Guyana

Documento de Enfoque
Guyana
2012-2016
Evaluación del Programa de País
Este trabajo se distribuye bajo la licencia de Creative
Commons https://creativecommons.org/licenses/by-ncnd/3.0/us/deed.es_ES (CC BY-NC-ND 3.0 US). Usted es libre
de compartir, copiar y redistribuir el material en cualquier
medio o formato bajo las siguientes condiciones:
Reconocimiento — Debe reconocer adecuadamente la autoría,
proporcionar un enlace a la licencia e indicar si se han realizado
cambios. Puede hacerlo de cualquier manera razonable, pero no
de una manera que sugiera que tiene el apoyo del licenciador o lo
recibe por el uso que hace.
No comercial — No puede utilizar el material para una finalidad
comercial.
Sin obras derivadas — Si remezcla, transforma o crea a partir del
material, no puede difundir el material modificado.
No hay restricciones adicionales — No puede aplicar términos
legales o medidas tecnológicas que legalmente restrinjan realizar
aquello que la licencia permite.
El enlace URL incluye términos y condicionales adicionales
de esta licencia.
© Banco Interamericano de Desarrollo, 2016
Oficina de Evaluación y Supervisión
1350 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577
www.iadb.org/evaluacion
RE-502
Junio 2016
ÍNDICE
SIGLAS Y ABREVIATURAS
I.
INTRODUCCIÓN ....................................................................................................... 1
II.
CONTEXTO DEL PROGRAMA DE PAÍS ........................................................................ 1
III.
PLANIFICACIÓN DE DESARROLLO DEL PAÍS Y EL PROGRAMA DEL BID ......................... 7
A.
B.
C.
IV.
PREGUNTAS DE EVALUACIÓN Y METODOLOGÍA ....................................................... 10
A.
B.
C.
D.
V.
Prioridades de desarrollo del país ................................................................ 7
Estrategia de País del BID, 2012-2016 ......................................................... 8
Cartera operativa del Banco, 2012-2016 ...................................................... 8
Pertinencia ................................................................................................. 10
Ejecución y efectividad ............................................................................... 11
Sostenibilidad ............................................................................................. 11
Metodología................................................................................................ 11
EQUIPO Y CRONOGRAMA....................................................................................... 12
ANEXO
- ii -
SIGLAS Y ABREVIATURAS
AFC
AOD
APNU
CAD
FMI
FOE
GRIF
LCDS
OCDE
OMJ
OVE
PIB
PNC/R
PPME
PPP/C
REDD+
RNB
SCF
UE
Alianza para el Cambio
Asistencia oficial para el desarrollo
Una Alianza para la Unidad Nacional
Comité de Asistencia para el Desarrollo
Fondo Monetario Internacional
Fondo para Operaciones Especiales
Fondo de Inversión REDD+ para Guyana
Estrategia de Desarrollo con Bajas Emisiones de Carbono
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
Sector de Oportunidades para la Mayoría
Oficina de Evaluación y Supervisión
Producto interno bruto
Partido de Reforma/Congreso Nacional del Pueblo principalmente
Afroguyanés
Países pobres muy endeudados
Partido Progresista del Pueblo /Cívico
Reducción de las emisiones derivadas de la deforestación y la
degradación de los bosques
Renta Nacional Bruta
Departamento de Financiamiento Estructurado y Corporativo
Unión Europea
- ii -
I. INTRODUCCIÓN
1.1
Como parte de su plan operativo anual de 2016, la Oficina de Evaluación y
Supervisión (OVE) está preparando la evaluación del programa de país del Banco
con Guyana correspondiente al período de julio de 2012 a noviembre de 2016.
Este documento enuncia el enfoque y la metodología propuestos para la
Evaluación del Programa de País prevista, la cuarta de OVE en el caso de
Guyana. Las evaluaciones anteriores abarcaron los períodos 1989-2001
(documento RE-266), 2002-2006 (documento RE-331) y 2008-2012 (documento
RE-423).
1.2
Tal como se indica en el protocolo del Banco para las evaluaciones de los
programas de país (documento RE-348-3), la función principal de una evaluación
del programa de país es “proporcionar información sobre el desempeño del Banco
a nivel de país que sea creíble y útil y que permita incorporar lecciones y
recomendaciones a fin de aumentar la efectividad en el desarrollo de la estrategia
y programa generales de la asistencia del Banco a un país”. Al igual que otras
evaluaciones del programa de país, esta evaluación tratará de examinar la
relación del Banco con el país desde una perspectiva independiente. Su objetivo
es reforzar la rendición de cuentas y facilitar el aprendizaje para que pueda
emplearse como contribución a la nueva estrategia de país que está
preparándose para 2017–2021.
II. CONTEXTO DEL PROGRAMA DE PAÍS
2.1
Guyana es un pequeño Estado ribereño de ingresos medianos bajos con
una población de unos 750.000 habitantes y un producto interno bruto (PIB)
de US$3.100 millones1. Alrededor del 90% de la población reside en una
pequeña zona geográfica de baja altitud a lo largo de la costa atlántica, donde se
lleva a cabo la mayor parte de la actividad económica del país. Al ser un pequeño
Estado ribereño en desarrollo, Guyana es intrínsecamente vulnerable a las
amenazas naturales y al cambio climático. La actividad económica que se
desarrolla en las llanuras costeras, en particular la agricultura, y sus habitantes
son vulnerables al aumento del nivel del mar y las inundaciones. Por otro lado, en
el interior del país han prevalecido las sequías, que también representan una
amenaza constante para la economía y el medio ambiente. En torno al 80% de la
superficie del país está cubierto de bosques, lo cual le permite tener uno de los
coeficientes más elevados de cubierta forestal a nivel mundial y constituye una
fuente importante de captura de carbono.
2.2
La sociedad guyanesa ha estado fragmentada de manera tradicional entre
las dos principales poblaciones étnicas: los indios orientales (43%) y los
africanos (30%)2. Estas divisiones también se han visto reflejadas en los dos
principales partidos políticos del país desde la independencia con respecto a Gran
Bretaña en 1966. El Partido Progresista del Pueblo/Cívico (PPP/C) principalmente
indoguyanés gobernó el país durante 23 años hasta que una coalición multiétnica
que consistía en Una Alianza para la Unidad Nacional (APNU), dirigida por el
1
2
Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial: http://data.worldbank.org/data-catalog/worlddevelopment-indicators.
Asimismo, el 10% de la población es indígena amerindia y el 17% es mestiza, según el censo de 2002.
Partido de Reforma/Congreso Nacional del Pueblo principalmente afroguyanés
(PNC/R) y la Alianza para el Cambio (AFC), ganó la presidencia en mayo de 2015.
Aunque la coalición APNU/AFC generó su propio impulso para llegar al poder
después de dos decenios de gobierno del PPP/C, solo tiene una ligera mayoría en
la Asamblea Nacional y es probable que le resulte complicado conseguir la
mayoría absoluta que se necesita para implementar la reforma constitucional, una
de sus prioridades.
2.3
Tradicionalmente, la economía del país ha estado dominada por los
recursos
naturales
Gráfico 2.1. PIB de 2014 por sector
(Gráfico 2.1). Aparte de
los
servicios,
los
principales productos del
Agricultura,
país en términos de
silvicultura y pesca
18,9
producción y exportación
Minería y explotación
son el oro, la bauxita, el
en canteras
10,0
azúcar y el arroz. Estos
Manufacturas
cuatro productos básicos
64,1
7,0
representan alrededor del
75% de las exportaciones
Servicios
del país, y el oro es la
más
importante.
Los
camarones y la madera
son otras exportaciones Fuente: Oficina de Estadísticas de Guyana
importantes. En términos del PIB, la agricultura, la silvicultura, la pesca y la
minería representan casi el 30%, y los servicios, alrededor del 64%. Asimismo,
el país depende de la importación de combustible para la generación de energía.
El combustible y los lubricantes constituyen casi un tercio del total de las
importaciones, mientras que los bienes de consumo y de capital representan en
conjunto casi el 45%3.
2.4
En los últimos años, el país ha experimentado un crecimiento relativamente
sólido, pero sigue rezagado en muchos indicadores sociales. Debido
principalmente a la producción de productos básicos, en particular de oro, el
crecimiento del PIB real desde 2011 ha registrado un promedio anual del 4,3%4.
En 2013 su Renta Nacional Bruta (RNB) per cápita había aumentado hasta
US$3.940, con lo cual pasó a ser el séptimo país más pobre de América Latina y
el Caribe5 (después de haber sido el tercero más pobre en 2005). Dado que la
Oficina de Estadísticas aún debe completar el censo de 2012, no existe
información actualizada sobre el modo en que las elevadas tasas de crecimiento
han influido en los indicadores sociales. Sin embargo, los datos más recientes de
que se dispone indican que el país sigue tropezando con dificultades referidas a la
salud, la educación y las disparidades entre los géneros. Pese a las elevadas
tasas de crecimiento, el lugar ocupado por Guyana en el índice de desarrollo
humano de las Naciones Unidas no ha variado de forma considerable en los
últimos cinco años (124 de 188 países)6. La tasa de prevalencia del VIH se ha
3
4
5
6
Oficina de Estadísticas de Guyana: http://www.statisticsguyana.gov.gy/.
Fondo Monetario Internacional, Perspectivas de la economía mundial:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2015/02/weodata/index.aspx.
Indicadores del desarrollo mundial.
Guyana tiene un índice de desarrollo humano medio de 0,636.
-2-
incrementado en el último decenio hasta el 1,8%. La prevalencia del peso inferior
al normal de los menores de cinco años y la de su retraso en el crecimiento son,
respectivamente, del 8,5% y del 12%, y en torno al 10% del total de la población
está desnutrida. Las plantas de tratamiento de agua solo atienden al 50% de la
población, por lo que una proporción considerable de la población recibe agua que
no cumple las normas de calidad. Si bien la paridad de los géneros es casi
perfecta en el caso de la inscripción en la escuela primaria, los índices de
finalización de las niñas son más elevados, al igual que las tasas de inscripción de
las mujeres en los niveles secundario y terciario. No obstante, la tasa de
participación de las mujeres en la fuerza de trabajo equivale aproximadamente al
43% frente al 80% en el caso de los hombres, y la tasa de desempleo de las
mujeres es del 14% frente al 9,6% en el caso de los hombres7. No se dispone de
estimaciones recientes de la población que vive en la pobreza. El porcentaje de la
proporción de la población que tiene acceso al servicio eléctrico (79,4%) es inferior
al promedio de la región de América Latina y el Caribe (96,4%)8.
Gráfico 2.2 Crecimiento del PIB real
(%)
Gráfico 2.3. RNB per cápita
(en US$ corrientes)
6
4500
4000
5
3500
4
3000
3
2500
2000
2
1500
1
1000
500
0
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Perspectivas de la economía mundial (FMI).
7
8
Fuente: Indicadores del desarrollo mundial (Banco Mundial).
Banco Mundial/Organización Internacional del Trabajo (2014).
Indicadores del desarrollo mundial.
-3-
2.5
El marco macroeconómico
del país ha sido estable. El
Gráfico 2.4 Relación deuda/PIB (%)
gobierno ha sacado provecho
80
de varias rondas de alivio de la
9
deuda . En los últimos años, su
60
déficit fiscal se ha mantenido
40
por debajo del 5% del PIB, y la
20
relación
deuda/PIB
ha
disminuido de alrededor del
0
65% a cerca del 50%10. Durante
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
el período objeto de evaluación,
Fuente: Perspectivas de la economía mundial (FMI).
la deuda pública externa se ha
aminorado, gracias sobre todo
a la reducción de la deuda bilateral. En consecuencia, las instituciones
multilaterales, en particular el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco
de Desarrollo del Caribe y el Banco Mundial, son los principales acreedores
externos del país (en torno al 60% del total de la deuda externa), seguidas por
China y Venezuela. Asimismo, Guyana recibe un alto nivel de flujos de remesas,
que han alcanzado un promedio anual de más de US$350 millones desde 2010, lo
cual representa más del 10% del PIB11. La inflación también se ha mantenido
relativamente estable desde 2012, al alcanzar anualmente un valor aproximado
del 3% o menos.
Gráfico 2.5. Deuda pública externa
Miles de US$
Bilateral
1,600,000
1,400,000
1,200,000
1,000,000
Multilateral
Otros
19.933
(1,5%)
18.971
(1,7%)
673.549
(49,6%)
689.178
(60,2%)
800,000
600,000
400,000
665.381
(49%)
436.612
(38,1%)
200,000
2012 (cuarto
trimestre)
2013 (cuarto
trimestre)
2014 (cuarto
trimestre)
2015 (tercer
trimestre)
Fuente: Banco de Guyana. Informe trimestral y boletín estadístico, tercer trimestre de 2015.
9
10
11
Entre 1988 y 2005 la relación deuda/PIB de Guyana disminuyó del 500% al 140% después de varias
rondas de alivio de la deuda en el marco de las iniciativas del Club de París, la Reducción de la Deuda de
los Países Pobres Muy Endeudados (PPME) y la Iniciativa Reforzada para los PPME. En 2007, en virtud
de la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (IADM), Guyana recibió un monto adicional de
US$611 millones en concepto de alivio de la deuda (US$467,1 millones provenientes del BID), que
contribuyeron a reducir su relación deuda/PIB (60%).
Perspectivas de la economía mundial.
Datos sobre migración y remesas del Banco Mundial:
http://www.worldbank.org/en/topic/migrationremittancesdiasporaissues/brief/migration-remittances-data.
-4-
2.6
A
pesar
del
marco
Gráfico 2.6. AOD neta
macroeconómico estable, el
(US$ en valores constantes de 2012)
país tropieza con dificultades
para
mantener
su
alto
200000000
crecimiento. La asistencia oficial
150000000
para el desarrollo (AOD) ha
100000000
disminuido a un ritmo constante
50000000
en los últimos años, de
US$178 millones en 2009 a
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013
US$100 millones en 2013, pues
algunos socios para el desarrollo
han finalizado o reducido sus
Fuente: Indicadores del desarrollo mundial (Banco Mundial).
programas en Guyana. En
términos
per cápita,
ello
Gráfico 2.7. Deuda concesional
(% del total de la deuda externa)
representa una reducción de
US$231 a US$13412. La AOD ha
80
sido desde hace tiempo una
60
fuente
importante
de
40
financiamiento para programas
20
sociales y de infraestructura y,
0
desde un punto de vista
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
tradicional, ha representado una
gran proporción de la formación
Fuente: Indicadores del desarrollo mundial (Banco Mundial).
bruta de capital (más del 50% ya
en 2009). Durante el mismo período, la proporción de la deuda concesional en el
total de la deuda externa se redujo del 61% al 43%. Otra dificultad es el final del
acuerdo con Venezuela de compensación de arroz de PetroCaribe, que ofrecía al
país términos favorables para enviar arroz a Venezuela a cambio de petróleo. El
programa también permitía otorgar préstamos en términos generosos para
comprar petróleo adicional al del intercambio de arroz por petróleo, lo cual ayudaba
al país a controlar su costo total por las importaciones de petróleo y reducir con
eficacia su deuda pública. Asimismo, el marco macroeconómico se benefició de
precios internacionales favorables para sus principales productos básicos de
exportación, que recientemente disminuyeron. Debido a la dependencia del país
con respecto a seis productos primarios de exportación y su bajo nivel de
diversificación económica, la economía es sumamente vulnerable a las
fluctuaciones de los precios internacionales de los productos básicos y otras
perturbaciones externas.
2.7
El débil clima de negocios del país representa un desafío para el crecimiento
impulsado por el sector privado y la diversificación económica. La inversión
del sector privado ha sido baja con un valor aproximado del 8% del PIB, lo cual
representa menos de la mitad del total de inversiones. El índice “Doing Business”
del Banco Mundial (2016)13 ubica a Guyana en el lugar 137 de 189 países (el
quinto más bajo en América Latina y el Caribe). El índice resalta los retos para
obtener electricidad y créditos, realizar transacciones transfronterizas, ocuparse
de los permisos de construcción y resolver la insolvencia. El Índice de
12
13
Indicadores del desarrollo mundial.
http://www.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2016.
-5-
Competitividad Mundial del Foro Económico Mundial (2015)14 ubica a Guyana en
el lugar 121 de 140 países (el tercero más bajo de América Latina y el Caribe).
Los obstáculos en materia de infraestructura, sobre todo en los sectores de
energía y transporte, se citan con frecuencia como barreras para la competitividad.
Por ejemplo, el costo elevado de electricidad y su suministro poco fiable aumentan
el costo de la producción industrial, mientras que las carreteras inadecuadas y la
falta de un puerto en aguas profundas hacen que sea caro enviar productos a los
mercados nacionales e internacionales. Estos factores generan dificultades para
atraer la inversión del sector privado, obstruyendo así la incorporación de nueva
tecnología que pueda mejorar la eficiencia y acrecentar el valor agregado de los
productos primarios: las exportaciones más importantes del país.
2.8
La mejora de la gobernanza y de la gestión financiera pública es otro desafío
importante en materia de desarrollo, especialmente a medida que
disminuyen los recursos de la AOD de que se dispone para las inversiones
en infraestructura y el sector social. Según los Indicadores de Gobernanza
Mundial, el país se ve afectado por la fragilidad del estado de derecho (percentil
31,73)15 sin mecanismos para proteger la propiedad intelectual, la falta de
estadísticas exactas y actualizadas, la precaria capacidad de planificación, así
como la necesidad de mejorar la transparencia y reducir los indicadores de
corrupción. El Índice de Percepciones de la Corrupción de Transparencia
Internacional (2015) ubica a Guyana en el lugar 119 de 168 países, con un
puntaje de 29 sobre 100 (el sexto puntaje más bajo de los países miembros del
BID). Con respecto a la gestión financiera pública, el Banco ha observado
falencias importantes en los sistemas nacionales de adquisiciones y
contrataciones y de seguimiento y evaluación16. Por último, la carencia de datos
actuales y fiables entorpece la capacidad del gobierno de planificar e implementar
con eficacia las inversiones y programas prioritarios.
2.9
Otros retos que encara el país son la seguridad ciudadana, la trata de
personas y el tráfico de drogas, el riesgo de desastres naturales y la fuga de
cerebros. Guyana tiene la cuarta tasa más elevada de homicidios en América del
Sur, y la violencia contra las mujeres es un problema generalizado. Algunas
estimaciones indican que la tasa de homicidios ha perjudicado su índice de
crecimiento económico17. Guyana es también un país de origen y destino de trata
de personas y un país de tránsito de drogas de América del Sur a los Estados
Unidos y Europa. En cuanto al cambio climático, las inundaciones durante las
temporadas de lluvia, sobre todo en la zona costera, y las sequías en el interior
son una amenaza constante para la economía. Desde la independencia de
Guyana en 1966, la proporción de la población que emigra ha sido elevada, en su
mayoría se trata de personas con niveles más altos de educación. Algunas
estimaciones señalan que más del 50% de los ciudadanos guyaneses vive en el
extranjero y más del 80% de los nacionales con educación universitaria emigra.
14
15
16
17
http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-20152016/economies/#indexId=GCI&economy=GUY.
Indicadores de Gobernanza Mundial, Banco Mundial (2015).
Construyendo gobiernos efectivos, BID (2013).
https://www.unodc.org/pdf/research/Cr_and_Vio_Car_E.pdf.
http://siteresources.worldbank.org/INTHAITI/Resources/CaribbeanC&VChapter4.pdf.
-6-
III. PLANIFICACIÓN DE DESARROLLO DEL PAÍS Y EL PROGRAMA DEL BID
A.
Prioridades de desarrollo del país
3.1
En 2009, el Gobierno de Guyana introdujo un proyecto de Estrategia de
Desarrollo con Bajas Emisiones de Carbono (LCDS), en que se propuso un
mecanismo destinado a financiar inversiones para guiar al país hacia una
economía con bajas emisiones de carbono. La LCDS, aprobada en 2010, tenía
por objeto obtener el pago por servicios climáticos relacionados con los bosques
mediante un mecanismo de Reducción de las Emisiones debidas a la
Deforestación y la Degradación Forestal (REDD+) para financiar inversiones que
permitirían que la economía siguiera creciendo a un ritmo superior al promedio de
América Latina y el Caribe por más de un decenio, además de eliminar
aproximadamente el 30% de las emisiones no derivadas de la silvicultura usando
energía limpia. Para alcanzar estos objetivos, el gobierno propuso cinco
prioridades: (1) “invertir en infraestructura estratégica con bajas emisiones de
carbono”; (2) “fomentar la inversión en sectores con gran potencial de bajas
emisiones de carbono”; (3) “reformar los sectores existentes que dependen de los
bosques”; (4) “ampliar el acceso de las comunidades amerindias a los servicios y
a nuevas oportunidades económicas a través de mejores servicios sociales”, y
(5) “mejorar los servicios destinados a la ciudadanía de Guyana en general”18.
Asimismo, propuso invertir en actividades de adaptación y resiliencia al clima. En
2009, los Gobiernos de Guyana y Noruega suscribieron un memorando de
entendimiento en virtud del cual Noruega financiaría el mecanismo REDD+,
denominado Fondo de Inversión REDD+ para Guyana (GRIF), por medio de
pagos basados en resultados de un valor máximo de US$250 millones hasta 2015
por los servicios climáticos relacionados con los bosques.
3.2
En 2013, el gobierno renovó su compromiso con la LCDS. La LCDS propuso
inicialmente ocho inversiones que debían financiarse mediante el Gobierno de
Guyana y pagos al GRIF. En 2013 agregó otras cinco, que eran compatibles con
las cinco prioridades antes enunciadas. La gestión de las inversiones financiadas
por el GRIF está a cargo de entidades asociadas: el Banco Interamericano de
Desarrollo, el Banco Mundial y los organismos especializados del Grupo de las
Naciones Unidas para el Desarrollo.
3.3
Un nuevo gobierno, elegido en mayo de 2015, sigue dando prioridad al
desarrollo económico sostenible desde un punto de vista ambiental. Las
prioridades de desarrollo del nuevo gobierno son compatibles con el enfoque de la
LCDS en crear una economía con bajas emisiones de carbono, sin dejar de
centrarse en mejorar la gobernanza y la seguridad pública. El gobierno presentó
sus prioridades de desarrollo en el discurso del Ministro de Finanzas relativo al
presupuesto de 2015, según el cual “se prevén un desarrollo socioeconómico
sostenible, buena gobernanza y seguridad humana en el marco de una economía
ecológica”19.
18
19
http://www.lcds.gov.gy/documents.
http://finance.gov.gy/documents-publications/category/budget-speeches.
-7-
B.
Estrategia de País del BID, 2012-2016
3.4
En consonancia con la LCDS, la Estrategia de País20 para 2012-2016 trató de
apoyar el objetivo del país de alcanzar un crecimiento sostenible impulsado
por el sector privado. La Estrategia de País tenía cuatro objetivos estratégicos:
(i) implementar un marco energético con bajas emisiones de carbono para reducir
el costo de la electricidad y ampliar la cobertura; (ii) respaldar el desarrollo de usos
productivos para los recursos naturales del país y, a la vez, abordar el reto de
gestionar los recursos en peligro en forma sostenible; (iii) incrementar los niveles
de competitividad e innovación en Guyana, y (iv) mejorar la administración del
sector público, incluida la eficiencia de la administración tributaria, la calidad y la
transparencia del gasto público y la capacidad de seguimiento y evaluación. Las
necesidades de la población indígena amerindia debían atenderse de forma
transversal.
3.5
La Estrategia de País preveía una hipótesis de caso básico con un monto
global de financiamiento de US$82,4 millones. El BID clasifica a Guyana como
un país pequeño y vulnerable, lo cual le da acceso a la ventanilla concesional del
Banco: el Fondo para Operaciones Especiales (FOE). La hipótesis de caso básico
de financiamiento para el período de la Estrategia de País se basó en el
financiamiento del Banco a Guyana con una combinación del 50% de su Capital
Ordinario y el 50% del FOE. Asimismo, la Estrategia de País incluyó un caso
hipotético optimista de US$103,44 millones, que se basó en un cambio en la
combinación Capital Ordinario/FOE a 60/40 como resultado de un aumento
considerable en el ingreso per cápita de Guyana.
C.
Cartera operativa del Banco, 2012-2016
3.6
Desde julio de 2012, el Banco aprobó un total de US$143,6 millones a través
de nueve operaciones de préstamo y financiamiento no reembolsable para
inversión adicionales. Durante el período de la Estrategia de País, el Banco
mantuvo una combinación de Capital Ordinario/FOE de 50/50, al tiempo que
otorgaba fondos del Capital Ordinario equivalentes a los de la Unión Europea
(UE). En consecuencia, los recursos del BID representaban US$103,6 millones
del total de aprobaciones, con unos US$40 millones movilizados de otros
donantes21 (véase el Cuadro 1 del anexo). Dos de las operaciones fueron
préstamos en apoyo de reformas de política que respaldaron el sector ambiental y
las demás fueron préstamos de inversión y recursos no reembolsables. Todos los
préstamos estaban destinados a operaciones con el sector público, pues el Banco
y la Corporación Interamericana de Inversiones (CII) no financiaron ningún
préstamo para las entidades del sector privado22. El FOMIN aprobó dos
operaciones de financiamiento no reembolsable para entidades no
20
21
22
El período de la Estrategia de País comienza en octubre de 2012 y termina en noviembre de 2016. En la
última Evaluación del Programa de País se analizó el programa del Banco hasta junio de 2012. A los
efectos de esta evaluación, consideraremos que las operaciones aprobadas después de junio de 2012
están comprendidas en la Estrategia de País para 2012-2016.
Un financiamiento no reembolsable para inversión del GRIF, un financiamiento no reembolsable para
inversión del Fondo para el Medio Ambiente Mundial y dos operaciones cofinanciadas con fondos no
reembolsables de la UE.
Durante el período de evaluación, el Grupo del Banco tenía cuatro ventanillas elegibles para conceder
financiamiento al sector privado: el Departamento de Financiamiento Estructurado y Corporativo (SCF), el
Sector de Oportunidades para la Mayoría (OMJ), la CII y el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN). En
enero de 2006, SCF y OMJ se fusionaron con la CII.
-8-
gubernamentales por un valor aproximado de US$1,9 millones que respaldaron la
electrificación rural y la inclusión financiera. Durante el período de la Estrategia de
País, el BID siguió siendo el mayor socio para el desarrollo del país. Según el
Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), ello representó alrededor del
50% del total de la AOD y más de un tercio de la ayuda programable para los
países23.
3.7
Durante ese mismo período, el Banco aprobó un total de US$16,8 millones a
través de 21 operaciones de cooperación técnica. Tres de las operaciones de
cooperación técnica se utilizaron como apoyo operativo para proyectos de energía
y de agua y saneamiento. Las otras 18 operaciones de cooperación técnica se
aprobaron para apoyo al cliente, que ofrecen respaldo para estudios y creación de
capacidad. Asimismo, el FOMIN ejecutó una operación de cooperación técnica
financiada por el Fondo Fiduciario Japonés (véase el Cuadro 2 del anexo).
3.8
La cartera objeto de evaluación incluirá todas las operaciones del BID
aprobadas entre julio de 2012 y noviembre de 201624, así como 13 préstamos
y operaciones de financiamiento no reembolsable para inversión y
13 operaciones de cooperación técnica en proceso de ejecución durante el
período de la Estrategia de País que se aprobaron antes de que finalizara el
último período de la estrategia que llegó a su fin en junio de 2012. El análisis
de los resultados incluirá las operaciones heredadas en que se desembolsó no
menos del 25% de sus fondos después de junio de 2012 y cuyos resultados no se
comunicaron en la anterior Evaluación del Programa de País. El total de los valores
de aprobación de la cartera objeto de consideración es de US$412,4 millones en el
caso de los préstamos y las operaciones de financiamiento no reembolsable para
inversión y de US$23,3 millones en el caso de las operaciones de cooperación
técnica. La evaluación no comprenderá las operaciones ejecutadas por el FOMIN.
3.9
La anterior Evaluación del Programa de País de Guyana (documento RE-423)
abarcó la Estrategia de País para 2008-2012 e incluyó tres recomendaciones
para el Banco: (1) aprovechar el período actual de estabilidad y crecimiento para
ayudar a Guyana en sus esfuerzos por convertirse en una economía verde;
(2) procurar apalancar los recursos del FOE que van en disminución25, y (3) seguir
fortaleciendo los sistemas nacionales de Guyana. La Administración del Banco
convino en incorporar cada una de las recomendaciones señaladas en la
Estrategia de País para 2012-2016.
23
24
25
Este cálculo se basa en los datos más recientes del CAD de la OCDE, que abarcan hasta 2014.
La evaluación tendrá en cuenta también las aprobaciones que se realicen después de la distribución de
este documento de enfoque. En la actualidad hay cuatro préstamos en la lista de operaciones en
tramitación que se aprobarán este año por un valor de US$40 millones.
La asignación de recursos concesionales del Banco para Guyana del período 2007-2012 disminuyó en un
32% en comparación con el período 2002-2006, de US$273 millones a US$187,6 millones. Tal como se
muestra en el párrafo 3.6, esa tendencia descendente se extendió hasta el actual período de la Estrategia
de País.
-9-
Gráfico 3.1. Monto aprobado, por
instrumento (julio de 2012-abril de 2016)
Préstamos de inversión
Inv. Grant
Gráfico 3.2. Monto aprobado, por
sector (julio de 2012-abril de 2016,
préstamos en apoyo de reformas de
política y préstamos de inversión)
Seguridad ciudadana
150,000,000
16%
15%
Energía
100,000,000
33%
36%
Medio ambiente
50,000,000
Agua y saneamiento
0
2012 2013 2014 2015 2016
Fuente: OVE/OVEDA.
IV. PREGUNTAS DE EVALUACIÓN Y METODOLOGÍA
4.1
En la Evaluación del Programa de País se determinará si el programa
ejecutado por el Banco era congruente con las necesidades de desarrollo
del país y las estrategias del gobierno y con los objetivos definidos por el
Banco en su Estrategia de País para 2012-2016. Asimismo, se examinarán la
medida en que el programa logró avances para alcanzar sus metas de
resultados y los factores que afectaron la ejecución y sostenibilidad del
programa. OVE utilizará criterios de evaluación estándar incluidos en el protocolo
para las evaluaciones de los programas de país (documento RE-348-3):
pertinencia, efectividad y sostenibilidad.
A.
Pertinencia
4.2
La pertinencia permite medir la adaptación del programa del Banco a las
necesidades de desarrollo del país y a las estrategias de desarrollo del gobierno.
En el caso de esta dimensión, la Evaluación del Programa de País tratará de dar
respuesta a lo siguiente:
(i)
¿En qué medida la Estrategia de País y el programa operativo del
Banco se correspondieron con las necesidades de desarrollo del país
y las estrategias de desarrollo del gobierno? ¿En qué medida el
programa operativo se correspondió con la Estrategia de País?
(ii)
¿Se diseñaron el programa y las operaciones individuales de manera
que fueran compatibles con la capacidad institucional del gobierno
para su implementación?
(iii)
¿La combinación de instrumentos financieros y de asistencia técnica
fue apropiada en vista del nivel de capacidad institucional, las
prioridades fiscales y la limitada capacidad de financiamiento del
Banco?
(iv)
¿Qué papel desempeñó el Banco en la armonización de su apoyo
con el de otros socios para el desarrollo? ¿En qué medida movilizó el
Banco fondos de otros socios para el desarrollo en apoyo de su
programa?
- 10 -
(v)
¿Qué factores explican la ausencia de financiamiento del Banco y de
la CII para el sector privado?
B.
Ejecución y efectividad
4.3
Al evaluar la ejecución del programa del Banco, la efectividad permite medir el
grado en que el programa cumplió los objetivos establecidos en la Estrategia de
País. En el caso de estas dimensiones, la Evaluación del Programa de País
tratará de dar respuesta a lo siguiente:
(i)
¿Cuáles fueron los principales factores que afectaron la ejecución del
programa y la obtención de los productos y resultados propuestos?
(ii)
¿Con qué eficacia anticipó el Banco los riesgos de ejecución del
programa? ¿Cómo respondió el Banco a los desafíos de ejecución
con que se hubiera podido tropezar?
(iii)
¿Qué relación guarda la ejecución del programa con los promedios
subregionales y a nivel de todo el Banco?
(iv)
¿En qué medida generaron las intervenciones del Banco los
productos y resultados definidos en la Estrategia de País? ¿En qué
medida las operaciones individuales permitieron obtener los
productos y resultados definidos en su respectivo marco de
resultados?
(v)
¿En qué medida el programa respaldó el fortalecimiento de los
sistemas nacionales?
C.
Sostenibilidad
4.4
La sostenibilidad permite medir la probabilidad de que los resultados del programa
se mantengan con el transcurso del tiempo. En el caso de esta dimensión, la
Evaluación del Programa de País tratará de dar respuesta a lo siguiente:
(i)
¿Cuál es la probabilidad de que los resultados del programa sean
sostenibles?
(ii)
¿Cuáles son los principales riesgos de sostenibilidad?
D.
Metodología
4.5
Para responder a las preguntas de evaluación, OVE recopilará pruebas de
diversas fuentes. OVE hará una revisión bibliográfica de los documentos oficiales
de la estrategia de desarrollo del Gobierno de Guyana, además de un análisis
económico y social realizado por el gobierno, el Banco y otras instituciones
multilaterales. Además, analizará los indicadores económicos y sociales
proporcionados por el gobierno y las instituciones multilaterales. También llevará a
cabo un análisis documental de todos los documentos pertinentes del Banco
relacionados con su Estrategia de País y el programa operativo en Guyana. Estos
incluyen los documentos anuales de programación de país, los documentos
relativos a préstamos y operaciones de cooperación técnica, los informes de
seguimiento de avance y los informes de terminación del proyecto (ITP). El
análisis documental abarcará asimismo análisis de datos sobre la ejecución de la
cartera y los resultados disponibles de los sistemas de información del Banco. Por
último, para recopilar más información relacionada con la ejecución y resultados
del programa y verificar la información facilitada por el Banco y los organismos
- 11 -
ejecutores, OVE realizará también visitas a los emplazamientos de los proyectos.
La mencionada Oficina complementará los análisis antes enumerados con
entrevistas a las partes interesadas pertinentes: los funcionarios gubernamentales,
el personal de los organismos ejecutores, el personal del Grupo del Banco, los
beneficiarios de los proyectos, así como el personal y los expertos de otras
instituciones.
V. EQUIPO Y CRONOGRAMA
5.1
El equipo de evaluación está integrado por Jonathan Rose (jefe de equipo), Ana
María Linares, Michelle Fryer, Miguel Soldano, Odette Maciel, Nayda Avalos,
Patricia Vargas y Patricia Sadeghi.
Actividad
Fecha
Misiones de evaluación
Marzo y julio de 2016
Borrador para revisión del gobierno y la Administración
Octubre de 2016
Presentación de la Evaluación del Programa de País al
Directorio Ejecutivo
Diciembre de 2016
- 12 -
Anexo
Página 1 de 2
CUADRO 1. CARTERA DE PRÉSTAMOS
GY-L1008
Programa de Rehabilitación de la Infraestructura de Transporte
TR
24.300.000
%
desembolsado
al 30 junio
2012
67
GY-L1027
GY-L1030
GY-L1031
Programa de Mejoramiento y Rehabilitación de Caminos
Ampliación Tramo de Cuatro Carriles de la Carretera East Bank Demerara
Programa de Mejoramiento y Ampliación de la Red Vial
TR
TR
TR
24.800.000
20.000.000
66.200.000
38
32
0
69,5
90
2,1
2009
2010
2012
GY-L1037
EN
5,000,000
5
43,5
2011
GY-L1041
GY-X1002
Operación sostenible del Sector de Electricidad y Mejoramiento de la
Calidad de Servicio
Programa de Mejora de la Empresa de Electricidad
Programa de Mejora de la Empresa de Electricidad – Fondos EU
EN
EN
37.641.750
19.375.000
0
0
0,7
3,3
2014
2014
X
X
GY-G1004
GY-L1006
Programa de Energía Sostenible para Guyana – GEF
Apoyo a la Competitividad
EN
PS
5.000.000
26.650.000
0
48
1,3
99,7
2013
2006
X
GY-G1003
PS
10.675.000
0
49,3
2013
X
GY0055
Fomento de la Micro y Pequeña Empresa y Creación de Medios de Vida
Alternativos – GRIF
Programa de Manejo de Residuos Sólidos en Georgetown
AS
20.570.000
47
82,2
2006
GY-L1025
Programa de Mejoramiento Sanitario de Georgetown
AS
9.500.000
35
100
2010
GY-L1036
Programa de Rehabilitación del Sistema de Abastecimiento de Agua de Linden
AS
12.000.000
2
96,2
2011
GY-L1040
Programa Mejoramiento de Abastecimiento de Agua e Infraestructura Sanitaria
AS
16.838.250
0
5,9
2014
X
GY-X1003
AS
10.675.000
0
9,7
2014
X
GY-L1007
Programa de Mejoramiento de Abastecimiento de Agua y la Infraestructura
Sanitaria – Fondos EU
Programa de Diversificación de la Exportación Agrícola
AG
20.900.000
53
100
2007
GY-L1039
Fortalecimiento del Sector Ambiental I
PA
16.920.000
0
100
2013
X
GY-L1043
Fortalecimiento del Sector Ambiental II
PA
17.160.000
0
100
2015
X
GY-G1002
PA
5.940.000
0
87,3
2012
GY-L1019
Fortalecimiento Institucional en Apoyo de la Estrategia de Guyana de
Desarrollo con Bajas Emisiones de Carbono - GRIF
Segundo Programa de Asentamientos de Bajos Ingresos
DU
27.900.000
61
100
2008
GY-L1028
Ampliación e Integración del Programa de Nutrición Básica
SA
5.000.000
28
37,7
2009
GY-L1042
Programa de Fortalecimiento de la Seguridad Ciudadana
RM
15.000.000
0
1,3
2014
Número
Nombre de la operación
Sector
Monto original
aprobado
US$
Total Aprobaciones Cartera Activa
412.370.000
Total Aprobaciones Periodo CPE
143.610.000
Total Aprobaciones Cartera Activa – Fondos BID
366.380.000
Total Aprobaciones Periodo CPE – Fondos BID
103.560.000
%
desembolsado
a enero 2016
Año de
aprobación
100
2006
Aprobado
durante
periodo
CPE
X
Anexo
Página 2 de 2
CUADRO 2. CARTERA DE COOPERACIONES TÉCNICAS
GY-T1070
Apoyo al Programa de Mejoramiento y Rehabilitación de la Red Vial
TR
OS
Préstamo
asociado a
TC
GY-L1027
GY-T1071
Apoyo al Programa de Mejoramiento y Rehabilitación de la Red Vial
TR
OS
GY-L1027
GY-T1078
Apoyo al Proyecto de Mejoramiento y Ampliación de la Red Vial
TR
OS
GY-L1031
GY-T1081
TR
CS
TR
CS
GY-T1041
Ampliación del Programa de Pre inversión para la Carretera GeorgetownLethem
Guyana – Brasil Enlace de Transporte Terrestre y Puerto de Aguas
Profundas
Ampliación de la Oportunidades de Bioenergía en Guyana
EN
CS
GY-T1095
Apoyo a la Preparación del Préstamo GY-L1038
EN
OS
GY-T1096
Fortalecimiento de la Capacidad de Planificación y Supervisión Energética
EN
CS
X
GY-T1106
Apoyo a la Capacitación Técnica de las Industrias Extractivas en Guyana
EN
CS
X
GY-T1065
Fortalecimiento Financiero e Institucional de Guyana Water Inc.
AS
CS*
GY-T1090
Apoyo a la Preparación del Programa de Abastecimiento de Agua y
Mejoramiento de la Infraestructura Sanitaria
Medios de Vida Sostenibles y Crecimiento Económico Comunitario
AS
Número
GY-T1098
Nombre de la operación
Sector
Tipo
TC
Aprobado
durante
periodo CPE
X
GY-L1038
X
OS
Insumo para
GY-L1025
GY-L1040
X
AG
CS
JPO/MIF
X
PA
CS
SECCI KCP
GY-T1076
Medición de los Impactos del Cambio Climático y de los Servicios del
Ecosistema en Iwokrama
Desarrollo de Capacidades para la Implementación de REDD+
PA
CS
GY-T1097
Facilidad Cooperativa para Carbono en los Bosques en Guyana
PA
CS
GY-T1108
Encuestas Suplementarias para Peces Endémicos para el Proyecto
Hidroeléctrico en Amaila Falls
PA
OS
GY-T1115
DU
CS
SA
OS
GY-T1117
Fortalecimiento del Sistema de Entrega de Viviendas a la Población
Indígena Amerindia
Apoyo a la Implementación de un Programa Nacional Integrado de
Nutrición
Diseño y Ejecución de la Encuesta de Condiciones de Vida
IS
CS
X
GY-T1119
GY-T1118
Ejecución de la Encuesta de Víctimas de Crímenes
Diseño y Ejecución de la Encuesta de Fuerza Laboral
IS
IS
CS
CS
X
X
GY-T1073
RM
CS
GY-T1087
Programa de Apoyo a la Mejora del Sistema de la Gestión Financiera
Pública
Plan de Acción para Países C y D
RM
CS
GY-T1088
Fortalecimiento Institucional de la Oficina del Auditor - Fase 3
RM
CS
GY-T1101
Apoyo a la Gestión por Resultados en el Desarrollo
RM
CS
X
GY-T1107
Apoyo a la implementación de la Estrategia de Seguridad Nacional
RM
CS
X
GY-T1111
Fortalecimiento Institucional de la Oficina del Auditor – Fase 4
RM
CS
X
GY-T1112
RM
CS
X
GY-T1114
GY-T1093
Programa de Modernización del Sistema de Compras y Fortalecimiento de
la Gestión Financiera
Mejora de la Capacidades Estadísticas de Guyana
Plan de Acción para Países C y D
RM
OT
CS
CS
X
GY-T1105
GY-T1109
Plan de Acción para Países C y D
Plan de Acción para Países C y D
OT
OT
CS
CS
X
X
GY-T1113
Plan de Acción para Países C y D
OT
CS
X
GY-T1123
Plan de Acción para Países C y D
OT
CS
X
GY-T1094
GY-T1069
GY-T1066
X
GY-L1035
(nunca
aprobado)
X
X
GY-L1028