Poder Judicial de la Nación DERECHO AMBIENTAL. CAUTELAR

Poder Judicial de la Nación
DERECHO AMBIENTAL. CAUTELAR.
PROCEDENCIA.SUSPENSIÓN
TRAMO
DE
AUTOPISTA.
CONSTRUCCIÓN
VIA
PROCESAL
IDÓNEA.
FALLO CSJN. MARCO JURÍDICO REFERIDO AL
PARQUE DEL CASO.(*)
PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN
La Plata, 29 de marzo de 2011.R.S. 2 T f*
AUTOS Y VISTOS: este incidente N1 16949/10, caratulado
“Asamblea del Parque Pereyra Iraola y otros c/ P.E.N.
y otros
s/ Incidente medida cautelar”, que proviene del Juzgado Federal
de Primera Instancia de Quilmes.
Y CONSIDERANDO:
LA JUEZA CALITRI DIJO:
I - Llega este incidente a la Alzada en virtud del
recurso de apelación interpuesto a fs. 269/277 por el letrado
apoderado de la Dirección Nacional de Vialidad, el que fue
concedido a fs. 281 en relación y con efecto devolutivo.
II- La decisión de primera instancia.
El juez de primera instancia hizo lugar a la medida
cautelar solicitada, ordenando al Poder Ejecutivo Nacional, a
la Dirección Nacional de Vialidad y a la U.T.E. José Cartellone
Construcciones Civiles S.A. – Petersen Thiele y Cruz S.A. la
suspensión
inmediata
de
todas
las tareas vinculadas a la
realización de mensuras, relevamientos, mediciones, estaqueos,
amojonamientos,
diligencias
cateos,
necesarias,
perforaciones,
entrevistas,
etc.,
y
todas
asesoramiento
las
y
notificaciones a los productores residentes, citaciones, toma
de
posesión,
paso
u
ocupación,
liberación
de
la
traza,
suscripción de avenimientos, registraciones, protocolizaciones,
adquisiciones e inscripciones dominiales a nombre del Estado
Nacional, en toda la extensión del Parque Pereyra Iraola y
cualquier otra tarea preparatoria enderezada a la puesta en
marcha del plan de obra de construcción del tramo IV de la
autopista de vinculación destinada a unir el Camino del Buen
Ayre de la Autopista La Plata – Buenos Aires, debiendo los
actores prestar caución juratoria previa al libramiento de los
oficios pertinentes (127/130vta).
III. Los agravios del recurrente.
La apelante considera que la decisión de fs. 127/130vta.
le
causa
realizando
gravamen
actos
por
cuanto
administrativos
su
mandante
tendientes
se
a
encuentra
evaluar
las
propuestas de modificación de la traza dispuesta para el tramo
IV
de
la
autopista
denominada
Presidente
Perón
y
que
la
amparista se desinteresó del proceso dado que no se ha instado
el mismo a pesar de haber sido notificado el 17 de septiembre
de
2010,
no
debiendo
soslayarse
el
limitado
marco
de
conocimiento que ofrece la acción de amparo, que no resulta la
vía idónea para la dilucidación de las presentes, por lo que lo
ordenado por el a quo no sólo le provoca un perjuicio a su
parte
sino
que
se
torna visiblemente abstracta la medida
decretada.
Asimismo, critica el plazo de cinco días otorgado por el
juez de grado para presentar el informe circunstanciado, por
resultar a todas luces limitado.
IV. Antecedentes del caso.
1)- Cabe señalar que la presente acción de amparo -en los
términos del artículo 43 de la Constitución Nacional, de las
leyes 16.986 y 25.675- fue iniciada por la Asamblea del Parque
Pereyra
Iraola;
los
señores
Juan
Gette
-consejero
de
la
Comunidad Mapuche Tehuelche Callvu-Shotel, y vecino del Parque
Pereyra Iraola;
Victorina Spoja, Lonka de la Comunidad Mapuche
Tehuelche Callvu-Shotel y vecina del Parque Pereyra Iraola;
Elena
Beatriz
Senattori,
productora;
Jorge
Ariel
Feyling,
productor registrado en el Registro Nacional de Agricultura
Familiar; Ivana Daneri, productora; José Lizarraga, productor;
Jorge Antonio Estevez, en su carácter de presidente de la
Asociación
Amigos
de
la
ciudad
de
G.
E.
Hudson;
Javiera
Rodríguez, en su carácter de Tesorera del Centro de Apoyo
Familiar y Desarrollo Social Comunitario; Celia Vila, en su
carácter de presidenta de la Asociación de Mujeres y Hombres
Argentinos; Marcelo Martínez, en su carácter de secretario de
la Asociación Nuevo Ambiente; Jorge Marmorato; Ana María Cioch;
Alvaro Ale; Nestor Damián Moura; Gerardo Gambone; Marcela
Rosana Donato y María Elisa Cavalieri –todos ellos vecinos del
Parque Pereyra Iraola(Ministerio
de
contra el Poder Ejecutivo Nacional
Planificación
Federal,
Inversión
Pública
y
Poder Judicial de la Nación
Servicios –Secretaría de Obras Públicas- Dirección Nacional de
Vialidad), con el objeto de que se disponga el cese inmediato
de las obras de construcción de la autopista de vinculación que
une el Camino del Buen Ayre con la autopista La Plata- Buenos
Aires prevista como tramo IV y de todos los efectos y actos
administrativos tendientes a su concreción, ordenándose la
realización de la evaluación de impacto ambiental prevista por
los artículos 8, inc. 2°,
a
cualquier
disponiéndose
decisión
la
11, 12 y 13 de la ley 25.675, previo
o
avance
realización
de
de
las
obra,
como
asimismo
audiencias
públicas
previstas por la misma Ley General de Ambiente en sus artículos
19 y 20. Todo ello, en razón de que en su traza, dicha
autopista de vinculación, tiene previsto pasar por el Parque
Pereyra Iraola, situación ésta, que alegan, pone en real,
efectivo e inminente peligro al equilibrio ecológico de un
hábitat natural incorporado al sistema de Áreas Naturales
Protegidas del mundo en forma de Reserva de Biosfera.
2)- A fs. 59/61 de este incidente se halla agregada copia
de nota dirigida por el Fiscal de Estado de la Provincia de
Buenos Aires, Dr. Ricardo Szelagowski a la Dirección Nacional
de Vialidad, de fecha 23 de junio de 2010, en la cual emite su
opinión de que considera prioritario que ese Parque Provincial
se
preserve
en
beneficio
de
la
comunidad,
destinado
a
satisfacer, en el contorno de de los grandes centros urbanos,
el esparcimiento y recreación de los habitantes de la Provincia
“… y de protegerlo en su provecho y en el de las generaciones
futuras”. Asimismo advierte que la magnitud de la obra a
construir impactará de modo negativo en la calidad de vida de
la población (contaminación por ruido y del aire), y afectará
la diversidad biológica presente en el Parque Provincial.
Describe, también, la normativa aplicable, concluyendo que de
la misma se desprende con meridiana claridad la intención del
legislador de otorgarle al Parque Pereyra Iraola un status
jurídico determinado a efectos de su protección y conservación,
similar al consagrado por la Ley de Reservas Naturales. En
consecuencia, se opone terminantemente a que se realice la
traza
sobre
el
Parque
Pereyra,
prevista
como
Tramo
IV,
indicando que debería analizarse una modificación al recorrido
propuesto, evaluando la posibilidad de finalizar la Autopista
proyectada en su enlace con la Ruta 2 o bien determinar una
traza alternativa para su vinculación con la Autopista La
Plata- Buenos Aires.
A fs. 53/58 obran copias de disposiciones del Jefe del 1°
distrito – Buenos Aires de la Dirección Nacional de Vialidad
mediante la cual se autoriza a la U.T.E. JOSÉ CARTELLONE
CONSTRUCCIONES CIVILES S.A. – PETERSEN THIELE Y CRUZ S.A. a
realizar: a) todos los estudios, relevamientos, mediciones,
estaqueos,
amojonamientos,
cateos,
perforaciones,
etc.,
tendientes a elaborar el Proyecto de Obra: CAMINO DEL BUEN
AYRE, IV: RUTA PROVINCIAL N° 53 (Progresiva Km. 72,600) –
AUTOPISTA BUENOS AIRES – LA PLATA (Progresiva Km. 94,000), en
la Provincia de BUENOS AIRES; b) las mediciones necesarias en
el
terreno,
para
correspondientes
confeccionar
y
las
someterlas
a
mensuras
la
de
afectación
aprobación
de
las
autoridades provinciales competentes; c) las diligencias que
resultaren
necesarias
sean
en
sedes
administrativas
y
extrajudiciales, tendientes a adquirir los terrenos afectados,
e
inscribirlos
a
nombre
del
ESTADO
NACIONAL
ARGENTINO
(DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD). Asimismo, se detalla el
personal a cargo de U.T.E. autorizado a realizar las gestiones
aludidas.
A fs. 150/151 se adjuntaron copias de Ordenes de Servicio
n° 8 y n° 10 (D. N. V.) mediante las cuales se comunica al
representante técnico, Ing. Carlos A. Pizzolini, que “se está
analizando a nivel de Distrito la viabilidad de implementar una
eventual modificación de la traza que permite minimizar los
inconvenientes que se están produciendo con el trazado actual”
y que “en función de ello, y hasta tanto se emitan nuevas
instrucciones al respecto, en función del resultado de las
diligencias
que
se
están
desarrollando,
sólo
se
deberá
continuar con la totalidad de las tareas correspondientes a
esta etapa de proyecto, entre el inicio del tramo hasta el km.
85, absteniéndose de la realización de tareas de campo desde
dicha progresiva hasta el empalme con la Autopista La Plata Bs.
As.”. Por su parte, en la OS n° 10 (01/07/10) se comunica que
“persiste la indefinición de la traza desde el cruce de la
traza original con la ruta 2 hasta la Autopista Bs. As. ya que
a partir del mismo se están analizando distintas variables”,
que “en función de ello, y hasta tanto se emitan nuevas
instrucciones al respecto, sólo se deberá continuar con la
totalidad
de
las
tareas
correspondientes a esta etapa de
proyecto, desde el inicio del tramo hasta el km. 82,250” .
Poder Judicial de la Nación
Cabe mencionar, asimismo, que en el marco del expte. N1
2025/10 del registro de primera instancia (N° 17051/11 de esta
Sala), caratulado “Vecinos y Organizaciones no gubernamentales
de Villa Elisa c/ P.E.N. – Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Serv. – Secretaría de Obras Públicas –
Dirección Nacional de Vialidad s/ Incidente medida cautelar” que se encuentra acumulado al presente-, la D.N.V. solicitó –en
el mismo escrito de apelación de la medida cautelar dictada en
dichas actuaciones- la reducción de la presente medida (dictada
el 13-09-2010), “a fin de evitar dilaciones procesales que
provoquen perjuicios innecesarios” a su parte (fs. 187).
V. Examen de los agravios.
1) - Entrando a analizar las críticas esgrimidas, y en
cuanto a la vía procesal elegida, cabe reiterar lo expuesto por
la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re: “Comunidad
Eben Ezer c. Everest S.A.; Secretaría de Medio Ambiente de la
Provincia de Salta – Amparo – Recurso de apelación”, fallo del
21/06/2007, en cuanto indicó que si bien la acción de amparo no
está destinada a reemplazar los medios ordinarios para la
solución de controversias, “su exclusión por la existencia de
otros recursos no puede fundarse en una apreciación meramente
ritual e insuficiente, toda vez que la institución tiene por
objeto
una
efectiva
protección
de
derechos
más
que
una
ordenación o resguardo de competencias” (CSJN, Fallos, 320:1339
y 2711; 321:2823, entre muchos otros).
En el caso, la elección del amparo, como remedio judicial
expeditivo, se sustenta en la necesidad de prevenir los daños
al medio ambiente que podría provocar la cuestionada actividad
desplegada por la administración tendiente a la construcción
del
tramo
IV
de
la autopista Presidente Perón, afectando
terrenos pertenecientes al Parque Pereyra Iraola.
Asimismo, cabe recordar que tal como se ha sostenido en
relación al proceso de amparo (confr. Rivas, “El amparo”, 2°
Edición actualizada, 1990, pg. 292), “...La prueba está ya
ofrecida, la demanda fundada, el desistimiento no se presume
(art. 306, Código Procesal Civil y Comercial Nacional), y toda
solución de caducidad o pérdida de derecho es de interpretación
restrictiva...”.
2)medidas
Conviene, también, recordar que la procedencia de
precautorias
requiere
la
verificación
de
los
presupuestos de verosimilitud del derecho invocado y de peligro
en la demora, tal como lo determina el art.230 del CPCC.,
elementos a tener en cuenta para su dictado juntamente con la
contracautela, normada en el art.199 del código de rito y,
además, considerar que ellas tienen su justificación cuando
resultan necesarias para mantener la igualdad de las partes y
evitar que se convierta en ilusoria, abstracta o insustancial
la sentencia final del pleito.
En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación
declaró que
la finalidad del proceso cautelar consiste en
asegurar la eficacia práctica de la sentencia que debe recaer
en un juicio. La fundabilidad de la pretensión que constituye
su objeto no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo
de la materia controvertida en el proceso principal, sino de un
análisis
de
una
probabilidad
acerca de la existencia del
derecho discutido (Fallos: 314:713).
En tal contexto, cabe tener presente que la jurisprudencia
y la doctrina han sostenido que los requisitos antes analizados
se
encuentran
de
tal
modo
relacionados
que
a
mayor
verosimilitud del derecho, cabe no ser tan exigente en la
apreciación del peligro de daño y -viceversa- cuando existe el
riesgo de un daño extremo e irreparable, el rigor del “fumus”
se puede atenuar. (Conf. CNCAFed., Sala II, in re “Pesquera del
Atlántico S.A. c/ B.C.R.A.” del 14-10-83, in re “Toma, Roberto
Jorge
c/
Comisión
Nacional
de
Energía
Atómica
s/
medida
cautelar (autónoma)”, del 21-12-00; Sala III, in re “Gibaut
Hermanos”, del 18-8-82; “Herrera de Noble y otros c/Comfer”,
del
8-9-83,
entre
muchos
otros;
Sala
IV,
in
re
“Arte
Radiotelevisivo Argentino S.A. c/ Fondo Nacional de las Artes”,
del 16-4-98).
Por otra parte, el máximo Tribunal ha establecido que las
medidas cautelares no proceden respecto de actos de los poderes
públicos, dado la presunción de validez que ostentan, sin
embargo, dicho principio cede cuando se los impugna sobre bases
prima
facie
verosímiles
(conf
Fallos:
310:11441
y
1928;
316:2855 y 2860; 317:243 y 581: 320:2567 y 1093; 332:1280 entre
otros).
3)- Tiene dicho, asimismo, que “el derecho al ambiente
según el texto de la constitución Nacional se conforma no sólo
con
lo
establecido
en
el
art.
41
párr.
1°:
‘Todos
los
habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado,
apto para el desarrollo humano y para que las actividades
Poder Judicial de la Nación
productivas
satisfagan
las
necesidades
presentes
sin
comprometer las de las generaciones futuras’, sino también –y
necesariamente- por el cúmulo de los derechos reflejos que el
propio texto constitucional enumera en su segunda parte cuando
establece que ‘las autoridades proveerán a la protección de ese
derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a
la preservación del patrimonio natural y cultural y de la
diversidad
biológica,
y
a
la
información
y
educación
ambiental’.
Bajo tal imperativo constitucional, es que se dicta la ley
25.675 (sanc. 6/11/2002; promul. 27/11/2002; publ. 28/11/2002),
denominada
Ley
principios
de
General
la
del
política
Ambiente,
ambiental,
que
y
incorpora
según
su
art.
los
1°
establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión
sustentable
y
adecuada
del
ambiente,
la
preservación
y
protección de la diversidad biológica y la implementación del
desarrollo sustentable (cf, Bidart Campos, ‘Tratado Elemental
de D. Constitucional Argentino’, 9° Ed. Ediar, 2001, t. I B,
231
y
ss.).
propender,
Así,
la
lo
que
en
política
al
ambiental
caso
nacional
interesa,
a
deberá
fomentar
la
participación social en los procesos de toma de decisión y
prevenir los efectos nocivos o peligrosos que las actividades
antrópicas
generan
sobre
el
ambiente
para
posibilitar
la
sustentabilidad ecológica, económica y social del desarrollo y
establecer
procedimientos
y
mecanismos
adecuados
para
la
minimización de riesgos ambientales, para la prevención y
mitigación de emergencias ambientales y para la recomposición
de los daños causados por la contaminación ambiental (ver art.
2).
Asimismo, entre los principios de política ambiental (art.
4°)
cabe
mencionar
el
preventivo,
precautorio,
equidad
intergeneracional y sustentabilidad en cuanto: a) principio
preventivo:
las
causas
y
las
fuentes
de
los
problemas
ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada,
tratando
de
prevenir
los
efectos
negativos
que
sobre
el
ambiente se puede producir; b) Principio precautorio: cuando
haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de
información o certeza científica no deberá utilizarse como
razón
para
postergar
la
adopción de medidas eficaces, en
función de los costos, para impedir la degradación del medio
ambiente;
c)
Principio
de
equidad
intergeneracional:
los
responsables de la protección ambiental deberán velar por el
uso y goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones
presentes
y
futuras;
d)
Principio
de
sustentabilidad:
el
desarrollo económico y social y el aprovechamiento de los
recursos naturales deberán realizarse a través de una gestión
apropiada del ambiente, de manera tal, que no comprometa las
posibilidades de las generaciones presentes y futuras”.(CSJN,
“Comunidad Eben Ezer c. Everest S.A.; Secretaría de Medio
Ambiente de la Provincia de Salta – Amparo – Recurso de
apelación”, 21/06/2007, considerando 7°).
4) - En cuanto al marco jurídico referido al Parque
Pereyra Iraola, cabe señalar que el mismo históricamente ha ido
perfilándose con un carácter eminentemente tuitivo de dicha
zona (decreto 5421/58, ley 6978/64, ley 7293/67, ley nacional
n° 13273 de Riqueza Forestal y la ley de Adhesión Provincial n°
5699,
ley
10548,
ley
11341,
ley
12400,
ley
11544
con
modificaciones según ley 12814). Asimismo, el citado parque ha
sido declarado “Reserva de Biosfera” en la Mesa del Consejo
Intergubernamental del Programa Hombre y Biosfera (MAB) de la
UNESCO en el mes de septiembre de 2007.
Es decir que, en virtud de los principios aludidos y de la
protección legal que el Parque Pereyra Iraola ostenta, teniendo
en cuenta también la opinión del señor Fiscal de Estado de la
Provincia de Buenos Aires -y sin que esto implique emitir
opinión sobre el fondo del asunto-, considero que el avance de
las obras de la magnitud prevista, entraña prima facie un
riesgo de daño irreversible o irreparable sobre dicho parque,
en su patrimonio natural y su diversidad biológica.
No obsta a lo expuesto lo alegado por la accionada en
cuanto sostiene al carácter abstracto de un pronunciamiento en
la presente. Ello así, por cuanto las órdenes de servicio
suspensivas de las tareas dirigidas a la construcción del tramo
IV de la autopista Presidente Perón, no lo abarcan en su
totalidad; las alternativas 1 y 2 presentadas por la DVN siguen
vigentes (como alternativas) y porque,
pedido
de
reducción
de
de otra forma, el
medida efectuado en el expediente
acumulado “Vecinos y ONG de Villa Elisa” citado ut supra,
carecería de sentido. (ver ap. IV- 2).
5)- Por último, en relación al agravio referido al plazo
establecido por el juez a quo para la presentación del informe
Poder Judicial de la Nación
circunstanciado
pertinente,
el
mismo
resulta
improcedente
conforme lo previsto por el art. 15 de la ley 16.986.
En consecuencia, por las consideraciones efectuadas y
normas legales citadas, propongo al Acuerdo rechazar el recurso
de apelación deducido y confirmar la decisión apelada. Se
posterga un pronunciamiento sobre costas hasta la oportunidad
de sentenciar.
Así lo voto.
EL JUEZ SCHIFFRIN DIJO:
Adhiero a la solución y fundamentos expuestos por mi
distinguida colega preopinante, excepto en lo que se refiere a
la
presunción
de
validez
de
la
cual
gozarían
los
actos
administrativos.
EL JUEZ ÁLVAREZ DIJO:
Adhiero parcialmente a la solución propuesta por la Jueza
Calitri, toda vez que propongo modificar la medida cautelar
decretada por el Juez de Primera Instancia.
Mi propuesta en
este sentido obedece al planteo efectuado por Vialidad Nacional
a fs. 271 vta, donde manifiesta que la amplitud de la medida
cautelar adoptada causa gravamen toda vez que se encuentra
realizando
actos
administrativos
tendientes
a
evaluar
las
propuestas de modificación de la traza dispuesta para el Tramo
IV de la autopista denominada Presidente Perón.
En este sentido debo manifestar mi criterio, conforme al cual
las decisiones jurisdiccionales que avanzan sobre áreas de
competencia
de
los
otros
departamentos
del
Estado
deben
necesariamente limitarse a lo que es imprescindible en orden a
proteger los derechos que pudieren resultar afectados, cuidando
de no limitar el ejercicio regular y legítimo de la acción de
gobierno.
Debe puntualizarse en este orden de ideas que, la modificación
de la traza de la autopista vendría, sin duda alguna a resultar
uno de los modos de resolver el litigio que nos ocupa, razón
por
la
cual
ambigüedad
en
una
su
decisión
redacción,
jurisdiccional,
por
supuesta
no debe limitar una solución
efectiva y razonable.
Así pues propongo confirmar parcialmente la medida cautelar a
la que deberá agregarse al final la siguiente expresión: “…que
signifique
una
modificación
física
o
dominial,
directa
o
indirecta, del predio de dicho parque.”
Por ello, SE RESUELVE: rechazar el recurso de apelación
deducido
y
confirmar
pronunciamiento
sobre
la
decisión apelada. Se posterga un
costas
hasta
la
oportunidad
de
sentenciar.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.Fdo.Jueces Sala II
Leopoldo Héctor Schiffrin – César Álvarez (Por mi voto)– Olga
Calitri.
(*) A CONTINUACIÖN SE TRANSCRIBE SENTENCIA RELACIONADA DE
IGUAL FECHA:
DERECHO AMBIENTAL. CAUTELAR.
SUSPENSIÓN DE CONSTRUCCIÓN DE TRAMO DE AUTOPISTA. REMISIÓN A LO
RESUELTO EN AUTOS REFERIDOS A IGUAL CUESTIÓN (EXPTE. 16.949)
La Plata,
29
de
marzo
de 2011.
AUTOS Y VISTOS: este incidente N° 17051/11, caratulado
“Vecinos y Organizaciones no gubernamentales de Villa Elisa c/
P.E.N. – Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública
y Serv. – Secretaría de Obras Públicas – Dirección Nacional de
Vialidad
s/
Incidente
medida
cautelar”,
que
proviene
del
Juzgado Federal de Primera Instancia de Quilmes.
Y CONSIDERANDO:
LA JUEZA CALITRI DIJO:
I - Llega este incidente a la Alzada en virtud del recurso
de apelación interpuesto a fs. 182/188vta. por el letrado
apoderado de la Dirección Nacional de Vialidad, el que fue
concedido a fs. 189 y vta. en relación y con efecto devolutivo.
II- La decisión de primera instancia.
La resolución del juez de primera instancia dispuso el
acollaramiento de las presentes actuaciones al expediente n°
1842, caratulado “Asamblea del Parque Pereyra Iraola y otros
c/PEN y otros s/Amparo”, dada la acumulación ordenada a fs. 163
y
vta.
e
hizo
parcialmente
lugar
a
la
medida
cautelar
solicitada, ordenando a la Dirección Nacional de Vialidad y a
la
U.T.E.
José
Cartellone
Construcciones
Civiles
S.A.
–
Petersen Thiele y Cruz S.A. adjudicatarias de la licitación
obras del Tramo IV de la autopista Presidente Perón, suspender
la realización de tareas de mensura, relevamientos, mediciones,
estaqueos,
amojonamientos,
cateos,
perforaciones,
etc.;
notificaciones a los vecinos y residentes, citaciones, toma de
posesión, paso y ocupación, liberación de la traza, suscripción
de
avenimientos,
registraciones,
protocolizaciones,
adquisiciones e inscripciones dominiales a nombre del Estado
Poder Judicial de la Nación
Argentino, en la localidad de Villa Elisa, calle 403 del
Partido de La Plata. Asimismo, requirió informe circunstanciado
del Poder Ejecutivo Nacional y de la Dirección Nacional de
Vialidad,
fijando
un
plazo
de
cinco
días
para
evacuarlo
(165/167vta).
III. Los agravios del recurrente.
El apelante considera que la decisión de fs. 165/167vta.
causa gravamen a su parte por cuanto su mandante se encuentra
realizando
actos
administrativos
tendientes
a
evaluar
las
propuestas de modificación de la traza dispuesta para el tramo
IV de la autopista denominada Presidente Perón y que no debe
soslayarse el limitado marco de conocimiento que ofrece la
acción
de
amparo,
que
no
resulta
la
vía
idónea
para
la
dilucidación de las presentes.
Asimismo, critica el plazo de cinco días otorgado por el
juez de grado para presentar el informe circunstanciado, por
resultar a todas luces limitado.
III. Antecedentes del caso.
1)- Cabe señalar que la presente acción de amparo -en los
términos del artículo 43 de la Constitución Nacional, de las
leyes 16.986 y 25.675- fue iniciada por los señores Carlos
Ferreira Monteiro, en representación de la “Casa de Portugal
Virgen de Fátima”; Alejandro Mariñelarena, en representación
del “Comité de Cuencas” y un conjunto de vecinos de Villa
Elisa, Arturo Seguí y La Plata contra el Poder Ejecutivo
Nacional
(Ministerio
de
Planificación
Federal,
Inversión
Pública y Servicios –Secretaría de Obras Públicas- Dirección
Nacional de Vialidad), con el objeto de impugnar la Audiencia
Pública convocada y realizada el 19 de noviembre de 2010 en la
ciudad de Berazategui, por la Dirección Nacional de Vialidad en
relación a la traza del Tramo IV de la autopista Presidente
Perón e impugnar asimismo la traza de la misma por el Parque
Pereyra Iraola y/o por la localidad de Villa Elisa, calle 403
en límite físico del Parque Pereyra Iraola e ingresando al
Parque para cruzar las vías del ferrocarril (alternativa n° 1 y
n° 2 de los proyectos presentados por la Dirección Nacional de
Vialidad).
Indicaron que la Dirección Nacional de Vialidad por vía de
la Empresa adjudicataria de la ejecución de las obras de la
Autopista Presidente Perón, presentó tres proyectos de traza
alternativa y que el Municipio de La Plata, por su parte,
también había presentado un cuarto proyecto, que además, en la
Audiencia del 19/11 había sido avalado por el Sr. Fiscal de
Estado de la Provincia de Buenos Aires.
Es
decir
que
los
amparistas impugnan los informes y
proyectos denominados Alternativa 1 que pretende pasar la
autopista
por
Alternativa 2
dentro
del
Parque
Pereyra
Iraola,
y
la
que pretende pasar por la calle 403 en el límite
físico del Parque Pereyra Iraola e ingresando al parque unos
500 mts. para cruzar las vías del ferrocarril.
Solicitaron, como medida cautelar, que se prohíba la
realización del informe final de Cierre de la Audiencia Pública
del 19/11/2010 por parte de la Jefatura del 1° Distrito (Buenos
Aires) de Vialidad Nacional así como su publicación en el sitio
de Internet de la D.N.V. (conf. res. 609/05, art. 24) y
Resolución Final por parte del Administrador General de dicho
organismo. Asimismo, requirieron que se prohíba a la DNV y a la
UTE José Cartellone Construcciones Civiles S.A. – Petersen
Thiele y Cruz S.A., adjudicatarias de la licitación de las
obras
del
Tramo
IV
de
la
Autopista
Presidente
Perón,
la
realización de tareas de mensura, relevamientos, mediciones,
estaqueos, amojonamientos, cateos, perforaciones, etc.; y todas
las
diligencias
necesarias,
entrevistas,
asesoramiento,
notificaciones a los vecinos y residentes, citaciones, toma de
posesión, paso u ocupación, liberación de traza, suscripción de
avenimientos, registraciones, protocolizaciones, adquisiciones
e inscripciones dominiales a nombre del Estado Argentino, en la
localidad de Villa Elisa, calle 403 (Alternativa n° 2 de los
proyectos presentados por Vialidad Nacional), del partido de La
Plata.
2)- A fs. 31 de este incidente se halla agregada copia de
respuesta a la nota de invitación al señor Fiscal de Estado de
la Provincia de Buenos Aires a la audiencia pública dispuesta
para el 19 de noviembre de 2010, en la cual el mismo acerca su
posición, reiterando su oposición a la traza original del tramo
IV de la Autopista Presidente Perón, en tanto éste atravesaría
el Parque Pereyra Iraola, manifestando que encontraba también
inconveniente que la traza de dicho tramo se proyecte sobre la
calle 403 de la localidad de Villa Elisa, dado que en tanto
límite, constituye parte integrante del Parque Pereyra Iraola.
Asimismo, indica que “sin desconocer la trascendencia de la
obra y el beneficio que la misma traerá para la región, en
Poder Judicial de la Nación
particular para el Puerto La Plata y, quizá también para la
futura proyección del puente Punta Lara- Colonia; advierto que
la alternativa de la calle 403 (avalada por el Centro de
Ingenieros de la Provincia de Buenos Aires) privilegia aspectos
constructivos que tienen que ver con la disminución de las
distancias, el costo de la obra y la rectitud y ‘jerarquía’ de
la
traza,
en
desmedro
de los aspectos medioambientales y
urbanísticos que hacen a la calidad de vida de la población, y
a la preservación de los bienes colectivos no susceptibles de
apreciación
pecuniaria,
en
colisión
con
los
deberes
y
obligaciones de las autoridades públicas, establecidos en el
artículo 28 de la Constitución local”.
A fs. 35/39 vta. se encuentra agregada copia de resolución
n° 2036/10 mediante la cual el Administrador General de la
Dirección Nacional de Vialidad dispuso convocar a Audiencia
Pública, sometiendo a consideración las tres alternativas de la
obra de CAMINO DEL BUEN AYRE – PROVINCIA DE BUENOS AIRES (TRAMO
IV).
V. Examen de los agravios.
1)- Considero que las críticas de la accionada hallan
adecuada respuesta en las consideraciones efectuadas en mi voto
in re: “Asamblea del Parque Pereyra Iraola y otros c/ P.E.N.
y
otros s/ Incidente medida cautelar”, expte. N1 16949/10 de esta
Sala II.(1)
Así, entrando a analizar las críticas esgrimidas, y en
cuanto a la vía procesal elegida, cabe reiterar lo expuesto por
la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re: “Comunidad
Eben Ezer c. Everest S.A.; Secretaría de Medio Ambiente de la
Provincia de Salta – Amparo – Recurso de apelación”, fallo del
21/06/2007, en cuanto indicó que si bien la acción de amparo no
está destinada a reemplazar los medios ordinarios para la
solución de controversias, “su exclusión por la existencia de
otros recursos no puede fundarse en una apreciación meramente
ritual e insuficiente, toda vez que la institución tiene por
objeto
una
efectiva
protección
de
derechos
más
que
una
ordenación o resguardo de competencias” (CSJN, Fallos, 320:1339
y 2711; 321:2823, entre muchos otros).
En el caso, la elección del amparo, como remedio judicial
expeditivo, se sustenta en la necesidad de prevenir los daños
al medio ambiente que podría provocar la cuestionada actividad
desplegada por la administración tendiente a la construcción
del
tramo
IV
de
la autopista Presidente Perón, afectando
terrenos pertenecientes al Parque Pereyra Iraola.
2)medidas
Conviene, también, recordar que la procedencia de
precautorias
requiere
la
verificación
de
los
presupuestos de verosimilitud del derecho invocado y de peligro
en la demora, tal como lo determina el art.230 del CPCC.,
elementos a tener en cuenta para su dictado juntamente con la
contracautela, normada en el art.199 del código de rito y,
además, considerar que ellas tienen su justificación cuando
resultan necesarias para mantener la igualdad de las partes y
evitar que se convierta en ilusoria, abstracta o insustancial
la sentencia final del pleito.
En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación
declaró que
la finalidad del proceso cautelar consiste en
asegurar la eficacia práctica de la sentencia que debe recaer
en un juicio. La fundabilidad de la pretensión que constituye
su objeto no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo
de la materia controvertida en el proceso principal, sino de un
análisis
de
una
probabilidad
acerca de la existencia del
derecho discutido (Fallos: 314:713).
En tal contexto, cabe tener presente que la jurisprudencia
y la doctrina han sostenido que los requisitos antes analizados
se
encuentran
de
tal
modo
relacionados
que
a
mayor
verosimilitud del derecho, cabe no ser tan exigente en la
apreciación del peligro de daño y -viceversa- cuando existe el
riesgo de un daño extremo e irreparable, el rigor del “fumus”
se puede atenuar. (Conf. CNCAFed., Sala II, in re “Pesquera del
Atlántico S.A. c/ B.C.R.A.” del 14-10-83, in re “Toma, Roberto
Jorge
c/
Comisión
Nacional
de
Energía
Atómica
s/
medida
cautelar (autónoma)”, del 21-12-00; Sala III, in re “Gibaut
Hermanos”, del 18-8-82; “Herrera de Noble y otros c/Comfer”,
del
8-9-83,
entre
muchos
otros;
Sala
IV,
in
re
“Arte
Radiotelevisivo Argentino S.A. c/ Fondo Nacional de las Artes”,
del 16-4-98).
Por otra parte, el máximo Tribunal ha establecido que las
medidas cautelares no proceden respecto de actos de los poderes
públicos, dado la presunción de validez que ostentan, sin
embargo, dicho principio cede cuando se los impugna sobre bases
prima
facie
verosímiles
(conf
Fallos:
310:11441
y
1928;
316:2855 y 2860; 317:243 y 581: 320:2567 y 1093; 332:1280 entre
otros).
Poder Judicial de la Nación
3)- Tiene dicho, asimismo, que “el derecho al ambiente
según el texto de la constitución Nacional se conforma no sólo
con
lo
establecido
en
el
art.
41
párr.
1°:
‘Todos
los
habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado,
apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas
satisfagan
las
necesidades
presentes
sin
comprometer las de las generaciones futuras’, sino también –y
necesariamente- por el cúmulo de los derechos reflejos que el
propio texto constitucional enumera en su segunda parte cuando
establece que ‘las autoridades proveerán a la protección de ese
derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a
la preservación del patrimonio natural y cultural y de la
diversidad
biológica,
y
a
la
información
y
educación
ambiental’.
Bajo tal imperativo constitucional, es que se dicta la ley
25.675 (sanc. 6/11/2002; promul. 27/11/2002; publ. 28/11/2002),
denominada
Ley
principios
de
General
la
del
política
Ambiente,
ambiental,
que
y
incorpora
según
su
art.
los
1°
establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión
sustentable
y
adecuada
del
ambiente,
la
preservación
y
protección de la diversidad biológica y la implementación del
desarrollo sustentable (cf, Bidart Campos, ‘Tratado Elemental
de D. Constitucional Argentino’, 9° Ed. Ediar, 2001, t. I B,
231
y
ss.).
propender,
Así,
la
lo
que
en
política
al
ambiental
caso
nacional
interesa,
a
deberá
fomentar
la
participación social en los procesos de toma de decisión y
prevenir los efectos nocivos o peligrosos que las actividades
antrópicas
generan
sobre
el
ambiente
para
posibilitar
la
sustentabilidad ecológica, económica y social del desarrollo y
establecer
procedimientos
y
mecanismos
adecuados
para
la
minimización de riesgos ambientales, para la prevención y
mitigación de emergencias ambientales y para la recomposición
de los daños causados por la contaminación ambiental (ver art.
2).
Asimismo, entre los principios de política ambiental (art.
4°)
cabe
mencionar
el
preventivo,
precautorio,
equidad
intergeneracional y sustentabilidad en cuanto: a) principio
preventivo:
las
causas
y
las
fuentes
de
los
problemas
ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada,
tratando
de
prevenir
los
efectos
negativos
que
sobre
el
ambiente se puede producir; b) Principio precautorio: cuando
haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de
información o certeza científica no deberá utilizarse como
razón
para
postergar
la
adopción de medidas eficaces, en
función de los costos, para impedir la degradación del medio
ambiente;
c)
Principio
de
equidad
intergeneracional:
los
responsables de la protección ambiental deberán velar por el
uso y goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones
presentes
y
futuras;
d)
Principio
de
sustentabilidad:
el
desarrollo económico y social y el aprovechamiento de los
recursos naturales deberán realizarse a través de una gestión
apropiada del ambiente, de manera tal, que no comprometa las
posibilidades de las generaciones presentes y futuras”.(CSJN,
“Comunidad Eben Ezer c. Everest S.A.; Secretaría de Medio
Ambiente de la Provincia de Salta – Amparo – Recurso de
apelación”, 21/06/2007, considerando 7°).
4) - En cuanto al marco jurídico referido al Parque
Pereyra Iraola, cabe señalar que el mismo históricamente ha ido
perfilándose con un carácter eminentemente tuitivo de dicha
zona (decreto 5421/58, ley 6978/64, ley 7293/67, ley nacional
n° 13273 de Riqueza Forestal y la ley de Adhesión Provincial n°
5699,
ley
10548,
ley
11341,
ley
12400,
ley
11544
con
modificaciones según ley 12814). Asimismo, el citado parque ha
sido declarado “Reserva de Biosfera” en la Mesa del Consejo
Intergubernamental del Programa Hombre y Biosfera (MAB) de la
UNESCO en el mes de septiembre de 2007.
Es decir que, en virtud de los principios aludidos y de la
protección legal que el Parque Pereyra Iraola ostenta, teniendo
en cuenta también la opinión del señor Fiscal de Estado de la
Provincia de Buenos Aires -y sin que esto implique emitir
opinión sobre el fondo del asunto-, considero que el avance de
las obras de la magnitud prevista, entraña prima facie un
riesgo de daño irreversible o irreparable sobre dicho parque,
en su patrimonio natural y su diversidad biológica. Ello así,
por
cuanto
la
construcción
del
tramo
IV
de
la
autopista
Presidente Perón conforme la segunda alternativa propuesta por
la D.N.V., podría generar impacto ambiental dentro del Parque,
al proyectarse sobre los límites del mismo -además de tener
previsto ingresar 50 metros en dichos terrenos -.
5)- Por último, en relación al agravio referido al
plazo establecido por el juez a quo para la presentación del
Poder Judicial de la Nación
informe
circunstanciado
pertinente,
el
mismo
resulta
improcedente conforme lo previsto por el art. 15 de la ley
16.986.
Por ello, propongo al Acuerdo: rechazar el recurso de
apelación deducido y confirmar la decisión apelada. Se posterga
un
pronunciamiento
sobre
costas
hasta
la
oportunidad
de
sentenciar.
Así lo voto.
EL JUEZ SCHIFFRIN DIJO:
Adhiero a la solución y fundamentos expuestos por mi
distinguida colega preopinante, excepto en lo que se refiere a
la
presunción
de
validez
de
la
cual
gozarían
los
actos
administrativos.
EL JUEZ ÁLVAREZ DIJO:
Adhiero parcialmente a la solución propuesta por la Jueza
Calitri, toda vez que propongo modificar la medida cautelar
decretada por el Juez de Primera Instancia.
Mi propuesta en
este sentido obedece al planteo efectuado por Vialidad Nacional
a fs. 182vta y 183, donde manifiesta que la amplitud de la
medida
cautelar
adoptada
causa
gravamen
toda
vez
que
se
encuentra realizando actos administrativos tendientes a evaluar
las propuestas de modificación de la traza dispuesta para el
Tramo IV de la autopista denominada Presidente Perón.
En este sentido debo manifestar mi criterio, conforme al
cual las decisiones jurisdiccionales que avanzan sobre áreas de
competencia
de
los
otros
departamentos
del
Estado
deben
necesariamente limitarse a lo que es imprescindible en orden a
proteger los derechos que pudieren resultar afectados, cuidando
de no limitar el ejercicio regular y legítimo de la acción de
gobierno.
En virtud de ello resulta necesario precisar los alcances
de
la
medida
cautelar
adoptada,
garantizando
el
adecuado
equilibrio entre la atribuciones jurisdiccionales asignadas en
el artículo 32 de la ley 25675 de Política Ambiental y el
ejercicio de las funciones de planificación y desarrollo de la
obra pública que son resorte del Poder Ejecutivo dentro de los
criterios establecidos legislativamente.
Debe
puntualizarse
en
este
orden
de
ideas
que,
la
modificación de la traza de la autopista vendría, sin duda
alguna a resultar uno de los modos de resolver el litigio que
nos ocupa, razón por la cual una decisión jurisdiccional, por
supuesta
ambigüedad
en
su
redacción, no debe limitar una
solución efectiva y razonable.
Así
pues
propongo
confirmar
parcialmente
la
medida
cautelar a la que deberá agregarse al final la siguiente
expresión: “…que signifique una modificación física o dominial,
directa o indirecta, del predio del Parque Pereyra Iraola.”
Por ello, SE RESUELVE: rechazar el recurso de apelación
deducido
y
confirmar
pronunciamiento
sobre
la
decisión apelada. Se posterga un
costas
hasta
la
oportunidad
de
sentenciar.
Regístrese, notifíquese y devuélvase. Fdo.Jueces Sala II
Leopoldo Héctor Schiffrin – César Álvarez (Por mi voto) – Olga
Calitri..
NOTA (1):publicado en el rubro FALLOS RECIENTES el 6/4/2011.