Los desastres no discriminan, las personas sí En el Informe Mundial sobre desastres 2007 se examina la discriminación por motivos de etnia, sexo, edad o discapacidad y se hacen preguntas clave al respecto: ¿Cómo afecta a las personas vulnerables en una emergencia? ¿Cómo sacarla a la luz? ¿Qué hacer para combatirla? También se analiza la legislación vigente que protege los derechos de las personas vulnerables para determinar si es suficiente. ¿Hacen falta tratados jurídicamente vinculantes que aseguren que los Estados protejan contra la discriminación concretamente en situaciones de emergencia? ¿Bastan las actuales directrices sobre grupos vulnerables destinadas a los organismos de ayuda? En el derecho internacional no se da ninguna definición universal de discriminación. Algunas convenciones la abordan en el contexto de determinados grupos pero en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en los pactos internacionales de las Naciones Unidas tampoco se definen. En la intervención en casos de desastre, la discriminación es un concepto más amplio que abarca la exclusión social y las limitaciones resultantes de la marginación y la vulnerabilidad. La discriminación existe antes del desastre y se intensifica durante las emergencias. ■ En muchos casos, la discriminación es invisible debido en buena parte a la falta de datos oficiales sobre el número de personas de edad, minorías étnicas o personas con discapacidades, algunas de las cuales son escondidas por sus familias a tal punto que ni siquiera figuran en los censos nacionales u otros procedimientos de registro oficial. ■ Informe Mundial sobre Desastres 2007 – Discriminación © Arzu Ozsoy / Federación Internacional Un examen global de la situación de los grupos vulnerables en casos de desastre revela experiencias comunes en todo el mundo. 3 Esa invisibilidad se agrava cuando los organismos de ayuda hacen evaluaciones de urgencia en cuyo análisis se omite a las personas vulnerables y sus necesidades. ■ A menudo, los grupos vulnerables quedan al margen del proceso de planificación para desastres, ya sea antes, durante o después de una emergencia. ■ En situaciones de emergencia, la discriminación pone vidas en peligro y no sólo afecta la capacidad de la gente de sobrevivir a la crisis, sino también la de recuperarse y recobrar sus medios de subsistencia ulteriormente. No existe una fórmula única para acabar con la discriminación en la planificación del socorro en casos de emergencia. Por ejemplo, si los organismos se encuentran en la situación de tener que ayudar a 100.000 personas, deben saber quienes son esas 100.000 personas y cómo llegar a aquellas marginadas. Proceder a este tipo de análisis resulta difícil en los primeros cinco a siete días después de una emergencia pero es crucial hacerlo a la mayor brevedad posible para evitar ulteriores sufrimientos. Huelga decir que asegurar que la discriminación se tenga en cuenta cuando sobreviene una emergencia no sólo compete a los organismos de ayuda, sino también a las instituciones estatales. Algunos países establecieron planes nacionales de intervención en casos de desastre, pero no existe ninguna norma internacional que defina el ámbito de competencia de sus funciones en situaciones de emergencia. Para definir con precisión las medidas que han de tomarse a fin de eliminar la discriminación en todos los contextos, se pueden utilizar las normas internacionales de derechos humanos. Aún así, sigue planteada la cuestión de saber si hace falta una legislación internacional que verse concretamente sobre la discriminación en situaciones de emergencia. En la siguiente reseña de los temas tratados en el Informe Mundial sobre Desastres 2007 se subrayan algunos retos que se plantean al respecto. 1. Minorías: Escuchar es esencial La discriminación de grupos minoritarios, tanto en la planificación para desastres como en la sociedad, puede multiplicar los efectos de todo desastre en dichos grupos. En la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial – la primera convención moderna de derecho internacional de derechos humanos que fuera adoptada – la expresión “discriminación racial” se define como sigue: “toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública”. 4 El Artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos es la única norma internacional jurídicamente vinculante en la que se mencionan los derechos de las minorías. También cabe mencionar la Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas o lingüísticas, de las Naciones Unidas. Tampoco existe una definición de “minoría” que sea universalmente aceptada pues en cada sociedad se interpreta de manera diferente. En algunos casos, los gobiernos están al tanto de la problemática de las minorías y actúan en consecuencia para proteger sus derechos, pero esa actuación también puede plantear problemas. Después del tsunami del Océano Índico, en 2004, el gobierno del Estado de Tamil Nadu, India, previó instalaciones y campamentos separados para los dalits damnificados argumentando que era la única forma de garantizar que esas personas del último escalón del sistema de castas hindú no sufrieran atropellos. El diario The Indian Express informó que, cuando se le preguntó cómo el gobierno podía secundar la segregación por casta y comunidad de origen en la labor de socorro, el Dr. Umanath, alto funcionario de Nagapattinam, contestó que instalar campamentos por separado había sido una decisión concienzuda y práctica. “Las divisiones y la desconfianza entre las comunidades son reales. Durante una crisis como ésta no es momento de experimentar con la concordia entre castas y religiones.” Algunos dalits querían que se les alojara por separado, pues temían agresiones de las comunidades dominantes. También se supo, al menos de un caso en Tarangambadi, Tamil Nadu, donde 513 dalits alojados en uno de esos campamentos separados descubrieron que recibían menos ayuda que otros damnificados por el tsunami. 2. Personas de edad: Aislamiento creciente Gobiernos y organismos de ayuda suelen dar por sentado que las comunidades o las familias cuidan de las personas de edad y que, por ende, también reciben los suministros de socorro que se distribuyen en gran escala. Pero no siempre es así. Muchas veces, en situaciones de emergencia, la discriminación indirecta crea otros problemas a dichas personas para quienes puede ser difícil desplazarse a los puntos de distribución. Además, tal vez no tengan fuerzas suficientes para transportar esos suministros hasta los refugios. Tal es el caso, sobre todo, cuando por razones de seguridad, los puntos de distribución se encuentran en lugares elevados y lejos de las zonas más pobladas. De ahí que las personas de edad y aquellas que no pueden salir de su casa puedan verse discriminadas. Por lo general, los países disponen de pocos datos oficiales sobre las personas de edad y las evaluaciones de emergencia suelen omitir sus necesidades y capacidades. Esto Informe Mundial sobre Desastres 2007 – Discriminación 5 implica que se vuelvan invisibles y queden excluidas de la planificación y la intervención en casos de emergencia. Esa exclusión se ve agravada por la inexistencia de un tratado jurídico que proteja sus derechos humanos y por el hecho de que, rara vez, se apliquen las directrices relativas a sus necesidades particulares. Un instrumento jurídico en la materia ayudaría a abordar la discriminación, a sensibilizar sobre los derechos humanos de las personas de edad y a determinar aquellos contextos concretos donde se violan esos derechos. 3. Personas con discapacidad: Velar por su inclusión Según las directrices operacionales del Comité Permanente entre Organismos, recogidas en la publicación Protección de las personas afectadas por los desastres naturales, la exclusión puede ser el resultado de “políticas inadecuadas o pura negligencia”. Esto último fue confirmado por un estudio mundial que hiciera en 2006 el Relator Especial sobre Discapacidad, de las Naciones Unidas, en el que se concluye que, en gran medida, las personas con discapacidades habían sido desatendidas en los programas de socorro en casos de emergencia. También se sugiere que los Estados, junto con los organismos competentes de las Naciones Unidas, deberían formular políticas y directrices para situaciones de emergencia que incluyeran específicamente a dichas personas. No ser “vistas” ni detectadas es una de las causas que ponen a las personas con discapacidad en situación de riesgo. Muchas son estigmatizadas por familias y comunidades, ocultadas y, a veces, excluidas de los mecanismos oficiales de registro. Esta es una de las razones principales de que rara vez, las personas con discapacidad se incluyan en los programas relacionados con los desastres, a pesar de que existan políticas y directrices. Además, incluso cuando están registradas oficialmente, pueden ser marginadas por gobiernos y organizaciones no gubernamentales. El tsunami fue un catalizador para que organismos y planificadores se replantearan sus métodos, pero las numerosas organizaciones que tratan de prestarles servicios especiales tienden a planificar de arriba hacia abajo, es decir, para las personas con discapacidad, no con ellas aun cuando muchas podrían ayudar en la preparación para desastres y ser fuente de pericia. 4. Mujeres: El lugar de la mujer en casos de desastre Con discapacidad o sin ella, jóvenes o ancianas, e independientemente de su raza o su color, las mujeres siguen siendo el grupo más vulnerable y discriminado. En casos de desastre son quienes hacen y sufren más que nadie. Todo esto se constata desde un principio. A menudo, son las mujeres quienes intervienen en primer lugar, tras un desastre, tal como se pudo comprobar una vez más en Indonesia, después del tsunami. Las mujeres representaban más del 70 % del 6 personal de las organizaciones no gubernamentales locales que prestaron socorro en Banda Aceh. Sin embargo, tal como sucedió después del terremoto de octubre de 2005 en Asia meridional, las mujeres tienen poco o nada que decir respecto a quién tiene derecho a qué y quién debe beneficiarse de la ayuda. En las regiones de la Provincia de la Frontera Noroccidental de Pakistán dominadas por los pastunes, se prohibió estrictamente a las mujeres que comunicaran sus necesidades o negociaran ayuda. Además las mujeres son víctimas de la violencia. A la violación de sus derechos se suman, desastre tras desastre, pruebas irrefutables de que los desplazamientos, a causa de fenómenos naturales o conflictos armados, aumentan sustancialmente el riesgo de que niñas y mujeres sean vejadas. La Organización Mundial de la Salud (OMS) dio a entender que ese aumento obedece a las tensiones provocadas por los desastres y millones de personas sufren las consecuencias en el mundo. Tal como indicado en el Capítulo 5, la violencia y la violación son manifestaciones extremas de la discriminación por consideraciones de género y muchos expertos coinciden en que representan uno de los retos más arduos que se plantean a los trabajadores humanitarios en contextos de crisis. Recomendaciones En los capítulos siguientes se evalúa y examina la discriminación relacionada con distintos grupos y se hacen recomendaciones concretas para cada uno de ellos. Ahora bien, como veremos a continuación, algunos cambios e iniciativas evidentes los engloban a todos. ■ Es preciso alentar, capacitar y apoyar a los países para que levanten un censo exacto y fidedigno de su población a fin de detectar a todas aquellas personas que, a causa de su vulnerabilidad o marginación, podrían correr el riesgo de ser discriminadas en casos de emergencia. ■ La comunidad internacional debe adoptar definiciones claras de todos los grupos potencialmente minoritarios para impedir interpretaciones contradictorias y asegurar que haya un entendimiento común en cuanto a la vulnerabilidad de las minorías. ■ Los organismos de ayuda han de mejorar las evaluaciones iniciales de necesidades intercambiando información, aprendiendo de la experiencia y estableciendo indicadores comunes del impacto de la discriminación. ■ En tiempos de estabilidad, hay que alentar y dotar de medios a las organizaciones comunitarias que se ocupan de grupos minoritarios para que fortalezcan la capacidad y promuevan la autosuficiencia de dichos grupos, al tiempo que reducen su vulnerabilidad potencial en casos de emergencia. Informe Mundial sobre Desastres 2007 – Discriminación 7 Es preciso apoyar y capacitar a los grupos minoritarios y vulnerables para que participen en la planificación, el diseño y la ejecución de los programas, incluidos aquellos relativos a situaciones de emergencia. ■ Los organismos deben sensibilizar a las comunidades para que cambien y dejen de tener actitudes negativas con los grupos minoritarios y vulnerables. También es muy importante que tanto los gobiernos como los organismos no gubernamentales detecten y aborden la discriminación, oculta o manifiesta, en sus propias organizaciones. ■ Texto del capítulo: John Sparrow, escritor y consultor de comunicaciones independiente, actualmente se dedica a temas relacionados con la reducción del riesgo de desastres, Tim Large y Alex Whiting, periodistas de Reuters AlertNet, red cibernética de noticias humanitarias. Texto del recuadro Dra. Katrien Beeckman, Responsable Superior de Sensibilización, Comunicación y Movilización de Recursos de la Unidad de Asesoría Jurídica de la Federación. 8 Funciones esenciales de los actores internacionales en la prestación de socorro en casos de desastre y asistencia inicial de recuperación Basarse en las capacidades locales y reforzarlas Reducir al mínimo el impacto en la comunidad local No utilizar el socorro para recabar información sensible Aplicar la transparencia Responder a las necesidades de las personas afectadas Suplir las necesidades particulares de los grupos vulnerables Utilizar personal competente y con la debida formación Ser sensible a las costumbres y tradiciones culturales Contar con la participación adecuada de las personas afectadas Ajustarse a las capacidades organizacionales Gobiernos Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja Naciones Unidas ONG Sector privado Humanidad Dignidad humana Respeto del derecho nacional y el derecho internacional en la materia No-discriminación Neutralidad Complementariedad con los esfuerzos y mecanismos nacionales de intervención Fuentes: Resolución 46/182 de la Asamblea General de las Naciones Unidas; Código de conducta relativo al socorro en casos de desastre para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las organizaciones no gubernamentales; Principios Fundamentales del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja; Principios y buenas prácticas de la labor de los donantes con fines humanitarios; Carta Humanitaria y Normas mínimas de respuesta humanitaria en casos de desastre del Proyecto Esfera; Convenio sobre ayuda alimentaria (1999); Carta de Rendición de Cuentas de Organizaciones no Gubernamentales Internacionales; Principios y Normas de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja para el Socorro en Casos de Desastre; Balkans National Societies Recommended Rules and Practices (Normas y prácticas recomendadas para la Sociedades Nacionales de los Balcanes), y Draft – Guiding Principles for Philanthropic Private Sector Engagement in Humanitarian Action (Proyecto de principios rectores para la participación altruista del sector privado en la acción humanitaria). Informe Mundial sobre Desastres 2007 – Discriminación 9