, LT,
UK
BE, BG, IE, FR, CY, HU, PL,
RO, SK, FI
ES
CZ, DK, LU, MT, AT
EE, LV, ES
protección
A FAVOR DE LOS MÁS
Estrategias de inclusión activa
AT, DK, FI, FR, MT, PL, SE
VULNERABLES
Acceso a los servicios de apoyo a la
CZ, IE, PL
integración en el mercado laboral y en la
sociedad
Tabla 1. Reformas estructurales del mercado laboral
(European Commission, 2012c, pp. 15-20, y elaboración propia)
4 A modo de conclusión: Perspectivas de futuro
El futuro tiene un marco de políticas diseñado según la Estrategia Europa 2020 que, a
partir de tres pilares fundamentales basados en el crecimiento –inteligente, sostenible e
integrador-, pretende superar los retos actuales, como ya hemos visto acentuados por la crisis. De
20
forma resumida, se trataría de lo siguiente, que compararemos con los datos disponibles en la
primera quincena de mayo de 20136:
- El nivel de empleo de la población de entre 20 y 64 años debería aumentar, por
lo menos, al 75%7, facilitando una mayor participación de las mujeres y los trabajadores
de más edad, y una mejor integración de los inmigrantes en la población activa. La tasa de
empleo media total de la UE27 es del 68.5%, en el caso de las mujeres es del 62.4%. Por
encima de la media –pero siempre con un empleo femenino inferior al masculino- se
encuentran República Checa, Dinamarca, Alemania, Francia, Chipre, las Repúblicas
Bálticas, Luxemburgo, Países Bajos, Austria, Finlandia, Suecia y Reino Unido.
- Mantener el objetivo de inversión en I+D en el 3% del PIB. El último dato
estimado por Eurostat para 2011 es 2.03%.
- Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero al menos en un 20% en
comparación con los niveles de 1990, o en un 30% si se dan las condiciones al efecto;
incrementar el porcentaje de las fuentes de energía renovables en nuestro consumo final
de energía hasta un 20% y en un 20% la eficacia energética. Los datos de 2010 indican
que aún está a un 25% en cuanto a las emisiones y que el consumo de fuentes de energía
renovables alcanzaba en 2011 el 13%.
- Un objetivo educativo centrado en los resultados, que aborde el problema del
abandono escolar, reduciéndolo al 10%, y que incremente el porcentaje de la población de
entre 30 y 34 años que finaliza la enseñanza superior por lo menos al 40% en 2020. El
dato provisional sobre el abandono escolar correspondiente a 2012 es el 12.8%, mientras
que el 35.8% es el porcentaje para los que finalizan la enseñanza superior. Con respecto a
la tasa de abandono en los Estados miembros, destacaremos lo siguiente: en todos los
países la tasa de abandono femenino es menor, salvo en Bulgaria donde incluso supera la
media (quizá habría que ver aquí una posible discriminación de las niñas, probablemente
pertenecientes a la minoría romani); aunque Grecia, Italia y Reino Unido superan la
media, los casos más llamativos se dan en Portugal (20.8), Malta (22.6) y, sobre todo,
España (24.9). No obstante, se observa una paulatina reducción en todos los casos.
6
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/europe_2020_indicators/headline_indicators
Los objetivos nacionales difieren con respecto a los planteados por la Estrategia comunitaria. Así, por ejemplo, en
cuanto al empleo, Irlanda lo fija en un 69-71%, Italia en 67-69%, Chipre en 75-77%, Austria en 77-78%. El objetivo
de inversión en I+D es de 1% en la República Checa, 2% en Irlanda, 2.3-2.6% en Luxemburgo, 2.7-3.3% en
Portugal. El abandono escolar pretende reducirse por debajo del 10% en Alemania, Dinamarca, Luxemburgo y
Suecia, a un 15-16% en Italia, por debajo del 9% en Lituania y por debajo del 8% en Países Bajos. Por lo que
respecta a los porcentajes de población con enseñanza superior, el objetivo se cifra inferior al 40% en Dinamarca,
inferior al 42% en Alemania, en un 26-27% en Italia, 34-36% en Letonia, 45% en Países Bajos, inferior al 38% en
Austria, y en torno al 40-45% en Suecia. El Reino Unido no ofrece sus objetivos para ninguno de los aspectos
analizados.
7
21
- El número de europeos que viven por debajo de los umbrales nacionales de
pobreza debería reducirse en un 25%. En 2010 el porcentaje era de un 23.6%.
El 20 de febrero de este año, la Comisión Europea, en vista de la situación socioeconómica y de la evolución demográfica prevista- ha presentado el Paquete de inversión social para el
crecimiento y la cohesión. Los tres ejes fundamentales de estas medidas serán:
-
Gastar de forma más eficaz y eficiente para garantizar una protección social adecuada y sostenible.
Puede lograrse simplificando la administración de las prestaciones y los servicios,
centrándolos más y condicionándolos (a la participación en formación, por ejemplo).
-
Invertir en la capacitación de las personas para mejorar sus oportunidades de integrarse en la
sociedad y el mercado laboral. Ejemplos: educación, guardería infantil, sanidad,
formación, asistencia en la búsqueda de empleo y rehabilitación.
-
Garantizar que los sistemas de protección social responden a las necesidades de las personas en los
momentos críticos de su vida. Se trata de invertir pronto para evitar dificultades más tarde y
“preparar” a las personas contra los riesgos de la vida y no solo “reparar”. Por eso es
importante invertir en los niños y en los jóvenes.
Tras lo analizado, nos encontramos que tenemos, por un lado, Recomendaciones y
Comunicaciones de la Comisión Europea que marcan unos objetivos de crecimiento económico,
de inclusión social y de empleo con el horizonte 2020, y, por otro, datos estadísticos que
muestran una progresiva divergencia entre Estados miembros, dentro de los mismos, y en el seno
de cada sociedad, que alejan a la Unión Europea de las referencias que ella misma marca. Además
hay que sumar la omnipresente necesidad de reducir el déficit, o al menos de frenarlo, con la que
se diseñan los presupuestos comunitario y nacionales.
La Cumbre europea sobre igualdad 2012 “Promover igualdad para el crecimiento”, celebrada en
Chipre en noviembre, planteó las siguientes conclusiones a tener en cuenta y que inciden en
cuestiones ya puestas de manifiesto por los documentos previamente vistos: La edad constituye
un factor de discriminación en la búsqueda de empleo (sobre todo, para los mayores de 55 años)
y en las oportunidades de progreso en el ámbito laboral; a ello se suma la discapacidad (nosotros
añadimos también el sexo y la pertenencia a minorías, el caso de las mujeres de etnia gitana sería
un claro ejemplo); Las medidas de austeridad dificultarán los objetivos de la Estrategia Europa
2020, favoreciendo especialmente el aumento de las desigualdades y de la pobreza que
contrarrestarán el posible crecimiento económico; El acceso a la educación y a la formación
conjunta es fundamental también para conseguir los objetivos citados, con especial atención a
niños y jóvenes, añadimos; y, por último, pero no menos importante, se precisa coordinación
entre las áreas de justicia, empleo, vivienda y educación.
22
A las llamadas de atención por parte de las instituciones se unen los resultados del último
Eurobarómetro sobre discriminación, que confirman la tendencia de que, debido a la crisis, las
políticas de promoción de la igualdad y la diversidad reciben menos atención y menos fondos.
Por lo tanto se acrecienta la distancia real entre el marco teórico y las realidades de la Unión
Europea actual, que agravará problemas socioeconómicos, incorporando también en un futuro
cercano inestabilidad social y política.
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