Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable en el sur del

Explanans, vol. 2, núm. 2, julio-diciembre 2013, pp. 11-31
Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable en el sur del
Estado de México. Estudio de sus procesos de institucionalización *
Diana Morales Díaz
Francisco Herrera Tapia
Cristina Chávez Mejia
Rolando Rojo Rubio
Resumen
En el año 2001 entró en vigor la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) en México,
la primera en su tipo a nivel internacional. Ésta señala como parte de los procesos de
descentralización y democratización de la vida productiva del campo, la creación de los
Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS), los cuales tienen entre
sus atribuciones participar en la planeación y gestión territorial del desarrollo rural. La presente
investigación se realizó con los objetivos de conocer el proceso de institucionalización de los
CMDRS, analizar el papel que desempeñan en la planificación y gestión local; determinar
si en el seno de éstos, se tiene conocimiento de la LDRS, y finalmente identificar los vacíos
legales que hay para el óptimo funcionamiento de los CMDRS. Se analizaron en el año 2010
y 2011 seis estudios de caso, mismos que estuvieron representados por los municipios del
Distrito de Desarrollo Rural-Tejupilco, (076) (DDR-Tejupilco (076), que están ubicados en
el sur del Estado de México. Los principales resultados de la investigación apuntan hacia una
precaria institucionalización de la participación de los productores rurales, desconocimiento
de la LDRS por parte de los actores del territorio y poco involucramiento de las autoridades
municipales en los procesos de desarrollo rural que establece la LDRS.
Palabras clave: Desarrollo rural, Municipios, DDR-Tejupilco, CMDRS.
Municipal Councils for Sustainable Rural Development in the
southern state of Mexico. Study of processes of institutionalization
Abstract
In 2001 enters into force the Sustainable Rural Development Law ( LDRS ) in Mexico, the
first of its kind in the world. This states as part of the decentralization and democratization
of the productive life of the countryside, creating the Municipal Councils for Sustainable
Rural Development (CMDRS), which have, among their attributions to participate in
the Planning and Territorial Management of the Rural Development. This research was
conducted with the objectives of knowing the process of institutionalization of CMDRS,
and also analyzing the role they play in local planning and management; determining if
within these, it has the knowledge of the LDRS, and finally identifying the legal gaps that
exist and limit an optimal functioning of the CMDRS. In 2010 and 2011, six study cases
were analyzed, which were represented by the Municipalities whitin the Tejupilco Rural
Development District 076, ( DDR- Tejupilco 076 ), which are located in the southern state
of Mexico. The main results in this research, point to a precarious institutionalization of
the participation of rural producers such as the ignorance of the LDRS by the actors on
the territory, and the scant involvement of Municipal authorities in rural development
processes established by the LDRS.
Key words: Rural Development, Municipalities, DDR-Tejupilco, CMDRS.
* El presente artículo forma parte de la investigación de maestría llevada a cabo en el marco del proyecto: “Procesos
de Desarrollo en Municipios Rurales. Situación Actual y Perspectivas de los Consejos Municipales de Desarrollo
Rural en el Estado de México”, realizado en el Instituto de Ciencias Agropecuarias y Rurales de la Universidad
Autónoma del Estado de México, con el apoyo del Programa de Mejoramiento al Profesorado de la Secretaría de
Educación Pública de México, durante el periodo 2009-2010.
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Introducción
En México históricamente el poder legislativo ha creado diversas leyes
encaminadas a promover el bienestar social y el desarrollo de las zonas rurales.
En este sentido, en el año 2001, se puso en marcha la Ley de Desarrollo Rural
Sustentable (LDRS), en la cual se estipula, que para el logro de un desarrollo
rural integral planificado, es necesario implementar la federalización y
descentralización que otorgue mayores atribuciones administrativas a los
municipios en la toma de decisiones sobre desarrollo rural local.
En este tenor, para llevar a la práctica el marco legal de la LDRS, se instrumentó
la creación de los Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable
(CMDRS), los cuales serían instancias plurales donde existiera la participación
de productores, servidores públicos y demás actores de la sociedad rural que
de manera coordinada estructuren y den seguimiento al plan de desarrollo
integral sustentable de cada municipio. A partir de esta articulación de los
actores territoriales se esperaba que se gestionen diversos proyectos y acciones
emanadas desde los CMDRS para el fomento al desarrollo rural.
En la zona sur-poniente del Estado de México perteneciente al DDR- Tejupilco
(076), se encuentran ubicados seis municipios: Amatepec, Luvianos, San
Simón de Guerrero, Tejupilco, Temascaltepec y Tlatlaya; mismos que por sus
características geográficas, socioeconómicas, educativas, dispersión de las
comunidades que los integran, cantidad de habitantes, entre otros aspectos, se
consideran como zonas rurales. De hecho Amatepec, Luvianos y Tlatlaya están
considerados entre los diez municipios con menores índice de desarrollo en
temas como salud, educación e ingresos, entre otros (PNUD, 2011).
De esta manera, los objetivos de la presente investigación fueron:
a) Conocer el proceso de institucionalización e integración de los CMDRS.
b) Analizar el papel que desempeñan en la planificación y gestión territorial
del desarrollo rural.
c) Determinar si en el seno de éstos se tiene conocimiento de la LDRS,
como un instrumento para mejorar el desarrollo rural local.
d) Identificar las fallas o vacíos legales de la misma que limitan el eficiente
funcionamiento de los diferentes consejos.
El artículo en un primer bloque consta de una aproximación teórica a la
perspectiva territorial del desarrollo rural en la cual se inscribe la creación de los
CMDRS, una descripción de la institucionalidad que rige actualmente al sector
rural y la descripción del territorio de estudio. En un segundo gran apartado
se presenta la metodología utilizada en esta investigación, los resultados del
estudio y las conclusiones.
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I. Aproximación teórica al desarrollo territorial-rural
En los últimos años se han generado nuevas propuestas en el ámbito del desarrollo
rural sostenible y del desarrollo local, mismas que surgieron en respuesta a
la inviabilidad de las estrategias de desarrollo globales implementadas en
las últimas décadas en el contexto latinoamericano. Las consecuencias del
modelo neoliberal se encuentran marcadas por la crisis ambiental, migraciones
y la inseguridad agroalimentaria, principalmente; aspectos que impactaron
negativamente la forma tradicional de concebir la agricultura y su papel en la
sociedad rural.
El desarrollo se ha construido a través del tiempo, y se ha puesto en marcha,
con el apoyo de diversos organismos internacionales como el Banco Mundial
(BM), Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO),
Comisión Económica para la América Latina y el Caribe (CEPAL), el
Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA); centros
de investigación y de enseñanza, así como de los gobiernos nacionales. Los
modelos más conocidos del desarrollo rural (desarrollo comunal, la revolución
verde, las reformas agrarias, el desarrollo rural integral, el desarrollo rural
sostenible y el desarrollo rural territorial), necesitan redefinirse para lograr
aterrizar en el logro de los objetivos principales del desarrollo rural; por lo que
es necesario abordar las principales conceptualizaciones del desarrollo, para
una mejor comprensión del presente trabajo.
Sunkel (1995), menciona que el desarrollo se debe de analizar desde una
perspectiva sociológica; considerando la realidad humana, relaciones sociales,
estructura social y estilo de vida. Por otra parte, Cardoso y Faletto (1971)
indican que el desarrollo es el resultado de la interacción de grupos y clases
sociales con un modo de relación propia, con intereses y valores distintos, cuya
oposición, conciliación o superación da vida al sistema socio-económico.
Por lo general, el concepto de desarrollo se ha empleado como proceso global
de transformación de una realidad históricamente determinada. Involucra de
manera intencionada el incremento sostenible de las capacidades productivas,
aumento y mejor distribución de la riqueza, atención a las necesidades básicas
de la población y ampliación de las opciones y capacidades de las personas para
el desenvolvimiento de su vida.
En el caso del desarrollo rural, Sepúlveda (2008) señala que el punto de partida
para abordar el desarrollo, es el análisis dinámico e integral de las dimensiones
económicas, socioculturales, ambientales y políticas institucionales1. Esta
1 El objetivo es promover el bienestar de la sociedad rural, potenciando su contribución estratégica al desarrollo
general de la sociedad. Por lo tanto, es clave la formulación de estrategias e instrumentos de política que conduzcan al
desarrollo territorial en regiones principalmente rurales, sobre todo en aquéllas que buscan corregir desequilibrios de
ingresos, tasas sesgadas de crecimiento de producción y patrones inadecuados de transporte y movimiento de bienes,
así como de uso insostenible de los recursos naturales.
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cuestión nos lleva a reconsiderar también al concepto de los territorios desde
el punto de vista de las continuidades o discontinuidades geográficas como
espacios sociales que requieren integrar varias dimensiones (Paré, 2010).
Así, el desarrollo rural se consolida por medio de dos propósitos básicos:
(i) la cohesión social, como expresión de sociedades nacionales en las que
prevalecen la equidad, respeto a la diversidad, solidaridad, justicia social,
pertenencia y adscripción; y (ii) la cohesión territorial, como expresión de
espacios, recursos, sociedades e instituciones inmersas en regiones, naciones
y ámbitos supranacionales, que los definen como entidades integradas cultural,
política, económica y socialmente. Por lo que: el desarrollo rural es un proceso
de mejora del nivel de bienestar de la población rural y de la contribución que
el medio hace de forma más general al bienestar de la población en su conjunto
(Valcárcel, 2007).
De forma específica, el desarrollo territorial rural es entendido como “un
proceso de transformación productiva e institucional desde un espacio rural
determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural” (Schejtman y Berdegué
2003). El enfoque territorial, pone de manifiesto: (a) el carácter polifacético
de los territorios rurales; (b) la necesidad de formular políticas con objetivos
múltiples e integrales; (c) la necesidad de superar el marco institucional
tradicional y las inversiones sesgadas hacia lo económico; y (d) la urgencia de
establecer mecanismos institucionales que promuevan un sistema participativo
y abierto para formular soluciones desde la base. Estos aspectos inciden, de
manera directa, en la definición y ejecución de las políticas públicas.
En el mismo sentido para lograr un desarrollo rural con enfoque territorial
se requiere de la creación de capacidades locales incluyentes de los sectores
más desfavorecidos. Como apunta Pérez (2010), se requiere el desarrollo de
la capacidad de creación de riqueza en cada porción del territorio para mejorar
la calidad de vida de sus habitantes, apalancando las ventajas locales para
apuntarle a los nichos de mercado locales, nacionales o globales. Lo que supone
en ese sentido, un estilo de planeación “de abajo hacia arriba”:
El desarrollo rural a nivel local según Enriquez (2003), es un proceso de
concertación entre los agentes, sectores y fuerzas que interactúan en un
territorio determinado, para impulsar, con la participación permanente, creadora
y responsable de ciudadanos y ciudadanas, un proyecto común de desarrollo;
que implica la generación de crecimiento económico, equidad, cambio social
y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y equilibrio
espacial y territorial; con el fin de elevar la calidad de vida de cada familia,
ciudadano y ciudadana que vive en ese territorio y contribuir al desarrollo del
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país. Así mismo se considera el uso de las potencialidades no explotadas en las
comunidades, las cuales representan una importante reserva para enfrentar los
aspectos excluyentes de la globalización neoliberal, y para lo cual se requiere
de una institucionalidad local sólida.
Consideramos pues, que la institucionalización es un elemento crucial para
enfrentar los retos del desarrollo rural desde el territorio. En ese sentido, la
institucionalización en términos de Huntington (1990) se entiende como un
proceso mediante el cual adquieren valor y estabilidad los procedimientos y
las organizaciones; para ello en esta investigación se optó por conocer de cerca
el cumplimiento o aplicación en la práctica social de lo institucionalizado,
en este caso la Ley de Desarrollo Rural y el funcionamiento de los CMDRS.
Adicionalmente en el contexto rural el desarrollo institucional se considera como
el desempeño, participación social, gestión de políticas públicas participativas
desde el espacio local (Schejtman y Berdegué 2004).
Al respecto, De Souza (2001), refiere que la dimensión institucional para el
desarrollo garantiza la sostenibilidad de éste y facilita construir capacidades
conceptuales, metodológicas y culturales para la innovación institucional en
investigación y desarrollo rural. Bajo esta óptica los consejos deben considerar
el desempeño de la innovación y el desarrollo rural, bajo la estrategia de facilitar
la creación de redes nacionales de innovación institucional comprometida
con el desarrollo de los territorios. Dentro de éste, la gestión territorial, la
cual es considerada como la capacidad de articular una red de los actores e
instituciones a favor del desarrollo rural (Sepúlveda, 2008); de ahí la necesidad
de la articulación de actores e instituciones para la gestión de un desarrollo.
II. Marco institucional del desarrollo rural sustentable
La LDRS fue una respuesta a la marginación, pobreza y exclusión del desarrollo
de millones de mexicanos y mexicanas que viven en zonas rurales, a la vez
que develó los antagonismos entre un agro productivo y competitivo a nivel
internacional que contrasta con las prevalecientes economías de subsistencia
campesina, estas últimas caracterizadas por la vulnerabilidad económica y social.
Así mismo, la LDRS posee otras bondades, ya que postula una reingeniería
institucional de atención al campo que abre la posibilidad de participación
social en órganos deliberativos desde el ámbito local, facilita la creación de
órganos de planeación, coordinación intergubernamental y mecanismos de
participación local y nacional (Consejos de Desarrollo Rural Sustentable), que
pueden llegar a ser espacios importantes para la consolidación de la democracia
en los territorios rurales y abrir la posibilidad para la democracia participativa
en el diseño de nuevos esquemas de desarrollo para el campo (Herrera, 2009).
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La creación de la LDRS2 definió un nuevo marco institucional para el
desarrollo rural en México. El alcance está condicionado a que su aplicación y
reglamentación logren el beneficio para la mayoría de las personas que viven en
las zonas rurales, ya que los Consejos de Desarrollo Sustentable tienen relación
directa con territorios de pobreza y marginación en el país; así los consejos
intentan atender y canalizar las necesidades manifestadas por los habitantes
del medio rural a través de la toma de decisiones sobre planeación, ejecución y
seguimiento de los proyectos fundamentados en la LDRS. El terreno normativo
del desarrollo rural en México con base en la Ley considera a la Comisión
Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable como órgano rector para
ingresar las demandas del sector a la agenda pública (Figura 1).
Diagrama 1 - Estructura de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable
Fuente: comisión intersecretarial para el desarrollo rural sustentable (PEC 202-2006)
Para su correcto funcionamiento la Ley considera:
a) La instrumentación de un auténtico marco de política de estado para el
desarrollo rural.
b) La coordinación y la concurrencia de las diferentes dependencias y
autoridades federales, estatales y municipales vinculadas con los diferentes
aspectos de las actividades rurales (Comisión Intersecretarial).
2 La LDRS se dictaminó favorablemente en la Cámara de Diputados por 412 votos a favor, ninguna abstención y ningún
voto en contra. El 23 de octubre de 2001. El 13 de noviembre de 2001 se aprobó en la Cámara de Senadores, el 3 de
diciembre, el presidente de la República expidió el Decreto Aprobatorio. Finalmente el viernes 7 de diciembre de 2001
se publicó en el Diario Oficial de la Federación, entrando en vigor el 8 de diciembre, fecha en la cual esta Ley plantea la
instrumentación de la política del Estado en lo referente al desarrollo rural.
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c) La creación de instancias que permitan la participación de la sociedad
en el diseño de las políticas para el campo (Consejos Mexicano para
el Desarrollo Rural Sustentable; Estatales, Regionales Interestatales,
Distritales y Municipales)3.
Los municipios según la LDRS, tienen entre sus atribuciones básicas la
participación en la planeación del desarrollo rural sustentable, con base a
lo que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM) y las leyes relativas; concurrir con los apoyos adicionales que
en cada caso requieran los productores para el debido cumplimiento de los
proyectos o programas de fomento, especiales y concurrentes en coordinación
con el gobierno federal y estatal. Además de promover y fomentar el desarrollo
del capital social en el medio rural a partir de la organización y asociación
de productores, para coadyuvar a superar la pobreza, estimular la solidaridad
social, el mutualismo y la cooperación.
La Ley estipula la creación de los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable
dentro de los tres órdenes de gobierno: Consejo Mexicano, Consejos Estatales
y Consejos Municipales; así mismo la creación de los Consejos Distritales
y Regionales, que participarán en cada región para lograr la planeación del
desarrollo rural sustentable.
La Ley acuerda en su artículo 24, que con apego a los principios de federalización,
se integrarán Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable, homologados al
Consejo Mexicano, en los municipios, en los Distritos de Desarrollo Rural y
en las entidades federativas. Los convenios que celebre la Secretaría con los
gobiernos de las entidades federativas preverán la creación de estos Consejos,
que serán además, instancias de participación donde los productores y demás
agentes de la sociedad rural definirán las prioridades regionales, la planeación
y distribución de los recursos que la federación, entidades federativas y los
municipios destinarán al apoyo de las inversiones productivas, para el desarrollo
rural sustentable conforme al presente ordenamiento.
Los Consejos de Desarrollo, están regulados y fundamentados en la Ley desde
el año 2001, por tal motivo se les debe dar la importancia para el cumplimiento
de lo establecido en su articulado y de esta manera buscar la implementación
de un proceso de proyección estratégico para el desarrollo rural a nivel local de
acuerdo con las particularidades de los territorios. Estos consejos son espacios
de participación de todos los sectores sociales y productivos del medio rural y
demás agentes de la sociedad rural para la definición de las prioridades, para
3 Se puede profundizar al respecto con la revisión de la LDRS, 2011.
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la discusión, planeación, análisis, toma de decisiones, gestión, operación del
desarrollo rural sustentable y la distribución de los recursos que se dedican en
concreto a:
a) Identificar los proyectos prioritarios para impulsar el desarrollo
territorial.
b) Participar en la toma de decisiones sobre el manejo de recursos
gubernamentales.
c) Vigilar que los proyectos se apliquen conforme a derecho y se logren
resultados a corto plazo, maximizando la eficiencia en el uso de los recursos.
d) Identificar los recursos bióticos y abióticos potenciales que existen en el
territorio y asegurar su aprovechamiento de manera sustentable.
e) Planificar las acciones prioritarias para el territorio municipal.
f) Fortalecer la gestión municipal.
g) Realizar la toma de decisiones en función a las necesidades de la
población (LDRS, 2011).
Los CMDRS tienen injerencia en el proceso de descentralización de los recursos
de apoyo al campo, ya que en éste se discuten según la Ley la distribución de
los recursos. Dentro de este consejo actúan distintas organizaciones sociales,
representantes de estado y de la federación (comisión intersecretarial). El
Consejo está integrado por el presidente, el secretario técnico, un coordinador
y por diversos consejeros, quienes representarán a los diferentes sectores
y representantes de organizaciones no gubernamentales, académicas y de
investigación (Figura 2).
Diagrama 2 - Estructura de los Consejos Municipales para el Desarrollo
Rural Sustentable
Fuente: adaptado de SAGARPA, 2005.
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III. Descripción del territorio de estudio
El DDR-Tejupilco, 076, se localiza dentro la región sur poniente del Estado de
México (Figura 3), está ubicado a los 18°54’ latitud norte, 100°09’ longitud oeste,
presenta una altitud media de 1,330 msnm, su clima es cálido sub húmedo con
lluvias en verano (Aw), temperatura media anual de 30°C y precipitación pluvial
de 1,330 mm anuales (García, 1986). En esta región viven aproximadamente
100 mil habitantes y debido a sus características geográficas (zona montañosa
y clima subtropical), las principales actividades de importancia económica la
representan la agricultura, la ganadería y los servicios.
Para el caso de la agricultura, ésta se realiza bajo condiciones de temporal, y el
cultivo que más importancia representa es el maíz, aunque también existen otros
en menor escala como son: frijol, chile, y calabaza. Existen también hortalizas,
como jitomate, cebolla y tomates de cáscara, además se llega a cultivar en poca
escala melón, sandía, mango y papaya; el nivel tecnológico que se emplea en
esta actividad es mínima por lo que la mayoría de la producción se destina para
el autoconsumo.
En el caso de la ganadería, se pueden encontrar bovinos, ovinos, caprinos, aves
de corral, cerdos y equinos de trabajo que se crían y explotan bajo condiciones
extensivas, por lo que su nivel productivo es bajo o marginal. Un especie
pecuaria que es importante mencionar y que tiene potencial para su explotación
es la caprina, ya que en esta zona se concentra más del 25 % del total de cabras
en el estado, de manera peculiar los caprinos contribuyen al ingreso familiar
y en muchas ocasiones significa la posibilidad de solventar grandes gastos en
los hogares de esta región (Rebollar y Rojo, 2010). Los servicios con los que
cuenta la región son los básicos para cubrir necesidades de alimento, ropa,
calzado, salud y educación.
Mapa 1 - Localización geográfica del área de estudio.
Fuente: Cortesía DDR-076 Tejupilco, Estado de México.
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IV. Metodología
La investigación se realizó desde una perspectiva integral, en la cual se
consideraron aspectos de carácter social e institucional relacionados con los
CMDRS de los municipios de Amatepec, Luvianos, San Simón de Guerrero,
Tejupilco, Temascaltepec y Tlatlaya, que pertenecen al DDR-Tejupilco (076).
La metodología partió de reconocer la complejidad de las unidades de análisis,
en este caso los CMDRS, conformados por los diferentes productores rurales
organizados (ganaderos, caprinocultores, cafetaleros, aguacateros, guayaberos,
tomateros, pescadores, durazneros, floricultores, entre otros.), asociados al
Consejo y a la territorialidad municipal y regional del DDR-Tejupilco. Debido a
diversidad de actores en el territorio y su aglutinamiento en torno a los CMDRS
fue necesario llevar a cabo un estudio de caso, para conocer cómo fue el proceso
de integración y organización de los implicados, el sentido que le dieron al
órgano institucional de participación ciudadana, que facilitó la comprensión e
interpretación de los procesos de institucionalización y funcionamiento de los
Consejos.
La metodología incorpora un análisis cualitativo, reconociendo que por ser
descriptivo, de sustancia subjetiva, es vulnerable y carece de representatividad
para ser generalizable (Urrutia y González, 2003). Sin embargo, como refiere
Íñiguez (1995), persigue comprender el proceso por el cual tienen lugar ciertos
fenómenos, además de facilitar la selección deliberada de aquellos casos que se
revelan críticos para valorar una teoría. Por lo tanto, se consideró la utilización
de métodos cualitativos como el diseño y aplicación de cuestionarios para la
comprensión de los procesos de evolución en el desempeño de los CMDRS.
Se puntualiza que este trabajo se inscribe en los denominados estudios de casos
y en este sentido se coincide con Yin (1994), quien sostiene que la finalidad
de éstos es la generalización analítica y no la generalización estadística,
por lo que pueden ser replicables metodológicamente en casos de sustentos
teóricos similares. El análisis cualitativo se inserta en dos ámbitos: lo racional
(lo real, palpable, verificable empíricamente) y lo subjetivo (percepciones,
representaciones y la comprensión de procesos). Esta perspectiva gana fuerza
a partir de los estudios de la escuela de Chicago donde prevalece el enfoque
cualitativo en el estudio de la realidad social (Urrutia y González, 2003).
Por lo anterior, se sostiene que ambas perspectivas analíticas, la cualitativa y la
de estudio de casos, constituyen complementos de la presente investigación y
no son excluyentes dada la necesidad de análisis de las complejidades sociales
actuales en el medio rural y específicamente en la zona estudiada.
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V. Técnicas de Investigación
A través del levantamiento de información primaria mediante la aplicación de
cuestionarios, los datos de campo se obtuvieron con personas consideradas claves
para proporcionar información, es decir los consejeros (productores rurales) de
los CMDRS que con su experiencia y tiempo de permanencia en el municipio
aportaron información relevante asociada a la integración, el funcionamiento, el
papel que desempeñan como consejeros en la planificación y gestión territorial,
así como el conocimiento e identificación de los vacíos en la LDRS.
Así pues, se aplicaron 58 cuestionarios en los municipios de la región sur del
estado de México: Amatepec, 9; Luvianos, 5; San Simón de Guerrero, 16;
Tejupilco, 5; Temascaltepec, 8; Tlatlaya, 5. La información se analizó mediante
la estadística descriptiva no paramétrica (Steel y Torrie, 1980) donde la
información se describe con gráficas de tendencia y el análisis de frecuencias.
Dichos cuestionarios fueron aplicados durante el año 2010.
A nivel de trabajo de investigación documental se consultaron documentos
relacionados con el desarrollo rural sustentable, así como legislaciones
normativas correspondientes: La Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM), la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), la Ley de
Planeación (LP), Ley de Distritos de Desarrollo Rural (LDDR), el Reglamento
Interior de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable
(RICMDRS), y de forma complementaria, se revisaron documentos oficiales
relacionados con los Consejos.
VI. Resultados y discusión
El estudio realizado se basó en el análisis de los siguientes cuestionamientos:
la forma de integración de los Consejos; asistencia y participación de los
consejeros a las sesiones; conocimiento de la Ley; el papel que desempeñan
los consejeros en el Consejo y las principales fallas o vacíos de la Legislación.
VII. Integración de los CMDRS
La reglamentación establece que los Consejos se deben integrar conforme lo
estableció el Consejo Mexicano, el cual refiere que en coordinación el jefe de
centro de atención desarrollo rural, el asesor de la SAGARPA y el presidente
municipal deben de hacer una invitación a todos los presidentes de las asociaciones
y a demás agentes de la sociedad a participar en el Consejo y por consenso elegir
a los integrantes para que participen en distintas actividades encaminadas a la
planeación y la definición de prioridades para el desarrollo rural.
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Los Consejos fueron integrados por medio de invitación directa por parte del
presidente municipal en turno a partir de la pertenencia a alguna organización.
Por lo cual se requería su presencia para poder conformar dicho organismo,
a los que se le iba apoyar con asesoría técnica, seguimiento a los proyectos y
financiamiento. Sin embargo, es importante resaltar que algunos consejeros
mencionaron no recordar cómo y por qué forman parte del Consejo. Por otra
parte algunos consejeros mencionan que fueron electos e incorporados por
votación, ya que al momento de reunirse se formaron comisiones específicas
y se realizó una votación interna sobre quién representaría a cada una; por
tal motivo los consejeros mencionaron que fue por votación, no fue a través
de la divulgación y análisis de la legislación.
El hecho anterior refleja que no se informó adecuadamente a los presidentes
municipales de cómo se tenía que realizar una correcta integración del
Consejo, así mismo no darles a conocer a los consejeros el por qué, y cuáles
con sus funciones correspondientes para que el Consejo funcione de manera
adecuada, trajo consigo falta de apropiación de los procesos de gestión.
Esta dinámica de poder local obedece a la carencia de habilidades técnicopolíticas en la gestión de las autoridades municipales, además de que la
estrategia de institucionalización no contempla de fondo las relaciones de
poder en el espacio rural, como apunta Rubio (2006: 1054) “el territorio
no invalida ni sustituye las relaciones de producción, sino que sólo las
contiene, resulta importante incluirlo como espacio de análisis desde una
visión crítica, que significa reivindicarlo esencialmente como un espacio
de dominio”.
Al respecto, se sugiere hacer una reestructuración de los consejos para
que de acuerdo a los lineamientos establecidos en el Consejo Mexicano y
en coordinación con las instancias correspondientes, integrar un esquema
apropiado de institucionalidad tal como está plasmado en la Ley. El hecho
de hacer que exista eficiente coordinación entre los diferentes actores que
deben de participar en el Consejo, puede generar que exista una mejor
ejecución de acciones para detonar propuestas de desarrollo rural más
equilibradas e incluyentes de los actores territoriales.
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Gráfica 1 - Forma de integración de los productores a los CMDRS en el
DDR-Tejupilco (076) del Estado de México.
Fuente: elaboración propia con base en datos de campo
VIII. Asistencia y participación en los CMDRS del DDR-Tejupilco
La Ley establece que los consejos pueden sesionar extraordinariamente, si
no cumplen con el quórum legal del 50% más 1, por lo tanto los consejeros
sesionan de forma extraordinaria, al inicio se lee el orden del día, se pasa lista de
asistencia y se analizan los temas tratados en la sesión anterior. Los temas que
se tratan en las sesiones, se relacionan con aspectos del carácter agropecuario,
sobre los proyectos y apoyos que se destinan para el campo, la manera de cómo
acceder a ellos y darles seguimiento.
A nivel de los CMDRS que integran el DDR Tejupilco, los consejeros asisten a
las reuniones cada mes y a estas sesiones la mayoría de las veces asiste menos
del 50% de los consejeros, esto se debe a la falta de interés de los integrantes del
Consejo debido a los pocos incentivos a la producción agropecuaria. A esto se
debe agregar el desinterés del presidente del consejo y la falta de credibilidad de
los productores en las autoridades. Estas situaciones derivan en una precariedad
en la institucionalidad local orientada al desarrollo rural.
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En teoría los consejos intentan fortalecerse como instancias democráticas,
representativas y asociadas entre autoridades y pobladores, para la definición
de políticas públicas en los ámbitos de su competencia, de tal manera que un
consejero debe participar con propuestas y cuando se ve afectado por una
decisión o una medida tomada en el municipio. La gestión del territorio a través
de los CMDRS también implica participar en proyectos, en la planeación del
desarrollo rural establecido por la LDRS, tomando en cuenta la integración,
la inclusión, la proporcionalidad, la representatividad y la renovación. Sin
embargo, a pesar de estar bien concebido el diseño de los CMDRS en la Ley y
en la institucionalidad, en la práctica se puede observar serias deficiencias en su
articulación y operatividad territorial.
La participación del gobierno es esencial en la entidad federativa para mejorar el
desarrollo de infraestructura y el impulso a la organización de los productores,
para hacer más eficientes los procesos de producción, industrialización,
servicios, acopio y comercialización que ellos desarrollen. De igual forma los
consejeros deben participar de forma activa en al Consejo para llevar a cabo
una planeación eficiente.
Gráfica 2 - Asistencia y participación de los integrantes en las sesiones
extraordinarias de los CMDRS de los seis municipios del DDR-Tejupilco
(076) del Estado de México
Fuente: elaboración propia con base en datos de campo
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Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable en el sur del
Estado de México. Estudio de sus procesos de institucionalización pp. 11-31
IX. Conocimiento de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable
La Ley debe darse a conocer a los integrantes del Consejo desde su integración,
para que tengan una noción del por qué se crearon estos consejos. La mayor
parte de los consejeros no conocen la Ley por falta de interés, ya que no desean
conocerla porque los beneficios que podrían obtener es a largo plazo, por falta
de información o porque no se les da a conocer la existencia de dicha Ley para
saber los derechos y obligaciones que tienen por pertenecer primero a una zona
rural y segundo por ser parte del Consejo.
Lo anterior muestra que el conocimiento de la Ley en este distrito es insuficiente
por parte de los integrantes de los diferentes consejos. Por lo tanto, no pueden
llevar acabo una buena planeación, planificación y distribución de los recursos
que se destinan, para lograr un desarrollo rural sustentable y que funcione como
lo establece la legislación. Lo que se necesita es crear un equipo de trabajo para
el fomento de capacidades y proyectos de transformación territorial, donde el
gobierno municipal sea la base para lograr detonar el desarrollo en estas zonas
rurales. Crear una cultura del buen vivir y que los órganos gubernamentales den
credibilidad a los consejeros al darles valor y autoridad a los consejos.
Gráfica 3 - Conocimiento de la LDRS, por parte de los integrantes de los
CMDRS de los seis municipios del DDR-Tejupilco (076) del Estado de
México
Fuente: elaboración propia con base en datos de campo
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Diana Morales Díaz / Francisco Herrera Tapia
Cristina Chávez Mejia / Rolando Rojo Rubio
X. Funciones de los consejeros
Las funciones que deben de cumplir los consejeros son: planeación, diseño
de estrategias, decisión en la pertinencia en las inversiones, concertación de
acciones, orientación de los recursos públicos, fortalecimiento de la gestión
pública, vigilancia de los recursos públicos, seguimiento de las acciones,
evaluación y difusión4. Se deben de comunicar a todos los integrantes del Consejo,
para que tengan conocimiento de qué es lo que van a realizar dentro del mismo.
Para el distrito de Tejupilco los consejeros realizan algunas funciones como
gestores del desarrollo, es decir, fomentar actividades, identificar debilidades y
gestionar apoyos para la comunidad. Así mismo como difusores de información
y prácticas productivas, que les proporcionan en las sesiones acerca de los
apoyos y beneficios que existen dentro de las instituciones estatales y federales.
Por otra parte algunos comentaron que no desempeñan ningún papel dentro de
este Consejo porque no se les da a conocer qué es lo que deben hacer, no tienen
conocimiento debido a que son personas mayores que los invitan con el interés
de que el Consejo tenga presencia y sólo esperan apoyos personales.
Los consejeros no desempeñan correctamente el papel que les corresponde
dentro del CMDRS, muchas veces no saben que al pertenecer a un Consejo lo
primero que deben realizar es su plan municipal de desarrollo rural sustentable,
que debería de contener todas la necesidades que tenga el municipio, y deberá
ser elaborado en compañía del presidente municipal, que es el presidente del
Consejo y los regidores del Ayuntamiento para que realmente estén en sintonía.
De esta planeación inicial debe realizarse un proceso de gestión de proyectos
territoriales acordes con la vocación productiva del municipio o la región a la
que pertenecen los productores.
XI. Vacíos legales
La LDRS está estructurada con el fin de implementar un proceso de planeación
participativa de acuerdo con las prioridades que consideren pertinentes para
lograr detonar el desarrollo rural, empero para los integrantes de los diferentes
consejos haría falta integrar a la Ley algunos aspectos relevantes para que exista
un buen funcionamiento. Expresan que falta organización ya que no existe una
eficiente coordinación entre el presidente y el asesor municipal en materia de
desarrollo rural.
Otra restricción para que los productores asistan a las reuniones de los CMDRS
está asociada a que muchas personas que viven en zonas rurales de difícil
4 Para profundizar más en el tema consultar el Reglamento Interno de cada consejo municipal
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Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable en el sur del
Estado de México. Estudio de sus procesos de institucionalización pp. 11-31
acceso no cuentan con los medios económicos o de transporte para llegar a la
presidencia municipal a las sesiones y como son responsabilidades que no tiene
gratificación alguna, ellos no muestran interés.
Desde nuestra percepción los consejeros o consejeras necesitan que les
brinden acompañamiento institucional, los reconozcan, los concienticen y
darles credibilidad para que tengan la certeza de que los consejos son la base
fundamental para tener un desarrollo territorial rural. Se requiere hacer una
reestructuración minuciosa en lo referente a las instancias creadas para que la
sociedad participe en el diseño de las políticas para el campo desde el territorio.
Conclusiones
Los Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable en el DDRTejupilco (076) fueron integrados por invitación directa por parte del presidente
municipal en turno, el grado de asistencia y participación en las sesiones
extraordinarias de los consejeros es menor al 50%. Por otra parte el nivel
del conocimiento de la LDRS en los municipios que integran el distrito es
mínimo, los consejeros en ocasiones realizan funciones de gestión, difusión y
supervisión y los principales vacíos legales han sido de tipo organizacional y
de falta de apoyo económico
Los consejeros deberían estar integrados por comisiones para poder lograr
una buena planificación y gestión de los recursos federales y estatales que se
designan para logar un desarrollo. Los principales vacíos legales han sido de
tipo organizacional o de capacitación, sin mayor incidencia en financiamiento
de actividades económicas del sector primario. Todas estas limitaciones
institucionales llevan a la aplicación de programas de desarrollo rural poco
viables en su gestión territorial, lo cual no contribuye al mejoramiento de las
condiciones de vida en el campo.
Algunas consideraciones que se proponen a partir del estudio realizado para
mejorar el funcionamiento de los consejos y lograr impacto real en el desarrollo
rural de los territorios rurales, son los siguientes:
a) Voluntad política de las autoridades locales para apoyar el campo.
b) Planeación participativa e incluyente, integral, representativa y equilibrada.
c) Compromiso con los distintos actores del medio rural.
d) Funcionar como una instancia de consulta y de validación de las
propuestas.
e) Contar con autonomía relativa en la planeación y seguimiento de las
acciones o proyectos integrales y sustentables.
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Diana Morales Díaz / Francisco Herrera Tapia
Cristina Chávez Mejia / Rolando Rojo Rubio
f) Integrar servicios técnicos acordes con las prioridades del territorio.
g) Asignar presupuesto etiquetado a las propuestas productivas derivadas
de los consejos.
Ahora bien, para poder lograr un buen funcionamiento de los consejos y
conseguir el objetivo plateado en la LDRS, es necesario un mayor compromiso
de los diferentes niveles de gobierno, mediante el planteamiento de acciones
estratégicas de manera conjunta con la sociedad local y crear un marco legal
propio para el desarrollo rural en el Estado de México. Esto podría crear
condiciones propias para la instrumentación de proyectos concretos a largo
plazo mediante la destinación de fondos específicos para cada propuesta
emanada de los consejos.
Finalmente, es pertinente implementar estrategias de difusión de la LDRS en
los diferentes consejos por parte de las autoridades municipales, estatales y
federales de tal forma que cada uno de los integrantes tenga nociones básicas
del objeto de la creación de estos órganos de gobierno, ya que es el punto de
partida, para gestar y planificar el desarrollo rural integral. Así como también
brindar asesoría especializada a consejeros, presidentes municipales y regidores
agropecuarios en las áreas sociales, económicas y productivas. Designar un
presupuesto operativo específico para cada CMDRS, para que pueda tener
autonomía. Establecer coordinación directa entre las autoridades estatales
y la comisión intersecretarial, con la finalidad de que exista responsabilidad
y compromiso compartido para dar seguimiento a los planes de desarrollo o
proyectos respectivos en cada municipio.
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Estado de México. Estudio de sus procesos de institucionalización pp. 11-31
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Recibido: 24 de junio de 2013
Reenviado: 12 de noviembre de 2013
Aceptado: 30 de noviembre de 2013
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Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable en el sur del
Estado de México. Estudio de sus procesos de institucionalización pp. 11-31
Autores
Leydi Diana Morales-Díaz. Maestra en Ciencias Agropecuarias y Rurales.
Actualmente estudia el Doctorado en Ciencias Agropecuarias y Recursos
Naturales, Su línea de investigación actual, Marco jurídico del maíz en México.
Correo electrónico: licdyanita@yahoo.com.mx
Francisco Herrera-Tapia. Doctor en Ciencias Agropecuarias y Recursos
Naturales. Es Profesor-Investigador del Instituto de Ciencias Agropecuarias y
Rurales de la Universidad Autónoma del Estado de México. Desarrolla la línea
de investigación de Desarrollo rural y gestión territorial. Entre sus publicaciones
sobresalen: “Enfoques y políticas de desarrollo rural en México. Una revisión
de su construcción institucional”, Revista Gestión y Política Pública, (2013);
“El papel de los activos productivos en modos de vida rurales. La obtención
de indicadores”. Convergencia. Revista de Ciencias Sociales, vol. 20, núm.
62, pp. 71-105, (2013); “Desarrollo rural en México. Políticas y perspectivas”,
Mnemosyne, (2012). Correo electrónico: herreratapia2001@yahoo.com.mx
María Cristina Chávez-Mejia. Es Doctora en estudios para el desarrollo. Es
Profesor-Investigador del Instituto de Ciencias Agropecuarias y Rurales de la
Universidad Autónoma del Estado de México. Su línea de investigación actual,
Paisajes campesinos. Entre sus publicaciones sobresalen: “Caracterización
campesina del manejo y uso de la diversidad de maíces en San Felipe del
Progreso, Estado de México”, Agricultura, sociedad y desarrollo, vol.10 núm.1,
pp.23-38, (2013); “Flora medicinal en San Nicolás, municipio de Malinalco,
Estado de México”, Polibotánica, vol.35, pp. 173-206, (2013); “Idioma y
saberes otomíes: rescate y práctica en la vida cotidiana”, Pueblos y Fronteras,
vol. 7, núm. 14, pp.151-173, (2012). Correo electrónico: cchavezm@uaemex.mx
Rolando Rojo-Rubio. Es Doctor en Ciencias. Profesor-Investigador del Centro
Universitario UAEMEX Temascaltepec de la Universidad Autónoma del Estado
de México. Desarrolla una línea de Investigación sobre Economía agropecuaria
y nutrición de rumiantes. Entre sus publicaciones sobresalen: “Influence of Salix
babylonica and Leucaena leucocephala leaf extracts on ruminal fermentation
characteristics and urinary purine derivative excretion of lambs”, Livestock
Science (In press), (2014); “Effects of zilpaterol hydrochloride and soybean
oil supplementation on feedlot performance and carcass characteristics of
hair-breed ram lambs under heat stress conditions. Journal of Animal Science,
pp 1-9, (2013); “Effect of Adding Salix babylonica Extracts and Exogenous
Enzymes to Basal Diets on the Meat Quality of Growing Suffolk Lambs”,
Animal Nutrition and Feed Technology, núm.13, pp. 373-380 (2013). Correo
electrónico:dr_rojo70@yahoo.com.mx
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