Codhes Informa Boletín de la Consultoría para los

Codhes Informa
Boletín de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento
Número 44, Bogotá, Colombia, 28 de abril de 2003
www.codhes.org.co
codhes@codhes.org.co
La otra guerra:
Destierro y repoblamiento1
Informe sobre desplazamiento forzado, conflicto armado y derechos humanos en el 2002
Pueblos fantasmas habitan la geografía de la violencia. Entre el destierro obligado y el
repoblamiento forzado se asoman formas de retorno como política oficial sin garantías ni
sostenibilidad por la realidad de la guerra. Hoy el desplazamiento ya no es sólo un efecto colateral
del conflicto armado: es una de las estrategias centrales de las partes enfrentadas, y de quienes
auspician y se lucran con la confrontación.
El año 2002 fue el de mayor desplazamiento forzado en Colombia desde 1985. Pero también
registró un crecimiento importante de las zonas de expulsión, cambios severos en la configuración
social y demográfica de la cuarta parte de los municipios del país, una alarmante desintegración de
grupos étnicos, y la intensificación de formas de presión y control de los actores del conflicto
armado sobre la población civil.
Esta es la otra guerra detrás de la guerra. El país sigue huyendo y cada año que pasa sin resolver el
conflicto armado representa un incremento del desplazamiento forzado con relación al anterior. Esta
diáspora permanente afectó en el 2002 a una población estimada en 412.553 personas, es decir, un
promedio de 1.144 por día, 20% más que el año inmediatamente anterior.
Son alrededor de 82.511 hogares que se vieron obligados a abandonar territorios y espacios
socioculturales, porque sus derechos fundamentales no fueron respetados ni protegidos.
Así, año tras año, el país ha contemplado desde 1985 el éxodo de 2 millones 900 mil colombianos y
colombianas dentro de su propio territorio, sin que el Estado haya evitado su destierro, ni aclarado
la verdad de los hechos, impartido justicia a los responsables y, menos aún, reparado a las víctimas.
1
Este boletín contiene un resumen del informe de monitoreo del Observatorio de CODHES sobre conflicto armado, desplazamiento y
derechos humanos correspondiente al año 2002 que incluye, además: Datos estimados sobre población desplazada por municipio,
departamento y regiones; estimaciones sobre población desplazada y su relación con el total de habitantes en las zonas de expulsión y de
llegada; cifras sobre refugio y desplazamiento en zonas de frontera; datos aproximados sobre desplazamiento y fumigaciones aéreas de
cultivos de uso ilícito; elementos que configuran una crisis humanitaria en Colombia; análisis del conflicto en las nuevas circunstancias
de guerra declarada; impacto del desplazamiento forzado en grupos étnicos (pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas); una
lectura inicial de la política del nuevo gobierno para enfrentar la crisis humanitaria del desplazamiento; y propuestas desde la sociedad y
de la comunidad internacional para enfrentar la crisis. Este informe se realizó con el apoyo del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados ACNUR, Lutheran World Relief, Secours Catholique Consejería en Proyectos y Servicios, y Oxfam GB. La
responsabilidad por el contenido de este informe es de CODHES y, por consiguiente, no involucra a las agencias donantes.
1
Pero el desplazamiento no responde sólo a lógicas de guerra, también esta asociado a intereses
económicos que son menos visibles a medida que se intensifica el conflicto armado. Hay
conexiones entre el desplazamiento y desarrollo de mega proyectos casi siempre relacionados con el
uso intensivo de recursos naturales. En efecto, la mayor parte de las personas son desplazadas de
regiones en las que hay iniciativas agro industriales, macroproyectos, obras de infraestructura,
riquezas naturales y no propiamente de las zonas más deprimidas desde el punto de vista
económico.
De tal manera, que no sólo hay desplazamiento porque hay guerra, sino que hay más guerra para
desplazar más gente, porque los intereses económicos, que van más allá de la simple tenencia de la
tierra, así lo determinan y porque el conflicto armado es un escenario favorable para afirmar este
tipo de relaciones de poder.
En 2002, el 85% del total de los municipios, es decir 955, expulsó población, lo que constituye una
ampliación de los lugares en los cuales ya es evidente la guerra y su degradación. De estos
municipios expulsores, al menos 152 registraron una significativa disminución de población,
mientras que 124 fueron sometidos a un crecimiento atípico como consecuencia de la llegada
intempestiva de nuevos habitantes. En suma, 276 municipios, que constituyen el 25% del total del
país, están inmersos en un proceso de reordenamiento social y demográfico forzado por las
circunstancias de la guerra.
En el caso de los municipios expulsores, se presentaron situaciones dramáticas como en Bojayá,
(departamento del Chocó), que vio salir en un sólo evento de desplazamiento el 68% del total de su
población. En el caso de los municipios de llegada, Convención (departamento de Norte de
Santander) recibió en un corto período, el equivalente al 48.5% de la totalidad de su población.
¿Libertad para huir o miedo a quedarse?
Hoy ya no es sólo el desplazamiento forzado. Miles de habitantes están confinados, sin garantías
para movilizarse en sus regiones, porque quedaron atrapados en medio de las estrategias militares
que buscan controlar territorios y someter por la fuerza a la gente.
En estas circunstancias, salir o permanecer se convirtió en una elección dramática entre la libertad
para huir y el miedo a quedarse. Huyen quienes pueden salir en busca de refugio porque su
territorio, o bien es objetivo de un actor armado, o es todavía escenario de disputa. En cambio,
cuando una de las partes asume el control y ejerce modelos de sometimiento similares al de una
fuerza de ocupación, se impide la libre movilidad de sus habitantes y se limita la acción
humanitaria.
Quienes lograron huir de las zonas de conflicto en el 2002, enfrentan ahora el drama de la
exclusión, la estigmatización y el desarraigo. Se acomodan en espacios cada vez más reducidos
dentro de la geografía del éxodo, porque son menos los lugares dentro del territorio nacional que
ofrecen reales condiciones de seguridad y protección.
En cambio, quienes se quedaron o fueron obligados a permanecer, viven hoy el drama del
sometimiento, del emplazamiento, del sitio en su territorio y el control a la población por parte del
actor armado dominante, que usa esta estrategia para evitar la “infiltración del enemigo”, y
posicionarse en la zona sin importarle la suerte de una población civil atrapada y sin salida.
2
Así ocurre en sectores y comunidades de Norte de Santander (en especial Alto Bobalí), en la Sierra
Nevada de Santa Marta y Serranía de Perijá, Chocó (en los ríos Jiguamiandó y las comunidades de
paz de Cacarica), y Cauca (región del alto Naya), entre otros. Esta situación, sostenida en algunos
casos durante meses, incrementa las condiciones de crisis humanitaria a las que son sometidas
personas, familias y comunidades, quienes deben enfrentar la adversidad del confinamiento, sin
posibilidad de apoyos externos o una respuesta estatal pronta y efectiva.
Las lógicas de dicho confinamiento pasan por el bloqueo que realizan los actores armados a la
circulación de personas, mensajes, alimentos, medicinas e insumos; es decir, por el confinamiento
territorial.
En el caso de los pueblos indígenas, sus organizaciones estiman que en 2002 fueron sometidas a
este tipo de confinamiento forzado más de 21.720 personas: 5500 Kankuamos en la Sierra Nevada
de Santa Marta (25%); 4300 Nasas (Paeces) de la Cuenca Alta del río Naya (20%); 4000 Barís de la
Serranía de los Motilones, en la Cuenca del Catatumbo (18%); 2760 Emberas del medio Atrato, en
el departamento del Chocó (13%); 2500 Yukpas de la Serranía del Perijá (12%); 1.850 Emberas en
Dabeiba, Antioquia (9%); y 800 Emberas de Carmen de Atrato, en la Subregión andina del Chocó
(4%).
2002: Año trágico para los grupos étnicos
El 2002 representó para la población afrocolombiana el año más trágico en cuanto a
desplazamiento, violencia, desintegración de comunidades, y pérdida de territorio y cultura. Al
menos el 33% del total de la población expulsada en Colombia, es decir, 83.650 personas,
corresponden a este grupo étnico, sobre el cual se han ensañado los actores armados.
La tasa de expulsión de las comunidades afrodescendientes es un 20% mayor que la del resto del
país: mientras el nivel nacional registra 586 personas expulsadas por cada cien mil habitantes, la de
comunidades afrocolombianas alcanza 736 por cada cien mil.
En este orden de ideas, en 2002 el Chocó —con el 73.4% de su población compuesta por
comunidades afrocolombianas—, es el primer departamento expulsor (4.498/100.000 habitantes) y
receptor de población (3.678/100.000 habitantes). El Atrato, con una tasa de expulsión superior a la
departamental (6.648/ 100.000 habitantes), es la segunda región del país con mayor tasa de
expulsión, luego del Catatumbo (14.007/100.000 habitantes).
Los pueblos indígenas son otro de los sectores significativamente afectados por el desplazamiento
forzado en el país. Los intereses de los actores armados y de otros sectores violentos apuntan a
invadir y despojarlos de sus territorios, desestructurar sus comunidades y organizaciones, imponer
lógicas de confrontación distintas a su cultura, y trasformar su relación con la tierra y la naturaleza.
Durante el 2002 aproximadamente 12.649 indígenas tuvieron que abandonar sus territorios
ancestrales por presión de los grupos armados. Esta cifra representa el 1.75% del total de la
población indígena del país, y corresponde al 5% del total de desplazados en Colombia. La
situación más crítica la vivieron los pueblos Embera, en los departamentos del Chocó y Córdoba;
los pueblos Kamtzá, Huitoto, Siona, Inga, Embera, Awá y Pasto, en los departamentos de Caquetá y
Putumayo; y los pueblos Kankuamos, Wiwa, Kogui, Arhuacos y Yukpas de la Sierra Nevada de
Santa Marta y Serranía de Perijá.
3
La situación de las comunidades afrocolombianas e indígenas en las zonas de llegada es
especialmente difícil en razón a los profundos procesos de transformación del entorno geográfico,
social y cultural, y del acceso a los ecosistemas tradicionales de subsistencia. Así mismo, las
posibilidades de retorno a los lugares de origen de los grupos étnicos desplazados, están atravesadas
por serios inconvenientes relacionados con la expansión y profundización del conflicto armado.
¿Regionalización transfronteriza del conflicto?
La sensibilidad internacional del conflicto se expresa en las fronteras. Epicentros de intereses
geoestratégicos en el campo militar y escenarios de economías ilegales que alimentan la
confrontación, hoy las fronteras están en el centro del debate público en la región.
Los territorios fronterizos que Colombia comparte con Venezuela, Ecuador y Panamá han visto
incrementar la guerra y con ésta, la crisis humanitaria a la que contribuye el desplazamiento y la
búsqueda de refugio. Durante el 2002, alrededor de 21.800 colombianos cruzaron estas fronteras
para resguardarse de ataques, amenazas o acciones armadas dirigidas contra la población civil: al
menos 12.000 en Ecuador, 9.500 en Venezuela y 300 en Panamá. Desde el año 2000, la cifra
acumulada de colombianos que cruzaron estas fronteras asciende a 49.545, y se mantiene una
tendencia creciente, especialmente en Ecuador y Venezuela.
En los últimos tres años alrededor de 1.200 colombianos recibieron el status de refugiados en
Ecuador, en tanto que en Panamá 859 compatriotas recibieron el reconocimiento de “protección
humanitaria temporal” (49 de ellos durante el año 2002), en razón de una norma extraña a la
Convención y al Estatuto de los Refugiados de Naciones Unidas. Los solicitantes de refugio que
esperan de los gobiernos vecinos una respuesta a su petición se estiman en 7.444 (6.244 en Ecuador
y 1.200 en Venezuela).
Venezuela recién anunció su decisión de crear una Comisión Legal que estudie las solicitudes de
refugio. Ecuador, en cambio, ha sido más claro en su acatamiento a las normas del derecho
internacional de los refugiados, aun cuando hay muchas limitaciones, prevenciones y dificultades
para fortalecer una política en esta dirección.
A los flujos de solicitantes de refugio se suman los desplazados que no cruzan las fronteras y se
asientan en los municipios limítrofes, y que en 2002 ascendieron a 47.375 personas.
De otra parte, el gobierno colombiano puso en marcha la Sexta División del Ejército en Leticia
(Amazonas) para enfrentar el desafío de la insurgencia en la frontera con Brasil y Perú, en lo que
podría representar una expansión del conflicto que afectaría a la población civil, con las
consiguientes situaciones de desplazamiento y refugio.
Campos minados: otra razón para huir de la guerra2
La instalación de minas antipersonales como artefactos de guerra de uso y efectos indiscriminados
se convirtió en otro factor que intensifica la dinámica del desplazamiento forzado en Colombia.
2
El análisis de CODHES presentado en esta, retoma Información y textos base suministrados por
CORPOJURÍDICA, en el marco del convenio interinstitucional de investigación, monitoreo, seguimiento y
formulación de propuestas de prevención y acompañamiento de comunidades en riesgo o en situación de
desplazamiento por la Acción de Minas Antipersonales y objetos explosivos abandonados (MAP/UXO).
4
Al menos 57.898 personas salieron forzadamente en 2002 de regiones en las que, además de las
formas tradicionales de degradación de la guerra, fueron denunciadas la existencia de campos
minados. Se calcula que 28 de los 31 departamentos están afectados por el uso de estas minas
reportadas en por lo menos 256 de los 1.115 municipios del país. Antioquia, Bolívar, Santander,
Arauca, Cesar, Putumayo, Norte de Santander y Cundinamarca, están señalados como los ocho
departamentos que tienen mayor presencia de minas antipersonales3.
Municipios como Convención, Teorema, Tibú y San Calixto (Norte de Santander), así como San
Carlos y San Luis (Antioquia) presentan la doble condición de ser zonas minadas y tener una de las
más altas tasas de desplazamiento en el 2002.
El uso de estas minas o el rumor de su existencia convierten las regiones en teatros de guerra y
constituyen actos de intimidación y riesgo real a los pobladores.
Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos hacen referencia a la protección especial
de ataque u otros actos de violencia, en particular, ataques directos e indiscriminados, la privación
de alimentos como medio de combate, su utilización como escudos de ataques contra objetivos
militares o ser víctimas de las minas antipersonal (Principio 10.2.e.)
El principio 28 es claro en señalar las responsabilidades del Estado de establecer, coordinar y
proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de los desplazados
internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otro lugar
del país. Por lo anterior, se debe acelerar el proceso de desminado humanitario certificado, para que
las comunidades que han sido objeto de desplazamiento forzado a causa de la presencia o sospecha
de campos minados, puedan retornar en condiciones de seguridad, protección, la posibilidad cierta
de permanencia y de no repetición de los eventos desencadenantes del desplazamiento.
Guerra y fumigaciones: Desplazados sin status
Las fumigaciones mediante aspersión aérea de cultivos de uso ilícito en zonas de conflicto armado,
desplazaron alrededor de 39.397 personas durante el año 2002, que representan el 15% del total de
la población expulsada en el país.
Los departamentos más afectados por expulsión en zonas de cultivo de coca y/o amapola fueron
Norte de Santander (13.571 personas), Caquetá (10.956), Putumayo (10.813), Guaviare (1.528)
Nariño (1.476) y Meta (1.053).
Según fuentes de la Policía Nacional, en 2002 fueron fumigadas 129.125 hectáreas con cultivos de
coca y 3.342 hectáreas con cultivos de amapola en estos departamentos.
En 2000, cuando se inicio el Plan Colombia, el Departamento de Estado afirmó que alrededor de
150 mil personas estaban vinculadas a los cultivos de uso ilícito, pero que las fumigaciones podían
desplazar a 15 mil personas. Sin embargo, si sumamos los desplazados en zonas de fumigación de
2001 y 2002, alrededor de 75.597 han sido afectados por esta política.
3
CAMPAÑA COLOMBIANA CONTRA MINAS. Reporte Monitor Minas Terrestres. Medellín, 2002. P. 55.
5
El agravante es que estas personas no son consideradas desplazadas por el gobierno colombiano,
que las califica como “migrantes voluntarios”, desconociendo el contexto de guerra en el que se
producen estas fumigaciones.
Guerras locales y regionales
Con el propósito de lograr una mayor comprensión de las dinámicas del conflicto armado interno y
del desplazamiento forzado, CODHES propone en este boletín un ejercicio de regionalización de
los municipios expulsores y receptores en 2002. La agrupación en regiones intenta caracterizar las
diversas configuraciones que adopta el conflicto armado interno y otras formas de violencia,
respecto de la situación de desplazamiento forzado.
Debido a la complejidad de la guerra en Colombia y a la magnitud de sus consecuencias, es preciso
revisar las “presentaciones locales” y regionales de la confrontación armada. A la tradicional lectura
del ámbito municipal resulta indispensable afianzar una mirada que de cuenta de las dinámicas
regionales.
Es por esta razón que recurrimos a una aproximación basada en el impacto diferencial comparado
del desplazamiento, por medio de la construcción de tasas tanto de expulsión y recepción municipal
y regional. Las tasas antes mencionadas relacionan el número de personas expulsadas o que
llegaron a un municipio ó región respecto del total estimado por el Departamento Nacional de
Estadística (DANE).
De esta forma, es posible comprender el impacto del desplazamiento en un municipio o una región,
en función de su población estimada, y no en cifras absolutas que dejan de lado los contextos y
dimensiones poblacionales en los cuales ocurren los eventos de migración forzada.
En el caso colombiano, el conflicto armado y en general los conflictos políticos, sociales y
culturales, tienen una dimensión regional cuyas condiciones históricas configuran especificidades
de la guerra y de la crisis humanitaria por la que atraviesa el país. A estas tendencias de tipo
estructural se superponen los dispositivos espaciales de la nueva política de seguridad del Estado y
del accionar de los grupos armados irregulares, además de las disputas asociadas a intereses
económicos legales e ilegales.
La delimitación de regiones para la paz como las zonas de distensión; la creación de las Zonas de
Rehabilitación, de nuevas unidades militares o la focalización de las acciones de fumigación; las
estrategias de los actores insurgentes, de la contrainsurgencia ilegal, las acciones de grupos de
delincuencia organizada, y las respuestas de las organizaciones y comunidades, redefinen las
características del conflicto y generan nuevas formas de movilidad humana dentro y fuera del país.
Así mismo, estos cambios en las dinámicas del conflicto producen impactos diferenciados de
acuerdo con las características geográficas, sociales, culturales y políticas de las distintas regiones.
Las regiones del país que más recibieron el impacto de la guerra, a través de la expulsión y/o la
llegada de población, evidencian la confluencia de factores, causas e intereses en disputa,
concentrados en áreas y poblaciones específicas. A su vez, sus pobladores son las principales
víctimas del desplazamiento forzado, donde convergen sistemáticas violaciones de los Derechos
Humanos y graves infracciones del Derecho Internacional Humanitario.
6
Si bien es cierto, que la catástrofe humanitaria más visible en 2002 aconteció en el municipio de
Bojayá (Chocó) –región del Atrato- con un saldo de 119 víctimas y la expulsión del 67% de su
población, la crisis humanitaria de la región del Catatumbo (Norte de Santander) reporta
indicadores no menos preocupantes. La tasa de expulsión de la región del Catatumbo (14.007
personas por cada 100.000 habitantes) es, con creces, la más alta del país. Cinco de sus municipios
presentan las tasas de expulsión más altas del país: El Tarra (25.953), Convención (25.542),
Teorama (24.603), San Calixto (10.639) y Tibú (9.080) sobrepasan la tasa nacional de expulsión
hasta en seis veces la tasa nacional de desplazamiento (586 personas).
Otras de las regiones intensamente afectadas hacen parte de las zonas de mayor disputa entre los
actores armados o de los procesos de reacomodamiento hegemónico de los actores de la guerra.
En el año 2000, el mapa de afectación regional señala al menos tres corredores de intensa
confrontación: Un eje, con dirección Norte-Sur con puntos especialmente críticos en la disputa por
el pacífico y el Sur del País; otro, con dirección Oriente-Occidente que va desde Urabá hasta el
Catatumbo (Norte de Santander), ambas zonas de frontera; y un tercer eje de desplazamiento que va
desde la antigua zona de distensión hacia el centro del país. Una segunda presentación del conflicto
supone nuevos procesos de espacialización que obedece a lógicas de afianzamiento de propuestas
estratégicas como las zonas de rehabilitación o en su momento, la recuperación de la antigua zona
de distensión.
Rupturas y cambios
El fracaso de los procesos de paz y la elección de un gobierno de mano dura constituyeron cambios
significativos en el panorama nacional, cuyas consecuencias plantean una reestructuración de la
guerra interna, la modificación del régimen político y la profundización de la crisis humanitaria.
Como si volviera sobre sus propios pasos, Colombia insiste otra vez en la vía militar para resolver
un conflicto armado que se prolonga por casi cuarenta años y que no se ha resuelto en el terreno
militar pero tampoco se ha superado en el campo de la política.
Esta decisión de insistir, de manera casi que exclusiva, en la fuerza y en las armas, hace parte del
ascenso al poder de un proyecto político que gira alrededor de la militarización de la sociedad
como base para la autoridad y el orden.
Una elección presidencial signada por el fracaso del proceso de paz que, sin resultados, adelantó el
anterior gobierno, toda vez que el electorado respaldó un experimento basado en el escepticismo
crítico frente a estos infructuosos esfuerzos, antes que intentar otros caminos para resolver la crisis
colombiana.
Es un lugar común afirmar que los procesos de paz perdieron la confianza de la sociedad porque,
independientemente de las razones, no ofrecieron resultados frente a la profunda crisis social y
económica, no lograron reducir la intensidad del conflicto, ni permitieron la participación
democrática del país en su diseño, seguimiento y evaluación. Pero muchos sacaron la conclusión
equivocada y, en lugar de plantearse el problema de repensar los procesos de paz, optaron por la
confianza en las armas que hoy invade importantes sectores de la ciudadanía, sin que se alcancen a
avizorar sus consecuencias y, menos aun, sin que se asuman las responsabilidades que de allí se
desprenden.
7
Desde la perspectiva de la crisis humanitaria, se configura cada vez más el peor de los horizontes: el
de la ausencia de escenarios de reconciliación con incremento de las dinámicas de confrontación. El
mayor poder de fuego del Estado tiene capacidad para obligar cambios en los planes estratégicos de
las guerrillas y bloquear sus pretensiones de guerra convencional y de posiciones en las regiones
donde tienen mayor influencia. Pero tiene muy pocas posibilidades para enfrentar el poder
desestabilizador de una guerra de guerrillas repotenciada.
Es evidente que en este contexto, se avecina una crisis humanitaria aun más profunda y que la
vigencia plena del Estado Social de Derecho, el DIH y las libertades ciudadanas están seriamente
comprometidos y con ello, los principales objetivos formalmente expresados en la política de
“seguridad democrática y Estado comunitario”.
Por eso es necesario proponer otros caminos. La sociedad colombiana no puede estar condenada a
renunciar a la solución política de sus conflictos de manera indefinida hasta que se resuelva este
pulso militar en favor de alguno de los contendientes. Tampoco puede aceptar que sea el deterioro
de los indicadores de la tragedia humanitaria el camino para cambiar el estado de la opinión pública
y las fuerzas políticas. La paz es un problema nacional y su suerte no puede ser hipotecada al juego
indefinido de acciones y reacciones entre los actores armados.
La sociedad colombiana tiene el compromiso ético de la solidaridad con los miles de
colombianos(as) afectados(as) por la guerra. Es necesario insistir en la realización de acuerdos
humanitarios con el potencial suficiente para proteger la población civil y reconstruir las confianzas
en los caminos de la paz. Una sociedad dispuesta a reclamar del gobierno y la insurgencia una
actitud de mayor confianza en el diálogo, y a desarrollar múltiples formas de movilización por la
paz, los derechos humanos y la transformación democrática del país.
¿Hay política para desplazados?
La política pública del Estado colombiano sobre desplazamiento forzado en el año 2002 está
marcada por la transición de gobierno y por ello es necesario examinar tanto el balance de la
administración Pastrana como las directrices del gobierno Uribe.
El balance general realizado por ACNUR, para el período 1999-2002, establece una serie de
conclusiones que muestran la continuidad de los problemas estructurales de la política, pese a los
avances en materia institucional y de inversión, especialmente asociados al incremento de la
cooperación internacional.
En efecto, dicho informe reconoce que en esta materia el Estado ha avanzado en la formulación de
una política pública más integral, en el desarrollo de normas y jurisprudencia, la coordinación
interinstitucional, la asignación y la puesta en marcha de sistemas de información mejor diseñados,
más no en la ejecución de recursos y en la cobertura de los programas4.
Precisamente una de las principales conclusiones en materia de resultados, señala que en lo
fundamental la política del gobierno se mantuvo concentrada en la atención humanitaria de
emergencia aunque en este componente la cobertura sigue siendo muy baja, pues sólo llega al
4
Alto Comisionado de las Naciones para los Refugiados- Oficina para Colombia –ACNUR-. “Balance de la
Política de Atención al desplazamiento Forzado en Colombia 1999-2002. Pagina 158
8
33.18%. En los demás componentes la situación es más grave en un contexto en que la brecha entre
la oferta y la demanda tiende a crecer aceleradamente.
Se trata entonces de una política pública que prácticamente no otorga prioridad a la prevención y
que no tiene la capacidad o la voluntad de resolver los problemas de retorno, ni la estabilización
económica y social. Por ello, no ha logrado que estas poblaciones salgan del estado de
vulnerabilidad y exclusión social en el que se encuentran. En materia de retornos, por ejemplo, el
país pasó de un índice del 37% en el año 2000, a sólo 2% en el primer semestre del 2002, en una
tendencia que corre paralela con la ruptura de los procesos de diálogo y la entrada a una nueva etapa
de confrontación bélica.
Por su parte, el gobierno del presidente Uribe ha planteado una política en materia de derechos
humanos y desplazamiento forzado, subordinada al enfoque de seguridad. De allí la formulación en
el sentido de que “una solución de fondo al desplazamiento forzado requiere de la obtención de
condiciones de convivencia pacífica mediante el ejercicio legítimo de la autoridad, el cumplimiento
de las funciones estatales de seguridad, defensa y justicia, que implican una solución definitiva al
conflicto armado interno” (Plan de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario).
En el marco de este criterio, el gobierno mantiene los ejes básicos de la política construida en el
período anterior; es decir: Se mantiene la Red de Solidaridad Social como eje de la acción
institucional y prevalecen en el discurso los conceptos de prevención, atención humanitaria de
emergencia y restablecimiento. En este último campo el programa bandera es el retorno de 30 mil
familias campesinas que se hayan visto obligadas a abandonar sus tierras.
En este contexto es probable que se mantenga el patrón de desarrollo institucional, pero existen
fuertes restricciones que van a impedir avances significativos frente a los problemas estructurales ya
señalados.
El primero de ellos es la propia política del gobierno, mucho más modesta en sus alcances y cada
vez más dependiente de la cooperación internacional, dado que sus prioridades son el ajuste fiscal
pactado con el FMI y la financiación de la guerra.
El segundo es el propio despliegue de las nuevas políticas de seguridad, las cuales en ausencia de
procesos de diálogo y negociación, contribuyen inexorablemente al escalamiento de la guerra. Esta
intensificación amplía el radio de acción de la guerra sobre el territorio y sobre la población civil,
toda vez que la restricción de garantías, así como las redes de informantes, los soldados rurales y el
pago de recompensas, tienden a deteriorar las condiciones de confianza en la propia sociedad y a
propiciar nuevos factores de desplazamiento y violación de derechos humanos.
¿Es posible en este nuevo escenario garantizar las condiciones sociales, económicas y de seguridad
necesarias para realizar efectivamente procesos de prevención, asistencia humanitaria, retorno y
consolidación? ¿Cómo enfrentar la creciente brecha entre demanda de garantías y derechos, y la
precariedad del Estado para resolver estos problemas?
Hasta el momento son preguntas sin respuestas. No hay una política de concertación entre el
gobierno, la sociedad civil y la comunidad internacional, y se mantiene la intencionalidad oficial de
limitar todas sus acciones en el campo del desplazamiento a la seguridad democrática.
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Recomendaciones
Garantías
Demandar del gobierno nacional plenas garantías para el trabajo de las organizaciones de derechos
humanos, agentes humanitarios y, en general, de las organizaciones sociales en Colombia, cada vez
más afectadas por los allanamientos, la censura de prensa etc.
Las nuevas condiciones están cerrando los espacios y las garantías para el desarrollo de los
movimientos democráticos, y los procesos sociales de construcción de la paz y la lucha por los
derechos humanos. A las restricciones propias de la guerra se suma la estigmatización y el
hostigamiento tanto por actores armados irregulares como por las propias autoridades del gobierno
y del Estado que, de una parte promulgan el concepto de la seguridad democrática y por otro
señalan a quienes ejercen sus derechos como potenciales enemigos del Estado.
Este panorama aconseja el acompañamiento internacional de estos movimientos y organizaciones
sociales, la exigencia de garantías al Estado colombiano y la exigencia de respeto al derecho
internacional humanitario a todos los actores armados. En este sentido las propuestas
gubernamentales de eliminar la Defensoría del Pueblo y las personerías municipales van en
contravía de la necesidad de construir una presencia del Estado para garantizar los derechos y no
solamente para hacer la guerra.
Fronteras
Convocar una Conferencia Andina sobre la crisis humanitaria como mecanismo que permita
construir un enfoque y una estrategia para garantizar los derechos de desplazados y refugiados
protegidos por las legislaciones nacionales y las convenciones internacionales. Este mecanismo
debe integrar gobiernos, sociedades locales y comunidad internacional. El impacto transfronterizo
de los conflictos internos se proyecta en función de la expansión territorial interna del conflicto y en
cierto modo se torna inevitable en la agenda de los países vecinos por lo cual es preciso adoptar una
estrategia común de respuesta a sus consecuencias.
Regiones
Promover nuevas formas de acción humanitaria desde las regiones a partir de acompañamiento
nacional e internacional y propuestas de acuerdos regionales que contribuyan a disminuir la
intensidad del conflicto. La reorganización del conflicto tiene nuevos impactos territoriales a partir
del año 2002 por ser este un año de transición. Se trata de nuevas configuraciones que responden a
la especificidad de cada región y que demandan nuevas formas de acción en las regiones frente a la
crisis humanitaria que revelan diferentes informes de derechos humanos. Uno de los casos mas
dramáticos lo viven los habitantes de la antigua Zona de Distensión en el sur del país, pues allí el
desplazamiento esta precedido de enfrentamientos recurrentes, estigmatización de la población, el
asesinato de muchos de los miembros de la guardia cívica creada para mantener la convivencia en a
Zona en tiempos del proceso de paz y la creciente presencia de fuerzas paramilitares. Lo lamentable
es que esta zona ya no reviste el mismo interés para los medios masivos de comunicación y para las
instituciones encargadas de velar por los derechos ciudadanos. Algo similar empieza a ocurrir tras
el anuncio de las zonas de rehabilitación pues al convertirse en el paradigma de a política de
seguridad del gobierno, se convierten en un laboratorio de guerra para todos los bandos en
conflicto, con el telón de fondo de la crisis social la tradicional precariedad de la presencia estatal y
10
la denuncia de la población en el sentido de que protegen as los intereses petroleros que as
libertades ciudadanas.
Conflicto Armado y expansión de la crisis humanitaria
Respaldar todos los esfuerzos que conduzcan al desarrollo progresivo de acuerdos humanitarios,
que permitan excluir la población civil de la guerra y ante todo que permitan reconstruir la
confianza de la sociedad y de las partes en conflicto para crear nuevas experiencias de dialogo y
reconciliación nacional. La sociedad colombiana no puede estar sometida indefinidamente a una
situación de escalamiento de la guerra en la que las dinámicas militares se reestructuran
indefinidamente, a costa del crecimiento de la tragedia humanitaria y el retroceso de las garantías
democráticas y sociales.
Grupos étnicos
Diseñar políticas públicas orientadas a garantizar los derechos de estas comunidades desde una
perspectiva de ciudadanía democrática cultural. Los cambios en la espacialidad del conflicto
armado, así como el desarrollo de proyectos económicos estratégicos, presiona cada vez mas los
territorios indígenas, amenazando la tradicional autonomía cultural de las comunidades y en general
sus derechos. Estas comunidades han mostrado una mayor resistencia al desplazamiento
precisamente por el profundo arraigo cultural y territorial que los caracteriza; sin embargo, esta
resistencia empieza a ceder en la medida en que los grupos armados irregulares y el Estado
despliegan sus acciones reclamando compromisos que vulneran los principios de distinción entre
población civil y población combatiente propio del DIH.
Política pública
Crear un mecanismo de evaluación de la política del Estado sobre desplazamiento forzado con la
participación del gobierno, entidades del estado, organizaciones no gubernamentales,
organizaciones de desplazados, organizaciones sociales y el sistema de Naciones Unidas. El
gobierno debe cumplir el compromiso de designar un Oficial de Enlace con la sociedad civil y la
comunidad internacional para concertar políticas de Estado frente al desplazamiento forzado.
La política pública para desplazados reproduce las limitaciones estructurales que impiden tanto la
prevención como la atención humanitaria y el retorno de los desplazados. Con mayor razón se
muestra incapaz de resolver los problemas de la justicia y reparación en relación con los derechos
conculcados a estas comunidades. La política del Presidente Uribe en materia de desplazamiento
forzado es mucho mas conservadora que la del anterior gobierno pues su formulación fundamental
es el aplazamiento del problema hasta que se logren condiciones de terminación del conflicto y en
términos de inversión, el programa bandera es el retorno de 30 mil familias. LA propuesta social de
fondo es la financiación del esfuerzo militar y el ajuste fiscal. Por eso la suerte de los desplazados
sigue sujeta a la cooperación internacional antes que a esfuerzos propios del Estado colombiano.
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