Ciudadanía y protección social en pensiones con equidad de género

SÓLO PARA PARTICIPANTES
Fecha: 31 de octubre y 1o de noviembre de 2002
ORIGINAL: ESPAÑOL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL
Reunión de Expertos: “El impacto de la reforma de pensiones en Colombia sobre la
equidad de género”
Bogotá, 31 de octubre y 1o de noviembre de 2002
Ciudadanía y protección social en pensiones
con equidad de género
_____________________________
Este documento ha sido preparado por Alberto Orgulloso, Director del programa de
desarrollo económico y social, Corporación Viva la Ciudadanía. Las opiniones expresadas
en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de la exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.
Introducción
El análisis del tema de los impactos de la reforma pensional sobre la
equidad de género, mirado desde la perspectiva de la ciudadanía es de por
sí alentador y sugerente, por el hecho mismo que la CEPAL lo promueva en
este momento de nuevas reformas pensionales y laborales en nuestros
países.
El tratamiento del tema de los sistemas pensionales desde la mirada
ciudadana con una perspectiva de género, es más atractivo y exigente
cuando se propone abordarlo más allá de la mirada tradicional y clásica de
lo técnico financiero, actuarial y ocupacional del problema pensional y de la
protección social. Es decir, recuperar la perspectiva de género femenino,
cuyo enfoque usualmente es reservado a las mujeres, y con las mujeres.
Hacer este ejercicio es un reto que implica el reconocimiento a la
perspectiva femenina del pensamiento social y político, pero también a la
necesidad de relecturas de ésta mirada en los temas de protección social.
Esta ponencia sugiere un marco de análisis de la cuestión de la protección
social en pensiones desde la perspectiva de la ciudadanía y de género
femenino. Se pretenden analizar las siguientes ideas: i) que el
reconocimiento y ejercicio del derecho fundamental a la protección social o
de seguridad social, se logra con mayor plenitud para todos (universalidad)
si se reconoce como derechos de ciudadanía en virtud de la vigencia del
Estado social de Derecho, ii) que la protección social es un derecho que
tiene vigencia plena para las mujeres en virtud de la condición de
ciudadanas y trabajadoras, y iii) que la política pública para promover el
derecho a la seguridad social debe reconocer los cambios demográficos y
en el mercado laboral que muestran transformaciones en la vinculación de
la mujer en las relaciones de trabajo y nuevas tendencias en el enfoque de
la equidad de género, incluyendo a mujeres y hombres. Esta ponencia se
desarrolla en cuatro partes y presenta finalmente algunos comentarios al
proyecto de reforma pensional en curso.
I. La ciudadanía y los derechos sociales
A la mujer le fue reconocida su condición de ciudadana apenas en el siglo
pasado, y este hecho derivó en una serie de inequidades y exclusiones en
el ejercicio de derechos de parte de la mujer, en todos los campos de la
acción social, en especial en el ámbito económico y laboral, como por
ejemplo su inserción al mercado laboral y a la protección social, no
obstante, de existir instrumentos internacionales como los convenios de
OIT.
En términos generales, nuestras sociedades han registrado progresos
extraordinarios en la definición y reconocimiento formal de los derechos
para los hombres, - más que para las mujeres-: desde los derechos
humanos, hasta los derechos civiles, políticos, sociales. Este hecho supuso
un acto de reconocimiento intrínseco y explícito de la ciudadanía para los
hombres antes que para las mujeres, manteniéndolas en condiciones de
inequidad y exclusión. Desde la “Declaración de los Derechos del Hombre y
del Ciudadano”, en 1789, como resultado de la revolución francesa, hasta
nuestra Constitución Política de 1886, los derechos del ciudadano se
limitaban al hombre, a más de ser limitados en su ejercicio pleno.
El reconocimiento de la ciudadanía para mujeres y hombres, sin
discriminación- implica un status de implicación e inclusión tanto en el
diseño como en los beneficios de las políticas de desarrollo, en particular de
la política social y económica.
Según Marshall, “la ciudadanía es un status debido a todos los miembros
plenos de una comunidad, lo que les garantiza igualmente derechos y
obligaciones”1. Esta mirada conlleva una lógica hacia la equidad, la cual
deviene de la inclusión en la ciudadanía de los derechos sociales (idem).
1
Citado por Bustelo, Eduardo. “Expansión de la ciudadanía y construcción democrática” En Todos entran.
Propuestas para sociedades incluyentes. Unicef - Colección Santillana, Bogotá, 1998. P. 242.
De tal manera que no habría derechos que no puedan ser derivados de la
pertenencia a una comunidad y por lo mismo, sólo los derechos sociales
tienen primacía en el sentido que son reconocibles precisamente por la
pertenencia a una comunidad que garantiza la calidad de miembro al
ciudadano. Los derechos sociales constituyen el elemento vital de una
sociedad todavía jerárquica, y por eso representan una escala superior
frente a los otros derechos civiles y políticos2. Que en términos de Kymlicka
y Norman, se diría que la más plena ciudadanía requiere de un estado
liberal – democrático pero genuino, que garantice a todos y a todas los
derechos civiles, políticos y sociales, un estado que asegure que cada
integrante de la sociedad se sienta como un miembro pleno capaz de
participar y disfrutar la vida en común (idem).
No obstante, hay una forma de ciudadanía derivada de la racionalidad
capitalista donde es el individuo quien tiene “valor moral” o titularidad del
derecho, y no la familia, la comunidad o la sociedad, y en esta óptica los
derechos sociales no existen pues no pueden ser adscritos a sujetos
individuales y por tanto no pueden ser demandables3. Los derechos son
más bien dinámicos y van evolucionando y se transforman (en el tiempo y
con la dinámica social) hacia un estado ideal del bienestar colectivo de
ciudadanía ideal que debe corresponder a una mayor igualdad en la
sociedad.
Pero la condición de ciudadanía ha estado limitada a una ciudadanía formal
que sólo se instituye en el papel y en el deber ser de los derechos, en
especial para las mujeres, pero muy poco se logra en nuestras sociedades
garantizar los derechos como base constituyente que el contrato social
establece, en términos de obligación del Estado y de la institucionalidad
para reconocerlos y protegerlos. El contrato social como acuerdo o pacto,
establece entre los ciudadanos una igualdad tal que todos se comprometen
bajo las mismas condiciones, a gozar todos de los mismos derechos4.
2
Held, D. “Ciudadanía y autonomía”, En La Política No. 3. Citado por Garay, Luis Jorge, Ciudadanía lo
público democracia, Bogotá, 2000 p. 67.
3
Véase Bustelo, op. Cit. P. 242
4
Orgulloso, Alberto. El contrato social el discreto encanto del poder. En Revista Encuentro No. 1, 2001
Sin embargo, un sistema de igualdad de derechos tiene siempre un
contenido de “derechos desiguales", en tanto los derechos de igualdad de
cualquier naturaleza son en principio, derechos desiguales en la distribución
y satisfacción de necesidades o bienestar5. Lo anterior, determinado en
particular por la condición de género entre hombres y mujeres, como sujetos
de derechos distintos y desiguales y por las relaciones de poder de unos
grupos sociales respecto a otros.
En tal sentido, la limitación a la condición de ciudadanía, en especial a la
mujer, implica una limitación a los derechos, y en consecuencia, “los
derechos constituyen un falso universalismo”. Esto es así porque no todos
tienen derechos, muchos no son ciudadanos, quedaron fuera del contrato
social, arrojados al estado natural”6. Es decir, la imposibilidad formal o
mediatizada por los límites fiscales o macroeconómicos pueden estar
dejando por fuera a un contingente importante de ciudadanos y ciudadanas
que no pueden ejercer sus derechos sociales, como por ejemplo a un
pensión o a la salud. Esto hace de la pretendida universalidad un sofisma,
más que un ideal.
Ahora bien, de acuerdo con Bustelo, dos modelos de ciudadanía se
disputan los contenidos y la orientación de la política social en América
Latina, que afecta a su vez la política de protección social y a la mujer: la
“ciudadanía asistida” y la “ciudadanía emancipada”7. En el modelo de
ciudadanía asistida se considera al ciudadano desde la carencia e
imposibilidad de acceder al derecho de manera universal, por lo cual se
hace necesario focalizarlo por su condición de pobre, y en tal sentido se
diseña una política social específica para atender a ese grupo de
ciudadanos pobres con una ética de la compasión y de la exclusión. En este
tipo de enfoques usualmente clasifican a la mujer, por presentar situaciones
de discriminación o de exclusión social, y en tal sentido se le asignan
5
Véase Wood, A.. "Marx y la igualdad" en Marxismo: una perspectiva analítica, Romer, J. FCE, México,
1989.
6
Boaventura dos Santos, 2002. ¿Cuáles son los límites y posibilidades de la ciudadanía planetaria?, Ponencia
Foro Social Mundial, Sao Paulo, Brasil
7
Bustelo, op. Cit, p. 245 y ss
subsidios pero sin modificar sus condiciones materiales, sociales y políticas
para que adquieran el status pleno de ciudadanas, con base en sus
capacidades y oportunidades.
Por su parte, en el modelo de ciudadanía emancipada, la cuestión central es
la igualdad, la equidad social y la justicia distributiva. La igualdad es
considerada como un “proyecto habilitador” e inclusivo, más que una
propuesta niveladora (idem).
Desde esta perspectiva, la política pública frente a la protección social
debería promover de manera efectiva, el ejercicio y disfrute del derecho a
una vejez digna a través del acceso con equidad e igualdad frente al
derecho de pensión.
Mirada la relación entre el derecho de ciudadanía y los derechos sociales,
en materia de protección social, de acuerdo con las cifras disponibles, se
deriva que el derecho a la protección social en materia pensional, se ha
visto limitado para el conjunto de trabajadores - en especial para las
mujeres- quienes hoy por hoy no están cubiertos por el Sistema General de
Pensiones, ni pueden acceder a una pensión que dignifique la vida para el
adulto mayor. Sólo el 30% de la fuerza laboral ocupada (25% de la PEA),
está afiliada al Sistema de Pensiones, bien en el Régimen de Prima Media o
en el de Ahorro Individual, lo que significa que el 70% de la población
trabajadora no tiene acceso al derecho de protección social, ni existen
mecanismos apropiados para garantizar que estos ciudadanos puedan ser
vinculados al sistema, por la vía de la ampliación de cobertura, garantizando
que los independientes y las mujeres puedan afiliarse. Y en aquellos
sectores económicos con fuerte presencia laboral de la mujer, la protección
social es muy precaria, y casi inexistente, como es el caso del servicio
doméstico o en la informalidad.
No obstante, en el sistema subsidiado amparado por el Fondo de
Solidaridad Pensional, dirigido a los/las trabajadores independientes, la
mujer alcanza una participación superior frente a la de los hombres
(57%:43%), de una población beneficiaria de 322 mil8, en el 2001,
concentrada en un 64% en el área urbana.
Por su parte la política pública en el tema de pensiones no ha tenido éxito
en el propósito planteado por la Ley 100/93, en el sentido de procurar la
ampliación de la cobertura. No obstante, las posibilidades de alcanzar una
pensión financiable en el corto plazo se ven reducidas con el actual
esquema dual, ya que la acción de los fondos de pensión no incrementaron
ni la cobertura ni la solidaridad entre el mismo sistema (la pensión mínima la
sigue garantizando el Estado, no el Régimen).
En suma, el derecho asociado a la condición de ciudadanía está limitado a
sólo 3 de cada 10 trabajadores, y excluye de manera dramática a los
ciudadanos que desempeñan actividades económicas no formales o en
aquellos oficios con fuerte presencia femenina. En estas condiciones la
universalización del derecho a la protección social pareciera “no viable", e
inequitativo en contra de la mujer.
II. Ciudadanía femenina
El tema de la ciudadanía femenina merece un análisis más allá del ámbito
laboral y económico, no obstante en esta ocasión sólo se refiere a ese
ámbito preciso. No hay ciudadanía sin derechos, y limitar los derechos por
acción u omisión de las políticas públicas, en efecto se está limitando la
ciudadanía.
La reclamación y reconocimiento de la condición de ciudadanía para la
mujer trasciende el análisis de la condición de la mujer en las relaciones
económicas y sociales, en especial desde la carencia, para mirarla desde el
status de la mujer respecto al hombre en la sociedad. Cualquier análisis
critico sobre la forma como están organizadas las relaciones entre hombres
8
De las cuales, el 7% son madres comunitarias.
y mujeres implica un juicio ético y moral sobre las disposiciones sociales y
políticas, la naturaleza de la equidad y la justicia social9.
Por eso mismo el tema se coloca en contraposición y en relación al
reconocimiento de ciudadanía que se le ha otorgado a los hombres, aún con
todas restricciones para su ejercicio pleno.
Si bien desde 1791 nace la “Declaración de los derechos de la Mujer y de la
ciudadanía”, como el primer gran logro de la lucha de las mujeres por el
reconocimiento del derecho de ciudadanía10 y los derechos consustanciales
a esta condición, sólo hasta mediados del siglo XX estos derechos tienen
forma sustantiva y real, aunque limitados tanto en la condición de mujer
como en el de ciudadana; en contraste, a la tradición de los derechos del
hombre y del ciudadano. Es en la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, de 1948 de las Naciones Unidas, donde se pudo constatar logros
en materia de derechos para las mujeres, que al reconocerle derechos
considerados propios de la condición de ciudadanía formal, procura a su
vez garantizarlos considerando la efectiva participación de las mujeres en la
toma de decisiones11.
A principios de siglo XX la feminista y anarquista Emma Golman advertía
que la independencia, la igualdad, la emancipación seguirían siendo
ilusorias si la estrechez y la falta de libertad del hogar se cambia por la
estrechez y la falta de libertad de la fábrica, el taller, la tienda o la oficina12.
De esta forma se observa un doble desafío: el reconocimiento y ejercicio de
los derechos asociados a la condición de ciudadanía, como el
reconocimiento y ejercicio de los derechos inmanente a la condición de ser
mujer, sus necesidades y su status en la sociedad. Este resulta ser el
9
Young, Kate “Reflexiones sobre cómo enfrentar las necesidades de la mujer”, En Una Nueva Lectura:
Género en el Desarrollo, Virginia Guzmán Compiladora, 1991, Lima, p. 25.
10
Promovida en su momento por la francesa Olympe de Gouges, líder pionera del feminismo quien fuera
guillotinada en 1793 por revelarse contra el poder y reclamar los derechos de ciudadanía para las mujeres.
11
. Se constata que cuatro mujeres (dos de ellas Latinoamericanas) participaron y suscribieron la Declaración,
y lograron que se modificara su denominación inicial de los “Derechos del Hombre” por Declaración de los
Derechos Humanos..
principio fundacional y dialéctico para empoderar la “ciudadanía femenina”
con derechos sustantivos y fundamentales en el ámbito económico y
laboral, como el derecho a la protección social (maternidad, pensiones),
pero también para propiciar cambios en los roles de la división social del
trabajo y de la valoración del trabajo “invisible” de la mujer en el hogar.
Desde el punto de vista analítico, y en aras de situar la protección social
desde la perspectiva de género, resulta necesario acoger la distinción entre
la condición de la mujer y la posición el rol o status de la mujer13, entre las
cuales se presentan discusiones conceptuales y políticas. La condición se
refiere al estado material en el cual se encuentra la mujer: pobreza,
educación-capacitación, cargas de trabajo, etc (usualmente mirada desde la
carencia); y el status que supone la ubicación social, económica y política
de la mujer en la sociedad respecto a los hombres. Asevera Young, que “la
literatura sobre las mujeres y el desarrollo se refiere a su condición, y (…)
que los profesionales del desarrollo están más preocupados en descubrir
cómo mejorarlas, destinándoles mejores recursos en lugar de cambiar
radicalmente las estructuras subyacentes”.
La estructuración de la economía se centró deliberamente en los hombres
para crear una unidad social y económica alrededor de la familia nuclear,
considerada como un componente socio-económico del sistema de
mercado. Además, los insumos ( o recursos) fueron básicamente
destinados a los hombres, ignorando las necesidades específicas de las
mujeres, con lo cual se exacerbó su dependencia de los hombres. A su vez
en una vertiente analítica se considera a la mujer como categoría unitaria,
donde las diferencias en las oportunidades de vida de hombres y mujeres
dentro del mismo grupo/clase/categoría son menos importantes que las
diferencias entre grupos de hombres y mujeres; y desde el punto de vista
12
Sarmiento, Libardo y Vargas Hernán. El trabajo de las mujeres en Colombia. Corporación Viva la
Ciudadanía. Bogotá, 2002.
13
Véase al respecto a Young, Kate “Reflexiones sobre cómo enfrentar las necesidades de la mujer”, En Una
Nueva lectura Género en el Desarrollo, Virginia Guzmán y Patricia Portocarreo Compiladoras, 1991, Lima, p.
17.
del desarrollo suponen que “todas las mujeres no pueden tener las misma
necesidades o que los intereses de categorías diferentes son opuestos”14
“La literatura feminista parte de la premisa que todas las mujeres comparten
una experiencia común de opresión y subordinación que se basa en dos
hechos sociales separados: i) la división sexual del trabajo que asigna a las
mujeres el grueso del trabajo doméstico de reproducir y mantener las
generaciones actuales y futuras, y las excluye del disfrute del valor social o
de ejercer el poder social; y ii) la organización de la sexualidad y la
procreación permite la apropiación individual de las capacidades
generativas y sexuales de las mujeres, y limita su autonomía y libertad de
acción (idem).
Las necesidades prácticas de género se derivan de la necesidad de las
mujeres de cumplir con los roles que le son asignados por la división sexual
tradicional del trabajo: cuidado y educación de los niños, mantenimiento de
la casa, cuidado de ancianos y enfermos, atención al marido y a la familia,
mantenimiento de las redes familiares y servicios a la comunidad. Estas
necesidades pueden ser de corto, mediano y largo plazo y pueden diferir
entre mujeres de una misma clase: Pero algunas de ellas como la
necesidad de las mujeres trabajadoras de tener mayor acción y voz política
en los sindicatos podrían ser catalogadas como intereses estratégicos de
género. Estos intereses estratégicos aparecen cuando las mujeres se
cuestionan la posición de las mujeres en la sociedad.
La Misión Social – DNP en un estudio sobre ingreso del hogar constató que
la peor situación de distribución del ingreso en el hogar era aquella donde la
mujer trabaja, responde por el hogar y el hombre está desempleado o no
trabaja15, lo que pone en evidencia el crecimiento de los hogares con
jefatura femenina, la mayor contribución de la mujer en los ingresos del
hogar, además de seguir asumiendo las responsabilidades y tareas del
hogar. Esta condición de dominación y explotación en el ámbito del hogar y
las relaciones económicas y laborales, se refuerza por la situación de
14
15
. Young, Kate, 1991, Op. cit. p. 19
Citado por Sarmiento, y Vargas, 2002, op. Cit. p. 36
precarización y marginalización de la mujer en el mercado laboral, donde la
peor condición de exclusión es aquella donde el grupo más afectado en
intensidad por situaciones de desempleo es para la mujer joven o adulta
mayor, pobre, jefe de hogar, de baja calificación – educación y pobres en
términos de ingreso. Agravado por el hecho que si la mujer logra, como en
efecto se ha podido comprobar, un mayor o más rápida inserción en la
ocupación de bajas calificación ella recibe mucho menor ingreso que los
hombres que desempeñan las mismas funciones.
III. La protección social y la seguridad social16
La OIT en su 89ª Conferencia Internacional del Trabajo, reconoció que la
seguridad social17 es “un derecho humano fundamental y un instrumento
esencial para crear cohesión social, y de este modo contribuye a garantizar
la paz social y la integración social”. De este modo, el derecho internacional
obliga, a los Estados miembros de OIT – Colombia es miembro desde su
fundación – a adoptar, desarrollar y cumplir con políticas nacionales que
promuevan efectivamente el derecho a la seguridad social, el cual incluye
de manera expedita las pensiones de vejez e invalidez, con base en
criterios de equidad de género.
Este derecho ya ha sido reconocido por instrumentos internacionales como
los convenios de trabajo relativos a la protección a la maternidad (convenio
103, de 1952) y a la seguridad social (convenio 102 de 1952) 18, además de
otros convenios como el 168, de 1988, sobre el fomento del empleo y la
protección contra el desempleo, que promueven la equidad de género. Por
tratarse de temas relativos a derechos fundamentales, todas naciones están
obligadas por el efecto vinculante de la materia a establecer políticas e
iniciativas legislativas que garanticen el acceso al derecho a la pensión, en
especial a promover la ampliación de cobertura tanto hacia la mujer como
hacia los trabajadores independientes. Considerando que tanto la mujer
16
Con base en OIT, 2000. Seguridad Social, un nuevo consenso, Ginebra.
La seguridad social abarca la asistencia médica, las prestaciones familiares, seguridad de ingresos frente a
contingencias como la enfermedad, el desempleo, la vejez, la invalidez, los accidentes de trabajo y las
enfermedades profesionales y la maternidad, OIT, 2000. Op. cit. p. 5.
18
Estos dos convenios no han sido ratificados por Colombia.
17
como los llamados trabajadores independientes suelen estar vinculados con
actividades económicas y oficios con precaria protección social.
Las estadísticas indican que el trabajo de las mujeres predomina en
sectores que no están cubiertos por la seguridad social, como el trabajo
doméstico, el trabajo a tiempo parcial, y en la economía informal. Además,
muchas mujeres pasan gran parte de su vida laboral fuera del empleo
remunerado y por lo tanto dependen económicamente de sus maridos o
conyuge s, y en virtud de ello sólo se benefician de la sustitución pensional
por sobrevivencia. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Demografía y
Salud de Profamilia (2000), se estableció que el 55% de las mujeres
mayores de 15 años vivían en estado conyugal, y este porcentaje se
incrementa al 66% cuando la mujer cumple los 25 años o más.
Sin embargo, “en virtud de los cambios en las estructuras familiares como
por ejemplo las uniones consensuales, el divorcio y la separación el cambio
en el concepto de protección social desde la perspectiva de género implica
un trato igual tanto para las viudas como para los viudos” (OIT p.81). En
consecuencia la OIT plantea el debate de la equidad de género
considerando las inequidades sobre los hombres, en aras de promover una
mayor equidad entre los sexos, sin mensocabo de los derechos de las
mujeres, para que los hombres también se puedan beneficiar en igualdad
de condiciones de las prestaciones económicas y los beneficios de
sustituibilidad en materia pensional.
En los sistemas de seguridad social, basados en el empleo remunerado los
derechos derivados de la relación laboral permiten al conyuge beneficiarse
de la asistencia de salud y de las prestaciones sociales. De tal suerte que
sólo se podía acceder al derecho a la seguridad social en la medida que el
ciudadano tuviese una relación laboral asalariada, y por esa vía se hacían
extensivos los beneficios a la familia.
“La mayoría de los regímenes de seguridad social se establecieron sobre la
base del modelo patriarcal en el que los hombres eran considerados el
sostén de la familia. En ese contexto la edad de jubilación era considerada
inferior para las mujeres en el entendido que la participación de la mujer era
complementaria a la del hombre, en tal sentido las mujeres se encontraban
a menudo en una posición de desventaja en el trabajo, determinada por la
división del trabajo” (OIT, 2000: 82).
La igualdad de género en lo que respecta a la protección social es algo más
que garantizar un trato igualitario para el hombre y la mujer en el sentido
formal, considerando su diversidad y diferenciación y teniendo en cuenta de
manera apropiada las funciones de los géneros en la sociedad.
Para que se promueva una verdadera igualdad en el tratamiento de
derechos en el marco de la protección social es necesario que se contemple
en la legislación la perspectiva de género para que reconozca de manera
específica y distinta el derecho a la seguridad social tanto para mujeres
como para los hombres, indistintamente sea el vinculo mediante una forma
determinada de relación laboral.
De esta manera, los regímenes de protección social deberían elaborarse,
para garantizar la igualdad de trato para hombres y mujeres, a la vez que
tener en cuenta las funciones de género diferente y contribuir a promover la
igualdad de derechos entre los sexos.
Con la Ley 100/93 se buscó enfrentar el problema de la baja cobertura tanto
en pensiones como en salud, en razón a los cambios en el mercado laboral,
las relaciones laborales y de contratación laboral, que han determinado una
deslaboralización del contrato de trabajo y por lo tanto del vínculo
inmanente del derecho a la pensión. SE quiso promover la afiliación de los
trabajadores independientes, pero no ha conseguido su cometido en
pensiones. La cobertura sigue siendo baja y centrada en las relaciones
asalariadas de trabajo.
Las estadísticas indican que la afiliación ha disminuido y la inactividad en
términos de no cotización ha sido creciente. Del total de los afiliados a los
fondos privados (4.3 millones), los inactivos a enero de 2002, representaban
el 51%, y el 49% en el ISS (frente a los 4.5 millones de afiliados). Por su
parte, las mujeres han venido ampliando su participación en la afiliación,
alcanzando el 40%, en enero de 2002, siendo mayor en el ISS, así como en
el Fondo de Solidaridad Pensional.
La inequidad en las pensiones se muestra en que las mujeres registran el
menor nivel de ingresos en los rangos de cotizantes por salarios mínimos, y
se incrementa la brecha a medida que aumenta el nivel salarial. De la
población afiliada a enero de 2002, clasificada por rango de salarios
mínimos, se observa que el número de mujeres afiliadas respecto a los
hombres desciende a medida que se incrementa el nivel de ingresos,
pasando de 41% en el rango de 2 - 4 salarios mínimo mensuales a 28% en
el rango de más de 10 salarios mínimos mensuales.
Por su parte el número de pensionados asciende a 486 mil, de los cuales el
98 corresponden al ISS, sin contar a los servidores públicos. Y mirado por
modalidad, el 28% corresponde a sobrevivencia, el 65% a vejez y el 7% a
invalidez con cargo al ISS; mientras que de las 9 mil pensiones, el 70% son
de sobrevivencia, el 12% de vejez y el 18% de invalidez, con cargo a los
fondo privados. Estas cifras esconden que las mujeres sólo se benefician
del derecho pensional por la vía de la pensión de sobrevivencia, que supone
un derecho heredado de su cónyuge.
IV. Las transformaciones en el mundo del trabajo y las mujeres
La dinámica poblacional colombiana ha tenido cambios importantes, tales
como: tendencia a igualarse la población femenina con la masculina
(49.4%:50.5%), disminución de las tasas de natalidad (3 hijos por mujer) y
de mortalidad, y mayor esperanza de vida al nacer, siendo mayor la de la
mujer (74.3 años: 67,3 años), mayor escolaridad en especial en la mujer (7
años de la PET19; 8,2: 6,9 años de la población ocupada (PO), y índice de
escolaridad universitaria 17:12%), y su creciente participación en el
mercado laboral.
19
PET: Población en Edad de Trabajar, mayor de 14 años
La “transición demográfica” ha llevado a un incremento de las participaciones de
los grupos de mayor edad, como consecuencia de la disminución de los niveles de
fecundidad, gracias a la popularización de mecanismos de planificación familiar y
la mayor participación de la mujer en los procesos educativos y el mercado de
trabajo. “La pirámide poblacional tiende a ser más “chata”, con una base menor
(caída en la proporción de niños) y una cúspide más pronunciada (relativo
envejecimiento de la población, pues los grupos de treinta y más años gana en
participación)”20.
Los cambios en el mercado laboral, agravan el ejercicio de los derechos
fundamentales de los trabajadores en tanto ciudadanos. Y los signos vitales
del mercado laboral constatan un nivel de deterioro importante, que afecta
de manera diversa a hombres y mujeres, a jóvenes y jefes de hogar. En la
medida que más del 60% del empleo es de carácter informal, el 35% está
subempleado, el 28% es temporal y el 20% de la población
económicamente activa está desempleada, los derechos de los/las
trabajadores se vulneran sensiblemente, quienes por estas precariedades
en el derecho al trabajo, no tendrían la posibilidad de acceder al derecho a
la protección social o se vería gravemente limitada.
La pero condición de exclusión y vulnerabilidad en el mercado laboral hoy
día sería aquella donde el desempleado es mujer, joven, sin educación y en
condición de pobreza.
El problema del desempleo (alrededor del 20%), y la informalidad (62%) es
de tal magnitud e impactos que de por sí constituye una catástrofe social de
graves consecuencias en el desarrollo humano. Los sectores sociales más
afectados por el desempleo son las mujeres, los jóvenes y los jefes de
hogar (hombres y mujeres), en especial los más pobres con menor
educación y capacitación. La pérdida del empleo de los adultos jefes de
hogar obliga a que los jóvenes y mujeres que antes se dedicaban al estudio
y otras actividades no remunerativas, se dediquen a buscar un nuevo
empleo, así sea informal o precario, pero sin encontrarlo o si acaso
20
Observatorio de Coyuntura Socioeconómica. “Trayectorias generacionales en Colombia”. Boletín No.7.
Centro de Investigaciones para el Desarrollo, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de
Colombia. Bogotá, diciembre de 2000a.
encuentran alguna ocupación es después de 10 meses de búsqueda (en
promedio), este empleo es de corta duración o de tipo informal. La pobreza
y el desempleo precariza la calidad de vida, y aumenta el espiral de la
pobreza.
La temporalidad y la informalidad vienen creciendo. Mientras en 1991 la
temporalidad era del 18.2%, en el 2000 alcanzó el 28%, y la informalidad
llegó al 60% en junio del 2000. Estos datos develan la precarización de la
calidad del empleo, toda vez que de cada 100 ocupados, 30 están
subempleados y 28 son temporales. Por su parte, la duración del
desempleo se ha incrementado, de donde una proporción mayor de
desocupados pasa más tiempo buscando empleo sin encontrarlo. Cerca del
60% de los desempleados, demoran más de seis meses buscando un
empleo (25 semanas)21.
Por su parte la tendencia del empleo es hacia la crisis de la relación salarial,
donde la mujer pierde más de 10 puntos de su participación en la
ocupación asalariada, al pasar de más de 62% hasta 1996 al 52% en el
2000, frente a 63% y 56,6% respectivamente para los hombres. De igual
forma la mujer se concentra en las ocupaciones laborales de mayor
precariedad como los trabajadores del hogar sin remuneración, servicio
doméstico y cuenta propia, los cuales representan en el 2000, el 44,3%,
frente a un 36% de los hombres. A su vez por actividades económica el
empleo femenino se terciariza a la par de la economía, representando a
comienzos de la década el 75% del empleo en las actividades terciarias
como los servicios, servicios financieros, el comercio y el transporte.
Tales cambios influyen de distintas maneras sobre las mujeres, pero en
promedio se observan progresos muy importantes que favorecen
sensiblemente los derechos y la equidad de la mujer. Pero aún falta más, y
en tal sentido las mujeres y el movimiento feminista seguirá reclamando
mayor participación y equidad, como por ejemplo en el ámbito de la política,
de los ingresos laborales y de las representaciones sociales.
21
Orgulloso, Alberto. Alternativas frente al problema del empleo en Colombia, mimeo, 2002.
En el ámbito laboral, la mujer experimentó dos cambios importantes en el
mercado laboral: por un lado su mayor nivel de escolaridad media y por
otro, su mayor participación en la ocupación laboral, pero con menores
ingresos laborales respecto al hombre. La disparidad de los ingresos
laborales entre hombre / mujer muestra una leve disminución de la brecha,
al modificarse la diferencia que en 1989 era del 35%, al 25% en el 2000. En
los casos, donde la mujer puede igualar los niveles de ingreso, éstas deben
acreditar por lo menos dos años más de educación que los hombres. En
general, tales datos ponen en evidencia reconocidos progresos pero con
tanta o igual inequidad en muchos campos.
En todos los rangos de edad, la ocupación de la mujer se ha incrementado
sistemáticamente entre 1984 y 2000, siendo el rango etáreo entre 30 y 49
años, el grupo que mayor participación tiene en el empleo con una tasa del
60.3% entre 30-39 años y de 58% entre 39-40 años en el 2000 frente a
tasas de 47% y 42.2% respectivamente en 198422. Lo que significa un
crecimiento en promedio de la ocupación femenina de un poco mayor a 14
puntos porcentuales en ese mismo periodo, pero con mucho menor
participación en el total de la ocupación o respecto a los hombres que en
promedio registran una ocupación cercana al 87% (87 de cada 100 varones)
entre 30 y 49 años que hacen presencia en el mercado laboral. A la vez
que el desempleo afecta mucho más intensamente a las mujeres, se
reflejan avances en la inserción de la mujer en las relaciones económicas y
laborales, aunque siguen estando subrepresentadas en casi todas las
actividades laborales y en los procesos de organización como el
sindicalismo y la actividad gremial.
La fuerza laboral ingresa al mercado laboral más joven y con mayores
niveles educativos, y con fuerte presencia de las mujeres, por lo que el
desempleo juvenil con más años de educación afecta en mayor grado a las
mujeres, lo cual se ha profundizado en la última década.
22
Sarmiento y Vargas, 2002, Op. cit. p. 87
De acuerdo con estudios de OIT23, se constata que en América Latina
existen fuertes desigualdades entre hombres y mujeres en el mercado de
trabajo, se acentúan algunas desigualdades, se mejoran en otras, “sin
embargo, las desigualdades entre hombres y mujeres siguen siendo
grandes”.
Veamos: i) La tasa de desempleo de las mujeres es significativamente más
elevada que para los hombres (la supera en un 50%), en especial las
provenientes de los hogares de más bajos ingresos; ii) las mujeres están
sobrerepresentadas en las ocupaciones informales siendo superior en un
12% para 1998 respecto a los hombres, y la calidad del empleo es inferior a
la de los hombres, por el peso del servicio doméstico el cual es elevado y
sigue creciendo. iii) las mujeres ganan en promedio el 64% de lo que ganan
los hombres (es decir, 36% menos), pero la brecha de ingresos es más alta
en las ocupadas en el sector informal (48% menos); iv) las mujeres
necesitan un nivel de escolaridad significativamente superior al de los
hombres para acceder a las mismas oportunidades de empleo: cuatro (4)
años más para obtener el mismo ingreso laboral y dos años más para
acceder a la misma ocupación; vi) la cobertura promedio de la protección
social de las mujeres ha disminuido durante la década del 90, y es un 5%
menor que la de los hombres, pero siendo superior en el sector formal en la
misma proporción.
En contraste se reducen algunas desigualdades. Se reduce la diferencia
entre las tasas de participación laboral. La TGP24 de las mujeres es superior
al 60% hoy día, frente a la que representaba en 1990; ii) aumentan las
oportunidades de empleo para las mujeres y las posibilidades de acceso a
ocupaciones formales; iii) se reduce moderadamente la brecha salarial en
4.3%.
A su vez los cambios en la composición del empleo están determinando
nuevas realidades que deben ser consideradas para favorecer la protección
23
24
Véase Panorama Laboral de América Latina y el Caribe, 2001. Lima, 2002.
TGP: Tasa Global de Participación
social a tod@s los ciudadanos, más allá de su vínculo contractual y de la
naturaleza de la relación laboral.
V. Análisis de la Reforma Pensional en curso
La Constitución Política consagró que el Estado debe dar cabal
cumplimiento de los derechos fundamentales que garantizan un nivel de
vida satisfactorio a la condición humana. Tales como, el derecho al trabajo
a través del cual se obtiene un ingreso para satisfacer necesidades del ser
humano y el acceso a la seguridad social por medio de la cual aumenta la
calidad de vida, entre otros.
La ley 100 de 1993, que modificó el sistema pensional colombiano consagró
a su vez, que “el Estado garantizará a tod@s los habitantes del territorio
nacional, el derecho irrenunciable a la seguridad social”, y entre sus
objetivos, se propuso ampliar la cobertura en especial hacia los trabajadores
independientes y los/las trabajadores del servicio doméstico por la vía del
Fondo de Solidaridad Pensional, a la vez que promover los principios de
integralidad en la seguridad social, la universalidad, la solidaridad,
participación y eficiencia.
Diez años después no sólo no se ha cumplido el cometido de la ley en los
aspectos sustantivos, así se registren algunos avances píricos. En
consecuencia, los problemas de desprotección social, baja cobertura,
precaria sostenibilidad financiera del sistema, incumplimiento del Estado en
las deudas pensionales y los fuertes impactos fiscales de la deuda
pensional, no sólo no se han superado, sino que además se profundizan, lo
que obliga al gobierno a emprender una agresiva reforma pensional para
corregir en gran parte tales problemas y desafíos.
Varios intentos de reforma fracasaron, y finalmente el Congreso de la
República se apresta para hacer la reforma de segunda generación en
materia pensional – y laboral- de la cual conocemos el articulado propuesto
por el gobierno, en el Proyecto 056 Senado. Además existe otro proyecto de
iniciativa ciudadana y parlamentaria, motivado por el trabajo de la “Mesa de
la sociedad civil sobre la reforma pensional", liderada por varias ONG´s, las
organizaciones sindicales y varias universidades25.
Lo primero que se observa en el proyecto del gobierno es la ausencia de
una perspectiva de equidad de género en el sentido propuesto por OIT y
analizado en los acápites anteriores. La única modificación propuesta que
reconoce la diferencia de sexos, es la modificación de la edad para acceder
a la pensión, que de manera progresiva se incrementa hasta llegar a 62
años para la mujer y 65 años para los hombres, lo muestra la tendencia a
igualar las edades por arriba, en consideración de la esperanza de vida. En
tal sentido, son las mujeres las que ponen mayor cuota de sacrificio en la
reforma del gobierno al aumentársele la edad para pensión de vejez en 7
años más a los previstos actualmente por la Ley 100/93, para régimen de
prima media, y además ver aumentado el número de semanas de cotización
y modificado el régimen de transición previsto en la Ley 100. Por el
contrario los beneficios se reducen, aunque serían iguales que para los
hombres.
Este punto merece un análisis especial y tranquilo de la perspectiva de la
igualdad de género (hombre y mujer), en el sentido que las edades de
pensión bien podrían igualarse progresivamente, en razón a la mayor
esperanza de vida de la mujer, y su mayor inserción en el mercado laboral,
pero haciendo las debidas distinciones por nivel de ingresos y por condición
de ruralidad, es decir, que a menor nivel de ingresos y por ser mujer rural
podría considerarse una edad diferencial menor. Teniendo en cuenta que la
mujer trabaja desde muy temprana edad invisibilizada bien por el tipo de
oficio (actividades del hogar) o por la ausencia de vínculo contractual
directo, sino mediado por el trabajo del hombre, donde la mujer no recibe
remuneración alguna.
La tendencia internacional confirma la tendencia a igualar las edades
requeridas para la pensión de vejez entre 60 y 65 años. América Latina y
25
Véase La reforma pensional que Colombia necesita. Mesa de Trabajo de la Sociedad Civil sobre Reforma
Pensional, Bogotá, 2002.
Colombia en particular asiste a esa tendencia por arriba del límite (65 años)
en un horizonte de 15 años.
En cuanto a cobertura, el proyecto del gobierno no resuelve con efectividad
la ampliación de cobertura tanto para mujeres como para hombres en la
medida que no ofrece mecanismos apropiados para la afiliación de los
trabajadores independientes. La reforma tiene un tinte fiscalista y financista,
por las presiones del gasto público y la pretensión de un fuerte apretón
fiscal en procura de la reducción del déficit en el corto plazo, presionado a
su vez por el acuerdo del gobierno con el FMI.
Si bien la reforma es necesaria, la dirección correcta debe ser por un lado,
ampliar la cobertura efectiva y garantizar el acceso al derecho a una
pensión digna, y por otro lado, procurar la sostenibilidad financiera del
sistema general de pensiones, con base en el fortalecimiento del sistema de
prima media con prestación definida.
Uno de los grandes huecos del sistema pensional que afecta sensiblemente
las finanzas públicas es la garantía de pensión mínima en los fondos
privados, que sigue estando a cargo de la nación y le cuesta más de 11
billones de pesos, cuando debería ser garantizada por el propio régimen.
La base analítica de la reforma sigue centrando la fuente del derecho a la
pensión en las rentas del trabajo, y comparte un poco con la contribución
del capital, pero desentiende al Estado de la responsabilidad de promover el
derecho y garantizarlo. No obstante, los ponentes y la acción de lobbyn de
varias ONG´s y de la Mesa de Pensiones, viene ayudando a modificar y
mejorar el texto del proyecto de reforma tomando en consideración los
puntos más importantes de la propuesta parlamentaria y del proyecto
presentado por el anterior gobierno.
Una de las modificaciones importantes que se está examinando con los
ponentes se refiera a la obligatoriedad de la afiliación de los trabajadores
independientes, pagando sólo el 25% de la cotización sobre su ingreso base
de liquidación declarado voluntariamente, con lo cual se podría ayudar a la
efectiva afiliación y permanencia en el sistema pensional. Esto supone darle
fuentes de recursos al sistema y además promover la responsabilidad social
de las empresas frente a la protección social. La otra iniciativa es la ofrecer
a los adultos mayores de 65 en condiciones de indigencia, una especie de
ingreso básico con base en criterios de solidaridad, inclusión social y
responsabilidad social frente a la vida digna de los adultos mayores.
Respecto al régimen de transición, el gobierno es de la idea de modificarlo
anticipando lo contemplado por la Ley 100/93 en edades y modificando
semanas de cotización. La discusión en este punto radica en las garantías
jurídicas en las reglas de juego para el reconocimiento de los derechos de
los trabajadores. No resulta conveniente estar variando de manera
desfavorable las reglas de juego previstas en la transición. Criterio similar
ha sido reclamado con insistencia para el capital y la inversión extranjera.
En cualquier caso, los contenidos de la reforma pensional – como la laboral,
deben consultar las nuevas realidades y tendencias en el mercado laboral,
procurando en todo caso el derecho a la protección social y a la seguridad
social de los ciudadanos, considerando todas las modalidades y vínculo
contractuales, más allá de las relaciones salariales. El proceso de reforma
debe promover y garantizar la participación de la mujer y la consulta a las
organizaciones sociales y sindicales, en procura de un acuerdo político y
social con perspectivas ciudadana y democrática, que convierta la política
de seguridad social en una política de estado, más que un política
coyuntural de los gobiernos.
Consideraciones Finales
La política social, económica y laboral tiene un gran desafío frente a la
seguridad social, en el sentido de promover y garantizar el acceso al
derecho a la protección social, por la vía de la universalización (inclusión) y
la equidad, que mejore la inserción de la mujer en el mercado laboral, con
mucha mayor calidad de empleo y trabajo e inclusión en aquellas
actividades económicas formales de mayor valor agregado, productividad e
ingresos. Así mismo, una mayor vinculación de la mujer a los regímenes
pensionales, de salud, de riesgos profesionales y los programas de
protección a los ingresos laborales, en la medida que la mujer está
asumiendo en mayor medida jefaturas de hogar sin contar con la protección
social de sus cónyuges.
Además las mujeres tienen que afrontar el desafío de insertarse más
proactivamente en los cambios y participar en la toma decisiones que les
garantice una mejor posición negociadora en las políticas públicas, para lo
cual se hace necesario que las organizaciones de mujeres sean tenidas en
cuenta durante las discusiones sobre las reformas pensionales y de la
seguridad social en general. Esto sugiere seguir insistiendo en una agenda
para la equidad de género a favor de la mujer, que incluya políticas de
protección social, pero también entendiendo una equidad de género que
reconozca la igualdad de oportunidades para acceder y ejercer los derechos
de ciudadanía tanto para hombres como para las mujeres, emulándose y
acompañándose recíprocamente en estos propósitos comunes.
Sostiene Phillips que “los políticos, casi todos varones y, por lo general,
procedentes de clases acomodadas, muestran escasa sensibilidad a los
problemas de las mujeres”. En tal sentido y como dijera Habermans, No el
filósofo, [ni los políticos]; los ciudadanos han de tener la última palabra.
Bogotá, Octubre de 2002