Innovación en la medición de pobreza: Siete lecciones

Abril 2010 Número 155
www.worldbank.org/enbreve
Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico de la región de
Latinoamérica y el Caribe del Banco Mundial.
Innovación en la medición de pobreza:
Siete lecciones de diseño sobre el uso de Comités Asesores
para mejorar las cifras oficiales de pobreza en Perú
BANCO MUNDIAL
Por Renos Vakis y Matthias Schmidt
Entre el 2004 y el 2007 no hubo estadísticas anuales sobre pobreza
en el Perú. Esto se debió a serios problemas con la encuesta de
hogares que se utilizaba para este fin, a cargo del Instituto Nacional de
Estadísticas (INEI). Muchos de estos problemas surgieron por cambios
en el instrumento de encuesta, prácticas de recolección de información
y demoras en actualizaciones de las metodologías de medición de
pobreza. Esto hizo que se suspendiera el análisis de la situación de
pobreza durante 3 años. En este período poco se supo sobre cambios
en los niveles de pobreza y desigualdad y sobre la efectividad de las
políticas contra la pobreza. Como resultado, la confianza del público
en la capacidad del INEI se vio afectada. En este contexto, en marzo
del 2007, el INEI solicitó asistencia técnica del Banco Mundial para
solucionar los problemas metodológicos y de recolección de datos.
En lugar de dar asistencia técnica directa – como suele hacerse cuando
hay este tipo de solicitudes - el equipo del Banco propuso la creación de
una Comité Asesor externo (CA) que tendría las siguientes funciones: (i)
discutir, asesorar y llegar a un consenso sobre la mejor metodología
que podría utilizarse para mejorar y producir estimaciones de pobreza
comparables a través del tiempo en Perú, y (ii) supervisar el trabajo de
un equipo técnico interinstitucional (conformado por el INEI, el Banco
Mundial y otros), encargado de implementar las recomendaciones del
CA. El Comité estaría conformado por expertos en temas de pobreza de
organismos públicos (como el Ministerio de Economía y Finanzas y el
Banco Central), la academia peruana (Universidad Católica, Universidad
del Pacífico, Grupo de Análisis para el Desarrollo y la Universidad de San
Martín), y organismos internacionales (como el Institut de recherche pour
le développement, el BID, la CEPAL y el Banco Mundial). Este enfoque
interinstitucional buscaba apoyar al INEI en la creación de un ambiente
de transparencia y apertura, necesarios para mejorar la credibilidad y
las relaciones con sus clientes y el público en general.
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Desde el 2007 el Banco Mundial ha
apoyado al INEI vía asistencia técnica no
reembolsable (NLTA por sus siglas en inglés)
en el refinamiento y la implementación del
modelo sugerido por el Comité. El apoyo ha
incluido la participación en las reuniones
del CA, asistencia técnica, desarrollo de
capacidades y asesoría en actividades de
diseminación; todas ellas con el fin de crear
consenso en cómo resolver los principales
problemas metodológicos y mejorar el
diálogo de política.1
Este enfoque participativo en un asunto
que suele hacerse exclusivamente por el
gobierno ha sido un logro único e innovador.
Permitir a expertos externos y académicos
discutir, debatir e influir en la metodología
oficial de medición de pobreza ha sido un
éxito: ha permitido generar un espacio de
diálogo y de creación de consenso, y dar
asistencia técnica oportuna al INEI. Ayudó
también a incorporar un nuevo concepto
de control de calidad en el manejo de las
estadísticas nacionales. Como resultado,
los asuntos metodológicos se resolvieron,
la capacidad del INEI aumentó y los
esfuerzos de diseminación han facilitado el
amplio acceso del público a la información
producida por el instituto. Adicionalmente,
la credibilidad de las cifras aumentó,
Una descripción de los componentes técnicos de este trabajo pueden encontrarse en: www.worldbank.org/lacpovertymeasurement
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logrando que el debate se concentre en el rol de la política
pública en la reducción de pobreza. Este modelo se está
replicando en varios países, y el INEI está explorando
opciones para expandir este modelo a otras áreas dentro
del Perú (como a los indicadores laborales y las cifras de
crecimiento). Finalmente, el Comité Asesor sobre Pobreza
ha sido institucionalizado por un decreto presidencial en
abril del 2010, lo que le garantiza su sostenibilidad como
instancia independiente asesora del INEI en metodologías
de pobreza en los próximos años.
A continuación se presentan algunas de las lecciones
sobre este proceso.
Lección 1: Convocar gente capaz,
establecer roles claros y mantener el
enfoque técnico
Después de discutirlo con el INEI, el Banco Mundial envió
una invitación a los potenciales expertos presentando un
programa de trabajo concreto y la potencial estructura del
Comité. El liderazgo inicial del Banco fue instrumental para
alcanzar los principales objetivos y para abordar varios
desafíos. En primer lugar, logró asegurar que los miembros
externos tuvieran experiencia relevante y reputación en
el tema de metodologías de pobreza –muchos de ellos
inclusive habían sido críticos de la capacidad del INEI de
producir estadísticas de calidad. En segundo lugar, bajo la
coordinación del Banco, esta primera fase dejó claro que
el rol del Comité sería de asesoría y no de ejecución. Esto
significaba que finalmente el INEI sería responsable por los
resultados y las cifras de pobreza; algunos expertos temían
que su participación en el Comité fuera interpretada como
un respaldo a las políticas del gobierno. Finalmente, la
definición de agendas técnicas y concretas para cada
reunión permitió que el trabajo se concentrara en temas
metodológicos dejando claro la misión del Comité y
permitiéndole en últimas, resistir presiones por parte de
individuos sin capacidad técnica interesados en participar.
Lección 2: Transferir conocimiento a
nivel local (asegurar apropiación)
El modelo del Comité permitió a los técnicos del INEI y a los
expertos externos discutir, debatir e influir en la definición
de la metodología de pobreza. Al principio, la participación
de los expertos externos no fue sustantiva; aunque todos
participaron en las reuniones, no todos fueron muy activos
en el análisis de los datos. Si bien el proceso inicial fue útil,
quedó claro que las discusiones técnicas hubieran podido
ser más fructíferas y profundas si los miembros hubieran
estado más comprometidos. El Comité, con el paso del
tiempo, cayó en cuenta que se requería un involucramiento
más sistemático por parte de los miembros externos. Esto
llevó a la creación de sub-comités en varios temas, con el
fin de permitir a los miembros concentrarse en los temas de
su preferencia, e interactuar directamente (bilateralmente)
con los funcionarios del INEI antes de reportar al Comité en
su conjunto.2 Esto también mejoró el nivel de apropiación
y la calidad de la asesoría técnica dada al INEI, y dio a los
principales críticos de las cifras de pobreza la oportunidad
de contribuir de una manera constructiva. Por último, las
capacidades de los funcionarios del INEI se fortalecieron,
gracias a su interacción regular con los expertos externos.
Lección 3: Toma tiempo, así que
invierta bien (en cantidad y tiempo)
Tener un marco suficientemente largo fue importante para
garantizar el compromiso sostenido de las instituciones
técnicas y de política; sobre todo ante la ausencia de una
operación en curso. La activa y larga relación (3 años)
permitió continuas interacciones con aliados locales y
construir confianza entre los miembros del Comité Asesor.
Esta relación y la mejora en comunicaciones hicieron que
aumentara la calidad de las discusiones técnicas y por
ende, los resultados. Contar con los recursos para mantener
este compromiso fue clave y se debió principalmente a la
flexibilidad de las autoridades peruanas y su disponibilidad
de extender el trabajo más allá de los límites del año fiscal.
Considerando los altos costos fijos de poner en marcha
un modelo de esta naturaleza, es decir de dar asesoría
A enero del 2010, existían por lo menos 10 subcomités con miembros del CA apoyando al INEI en sus áreas de experiencia como actualización de los
requisitos calóricos, mejoras en la construcción de deflactores de precios, marcos muéstrales, etc.
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técnica personalizada, el modelo del CA parece haber sido
un enfoque efectivo desde el punto de vista de costoeficiencia; permitió mejorar las capacidades del instituto y
dar asistencia técnica de una manera sostenible.
Lección 4: Separe objetivos de corto y
largo plazo
El compromiso continuo y plurianual con el INEI y el
modelo del CA permitió que el trabajo no se viera afectado
por presiones externas ni necesidades de corto plazo, al
mismo tiempo que aumentó su efectividad y calidad. Por
ejemplo, el trabajo para mejorar la metodología se separó
de la necesidad del INEI de reportar cifras anuales de
pobreza al público. Esto se logró mediante la creación de 2
planes de trabajo paralelos: el primero apuntó a asegurar
consenso (en el corto plazo) sobre la metodología de
pobreza vigente, y sobre asuntos de comparabilidad
en el tiempo, mientras que el segundo (de largo plazo)
se concentró en mejorar los asuntos pendientes en el
proceso más amplio de medición de bienestar (entre
otros, actualización de requerimientos calóricos y cambios
demográficos resultantes del nuevo censo). Esto significó
que el INEI implementara las recomendaciones del CA en
términos de seguir utilizando una metodología actualizada
y técnicamente robusta para medir la pobreza y reportarla
al público, mientras continuaba trabajando en mejorar y
actualizar la metodología para que todas las limitaciones
y problemas fueran abordados. Además de permitir
evadir presiones de corto plazo que comprometieran la
calidad del trabajo, este enfoque también permitió evitar
que se confundiera al público con muchos reportes y
actualizaciones sobre la metodología y los resultados; ello
con el fin de evitar que se asumiera manipulación política
y/o se cuestionara la naturaleza técnica del Comité.
Lección 5: Piense en el tema de
sostenibilidad desde el principio
La ausencia de un mandato legal vinculante para el
Comité hacía incierta la vigencia de los resultados en
el largo plazo y la sostenibilidad del trabajo más allá del
NLTA. Institucionalizar el rol del Comité implicaba atarlo de
alguna manera a la estructura del INEI, y de cada una de las
agencias participantes. Se sugirió por ejemplo, la firma de
acuerdos bilaterales (vinculantes) entre el INEI y cada una
de las agencias. Otra sugerencia consistió en aprovechar el
estatus legal del INEI para darle al Comité un rol similar al
de los “boards” de compañías pero con un marco de acción
más limitado.3
Dos factores ayudaron durante la discusión de este tema.
En primer lugar, el INEI se benefició del acompañamiento
del Banco Mundial y de los miembros del Comité, en la
medida que permitió enviar un mensaje muy claro al
público sobre la credibilidad de las cifras y el proceso.
En este sentido, el INEI estaba muy contento de mostrar
la transparencia del proceso y el consenso obtenido
alrededor de las cifras de pobreza, y por consiguiente,
interesado en encontrar maneras de consolidar estos
logros (y su liderazgo). En segundo lugar, la fase de
implementación (ver lección 1) permitió dejar claro que el
Comité estaría ahí solamente para dar asesoría y que por
tanto, no se haría responsable de los números de pobreza.
Esto permitió mitigar la preocupación de algunos expertos
de que se viera al CA como un instrumento político.4 Todos
estos factores motivaron la discusión sobre cómo cambiar
el carácter temporal del Comité por uno más formal.
A pesar de que este proceso sigue en curso, la visibilidad
del Comité llevó a la aprobación del Decreto Presidencial
que recientemente institucionalizó el Comité Asesor (abril
del 2010). Si bien esto es sólo un primer paso, este decreto
ha fortalecido el modelo y renovado la necesidad de
explorar mecanismos legislativos complementarios para
institucionalizarlo.
Lección 6: Mejore la transparencia
Se hizo énfasis en la transparencia desde el principio, no
sólo con el público sino también entre el Comité y el INEI.
Se adelantaron esfuerzos sistemáticos de difusión sobre el
La ley peruana exige que las agencias como el INEI tengan un “board” que supervise su labor.
El hecho de que las cifras de pobreza no fueran controvertidas - grandes descensos en la pobreza durante un período de crecimiento sin precedentes también facilitó la aceptación del proceso y sus fundamentos técnicos por parte de los medios de comunicación y la opinión pública.
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trabajo del CA, entre otros, vía la divulgación de datos, y
la presentación de programas y resúmenes metodológicos
en la página web del INEI. Esto permitió a las partes
interesadas replicar los procedimientos y verificar los
resultados. Con ello se aumentó la confianza en el CA y en
el trabajo del INEI y se logró un alto interés por parte de los
medios y la aceptación de los resultados.
Lección 7: Promueva un diálogo
constructivo con los medios
El INEI publica los números de pobreza una vez al año,
normalmente en el mes de mayo. Durante estos años el
Comité ha adoptado una estrategia de diseminación
activa que incluye la preparación de boletines de prensa,
presentaciones y entrevistas, con el fin de educar al público
sobre las tendencias de pobreza. Esta interacción pudo
beneficiarse del marco de asistencia técnica de largo plazo
del Banco Mundial al gobierno peruano, pues le permitió
al equipo preparar productos de mayor profundidad
analítica (como aquellos para entender las tendencias de
la pobreza), así como coordinar mejor con el INEI y los
miembros del Comité Asesor. La relación con los medios
fue clave para trascender el énfasis en la credibilidad de
los números y enfocar la discusión en las implicaciones de
política, tendencias y proyecciones. La Figura 1 resume la
evolución de las percepciones del público con base en una
revisión (cualitativa) de artículos de prensa y programas
de noticias desde el 2006. La evolución del debate
demuestra la importancia de integrar una estrategia de
comunicaciones en este tipo de procesos.
Figura 1. Percepciones públicas de las cifras de pobreza a través del tiempo
2006
El análisis sobre
pobreza del Banco
(Poverty Assessment
por su nombre en
inglés) se publica
pero sólo incluye
tendencias hasta el
2004 debido a la falta
de información para
el 2005.
2004
2005
2006
Abril 2007
Se establece el
Comité Asesor sobre
Pobreza y empieza
la implementación
de su plan de
trabajo.
Julio 2007
Se implementa la
primera serie de
recomendaciones
del CA. El INEI
anuncia estimaciones
comparables para el
2004 y el 2006. Los
medios están divididos
sobre la credibilidad
de las cifras y cómo
interpretarlas.
2007
Mayo 2008
El INEI anuncia los
resultados del 2007.
Sólo 3 de 172 artículos
de prensa discuten
los problemas
metodológicos.
2008
Mayo 2009
El INEI anuncia los
resultados del 2008.
Los medios describen
la metodología
utilizada como
“en la frontera
científica”.
2009
Sobre los Autores
Renos Vakis es Economista Sénior del Grupo de Pobreza y Género (LCSPP) y Matthias Schmidt fue consultor de LCSPP.
La traducción del inglés estuvo a cargo de Juliana Pungiluppi (LCSPP).
Limitación de responsabilidad: Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas en este documento son las de su(s) autor(es) y no necesariamente
reflejan la opinión de los Directores Ejecutivos del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial o los gobiernos que representan. El
Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, colores, denominaciones y demás datos que aparezcan en
cualquier mapa que forme parte de este trabajo no implican ningún juicio por parte del Banco Mundial sobre la condición jurídica de cualquier territorio ni
la aprobación o aceptación de tales fronteras.
Acerca de “en breve”...
4
“en breve” es producido por el equipo de Knowledge and Learning del
Departamento de Servicios Operativos de la región de Latinoamérica y el
Caribe del Banco Mundial - http://www.worldbank.org/lac Consulte la
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