La administración de fondos municipales en la provincia de San

46° JORNADAS INTERNACIONALES DE FINANZAS PÚBLICAS
FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS
UNIVERSIDAD NACIONAL DE CORDOBA
Del 19 al 21 de Septiembre de 2012
Título de la Ponencia:
La Administración de Fondos Municipales en la provincia de San Juan 2005 –
2009
Autores1: Arredondo, Jorge O.
Sánchez Blanco, Carmen
Puleri Giordano, Juan
Patinella, Graciela
Palacio, Esteban
1
Docentes – Investigadores del Instituto de Investigaciones Administrativas y Contables – FACSO –
UNSJ.
Desde su origen la Administración Pública está en constante transformación, se trata de un
concepto dinámico que se adapta permanentemente a las exigencias del entorno, a las
cambiantes necesidades que debe satisfacer y que evolucionan de forma continua.2
Durante las décadas de los 80 y los 90, la transición democrática en Argentina y en toda
América Latina se combina con las reformas del Estado y la descentralización. Se percibe
que el centralismo está agotado, se busca liberalizar las economías y reducir el gasto
estatal, considerado ineficiente. Es posible distinguir dos ciclos descentralizadores: uno más
económico y neoliberal, otro con mayor énfasis en los aspectos sociales y democráticos.
El primer ciclo descentralizador se desarrolla a partir de los 80, en un contexto de crisis de la
deuda y alta inflación, y busca reducir el tamaño de la administración central, eliminar el
déficit fiscal y potenciar el mercado. Las economías sufren fuertes ajustes estructurales, se
transfiere la prestación de algunos servicios a los gobiernos subnacionales y se privatizan
otros, incluidas las empresas estatales.
Aunque la situación varía de un país a otro, este primer ciclo de políticas no genera los
resultados esperados, aunque sí produce severos problemas sociales, económicos y
políticos.
El segundo ciclo descentralizador se ubica a fines de la década de los 90, en medio de
severas crisis financieras y sociales que afectan a países como Argentina, Bolivia, Brasil,
Ecuador, México, Perú y Venezuela. Integra estrategias correctoras del paradigma
neoliberal, que incluyen políticas sociales y mayor preocupación por el desarrollo
democrático y la participación ciudadana. El movimiento descentralizador es estimulado por
el progreso de la gestión de muchos gobiernos locales en la región.
2
Rodolfo Barra. Tratado de Derecho Administrativo, T.II, Ábaco, Buenos Aires, 2004, Cap. II.
Podemos observar como en países como Chile y Perú, el gasto se llega a incrementar hasta
en un 200% en solo una década. En Argentina en 20 años llega a duplicarse, muy por
encima del incremento medio de América Latina.
Si bien es cierto que el aumento del gasto no es causa directa de una mejora institucional,
solución de la inequidad o mayor democratización de las organizaciones, si es cierto que
parte de la posibilidad del cumplimiento de los objetivos como democracia, participación o
mejora de la labor gubernamental también están sujetos al aumento presupuestario.
La organización municipal
Los municipios se han transformado en un actor central desde el punto de vista de la
promoción de estrategias de desarrollo integral. Sin embargo, esta cuestión no siempre
aparece claramente definida en el marco legal, desde el punto de vista de la distribución
competencial.
Limitada la acción de los municipios a la gestión de ciertos servicios públicos locales, de
manera particular en ámbitos como la inversión de infraestructura o los proyectos de
equipamiento local, estos quedan fuera de algunas de las decisiones en materia de políticas
públicas que son fundamentales para el logro de las expectativas que discursivamente se le
adjudican.
En América Latina naciones como Colombia o Bolivia han avanzado en cambios integrales y
profundos de su organización estatal que ha llevado a las organizaciones subnacionales a
tener potestades sobre cuestiones como la generación de empleo, la promoción y atención
de la salud o la seguridad, algunas de las potestades tradicionalmente asignadas a los
gobiernos centrales.
La dependencia casi absoluta de los ingresos provenientes de otras esferas del Estado
como los gobiernos provinciales o cualquiera sea su modalidad en los diferentes países, y
desde luego de las transferencias de los estados nacionales, hacen muy compleja y casi
paradojal, la realidad de los estados subnacionales que se ven motivados al cambio y sin
embargo no logran aún la plena potestad sobre sus potencialidades económicas y
financieras.
Un problema no menos acuciante es el de aquellos municipios rurales o pequeños que
además están alejados de los centros urbanos, para los que los costos de la prestación de
servicios son mucho más elevados, carecen de infraestructuras que hacen posible la
aplicación por ejemplo de tecnología básica, o tienen menor capacidad de presión sobre las
estructuras políticas centrales.
La falta de una cultura asociativa intermunicipal en aquellos espacios más desfavorecidos
por lo anteriormente mencionado hace aún más compleja la solución, así como la falta de
formación de cuadros administrativos y la baja motivación de los recursos humanos.
De igual manera uno de los dilemas fundamentales es el mejoramiento de los mecanismos
de financiamiento de los municipios. Los medios de cobro, la modernización de las
estructuras administrativas y el cambio de la cultura de pago en los niveles más cercanos al
ciudadano siguen siendo materias de análisis e intervención permanente.
Los gobiernos locales son pues protagonistas de excepción en la gobernanza de la cosa
pública, su financiación y sus mecanismos de interacción con otros niveles de gobierno, la
ampliación de sus competencias y la modernización de sus estructuras son los desafíos
para el logro de la ansiada descentralización.
El caso argentino
En Argentina, hay una histórica y problemática relación entre el gobierno federal y las
provincias. Ya la Constitución de 1853 intenta regular esas relaciones y traspasa a las
provincias el apoyo al régimen municipal. Después de los gobiernos militares (1976-1983) se
revisa la centralizada repartición de poderes y recursos.
En la siguiente década, el gobierno nacional y las provincias redefinen las reglas de
financiamiento mediante la coparticipación, que aumenta las transferencias a cambio de la
disminución de la fiscalidad local y de privatizaciones de los servicios. La reforma
constitucional de 1994 retoma aspectos esenciales de la coparticipación fiscal entre el
gobierno central y las provincias. Asimismo se reconoce la autonomía municipal y se dota a
la ciudad de Buenos Aires, capital del país, de un gobierno local autónomo. No obstante,
sigue siendo potestad de las provincias definir el régimen municipal, por lo que entre ellas se
observa una gran diversidad de situaciones.
La Forma Federal está basada en la división del poder entre el gobierno federal y los
gobiernos locales, conservando las provincias “todo el poder no delegado por esta
Constitución al Gobierno Federal” (Constitución Nacional, Art. 121).
La forma de gobierno federal permite el control y la cooperación recíproca entre las
provincias y el gobierno federal, evitando la concentración de poder a través de su
descentralización.
En este sistema, coexisten dos clases de gobierno: el nacional o federal, soberano, cuya
jurisdicción abarca todo el territorio de la Nación, y los gobiernos locales, autónomos en el
establecimiento de sus instituciones y sus constituciones locales, cuyas jurisdicciones
abarcan exclusivamente sus respectivos territorios.
Estructura Territorial de la República Argentina
En Argentina el tercer nivel de gobierno está formado por 2.155 gobiernos locales, de los
cuales 1.178 constituyen municipios y el resto (977) corresponden a comisiones
municipales, de fomento, comunas y juntas de gobierno.
Estas unidades de gobierno son muy diferentes en cuanto a su dimensión y su capacidad
institucional. Existen las ciudades capitales que cuentan con elevados presupuestos y una
alta capacidad de gestión institucional, administrativa y financiera; y por el otro lado, están
aquellas pequeñas localidades organizadas como municipios, comunas o juntas de gobierno
que institucionalmente mantienen características muy parecidas a las ciudades capitales
pero con recursos mucho menores, y por lo tanto, con realidades absolutamente diferentes.
La Constitución de la Nación Argentina declara que:
“Artículo 1: La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa
republicana federal, según la establece la presente constitución.”
El territorio de la República Argentina está dividido en 23 provincias y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, que tienen garantizada su autonomía a través de la Constitución Nacional.
Las provincias conservan todo el poder que no está delegado por la Constitución al
Gobierno Federal, se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas, dictan sus
propias constituciones, aseguran su propia autonomía municipal y regulan el alcance de
esta autonomía, y el contenido que debe tener en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero.
Las provincias eligen a sus gobernadores y legisladores por sufragio universal, igual, secreto
y obligatorio. El Poder Judicial se conforma según se dicta en cada Constitución provincial.
Las provincias tienen delegadas las funciones de salud y educación, e imparten justicia
sobre las personas y las cosas que no se hallan bajo jurisdicción federal. El Poder Ejecutivo
Nacional solo puede intervenir las provincias cuando se encuentra en peligro la forma
republicana de gobierno o por invasión exterior. La intervención puede ser a solicitud o no
de las autoridades provinciales, pero es obligatorio el mandato del Congreso de la Nación.
La regulación del funcionamiento de los gobiernos locales es potestad de los gobiernos
provinciales. Cada provincia establece un régimen para ellos en su Constitución y en una
Ley Orgánica que rige para aquellos que no estén habilitados para dictarse una Carta
Orgánica o que estando habilitados aún no la posean. La condición para el dictado de la
Carta Orgánica es generalmente la cantidad de habitantes. Esta Carta debe ser aprobada
por la Legislatura Provincial.
Fases de la descentralización en la República Argentina
La República Argentina se origina como una Confederación de provincias, las que acuerdan
delegar algunas de sus atribuciones para la creación de una nueva Nación. Esta delegación
tiene vigencia dependiendo de las relaciones de poder entre Nación y Provincia. La mayor
capacidad de algunas élites territoriales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de la
Provincia de Buenos Aires para imponer su propia hegemonía, marca el perfil del
federalismo argentino y de la distribución de competencias, recursos y responsabilidades.
Las élites de otras provincias han debido articular sus intereses específicos a esa alianza
dominante entre intereses comerciales, financieros, terratenientes, industriales y
agroindustriales.
Si bien la idea de federalismo está ligada a la de descentralización, la realidad nos muestra
una centralización de las políticas más estratégicas para la consolidación y reproducción de
una coalición de poder.
La aparición de los partidos de masas (a fines del siglo XIX), produce la primera
transformación en las relaciones de poder entre las provincias y el poder hegemónico
central.
La incorporación de las clases medias y trabajadoras al juego político a través del
radicalismo y el peronismo atenúa el poder central de las élites propietarias, se profundiza la
democracia con la ampliación de derechos civiles y políticos, y se extiende hacia el interior
del país este proceso de participación en lo social y lo político. Sin embargo, sigue siendo el
centro el que da inicio al proceso, de manera que las estructuras de poder permanecen
concentradas y lideradas desde los mismos espacios, y los consensos si bien pasan a ser
parte de negociaciones entre nuevos actores, se realizan desde el mismo centro y con la
misma preponderancia territorial.
Volviendo a los poderes delegados de las provincias a la Nación, surge un quiebre
fundamental en el momento en el que las provincias dejan de establecer impuestos directos,
y esta función pasa a ser de la Nación. En 1935 se institucionaliza la Ley de Coparticipación
Federal de Impuestos como instrumento de redistribución.
Con respecto a la educación la primera descentralización se produce en 1978, cuando el
Gobierno Militar transfiere escuelas a las provincias, el Estado Central no cumple con el
financiamiento y las provincias fracasan económica y administrativamente en este intento de
descentralización. Se modifican las condiciones contractuales con los docentes y se debilita
la organización gremial, además se flexibilizan las currículas para adaptarlas a los
contenidos y objetivos mínimos de la realidad local.
Desde la lógica del consenso de Washington (1989), se incorpora un estilo de gestión
pública gerencial, con criterios de costo - beneficio tomados de la empresa privada.
Bajo esta perspectiva, también en el año 1989 se promulgó la Ley de Emergencia
Administrativa, la que autorizaba al Poder Ejecutivo Nacional a disponer la intervención de
todos los entes, empresas y sociedades de propiedad exclusiva del Estado Nacional. Con el
argumento de la falta de eficiencia del Estado como administrador y la mala calidad del
servicio prestado. Como una propuesta descentralizadora común a los tiempos que corrían
se privatizaron empresas del Estado, produciendo en realidad el achicamiento del mismo.
La reforma de 1994 da jerarquía constitucional a la coparticipación entre la Nación y las
Provincias, de los impuestos directos e indirectos que recaude la Nación, excluyendo los
que tengan destino prefijado. Se institucionaliza una práctica de más de cincuenta años.
Las sucesivas políticas de expoliación del Estado aplicadas principalmente en la década de
1990 conducen a la Argentina (en el año 2001), a una de las mayores crisis de su historia.
En el año 2002 se promulga la Ley de Emergencia Pública, la que permite la renegociación
de los contratos de servicios públicos privatizados y es en el año 2006 cuando comienzan
las reestatizaciones.
El nuevo período desde el año 2003 en adelante, incluye el diseño de programas nacionales
cuya ejecución está descentralizada, aunque esta no tiene el carácter de descentralización
fiscal. La Nación diseña programas que sirven de marco para la ejecución de políticas de
carácter territorial; que pasa por la asignación de partidas presupuestarias específicas a
proyectos presentados por los gobiernos subnacionales al gobierno central.
Desde el año 2007 el gobierno central asume como función principal la articulación, el
fortalecimiento y el acompañamiento técnico, político y administrativo de equipos técnicos en
el territorio, que hacen posible el diseño de proyectos y su ejecución sin que se produzcan
avances significativos en lo que a la toma de decisiones sobre la recaudación impositiva que
si bien en teoría sería la clave de la ampliación de la descentralización democrática en la
práctica crearía inequidades inevitables.
La descentralización y la provisión de servicios públicos: modelos y resultados
Siguiendo a Finot: “Los procesos de descentralización implican una transferencia desde un
ámbito más amplio hacia otros que hacen parte de este, estableciendo una relación central local.” Si bien es cierto que la descentralización de la provisión de bienes públicos puede ser
más eficiente si se realiza de forma diferenciada en el territorio, no es menos cierto que los
gobiernos subnacionales pierden legitimidad política y ganan en ineficiencia al tener a su
cargo la prestación de servicios básicos sin el financiamiento correspondiente.
Para las provincias argentinas, la transferencia de competencias y responsabilidades sin un
equivalente traslado de recursos implicó una carga fiscal adicional que gravitó fuertemente
en sus propios déficit. La ineficiencia de sus estructuras administrativas, el menor desarrollo
de su capital humano y social, la persistencia de estilos particularistas y clientelistas de
gestión pública, entre otros, hicieron que el proceso de transferencia, de por sí complejo,
resultara adicionalmente complicado.
Si la descentralización administrativa no va de la mano de la descentralización fiscal, el
resultado definitivo es la frustración de los ciudadanos, que no pueden ver los resultados
positivos de la descentralización debido a una falta de recursos económicos. Desde esta
lógica, y de no implementarse simultáneamente una descentralización fiscal, la unidad
subnacional seguirá dependiendo del gobierno central en lo que a dinero para inversión se
refiere.
Las dos cuestiones fundamentales que Finot identifica como necesarias en el proceso de
descentralización, el empoderamiento y la autonomía de los gobiernos locales, suponen la
existencia de marcos normativos con garantías constitucionales y normativas explícitas que
provean del marco legal para la construcción de la institucionalidad, la participación
ciudadana, el sistema de representantes y sus atribuciones, la rendición de cuentas; y por
otro lado la posibilidad de autofinanciamiento.
Conceptualizo los bienes públicos como aquellos cuya producción final solo puede ser
realizada a través de procesos político - administrativos. La decisión de qué bienes pueden
ser producidos por organizaciones estatales o por organizaciones económicas, no es como
dice Finot una decisión desde el punto de vista de la eficiencia, si no una decisión
profundamente ideológica que marca los objetivos de las políticas diseñadas.
En este sentido se hace absolutamente necesario discernir sobre qué bienes van a ser de
carácter exclusivamente público, cuáles pueden ser públicos y/o privados, cuáles van a
pertenecer al gobierno central y cuales a los gobiernos subnacionales (provinciales o
municipales).
Un bien público nacional sería aquel al que todo habitante de un país debe tener derecho sin
ningún tipo de exclusión. De esta forma la redistribución social del común de los bienes
públicos y su financiamiento sería una decisión política de carácter nacional, por tanto se
definen las normas y los medios de cumplimiento, referidos al contenido de los servicios
públicos así como los sistemas que hacen posible que todos puedan tener igual derecho.
También es responsabilidad del nivel nacional la elaboración de los controles de los bienes
públicos en general y su financiamiento.
Si pensamos en lo local dichos bienes públicos tienen una característica fundamental que es
la diferenciación geográfica de su demanda, de esta manera los gobiernos locales en la
Argentina, a partir del año 2003, han comenzado a operar descentralizadamente sobre la
base de los bienes públicos definidos y financiados por el nivel nacional.
En toda la región los principales bienes públicos descentralizados han sido los de
infraestructura básica, los servicios básicos y los servicios de educación y salud. Las
provincias argentinas han transitado diferentes procesos de descentralización, pero
comparten la cualidad de garantizar a través de sus constituciones los servicios de salud y
educación, además de administrarlos y proveerlos.
En la Argentina la función del sistema educativo en su origen pertenecía a la esfera de lo
político, propendía a la integración social, la consolidación de la identidad nacional, la
generación de consenso y la construcción del propio estado. La condición centralizada de la
educación llevó a que su conducción ideológica quedara en manos de los sectores
oligárquicos del puerto de Buenos Aires.
El proceso de descentralización educativa pasa por tres momentos diferentes, a fines de los
años 60s se transfieren 680 escuelas desde el poder Ejecutivo Nacional a las provincias de
Buenos Aires, Rio Negro y La Rioja. En 1978 la casi totalidad de las escuelas primarias
fueron transferidas a los gobiernos subnacionales y finalmente en 1992 la Ley 22.049
transfirió a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el resto de los servicios
primarios, secundarios y terciarios de educación.
Se han realizado evaluaciones acerca de este proceso, pero las conclusiones son dispares
con respecto a su impacto. Si bien esta descentralización atiende a una demanda
democratizadora, en algunas ocasiones se puede comprobar que ha generado desigualdad,
burocratización y deterioro de la calidad de la educación. La prevalencia de las lógicas
economicistas ha primado sobre la eficiencia, la calidad, la igualdad y la participación.
Los gobiernos subnacionales se han visto obligados en la mayoría de los casos a
administrar un bien tan esencial como es la educación sin la correspondiente asignación de
recursos por parte del Gobierno Nacional. De acuerdo al proyecto político nacional en la
actualidad se han implementado programas que asisten a los territorios para la mejora de la
calidad educativa.
Como ocurre con la educación, en el año 1992 en la Argentina, culmina el proceso de
transferencia de los hospitales públicos, lo que supuso un desplazamiento de las
responsabilidades administrativas desde el nivel nacional a las provincias y a la Ciudad de
Buenos Aires. Este traspaso significó una mayor carga presupuestaria para las
administraciones subnacionales, pero no hubo mejoras sustanciales en la calidad de
atención o una apertura a la participación de la comunidad. Además algunas provincias,
como es el caso de San Juan, adhirieron al régimen de “Hospital Público de Autogestión”,
descentralizando la administración de éstos, lo que provocó en la mayor parte de los casos
un aumento de la burocratización y la posibilidad de recaudar recursos a través de fuentes
alternativas.
Los sistemas de salud son altamente autónomos, el Estado Nacional por medio del Acuerdo
Federal sobre Políticas de Salud, cumple una función de orientador, conductor del sistema,
articulador y distribuidor de recursos. Desarrollará las funciones de planificación,
normatización, evaluación, control y fundamentalmente, regulación y fiscalización del
sistema de acuerdo a las normas constitucionales; para con las provincias tendrá la
obligación de contribuir al fortalecimiento de su capacidad de gestión.
La lógica que motivó esta transferencia en el año 1992 estuvo orientada en el corto plazo a
lograr el equilibrio fiscal de las cuentas nacionales. No existen demandas sectoriales
anteriores a estas transferencias, no hubo transferencias de recursos consecuentes con las
necesidades del sistema. La falta evidente de la capacidad administrativa y de formación de
los recursos humanos fue una barrera para el mantenimiento y mejora de la calidad del
servicio prestado.
Las críticas más activas hacia estos dos servicios fundamentales (salud y educación)
provinieron de las organizaciones gremiales de los sectores, que reclamaban mejoras en la
calidad del servicio, mejoras en las condiciones de trabajo, mejoras salariales, la formación
de recursos y carrera profesional.
Por otro lado se crearon organizaciones de usuarios y se comenzaron a sentir en los
primeros años de este siglo las primeras demandas sobre derechos ciudadanos y los
reclamos a los gobiernos subnacionales por la prestación de dichos servicios, tomados
como Derechos Humanos.
Como señalaba en el principio de ésta argumentación, la previsión de infraestructura básica
y de servicios son bienes públicos locales, como tales la provisión de estos bienes debe
realizarse en lo local. Profundizar en su descentralización política a los niveles más
próximos al ciudadano, viabilizar la participación y mejorar los mecanismos de
representación, son los elementos que deben formar parte del nuevo proceso de
descentralización y por tanto de democratización en la Argentina.
Los gobiernos intermedios deben tomar la provisión de bienes públicos cuyo ámbito exceda
al nivel local.
Persiste la dependencia municipal de los gobiernos centrales, la mayor parte de las
competencias son compartidas y los recursos financieros continúan condicionados.
Desde el año 2002, el Gobierno Nacional articuló el Plan Nacional de Desarrollo Local y
Economía Social a través del Ministerio de Desarrollo Social con el fin de aumentar la
participación de los gobiernos locales en articulación con la sociedad civil, a través de
Consejos Consultivos Económicos y Sociales. El 57% de los municipios argentinos siguen
sin incorporar de manera sistemática organizaciones sociales y económicas locales en la
gestión local; el resto utilizan fórmulas de cooperación como la delegación y la gestión
asociada.
La estructura municipal en San Juan
La Constitución de la Provincia de San Juan en su Sección Novena, Título Primero afirma:
Disposiciones Generales:
Art. 239.- Municipios. Todo centro poblacional de más de dos mil habitantes dentro del ejido,
puede constituir municipio, que será gobernado con arreglo a las prescripciones de esta
Constitución, de las cartas municipales y de la Ley Orgánica que en su consecuencia dicte
el Poder Legislativo.
Art. 240.- Categorías. Los municipios serán de tres categorías, a saber:
1) Los municipios de "primera categoría": las ciudades de más de treinta mil habitantes.
2) Los municipios de "segunda categoría": las ciudades de más de diez mil habitantes.
3) Los municipios de "tercera categoría": las ciudades, villas o pueblos de más de dos mil
habitantes.
Los censos oficiales nacionales o provinciales legalmente practicados, determinarán la
categoría de cada municipio.
Las Cartas Municipales han sido, como dicta la Constitución, dictadas por una convención
municipal convocada por el Ejecutivo municipal. Los miembros de la convención deben ser
elegidos por el voto de los ciudadanos según el sistema proporcional. Las Cartas prevén las
condiciones para su propia reforma.
Las Cartas Municipales deben contener algunas premisas incondicionales, deben asegurar
1) Los principios del régimen democrático participativo, representativo y republicano;
2) la existencia de un departamento ejecutivo unipersonal y de otro deliberativo;
3) un régimen electo al directo, por sistema de representación proporcional;
4) un régimen de control de legalidad del gasto.
Por otro lado aquellos municipios que no pueden darse así mismos una Carta Municipal, se
rigen por la Ley Orgánica de Municipios nº 6.829, donde se reconoce al municipio como una
“sociedad organizada políticamente en una extensión territorial determinada con necesarias
relaciones de vecindad, sobre una base de capacidad económica, para satisfacer los gastos
del gobierno propio y con personalidad jurídica Pública Estatal”.
La Ley Orgánica reconoce en San Juan a los municipios de Ciudad de San Juan, Rivadavia,
Santa Lucía, Rawson, Pocito, Zonda, Ullum, Chimbas, 9 de Julio, Albardón, Angaco, San
Martín, Caucete, 25 de Mayo, Sarmiento, Calingasta, Iglesia, Jáchal y Valle Fértil.
Los municipios de Chimbas, San Juan, Pocito, Santa Lucía, Caucete y Rivadavia han
dictado su propia Carta Municipal, mientras el resto se rigen por la citada Ley.
En cualquier de los dos casos se reconoce la autonomía política, administrativa y financiera,
a todos los municipios, los de primera categoría tienen además autonomía institucional; y
todos los municipios ejercen sus funciones con independencia de todo otro poder.
Como puede leerse en la Constitución de la Provincia, el Tesoro de los Municipios estará
formado por:
1) Los impuestos cuya percepción no haya sido delegada a la provincia, los servicios
retributivos, tasas y patentes municipales;
2) la contribución por mejoras en relación con la valorización del inmueble como
consecuencia de una obra pública municipal;
3) las multas y recargos por contravenciones;
4) el producto de la enajenación de bienes municipales, servicios de peaje y renta de bienes
propios;
5) las donaciones y subsidios que perciban;
6) el producto del otorgamiento de concesiones para la explotación de servicios públicos;
7) todos los demás recursos que le atribuye la Nación o la provincia o que resulten de
convenios intermunicipales;
8) tienen derecho a un porcentual determinado por ley, según la categoría del municipio, del
total que la provincia perciba en concepto de coparticipación federal y en el mismo tiempo y
forma que aquella lo perciba. También tienen derecho a un porcentual determinado por ley,
de la totalidad de los impuestos percibidos por la provincia. La coparticipación municipal de
los impuestos nacionales y provinciales tiende a favorecer a los municipios de menores
recursos, y a aquellos que se encuentren ubicados en áreas y zonas de frontera.
Además, los municipios pueden poder bienes: Constituyen bienes del dominio municipal
todas las tierras fiscales ubicadas dentro de sus respectivos ejidos, excepto las
pertenecientes a la Nación o a la provincia.
LOS RECURSOS MUNICIPALES
El presente trabajo ha basado sus conclusiones en los datos secundarios proporcionados
por los municipios de San Juan que engloban los gastos corrientes provenientes de los
recursos de origen propio, provincial y nacional.
La Coparticipación de Impuestos
La historia de la relación de la Nación con las provincias en Argentina ha ido generando un
esquema muy especial de federalismo fiscal caracterizado, entre otras cosas, por la
existencia de diversas modalidades de transferencia de recursos, cuyo eje es el Régimen de
Coparticipación Federal de Impuestos. El mismo tuvo su origen en la ley 23.548, sancionada
en 1988, que, sin justificación explícita estableció taxativamente unos porcentajes de
distribución primaria y secundaria, excluyendo al territorio nacional de Tierra del Fuego y a
la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires que dependerían financieramente
del presupuesto de la Nación.
La Ley nº 5938/88 emitida por el Poder Legislativo Provincial dispone un régimen transitorio
de asignación de recursos fiscales entre la Provincia y las municipalidades. Tras grandes
períodos de crisis económicas y políticas el Estado provincial queda comprometido a pagar
como mínimo lo sueldos de los empleados municipales, y como sucede en la mayor parte
del país, la distribución de las transferencias a cada entidad municipal tiene como criterio el
correspondiente porcentualmente a la cantidad de población, y por otro lado la distribución
de recursos en base a las necesidades básicas insatisfechas y la capacidad productiva o el
volumen recaudado en cada territorio.
Cada municipio celebra convenios con el Estado provincial en los que se determina el monto
y los plazos de las transferencias.
Recursos Propios
Nos referimos a recursos propios cuando hablamos de aquellos que los municipios
recaudan por sus propios medios gracias a la prestación de un determinado servicio o por el
alquiler y venta de los bienes municipales. Estos recursos pueden ser tantos como
competencias le sean asignadas a cada municipio por su Carta Orgánica o por la Ley de
Municipios.
En los municipios de San Juan aparecen afectados a recursos propios según información de
los mismos municipios conceptos tales como: Tasa de Contribución por Servicios sobre
Inmuebles, Tasa de Cementerio, Tasa de Oficina, Tasa de Matadero, Tasa de Espectáculo
Público, Tasa de Venta Ambulante, Tasa de Marcas y Señales, Tasa de Publicidad y
Propaganda, Tasa de Contribución a la Actividad Comercial e Industrial, Tasa Inspección de
Higiene, Tasa Inspección Eléctrica, Tasa Extracción de Minerales, Tasa de Ocupación de
Espacio de Dominio Público, Tasa de Extracción de Maderas, Tasa de Camping, Tasa de
Alumbrado, Tasa de Venta de Parcelas y Nichos en el Cementerio, Tasa de Recupero de
Fiestas Departamentales, Tasa de Alquileres Cobrados, Regalías, Ventas, etc.
Recursos Nacionales
Los ATN son Aportes del Tesoro Nacional y están destinados mayoritariamente a resolver
desequilibrios financieros. Al no existir ningún tipo de condicionalidad, la transferencia se
convierte en un subsidio que tiende a evolucionar en función de las necesidades del
municipio que lo solicita, de la habilidad para su solicitud o ante una contingencia de
emergencia o crisis transitoria.
RECURSOS MUNICIPALES EN SAN JUAN
Los recursos en el ámbito de la provincia de San Juan se muestran como aparece en la
Tabla 1. tomando el total de las jurisdicciones municipales por cada año del período
estudiado y por origen del recurso.
Tabla 1. Total de Recursos Municipales en San Juan 2005 - 2009
2005
2006
2007
2008
2009
Propios
58.718.869 65.124.183 104.285.318 116.635.921 153.747.277
Provincial 182.251.330 193.684.866 214.627.346 261.985.634 296.014.009
Nacionales 18.436.648
7.016.813
5.682.981 10.424.691 43.158.252
Total
259.407.147 265.825.862 324.595.845 389.046.343 492.919.539
Fuente: Elaboración propia en base a la información proporcionada por los municipios de San Juan.
Fuente: Elaboración propia en base a la información proporcionada por los municipios de San Juan.
En el período de estudio que como ya hemos visto comprende desde el año 2005 y hasta el
año 2009, los recursos con los que han contado los municipios de la provincia de San Juan
se han incrementado en un 90%, pasando a ser de $259.407.147 millones3 en el año 2005 a
$492.919.539 millones. Podemos ver en el Gráfico 1 el incremento señalado y en el Gráfico
2 este total se describe desde sus componentes.
3
Actualizado al 31 de diciembre de 2009 según Ipim
Fuente: Elaboración propia en base a la información proporcionada por los municipios de San Juan.
Los recursos propios suponen un 28,8% del total, los recursos provinciales un 66,3% y solo
un 4,9% del recurso total son recursos provenientes del Estado Nacional.
Fuente: Elaboración propia en base a la información proporcionada por los municipios de San Juan.
La categoría municipal que acumula los mayores recursos es la Primera Categoría, que la
constituyen los municipios de Caucete, Chimbas, Pocito, Rawson, Rivadavia, Capital y
Santa Lucía, con una extensión total de 8611 km2 lo que representa solo el 9,6% de todo el
territorio provincial.
Fuente: Elaboración propia en base a la información proporcionada por los municipios de San Juan.
Fuente: Elaboración propia en base a la información proporcionada por los municipios de San Juan y Censo de
Población 2001.
La población dada para el año 2005 que habitaba en el espacio geográfico correspondiente
a los municipios de Primera Categoría es de 526.938 habitantes según las proyecciones del
INDEC, mientras que en el 2009 la cifra asciende a 558.386 habitantes. Por lo tanto existe
un crecimiento del 6% entre el extremo inferior de nuestro período, año 2005, en el conjunto
de los municipios de Primera Categoría, y el extremo superior, año 2009.
En cuanto a la diferencia del recurso de Primera Categoría entre los extremos del período
analizado, el porcentual de crecimiento es del 55,4%.
Fuente: Elaboración propia en base a la información proporcionada por los municipios de San Juan y Censo de
Población 2001.
En los categorizados como municipios de Segunda Categoría en el año 2005 hay una
población de 80.232 habitantes, siendo en el 2009 de 84.375, lo que nos muestra un
incremento poblacional del 5,2%. La misma reflexión para el dato Recurso nos ofrece un
incremento del 70%, donde en el año 2005 el municipio contó con un recurso de
$43.325.307 y en el año 2009 el mismo fue de $73.964.601
El grupo de municipios que forman la categoría, Albardón, Jachal, Sarmiento y 25 de Mayo,
suman una superficie total de 22.995 km2 representando el 25,6% del total de la provincia.
Fuente: Elaboración propia en base a la información proporcionada por los municipios de San Juan y Censo de
Población 2001.
La Tercera Categoría de municipios la forman Angaco, Calingasta, Iglesia, 9 de Julio, San
Martín, Ullum, Valle Fértil y Zonda, en total 58.051 Km2, es decir, el 64,8% del territorio
provincial.
Su población en el año 2005 alcanzaba la cifra de 59.276 habitantes y en el 2009 62.617, lo
que significa que la población creció el 5,6% en el período estudiado, mientras que el
recurso pasó a ser de $54.145.784 en 2005 a $126.672.346 en 2009, un incremento de más
del 74,6%.
Si continuamos pensando en el recurso municipal y la población podemos realizar un
acercamiento a un nuevo índice para la lectura de la realidad de los municipios sanjuaninos.
Podemos ver que en el conjunto de los municipios de Primera Categoría en el año 2005 hay
$307 por habitante y que a ese mismo grupo en el año 2009 le corresponden $414,38. En el
año 2005 para la Segunda Categoría a cada habitante le correspondían $533, y en el 2009,
$877. En el grupo de municipios de la Tercera Categoría en el 2005 la cifra era de $913
mientras que en el 2009 era de $2.023.
Fuente: Elaboración propia en base a la información proporcionada por los municipios de San Juan y
Censo de Población 2001.
Desde este punto de vista el incremento entre el límite inferior y el superior del período para
los municipios de Primera Categoría es del 34,9%, 64,5% para los de Segunda Categoría y
121,6% para los de Tercera Categoría.
Fuente: Elaboración propia en base a la información proporcionada por los municipios de San Juan y
Censo de Población 2001.
Fuente: Elaboración propia en base a la información proporcionada por los municipios de San Juan y
Censo de Población 2001.
En cuanto al tipo de recurso y su evolución, la relación recurso/categoría municipal no tiene
un comportamiento ajustado a ningún teorema o ley.
Los Recursos Propios se constituyen en los segundos en importancia dentro del total de
recursos de los municipios en todas las categorías. Para los municipios de Primera
Categoría de la cifra total que contabilizamos como recurso propio, en el 2005 cuentan con
el 84,1%, mientras que en el 2009 pasa a ser del 32,9% (Graf. 11). Para los municipios de
Segunda Categoría sin embargo el porcentual pasa del 5,4% al 14,6%; y para los de
Tercera Categoría las cifras son mucho más alentadoras pasando de un 10,5% a un 36,9%,
de un valor absoluto de $58.718.869 en el 2005 y $153.747.277 en el 2009.
Fuente: Elaboración propia en base a la información proporcionada por los municipios de San Juan
Fuente: Elaboración propia en base a la información proporcionada por los municipios de San Juan
Los Recursos Provinciales son los de mayor relevancia y cubren los gastos de
funcionamiento de las administraciones provinciales. Si bien, como podemos observar en el
Graf. 12, sobre el total de los Recursos Provinciales el mayor porcentaje lo obtienen los
municipios de Primera Categoría, en el año 2009 se produce un incremento considerable de
los mismos para los municipios de Segunda y Tercera, que en el caso de los de Segunda
supone más de 40 puntos, y en el caso de los de Tercera se acerca a los 30 puntos.
Fuente: Elaboración propia en base a la información proporcionada por los municipios de San Juan
Fuente: Elaboración propia en base a la información proporcionada por los municipios de San Juan
Como se ha visto en el Graf. 2. los Recursos Nacionales son los de menos peso en el global
para todos los municipios y en todos los años, con valores que van desde los $18.436.648
en total en el 2005 hasta los $43.158.252. Lo que pude leerse quizás en el Graf. 13. Es la
total discrecionalidad con la que el recurso llega hasta los municipios, que desde el año
2006 se reduce de manera notoria para los de Primera Categoría, se eleva en los de
Tercera (cayendo en el 2009); y fluctúa para los de Segunda Categoría.
CONCLUSIONES
La razón fundamental para la realización de este trabajo ha sido la elaboración de una base
de datos cierta que permita llevar a cabo investigaciones posteriores y que den luz al
complejo entramado de las finanzas municipales.
Los gobiernos municipales de la provincia de San Juan están abocados casi exclusivamente
a la prestación de servicios básicos urbanos como la recolección de residuos, la limpieza y
el mantenimiento de calles, el alumbrado público, el mantenimiento de cementerios, etc. Su
poder de recaudación es escaso y sus tasas son muy bajas lo que hace que lo que se
recauda sea insuficiente para el mantenimiento de la estructura organizacional.
Se exige de los municipios que colaboren activamente en las políticas de desarrollo local, ya
que son la fuente de información más fidedigna al estar más cercanos a la ciudadanía y de
la misma forma sus medios de intervención pueden ser mucho más efectivos. Sin embargo
este intento de descentralización desde lo político y lo competencial no viene asociado
directamente a un cambio en los paradigmas de asignación de recursos y el modo en el que
las transferencias llegan a los municipios.
En este estado de situación podemos decir que la idea del municipio como ente
descentralizado financieramente lo que puede permitir una libre disposición de fondos para
poder atender las necesidades de la población circunscripta está ausente y en su caso con
el auge de la política de provisión de fondos directos de la Nación para ser aplicados se
asemeja más a la desconcentración.
Esta forma de provisión de fondos de distinto origen es compleja, tanto a la hora de localizar
el origen y la razón de determinadas transferencias, sobre todo en el caso de los Fondos
Nacionales, como en el difícil acceso de obtención de la información que indique el destino
de los fondos.