EL PODER LEGISLATIVO

UNIDAD 4. EL PODER LEGISLATIVO
El Congreso Nacional de la República del Paraguay es el órgano encargado de ejercer el poder
legislativo del Paraguay. Está compuesto por la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados.
Se reúne anualmente en sesiones ordinarias desde el 1 de julio de cada año hasta el 30 de junio del
año siguiente con un periodo de receso desde el 21 de diciembre al 1 de marzo.1 Las cámaras del
Congreso sesionan conjuntamente en los casos previstos en la Constitución y en el Reglamento del
Congreso.
1.
Funcionamiento
Sistema de Votación
- Simple mayoría: la mitad más uno de los miembros presentes (la cifra final dependerá del número
de asistentes).
- Mayoría de dos tercios: las dos terceras partes de los miembros presentes (la cifra final dependerá
del número de asistentes).
- Mayoría absoluta: el quórum legal (23 senadores/41 diputados).
- Mayoría absoluta de dos tercios: las dos terceras partes del número total de miembros de cada
Cámara (30 senadores/53 diputados).
Quórum legal
La mitad más uno de los miembros que conforman la Cámara. Con menor número de legisladores
presentes no es posible iniciar una sesión. Los senadores vitalicios no conforman el quórum; tienen
voz pero no voto.
Periodo de Sesiones
Las Cámaras del Congreso se reunirán anualmente en sesiones ordinarias desde el primero de julio
de cada año hasta el 30 de junio siguiente con un periodo de receso desde el veinte y uno (21) de
diciembre al primero (1) de marzo, fecha ésta en la que rendirá su informe al Presidente de la
República. Las dos Cámaras se convocaran a sesiones extraordinarias o prorrogaran sus sesiones
por decisión de la cuarta parte de los miembros de ellas; por resolución de los dos tercios de
integrantes de la Comisión Permanente del Congreso, o por decreto del Poder Ejecutivo. El
Presidente del Congreso o la Comisión Permanente deberá convocarlas en el término perentorio de
cuarenta y ocho (48) horas. Las prórrogas de sesiones serán efectuadas del mismo modo. Las
extraordinarias se convocaran para tratar un orden del día determinado, y se clausuraran una vez
que este haya sido agotado.
2.
Las prerrogativas de los parlamentarios
El hecho de ser parlamentario implica el acogerse a un régimen jurídico distinto al de los demás
ciudadanos, lo cual viene dado por el estatuto de los parlamentarios. Dentro de este mismo estatuto,
cobran importancia los reglamentos de las cámaras, que son establecidos por ellas mismas y que
regulan su actuación. Estos reglamentos establecen una serie de derechos, deberes y obligaciones
a las que están sujetos los parlamentarios. Estos particulares derechos, deberes y obligaciones les
reportan una serie de ventajas y desventajas, siendo más salientables las primeras. En este campo
de acción resaltan las prerrogativas de los parlamentarios.
Las prerrogativas de los parlamentarios se utilizan para asegurar un adecuado funcionamiento de
las cámaras y están encaminadas a proporcionar a los parlamentarios las suficientes garantías que
les permitan ejecutar sus funciones con total libertad.
Estas prerrogativas influyen en el ámbito de los derechos fundamentales, no solo en el sentido de
que los parlamentarios ven ampliados sus derechos sino también en el sentido de que esta
ampliación constituye una limitación para los derechos de los demás ciudadanos. Esto deriva
inevitablemente en la quiebra del principio de igualdad que funda todo nuestro ordenamiento jurídico.
El origen de estas prerrogativas se encuentra en el Derecho Inglés y surge, en un principio, cuando
los Parlamentos eran los foros de discusión política, cumpliendo la función de proteger la
independencia del parlamentario frente a la intervención del monarca que intentase restringir su
actuación. De todas formas, esto justifica su existencia en el pasado pero a medida que los
Parlamentos se transforman para convertirse en el lugar donde los parlamentarios exponen su
voluntad ya decidida, es difícil justificar su existencia. Esto, por tanto, da lugar a la necesidad de
hacer una interpretación restrictiva de estas prerrogativas. Es necesario resaltar la cuestión de que
la función de las prerrogativas no es conceder unos privilegios a una categoría de ciudadanos sino
garantizar el funcionamiento libre e independiente de las cámaras sin que se sientan coaccionadas
en el ejercicio de sus funciones.
Las prerrogativas son pues la inviolabilidad, la inmunidad y el fuero especial.
Comencemos pues con la inviolabilidad.
La inviolabilidad está recogida en el artículo 71.1 de la Constitución Española y es, en definitiva, una
protección a las opiniones de los parlamentarios manifestadas en el ejercicio de sus funciones, con
lo que los parlamentarios no pueden ser sometidos a procedimiento alguno ni por las opiniones, ni
por los votos que emitan en la cámara de la que forman parte.
La inviolabilidad se aplica exclusivamente a diputados y senadores en el ejercicio de sus funciones.
Para delimitar estas funciones se hace una interpretación restrictiva, entendiendo la palabra
funciones en sentido jurídico y no en sentido sociológico, ya que si se interpretase en sentido
extensivo sería un privilegio que lesionaría los derechos fundamentales. (STC 5/1985).
Es, por tanto, el objetivo de esta prerrogativa la protección de la libre discusión y decisión
parlamentaria, decayendo tal protección cuando los actos hayan sido realizados por su autor en
calidad de ciudadano, de político incluso, fuera del ejercicio de las funciones que le pudieran
corresponder como parlamentario.
La inviolabilidad cubre los debates del Pleno y las comisiones, las enmiendas que formulen y las
proposiciones o proyectos, en resumen, aquellas actividades que se realicen en actos
parlamentarios y en el seno de las cortes generales.
Sin embargo las manifestaciones excesivas no quedan constitucionalmente protegidas por esta
irresponsabilidad jurídica. El parlamentario que las llevase a cabo podría y debería ser sancionado
por ellas, a no ser que tales conductas contribuyan a formar la voluntad de las cámaras.
No obstante, ni la Constitución Española ni ningún reglamento explicitan este extremo, con lo que se
crea una irresponsabilidad absoluta para los parlamentarios. En este sentido, el artículo 72.3 de la
Constitución Española señala que los presidentes de las cámaras ejercen poderes de policía en el
interior, esto implica que en el seno de las cámaras los diputados y senadores han de manifestarse
con prudencia, de forma limitada, pues, en caso de no ser así, serán llamados al orden o a la cuestión
y si corresponde serán sancionados por el presidente de la cámara. De todas formas, una cosa muy
distinta es si esta facultad funciona con efectividad. Ya que si consideramos que estos poderes de
policía pueden restringir la libertad de expresión de los parlamentarios nos encontramos con que la
reparación de estos daños causados de forma injustificada queda descartada, lo cual pone de
manifiesto la absoluta desigualdad entre el parlamentario que ofende y aquel que resulta ofendido.
De todas formas, la irresponsabilidad jurídica no implica que haya irresponsabilidad política, porque
si bien el diputado o senador puede quedar impune por sus manifestaciones, tendrá que responder
ante el electorado y obtendrá la respuesta en las siguientes elecciones.
Para concluir entonces podemos decir que la responsabilidad exigible a los parlamentarios nace de
la disciplina interna de las cámaras o de la voluntad del electorado, ya que no existe ningún otro
mecanismo para exigirles responsabilidad alguna.
Aún así, sí quedarían protegidos los derechos de las terceras personas en los demás casos en los
que las manifestaciones no responden a fines constitucionales que las justifiquen.
La inmunidad parlamentaria
La inmunidad parlamentaria consiste en el amparo al diputado o senador por los actos funcionales y
por otros que no lo son, frente a cualquier atentado contra su libertad que pudiera responder a
motivaciones políticas, por lo que, quedan protegidos ante detenciones o cualquier otra forma de
privación de libertad, así como frente a la iniciación de procedimientos penales contra ellos.
Este privilegio tiene su origen en el Parlamento medieval de Inglaterra para proteger a sus miembros
frente a las detenciones dispuestas por el rey o sus ministros. Frente al peligro de que los últimos
recurrieran a la detención o acusación penal contra los representantes que les eran hostiles como
medio de impedirles su presencia en el Parlamento, la inmunidad representaba una protección para
la institución.
Por tanto, esto pretende evitar que el parlamentario sea detenido con el pretexto de infracciones
punibles cuya persecución no se fundamente en la pureza y corrección legal y en el caso, la cámara
puede, autorizar o no para proceder a la detención, lo que se conoce con el nombre de suplicatorio.
Esto se hace con el motivo de comprobar si efectivamente el proceso es lícito o si responde a ocultos
fines políticos.
Por otro lado, en virtud de lo establecido en el artículo 71.3 de la Constitución, no es el tribunal que
normalmente habría intervenido el competente para inculpar o procesar a un parlamentario, sino la
Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Esto supone que, en caso de tener conocimiento de la
comisión de algún delito por un parlamentario, cualquier tribunal tiene que trasladar las actuaciones
a la sala mencionada. Y es ésta la que, en su caso, deberá dirigir a la cámara respectiva un
suplicatorio, con el que se interesa el levantamiento de la inmunidad, acompañado de las
actuaciones pertinentes.
Recibido este suplicatorio, la Mesa de la cámara lo remite a una comisión (de estatuto del diputado
en el Congreso, de suplicatorios en el Senado), donde se examina y se da audiencia al diputado o
senador afectado. Dicha comisión debe emitir un dictamen en el plazo de treinta días. Finalmente,
el dictamen se eleva a la cámara que, en sesión secreta, decide o deniega la autorización para
procesar.
Según los reglamentos, si no se produjese pronunciamiento dentro de los sesenta días siguientes a
la recepción del suplicatorio, éste se entiende denegado. Esta regla de silencio negativo, que ella
misma da lugar a dudas, se convirtió en impracticable tras la STC 90/1985, que exigió en un caso
de inmunidad que la denegación debía ser motivada. A través de esta sentencia el Tribunal
Constitucional, con diferencia de lo que venía haciendo hasta ahora, se reconoció competente para
revisar las decisiones de las cámaras al respecto, en modo a poder anularlas cuando no fuesen
razonables, especialmente desde el punto de vista del derecho a la tutela judicial de los afectados
por el delito.
La consecuencia de la no autorización es, por supuesto, que el parlamentario no puede ser
procesado, juzgado ni condenado. Esta situación debe entenderse que se mantiene mientras
mantenga su condición de tal. Si, por el contrario, se autoriza el procesamiento, entonces se aplican
las leyes procesales ordinarias y el afectado puede ser procesado, juzgado y condenado. Además
el reglamento del Congreso prevé que, una vez concedido el suplicatorio y firme el auto de
procesamiento, si el diputado se encontrase en situación de prisión preventiva, el mismo puede ser
suspendido en su condición de tal por decisión de la cámara.
Para evitar que la prerrogativa de la inmunidad se utilice para fines no adecuados el Tribunal
Constitucional expone que las prerrogativas no pueden ser un mecanismo para asegurar la
impunidad personal del parlamentario individual sino una institución de proyección eminentemente
funcional, destinada a garantizar que el representante electo no sea objeto de persecuciones legales
por razones que puedan responder a una motivación política.
Por aplicación de los reglamentos del Congreso y del Senado, este privilegio se aplica desde el día
de la proclamación como elegido de un diputado o senador. Por tanto, antes de entrar en el ejercicio
efectivo de su función.
Hay que añadir también que la inmunidad parlamentaria no se puede aplicar a demandas civiles
interpuestas contra un parlamentario, ya que su protección no se extiende a procesos que no sean
penales.
Por tanto, la postura del Tribunal Constitucional es clara en cuanto a este tema, ya que esta
ampliación de la inmunidad sería inconstitucional, ya que conduciría a una prerrogativa inmensa.
El fuero especial
Según se ha hecho constar, el procesamiento y enjuiciamiento de diputados y senadores no
corresponde al tribunal que en otro caso habría resultado competente, sino a la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo, en virtud de lo ordenado en el artículo 71.3 de la Constitución Española.
Por último, añadir que los parlamentarios gozarán de los efectos de las prerrogativas una vez
acatado su cargo al ejecutar los requisitos legales y reglamentarios previstos para suceder tal efecto.
Según el artículo 20 del Reglamento del Congreso se establece que aquellos diputados que no hayan
adquirido la condición plena no tendrán derechos ni prerrogativas hasta que se produzca dicha
adquisición, es decir hasta que presten el juramento o promesa de acatamiento de la Constitución.
Sin embargo, en el caso del Senado, el artículo 12 del Reglamento del Senado establece que los
senadores elegidos, mientras no cumplimenten la promesa o juramento, quedan privados de sus
derechos económicos y de la posibilidad de ejercer sus funciones, lo que supone que no estén
amparados por la inviolabilidad, pero no obstaculiza que disfruten de la inmunidad en sentido estricto
desde su elección. Esto pone de manifiesto una desigualdad entre las dos cámaras, aconsejándose
una interpretación siguiendo la norma senatorial.
Estos privilegios, que a primera vista suponen una contradicción con el principio de igualdad ante la
ley se ha visto justificado por la necesidad de preservar la independencia y autonomía del poder
legislativo frente a otros poderes del Estado y a personas o grupos privados.
3.
Organización interna de las cámaras legislativas.
La Cámara de Senadores representa a la población en una circunscripción nacional, son electos
por mayoría de votos, y está compuesto por:

45 miembros;

más los Senadores vitalicios que se hayan desempeñado en el cargo de Presidente de
República (Presidentes del Paraguay).
Los Senadores se elijen de listas partidarias para un período de cinco años, deben tener como
mínimo 35 años cumplidos al día de la elección.
La Cámara de Diputados está compuesta por 80 miembros y representan los intereses de
cada departamento. Se eligen por votación directa, secreta y universal. Son elegidos en colegios
electorales departamentales en todo el país. Los diputados también tienen un período de cinco años
y deben tener como mínimo 25 años cumplidos al día de la elección.