Análisis a partir de un sistema de costos por escuela
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La Inversión Invertida en la Ciudad de Buenos Aires Análisis a partir de un sistema de costos por escuela Silvia Montoya *,** * Con la colaboración de Víctor Volman, UEICEE. Diego Gonzalez Bonorino y María Laura Frugoni colaboraron en la preparación y consolidación de las bases de datos. Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa 12 de Febrero de 2015 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Jefe de Gobierno Mauricio Macri Vicejefa de Gobierno María Eugenia Vidal Jefe de Gabinete de Ministros Horacio Rodríguez Larreta Ministro de Educación Esteban Bullrich Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa Directora Ejecutiva Silvia Montoya Gabinete Víctor Volman María Laura Frugoni 2 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 ABSTRACT Durante más de 30 años, la distribución de las oportunidades educativas y la equidad en el financiamiento educativo ha generado un gran interés entre los responsables políticos, el público y, en muchos países, incluso a nivel de la Justicia. La discusión a nivel macro ha ocupado el centro de la escena en la discusión entre otras razones por la falta de un sistema de costos a nivel de inversión a nivel de escuela para estudiar la eficiencia y equidad en el financiamiento. De este documento se desprenden dos tipos de conclusiones. Una versa sobre los aspectos metodológicos y, más usualmente, sobre las debilidades de la construcción seguida en el análisis de que se trata. La otra, se refiere a los propios corolarios de política que surgirían de las evidencias presentadas. Con respecto a los aspectos metodológicos, la dificultad encontrada para elaborar este documento con respecto a las bases de datos constituye un primer hallazgo. Cómo financiamos nuestra escuela pública es fundamental dentro del esfuerzo para asegurar que todos los estudiantes tengan acceso a la oportunidad de una educación de alta calidad que los prepare para asumir las responsabilidades ciudadanas y para alcanzar la inserción laboral. En el segundo aspecto, los datos analizados muestran importante heterogeneidades en los niveles de inversión por escuela según sector de gestión sector de gestión y zona. Sin embargo, los datos confirman que los sectores donde hay concentración de población vulnerable son los que reciben mayores niveles de inversión. De la misma forma el subsidio para la escuela de gestión privada es menor en la zona sur. En cuanto a la eficiencia en el uso de recursos aproximados por la relación con indicadores de calidad educativa indica una relación no positiva entre recursos y resultados en el sector de gestión estatal. En el caso de las escuelas de gestión privada también el escenario es diverso cuando se considera sólo el subsidio no así cuando se considera costo total por alumno; la relación recursos IECEP es positiva: a mayores recursos, mejores resultados. Los resultados en realidad llevan a puntos centrales de un debate que nos debemos. El primer punto tiene que ver con la suficiencia de los recursos: cuál es el nivel de provisión que debería guiar la inversión a nivel de escuela: ¿la igualdad o la adecuación? ¿Deber todos los niños reciben las mismas oportunidades educativas? ¿O es la obligación del Estado de garantizar que todos los niños reciban una educación adecuada o suficiente? ¿Existen criterios de distribución que garanticen mejores niveles de eficiencia y equidad? 3 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Acrónimos AFIP: Administración Fiscal de Ingresos Públicos CABA: Ciudad Autónoma de Buenos Aires CAE: Costo Anual Equivalente CONIG: Programa Conectar Igualdad DGAR: Dirección General de Administración de Recursos DGECE: Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa DGEGP: Dirección General de Educación de Gestión Privada DGPLINED: Dirección de Planeamiento e Innovación Educativa DGSE: Dirección General de Servicios a las Escuelas DGTEDU: Dirección General de Tecnología Educativa FinEs: Plan de Finalización de Estudios Primarios y Secundarios FONID: Fondo Nacional de Incentivo Docente GC: Gobierno de la Ciudad IECEP: Índice de Equidad y Calidad Educativa Porteño IECEPa: Índice de Equidad y Calidad Educativa Porteño Ajustado INET: Instituto Nacional de Educación Tecnológica INTEC: Incorporación de Tecnologías MEGC: Ministerio de Educación del Gobierno de la Ciudad PIIE: Programa Integral para la Igualdad Educativa PISA: Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes PMI: Plan de Mejora Institucional POF: Planta Orgánico Funcional PSBA: Plan Sarmiento de Buenos Aires SAC: Sueldo Anual Complementario SITRARED: Sistema de Transferencias de Recursos Educativos SSGEyCP: Subsecretaría de Gestión Educativa y Coordinación Pedagógica UEICEE: Unidad de Calidad Integral de la Calidad Educativa UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura 4 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Tabla de Contenidos Tabla de Contenidos ............................................................................................................... 5 Índice de Cuadros, Gráficos e Ilustraciones ........................................................................... 7 I. Introducción .................................................................................................................... 9 II. ¿Cuál es el aporte de conocer la inversión por escuela? ............................................. 10 III. Financiamiento y gestión de la inversión educativa en CABA ..................................... 11 3.1. Asignación por el lado de la oferta ............................................................................... 11 3.2. Asignación por el lado de la demanda .......................................................................... 14 3.3. El modelo de gestión ..................................................................................................... 14 IV. La inversión a nivel escuela: metodología de los ingredientes ..................................... 14 4.1. Las decisiones metodológicas ....................................................................................... 15 4.2. Las particularidades por sector de gestión ................................................................... 17 4.2.1. Gestión estatal .................................................................................. 17 Fuente: UEICEE. .............................................................................................. 19 4.2.2. V. Gestión privada ................................................................................. 20 La inversión educativa en la CABA ................................................................................ 22 5.1. El esfuerzo por nivel ...................................................................................................... 24 5.1.1. Nivel inicial ........................................................................................ 24 5.1.2. Nivel primario ................................................................................... 25 5.1.3. Nivel secundario ............................................................................... 26 VI. Equidad.......................................................................................................................... 27 4.1 Precisiones conceptuales .............................................................................................. 27 4.2. Equidad según sector de gestión .................................................................................. 28 4.3. Equidad por zona de la ciudad ...................................................................................... 31 4.4. ¿Se puede cambiar la distribución? .............................................................................. 32 VII. La eficiencia de la inversión en educación .................................................................... 33 VIII. Conclusiones.................................................................................................................. 35 Bibliografía ............................................................................................................................ 38 Anexo Metodológico ............................................................................................................ 39 A. Escuelas de Gestión Estatal ........................................................................................... 39 1.1. Administración central .................................................................................................. 39 5 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 1.2. Costos de operación...................................................................................................... 39 1.2.1. Personal ............................................................................................ 39 1.2.2. Servicios (agua, luz, electricidad) ...................................................... 40 1.2.3. Cooperadoras.................................................................................... 41 1.2.4. Mantenimiento ................................................................................. 41 1.2.5. Libros ................................................................................................. 41 1.2.6. Costo de Capital ................................................................................ 41 1.3. Programas Complementarios y de Apoyo .................................................................... 42 1.3.1. Focalización: Escuela......................................................................... 42 1.3.2. Focalización: Alumnos ...................................................................... 45 1.4. Inversión anual total por alumno de gestión Estatal .................................................... 46 B. Gestión privada ............................................................................................................. 46 1.1. Aporte del Estado.......................................................................................................... 46 1.1.1. Aportes POF ...................................................................................... 46 1.1.2. Planes y Programas Ciudad ............................................................... 49 1.1.3. Administración Central ..................................................................... 49 1.2. Arancel .......................................................................................................................... 50 Escuelas que reciben aporte: ......................................................................... 51 Escuelas que no reciben Aporte y declararon Arancel: ................................. 51 Escuelas que no reciben Aporte y no declararon Arancel: ............................ 51 1.3. Inversión total anual por alumno en gestión privada................................................... 51 Apéndice Estadístico............................................................................................................. 53 Resultados por distrito escolar ............................................................................................. 53 AE-1. Nivel inicial .................................................................................................................. 53 AE-3. Nivel secundario .......................................................................................................... 54 6 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Índice de Cuadros, Gráficos e Ilustraciones Cuadro 1 / Actores e interés por el estudio de la inversión. ................................................ 11 Ilustración 1 / Composición de la inversión según sector de gestión .................................. 13 Cuadro 2/ Componente de la inversión por escuela. ........................................................... 15 Cuadro 3 / Fuentes para la determinación de los costos. .................................................... 16 Cuadro 4 / Clasificación de los centros de inversión. ........................................................... 16 Cuadro 5 / Componentes de la Inversión por origen y sector de gestión ........................... 17 Cuadro 6 / Descripción de categoría de costos - Gestión estatal ........................................ 18 Ilustración 2 / Esquema de solicitud y aprobación de aportes a la educación de gestión privada .................................................................................................................................. 21 Cuadro 7 / Descripción de categoría de costos - Gestión privada ....................................... 22 Cuadro 8/ Presupuesto del MEGC - Años 2010 – 2014// En millones de pesos argentinos corrientes ........................................................................................................... 22 Gráfico 1/ Evolución del presupuesto del MEGC (año base 2010 = 100)............................ 23 Gráfico 2/ Distribución del presupuesto del MEGC, según inciso y por año. Años 2010 2014 ...................................................................................................................................... 23 Cuadro 8 / Inversión estatal media por alumno por nivel y sector de gestión- 2013......... 24 Gráfico 3/ Distribución de la inversión del gobierno por comuna y sector de gestión. Nivel inicial. Año 2013. ......................................................................................................... 25 Gráfico 4/ Distribución de la inversión del gobierno por comuna y sector de gestión. Nivel primario Año 2013....................................................................................................... 26 Gráfico 5/ Inversión del gobierno por comuna y sector de gestión. Nivel Medio. Año 2013. ..................................................................................................................................... 27 Gráfico 6 / Dispersión en el gasto por alumno según sector de gestión. Nivel Primario .... 29 Gráfico 7 / Dispersión en el gasto por alumno en el sector de Gestión Privada. Nivel Primario ................................................................................................................................ 30 Gráfico 8 / Relación entre subsidio y nivel educativo de la madre ...................................... 31 Gráfico 9 / Relación entre la inversión/subsidio estatal por alumno y el IECEP. Año 2012. Nivel secundario. Año 2013. ....................................................................................... 32 Gráfico 10/ Relación costo/subsidio estatal por alumno y el IECEP y IECEPa - Nivel Medio – Año 2013 ................................................................................................................ 34 Gráfico 11/ Relación costo por alumno y IECEP y IECEPa. – Nivel Medio – Año 2013........ 35 Ilustración 3 / Composición del salario total ........................................................................ 40 7 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Gráfico A-1/ Distribución de la inversión del gobierno por distrito escolar total y según sector de gestión. Nivel inicial. Año 2013. En porcentaje. ................................................... 53 Gráfico A-2/ Distribución de la inversión del gobierno por distrito escolar total y según sector de gestión. Nivel primario. Año 2013. En porcentaje. .............................................. 54 Gráfico A-3/ Distribución de la inversión del gobierno por distrito escolar total y según sector de gestión. Nivel secundario. Año 2013. En porcentaje. .......................................... 54 Gráfico A-4/ Dispersión en el gasto por alumno según sector de gestión. Nivel Medio ..... 55 Gráfico A-5 / Dispersión en el gasto por alumno en el sector de Gestión Privada. Nivel Medio.................................................................................................................................... 55 8 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 I. Introducción La educación siempre ha sido importante para la sociedad, pero nunca tanto como en nuestra economía de información y basada en los servicios. La educación prepara a los niños de hoy a convertirse en los ciudadanos y fuerza laboral del mañana. La discusión acerca de la inversión de recursos públicos en educación se ha concentrado alrededor de datos a nivel macro, de las categorías que lo componen y de la correlación entre inversión y algún indicador de calidad educativa, típicamente los logros de aprendizaje. Hay otros ejes importantes que sin desconocer la importancia de aumentar los recursos demandan analizar potencialidad de la inversión educativa para mejorarlos resultados educativos. Estos ejes cubren desde cuestiones referentes a los regímenes profesionales hasta temas como la equidad en la asignación de recursos en el sector; el vínculo entre recursos y desempeño educativo sectorial, es decir la eficiencia y eficacia del gasto. El hecho que la definición de los lineamientos de política educativa se realice a nivel central ya sea de los ministerios hace que muchas de las decisiones que afectan a las escuelas sean externas a la misma con poco margen para modificarlas. Incluso la forma de asignación del personal docente y no docente depende de las regulaciones laborales del sector (estatuto docente). Es importante entender de qué forma los recursos presupuestarios son finalmente distribuidos. Existen los subsidios a la educación privada y la reglamentación para atenderlos. Además, hay programas decididos a nivel central del Gobierno Federal y de los gobiernos provinciales y locales que completan la batería de políticas que afectan a las escuelas y determinan los recursos que recibe cada una de ellas. Conocer la efectiva distribución de los recursos es decisivo es clave para llevar a cabo este servicio. El proceso de enseñanza y aprendizaje se realiza en las escuelas por lo cual es importante conocer la inversión efectiva en cada escuela. La forma en que se distribuyen los fondos genera conflictos; existe poco consenso sobre cómo realizarlo cualquiera sea la regla. Solo a partir del conocimiento de la inversión educativa y su distribución por nivel de enseñanza, entre componente privado y público, su evolución en el tiempo, la relación con el producto o el presupuesto total, el gasto promedio por alumno,la relación de la inversión por escuela y distintos indicadores educativos como los resultados en las pruebas de aprendizaje, entre otros aspectos, se pueden orientar acciones desde la gestión pública, desde la equidad como para fortalecer la transparencia (Makón y Calle, 2012). Es necesario destacar que si bien en la literatura económica el concepto de gasto en educación es aceptado y utilizado como la terminología apropiada se optó por utilizar de manera indistinta el concepto de inversión ya que se considera que las externalidades positivas de la educación hacen que este concepto sea más adecuado. 9 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 El objetivo de este trabajo es analizar la asignación de recursos en las escuelas de la Ciudad de Buenos Aires y analizar la eficiencia y la equidad con la cual se distribuyen los recursos. Entre las conclusiones, se observa que los recursos públicos se asignan de manera prioritaria a las zonas de la Ciudad con los indicadores socioeconómicos más desfavorables. En la siguiente sección se presentan las razones por las cuales el estudio de los costos reviste interés. El segundo apartado muestra el marco normativo y el tercero, la metodología. El cuarto muestra los resultados por nivel educativo. En el quinto se presentan los datos agregados de la inversión educativa en la Ciudad. El sexto apartado se concentra en la equidad y el séptimo, en la eficiencia. II. ¿Cuál es el aporte de conocer la inversión por escuela? La educación pública suele ser una de las áreas con mayores gastos tanto para el gobierno federal como para los gobiernos locales. Dada la enorme cantidad de recursos involucrados y (aún más importante) los beneficios a nivel social y privado que produce la educación, la distribución de posibilidades educacionales ha generado un considerable interés entre actores políticos y la sociedad. Numerosos estudios han focalizado en los cambios de financiación y distribución de recursos en estados individuales, se han realizado relativamente pocas investigaciones para examinar la equidad desde una perspectiva de la escuela o entre comunas. Hay evidencia considerable para afirmar que los recursos varían a lo largo de las escuelas de estos grandes distritos, impulsados, quizás, por diferencias en los estudiantes, y en las plantas de personal. Además, existe la preocupación de que esta variación se deba, por ejemplo, a la asignación de mayor parte de ciertos recursos, como docentes más experimentados o con más formación, a escuelas con poca cantidad de niños pobres, de minorías o inmigrantes. Por supuesto, la inversión por sí sola no conducirá a un mejor desempeño académico ni a mejores resultados en los estudiantes. Debe ser realizada sabiamente, con foco en áreas clave, como por ejemplo, una enseñanza de calidad, un currículo fuerte, programas para estudiantes con dificultades, una supervisión efectiva, y suficiente cantidad de apoyo para los distritos escolares y las escuelas proveniente de los organismos estatales de educación e institutos de educación superior. Escuelas con un alto porcentaje de estudiantes en situación de pobreza precisan fondos adecuados, utilizados efectiva y eficientemente, para alcanzar los objetivos establecidos y para, de esta forma, preparar a sus estudiantes para su egreso de la escuela secundaria así como también para su posterior educación superior o su incorporación a las fuerzas laborales. Cómo financiamos nuestra escuela pública es fundamental dentro del esfuerzo nacional para asegurar que todos los estudiantes tengan acceso a la oportunidad de una educación de alta calidad que los prepare para asumir las responsabilidades ciudadanas y para insertarse en el mercado laboral. 10 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Construir un método más preciso, fiable y consistente para analizar cómo los estados financian la educación pública comienza con una pregunta crítica: ¿Cuál es el financiamiento escolar justo? En este artículo, un financiamiento escolar “justo” es definido como un sistema financiero estatal que asegure oportunidades educacionales equitativas, proveyendo fondos suficientes que cubran las necesidades generadas por el nivel de pobreza estudiantil. Resumidamente, el estudio de los costos a nivel de escuelas reviste distinto interés para distintos actores. Cuadro 1/ Actores e interés por el estudio de la inversión. Actor Autoridades superiores de gobierno Instancias de regulación y control Instituciones educativas Padres y sociedad en general Interés Información clave para la toma de decisiones de con relación al enfoque y prioridades de la gestión. Brinda herramientas para el seguimiento y control de los acciones de gobierno. Información clave para la toma de decisiones a nivel micro. Como receptora de bienes y servicios públicos, la sociedad debería conocer el costo de las acciones. Esto fortalece los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. Fuente: Unidad de Evaluación Integral de la Calidad Educativa (UEICEE) en base a Calle y Makón (2012). III. Financiamiento y gestión de la inversión educativa en CABA Un primer punto que afecta la inversión es cómo se financian y administran los recursos en el sector de gestión estatal y en el sector de gestión privada. En ambos casos el estado tiene injerencia en los aspectos regulatorios pero también en la asignación de recursos. En este sentido es más sencillo comenzar por distinguir las formas alternativas que existen de asignar recursos en el sector estatal. Las dos formas extremas en la manera de asignar los recursos estatales en educación son: a) por el lado de la oferta y b) por el lado de la demanda. Esta diferenciación es útil para comprender las principales discusiones acerca del tema. En la primera, el gobierno establece criterios administrativos para distribuir los recursos humanos, financieros, bienes y servicios. La segunda propone que los recursos se distribuyan en forma directa por cada alumno inscripto en la escuela. 3.1. Asignación por el lado de la oferta Las autoridades centrales definen, por medio de procedimientos administrativos, los criterios de asignación de los docentes y el resto del personal, la adquisición de bienes y servicios, y la provisión de equipamiento e infraestructura. En Argentina, como en la mayoría de los países, el modelo de organización escolar descansa en una mecánica por la cual, sobre la base de criterios físicos, organizacionales y pedagógicos, se establece: 11 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Mediante mínimos y máximos de alumnos, cuándo se abren y desdoblan secciones y divisiones. A partir de qué cantidad de alumnos se permite a un establecimiento tener un vicedirector, un secretario, un jefe de preceptores y así con otros cargos. En algunas provincias, la cantidad de estudiantes que permite clasificar a las escuelas en distintas categorías lo cual, a su vez, puede determinar distintos salarios docentes (Morduchowicz, 2002) La asignación de recursos se realiza según pautas burocráticas pero en función de la demanda ya que, en última instancia, es la matrícula la que condiciona la oferta. En la Ciudad de Buenos Aires el Decreto 1990/1997 fijó algunas de las condiciones con respecto a la Planta Orgánico Funcional (POF) por tipo de establecimiento. Estas provisiones se completan con líneas de trabajo que buscan maneras de cubrir necesidades adicionales de los estudiantes para su escolarización. Esto se implementa a través de programas con personal que asiste a la escuela y que muestra que los nuevos objetivos que se plantean para la educación ya no son los que se pretendía alcanzar cuando se diseñó el modelo de organización del sistema y de su población escolar. Así, circunstancias como la cantidad de alumnos por curso o ciertas características de la matrícula también demandarían un mayor esfuerzo, intensidad y dedicación por parte de los profesionales docentes y cuya demanda mayor esfuerzo que deben realizar quienes enseñan en aulas superpobladas o con población vulnerable o con mayor necesidad de apoyo pedagógico. Estos programas cubren desde acompañamiento a poblaciones en condiciones pedagógicas particulares hasta la provisión de computadoras, material de apoyo, desayunos y meriendas. Un esquema de este tipo es como el que aparece reflejado a continuación: 12 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Ilustración 1 / Composición de la inversión según sector de gestión Fuente: UEICEE. 13 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 A este gasto se agrega el realizado por las familias por fuera de aranceles. Este gasto se estima a partir de las encuestas de gastos de los hogares y puede ser un componente de interés que incluye gasto en transporte, material escolar, etc. 3.2. Asignación por el lado de la demanda En este esquema el sistema educativo podría analizarse de manera similar a una economía de mercado en la que las escuelas (los productores) ofrecerían el servicio a los hogares (los consumidores) quienes elegirían el establecimiento educativo acorde a sus gustos. La propuesta más representativa de este modo de asignación es el voucher. Se trata de un cupón que se otorga a los hogares por cada hijo en edad escolar en el que figura una suma de dinero establecida por la autoridad de gobierno y con el cual cada familia se encuentra con la libertad de llevar ese cheque o cupón de pago al establecimiento educativo que elija. Una vez elegido el colegio, este cubre los gastos asociados al alumno a través de la presentación de esos cheques o cupones al estado que es quién pagará. 3.3. El modelo de gestión El modelo de gestión vigente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deja muy poco margen de acción para el manejo de los recursos dependiendo del sector de gestión. Las autoridades centrales definen, por medio de procedimientos administrativos, los criterios de asignación de los docentes y el resto del personal, la adquisición de bienes y servicios, y la provisión de equipamiento e infraestructura. La forma en que los programas funcionan tiene efecto sobre las oportunidades de escolarización de los alumnos de clases sociales diferentes. Los directores de escuela tienen margen para asignar algunos recursos. La administración está restringida a los recursos de las cooperadoras escolares, algunas decisiones relativas al mantenimiento y de las cajas chicas que reciben desde el Ministerio de Educación. El conjunto de decisiones está limitado en general en la asignación de recursos humanos. Así los directores tampoco pueden opinar sobre la capacitación que realizan los docentes del establecimiento. IV. La inversión a nivel escuela: metodología de los ingredientes En este trabajo se consideró a las escuelas como centros de inversión. La expresión, adaptada del concepto de centro de costos explicado en Carrasco Díaz, Navarro Galera, Valencia Quintero y Sánchez Toledano (2009) refiere al lugar, físico o no, donde se usan o consumen los insumos requeridos para producir bienes o servicios. La determinación de estos centros viene facilitada por la estructura organizativa en unidades, divisiones, etc. de cada servicio. En términos generales, cada centro de responsabilidad constituye un centro de costo o inversión. 14 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Se define el costo como el valor de un bien o servicio necesario para producir otro bien y servicio. Por ejemplo, en el caso de la educación, para proveer el servicio es necesario contratar docentes, contar con establecimientos con el equipamiento adecuado, proveer los materiales pedagógicos necesarios, ofrecer becas, servicio de comedores y transporte, entre otros insumos. Cuadro 2/Componente de la inversión por escuela. Ingrediente Personal Establecimientos Equipamiento y materiales Servicios Gastos de administración central Equidad Descripción Se refiere todo los recursos humanos necesarios para producir el servicio educativo, tanto docentes como no docentes. Es importante tener en cuenta que se consideró el costo laboral, es decir, el salario bruto más los aportes patronales). Son los espacios físicos donde se desarrolla el servicio. Incluye aulas, espacios recreativos, oficinas, etc. Conocer sus dimensiones, estado y año de construcción son clave para establecer un valor. Se refiere a materiales didácticos, libros, mobiliario, computadoras y otro equipamiento necesario para producir el servicio. Aquí se incluye el agua, el gas, la electricidad y otros servicios requeridos para ofrecer educación. Es el gasto que realiza el ministerio fuera de los centros de inversión. Debe establecerse un criterio de reparto para poder imputar esta inversión a cada centro. Por ejemplo becas, otros programas socioeducativos, etc. Fuente: UEICEE en base a Levin (1983). Con el objetivo de calcular la inversión por escuela se optó por seguir un esquema similar al método de los ingredientes planteado por Levin (1983). Este enfoque considera que cada intervención es un ingrediente necesario para la producción del servicio final. De esta manera, se ordena la tarea en dos pasos que a simple vista parecen sencillos: Identificar cuáles son los ingredientes. En el caso del servicio educativo, a grandes rasgos se cuenta con cuatro o cinco ingredientes típicos que se utilizaron para calcular la inversión por escuela en la Ciudad. Una vez establecida la lista de ingredientes el segundo paso es: Calcular el valor o costo de cada uno de los ingredientes. Hay distintos métodos posibles para realizar esta tarea. En otros casos es necesario tomar en cuenta el valor de mercado como en el caso de la educación privada. 4.1. Las decisiones metodológicas Elaborar información a nivel de escuelas ha sido sumamente complejo siendo varios los desafíos descriptos en detalle en el Anexo Metodológico. En primer lugar debe tenerse en cuenta que la captación de datos y la armonización de los criterios de correspondencia entre el erario y los centros de inversión es compleja. La elaboración de este tipo de estudios requiere de información sobre recursos humanos, compras, contrataciones, bienes y servicios, transferencias al 15 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 sector de gestión privada, niveles de aranceles y gastos privados. Los gastos que provienen del sistema presupuestario constituyen el grueso de la información, pero no la totalidad. Es necesario obtener información sobre superficie, matrícula, cantidad de docentes, servicios, etc. (Calle y Makón, 2012). Además de las distintas áreas dentro del Ministerio de Educación del Gobierno de la Ciudad (MEGC) de donde proviene de la información, hay otras jurisdicciones (Ministerios) y otros niveles de gobierno involucrados. Cuadro 3/ Fuentes para la determinación de los costos. Fuente Presupuesto de gastos de la institución La ejecución financiera del presupuesto de gastos de otras instituciones Producto de un proceso interno en la institución. Descripción En este caso la fuente son los registros de le ejecución financiera del presupuesto. Los gastos de personal, materiales, servicios, etc. provienen se encuentran en este ítem. Esto sucede cuando el personal de una institución es financiado por otra institución. Por ejemplo, los gastos del Plan Conectar igualdad son financiados con recursos del gobierno nacional Aquí el cálculo proviene de un proceso interno, por ejemplo el cálculo de la depreciación de equipamiento o inmuebles. Fuente: UEICEE en base a Calle y Makón (2012). Un segundo punto a tener en cuenta es que, los centros de inversión se dividen en dos grupos (Carrasco Díaz et al., 2009 y Calle y Makón, 2012). Esta distinción debe ser tomada en cuenta al momento de calcular los costos ya que debe adoptarse un criterio sobre cómo imputar, por ejemplo, la remuneración de los supervisores a las escuelas que cada uno tiene bajo su responsabilidad. En el caso de los costos indirectos es necesario aplicar criterios de distribución de los costos. Estos criterios requieren algún tipo de parámetro para poder asignar en forma apropiada la imputación; por ejemplo, matrícula1. Cuadro 4/ Clasificación de los centros de inversión. Tipo de centro Principal Auxiliar Características Es el lugar donde se realizan las actividades para la producción del bien o servicio que se estudia. En este caso son las escuelas. Apoya el trabajo de los centros principales y no están relacionados de manera directa con la producción del bien o servicio. Es más, estos centros auxiliares pueden proveer apoyo a más de un centro principal. A modo de ejemplo, las supervisiones brindan acompañamiento pedagógico y de gestión a un grupo de escuelas. Fuente: UEICEE en base a Carrasco Díaz et al. (2009). 1 Estos criterios constituyen una orientación y deben considerarse una posibilidad de criterio para lograr el objetivo de estudiar los costos y debe considerarse que hay un grado de subjetividad en la elección de un criterio. 16 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 4.2. Las particularidades por sector de gestión La participación de recursos del estado, nivel y composición de la inversión educativa depende del sector de gestión dado que el estado tiene distintas políticas en lo que hace al financiamiento de las unidades ejecutoras las escuelas. Resumidamente las grandes categorías de gastos son el gasto erogado por el estado a través de la oferta educativa, subsidios y programas de apoyo y complementarios. Esto cubre tanto la inversión del estado como la de los particulares. Estos últimos realizan además gastos en otras categorías diferente de los aranceles que abonan a las escuelas tales como cuadernos, lápices, clases de apoyo, etc. Cuadro 5 / Componentes de la Inversión por origen y sector de gestión Origen Sector de Gestión Estatal Privada Estado X Padres/ Matrícula/Aranceles Familias Otros gastos (material escolar, transporte, etc.) X X X X Fuente: UEICEE. 4.2.1. Gestión estatal La asignación de fondos del sector estatal, tal como se señaló, la distribución de fondos. Esto le confiere una estructura que se divide entre el personal asignado a tareas docentes y aquellas prestaciones relacionadas a programas de la jurisdicción o federales. En este sector de gestión se pueden diferencias dos grandes rubros. El primero comprende el financiamiento que recibe la escuela proveniente del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA): becas, comedores, personal docente y administrativo, etc. El segundo rubro corresponde a los aporte del Estado Nacional a través de los programas destinados a las escuelas o a los alumnos. Los gastos se presentan agrupados en categorías con descripción, unidad de financiamiento y ejecutora y criterio de focalización. 17 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Cuadro 6 /Descripción de categoría de costos- Gestión estatal Sub-categoría Administración central Apoyo Ministerio de Educación (MEGC) MEGC MEGC Administrativos Gasto en personal Remuneración a directivos, docentes y no docentes MEGC Ministerio de Modernización Escuela vía POF Servicios Agua, luz, electricidad, etc. MEGC Ministerio de Hacienda Escuela Cooperadoras Subsidios a las Asociaciones Cooperadoras Escolares MEGC Escuelas Mantenimiento Inversión en limpieza y reparaciones menores Infraestructura Costo Anual Equivalente Edificio Dirección General de Servicios a las Escuelas Dirección General de Administración de Recursos (DGAR). DGAR Operación Descripción Financia Conectar igualdad Computadoras Inversión Plan Sarmiento Buenos Aires (PSBA) MEGC MEGC Gobierno Subsecretaría de Gestión Nacional Educativa y Coordinación Pedagógica (SSGEyCP) MEGC Dirección General de Tecnología Educativa MEGC Libros Manuales y material de estudio Mobiliario Equipamiento MEGC MEGC Programas complementarios Escuelas y de apoyo Programas de inclusión Incorporación de Tecnologías (INTEC) MEGC 18 Unidad Ejecutora Criterio de focalización Tipo de costos Dirección General de Planeamiento e Innovación Educativo DGAR Dirección General de Estrategias para la Educabilidad (DGEE) Gerencia Operativa de Incorporación de Tecnologías Escuela Escuela Alumno Alumno, docente y escuela Alumnos Y escuela Escuela Escuela Escuela GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Gobierno nacional Programas de Integración SSGEyCP Escuela MEGC Dirección de Educación Especial DGEE Alumno MEGC Becas escolares MEGC Raciones Alimenticias Monto destinado Individuales MEGC Montos en intensificadas en Ciencias, Artes y Educación Física Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET) Educación y Trabajo Terminalidad de Adultos (FinEs) Fuente: UEICEE. 19 Dirección General de Servicios a las Escuelas Transpor DGAR- MEGC te MEGC Dirección de Educación Primaria Gobierno Dirección de Educación Nacional Técnica- MEGC MEGC Gerencia Operativa de Educación y Trabajo Gobierno Dirección de Educación del Nacional Adulto y del Adolescente Alumno Alumno Alumno Escuela Alumno Alumno Alumno GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 4.2.2. Gestión privada La asignación de subsidios en forma regular por parte del Estado a los servicios educativos de la educación de gestión privada se inició a fines de la primera mitad del siglo XX. La inversión comprende dos grandes categorías. La primera es el costo en términos de pagos de sueldos al personal docente (POF). Luego de más de setenta años sin reglas, en 1947 se parametrizaron las condiciones y requisitos para que las escuelas se hicieran acreedoras al subsidio estatal centrándose el subsidio como un monto a cubrir de los salarios docentes ligados al cumplimiento del diseño curricular. Con cambios se han El aporte consiste en la financiación de un porcentaje del total de los sueldos (incluidas las cargas patronales) de la POF programática. La misma está compuesta por todo el personal directivo junto con los docentes y docentes auxiliares que enseñen materias dentro del plan oficial del Ministerio de Educación de la Ciudad. A los efectos de determinar el aporte, el Decreto Nº 2.542/91 considera tres tipos de aranceles, refiriéndose a tres tipos de pagos que realizan las familias de los alumnos del establecimiento: Arancel por Enseñanza Programática: todos los pagos que estén en relación directa con la enseñanza impartida según los programas oficiales aprobados por el MEGC. Arancel por Enseñanza Extra-programática: todos los pagos que correspondan a la extensión del horario escolar o enseñanza que se imparta en horarios diferentes de las materias que integran el plan oficial. Un ejemplo sería si el instituto ofrece cursos de artes marciales, una enseñanza que no está integrada en el plan de enseñanza oficial. Aranceles por otro concepto: prestaciones de servicios no educativos (comedor, transporte, etc.), siempre que la contratación y la percepción esté a cargo de los institutos, como podría ser el pago por seguridad, comedor o asistencia médica. Los institutos que solicitan aportes se clasifican en dos grupos: los que cobran aranceles y los que no cobran aranceles. En los establecimientos que no cobran aranceles, la contribución alcanzará el total de los sueldos del personal directivo, docentes y docentes auxiliares, incluidas las cargas patronales. Las instituciones que cobran aranceles podrán seguir cobrándolos si reciben aporte estatal, siempre que respeten los límites máximos a cobrar por aranceles programáticos establecidos por la Dirección General de Educación de Gestión Privada (DGEGP), según el porcentaje de subsidio que reciben. Además, lo recaudado por aranceles tiene que ser utilizado para solventar los gastos generados por el personal docente no alcanzado por el aporte, del personal extraprogramático, administrativo, maestranza y también para las inversiones en 20 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 mantenimiento general, servicios e insumos necesarios para el funcionamiento. El valor tanto del arancel extra-programático como de mantenimiento, no puede superar al programático. Los establecimientos educativos que reciben asistencia, anualmente deben rendir cuentas de las contribuciones recibidas por la Ciudad, inversiones de dicha contribución, devoluciones en caso de excedentes en los aportes y las cuotas percibidas durante el ciclo lectivo (por todo concepto). Además, dichas escuelas deben becar, al menos, a un 10% de su matrícula. El esquema es el reflejado en la siguiente ilustración: Ilustración 2/ Esquema de solicitud y aprobación de aportes a la educación de gestión privada Escuela solicita aporte estatal a DGEGP DGEGP decide según las características socioeconómicas de la escuela y la zona, verificando el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto 2.542/91 Si el veredicto es positivo, la Ciudad subsidia cierto porcentaje de la Planta Orgánica Funcional (POF*) y se le pone un tope al arancel programático que una escuela puede cobrar, en base al porcentaje de aporte A partir de allí, el establecimiento debe rendir cuentas de las contribuciones recibidas de la Ciudad y los aranceles percibidos durante el ciclo lectivo. Además ,los docentes beneficiados por los aportes deben firmar planillas especiales Los porcentajes son del 40%, 50%, 60%, 70%, 80% o 100% * La POF es la máxima cantidad de personal subvencionable de una escuela, la cual no es otra cosa que el límite máximo de maestros de grado, personal de dirección, etc. que pueden incorporar los establecimientos para una matrícula dada Fuente: UEICEE. El segundo componente de la inversión estatal son transferencias que realiza el Estado a las instituciones educativas en programas de apoyo o complementarios generalmente en especie como el PSBA o Libros (Leer para Crecer) a las denominadas escuelas del Plan Social. Una categoría adicional entonces es el gasto de las familias en aranceles y el gasto de bolsillo en otras categorías que exige trabajar con otras fuentes de información como las Encuestas de Gastos de los Hogares. Estas categorías se resumen en el siguiente cuadro. 21 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Cuadro 7/Descripción de categoría de costos- Gestión privada Tipo de Costos Adm. Central Sub-categoría Actividades Comunes y Administración Sector Subsidios a la POFsegún los programas oficiales aprobados por el MEGC Subsidios Aranceles Enseñanza Programática Enseñanza Extra-programática Otros conceptos No Declarados Breve descripción Apoyo del Ministerio Central: actividades compartidas, DGEGP Personal directivo, docentes y docentes auxiliares que enseñen materias dentro del plan oficial del MEGC, DGEGP Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), PSBA, Libros Planta de personal según los programas oficiales aprobados por el MEGC Enseñanza impartida en horarios diferentes de las materias que integran el plan oficial Servicios no educativos siempre que la contratación y la percepción estén a cargo de los institutos Herencias, donaciones, etc. Fuente: UEICEE. V. La inversión educativa en la CABA Una primera medida de la importancia de la inversión en educación lo da el esfuerzo financiero es decir la magnitud absoluta y relativa en términos del presupuesto que realiza el Ministerio de Educación. Para el año 2014, el presupuesto del MEGC fue de 12,8 millones de pesos, más del doble del presupuestado para el 2010 y un treinta por ciento superior al del año 2013. En relación con el total del Gobierno de la Ciudad (GC), para el 2014 el presupuesto del MEGC representaba el 21,6 %, menos de dos puntos porcentuales que el año anterior y al menos cinco puntos porcentuales menor a la relación para el año 2010. Cuadro 8/ Presupuesto del MEGC- Años 2010 – 2014//En millones de pesos argentinos corrientes Año 2010 MEGC GC MEGC/GC (en %) 2011 2012 2013 2014 4.936 6.455. 8.531 9.915 12.873 18.039 26.939 32.905 40.549 59.501 27,36 23,96 25,93 24,45 21,64 Fuente: UEICEE en base a los Presupuestos del GC – Ministerio de Hacienda. Al analizar la evolución interanual, se puede ver el crecimiento de ambos presupuestos con respecto al año 2010 tiene tendencias de alza similares hasta el 2013 inclusive. Ya en el 2014 se muestra una diferencia considerable del aumento del presupuesto del Gobierno de la Ciudad con respecto al del MEGC; diferencia de casi unos 70 puntos. 22 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Índice 2010 = 100 Gráfico 1/Evolución del presupuesto del MEGC (año base 2010 = 100). 350 250 150 50 2010 2011 2012 2013 2014 Año Ministerio de Educación Gobierno de la Ciudad Fuente: UEICEE en base a los Presupuestos del GC – Ministerio de Hacienda. Comparando la composición del gasto según inciso entre el presupuesto del MEGC y el total de la Ciudad para el año 2014, una de las diferencias más notables es la participación de los gastos en personal del MEGC, unos dieciocho puntos porcentuales mayores que el del GC. Esta última diferencia está compensada en gran parte por un menor porcentaje sobre el total del presupuesto del MEGC tanto los servicios no personales como de los bienes de uso que, sumados, representan EL 15,8 % mientras que la suma para el total de la Ciudad es de 33,5 %, más del doble. Gráfico 2/Distribución del presupuesto del MEGC, según inciso y por año. Años 2010 - 2014 Fuente: UEICEE en base a los Presupuestos del GC. Al analizar la distribución del presupuesto del MEGC según inciso para el periodo entre los años 2010 a 2014, el gasto en bienes de uso con respecto al total para el año 2010 era de casi nueve puntos porcentuales mientras que, para el 2014, el mismo es de casi cuatro, significando un descenso de unos cinco puntos porcentuales entre dichos 23 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 años. Dicho descenso se contrarresta con el aumento en al menos 5% de la participación del inciso de servicios no personales. Para el resto de los incisos, los porcentajes no variaron significativamente. 5.1. El esfuerzo por nivel Una primera forma de aproximar el costo es ver la inversión por alumno según sector de gestión y nivel educativo. Tanto en gestión estatal como en privada, el costo por alumno se incrementa al pasar de nivel. Cuadro 9 / Inversión estatal media por alumno por nivel y sector de gestión- 2013 Nivel Estatal Privada Privada/Estatal (en % del gasto de estatal) Inicial AR$ 21.646 AR$ 3.991 18,4 Primario AR$ 24.795 AR$ 4.093 16,5 Secundario AR$ 28.937 AR$ 7.863 27,2 Fuente: UEICEE. 5.1.1. Nivel inicial Al tomar en cuenta la inversión por alumno en gestión estatal, los datos de 2013 muestran que el promedio de la Ciudad es AR$ 21.646. Las comunas 2, 13 y 14 presentan los mayores y menores niveles respectivamente (AR$ 35.577; AR$ 28.026; y AR$ 24.870, en el primero caso y menos de AR$ 20.000 en el segundo grupo). En la gestión privada, se observa que en las comunas del sur de la Ciudad (4, 8 y 9) se asigna el mayor nivel de subsidio estatal a establecimiento de gestión privada cuando el indicador se toma por alumno (AR$ 6.207; AR$ 6.027; AR$ 5.825). El promedio de la Ciudad es AR$ 3.991). Las comunas del norte de la Ciudad (2, 13 y 14) que son las de mayor nivel socioeconómico en promedio cuentan con el menor subsidio por alumno. 24 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Gráfico 3/ Distribución de la inversión del gobierno por comuna y sector de gestión. Nivel inicial. Año 2013. 16.0 14.0 12.0 10.0 Estatal 8.0 Privada 6.0 Total 4.0 2.0 0.0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Fuente: UEICEE. Al observar la distribución de los recursos públicos, las comunas 8, 4 y 1 cuentan con la mayor asignación relativa en el sector estatal. En el sector privado, las comunas 9, 13 y 8 son las que reciben proporcionalmente más fondos. En las comunas 13, 2 y 14 se observan los mayores aportes en términos de aranceles que hacen que el costo anual de establecimientos privados (que contempla tanto el subsidio estatal como los aranceles que pagan las familias) lleguen a casi AR$ 30.000 por alumno en la comuna 13, mientras el promedio de la Ciudad es de AR$ 19.353. En las comunas 4,9 y 8 el costo total es de alrededor de AR$ 12.000. 5.1.2. Nivel primario En el sector de gestión estatal, los datos de 2013 por alumno muestran que el promedio de la Ciudad es AR$ 24.795 siendo las comunas 15, 12 y 14las de mayor gasto por alumno. La8 es la única que poses casi un 20% menos de gasto promedio, AR$ 20.893. En las escuelas de gestión privada, el promedio del aporte de subsidio por alumno en este nivel es AR$ 4.093. En las comunas 4, 1 y 9 está el mayor aporte por alumno y las que más reciben en términos porcentuales del total (AR$ 6.216; AR$ 5.791; AR$ 5.572). En este nivel se observa también que las comunas del norte de la Ciudad cuentan con el menor subsidio por estudiante. Las comunas 4, 8 y 9 cuentan con la mayor asignación relativa en el sector estatal. 25 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Gráfico 4/ Distribución de la inversión del gobierno por comuna y sector de gestión. Nivel primario Año 2013. 16.0 14.0 12.0 10.0 Estatal 8.0 Privada 6.0 Total 4.0 2.0 0.0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Fuente: UEICEE. Por su parte, el costo anual promedio en el sector privado es de AR$ 24.058 con un varianza que va desde (AR$ 43.331 en la comuna 2) a AR$ 13.504, AR$ 12.935 y AR$ 10.961 en las comunas 4,9 y 8, respectivamente. 5.1.3. Nivel secundario El gasto por estudiante en 2013 es de AR$ 28.937 en el sector de gestión estatal en la Ciudad. Las comunas 14, 13 y 1 cuentan con los mayores indicadores, superiores a los AR$ 32.000. Las comunas 2, 8 y 10 cuenta con valores de AR$ 26.313; AR$ 25.955; y AR$ 24.921, respectivamente. El subsidio promedio por alumno en el sector privado asciende a AR$ 7.863. Las comunas 9, 4 y 10 cuentan con los mayores montos. AR$ 10.557; AR$ 9.779 y AR$ 9.758, respectivamente. Las comunas del norte de la Ciudad tienen los menores aportes por alumno. La mayor asignación relativa de recursos públicos en el sector estatal está en las comunas 4, 1 y 3. En el sector privado son las comunas 9, 5 y 1. 26 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Gráfico 5/ Inversión del gobierno por comuna y sector de gestión. Nivel Medio. Año 2013. 12.0 10.0 8.0 Estatal 6.0 Privada Total 4.0 2.0 0.0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Fuente: UEICEE. El costo anual promedio en el sector privado es de AR$ 27.721 con las 2, 13 y 14 cuentan con niveles que casi duplican el promedio (AR$ 48.068, AR$ 46.721 y AR$ 39.424, respectivamente). Las comunas del sur de la Ciudad (9, 4 y 8) presentan los menores costos anuales: AR$ 17.869; AR$ 17.184; y AR$ 15.234. VI. Equidad 4.1 Precisiones conceptuales Uno de los aspectos más interesante para el hacedor de política es la equidad en la distribución de los recursos entre escuelas. Igualdad y equidad suelen usarse habitualmente como sinónimos. Mientras igualdad en el ámbito de la educación se consideró hasta no hace mucho tiempo como igualdad de oportunidades básicamente en el ámbito de la oferta educativa y la puesta a disposición del servicio educativo. El término equidad incluye los conceptos de igualdad y diferencia simultáneamente. Para lograr resultados homogéneos, a veces se necesita actuar de manera heterogénea (Schiefelbein y Tedesco, 1995). Por otra parte, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) plantean que la equidad en educación implica educar de acuerdo a las diferencias y necesidades individuales, para lograr que las condiciones económicas, demográficas, geográficas, étnicas o de género supongan un impedimento para el aprendizaje. La equidad entendida como meta para remediar la desigualdad de oportunidades educativas, entonces, requiere políticas compensatorias o con reglas procurando igualar el acceso y permanencia en la escuela de los niños y jóvenes. Una política de equidad implica canalizar más recursos a los grupos sociales y a las regiones más rezagados en el 27 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 logro escolar. En otras palabras el “desigual tratamiento a los desiguales” (equidad vertical) (Morduchowicz, 2000). La igualdad de oportunidades educativas es una meta deseable por el papel que la educación juega en el logro de las personas en el mercado laboral. Es decir, se considera que una mayor igualdad de logro educativo influye en una mayor igualdad en el logro económico. La evidencia que se presenta pone en duda la veracidad de esta afirmación. Ello se debe a que el acceso a las posiciones ocupacionales no depende solo de la educación; también influyen otros factores como las relaciones y la audacia personales, así como la suerte. Un primer paso para reducir la desigualdad es entender sus orígenes. John Rawls concibe a la igualdad de oportunidades como aquella que permita a los individuos crecer hasta donde permitan su propio talento y esfuerzo. El talento y la habilidad deben ser precedentes a las oportunidades, no deben depender de ellas. Por ello define pública. La concentración en la desigualdad en determinados momentos como la prueba del Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA, por sus siglas en inglés), el final de ciclo y su relación con una dimensión de la desigualdad, el nivel socioeconómico de la familia. La desigualdad tiene causas que no son obvias. Existen, por lo menos, tres factores que interactúan. Por un lado, no todas las familias tienen los mismos recursos y aun cuando los tuvieran no tienen la misma forma cuidar y criar a los niños. Por otro lado, el mérito está asociado al pasado y no al futuro aunque sea difícil de aceptar. Es casi imposible separar mérito de ventajas pre-existentes en el punto de partida de cada niño. Estas últimas se transformarán en oportunidades y reforzarán el punto de partida. Un tercer factor, es que cada uno de nosotros tenemos diferentes objetivos de vida. Más aún, no siempre tomamos decisiones racionales, correctas o convenientes ni siquiera para nosotros mismos. Esto condiciona los resultados con independencias de las oportunidades y talentos y habilidades cuando los padres y los jóvenes y adultos decidimos con respecto a la escolaridad. 4.2. Equidad según sector de gestión La forma en que se distribuyen los recursos por escuelas o el costo promedio da una primera aproximación que debiera ajustarse teniendo en cuenta las características del alumnado. Se deberían asignar fondos suficientes para asegurar las mismas oportunidades educativas para todos los estudiantes. Mientras que la distribución de fondos acorde a la pobreza estudiantil es crucial, el nivel total de financiamiento sigue teniendo gran importancia. La suficiencia del nivel global de recursos en cualquier sistema educativo puede ser evaluada comparándose con 28 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 la de otros sistemas, especialmente aquellos que se encuentran en la misma región, con condiciones y características similares. En el caso del sector estatal existen claramente diferencias en ambos niveles tal como se muestran en el gráfico siguiente. Pero es en el sector de gestión privada donde se observa mayor dispersión con valores que cambian dramáticamente y que pueden tener origen o en el arancel que pagan los padres o en el subsidio que paga el estado. (En el anexo se presenta el gráfico para el nivel secundario, con conclusiones similares). Gráfico 6/ Dispersión en el gasto por alumno según sector de gestión. Nivel Primario 0 0 20000 40000 60000 80000 Costo total en pesos por alumno por año 100000 Gestión Privada 100000 80000 60000 40000 20000 Costo total en pesos por alumno por año Gestión Estatal 0 100 200 300 Escuelas 400 500 0 100 200 300 400 Escuelas Fuente: UEICEE. El gráfico 7 muestra la inversión según nivel en el sector de gestión privada. En el panel de la izquierda se puede observar el costo total por alumno y su dispersión que claramente es mayor para subsidio de la POF cero, es decir colegios sin subsidio donde toda la diferencia proviene de los aranceles que abonan las familias. Los costos por alumno son menos dispersos cuando existe algún subsidio de la POF. El Subsidio en el panel de la derecha muestra que el subsidio es más elevado cuando el subsidio de la POF es cero con lo cual la primera aproximación sugiere que la inversión en privada es más alta en los que no reciben subsidio pero está claro que es redistributivo (en el anexo, se muestra el gráfico para el nivel secundario). 29 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 5,000 10,000 15,000 Subsidio en pesos x alumno por año 80,000 60,000 40,000 0 0 20,000 Costo total en pesos x alumno por año 100000 20,000 Gráfico 7/ Dispersión en el gasto por alumno en el sector de Gestión Privada. Nivel Primario 0 40 50 60 70 80 100 0 40 50 60 70 80 100 Nota: La caja muestra la distribución acumulada entre el percentil 25 y 75. Fuente: UEICEE. La relación positiva entre subsidio por alumno y el nivel educativo de la madre (como predictor del nivel de ingresos futuros de los estudiantes) que se puede observar en el gráfico 8 muestra que sí se cumple un papel redistributivo. 30 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Gráfico 8 / Relación entre subsidio y nivel educativo de la madre Relación entre porcentaje de madres con bajo nivel educativo y el porcentaje de escuelas subsidiadas sobre su total, para cada comuna. Año 2012 % Escuelas privadas subsidiadas 100% 90% R² = 0,551 80% 70% 60% 50% 40% 0% 10% 20% 30% 40% % de escuelas subsidiadas del total Comuna 50% 60% Fuente: UEICEE. 4.3. Equidad por zona de la ciudad Una forma de evaluar la equidad es comparando la distribución de la población con necesidades y la distribución de la inversión. En el caso de favorecer la equidad se espera que los mayores porcentajes se verifiquen en las áreas con mayores necesidades. Según distintos indicadores sociales, en la Zonas Sur (Comunas 4, 8 y 9) viven los grupos sociales más vulnerables. Más del 40% de la población de Zona Sur tiene Ingresos Menores a la Canasta de Consumo. Situación opuesta a aquellas comunas en Zona Norte: 2, 12, 13 y 14. En la zona sur se encuentra la proporción más alta de niños y jóvenes en edad escolar (de 5 a 17 años de edad) y más del 18,5% de la población son niños o jóvenes, mientras que el promedio de la ciudad es 13,8%. En esta zona hay un alto porcentaje de alumnos en escuelas de Gestión Estatal: uno de cada tres alumnos que asisten a Escuelas Estatales de la Ciudad es de Zona Sur. Allí es donde el GC destina su mayor inversión, tanto a Nivel Global -invirtiendo más en las Escuelas de Gestión Estatal de Zona Sur (29% de la inversión en Escuelas Estatales está destinada a Escuelas de Zona Sur; AR$ 2.000.000.000), como a Nivel de Alumno invirtiendo más en cada alumno de Zona Sur (40% más inversión por alumno en Zona Sur con respecto a Zona Norte). 31 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Gráfico 9/ Relación entre la inversión/subsidio estatal por alumno y el IECEP. Año 2012. Nivel secundario. Año 2013. Fuente: UEICEE. 4.4. ¿Se puede cambiar la distribución? Todas la discusión sobre la equidad y el cómo distribuir mejor los recursos para lograr la equidad favorecen la consideración de fórmulas para la transferencia de recursos directamente a las escuelas. La discusión abarca sus funciones, criterios y componentes. Cómo financiamos nuestra escuela pública es fundamental dentro del esfuerzo para asegurar que todos los estudiantes tengan acceso a la oportunidad de una educación de alta calidad que los prepare para asumir las responsabilidades ciudadanas y para alcanzar la inserción laboral. Construir un método más preciso, fiable y consistente para analizar cómo los estados se financia la educación pública comienza con una pregunta crítica: ¿Cuál es el financiamiento escolar justo? Existen iniciativas que pretenden cambiar la metodología de financiamiento en dos aspectos: primero, mediante la asignación de recursos en base a las características del alumnado que permita ver diferencias en el costo de proveer servicios educacionales apropiados; segundo, mediante la asignación de dinero antes que recursos específicos, principalmente puestos docentes, permitiendo a los directores mayor discreción en la destinación de esos recursos. 32 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 El objetivo general es mejorar la equidad, particularmente la equidad vertical, en la distribución de los recursos para llegar, en última instancia, a mejorar la eficiencia con la que se utilizan los recursos para mejorar el desempeño estudiantil. La ventaja de estas fórmulas es que pueden focalizar los gastos, diferenciando su valor per cápita según las características de los alumnos o las necesidades de la escuela. Son frecuentemente considerados indicadores de estudiantes cuya educación requiere gastos adicionales como la educación especial y la atención de alumnos socialmente desfavorecidos, de gastos para mejorar el currículo y las necesidades de manutención y ampliación del edificio escolar. Los principios de equidad básicos serían: Los costos de la educación varían según la ubicación geográfica y otros factores, particularmente, diferencias regionales en los salarios docentes, tamaño del distrito escolar, densidad de población, y varias características estudiantiles. Es fundamental tener en cuenta el mayor número posible de las variables mencionadas, dada la disponibilidad de datos fiables. Niveles de financiamiento variables son necesarios para proveer oportunidades educacionales equitativas para niños con necesidades diferentes. El nivel de recursos podría incrementarse, por ejemplo, en función del nivel de pobreza concentrada. Esto es, los sistemas financieros del estado deberían proveer mayor financiamiento a aquellos distritos con mayor cantidad de estudiantes en situación de pobreza. Los economistas usualmente catalogan los sistemas en “progresivos” o “regresivos”. Tal como se utiliza en este informe, un sistema financiero “progresivo” destina mayor cantidad de fondos a distritos escolares con altos niveles de pobreza estudiantil; un sistema financiero “regresivo”, por otro lado, destina menos fondos a estos distritos; y un sistema “plano” asigna aproximadamente similar financiamiento a distritos con necesidades variables. VII. La eficiencia de la inversión en educación Otro concepto importante en lo referente a inversión en educación es el de eficiencia o cómo lograr el mejor uso de los recursos. Según la Real Academia Española eficiencia (del latín efficientĭa) es ‘la capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto determinado”. Ya en el ámbito más económico, Lockheed y Hanushek (1994) señalan que “…un sistema eficiente obtiene más productos con un determinado conjunto de recursos, insumos o logra niveles comparables de productos con menos insumos, manteniendo a lo demás igual”. La eficiencia se suele captar por medio de la relación con los insumos y sus costos. Cuando se construyen indicadores sobre esa dimensión, el principal objetivo es medir la capacidad de funcionamiento del sistema dentro de sus límites o restricciones (una no menor es la presupuestaria). En tal sentido, esta dimensión focaliza su atención en los aspectos internos del sistema. 33 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Como se sabe, la eficiencia puede estar en conflicto con la equidad. No deja de comportar cierta ventaja (y alivio) que los sistemas de indicadores para el seguimiento de una política puedan hacer abstracción de ese conflicto y debate. Una manera de ver la eficiencia es a partir del contraste de los datos de inversión por escuela y los resultados de los Índice de Equidad y Calidad Educativa Porteño (IECEP) e Índice de Equidad y Calidad Educativa Porteño Ajustado (IECEPa) en el nivel medio de enseñanza. Los gráficos siguientes aproximan el vínculo desagregado según sector de gestión, modalidad de nivel medio y porcentaje de subsidio de la POF. Pesos por Alumno por Año($ arg.) Gráfico 10/ Relación costo/subsidio estatal por alumno y el IECEP y IECEPa - Nivel Medio – Año 2013 Inversión/Subsidio por Alumno según IECEPa 0 2 Gestión Estatal 50 70 100 Técnica Privada EEM 4 IECEP 40000 20000 0 0 20000 40000 Inversión/Subsidio por Alumno según IECEP 6 0 8 2 4 6 8 10 iecepa Gestión Estatal 50 70 100 Técnica Privada EEM 40 60 80 0 Técnica Estatal Fitted values 40 60 80 0 Técnica Estatal Fitted values Fuente: DGECE, 2013 Fuente: DGECE, 2013 Fuente: UEICEE. La relación entre recursos y resultados no es positiva; entre las escuelas de gestión estatal, las de modalidad técnica obtienen, en general, mejores resultados del IECEP, incluso con los mismos recursos que escuelas estatales de otras modalidades. Al estudiar contrastar los datos de inversión por escuela y los resultados del IECEPa (IECEP ajustado por nivel socioeconómico) se observa que la relación entre recursos y resultados no es positiva (aunque la tendencia no es demasiado marcada). Las escuelas secundarias técnicas de gestión estatal (identificadas con un triángulo negro en el gráfico) suelen tener un gasto por alumno superior al resto de las escuelas de gestión estatal (identificadas con un triángulo rojo) y también un IECEPa superior. Ahora bien, dentro del grupo de escuelas secundarias técnicas de gestión estatal se observan diferencias: hay establecimientos con menor inversión por estudiante que obtienen un IECEPa superior. 34 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 En el caso de las escuelas de gestión privada también el escenario es diverso cuando se considera sólo el subsidio con establecimientos con un nivel de subsidio estatal similar que obtienen resultados muy dispares confirmando que más recursos no necesariamente implican mejores resultados. En el caso del el costo total por alumno (que en gestión privada contempla tanto los aranceles como el subsidio del Estado) con el IECEP se observa que la tendencia es positiva: a mayores recursos, mejores resultados. Sin embargo, se observa una situación heterogénea con instituciones que con los mismos recursos obtienen diferentes índices (por ejemplo al comparar las escuelas de gestión estatal técnica con el resto de escuelas de gestión estatal). También se observa que escuelas estatales técnicas, con menos recursos, obtienen el mismo IECEP (o incluso mejores) que muchas escuelas de gestión privada. 100000150000 Costo por Alumno según IECEPa 0 50000 Pesos por Alumno por Año($ arg.) Gráfico 11/ Relación costo por alumno y IECEP y IECEPa. – Nivel Medio – Año 2013 0 2 4 6 8 10 iecepa Gestion Estatal 50 70 100 Técnica Privada EEM 40 60 80 100 Técnica Estatal Fitted values Fuente: DGECE, 2013 Fuente: UEICEE. El cruce entre el costo total con el IECEPa que implica corregir por nivel socioeconómico del alumno confirma la heterogeneidad de la situación porteña. Se observan escuelas que con los mismos recursos logran resultados en el IECEPa muy diferentes. Se destacan de nuevo, las escuelas de gestión estatal de modalidad técnica. También se ven escuelas un elevado gasto por alumno que no alcanza un índice que, en teoría y en función de los recursos disponibles, debería ser elevado. VIII. Conclusiones De este documento se desprenden dos tipos de conclusiones. Una versa sobre los aspectos metodológicos y, más usualmente, sobre las debilidades de la construcción seguida en el análisis de que se trata. La otra, se refiere a los propios corolarios de política que surgirían de las evidencias presentadas. 35 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Con respecto a los aspectos metodológicos, la dificultadencontrada para elaborar este documento con respecto a las bases de datos constituye un primer hallazgo. Las barreras se presentan, por un lado, en la captación de información ya que se tuvo que interactuar con múltiples dependencias para obtener las bases de datos. Otro desafío corresponde a la armonización de criterios y categorías. En numerosos casos el equipo debió recodificar las variables e identificación de escuelas ya que diferían en sus nombres y utilizaban códigos numéricos irreconciliables. Los datos analizados muestran importante heterogeneidades en los niveles de inversión por escuela según sector de gestión sector de gestión y zona. Por ejemplo, las escuelas de gestión privada con menor nivel de arancel tienden a tener un menor gasto, pero mayores niveles de subsidio por alumno. Si bien la disparidad en la inversión favorecería mayores niveles de financiamiento en las áreas con mayores necesidades no resuelve dudas válidas como la suficiencia de los recursos para que esos niños compensen las diferencias. En cuanto a la eficiencia en el uso de recursos aproximados por la relación con indicadores de calidad educativa indica una relación no positiva entre recursos y resultados. En el caso de las escuelas de gestión privada también el escenario es diverso cuando se considera sólo el subsidio no así cuando se considera costo total por alumno; la relación recursos IECEP es positiva: a mayores recursos, mejores resultados. Los resultados en realidad llevan a puntos centrales de un debate que nos debemos. El primero punto tiene que ver con la suficiencia de los recursos: cuál es el nivel de provisión que debería guiar la inversión a nivel de escuela: la igualdad o la o adecuación? ¿Deber todos los niños reciben las mismas oportunidades educativas? ¿O es la obligación del Estado de garantizar que todos los niños reciban una educación adecuada o suficiente? Esa respuesta no sólo depende del niño sino hasta del momento histórico de la sociedad. Es el mismo nivel de educación el suficiente hoy y ahora en Buenos Aires o Argentina que el de hace 20, 50 o 100 años? Es el mismo que en otras regiones del país o zonas del planeta? ¿Adecuada para qué? ¿Cuáles serían los resultados deseado con los distintos niveles de inversión? ¿Para dar a cada estudiante la oportunidad de asistir a la universidad? ¿Para dar a cada estudiante las habilidades necesarias para competir en el mercado de trabajo? ¿Cuál es la adecuación al servicio de? ¿Cómo estructuramos reformas educativas orientadas alrededor de la suficiencia ideal será muy diferente dependiendo de cómo responder a este suficiente para qué? ¿Qué nivel de recursos educativos es suficiente para generar un conjunto específico de los resultados educativos? En segundo término, una vez resuelto lugar, el marco de suficiencia, para estar seguro, puede justificar la igualdad de mejora transferencias a los sectores más vulnerables. El tema es bajo qué criterios y de qué forma. Programas universales o focalizados, en especie o en dinero, cuánta decisión a nivel escuela y de sus equipos 36 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 directivos y cuántos a nivel central; son sólo algunas de las posibilidades dentro de un menú de opciones que debe discutirse y que incluye potencialmente la libertad de opción y con qué límite. Con respecto a los lineamientos de política que se desprenden, el sistema de asignación de recursos en la Ciudad podría ser revisado para fortalecer sus dimensiones de equidad y eficiencia. En este sentido, se podría asignar recursos en base a las características del alumnado para permitir la provisión servicios educacionales apropiados. Segundo, se podría pensar en esquemas que permitan a los directores mayor discreción en la destinación de esos recursos, 37 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Bibliografía Calle, R. y Makón, M. (2012). “La estimación de costos en las entidades del sector público: Una propuesta metodológica”. Revista Internacional de Presupuesto Público, n° 78, Año XL, marzo-abril. Carrasco Díaz, D., Navarro Galera, A., Valencia Quintero, M. y Sánchez Toledano, J. (2009). “Un modelo de cálculos de costos para los servicios públicos municipales: hacia un sistema integral de información en la administración local”. Revista Digital del Instituto Internacional de Costos. Julio-diciembre. Levin, H. (1983). “Cost-effectiveness: A primer”. New perspectives in Evaluation, Vol. 4. Sage Publications. Levin, H. (2000).“A Comprehensive Framework For Evaluating Educational Vouchers”. Occasional Paper nº 5. New York: National Center for the Study of Privatization in Education, Teachers College, Columbia University. Disponible en: http://www.eric.ed.gov/PDFS/ED464174.pdf Lockheed, M. y Hanushek, E. (1994). Concepts of Educational Efficiency and Effectiveness. Banco Mundial. Morduchowicz, A. (2000). “La equidad del gasto educativo: viejas desigualdades, diferentes perspectivas”. Revista Iberoamericana de Educación, número 23. Morduchowicz, A. (2002). El financiamiento educativo en Argentina: problemas estructurales, soluciones coyunturales. IIPE-UNESCO. Morduchowicz, A. (2008). Costo-efectividad de modelos de educación primaria de Uruguay. Consultoría para el Banco Mundial. Morduchowicz, A. (2011). Asignación de recursos a las escuelas de la provincia de Buenos Aires. Universidad Pedagógica de la provincia de Buenos Aires. Schiefelbein, E. y Tedesco, J.C. (1995). Una nueva oportunidad: el rol de la educación en el desarrollo de América Latina. Ediciones Santillana, Buenos Aires. Tenti, E. (1992). La escuela vacía: deberes del Estado y responsabilidades de la sociedad. UNICEF/Losada, Buenos Aires 38 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Anexo Metodológico A. Escuelas de Gestión Estatal 1.1. Administración central Las distintas áreas del Ministerio de Educación del Gobierno de la CABA contribuyen al financiamiento de las escuelas del sector de gestión estatal. Este rubro podría dividirse a su vez en dos grupos: inversión propiamente en las escuelas e inversión en la administración central. El financiamiento en concepto de administración central incluye dos componentes: administración central salarial y administración central no salarial. A continuación se presentan las fórmulas utilizadas para el cálculo de dichas variables: 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑝𝑟𝑜𝑚𝑒𝑑𝑖𝑜 𝑐𝑜𝑠𝑡𝑜𝑑𝑒𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙 = matrícula total 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑖 = 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑝𝑟𝑜𝑚𝑒𝑑𝑖𝑜 × matrículai 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙 no 𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑝𝑟𝑜𝑚𝑒𝑑𝑖𝑜 𝑐𝑜𝑠𝑡𝑜𝑑𝑒𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙𝑛𝑜𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙 = matrícula total 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙 no 𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑖 = 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙 no 𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑝𝑟𝑜𝑚𝑒𝑑𝑖𝑜 × matrículai Donde i es la escuela. 1.2. Costos de operación 1.2.1. Personal El costo en personal necesita dos definiciones: cantidad y precio (salario). La primera variable, como se dijo, se define según normas establecidas a nivel central. El personal se asigna siguiente criterios físicos, pedagógicos y organizacionales, se permite la apertura y desdoblamiento de secciones y divisiones sobre la base de mínimos y máximos de alumnos; se determina cuándo se faculta a un establecimiento a tener un vicedirector, un secretario y otros cargos; se establecen los criterios para que una escuela pueda considerarse de una u otra categoría. 39 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Estos instructivos son los que se utilizan como fundamento para la aprobación de las Plantas Orgánico Funcionales (POF), es decir, el equipo docente de las escuelas (Arango y otros, 2010)2. De manera implícita, las pautas sobre organización establecidas por las POF fijan los coeficientes técnicos para el factor trabajo del servicio educativo. Es decir, establecen la adecuada proporción de recursos humanos para obtener educación de una determinada calidad. El salario de cada persona por cada función es lo que determina el gasto. Para imputar el costo total se trabaja con un concepto de costo laboral como el descripto en el siguiente esquema, es decir el salario bruto más el sueldo anual complementario (SAC) más los aportes patronales a la seguridad social más la contribución por riesgos del trabajo. El costo laboral de cada persona fue elaborado con información provista por la Dirección General de Operaciones y Tecnología. Ilustración 3 / Composición del salario total Salario Bruto, Neto y Costo Laboral Aportes Patronales Previsión Social Previsión Salud Costos +Patronales= COSTO LABORAL Salario Bruto Otros Regulaciones Laborales Riesgos del Trabajo Demás Normas (Higiene y Seguridad, Vacaciones, etc) Previsión Aportes -Personales= Salud -SALARIO DE -BOLSILLO Aporte Sindicato Fuente: UEICEE. 1.2.2. Servicios (agua, luz, electricidad) Otra de las variables que se consideró para calcular la inversión por escuela es la de servicios de agua, luz, electricidad, teléfonos e Internet. Se calculó un costo unitario de cada servicio por alumno en base a los datos presentados por el Ministerio de Hacienda 2 Arango, A. y otros (2010): “Plantas docentes en la Argentina”. Documento de trabajo. Buenos Aires: IIPEUNESCO. 40 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 para cada uno de los rubros. Luego, se multiplicó ese costo unitario por la matrícula total de la escuela, para obtener así el costo en servicios por establecimiento educativo: 𝑆𝑒𝑟𝑣𝑖𝑐𝑖𝑜𝑠𝑖 = (𝑎𝑖 + 𝑒𝑖 + 𝑔𝑖 + 𝑡𝑖 ) 𝑥𝑀𝑖 Donde ai = costo unitario del agua; ei = costo unitario de la electricidad; gi = costo unitario del gas; ti = costo unitario de teléfonos e Internet; y Mi es la matrícula de la escuela. 1.2.3. Cooperadoras Se utilizó la transferencia a cada escuela provista por la Dirección General de Servicios a las Escuelas (DGSE). 1.2.4. Mantenimiento Existen dos sistemas de cobertura de mantenimiento. Por un lado, las escuelas que tiene tienen empresas asignadas por el Ministerio de Educación para realizar el mantenimiento (cuyo valor promedio por m2 por mes era en 2013 de $15/18) y escuelas que no tienen empresa asignada y cuentan con una caja especial de $1 millón (para las comunas 5, 9, 10). La información correspondiente a este rubro fue provista por la Dirección General de Planeamiento y Control de Gestión. 1.2.5. Libros El costo de libros corresponde a los libros entregados a las escuelas a través del Programa Leer Para Crecer. El programa es coordinado por la Dirección General de Planeamiento e Innovación Educativa (DGPLINED), y a través del mismo se reparten libros a las escuelas de los niveles inicial, primario y medio de la Ciudad. El cálculo del costo de libros por escuela es muy simple: se multiplican la can tidad de libros otorgados a la escuela en al año 2013 por el costo promedio del libro. Este último es calculado considerando el costo total del Programa Leer Para Crecer para el año 2013 y la cantidad total de libros otorgados a las escuelas de CABA. 𝐿𝑖𝑏𝑟𝑜𝑠 = 𝐶𝑎𝑛𝑡𝑖𝑑𝑎𝑑𝑑𝑒𝑙𝑖𝑏𝑟𝑜𝑠 × 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑝𝑟𝑜𝑚𝑒𝑑𝑖𝑜𝑑𝑒𝑙𝑙𝑖𝑏𝑟𝑜 1.2.6. Costo de Capital Cada uno de los componentes se trabajó como se detalla a continuación: 41 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Edificio Se estimó el costo por alumno según nivel educativo, de acuerdo al valor del mobiliario adquirido por la CABA durante 2013. Con ello se estimó el costo por alumno considerando como valor relevante el Costo Anual Equivalente (CAE) con una anualización de10 años y una depreciación de cincuenta años. PSBA El Plan Sarmiento es coordinado por la Dirección General de Tecnología Educativa (DGTEDU) y a través del mismo se otorgan netbooks a los alumnos y notebooks a los docentes de las escuelas primarias de CABA. Además, el plan incluye el acondicionamiento edilicio para el buen funcionamiento de las máquinas y de la conectividad en la escuela. El costo del PSBA para cada escuela (PSBAi ) se calculó de la siguiente manera: se multiplicó la cantidad de netbooks entregadas a los alumnos (Qa) por el costo promedio de una netbook que surge de las licitaciones de compra (Ca); a eso se le sumó la cantidad de notebooks entregadas a los docentes (Qd) multiplicada por el costo promedio de una notebook (Cd); por último, para computar la inversión en el acondicionamiento edilicio, se calculó un costo promedio por edificio (Ce). Dado que el costo es pagado en dólares se estimó el costo al tipo de cambio del dólar oficial: 𝑃𝑆𝐵𝐴𝑖 = 𝑄𝑎 𝑥𝐶𝑎 + 𝑄𝑑 𝑥𝐶𝑑 + 𝐶𝑒 Mobiliario Se estimó el costo por alumno según nivel, de acuerdo al valor del mobiliario adquirido por la CABA durante 2013. Con ello se estimó el costo por alumno considerando como valor relevante el CAE con una anualización de un año y una depreciación de diez años. Una vez obtenido el CAE por alumno según nivel, se lo multiplicó por la matrícula del establecimiento para obtener el costo total. 1.3. Programas Complementarios y de Apoyo Los programas complementarios y de apoyo son de dos tipos: focalización definida a nivel de escuelas o de individuos. 1.3.1. Focalización: Escuela Son programas destinados a la escuela y que generalmente consisten en personal de apoyo y acompañamiento. 42 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Programas del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires Inclusión Se tomó en cuenta la POF asignada a cada uno de los programas. Se estimó la matrícula total que recibe este tipo de asistencias (según la lista de escuela por programas) de manera de estimar un costo promedio por alumno total que luego multiplicado por la matrícula de cada establecimiento permitió obtener la inversión por escuela. INTEC La Gerencia Operativa de Incorporación de Tecnologías (INTEC) que depende de la DGPLIED presta servicios de asistencia y apoyo con respecto a la utilización el PSBA. Se estimó la matrícula total que recibe este tipo de asistencias (según la lista de escuela por programas) de manera de estimar un costo promedio por alumno total que luego multiplicado por la matrícula de cada establecimiento permitió obtener la inversión por escuela. Programas del Ministerio de Educación de la Nación El Ministerio de Educación de la Nación invierta en las escuelas a través de distintos programas: Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE) El Ministerio de Educación Nacional transfiere fondos a las escuelas del sector gestión estatal de la Ciudad en concepto del Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE). El PIIE surge con el objetivo de mejorar el proceso educativo del nivel primario y disminuir la fragmentación social y desigualdad de oportunidades educativas. En este marco, otorga a las escuelas primarias del sector estatal una suma de dinero para el desarrollo de proyectos pedagógicos equivalente a los $10.000 anuales, y un monto adicional para útiles escolares que es proporcional a la matrícula de la escuela (Mi): 𝑃𝐼𝐼𝐸𝑖 = $10.000+ ∝ 𝑀𝑖 En 2013, 149 escuelas primarias de la Ciudad se beneficiaron a través de este programa. El criterio de selección de escuelas del PIIE es la proporción de la matrícula de la escuela con vulnerabilidad socioeconómica y socioeducativa, y se tienen en consideración los índices de repetición y de deserción. Los montos de las transferencias del PIIE a cada escuela fueron obtenidos del Sistema de Transferencias de Recursos Educativos (SITRARED) de la Dirección General de Administración y Gestión Financiera del Ministerio de Educación Nacional. Plan de Mejora Institucional El Ministerio de Educación Nacional también transfiere fondos a las escuelas de gestión estatal de la Ciudad para el Plan de Mejora Institucional (PMI). El PMI surge con el 43 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 objetivo de lograr el fortalecimiento institucional de las escuelas, y una educación de calidad. La selección de escuelas para participar del PMI y la designación de los montos por escuela es proporcional a la matrícula de cada escuela, teniendo en cuenta la situación de vulnerabilidad social y educativa de la misma. Los montos que se asignan a las escuelas están dirigidos tanto al financiamiento de horas institucionales (HI) como de gastos operativos (GO). 𝑃𝑀𝐼𝑖 = 𝐻𝐼𝑖 + 𝐺𝑂𝑖 Los montos de las transferencias a cada escuela en el año 2013 en concepto del PMI fueron obtenidos del SITRARED de la Dirección General de Administración y Gestión Financiera del Ministerio de Educación Nacional. Conectar Igualdad El Programa Conectar Igualdad (CONIG) impulsado por el Ministerio de Educación de la Nación es similar al PSBA. A través de este programa se entregan netbooks a los alumnos, y notebooks a los docentes de las escuelas del nivel medio. También incluye el acondicionamiento edilicio correspondiente (consistente en el piso tecnológico, instalación del servidor, etc.) para el buen funcionamiento del Programa. La ecuación refleja el cálculo que se utilizó para computar el valor de la inversión por escuela que se corresponde al Programa Conectar Igualdad. La cantidad de alumnos (Q a) del nivel medio es multiplicada por el costo de una netbook (Ca) que es un promedio de las distintas licitaciones de compra. Lo mismo se realiza para las notebooks de docentes (Qd y Cd). Por último se adiciona el costo estimado del acondicionamiento edilicio (Ce). 𝐶𝑂𝑁𝐼𝐺𝑖 = 𝑄𝑎 𝑥𝐶𝑎 + 𝑄𝑑 𝑥𝐶𝑑 + 𝐶𝑒 Instituto Nacional de Educación Tecnológica El Instituto Nacional de Educación Tecnología (INET) es un organismo dependiente del Ministerio de Educación de la Nación y que, con el objetivo de fortalecer la educación técnico profesional en sus distintos niveles, financia sus programas educativos. Los montos de las transferencias a cada escuela en el 2013 fueron proveídos por la Dirección de Educación Técnica del Ministerio de Educación del Gobierno de CABA. 𝐼𝑁𝐸𝑇𝑖 = 𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑓𝑒𝑟𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎𝑠𝑑𝑒𝑙𝐼𝑁𝐸𝑇𝑖 Plan de Finalización de Estudios Primarios y Secundarios Se tomó el presupuesto total del Plan de Finalización de Estudios Primarios y Secundarios (FinEs) y se lo dividió por la matrícula total inscripta en este programa en la Ciudad. Luego, se multiplicó el costo unitario por la matrícula correspondiente en cada establecimiento. 44 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 1.3.2. Focalización: Alumnos Los servicios focalizados en asistencia a los alumnos son o prestaciones dinerarias (becas) o servicios asociados a la asistencia escolar (comedores). Integración Se dividió el total de recursos afectados a la POF de la Dirección de Educación Especial por el total de alumnos integrados. Luego se multiplicó la inversión por alumno integrados por la cantidad de estudiantes integrados en cada escuela, Becas Existen dos informaciones relevantes. Por un lado la cantidad de alumnos que reciben becas y, por el otro lado, el monto. Las becas pueden ser de nivel medio o superior. La cantidad de alumnos becados fue proporcionada la Gerencia Operativa de Inclusión Educativa del Ministerio de Educación a los alumnos del nivel medio que se encuentran en una situación de vulnerabilidad. El dato utilizado corresponde a las becas aprobadas y otorgadas al mes de marzo del 2013. La cantidad de alumnos becados por escuela es multiplicada por el monto anual de la beca del nivel medio, que para 2013 corresponde al valor del salario mínimo vital y móvil al momento ($2875). 𝐵𝑒𝑐𝑎𝑠𝑖 = 𝐶𝑎𝑛𝑡𝑖𝑑𝑎𝑑𝑑𝑒𝑎𝑙𝑢𝑚𝑛𝑜𝑠𝑏𝑒𝑐𝑎𝑑𝑜𝑠 × 𝑚𝑜𝑛𝑡𝑜𝑎𝑛𝑢𝑎𝑙𝑠𝑒𝑔ú𝑛𝑛𝑖𝑣𝑒𝑙 Comedores La DGSE es la encargada de administrar el financiamiento de los comedores de las escuelas. El costo de comedores se compone por la suma del costo total por tipo de ración para cada escuela en un año escolar. Los cuatro tipos de ración que pueden otorgarse en el comedor de las escuelas son: comedor (c), vianda (v), refrigerio (r) y desayuno (d). El comedor y la vianda son muy similares entre sí y otorgan a los alumnos los alimentos propios de un almuerzo nutritivo. El desayuno incluye una infusión y algún alimento sólido de complemento. Por último el refrigerio incluye una comida simple. El costo total por tipo de ración se obtiene entonces al multiplicar la cantidad de raciones que se entregan a los alumnos (Qi) con el precio de la ración (Pi). Se utilizaron los datos presentados de cantidad de raciones mensuales y precios para los meses marzo-agosto 2013. La cantidad de raciones de los meses restantes del ciclo lectivo 2013 se proyectaron con una tasa que refleja la tendencia del consumo de raciones de los meses anteriores. En cuanto a los precios, se utilizó la proyección anual presentada por la DGSE para los distintos meses del año. Así, al sumar el costo total de 45 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 comedores para los nueve meses de escolaridad, se obtiene el costo total anual de comedores por escuela. 9 𝐶𝑜𝑚𝑒𝑑𝑜𝑟𝑒𝑠𝑖 = ∑ 𝑄𝑐 𝑥𝑃𝑐 + 𝑄𝑣 𝑥𝑃𝑣 + 𝑄𝑟 𝑥𝑃𝑟 + 𝑄𝑑 𝑥𝑃𝑑 𝑖=1 Transporte La Dirección General de Administración de Recursos proporcionó el presupuesto total asignado a transporte escolar. Se dividió esa cifra por la cantidad de alumnos transportados para obtener un costo por alumno transportado. Luego se multiplicó ese monto unitario por el total de alumnos de las escuelas que cuentan con transporte escolar. 1.4. Inversión anual total por alumno de gestión Estatal 𝐼𝑁𝑉𝐸𝑅𝑆𝐼Ó𝑁𝐴𝑁𝑈𝐴𝐿𝑖 = 𝐴𝑑𝑚. 𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑖 + 𝐴𝑑𝑚. 𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙𝑛𝑜𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑖 + 𝐻𝑎𝑏𝑒𝑟𝑒𝑠𝑖 + 𝑆𝑒𝑟𝑣𝑖𝑐𝑖𝑜𝑠𝑖 + 𝐶𝑜𝑜𝑝𝑒𝑟𝑎𝑑𝑜𝑟𝑎𝑠𝑖 + 𝑀𝑎𝑛𝑡𝑒𝑛𝑖𝑚𝑖𝑒𝑛𝑡𝑜𝑖 + 𝐿𝑖𝑏𝑟𝑜𝑠𝑖 + 𝐸𝑑𝑖𝑓𝑖𝑐𝑖𝑜𝑖 + 𝑃𝑆𝐵𝐴𝑖 + 𝑀𝑜𝑏𝑖𝑙𝑖𝑎𝑟𝑖𝑜𝑖 + 𝐼𝑛𝑐𝑙𝑢𝑠𝑖ó𝑛𝑖 + 𝐼𝑁𝑇𝐸𝐶𝑖 + 𝑃𝐼𝐼𝐸𝑖 + 𝑃𝑀𝐼𝑖 + 𝐶𝑂𝑁𝐼𝐺𝑖 + 𝐼𝑁𝐸𝑇𝑖 + 𝐹𝑖𝑛𝐸𝑆𝑖 + 𝐼𝑛𝑡𝑒𝑔𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑖 + 𝐵𝑒𝑐𝑎𝑠𝑖 + 𝐶𝑜𝑚𝑒𝑑𝑜𝑟𝑒𝑠𝑖 + 𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑝𝑜𝑟𝑡𝑒𝑖 B. Gestión privada La inversión por alumno en el sector de educación privada reconoce dos grandes categorías cuyo monto se puede estimar. El primero es el costo en términos de pago de sueldos al personal docente y otras transferencias por parte del Estado y el segundo es el costo en aranceles que pagan las familiar. Esta estructura de inversión es la descripta en el cuadro 7del texto. 1.1. Aporte del Estado El estado contribuye en tres categorías. La primera es la cobertura de la POF según corresponda y en las proporciones fijadas en la regulación, la segunda son algunos subsidios que sólo son para el gestión estatal pero que se proveen a algunas escuelas denominadas de gestión social (PSBA, Libros, etc) y el costo proporcional de la Administración Central. 1.1.1. Aportes POF El sistema de aportes a escuelas públicas de gestión privada fue por primera vez sistematizado y regularizado con la Ley Nº 13.047 de 1947 denominada “Estatuto para el personal docente de los establecimientos de enseñanza privada”. Además de garantizar los derechos a estabilidad de los docentes, los salarios mínimos y la bonificación por 46 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 antigüedad, la misma estableció ciertos criterios para el otorgamiento de las subvenciones. Luego de varios cambios normativos en 1991, el Decreto 15 de 1964 fue derogado por el Decreto Nº 2.542, el cual benefició a las escuelas públicas de gestión privada, principalmente porque el Decreto Nº 2.542 establece que el objetivo de los aportes estatales a los establecimientos privados es asegurar la libertad de elección de educación, permitiendo a las instituciones financieramente solventes que puedan solicitar dichos subsidios. La Ley 24.049 de 1992 sobre “Transferencia a las provincias y a la municipalidad de Buenos Aires de servicios educativos”, y bajo el artículo n° 25 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Ciudad se encarga de cumplir con el Decreto 2.542/91 a través de la Dirección General de Educación de Gestión Privada (DGEGP). El aporte consiste en la financiación de un porcentaje del total de los sueldos (incluidas las cargas patronales) de la POF programática. La misma está compuesta por todo el personal directivo junto con los docentes y docentes auxiliares que enseñen materias dentro del plan oficial del Ministerio de Educación de la Ciudad. A los efectos de determinar el aporte, el Decreto Nº 2.542/91 considera tres tipos de aranceles, refiriéndose a tres tipos de pagos que realizan las familias de los alumnos del establecimiento: Arancel por Enseñanza Programática: todos los pagos que estén en relación directa con la enseñanza impartida según los programas oficiales aprobados por el Ministerio de Educación de la Ciudad. Arancel por Enseñanza Extraprogramática: todos los pagos que correspondan a la extensión del horario escolar o enseñanza que se imparta en horarios diferentes de las materias que integran el plan oficial. Un ejemplo sería si el instituto ofrece cursos de artes marciales, una enseñanza que no está integrada en el plan de enseñanza oficial. Aranceles por otro concepto: prestaciones de servicios no educativos (comedor, transporte, etc.), siempre que la contratación y la percepción esté a cargo de los institutos, como podría ser el pago por seguridad, comedor o asistencia médica. Los institutos que solicitan aportes se clasifican en dos grupos: los que cobran aranceles y los que no cobran aranceles. En los establecimientos que no cobran aranceles, la contribución alcanzará el total de los sueldos del personal directivo, docentes y docentes auxiliares, incluidas las cargas patronales. Dichos institutos, que no deben perseguir fines de lucro ni pertenecer exclusivamente a entidades de bien público, deberán ser reconocidos como gratuitos por la DGEGP. 47 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Las instituciones que cobran aranceles podrán seguir cobrándolos si reciben aporte estatal, siempre que respeten los límites máximos a cobrar por aranceles programáticos establecidos por la DGEGP, según el porcentaje de subsidio que reciben. Además, lo recaudado por aranceles tiene que ser utilizado para solventar los gastos generados por el personal docente no alcanzado por el aporte, del personal extraprogramático, administrativo, maestranza y también para las inversiones en mantenimiento general, servicios e insumos necesarios para el funcionamiento. El valor tanto del arancel extraprogramático como de mantenimiento, no puede superar al programático. Los límites arancelarios vigentes para la Ciudad fueron definidos por la Disposición Nº 300-DGEGP/09, que tuvo en cuenta, según afirma la disposición, las declaraciones juradas de los costos no cubiertos por el aporte gubernamental. Dichos límites son actualizados, por aumentos salariales a los docentes, anualmente por la Comisión Asesora honoraria que fue creada por el artículo 13º del Decreto 2.542/91. Los establecimientos educativos que reciben asistencia, anualmente deben rendir cuentas de las contribuciones recibidas por la Ciudad, inversiones de dicha contribución, devoluciones en caso de excedentes en los aportes y las cuotas percibidas durante el ciclo lectivo (por todo concepto). Además, dichas escuelas deben becar, al menos, a un 10% de su matrícula. Por la misma normativa, las escuelas rinden mensualmente ante la DGEGP en planillas especiales que incluyen la firma de los docentes beneficiados por los aportes recibidos y el formulario 931 de la Administración Fiscal de Ingresos Públicos (AFIP) por el correspondiente depósito de las cargas sociales. A su vez, tienen cinco días corridos contados de la recibido el aporte para depositar en cuentas gubernamentales el excedente si lo hubiere y de 15 días corridos para presentar las mencionadas planillas de rendición más el formulario de AFIP. Los institutos podrán efectuar de conformidad con las reglamentaciones vigentes, los reajustes de cursos, divisiones, grados, grupos (de la enseñanza especial) y cargos debidamente autorizados de acuerdo con las necesidades funcionales, al comienzo del año escolar y dentro del límite del monto de la contribución acordada, previa autorización de la Dirección General de Educación de Gestión Privada. Cálculo del aporte La información sobre los aportes de la Ciudad a establecimientos de gestión privada es para la primera mitad del año. Por ello es necesario hacer una estimación de lo que va a recibir cada escuela en el total del año. Como el aporte es sobre el sueldo de los docentes, se consideró el aumento salarial de julio del 2013 para la estimación del aporte anual. 48 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 𝐴𝑝𝑜𝑟𝑡𝑒𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙𝐴𝑛𝑢𝑎𝑙𝑖 = 𝐴𝑝𝑜𝑟𝑡𝑒𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙𝑃𝑟𝑖𝑚𝑒𝑟𝑎𝑀𝑖𝑡𝑎𝑑𝑖 + 𝐴𝑝𝑜𝑟𝑡𝑒𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙𝑃𝑟𝑖𝑚𝑒𝑟𝑎𝑀𝑖𝑡𝑎𝑑𝑖 × (1 + 𝑖𝑛𝑐𝑟𝑒𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑑𝑒𝑗𝑢𝑙𝑖𝑜) Fondo Nacional de Incentivo Docente Se obtuvo de la Oficina de Gestión Sectorial (OGESE) el monto presupuestado para el 2013 por el Fondo Nacional de Incentivo Docentes (FONID), el cual dividimos por la cantidad total de docentes y luego, para cada escuela, multiplicamos el resultado de la división por su cantidad de docentes. 𝐼𝑛𝑔𝑟𝑒𝑠𝑜𝑝𝑜𝑟𝐹𝑂𝑁𝐼𝐷𝑖 = 𝑃𝑟𝑒𝑠𝑢𝑝𝑢𝑒𝑠𝑡𝑜𝐹𝑂𝑁𝐼𝐷 2013 × 𝐷𝑜𝑐𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠𝑖 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙𝐷𝑜𝑐𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠 1.1.2. Planes y Programas Ciudad PSBA Algunos establecimientos educativos de gestión privada están incluidos en el PSBA de la DGTEDU. La estimación del costo utilizadas es la misma que para las escuelas de gestión estatal: se multiplicó la cantidad de netbooks entregadas a los alumnos (Qa) por el costo promedio de una netbook que surge de las licitaciones de compra (Ca); a eso se le sumó la cantidad de notebooks entregadas a los docentes (Qd) multiplicada por el costo promedio de una notebook (Cd); por último, para computar la inversión en el acondicionamiento edilicio, se calculó un costo promedio por edificio (Ce). Dado que el costo es pagado en dólares se estimó el costo al tipo de cambio del dólar oficial: 𝑃𝑆𝐵𝐴𝑖 = 𝑄𝑎 𝑥𝐶𝑎 + 𝑄𝑑 𝑥𝐶𝑑 + 𝐶𝑒 Libros Al igual que para el sector de gestión estatal, se multiplican la cantidad de libros otorgados a la escuela en al año 2013 por el costo promedio del libro. Este último es calculado considerando el costo total del Programa Leer Para Crecer para el año 2013 y la cantidad total de libros otorgados a las escuelas de CABA. 𝐿𝑖𝑏𝑟𝑜𝑠 = 𝐶𝑎𝑛𝑡𝑖𝑑𝑎𝑑𝑑𝑒𝑙𝑖𝑏𝑟𝑜𝑠 × 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑝𝑟𝑜𝑚𝑒𝑑𝑖𝑜𝑑𝑒𝑙𝑙𝑖𝑏𝑟𝑜 1.1.3. Administración Central La estimación de este rubro es la misma que la utilizada para las escuelas de sector de gestión estatal. El financiamiento en concepto de administración central incluye dos componentes: administración central salarial y administración central no salarial. A continuación se presentan las fórmulas utilizadas para el cálculo de dichas variables y una breve explicación del mismo. 49 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑝𝑟𝑜𝑚𝑒𝑑𝑖𝑜 𝑐𝑜𝑠𝑡𝑜𝑑𝑒𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙 = matrícula total 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑖 = 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑝𝑟𝑜𝑚𝑒𝑑𝑖𝑜 × matrículai 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙 no 𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑝𝑟𝑜𝑚𝑒𝑑𝑖𝑜 𝑐𝑜𝑠𝑡𝑜𝑑𝑒𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙𝑛𝑜𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙 = matrícula total 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙 no 𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑖 = 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑎𝑑𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙 no 𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑝𝑟𝑜𝑚𝑒𝑑𝑖𝑜 × matrículai Donde i es la escuela. 1.2. Arancel Para las escuelas que reciben aportes, se obtuvo el importe por concepto de cada nivel de cada escuela. En caso de que un nivel de una escuela presentase aranceles diferenciados por grados, se utilizó el promedio de los mismos. Las escuelas que no reciben aportes no están obligadas a declarar los aranceles que perciben. Sin embargo, desde la DGEGP se solicitó que informasen sus aranceles programáticos y extra-programáticos. Al no están obligados, alrededor de 170 establecimientos por nivel no lo hicieron. Para estos últimos casos, se imputó como arancel programático el tope de arancel que pueden cobrar las escuelas que reciben un 40% de aporte, según su nivel. Además, se calculó un costo de oportunidad de no recibir aporte, el cual consistió en la liquidación mensual promedio por docente para cada nivel que es multiplicada por la cantidad de docentes de cada una de estas escuelas y dividido por la cantidad de alumnos de la misma. Para las escuelas que no declararon arancel extra-programático o declararon uno igual a cero, se les imputó un importe por el mismo monto que el arancel programático. 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑑𝑒𝑂𝑝𝑜𝑟𝑡𝑢𝑛𝑑𝑖𝑎𝑑𝑝𝑜𝑟𝐴𝑙𝑢𝑚𝑛𝑜 = × 𝑃𝑟𝑜𝑚𝑒𝑑𝑖𝑜𝑀𝑒𝑛𝑠𝑢𝑎𝑙𝐿𝑖𝑞𝑢𝑖𝑑𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠𝑛𝑖𝑣𝑒𝑙 𝐷𝑜𝑐𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠𝑞𝑢𝑒𝑟𝑒𝑐𝑖𝑏𝑒𝑛𝑎𝑝𝑜𝑟𝑡𝑒𝑛𝑖𝑣𝑒𝑙 𝐷𝑜𝑐𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠𝑛𝑖𝑣𝑒𝑙;𝑒𝑠𝑡𝑎𝑏𝑙𝑒𝑐𝑖𝑚𝑖𝑒𝑛𝑡𝑜 𝐴𝑙𝑢𝑚𝑛𝑜𝑠𝑛𝑖𝑣𝑒𝑙;𝑒𝑠𝑡𝑎𝑏𝑙𝑒𝑐𝑖𝑚𝑖𝑒𝑛𝑡𝑜 Finalmente, el cálculo del arancel mensual que paga un alumno depende del tipo de escuela a la que asisten: 50 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Escuelas que reciben aporte: 𝐴𝑟𝑎𝑛𝑐𝑒𝑙𝑀𝑒𝑛𝑠𝑢𝑎𝑙𝑝𝑜𝑟𝑎𝑙𝑢𝑚𝑛𝑜𝑖 = 𝐴. 𝑃𝑟𝑜𝑔𝑟𝑎𝑚á𝑡𝑖𝑐𝑜𝑖 + 𝐴. 𝐸𝑥𝑡𝑟𝑎𝑝𝑟𝑜𝑔𝑟𝑚á𝑡𝑖𝑐𝑜𝑖 + 𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑝𝑜𝑟𝑡𝑒𝑖 + 𝐶𝑜𝑚𝑒𝑑𝑜𝑟𝑖 + 𝑆𝑒𝑔𝑢𝑟𝑜𝑖 + 𝑆𝑒𝑔𝑢𝑟𝑖𝑑𝑎𝑑𝑖 + 𝐴𝑠𝑖𝑠𝑡𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎𝑀é𝑑𝑖𝑐𝑎𝑖 + 𝑂𝑡𝑟𝑜𝑠𝑖 + 𝑀𝑎𝑡𝑟í𝑐𝑢𝑙𝑎𝑖 /10 + 𝑀𝑎𝑛𝑡𝑒𝑛𝑖𝑚𝑖𝑒𝑛𝑡𝑜𝑖 /10– (𝐵𝑜𝑛𝑖𝑓𝑖𝑐𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝐴. 𝑃𝑟𝑜𝑔𝑟𝑎𝑚á𝑡𝑖𝑐𝑜𝑖 + 𝐵𝑜𝑛𝑖𝑓𝑖𝑐𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝐴. 𝐸𝑥𝑡𝑟𝑎𝑝𝑟𝑜𝑔𝑟𝑎𝑚á𝑡𝑖𝑐𝑜𝑖 ) Donde “Otros” se refiere a cobros por servicios tercerizados y “Bonificación” corresponde, tanto para el arancel programático como para el extraprogramático, a descuentos o becas que la escuela da a todos los alumnos del nivel (en caso de resultar negativo por las bonificaciones, se atribuye un valor igual a cero). Escuelas que no reciben Aporte y declararon Arancel: 𝐴𝑟𝑎𝑛𝑐𝑒𝑙𝑀𝑒𝑛𝑠𝑢𝑎𝑙𝑝𝑜𝑟𝑎𝑙𝑢𝑚𝑛𝑜𝑖 = 𝐴. 𝑃𝑟𝑜𝑔𝑟𝑎𝑚á𝑡𝑖𝑐𝑜𝑖 + 𝐴. 𝐸𝑥𝑡𝑟𝑎𝑝𝑟𝑜𝑔𝑟𝑚á𝑡𝑖𝑐𝑜𝑖 Escuelas que no reciben Aporte y no declararon Arancel: 𝐴𝑟𝑎𝑛𝑐𝑒𝑙𝑀𝑒𝑛𝑠𝑢𝑎𝑙𝑝𝑜𝑟𝑎𝑙𝑢𝑚𝑛𝑜𝑖 = 𝐴. 𝑃𝑟𝑜𝑔𝑟𝑎𝑚á𝑡𝑖𝑐𝑜40%; 𝑛𝑖𝑣𝑒𝑙 + 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑑𝑒𝑜𝑝𝑜𝑟𝑡𝑢𝑛𝑖𝑑𝑎𝑑 Las escuelas que reciben aportes de la Ciudad, tienen un tope arancelario que pueden cobrar, según el porcentaje de aporte y su nivel. En julio de este año, el Ministerio definió estos máximos con vigencia hasta el año entrante. Se tomó el incremento entre dichos topes como el incremento arancelario de la segunda mitad del año. Entonces, asumiendo que cada alumno paga diez cuotas, un alumno paga al año por arancel: 𝐴𝑟𝑎𝑛𝑐𝑒𝑙𝐴𝑛𝑢𝑎𝑙𝑝𝑜𝑟𝐴𝑙𝑢𝑚𝑛𝑜𝑖 = 5 × 𝐴𝑟𝑎𝑛𝑐𝑒𝑙𝑀𝑒𝑛𝑠𝑢𝑎𝑙𝑝𝑜𝑟𝐴𝑙𝑢𝑚𝑛𝑜𝑖 + 5 × 𝐴𝑟𝑎𝑛𝑐𝑒𝑙𝑀𝑒𝑛𝑠𝑢𝑎𝑙𝑝𝑜𝑟𝐴𝑙𝑢𝑚𝑛𝑜𝑖 × (1 + 𝐼𝑛𝑐𝑟𝑒𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜𝑇𝑜𝑝𝑒𝑠𝐴𝑟𝑎𝑛𝑐𝑒𝑙𝑎𝑟𝑖𝑜% 𝐴𝑝𝑜𝑟𝑡𝑒;𝑁𝑖𝑣𝑒𝑙 Antes de arribar al Ingreso Anual por Arancel de cada escuela, las escuelas que reciben aportes estatales deben, al menos, becar a un 10% de su matrícula. A través de información declarada a la DGEGP, se obtuvo la cantidad de becados por establecimiento educativo y, en consecuencia, el ingreso anual por nivel de escuela es: 𝐼𝑛𝑔𝑟𝑒𝑠𝑜𝐴𝑛𝑢𝑎𝑙𝑝𝑜𝑟𝐴𝑟𝑎𝑛𝑐𝑒𝑙𝑖 = 𝐴𝑟𝑎𝑛𝑐𝑒𝑙𝐴𝑛𝑢𝑎𝑙𝑝𝑜𝑟𝐴𝑙𝑢𝑚𝑛𝑜𝑖 × (𝐶𝑎𝑛𝑡𝑖𝑑𝑎𝑑𝑑𝑒𝐴𝑙𝑢𝑚𝑛𝑜𝑠𝑖 − 𝑏𝑒𝑐𝑎𝑑𝑜𝑠𝑖 ) 1.3. Inversión total anual por alumno en gestión privada Finalmente, sumando todos los componentes que hacen a los gastos en las escuelas de gestión privada, obtenemos que la inversión anual por escuela es igual a: 51 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 𝐺𝑎𝑠𝑡𝑜𝐴𝑛𝑢𝑎𝑙𝑖 = 𝐴𝑑𝑚. 𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑖 + 𝐴𝑑𝑚. 𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙𝑛𝑜𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑖 + 𝐴𝑝𝑜𝑟𝑡𝑒𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙𝐴𝑛𝑢𝑎𝑙𝑖 + 𝐹𝑂𝑁𝐼𝐷𝑖 + 𝑃𝑆𝐵𝐴𝑖 + 𝐿𝑖𝑏𝑟𝑜𝑠𝑖 + 𝐼𝑛𝑔𝑟𝑒𝑠𝑜𝐴𝑛𝑢𝑎𝑙𝑝𝑜𝑟𝐴𝑟𝑎𝑛𝑐𝑒𝑙𝑖 52 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Apéndice Estadístico Resultados por distrito escolar AE-1. Nivel inicial Al observar la distribución de recursos, en el sector estatal los distritos 5, 19 y 10 cuentan con los mayores porcentajes. En el sector privado los distritos que más fondos reciben en términos porcentuales son el 10, el 1 y el 20. Gráfico A-1/ Distribución de la inversión del gobierno por distrito escolar total y según sector de gestión. Nivel inicial. Año 2013. En porcentaje. 10.0 9.0 8.0 7.0 6.0 Estatal 5.0 Privada 4.0 Total 3.0 2.0 1.0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 Fuente: UEICEE. .AE-2. Nivel primario Al observar la distribución de recursos, en el sector estatal los distritos 19, el 5 y el 6 cuentan con los mayores porcentajes. En el sector privado los distritos que más fondos reciben en términos porcentuales son el 1, el 10 y el 20. 53 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Gráfico A-2/ Distribución de la inversión del gobierno por distrito escolar total y según sector de gestión. Nivel primario. Año 2013. En porcentaje. 9.0 8.0 7.0 6.0 5.0 Estatal 4.0 Privada 3.0 Total 2.0 1.0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 Fuente: UEICEE. AE-3. Nivel secundario En el sector estatal los distritos 13, 10 4 y 1 cuentan con los mayores porcentajes en la distribución de recursos. En el caso sector privado son los distritos 10, 20 y 3. Gráfico A-3/ Distribución de la inversión del gobierno por distrito escolar total y según sector de gestión. Nivel secundario. Año 2013. En porcentaje. 10.0 9.0 8.0 7.0 6.0 Estatal 5.0 Privada 4.0 Total 3.0 2.0 1.0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 Fuente: UEICEE. 54 GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Ministerio de Educación 2015 Gráfico A-4/ Dispersión en el gasto por alumno según sector de gestión. Nivel Medio Gestión Privada 100000 0 20000 40000 60000 80000 Costo Total en pesos x alumno por año 0 20000 40000 60000 80000 Costo total en pesos x alumno por año 100000 Gestión Estatal 0 50 100 150 0 100 200 Escuelas Escuelas 300 400 Fuente: UEICEE. 25,000 20,000 0 0 5,000 10,000 15,000 Subsidio en pesos x alumno por año 100000 50,000 Costo total en pesos x alumno por año 150000 Gráfico A-5 / Dispersión en el gasto por alumno en el sector de Gestión Privada. Nivel Medio 0 40 50 60 70 80 100 0 Fuente: UEICEE. 55 40 50 60 70 80 100
