Motivación para la constitución del Área Metropolitana de la Región
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MOTIVACIÓN PARA LA CONSTITUCION DEL AREA METROPOLITANA DE LA REGION CENTRO-SUR DE CALDAS LUIS FERNANDO JIMÉNEZ CARDONA ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FACULTAD DE POSGRADOS ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA Bogotá D.C. 2006 MOTIVACIÓN PARA LA CONSTITUCION DEL AREA METROPOLITANA DE LA REGION CENTRO-SUR DE CALDAS LUIS FERNANDO JIMÉNEZ CARDONA Ensayo-Trabajo de Grado para obtener el título de Especialista en Gestión Pública Tutor Dr. Diego Vivas Tafur Decano de la Facultad de Postgrados ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FACULTAD DE POSGRADOS ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA Bogotá D.C. 2006 ii CONTENIDO Pag. 0. INTRODUCCIÓN 10 1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 11 1.1 IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DEL PROBLEMA 11 1.2 ALCANCE Y EXTENSIÓN DEFINITIVA DEL ESTUDIO 12 2. JUSTIFICACIÓN 13 3. OBJETIVOS 14 3.1 OBJETIVO GENERAL 14 3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 14 4. MARCO TEÓRICO 15 4.1 CONCEPTO DE ÁREA METROPOLITANA 15 4.2 DEFINICIÓN DE ÁREA METROPOLITANA 15 4.3 GOBIERNO DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS 17 4.4 CONSTITUCIÓN DE ÁREAS METROPOLITANAS 17 4.5 MODELOS DE ÁREAS METROPOLITANAS 19 4.5.1 Londres 19 4.5.2 Buenos Aires 20 5. MARCO CONSTITUCIONAL 23 6. MARCO LEGAL 24 6.1 LEY 128 DE 1994. ÁREAS METROPOLITANAS 24 iii Pag. 6.2 LEY 388 DE 1997. ORDENAMIENTO TERRITORIAL. 25 6.3 LEY 614 DE 2000. COMITÉS DE INTEGRACIÓN TERRITORIAL. 26 6.4 LEY 489 DE 1998. DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA. 26 6.5 LEY 142 DE 1994. SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS 27 7. METODOLOGIA UTILIZADA 29 8. EXPOSICIÓN DE RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN 30 8.1 DATOS GENERALES DE LA REGIÓN CENTRO SUR DE CALDAS Y SUS MUNICPIOS 30 8.1.1 Municipio de Manizales 31 8.1.2 Municipio de Chinchiná 31 8.1.3 Municipio de Neira 32 8.1.4 Municipio de Palestina 33 8.1.5 Municipio de Villamaría 34 8.2 DATOS POBLACIONALES DE LA REGIÓN CENTRO SUR DE CALDAS 35 8.3 CIFRAS ECONÓMICAS DE LA REGIÓN CENTRO SUR DE CALDAS 38 8.4 CIFRAS DE DESARROLLO HUMANO DE LA REGIÓN CENTRO SUR DE CALDAS 39 8.5 CIFRAS DE EMLPLEO EN LA REGIÓN CENTRO SUR 39 8.6 CIFRAS DE SERVICIOS PÚBLICOS EN LA REGIÓN CENTRO SUR. DE CALDAS 40 8.7 CIFRAS DE TRANSPORTE PÚBLICO URBANO EN MANIZALES 43 8.8 LA EXPERIENCIA DEL AREA METROPOLITANA DEL CENTRO OCCIDENTE-AMCO 44 8.8.1 Creación Área Metropolitana de Pereira 44 iv Pag. 8.8.2 Propósito del AMCO 44 8.8.3 Programas de AMCO 44 8.8.4 Proyectos Metropolitanos de mayor relevancia 45 8.8.5 Objetivos del Ordenamiento Metropolitano de AMCO 45 8.9 ANÁLISIS DE LOS PLANES DE DESARROLLO DE LA REGIÓN CENTRO SUR 47 8.9.1 Plan de Desarrollo de Manizales 47 8.9.2 Plan de Desarrollo de Chinchiná 48 8.9.3 Plan de Desarrollo de Neira 48 8.9.4 Plan de Desarrollo de Palestina 49 8.9.5 Plan de Desarrollo de Villamaría 49 8.9.6 Plan de Desarrollo de Caldas 50 8.10 CIFRAS PARA LA INICIATIVA Y LA CONSULTA POPULAR DE LA REGIÓN CENTRO SUR DE CALDAS 51 9. 52 ANALISIS DE RESULTADOS 10. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 56 BIBLIOGRAFIA 63 v LISTA DE TABLAS Pag. Tabla 1. Población Total por Municipio 35 Tabla 2. Población Urbana por Municipio 35 Tabla 3. Población Rural por Municipio. 36 Tabla 4. Tasas específicas de participación, desempleo y subempleo. 39 Tabla 5. Cifras para la Iniciativa y la Consulta Popular de la Región Centro Sur de Caldas 51 vi LISTA DE FIGURAS Pag. Figura 1. Ejemplo del uso del nombre del Área Metropolitana de Manizales 11 Figura 2. Mapa de Caldas y de la región Centro Sur 30 Figura 3. Panorámica del Nevado del Ruiz desde Chinchiná. 32 Figura 4. Panorámica de Neira 33 Figura 5. Panorámica de Palestina 33 Figura 6. Panorámica de Villamaría 34 Figura 7. Composición de la Población del Área Metropolitana Centro Sur de Caldas 36 Figura 8. Composición de la Población Rural 37 Figura 9. Composición de la Población Urbana 37 Figura 10. PIB Año 2002 38 Figura 11. Índice PIB per cápita 2002 38 Figura 12. Índice de Desarrollo Humano IDH 2002 39 Figura 13. Viviendas con Energía, Acueducto y Alcantarillado 40 Figura 14. Teléfonos Fijos en Cabeceras Municipales 40 Figura 15. Teléfonos Fijos en Zonas Rurales 41 Figura 16. Acueducto en Zonas Rurales 41 Figura 17. Alcantarillado en Zonas Rurales 41 Figura 18. Viviendas sin Agua, ni Alcantarillado, ni Energía en Zona Urbana 41 Figura 19. Panorámica de Pereira y Desquebradas 44 Figura 20. Votos requeridos para Iniciativa y Consulta Popular 51 vii RESUMEN La Región Centro Sur del Departamento de Caldas tiene entre sus intereses públicos administrativos la constitución de un Área Metropolitana. Esta iniciativa tiene poco desarrollo teórico y práctico, lo que constituye una justificación para el adelanto de este estudio, que es determinar la motivación existente para la constitución de dicha Área. Teóricamente, las Áreas Metropolitanas son entidades administrativas constituidas para plantificar y dirigir el desarrollo de territorios, sobre los que confluyen dos o más gobiernos locales. Aunque precisamente, su definición, constitución y gobierno son temas de discusión hoy en día, por que no existen fórmulas únicas, como lo demuestran los casos de estudio de Londres y Buenos Aires. Al mismo tiempo, la Constitución Política de 1991, posibilitó la creación de las Áreas Metropolitanas en Colombia, buscando el desarrollo armónico de regiones metropolitanas y la prestación eficiente de obras y servicios públicos. Además instauró los mecanismos de iniciativa y de consulta popular para su creación. Posteriormente la Ley de Áreas Metropolitanas consolidó las bases para su creación. También aplican para el estudio, las leyes de función pública y de servicios públicos. La región Centro sur está integrada por los municipios de Manizales, Chinchiná, Palestina, Villamaría y Neira. Dichos municipios tienen gran cercanía física, histórica y social. Su población total es de unos 500.000 habitantes, 90% ubicados en zonas urbanas. Manizales y Neira presentan las mejores y peores cifras respectivamente en tamaño de la economía y desarrollo humano. Esta región tiene buenas coberturas urbanas de servicios públicos, cosa que no sucede en el área rural. Por su parte, Manizales tiene problemas de empleo y movilidad, como consecuencia de la concentración de actividades económicas, industriales, comerciales e institucionales de la región Centro Sur. Al estudiar los Planes de Desarrollo de los Municipios, se puede inferir que aunque si existen iniciativas en las que coinciden y para las que claman integración regional, especialmente aquellos relacionadas con Infraestructura de transporte, no se mencionan explícitamente procesos de conformación de un Área Metropolitana y este silencio preocupa en el caso de Manizales, como núcleo urbano. A su vez, la Gobernación de Caldas, tiene un enfoque administrativo subregional. Finalmente, el panorama político parece demostrar que la iniciativa y la consulta popular tendrían un difícil camino político, pero no imposible desde el punto de vista del número de votos requeridos. Las conclusiones finales de este estudio recalcan la demostrada motivación que existe para la constitución del Área, por los hechos metropolitanos que la justifican y apela al liderazgo cívico para iniciar su proceso, que debe ser planificado y pausado y que por sobre todas las cosas, debe respetar el precepto constitucional de búsqueda de armonía del desarrollo, para que sea este el primer caso en Colombia de un Área Metropolitana, constituida por mandato popular y cuyo hecho metropolitano más importante sea la equidad en el desarrollo humano de sus habitantes. viii 0. INTRODUCCIÓN Una doble obligació n moral, ha llevado al desarrollo de este trabajo de Grado. Las raíces caldenses del autor, unidas a la preparación como Especialista en Gestión Pública, han originado el interés en investigar sobre un tema administrativo público de mucha relevancia para el Departamento de Caldas, cual es la constitución del Área Metropolitana de la Región Centro Sur de Caldas. Manizales y cuatro municipios más (Chinchiná, Palestina, Villamaría y Neira), tienen nexos sociales, económicos y físicos, que han desembocado en incipientes intentos de integración en temas relacionados con la prestación de servicios públicos, transporte, educación, empleo, entre otros. Sin embargo, no existe un Área Metropolitana formal, ni serios indicios que vislumbren su creación. Eso sí, mucho se ha especulado sobre la posibilidad de integración, pero sin argumentos sólidos que animen a establecer que existe una motivación para la constitución del Área. Esta inquietud ha originado, el desarrollo del presente Trabajo de Grado, titulado Motivación para la Constitución del Área Metropolitana de la Región Centro Sur de Caldas, cuyo objetivo principal es determinar cuáles son las razones que justifican o no, la creación formal de está entidad administrativa. Para cumplir con este objetivo, esta Investigación debe primero, abordar el estudio de las definiciones teóricas, los conceptos, los antecedentes y los modelos relevantes, para conformar un marco teórico. Posteriormente, debe reconocer los preceptos constitucionales y legales colombianos, que regulan la creación de las Áreas Metropolitanas. Seguido, debe adentrarse en el reconocimiento de la región y de su realidad, a través de su historia, su población, sus nexos, su economía, su desarrollo, sus niveles de cobertura de servicios públicos y sus hechos metropolitanos. Como referente, procura estudiar el caso de un Área metropolitana en Colombia e inferir cómo se creó y como funciona. Para dar un contexto real a las posibilid ades de creación, se estudian los Planes de Desarrollo municipales, para inferir voluntades administrativas alrededor de la idea y se analizan las posibilidades políticas y de participación ciudadana para respaldar la iniciativa gubernamental. Finalmente, se analizan los resultados y se generan las conclusiones y recomendaciones generales de este estudio. Es muy importante recalcar que el estudio debe ceñirse a la exposición de los motivos para la creación del Área, no en la proposición formal como tal. De esta manera, los elementos de estudio sirven como argumentos objetivos para la generación de una motivación objetiva. Este estudio pretende trascender los límites del requisito académico, para convertirse en un precedente serio, que pueda ser usado como un primer paso, corto pero seguro, en los propósitos administrativos públicos de Caldas, de buscar la concreción de sus necesidades de desarrollo, mediante el aprovechamiento de la preparación, la tenacidad y la buena voluntad de sus hijos. 10 1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 1.1 IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DEL PROBLEMA La cercanía física, económica y social de los municipios que integran la región centro-sur de Caldas (Manizales, Chinchiná, Palestina, Villamaría y Neira), ha generado en la opinión pública de este Departamento, desde hace algunos años, la inquietud sobre la posibilidad de establecer un vínculo formal entre ellos, mediante la creación de un Área Metropolitana, amparada en los preceptos constitucionales y legales que posibilitan este tipo de uniones para municipios con características como las que poseen los mencionados y con intereses comunes en cuanto a la planificación del desarrollo, la prestación de servicios y la construcción de obras se refiere. Sin embargo, esta inquietud no ha trascendido lo suficiente como para hablar de un verdadero proceso de consolidación metropolitana y la conformación de esta Área sigue dándose en el campo de la especulación, a la vez que no se vislumbra una posibilidad cercana para llevar a cabo esta unión. Este hecho ha creado confusión en algunos sectores ajenos al acontecer público, y aún en algunas agencias públicas nacionales, que hablan del Área Metropolitana de la región centro sur de Caldas, como si existiese (Ver Figura 1). Los Alcaldes y Concejos Municipales tienen el deber de decidir si la conformación del Área hace parte de sus intereses y la ciudadanía tiene el derecho de saberlo. Al fin y al cabo la posibilidad de unirse, no obliga a sus miembros a tomarla, pero sí a decidir, para no afectar a los procesos de planificación regional, y al contrario, favorecerlos. Figura 1. Ejemplo del uso del nombre del Área Metropolitana de Manizales 11 Fuente: DANE. Encuesta Nacional de Hogares. Manizales, 2000. 1.2 ALCANCE Y EXTENSIÓN DEFINITIVA DEL ESTUDIO Este trabajo pretende, basado en las cifras censales de los municipios en cuestión, en el marco legal vigente y en una experiencia parecida, inferir a partir de los Planes de Desarrollo Municipales de la región centro-sur de Caldas, la motivación regio nal frente a esta iniciativa, sobre la que tanto se ha especulado en Caldas y que incluso algunos medios e instituciones mencionan, como si fuera un hecho. Este estudio no procura investigar sobre la conveniencia teórica de este proyecto, sobre sus metas o sobre su papel. Su propósito principal es mostrar la situación coyuntural de sus municipios, conocer las intenciones municipales y determinar si existe un propósito común que justifique constituir el Área metropolitana de la región centro sur de Caldas. 12 2. JUSTIFICACIÓN Los propósitos de integración regional son muy mentados por los actores locales de Caldas, especialmente cuando de elaborar los Planes de Desarrollo se trata, o cuando los intereses administrativos públicos conciernen a más de un Municipio. Sin embargo, cuando de materializar estos propósitos se trata, no se han logrado establecer verdaderos acuerdos alrededor de un propósito común, como el de la constitución de un Área Metropolitana. Y es que a primera vista su establecimiento no parece tan sencillo, por que tiene que partir de una justificación colectiva, en la cual se sientan identificados todos los futuros miembros. Es aquí donde se empieza a entender el por qué no se ha cristalizado este proyecto regional. Las administraciones de los Municipios, tienen intereses en diferentes programas o tienen diferentes intereses en los mismos programas. Debe entonces, encontrarse cuáles son los puntos de convergencia y de divergencia, y determinar en la balanza, que les conviene más a los posibles integrantes del Área Metropolitana. Y es que una unión de esta naturaleza, debe estar sustentada en unas razones de conveniencia que animen a todos sus miembros, para que lo perciban como un buen negocio, especialmente para aquellos más pequeños y vulnerables, de tal manera que sus representantes estén en disposición de afrontar el reto. Este estudio, se explica entonces, como la necesidad de determinar cuáles son las cifras poblacionales, económicas y de servicios de estos municipios, cuáles son los argumentos que para las administraciones municipales de esta región de Caldas, en este momento, justifican o no, la constitución del Área Metropolitana de la región centro sur del Departamento. Que sirva este estudio como un referente para iniciativas posteriores o para aclarar si es prudente especular sobre su creación. 13 3. OBJETIVOS 3.1 OBJETIVO GENERAL Determinar la motivación actual para la constitución del Área Metropolitana de la región centro sur del Departamento de Caldas, según las cifras censales y la disposición de las administraciones municipales. 3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS • Recopilar y estudiar la información disponible actualmente, sobre normatividad aplicable, cifras censales de los municipios interesados y una experiencia parecida en otra región de Colombia. • Inferir a partir de los Planes de Desarrollo Municipales la disposición de las Administraciones locales para la creación formal del Área Metropolitana. • Compilar los resultados de la investigación, inferir de estos la disposición local y a partir de esta, exponer los motivos que justifiquen o no, la creación del Área Metropolitana de la región centro sur de Caldas. 14 4. MARCO TEÓRICO 4.1 CONCEPTO DE ÁREA METROPOLITANA Cuando el desarrollo de las ciudades cercanas, puede superar sus propios límites administrativos se generan conurbaciones institucional y administrativamente fragmentadas. Esta fragmentación tiene repercusiones institucionales, políticas y económicas: se crean problemas de coordinación, de superposición de competencias y de pérdida de ventajas comparativas de la aglomeración urbana. Es este ámbito fragmentado lo que lleva a pensar en alguna instancia de gobierno supramunicipal, que coordine el conglomerado urbano. La creación de una instancia de gobierno supramunicipal para un área metropolitana es compleja y conflictiva. Lo es en primer lugar, porque implica generar una nueva instancia de gobierno, y por tanto, de poder, entre el ámbito local y el ámbito departamental. No se trata simple mente de hacer un plan intermunicipal, tampoco una simple coordinación de actividades destinada a orientar el desarrollo de esa zona intermedia con mayor eficiencia en la provisión de servicios y bienes urbanos. En segundo lugar, es compleja porque tal alternativa, una visión completa de la ciudad metropolitana, no forma parte del sentido común ni de las autoridades, ni de las instituciones públicas y privadas, ni del ciudadano común. La racionalidad predominante reconoce los problemas por sectores (vivienda, agua, electricidad, vías), o en el ámbito del barrio o la comuna, pero no efectivamente en una dimensión territorial extensa o variable. Visto así, el problema no es únicamente de orden técnico o administrativo, sino sociológico y político. Demanda no sólo el uso de incentivos y/o desincentivos que orienten las conductas públicas y privadas, sino conocer cómo se construyen instancias de poder. Sólo así se puede lograr que se consolide la unión de las voluntades políticas en una nueva instancia de gobierno territorial. 4.2 DEFINICIÓN DE ÁREA METROPOLITANA Una primera dificultad que se encuentra es la vaguedad o la amplitud de contenidos del término área metropolitana, que usualmente se utiliza para referirse a las aglomeraciones de las grandes ciudades. A pesar de que las metrópolis son un fenómeno universal, pues se encuentran en todos los continentes, no admiten un tratamiento uniforme, por razones de historia, culturales y de organización social y política. 15 El término área metropolitana surgió cuando el término ciudad dejó de ser equivalente a urbano y fue necesario encontrar otro que diera cuenta de las áreas urbanizadas en torno de la ciudad central. El término metrópolis originalmente significaba ciudad madre o principal centro de gravedad. Según la CEPAL1, los criterios con los cuales se analizan las ciudades para definirlas como áreas metropolitanas no han sido siempre los mismos. En los años 50 prevaleció, por lo menos en la tradición estadounidense, la definición de las áreas metropolitanas por medio de la identificación del número de habitantes. Se trataba de uno o más municipios contiguos, con por lo menos una ciudad de 50 mil habitantes. Se incluían todos los municipios que cumplían ciertos requisitos básicos de integración económica, social, con la ciudad central. Posteriormente, en los años 60, también en Estados Unidos, se intentó una precisión del concepto, manteniendo los criterios poblacionales y los de proximidad física. Se incluyó, entonces, un criterio que medía el carácter metropolitano de los municipios que integraban el área, estableciendo criterios demográficos tales como la existencia de un 75% de población activa no agrícola y una densidad de 50 habitantes por km². Además, se consideró un criterio de integración, a través del cual se fijaba que al menos 15% de los trabajadores que residían en los municipios debían trabajar en la ciudad central. En la tradición europea, la definición de área metropolitana es menos clara, porque existe una gran diversidad de delimitaciones administrativas y porque, para efectos estadísticos, el área metropolitana no es reconocida. Sin embargo, podría decirse que en Europa prevalece una visión económica. Por ejemplo, en la tradición inglesa se reconoce como criterio los mercados locales de trabajo, es decir, zonas donde los viajes cotidianos por trabajo son frecuentes e intensos. Cuando un municipio emplea a las tres cuartas partes de todos los residentes ocupados y, simultáneamente, en los locales de trabajo ubicados en el municipio tres cuartas partes son trabajadores del mismo municipio, se considera a éste como autosuficiente y cerrado. De no suceder esto, los municipios están abiertos y, por lo tanto, deben integrarse a otros municipios, hasta que lleguen a ser autosuficientes. El criterio poblacional también está presente en la tradición europea. Recientemente, en 1988, en el marco de la Comunidad Europea, la Comisión Europea encargó un estudio para aportar al reconocimiento oficial de las Funciones Regionales Urbanas (las llamadas FUR). El estudio fijó dos tipos de FUR. La primera categoría estaba constituida por aquellos asentamientos con una población de más de 330 mil habitantes, de los cuales al menos de 200 mil residían en la ciudad central; que disponía de más de 20 mil puestos de trabajo y establecía un orden de commuting (viajes diarios al trabajo). En la segunda categoría, los criterios eran menos exigentes respecto de la población mínima de la ciudad. 1 CEPAL. Gobierno de las Áreas Metropolitanas. Chile. Mayo de 2001 16 Es posible entonces, identificar en el tema de las áreas metropolitanas ciertas dimensiones e indicadores comunes a las definiciones. Sin embargo, aun cuando no existe un acuerdo respecto de cuáles de ellos discriminan para decir que determinado asentamiento humano es un área metropolitana y otro no, lo común en las definiciones en uso es que todavía se mantiene la noción de gravitación respecto a un principal centro de actividad. Pero este aspecto es puesto en cuestión por una nueva realidad que comienza a surgir en diferentes partes del mundo, y que es la de conurbaciones de áreas metropolitanas en grandes regiones urbanas, con diferentes centros principales de actividades. 4.3 GOBIERNO DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS Aceptando todas las complejidades reales mencionadas, el problema del gobierno de las áreas metropolitanas es más complicado que el de su definición estadística o de planificación. No sólo se trata de áreas fragmentadas en diversos gobiernos locales, sino en muchos casos fragmentadas por fronteras entre provincias o estados, e incluso entre países. Y, por otra parte, son áreas que se expanden y cambian continuamente, con lo cual los límites o fronteras tienen poco sentido o duración, lo que lleva a la imagen de que las áreas metropolitanas son ingobernables. En la actualidad, gobierno metropolitano es sinónimo de fortalecimiento de la identidad territorial y competencia en el mercado, en el marco de un mundo cada vez más globalizado. Casi sin excepción la experiencia internacional indica que la generación y reformas de las áreas metropolitanas han sido iniciadas e implementadas por el Estado a un nivel central. Todo indica que la creación de una nueva estructura política como el área metropolitana sólo puede ser concebida como real si posee un nivel de autoridad basada en el poder legítimo otorgado por los ciudadanos a través de elecciones directas o indirectas, periódicas e informadas; autonomía en la disposición de recursos financieros, en el sentido de que las decisiones relativas a la creación, inversión, uso de recursos puedan ser independientes de otro nivel de gobierno, sin que ello implique no estar sujeto a control; competencias precisas sobre materias tales como la planificación estratégica del territorio, la gestión de las redes de servicios, la seguridad de los habitantes, y la cultura; y responsabilidad ante la ciudadanía. Todas son condiciones necesarias que definen lo que es gobierno: una autoridad que gestiona un territorio, y la gestión de ese territorio, de la cual debe responder ante la ciudadanía. Muy pocos gobiernos de áreas metropolitanas cumplen a cabalidad con todas ellas. Y, aunque todas las condiciones se den, ni aun así se asegura la permanencia de los gobiernos metropolitanos. Así lo demuestra el hecho del surgimiento y desaparición de gobiernos de áreas metropolitanas. 4.4 CONSTITUCIÓN DE ÁREAS METROPOLITANAS Las áreas metropolitanas son una construcción social y política, lenta y compleja. Esta percepción parece ser la principal diferencia entre los intentos de los años 60 y 70, con los más recientes de fines de los 90. No se limita a un mero cambio de leyes, compatibilización de atribuciones, o hacer 17 coincidir una estructura de gobierno con un territorio geográficamente delimitado: es una construcción. Y en esto hay dos aspectos que se debe incorporar: la creación de las condiciones sociales y políticas que sustenten el área metropolitana, y mecanismos que permitan el desarrollo de los modelos organizativos de gobierno metropolitano. En cuanto a la creación de las condiciones sociales y políticas, hay diferentes y simultáneos frentes que deben ser atacados. Entre ellos: Hay que instalar el tema en la opinión pública. Cuando se habla de instalar el tema del Área Metropolitana en la opinión pública, se trata de una opinión que difiere de la proveniente de un sujeto o una suma de sujetos. Se debe tener presente que, así como los hombres y mujeres singulares no tienen opinión sobre todas las cosas, sólo algunos temas constituyen la opinión pública o colectiva y, con pocas dudas, el tema del Área Metropolitana no forma parte de ésta. Hay que promover un liderazgo (político, civil, académico) sobre el tema. Además de instalar el tema en la opinión pública, se requiere de líderes que concuerden en la importancia de consolidar un tipo de gobierno metropolitano por medio del cual se pueden resolver varios temas de ciudad. Se trata de organizar y dirigir los intereses y actividades de un grupo de personas, unidas por el proyecto o empresa de instaurar un modelo de gestión de ciudad para el Área Metropolitana. En las ciudades europeas, éste ha sido un aspecto clave: allí donde se registran transformaciones y propuestas metropolitanas exitosas, ellas se deben a la presencia de un liderazgo político local destacado. Es el caso de Bolonia, Barcelona y Rótterdam. Hay que propiciar procesos asociativos entre el municipio y otras instancias de gobierno. Sin lugar a duda, una manera de comenzar en el proceso de construcción de los gobiernos metropolitanos consiste en lograr asociaciones entre los distintos poderes de gobierno de una ciudad. Si la necesidad de contar con un área metropolitana surge de la constatación de la ineficiencia de la sobreposición de competencias, municipales y sectoriales, al interior de la ciudad, los procesos de asociación pueden en un comienzo deberse a las ventajas que resultan de tratar de esta manera materias específicas. La idea es fomentar a mediano plazo la institucionalización de estas prácticas, es decir, de apoyar la constitución de relaciones duraderas de acciones recíprocas que pueden o no terminar en una entidad formal, con estructura administrativa propia y un cuadro de funcionarios. Debe haber una decisión del gobierno central. La decisión del gobierno central es clave, pues es el actor más relevante al momento de consolidar formalmente un área metropolitana. En el gobierno recae la visión orgánica, no atomizada, de la sociedad y, a él corresponde la orientación de las partes hacia la cooperación en la ejecución de obras o la prestación de servicios. Todos estos frentes son necesarios para crear la legitimidad y credibilidad de futuros gobiernos metropolitanos. Es necesario establecer estructuras de gobierno metropolitanas, nivel de gobierno entre el regional y el comunal. La creación de un área metropolitana no supone necesariamente la fusión de municipios o la desaparición de cie rtos gobiernos locales. Si bien en el caso de los gobiernos metropolitanos, los municipios deben ceder poder, no se suprimen por cuanto con esto se crea una administración con una jerarquía de cargos y funciones. En el caso de un gobierno metropolitano sup ramunicipal la 18 figura es el Alcalde de la ciudad, en tanto que en el gobierno intermunicipal es la asamblea de alcaldes, el parlamento de la ciudad. No hay un modelo general de gobierno metropolitano. En cada caso hay que tener en cuenta las particularidades propias de las áreas metropolitanas y de los países en que se encuentran. No todos los problemas que se perciben en las áreas metropolitanas pertenecen propiamente al ámbito de un gobierno metropolitano. Las experiencias muestran que los problemas me tropolitanos son aquellos que comprometen al conjunto de la aglomeración y cuyo soporte es algún tipo de red: transporte, servicios básicos (agua, alcantarillado, electricidad, basura), y frente a los cuales la planificación estratégica de desarrollo de la aglomeración (incluida en ésta la planificación física) es el instrumento metropolitano por excelencia. La tendencia que se comienza a observar en los países muy urbanizados es discutir la estructura de gobierno de grandes regiones urbanas, compuestas cada vez más por la aglomeración de áreas metropolitanas. La propuesta ahora es cómo hacer coincidir un nivel político y administrativo con el territorio de la aglomeración urbana. La preocupación ahora es cómo dar un salto y preocuparse no sólo por el Área Metropolitana, sino de cómo establecer una estructura de gobierno para esa unidad que ésta puede conformar con el territorio y ciudades que físicamente la circundan, y que social y económicamente interactúan con ella. La metropolización es un proceso que pone en cuestión los límites territoriales y administrativos, e incluso las fronteras entre países. 4.5 MODELOS DE ÁREAS METROPOLITANAS 4.5.1 Londres 2 Conocido como el modelo de los “counties”, la autoridad metropolitana, el Greater London Council, come nzó a operar en 1965, como resultado de la entrada en vigor de la Government Act de 1963. La experiencia inglesa, además de Londres, se extendió a otras cinco ciudades inglesas y duró en su primera etapa diez años. El experimento inglés ha sido uno de los casos más puros del modelo metropolitano supramunicipal. En las seis más grandes áreas urbanas de Inglaterra, se constituyeron autoridades metropolitanas con representantes directamente elegidos, con sus propios sistemas de impuestos y con muchas competencias ambientales. Sin embargo, los territorios asignados fueron más pequeños que lo sugerido inicialmente, las competencias asignadas se enfrentaron con las de las autoridades de ámbitos menores y surgieron numerosos conflictos entre estos niveles en temas vinculados a planificación, transporte público, etc. 2 LEFEVRE, Christian. Building Metropolitan Governments in Europe: 1960-2000. From functional to political legitimacy.. Santa Cruz, Bolivia, 1999. 19 El Greater London Council fue abolido por la nueva Local Government Act, en 1985. A partir de entonces, el poder local en el Londres metropolitano quedó fragmentado y ha estado representado por los borough (villas). Diez años más tarde, la idea de los gobiernos metropolitanos volvió a renacer en Gran Bretaña en otro contexto y con diferentes características. Así, la experiencia del Greater London Authority surgió en 1999 como una bandera política del Partido Laborista. Su propuesta fue la creación de una nueva autoridad para el Londres metropolitano, conformada por un Alcalde y una Asamblea, electos directamente y dotados con amplios poderes. Esta nueva autoridad entraría en funciones a partir de julio del 200l, ejerciendo sobre el territorio configurado por las 32 villas y la Corporación de Londres. Aunque el territorio de referencia es el mismo que gobernaba el Greater London Council antes de su abolición, la organización de la nueva autoridad metropolitana es diferente en sus niveles estructural y operacional. Tendría una fuerte estructura de gobierno para enfrentar los problemas de la ciudad, planificación estratégica, transporte, medio ambiente y desarrollo económico, para dar a la capital una voz en el país y en el extranjero. A diferencia del pasado, la ciudadanía ha sido invitada a participar con sus comentarios y observaciones a esta propuesta, lo mismo que todos los actores económicos, sociales, políticos, de negocios y culturales de la sociedad de Londres. Después del debate, el gobierno modificó sus propuestas, las cuales fueron aprobadas por un referéndum en mayo de 1998. La nueva institución comenzó a funcionar a principios del 2000, con el alcalde Ken Livingstone, quien fuera el alcalde de Londres (Greater London Council) hasta 1986. El Greater London Authority nace con un presupuesto de 6 mil millones de dólares, y una planta de 400 mil empleados, 20 mil menos de los que llegó a tener el gobierno de Londres de fines de los 80. El resurgimiento del Greater London Authority ha tenido tal fuerza, que la experiencia se está extendiendo a otras ciudades de Gran Bretaña. 4.5.2 Buenos Aires3. El Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) se conforma por la onurbación de la ciudad de Buenos Aires y 24 municipios de la Provincia del mismo nombre, y ocupa una superficie aproximada de 4.000 km², donde se concentra el 34% de la población total del país. El AMBA concentraba cerca del 44% de los establecimientos industriales del país, 49% del total de los ocupados en el sector secundario y 51% de la producción industrial. Sin embargo, la mayoría de la población metropolitana trabaja en actividades del sector terciario –comercio, finanzas, educación, 3 CATENAZZI, Andrea y REESE Eduardo. La región metropolitana de Buenos Aires: Datos básicos, organización política y transformaciones en curso. Buenos Aires. 1999 20 transporte, administración pública, servicios personales y servicios sociales. El sector terciario concentra el 62% del empleo total, mientras que la industria manufacturera reúne sólo al 19%. El AMBA y 18 municipios bonaerenses constituyen la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA). Esta es la región de mayor concentración del poder político y económico del país: el 50% de la mano de obra industrial, el 55% del PBI. Es el principal centro financiero y el mayor mercado de producción y consumo del país. Junto con México, San Pablo y Río de Janeiro, forma parte del grupo de 15 áreas urbanas de más de 10 millones de habitantes que han sido clasificadas por distintos autores como “megaciudades”. En el caso de la RMBA, su configuración territorial no coincide con los límites políticos administrativos. Las unidades políticas administrativas que forman la RMBA pertenecen a diferentes sistemas estatales de gobierno. Los municipios del conurbano bonaerense forman parte de la Provincia de Buenos Aires. La ciudad de Buenos Aires es un gobierno recientemente autónomo. En el gobierno de la ciudad metropolitana se encuentran organismos estatales federales, provinciales, municipales, interjurisdiccionales, los que no siempre ejercen sus competencias de manera coordinada. La Constitución de la Provincia de Buenos Aires establece el Régimen Municipal, con atribuciones muy generales 14 fijadas por la Ley Orgánica de las Municipalidades. De acuerdo con ella, los municipios de la Provincia, en particular los conurbados en el AMBA, tienen competencia para actuar en: red vial y señalización; regulación del uso del suelo y la construcción; alumbrado público y mantenimiento urbano; regulación del tránsito de la ciudad; control ambiental; recolección de residuos sólidos; mantenimiento de los desagües pluviales; administración de algunos servicios educativos y de salud. El gobierno de la ciudad de Buenos Aires. La nueva Constitución Nacional de 1994 otorgó a Buenos Aires el rango de ciudad autónoma, lo que posibilitó el dictado de una Constitución propia en 1996 y la elección popular del Jefe de Gobierno. Las actuales funciones del Departamento Ejecutivo de la ciudad son: definir las estrategias de planificación, elaborar los planes y las normas, realizar dictámenes sobre pedidos de informes, aprobar los Decretos que promulgan las Leyes sancionadas por la Legislatura. Esta última, a su vez, a través de sus comisiones puede elaborar proyectos sobre política urbana y, como órgano deliberativo, discutir los proyectos presentados por el Departamento Ejecutivo, por las comisiones o por sectores privados, de manera individual o colectiva, y sancionar las Leyes aprobando o no los mencionados proyectos. Las competencias en lo que se refiere a la política ambiental son amplias. En materia de transporte, las responsabilidades de la ciudad son acotadas, aunque tiene competencias autónomas sobre el sistema de subterráneos. Aun cuando el puerto sigue perteneciendo a la Nación, la nueva Constitución de la ciudad establece que “El Puerto de Buenos Aires es del dominio público de la Ciudad, que eje rce el control de sus instalaciones, se encuentren o no entregadas en concesión”. 21 Gestión articulada del área metropolitana. Desde principios del presente siglo han existido diferentes intentos gubernamentales, sin éxito durable, para crear instancias de coordinación metropolitana en Buenos Aires. A partir de 1958, con el Plan Director para Capital Federal y lineamientos para el Área Metropolitana y su región, se puso de manifiesto desde la planificación urbana, la necesaria comprensión metropolitana de las cuestiones porteñas. Los diferentes esfuerzos de coordinación metropolitana tuvieron en Buenos Aires escasos éxitos y limitada duración institucional, debido a la característica del sistema político local donde existen permanentes conflictos de poder entre el Gobierno Nacional (residente en la Ciudad de Buenos Aires), el Intendente de la propia ciudad (delegado del Poder Ejecutivo Nacional hasta 1996), el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires y los intendentes de los municipios provinciales. No obstante lo anterior, en la actualidad, en el Área Metropolitana de Buenos Aires es posible observar varios ejemplos de gestión articulada de servicios públicos, cuya conducción es multijurisdiccional. Los más importantes son: El Mercado Central de Buenos Aires, La Corporación Ecológica Área Metropolitana de Buenos Aires (Ceamse), El Comité de Saneamiento de la Cuenca Matanza-Riachuelo. El marco institucional. La Constitución de la Provincia de Buenos Aires (1994) es débil en la delimitación de competencias municipales, así como en la constitución de federaciones de municipios para tratar los problemas comunes. Sólo menciona la constitución de consorcios de municipalidades, y consorcios de vecinos, exclusivamente a los fines de la creación de super usinas gene radoras de energía eléctrica (Art. 192). La Constitución del Gobierno Autónomo asume, entre otras materias: i) la creación de un Consejo de Planeamiento Estratégico, de carácter consultivo, con iniciativa legislativa, presidido por el Jefe de Gobierno e integrado por las instituciones y organizaciones sociales representativas; ii) la implantación de una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano integrada a las políticas de desarrollo económico, social y cultural; iii) la definición de un Plan Urbano y Ambiental elaborado con participación transdisciplinaria de las entidades académicas, profesionales y comunitarias, que constituirá la ley marco a la que se ajustará el resto de la normativa urbanística y las obras públicas; y iv) la creación de un ente único. 22 5. MARCO CONSTITUCIONAL La Constitución Política de Colombia establece la posibilidad de la creació n de áreas metropolitanas: “Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano.”4 La Carta Política, anunció también, que a través de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial regularía el funcionamiento, la administración, la participación y la creación de estas áreas, a través de mecanismos de consulta popular. Como es sabido, esta materia se reguló mediante la Ley de Áreas Metropolitanas, antes que con la Ley de Ordenamiento Territorial. Las Áreas metropolitanas son entonces en Colombia, entidades administrativas y no entidades territoriales o niveles de gobierno, lo que delimita muy claramente su propósito y es que no se crean para suplantar a los gobiernos locales, ni para intermediar entre este nivel y lo s de mayor escala, sino para facilitar a las administraciones locales, el manejo de aquellos temas que competen a dos o más municipios a la vez. Es constitucional también, el hecho de que la motivación para la unión, no es necesariamente la del fenómeno de la conurbación, como lo sugiere la teoría metropolitana, explicada en el capítulo anterior. Esta motivación se encuentra entonces, en la tipología de las relaciones que manejan y que les pueden dar características de Área. La región centro sur de Caldas, posee nexos sociales, históricos y económicos, que constituyen evidentes hechos metropolitanos, como se describirá más adelante. Finalmente, la Carta Magna, delimita como principal papel de este ente administrativo, el de la planeación del desarrollo armónico e integrado, lo que da pié a investigar que tanto hasta hoy los Municipios en estudio reflejan niveles de desarrollo equiparables, en cuanto a sus cifras económicas y de desarrollo humano. También se requiere entonces, conocer las cifras de los principales servicios públicos en esta región, para encontrar a través de sus cifras, qué tanto hay desarrollo integrado, en términos de cobertura. Esta información, sumada a la que se exprese en los Planes de Desarrollo locales, revelará la motivación para la constitución del Área Metropolitana, a la luz de los preceptos constitucionales y legales. 4 ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política de Colombia. Título XI, De la Organización Territorial, Capítulo 3 Del Régimen Municipal, Artículo 319. Bogotá D.C., 1991 23 6. MARCO LEGAL 6.1 LEY 128 DE 1994. ÁREAS METROPOLITANAS La Ley 128 de 1994, reguló, antes de que lo hiciera la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, todo lo pertinente a la creación y funcionamiento de las Áreas Metropolitanas en Colombia. Esto manda la norma sobre su creació n: “Tendrán iniciativa para promover su creación los Alcaldes de los Municipios interesados, la tercera parte de los Concejales de dichos municipios, o el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizado de los mismos municipios… El proyecto se entregará a la Registraduría del Estado Civil para que, dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de recibo, lo publique y lo difunda con el propósito de que se debata ampliamente. La Registraduría convocará a consulta popular para una fecha determinada que será posterior a un mínimo de tres meses contados a partir del día que se dio publicidad al proyecto… El texto de proyecto de constitución del Área Metropolitana será sometido a consulta popular la cual se entenderá aprobada por el voto afirmativo de la mayoría de los sufragantes. Cumplida la consulta popular y si el resultado fuere favorable los alcaldes y los Presidentes de los respectivos Consejos Municipales….definirán… las funciones generales que cumplirá el ente metropolitano, particularmente en materia de planeación, obras, servicios públicos y obras de desarrollo económico y social…. ”5 Dada la posibilidad de creación de estos entes, con la iniciativa de las administraciones municipales, es necesario determinar a partir de sus Planes de Desarrollo, que son reflejo de sus Planes de Gobierno, su disposición bien para los procesos de integración en términos generales o bien para la creación del Área, en términos específicos. Así mismo, vale la pena estudiar las cifras poblacionales y electorales de la región y analizar estas cifras, a la luz de la posible iniciativa popular y política. Hasta hoy todas las áreas metropolitanas han sido creadas por decretos u ordenanzas. El Área de la región centro sur de Caldas seria entonces, la primera en ser constituida después de la promulgación de la ley 128 y por tanto con Consulta Popular. Para este efecto, se estudiarán, las cifras electorales requeridas para una consulta popular y las implicaciones políticas que demandaría este proceso. Sobre la definición de los hechos metropolitanos, la Ley expresa: 5 CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 128 de 1994 sobre Áreas Metropolitanas. Artículo 5. Bogotá D.C. 1994 24 “Las Áreas Metropolitanas…sólo podrán ocuparse de la regulación de los hechos metropolitanos. Se determinan como metropolitanos aquellos hechos que a juicio de la Junta Metropolitana afecten simultáneamente y esencialmente a por lo menos dos de los municipios que lo integran como consecuencia del fenómeno de la conurbación. ”6 La ley precisa mucho mejor el precepto constitucional, por cuanto establece ya que la conurbación existe y que por este fenómeno se suceden algunos hechos que comparten los municipios vecinos. A través de las cifras censales de la región, de las económicas, de las de empleo, transporte, de servicios públicos y especialmente a partir de la experiencia personal del autor, por haber nacido y vivido durante 20 años en la región, se determinarán cuáles son esos hechos metropolitanos relevantes que le dan a la región la apariencia de Área Metropolitana. Aunque este estudio no discutirá sobre el funcionamiento de las Áreas Metropolitanas, si es muy importante, establecer como se da su gobierno, a través de la conformación de la Junta Metropolitana, máximo órgano de dirección de estos entes. Así lo expresa la Norma: “La Junta Metropolitana estará integrada por los siguientes miembros: 1. Los Alcaldes de cada uno de los municipios que la integran. 2. El Gobernador del Departamento o el Secretario o Jefe de Planeación Departamental como su representante. 3. Un representante del Consejo del Municipio que constituya el núcleo principal. 4. Un representante de los Consejos de los Municipios distintos al núcleo, elegido dentro de los Presidentes de los respectivos Consejos Municipales.” 7 Existe un riesgo muy grande en cuanto a la gobernabilidad de un área metropolitana, a la luz de la legislación colombiana, dado que su administración no es autónoma, como lo sugiere la CEPAL, y al contrario está sujeta al mandato del Alcalde Metropolitano. Este hecho, genera por supuesto, entre los demás miembros, temor a ser relegados o verse sujetos a la voluntad del más fuerte de ellos. Es pues importante, que la motivación de la creación del área metropolitana, incluya el establecimiento de reglas claras de equidad en el gobierno de la junta y de democratización y transparencia en su accionar. 6.2 LEY 388 DE 1997. ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Esta Ley de Ordenamiento Territorial, que es posterior a la de Áreas Metropolitanas, define un concepto muy importante, en cuanto a la inclusión dentro de la planificación del desarrollo metropolitano, de la dimensión del territorio que se suma a la del carácter netamente administrativo, descrito en la Ley 128. En este sentido, se describe aquí únicamente el concepto y el objeto de la Ley, para no perder el sentido del trabajo. 6 7 CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 128 de 1994 sobre Áreas Metropolitanas. Artículo 6. Bogotá D.C. 1994 CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 128 de 1994 sobre Áreas Metropolitanas. Artículo 8. Bogotá D.C. 1994 25 “El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible … El ordenamiento del territorio municipal y distrital se hará tomando en consideración las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales...” 8 La Ley da entonces un marco al desarrollo de la región que ya no es solo económico, sino que debe contemplar el territorio sobre el que se dan esas relaciones y que constituye quizás el marco visible de la acción gubernamental metropolitana. Es decir son las obras físicas, y las dimensiones urbanas las que primero justifican la creación del Área. 6.3 LEY 614 DE 2000. COMITÉS DE INTEGRACIÓN TERRITORIAL. Como un referente normativo de interés para este estudio, se identifica el de la conformación de los Comités de Integración Territorial, que son cuerpos colegiados en los cuales las autoridades locales concertarán lo referente a la implementación de los planes de ordenamiento territorial. Este escenario puede ser propicio para iniciar la senda metropolitana. Esto dice la Ley: “La conformación de los Comités…será obligatoria entre los municipios de un mismo departamento que conformen un área metropolitana y en aquellos municipios y distritos que tengan un área de influencia donde habite un número superior a quinientos mil (500.000) habitantes… se entenderá por área de influencia el territorio conformado por la capital de departamento o municipio principal y municipios circunvecinos, en los cuales se presenten hechos que hagan indispensable la implementación conjunta de los planes de ordenamiento territorial tales como fenómenos de conurbación, relaciones estrechas en el uso del suelo o relaciones estrechas en la prestación de servicios públicos.”9 6.4 LEY 489 DE 1998. DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA. Esta ley que regula la función administrativa, da unas premisas claras sobre los principios que deben mover al funcionario público, que en el caso de estudio, puede aplicarse al de los Alcaldes 8 9 CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 388 de 1997. Ordenamiento Territorial. Artículo 5. Bogotá D.C. 1997 CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 614 de 2000. Comités de Integración Territorial Bogotá D.C. 2000 26 Municipales. También se establece cuál es la finalidad de su función, que no es otra que la de la satisfacer las necesidades de los ciudadanos, al tenor de la Constitución Política, y un Principio que va muy bien con el tema de las Áreas Metropolitanas, y es el de la coordinación administrativa. “La función administrativa se desarrollará conforme a los principios constitucionales, en particular los atinentes a la buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia. Los principios anteriores se aplicarán, igualmente, en la prestación de servicios públicos, en cuanto fueren compatibles con su naturaleza y régimen… …La función administrativa del Estado busca la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes, de conformidad con los principios, finalidades y cometidos consagrados en la Constitución Política… …En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.”10 La función metropolitana es por definición, administrativa, y por esto debe sujetarse a estos preceptos. Pero además, lo es, por que su búsqueda no es otra, que la de facilitar a los municipios, la administración de los hechos que les unen y por tanto, el seguimiento de la Ley no es opcional. Finalmente, estos preceptos deben tenerse en cuenta no sólo como excusa para la creación del área, sino como mandamientos en su funcionamiento. 6.5 LEY 142 DE 1994. SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS La Constitución Política y la Ley de Áreas Metropolitanas, mencionan como un hecho que justifica la creación de las mismas, la mejor prestación de servicios públicos, y por ello, para este estudio, se extrae de esta Ley, cuáles son esos servicios, cuáles son los motivos que justifican la intervención del Estado y la competencia de los Municipios en los mismos. Así lo expresa la Ley: “Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural… El Estado intervendrá en los servicios públicos…para los siguientes fines: • Garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios. • Ampliación permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios. 10 CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 489 de 1998. Función Administrativa. Bogotá D.C. 1998 27 • • • • • • Atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico. Prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan. Prestación eficiente. Libertad de competencia y no utilización abusiva de la posición dominante. Mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participación en la gestión y fiscalización de su prestación. Establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con lo s preceptos de equidad y solidaridad. …Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los Concejos: …Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente…”11 Definidos como están los servicios públicos domiciliarios en esta Ley, a ellos se dedicará este estudio, tratando de encontrarlas cifras de cobertura y conociendo quienes los prestan, todo para hacer análisis sobre cómo el Área Metropolitana tiene justificación y trabajo por hacer. Hay además un precepto universal, que complementa al de la Ley y es que el acceso a estos servicios es indicador de desarrollo económico, pero sobre todo humano. Este estudio no pretende ahondar en los conceptos de eficiencia, de calidad de servicio, de competencia, de tarifas y de derechos de los usuarios. Sin embargo, un estudio posterior, parecido o mejor complementario, tendría en este escenario, un campo abierto y muy importante, para la concreción de la creación del Área Metropolitana de la región centro sur de Caldas. Estas cifras deberían estar sobre la mesa de los Alcaldes para tomar la decisión. Por ahora este trabajo analizará sólo las coberturas, y sus resultados, en términos de la oportunidad constitucional que se le da a los municipios de buscar un desarrollo permanente y coordinado. 11 CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 142 de 1994. Servicios Públicos Domiciliarios. Bogotá D.C. 1994 28 7. METODOLOGIA UTILIZADA El primer paso, es la elaboración de un marco teórico que ay ude a conceptualizar a las áreas metropolitanas, a establecer definiciones, tipos y referentes teóricos y prácticos. Después, se realiza la consulta y análisis de Constitución Política de Colombia y lo que dice sobre la creación de Área Metropolitanas en el país. Más adelante se consultan las leyes pertinentes, con el propósito de determinar cuál es el marco normativo para la creación de las Áreas Metropolitanas en Colombia. Se investiga sobre los datos principales de las poblaciones objeto de estudio, para determinar las conexiones entre ellos. Además, se investigan y compilan algunas cifras poblacionales, económicas, de desarrollo humano, de servicios y de empleo de esta subregión, relevantes para este estudio. El siguiente paso es la búsqueda de un caso de área Metropolitana en Colombia, ya creada, para entender cómo se dio su creación y cuáles son sus actividades relevantes y usarlo como referente para el Área de estudio. Se hace un estudio de los Planes de Desarrollo Municipales y Departamental, vigentes, para tratar de inferir de estos, la disposición de las Administraciones Municipales para la creación del Área. Ahora se procede a hacer un breve análisis de las cifras electorales de la región, con base en las cifras censales y de votaciones anteriores, para estudiar las posibilidades y requisitos de la iniciativa popular y de la consulta popular requeridas por la Ley para crear el Área. Finalmente, se exponen las principales conclusiones determinadas a partir del estudio, y se hacen también algunas recomendaciones generales, que responden finalmente la cuestión central de este estudio, sobre la motivación para la constitución del Área Metropolitana de la región centro-sur de Caldas. 29 8. EXPOSICIÓN DE RESULTADOS DE LA INVESTIGACION Este capítulo, pretende exponer los resultados centrales de la investigación, a través de cuadros, gráficas y apartes textuales sobre las principales cifras que identifican a la región, su población, situación económica, dotación de servicios públicos; la experiencia vecina del área metropolitana de Pereira; planes de desarrollo ; participación política. Todo con el propósito de, en el siguiente capítulo consignar unas reflexiones a manera de conclusiones y recomendaciones que respondan la pregunta central del estudio, sobre los motivos para la Constitución del Área Metropolitana. 8.1 DATOS GENERALES DE LA REGIÓN CENTRO SUR DE CALDAS Y SUS MUNICPIOS La conformación del Área Metropolitana, parte de las premisas teórica y normativa de que los municipios interesados estén unidos por antecedentes económicos, sociales, culturales y territoriales comunes. Esta es una breve reseña de los Municipios que conformarían el Área Metropolitana de la región centro sur de Caldas, que ilustran esos nexos. Figura 2. Mapa de Caldas y de la región Centro Sur Fuente. GOBERNACIÓN DE CALDAS. Página web de los Distritos Agroindustriales. A menos de treinta minutos en carro, desde Manizales, capital del departamento de Caldas, se encuentran los municipios de Chinchiná, Neira, Palestina y Villamaría. Esta es la zona de mayor dinamismo económico e institucional de Caldas y una de las principales zonas cafeteras del país. Esta región está enmarcada dentro de la falda occidental de la cordillera central, en los ricos suelos volcánicos que descienden del Parque Natural de los Nevados hacia el río Cauca, en la zona sur del Departamento de Caldas, y limitando con los Departamentos de Risaralda y Tolima. La componen municipios pequeños, de clima templado, con un arraigo cultural “paisa”, debido a su común fundación durante la segunda oleada de la colonización antioqueña. A continuación se presentan algunos datos generales de cada uno de los municipios:12 8.1.1 Municipio de Manizales • 12 Altitud: 2.126 m.s.n.m EL TIEMPO CAFÉ. Así es mi Caldas. Casa Editorial El Tiempo. Pereira. 2003 30 • • • • Extensión: 440 Km2 Temperatura Promedio: 17°C Fundación 1848 Erigido Municipio 1849 Reseña Histórica Los Carrapa fue la comunidad indígena que habitó este territorio durante la época precolombina; era un cacicazgo andino dedicado fundamentalmente a las labores agrícolas. Al parecer no fue una zona muy visitada durante las épocas de La Conquista y La Colonia y sólo aparecen algunos registros de la presencia española con el Mariscal Jorge Robledo en el sector de Santágueda, a mediados del siglo XVI. Por esto la historia más conocida de Manizales se inicia a mediados del siglo XIX, a raíz del proceso denominado Colonización Antioqueña y las Guerras Civiles entre Liberales y Conservadores. La fundación se le atribuye al llamado "Grupo de los 20" encabezados por Fermín López, Manuel Grisales, José María Osorio, Joaquín, Antonio, Victoriano y Gabriel Arango, Antonio Ceballos, Eduardo Hoyos y Marcelino Palacio, entre otros. El siglo XX fue marcado especialmente por el desarrollo de la caficultura, los procesos de industrialización y la prestación de servicios como la educación superior y el comercio. Actividad Económica La economía municipal tiene como eje fundamental la caficultura; sin embargo, las exportaciones industriales, relacionadas con herramientas agrícolas, productos comestibles, aparatos y materiales eléctricos, productos químicos y manufacturas, han alcanzado proporciones muy significativas del Producto Interno Bruto local. Además Manizales satisface sus demandas comerciales básicas y presta toda la gama de servicios requeridos en el mundo de hoy. Es igualmente reconocida por la diversidad y calidad de sus centros de formación universitaria. 8.1.2 Municipio de Chinchiná • • • • • • Altitud: 1378 m.s.n.m Extensión: 112,4 Km2 Temperatura Promedio: 21°C Fundación 1857 Erigido Municipio 1880 Distancia a Manizales 22 Km. Figura 3. Panorámica del Nevado del Ruiz desde Chinchiná. Fuente: LA PATRIA. Fotografía para la versión del Periódico en Internet. 2006 Reseña Histórica. La historia de Chinchiná inicia el 2 de Abril de 1857 cuando Fermín López, Candelario Rodríguez, Marcos Cardona, Francisco, Gregorio y Nazario Restrepo fundaron este 31 municipio. Su nombre original fue San Francisco, pero en la década de los 30 fue modificado por la Asamblea Departamental. Actividad Económica . Es conocida como la Ciudad Eléctrica por ser la primera en generar energía hidroeléctrica en el país. La economía local gira en torno a la caficultura y todos sus productos asociados. Allí se asientan algunas de las más importantes empresas del sector: La Fábrica de Café Liofilizado, segunda a nivel mundial, El Centro Nacional de Investigaciones del Café, CENICAFE, que desarrolla la ciencia y la tecnología para mejorar la calidad del grano y la Fundación Manuel Mejía, que capacita a los técnicos agropecuarios y agroindustriales relacionados con el cultivo del café. 8.1.3 Municipio de Neira • • • • • • Altitud: 1.969 m.s.n.m Extensión: 364 Km2 Temperatura Promedio: 18°C Fundación 1842 Erigido Municipio 1844 Distancia a Manizales 23 Km. Figura 4. Panorámica de Neira Fuente: GOBERNACIÓN DE CALDAS. Página web de Distritos Agroindustriales Reseña Histórica Fundado en 1842 por Marcelino Palacio, Elías González, Manuel Grisales y otros colonos antioqueños que construyeron las primeras casas y se establecieron allí. Actividad Económica Sus principales productos agropecuarios son el café, el ganado y la caña de azúcar. Adicionalmente se cosechan otros productos que suplen las necesidades alimenticias de la población neirana. 8.1.4 Municipio de Palestina • • • • • Altitud: 1.630 m.s.n.m. Extensión: 108,7 Km2 Temperatura Promedio: 19°C Fundación 1855 Erigido Municipio 1876 32 • Distancia a Manizales 26 Km. Figura 5. Panorámica de Palestina Fuente: GOBERNACIÓN DE CALDAS. Página web de Distritos Agroindustriales Reseña Histórica Su territorio fue habitado por indígenas de la familia Quimbaya; uno de sus gobernantes más recordados es el cacique Taitama. Sus territorios fueron explorados, alrededor de 1540, por el conquistador Hernán Rodríguez de Sosa, perteneciente a las tropas de Jorge Robledo. "La Arcadia Feliz de Caldas", como también se le conoce, fue fundada el 20 de octubre de 1855 por Juan de la Cruz Duque, Remigio Blandón, Marco Quintero, Eusebio López, Raimundo Vega, José María Quiceno, Juan de Dios Santa, Rafael Ocampo y Juan Antonio Henao. Desde 1880, hasta 1913, dependió administrativamente de San Francisco, hoy Chinchiná. Actividad Económica Palestina se distingue como uno de los principales municipios cafeteros del país. Sin embargo, su agricultura se ha diversificado recientemente con cultivos de árboles frutales, caña de azúcar, cacao y plátano. 8.1.5 Municipio de Villamaría Figura 6. Panorámica de Villamaría Fuente: GOBERNACIÓN DE CALDAS. Página web de Distritos Agroindustriales • • • • • • Altitud: 1.920 m.s.n.m. Extensión: 457,8 Km2 Temperatura Promedio: 18°C Fundación 1852 Erigido Municipio 1878 Distancia a Manizales 5 Km. Reseña Histórica Sus primeros pobladores fueron indígenas de la Familia Quimbaya. Víctor Castaño, Antonio Cardona, Benedicto Angel y otros colonos realizaron su fundación en 1852, en el lugar que hoy ocupa su cementerio. Inicialmente llevó el nombre de Aldea de María y, en la actualidad, es conocida como El Jardín de Colombia por la diversidad de flores que cultiva. 33 Actividad Económica La horticultura tiene amplio desarrollo con productos como: cebolla, zanahoria, papa, tomate chonto y cítricos. Adicionalmente, la ganadería y la caficultura son renglones importantes. 8.2 DATOS POBLACIONALES DE LA REGIÓN CENTRO SUR DE CALDAS Conocer a los Municipios y sus características poblacionales, permite identificar la naturaleza urbana o rural de las mismas, el tamaño de la región metropolitana, los centros de gravedad de la misma, y por tanto el énfasis en las políticas públicas y las estrategias de desarrollo a adoptar en un eventual proceso de unificación administrativa. Además a partir de estas cifras poblacionales, se pueden inferir las cifras electorales, que se discutirán más adelante. Se ha querid o presentar esta información de manera resumida a través de tablas y graficas elaboradas a partir de los datos del Censo General de Hogares de 2005. Tabla 1. Población Total por Municipio Departamento de Caldas 898.490 Manizales 368.433 Chinchina 51.301 Neira 27.250 Palestina 17.310 Villa María 45.038 Area Metropolitana 509.332 Fuente: DANE. Censo General de Hogares, Caldas, Cuadro 3: Población Total Censada en Hogares Particulares. Manizales. 2005 Tabla 2. Población Urbana por Municipio Departamento de Caldas Cabecera 646.728 Manizales 342.620 Chinchiná 43.448 Neira 13.581 Palestina 5.628 Villa María 35.772 Area Metropolitana Cabecera 441.049 Fuente: DANE. Censo General de Hogares, Caldas, Cuadro 3: Población Total Censada en Hogares Particulares. Manizales. 2005 34 Tabla 3. Población Rural por Municipio Departamento de Caldas 251.762 Manizales 25.813 Chinchiná 7.853 Neira 13.669 Palestina 11.682 Villa María 9.266 Area Metropolitana 68.283 Fuente: DANE. Censo General de Hogares, Caldas, Cuadro 3: Población Total Censada en Hogares Particulares. Manizales. 2005 Figura 7. Composición de la Población del Área Metropolitana Centro Sur de Caldas Composición de la Poblacion del Area Metropolitana Centro Sur de Caldas Palestina 3% Villa María 9% Neira 5% Chinchina 10% Manizales 73% Fuente: DANE. Censo General de Hogares, Caldas , Cuadro 3: Población Total Censada en Hogares Particulares. Manizales. 2005 35 Figura 8. Composición de la Población Rural Composición de la Población Rural Villa María 14% Palestina 17% Manizales 37% Neira 20% Chinchiná 12% Fuente: DANE. Censo General de Hogares, Caldas, Cuadro 3: Población Total Censada en Hogares Particulares. Manizales. 2005 Figura 9. Composición de la Población Urbana Composición de la Población Urbana Palestina 1% Villa María 8% Neira 3% Chinchiná 10% Manizales 78% Fuente: DANE. Censo General de Hogares, Caldas, Cuadro 3: Población Total Censada en Hogares Particulares. Manizales. 2005 36 8.3 CIFRAS ECONÓMICAS DE LA REGIÓN CENTRO SUR DE CALDAS Conocer las cifras económicas, permite saber de un lado cuáles son los tamaños de las economías locales en términos de su Producto Interno Bruto, medir esta variable en términos de distribución poblacional y a partir de ellas inferir, cuáles son las perspectivas del Área Metropolitana, en cuanto a que aunque no se trata de unir economías, si se trata de promover un desarrollo armónico, lo cual implica que de alguna manera se equiparen sus indicadores a través de la cooperación. Figura 10. PIB Año 2002 PIB Año 2002 Miles de Dólares 852,004 51,613 Manizales 11,953 18,570 27,590 Neira Palestina Villamaria Chinchina Fuente: GOBERNACIÓN DE CALDAS. Secretaría de Planeación Departamental. Informe Económico de Caldas. 2004. Figura 11. Índice PIB per cápita 2002 Indice PIB per cápita 2002 0.740 0.517 Villamaria 0.532 Palestina 0.472 Neira Chinchina Manizales 0.518 Fuente: GOBERNACIÓN DE CALDAS. Secretaría de Planeación Departamental. Informe Económico de Caldas. 2004. 37 8.4 CIFRAS DE DESARROLLO HUMANO DE LA REGIÓN CENTRO SUR DE CALDAS Las Naciones Unidas han elaborado un coeficiente de medición de la calidad de vida de los seres humanos, que trasciende lo económico y mide otras variables de acceso al conocimiento, a la salud, a la educación y a estándares de calidad de vida, dignos. Afortunadamente, el Eje Cafetero, tiene un estudio particular sobre desarrollo humano, que se usa en este estudio. Figura 12. Índice de Desarrollo Humano IDH 2002 Indice de Desarrollo Humano IDH 2002 0.778 0.654 Manizales Chinchina Neira 0.706 0.641 0.628 Palestina Villamaria Fuente: PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano del Eje Cafetero. Manizales, 2004 8.5 CIFRAS DE EMLPLEO EN LA REGIÓN CENTRO SUR Adicionalmente, en cuanto a cifras se refiere, es preciso conocer cuáles son las condiciones de Empleo en el área de estudio, ya que este indicador, establece un referente importante en cuanto a políticas públicas se refiere y a que constituye un hecho metropolitano por excelencia. Tabla 4. Tasas específicas de participación, desempleo y subempleo. Tasas especificas de participacion, desempleo y subempleo. Segun grupos de edad y sexo. ETAPAS Sep-06 Sep-06 Sep-06 COBERTURA MANIZALES A.M. MANIZALES A.M. MANIZALES A.M. SEXO EDAD INDICADORES Total Total Total Total Total Total Tasa de ocupacion Tasa de desempleo Tasa de subempleo VALOR 47.2 15.4 29.0 Fuente: DANE. Informe de Coyuntura Económica Regional. Manizales., Septiembre de 2006 38 8.6 CIFRAS DE SERVICIOS PÚBLICOS EN LA REGIÓN CENTRO SUR. DE CALDAS El acceso a los servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Energía, están considerados por el Banco Mundial y las Naciones Unidas, como un indicador de desarrollo indiscutible. Así mismo, lo consagra nuestra Constitución Política y la Ley de Áreas, lo promulga como una prioridad en el servicio de estos entes administrativos. De tal manera que resulta muy interesante para el estudio, conocer las cifras de cobertura a los servicios en la región metropolitana. Los datos fueron tomados del CENSO del DANE 2005. Las cifras de gas no se encuentran disponibles para todos los municipios, así que resultan difíciles de usar. Las cifras de acueducto, energía y alcantarillado urbano así como las de energía rural, no se presentan, pues tienen coberturas afortunadamente altas, sobre las que no es preciso discutir. En las siguientes gráficas, se hace un contraste en color azul de las viviendas que poseen el servicio frente al color rojo, para las que no los tienen. Figura 13. Viviendas con Energía, Acueducto y Alcantarillado Viviendas con Energía, Acueducto y Alcantarillado 0.894 4.536 3.499 11.845 1.190 9.108 10.533 126.606 Vi la M Ar ar ea ía M etr op olit an a 1.771 Pa les tin a Ch inc hin a 96.193 0.999 Ne ira 4.254 M an iza les 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Fuente: Fuente: DANE. Censo General de Hogares, Caldas, Cuadro 26: Viviendas por disponibilidad de Servicios Públicos. Manizales. 2005 Figura 14. Teléfonos Fijos en Cabeceras Municipales Teléfonos Fijos en Cabeceras Municipales 100% 90% 23.093 3.697 80% 1.635 2.682 31.887 6.638 87.298 0.780 70% 60% 50% 40% 30% 71.064 7.351 1.589 0.656 20% 10% 0% Fuente: Fuente: DANE. Censo General de Hogares, Caldas, Cuadro 26: Viviendas por disponibilidad de Servicios Públicos. Manizales. 2005 39 Figura 15. Teléfonos Fijos en Zonas Rurales Teléfonos Fijos en Zonas Rurales 100% 80% 4.225 60% 1.427 1.846 2.804 2.007 12.309 0.396 4.220 40% 0.369 1.111 0.279 Villa María Resto Neira Resto 0% 2.065 Manizales Resto 20% Fuente: Fuente: DANE. Censo General de Hogares, Caldas, Cuadro 26: Viviendas por disponibilidad de Servicios Públicos. Manizales. 2005 Figura 16. Acueducto en Zonas Rurales Acueducto en Zonas Rurales 100% 1.925 0.446 4.365 1.350 0.49 0.618 4.538 1.785 11.991 1.059 80% 60% 2.467 40% 2.024 20% 0% Manizales Resto Chinchiná Resto Neira Resto Palestina Resto Villa María Resto Area Metropolitana Resto Fuente: Fuente: DANE. Censo General de Hogares, Caldas, Cuadro 26: Viviendas por disponibilidad de Servicios Públicos. Manizales. 2005 40 Figura 17. Alcantarillado en Zonas Rurales Alcantarillado en Zonas Rurales 100% 0.623 80% 2.775 0.671 0.636 5.982 1.277 60% 2.334 40% 3.515 1.125 Series2 1.767 10.547 1.806 Series1 20% 0% Manizales Neira Resto Villa María Resto Resto Fuente: Fuente: DANE. Censo General de Hogares, Caldas, Cuadro 26: Viviendas por disponibilidad de Servicios Públicos. Manizales. 2005 Figura 18. Viviendas sin Agua, ni Alcantarillado, ni Energía en Zona Urbana Viviendas sin Agua, ni Alcantarillado, ni energía en Zona Urbana 377 26 Area Metropolitana Cabecera 10 Villa María Cabecera 6 Palestina Cabecera Chinchiná Cabecera Manizales Cabecera 26 Neira Cabecera 309 Fuente: Fuente: DANE. Censo General de Hogares, Caldas, Cuadro 26: Viviendas por disponibilidad de Servicios Públicos. Manizales. 2005 41 8.7 CIFRAS DE TRANSPORTE PÚBLICO URBANO EN MANIZALES Si existe un tema metropolitano por excelencia ese es el del Transporte Público, pues es un servicio público usado por todos aquellos que van hacia el núcleo urbano a trabajar y estudiar. A falta de estudios de movilidad entre los municipios del Área, se ha querido exponer un aparte del Informe de Coyuntura Económica Regional sobre el caso particular de Manizales, que refleja el del Área. “En el año 2005 el promedio mensual de vehículos afiliados (buses, busetas y micros), en Manizales, presentó una variación de –1,9% respecto al promedio mensual de 2004, al pasar de 894 a 877 vehículos, correspondiéndole a los buses y busetas una baja de 1,0% y 2,6% en tanto que los micros registraron un crecimiento de 2,3%. El porcentaje de utilización de vehículos para el cuarto trimestre de 2005 fue de 84,8% en tanto que durante el año 2005 alcanzó el 84,2%, éste último superior en 1,0 puntos porcentuales respecto a 2004 cuando obtuvo el 83,2%. Por tipo de vehículo (promedio diario), en el 2005 las busetas presentaron un leve descenso de 1,4% frente a 2004, disminuyendo su participación en el parque automotor en servicio del 78,1% al 77,6%, mientras que los buses y micros mostraron un crecimiento en su participación al pasar de 11,9% a 12,1% y de 10,0% a 10,3%, respectivamente. El número de pasajeros movilizados en Manizales entre los años 2004 y 2005 presentó una caída de 4,6%, descendiendo de 80,0 millones a 76,4 millones, en donde para el 2005 el 20,0% de los pasajeros se transportó en buses, el 72,7% en busetas y el 7,3% en micros. Los indicadores de productividad mensual por vehículo para el 2005 fueron: 14.316 pasajeros movilizados por bus, 8.073 por buseta y 6.104 por microbús-colectivo, mientras que durante el 2004 en promedio cada bus movilizó cerca de 13.374 pasajeros, las busetas 8.676 y los micros 6.143. Para el cuarto trimestre de 2005 los promedios fueron en su orden de: 12.343, 8.024 y 6.145.”13 13 DANE. Informe de Coyuntura Económica Regional. Manizales., Septiembre de 2006 42 8.8 LA EXPERIENCIA DEL AREA METROPOLITANA DEL CENTRO OCCIDENTE-AMCO 8.8.1 Creación Área Metropolitana de Pereira Figura 19. Panorámica de Pereira y Desquebradas Fuente: AMCO. Página web. El 15 de diciembre de 1981 fue creada el Área Metropolitana del Centro Occidente, a través de la Ordenanza No. 001, emanada de la Asamblea Departamental del Departamento de Risaralda, la cual fue modificada por la ordenanza No. 14 del 26 de marzo de 1991, para establecer los municipios adscritos: Pereira, Dosquebradas inicialmente y con posterioridad el municipio de La Virginia. 8.8.2 Propósito del AMCO “Los municipios que conforman el Área Metropolitana del Centro Occidente, buscan la planificación integrada del espacio geográfico común y el diseño de proyectos de interés metropolitano, en procura de incrementar su capacidad competitiva, mediante el acceso a los ingresos destinados por la ley 128, para intervenir los acontecimientos económicos, sociales, físicos, infraestructurales, ambientales y político - institucionales que modifican consciente o espontáneamente, total o parcialmente, el normal desarrollo de la población asentada en dos o más de los municipios conurbados.”14 8.8.3 Programas de AMCO 1. Construcción de infraestructura urbana, como redes o sistemas metropolitanos de parques y espacio público, vías y sistemas de transporte de interés común y servicios públicos metropolitanos. 2. Acceso a recursos de asistencia técnica nacional e internacional. 3. Apoyo logístico y financiero en la preparación de estudios y elaboración de los planes de desarrollo de cada municipio. 4. Programas educativos, culturales y recreativos que busquen un bienestar colectivo. 5. Propender por el desarrollo económico y la competitividad de forma sostenible y sustentable. 6. Aplicar y socializar los mecanismos de participación ciudadana y democrática. 7. Encausar los espacios para mejorar las condiciones y niveles de calidad de vida. 8. Coordinar aspectos en materia ambiental cuando se cumplan los requerimientos definidos en la ley 99 de 1994. Entre otros. 14 Área Metropolitana de Centro Occidente. Presentación del ÁMCO. Pereira, 2006. 43 8.8.4 Proyectos Metropolitanos de mayor relevancia • • • • • • • • Sistema Integrado de transporte masivo MEGABUS Diseños definitivos del malecón turístico de La Virginia Estudio de viabilidad parque tecnológico del Eje Cafetero Imagen y Marca, Pereira-Risaralda “Algo nuevo siempre” Zona Franca o Puerto interior de Carga Autoridad única en transporte metropolitano Consejo Metropolitano de competitividad y desarrollo Teleférico el nudo. 8.8.5 Objetivos del Ordenamiento Metropolitano de AMCO Orientar la utilización del territorio de tal forma que los municipios que conforman el Área Metropolitana Centro Occidente evolucionen mediante un crecimiento sostenible y sustentable y consolidar en ellos la infraestructura básica para la productividad y la competitividad con base en la realidad y potencialidad propias y la integración con otras regiones. Objetivos Específicos • • • • • • • Promover la articulación e integración de Pereira – Dosquebradas y La Virginia y la planificación conjunta con los municipios con los cuales existen estrechas interrelaciones, como un sistema urbano – regional Alcanzar un Ordenamiento Territorial Metropolitano equilibrado, eficiente y articulado que genere una mejor calidad de vida. Integrar la dimensión ambiental regional y local al desarrollo del territorio metropolitano reconociendo sus recursos naturales y la dependencia de los asentamientos humanos con los ecosistemas estratégicos. Promover el correcto manejo de la microcuencas y de los cauces, con el fin de evitar riesgo de inundaciones, deslizamientos y contaminación, de acuerdo con los parámetros establecidos por las autoridades ambientales competentes. Propender por la eficiencia y la integración del sistema del transporte masivo y el transporte público complementario promoviendo su uso sobre el transporte particular y estimulando la articulación de los diferentes modos de transporte, preferiblemente el alternativo como el peatonal. Promover el mejoramiento de los sistemas de vías y comunicaciones, que permitan la integración urbano rural y urbano – regional Estructurar un sistema de equipamientos metropolitanos, debidamente clasificados y jerarquizados, distribuidos de manera equitativa y equilibrada, articulada a las centralidades metropolitanas, que complementen los equipamientos de difere nte orden tanto urbano como rural. 44 • • • • Planificar conforme a las realidades territoriales municipales los desarrollos periféricos, evitando asentamientos atomizados, ineficientes y costosos por la dotación de infraestructura, equipamientos, tiempos de transporte, entre otros. Orientar a cada uno de los municipios del AMCO en los procesos de planificación territorial que impliquen la densificación y articulación funcional de la ocupación, uso y transformación del suelo, los perímetros urbanos, las normas de urbanización en las zonas más aptas con densidades apropiadas, de acuerdo a la disponibilidad efectiva de servicios públicos y la posibilidad de dotación de áreas libres y de equipamiento comunitarios, garantizando el ejercicio pleno de la autonomía municipal. Concertar y desarrollar una política de vivienda de interés social VIS, con preferencia en la solución para la población vulnerada de cada uno de los municipios, de vivienda de interés prioritario VIP y mejoramiento integral de asentamientos precarios, estimulando el desarrollo adecuado de vivienda productiva y promoviendo mecanismos de financiación y promoción, entre otros aspectos; que contribuyan a satisfacer de manera oportuna y adecuada el mejoramiento integral, la demanda insatisfecha y la demás demanda de vivienda en el Área Metropolitana Centro Occidente. Estructurar un sistema de espacio público metropolitano reconociendo los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios, para estimular el uso y disfrute, la recreación, las manifestaciones culturales y la protección ambiental. 45 8.9 ANÁLISIS DE LOS PLANES DE DESARROLLO DE LA REGIÓN CENTRO SUR Con el ánimo de inferir la disposición que las actuales Administraciones Municipales tienen frente a la constitución formal del Área Metropolitana de la Región Centro Sur de Caldas, se presentan algunos apartes relevantes de los Planes de Desarrollo Municipales y del Plan de Desarrollo Departamental. Se resalta entonces lo concerniente a Integración Regional, Fortalecimiento Institucional y un tema metropolitano, como el de la Infraestructura de transporte. 8.9.1 Plan de Desarrollo de Manizales 15 La Integración Regional Propósito. “Reconociendo las realidades propias de los procesos de globalización y libre competencia, procuraremos descubrir y dinamizar las sinergias de/y con los espacios subregionales y regionales que permitan consolidar escenarios socioeconómicos competitivos y duraderos.” Programas. “Consolidación del Sistema de Información Territorial y Aplicación del Plan de Ordenamiento Territorial y del Plan de Desarrollo Municipal. Gestión de Procesos y proyectos de Integración Regional y Nacional.” Fortalecimiento Institucional “La Administración Municipal fortalecerá sus instituciones y organizaciones de cara a elevar la competitividad municipal, favorecer su desarrollo social, la gobernabilidad local y la legitimidad de sus instituciones.” “La Administración Municipal propenderá por el mejoramiento de los niveles de gobernabilidad, a través de una gestión compartida con todos los actores del desarrollo municipal…siendo regla permanente entre la Administración, las instituciones y la ciudadanía.” Tránsito y Transporte “Se propenderá por consolidar el sistema integral de transporte urbano y rural que contribuya al mejoramiento de la movilidad aportando desde el sector los factores competitivos pertinentes con el tránsito y el transporte municipal.” Propósito de Movilidad.. “Garantizar la movilidad de los ciudadanos en condiciones de calidad y seguridad, a través de acciones que mejoren las características de circulación de los ciudadanos.” Programas “Cualificación de la infraestructura del transporte y Formación en cultura ciudadana desde la perspectiva del tránsito.” 15 ALCALDÍA DE MANIZALES. Plan de Desarrollo Municipal: “Por la ciudad que todos queremos”. Manizales, 2005. 46 8.9.2 Plan de Desarrollo de Chinchiná16 Visión “Chinchiná será un municipio sostenible y pacífico, eje del desarrollo de la región centro sur del departamento de Caldas…” Objetivos de largo plazo “Chinchiná, polo de desarrollo industrial para la ciudad región. En un mundo globalizado, con una economía y unas comunicaciones universalizadas, ofrecerá las mejores condiciones de infraestructura y ambiental para que aquí se establezcan la más variada gama de inversiones, aprovechando su estratégica posición geográfica en el eje occidental del desarrollo y de acceso a la cuenca del Pacífico.” Objetivos Específicos de la Política sobre el Desarrollo Territorial “Lograr la inserción de Chinchiná en el desarrollo regional como centro atractor de inversiones para alcanzar altos estándares de calidad de vida.” Transporte “…la modernización y conformación del sistema vial y del equipamiento del transporte, para facilitar la comunicación interna y con la estructura vial subregional” Estrategias “Propender por la construcción del Terminal de Transporte O Terminal de Paso Municipal, con el objeto de recuperar el espacio público, organizar el flujo vial de las vías...” Infraestructura Vial “Mejorar las condiciones viales del Municipio de Chinchiná, respecto a Municipios vecinos aprovechando el desarrollo de Macroproyectos Regionales, posicionando al Municipio en el epicentro del Triángulo de Oro Medellín – Cali – Bogotá.” “Gestionar la construcción de la Fase I de la Avenida Manizales y la Avenida Palestina Gestionar la construcción de la Fase I de la Avenida Manizales y la Avenida Palestina.” 8.9.3 Plan de Desarrollo de Neira 17 Principios “…Reformular el Estado Municipal es una cuestión profundamente política y no sólo técnica… implementar formas de gestionar lo público que articulen los recursos con las demandas y necesidades de los ciudadanos...” Dimensión Económica “…generar un desarrollo económico productivo que ofrezca competitividad, productividad y calidad en el mercado regional y nacional, teniendo en cuenta el factor agropecuario como su principal herramienta para la captación de recursos.” Transporte “Realizar el mantenimiento de las principales vías interveredales 16 ALCALDÍA DE CHINCHNÄ. Plan de Desarrollo Municipal: “Chinchiná Empresa Viable con visión de ciudad futura”. Chinchiná, 2004. 17 ALCALDÍA DE NEIRA. Plan de Desarrollo Municipal: “Para que Neira siga progresando”. Neira, 2004. 47 Propiciar la comercialización interveredal y urbana de los productos agropecuarios Determinar la viabilidad de la construcción del Terminal de Transporte” Prioridades “Liderar el proceso de socialización y conformación del Área Metropolitana.” 8.9.4 Plan de Desarrollo de Palestina18 Visión “En el año 2016 PALESTINA será un municipio competitivo en el ámbito subregional, conectado por vía terrestre, férrea y aérea con las principales ciudades tanto nacionales como internacionales, con un buen nivel de vida de sus habitantes ya que cuentan con empleo, garantizado por el excelente posicionamiento del municipio, potenciadas sus fortalezas agroturísticas y agroindustriales incluida la recreación en Santágueda, Arauca y zona cafetera” Criterios Estratégicos “Mejorar la infraestructura vial…ante la realidad de un aeropuerto y una vía férrea.” Desarrollo Institucional “Incrementar la capacidad institucional de la administración municipal, para hacer del Municipio una unidad de gestión del desarrollo económico y social, implantando un proceso continuo del incremento de la capacidad de la entidad pública, que por iniciativa propia o por razones de orden legal ejercen sus competencias en el contexto de una gestión estratégica y de cara a contribuir al logro de los objetivos del desarrollo sostenible del Municipio.” Desarrollo Subregional “…consolidar alianzas estratégicas con los municipios del centro-sur, fortaleciendo las relaciones socio -culturales, físico-territoriales y económicas de la región, con base en la relación Municipios-Departamento. Brindar el apoyo necesario para la iniciación de los trabajos de construcción de los macroproyectos.” 8.9.5 Plan de Desarrollo de Villamaría19 Diagnóstico de Infraestructura Vial “Como es sabido igualmente debido a la cercanía al Municipio de Manizales y sabiendo que la mayoría de las actividades comerciales y laborales de los habitantes de Villamaría, se realizan con la capital caldense, se tiene un alto tráfico vehicular de transporte público y particular en donde se movilizan cerca de 30.000 personas diarias en la vía de ida y regreso a la localidad.” 18 19 ALCALDÍA DE PALESTINA. Plan de Desarrollo Municipal: “Municipio para la gente”. Palestina, 2004. ALCALDÍA DE VILLAMARÍA. Plan de Desarrollo Municipal: “Construyendo Futuro”. Villamaría, 2004. 48 8.9.6 Plan de Desarrollo de Caldas 20 Criterios “La integración Subregional…se profundizará en los procesos subregionales…como una alternativa de desarrollo subregional que pretende a partir de la agroindustria, activar un nuevo modelo de desarrollo sostenible para el Departamento.” Vías y Transporte “…mejorar e integrar los corredores viales turísticos y agroindustriales, continuar con la conexión vial entre las cabeceras municipales… y facilitar el desarrollo social y económico de las subregiones. ” Macroproyectos estratégicos de interés regional “Coordinación de estudios para afianzar la gestión de macroproyectos de interés regional y nacional y realizar alianzas estratégicas con diferentes organismos de gestión.” Integración Regional “Consolidar el posicionamiento competitivo de las sub regiones del Departamento…” “Orientación con criterio de subregión de todas las acciones intersectoriales de la administración departamental, tendiente a fortalecer la visión implícita en los distritos agroindustriales como eje del desarrollo integral de las seis subregiones en las que actualmente se divide el Departamento.” 20 GOBERNACIÓN DE CALDAS. Plan de Desarrollo Departamental “Primero Caldas 100 años con los Objetivos del Milenio”. Manizales. 2004 49 8.10 CIFRAS PARA LA INICIATIVA Y LA CONSULTA POPULAR DE LA REGIÓN CENTRO SUR DE CALDAS La Ley de Áreas Metropolitanas, establece la posibilidad de que la iniciativa para su creación, sea además de los Alcaldes, ciudadana, o de los Concejales. Ya se discutió, a partir de los Planes de Desarrollo, la aparente disposición de los Burgomaestres para liderar el proceso. Ahora, estas cifras pueden mostrar las cantidades de votos requeridas para la iniciativa y para la consulta popular, que serán después evaluadas. Tabla 5. Cifras para la Iniciativa y la Consulta Popular de la Región Centro Sur de Caldas Potencia l Electoral 601,074 Caldas Manizales Chinchiná Neira Palestina Villamaría Area Metropolitana Participaci ón en últimas votaciones 5% Iniciativa ciudadana 261,705 33,746 17,507 10,965 30,126 13,085 1,687 875 548 1,506 354,049 17,702 51.64 53.39 58.73 56.99 59.91 Votos supuestos Consulta Popular Concejal con votacion mas baja Iniciativa Concejales 30% No de Curules 135,145 18,018 10,283 6,250 18,049 19 15 13 13 13 6 5 4 4 4 187,746 73 22 823 241 177 118 192 Fuente: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL. Cifras Electorales. 2003. Figura 21. Votos requeridos para Iniciativa y Consulta Popular Votos supuestos para Consulta Popular Votos requeridos para Iniciativa Popular 20,000 15,000 18,049 1,506 875 1,687 548 200,000 6,250 10,283 18,018 150,000 10,000 100,000 13,085 5,000 50,000 0 0 Manizales Chinchiná Palestina Villamaría Neira 135,14 5 Manizales Chinchiná Palestina Villamaría Neira Fuente: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL. Cifras Electorales. 2003. 50 9. ANALISIS DE RESULTADOS En este capítulo, se analizan todos los resultados de la investigación consignados en el capítulo inmediatamente anterior. Este análisis no tiene sesgo alguno, ni expresa opiniones, tratando de que este sirva como un argumento sólido para el desarrollo de las conclusiones y recomendaciones, que es donde finalmente el Autor espera expresar su opinión subjetiva sobre el objetivo central del trabajo, en cuanto a identificar la motivación para la constitución formal del Área Metropolitana de la Región centro sur de Caldas . Historia de los Municipios de la Región Centro Sur de Caldas Los Municipios de la región centro sur de Caldas comparten historia, desde su fundación durante la segunda oleada de la colonización antioqueña; compartieron el proceso de desarrollo como territorio de paz entre Antioquia y Cauca, y el de crecimiento económico y social como territorio fecundo para el fruto del café, que ha forjado hasta su identidad común; compartieron también épocas económicas difíciles después del rompimie nto del Pacto Mundial del Café; comparten un territorio común en la falda occidental de la cordillera Central en sus proximidades al río Cauca, en el sur de Caldas. Cifras de Población de la Región Centro Sur de Caldas Las cifras poblacionales de estos municipios, extraídas del último censo del DANE de 2005, muestran que la región metropolitana representa casi el 55% de la población total de Caldas. Se destaca claramente Manizales como núcleo o metrópoli, a Chinchiná, en segundo lugar, a Villamaría en tercero, seguidos por Neira y Palestina. Analizando las cifras de cabecera y resto, se observa claramente que esta región es predominantemente urbana, con casi un 90% de su población en los cascos urbanos y un 10% en zonas rurales. Manizales, Chinchiná y Villamaría son evidentemente urbanos, mientras que Neira, tiene 50% y 50% en ambas, entendible por la existencia del centro poblado rural de Pueblo Rico. Palestina es un Municipio rural, dado que el 30% de su población total está en la zona urbana y el 70% en zona rural, ubicados en el corregimiento de Arauca y la zona recreacional de Santágueda. Estas cifras permiten concluir que el Área Metropolitana tendría una población de unos 500.000 habitantes con 450.000 de ellos en zonas urbanas, y 50.000 rurales, con lo que se confirma un fenómeno de Conurbación y de Migración. Cifras Económicas de la Región Centro Sur de Caldas Las cifras económicas demuestran como es de esperarse, que Manizales tiene un tamaño económico que multiplica por decenas a los de los demás Municipios. Esto se explica por supuesto en la concentración de la Industria y el Comercio en la capital. Además se observa que el tamaño de la economía de Chinchiná, ocupa el segundo lugar, muy lejos eso sí de Manizales, unas 15 veces 51 más pequeña; que Villamaría ocupa el tercer lugar, con la mitad del tamaño económico de la anterior y que Palestina y Neira, ocupan los dos últimos lugares. También se tienen las cifras económicas per cápita, que equilibran un poco las cargas, pero que siguen mostrando la tendencia anterior. Esta vez, Manizales, continúa a la vanguardia, pero se observa un fenómeno interesante, con Palestina en el segundo sitio, Villamaría y Chinchiná muy cerca y parecidos entre sí, en el tercer lugar, y con Neira, de nuevo en el mismo sitio y esta vez, muy lejos de Manizales. Desarrollo Humano en la Región Centro Sur de Caldas El Índice de Desarrollo Humano, muestra a Manizales con el mayor índice, relacionado con el acceso a mayores facilidades propias de una ciudad. Villamaría sigue en la lista y esto se entiende, por que sus habitantes, tienen acceso a las facilidades de Manizales. Chinchiná y Palestina tienen cifras similares, por la misma razón de cercanía, y en último lugar sigue ubicándose Neira. Empleo en la Región Centro Sur de Caldas Las cifras de empleo, muestran un fenómeno de desempleo y de subempleo altos, comparados con las cifras nacionales. En el período evaluado, Manizales y su área metropolitana, es la tercera ciudad con más desempleo a nivel nacional. Servicios Públicos en la Región Centro Sur de Caldas Manizales está a la vanguardia en cobertura de los tres servicios, en un 90% de sus viviendas, Chinchiná y Villamaría superan el 80%, pero Palestina apenas llega al 70% y Neira, sólo supera el 60%.. En cuanto a telefonía se refiere, en las áreas urbanas, Manizales y Villamaría están cercanas al 70%, Chinchiná al 60% y Palestina y Neira apenas superan el 40%. En las zonas rurales, solo Manizales y Palestina superan el 20%, este último explicado por que Arauca con facilidades urbanas, es considerada zona rural. En los demás municipios se llega a un 10%, excepto Neira cercana al 5%. Las cifras de cobertura de acueducto y alcantarillado rurales, ahora, en todos los municipios, llegan escasamente al 60%. En pleno casco urbano, todavía 377 viviendas de la región no tienen ninguno de los servicios. Servicio Público de Transporte en Manizales Las cifras sobre el servicio público de transporte en Manizales, muestran un descenso en el parque automotor grande, explicado por la restricción en la creación de nuevos cupos y por la chatarrización de aquellos que salen del parque automotor. Aumenta también el parque automotor de microbús y su uso. Planes de Desarrollo 52 Manizales, según su Plan de Desarrollo, quiere unos procesos de integración duraderos, lo que sugiere formalización de los mismos. En este Plan se observa la intención de fortalecer procesos regionales, que especialmente se infieren del uso de las expresiones gobernabilidad, gestión compartidas y vinculación de todos los sectores, pero parece estar supeditado exclusivamente a la consolidación del Plan de Ordenamiento Territorial subregional. Hablando de Transporte, se centra la gestión en dos procesos, el del mejoramiento de la Movilidad y el de la Cultura Ciudadana. Chinchiná, le apunta no solo a la subregión, sino a ser el centro de esta. Se piensa a si misma, como la opción industrial para el Área Metropolitana. Quiere ser insertada en el desarrollo territorial de la región. Hablando de transporte, quiere y necesita organizar su tráfico de transporte, que usualmente es de paso de Manizales hacia Pereira y de origen de Chinchiná hacia Manizales y viceversa. Neira, lo menciona explícitamente, quiere liderar el proceso de la conformación del área metropolitana, aunque no da muchos más datos de cómo hacerlo. Le apunta también en el tema de transportes a una Terminal, seguramente con miras hacia su flujo hacia Manizales. Necesita fortalecimiento de Pueblo Rico, con una gran población en la zona rural. Palestina se preocupa por el aumento de capacidad suya como ente. Ve como un punto de integración, el de los proyectos de Aeropaestina y la Red Férrea. Villamaría quiere mejorar las condiciones de acceso vehicular a Manizales, con una nueva vía, pero no hace alusión a la creación del Área Metropolitana. El Departamento de Caldas ya ha andado los caminos de la integración subregional y ha definido de hecho cuáles son por razones naturales, culturales, económicas y políticas, las subregiones de Caldas, y entre ellas, la Centro Sur, sujeta a este estudio. Más allá, la subregionalización de Caldas, no constituye solo un programa o un plan, de tal manera que este es un criterio transversal. No obstante, no se ve un programa especial de fortalecimiento institucional de estos niveles de planeación. El principal criterio para el fortalecimiento de estas áreas es el de los distritos agroindustriales, que pretende, a partir de la vocación agrícola de Caldas, convertir estas economías en agroindustriales, dejando los métodos artesanales, en pos de un fortalecimiento económico. Caldas le apunta en el tema del transporte a la conexión de las cabeceras municipales en pro del mejoramiento de la calidad de vida y de propiciar desarrollo social y económico. Además promueve los macroproyectos de movilidad, de los cuales se ubican en la región centro sur: el Aeropuerto de Palestina que ya está en construcción, la doble calzada Manizales-Armenia, que cruza por Chinchiná, y que tiene bastantes problemas para su finalización por bajo tráfico, la rehabilitación de la red férrea, que pasa por Chinchiná, Palestina (en Arauca), Manizales (en el Km 41), y Neira, y que tiene problemas de recursos, especialmente para reubicación de viviendas en Caldas 53 Cifras para la Iniciativa y la Consulta Popular en la Región Centro Sur de Caldas Las cifras electorales de la región muestran que existe un potencial electoral de unas 350.000 personas. Entendiendo que la Ley de Áreas, posibilita la iniciativa popular para la creación del Área, con un 5% del censo, 17.700 personas deberían apoyar esta idea. Esta cifra corresponde más o menos, al censo electoral de Neira, lo que da un indicativo del esfuerzo requerido para un propósito de esta naturaleza. Por otro lado, teniendo en cuenta que la participación en las últimas elecciones locales de 2003, estuvo cercana al 55% en promedio, en un proceso de consulta popular, que es eminentemente local, se acercarían a las urnas unas 187.000 personas, de las cuales la mitad más uno, digamos 94.000 deberían apoyar con un SI, esta consulta. Esa cifra es menor a aquella, con la que se eligió Gobernador de Caldas en 2003. Otro dato interesante es que, pensando en la Iniciativa de los Concejales, de las 73 curules existentes en esta zona, 22 de ellos deberían promover la creación del Área Metropolitana, que corresponden al 30% de ellos, que con cifras de los Concejales con menos votos, fueron elegidos por unas 6.000 personas. 54 10. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES En este capítulo, se pretende dar cumplimiento al objetivo central del trabajo, cual es el de encontrar la motivación para la constitución del Área Metropolitana de la región centro sur de Caldas. Es importante aclarar, para el entendimiento del lector, que no se trata de una respuesta positiva o negativa absoluta a la posibilidad de crear el Área, sino más bien, la exposición de motivos en ambas direcciones, basados en la evidencia de la investigación. La creación de un ente administrativo de esta naturaleza necesita de procesos emotivos y racionales sucesivos, por cuanto aunque parte de hechos tangibles que la justifiquen (la parte racional), debe finalmente contar con el apoyo ciudadano en las urnas (hecho que en nuestra cultura democrática, suele ser totalmente emocional). Pero sin duda alguna, el inicio de un proceso semejante, debe ser racional, objetivo y muy bien argumentado. Este estudio, pretende emitir conceptos y recomendaciones que de verdad sirvan a la región, en un eventual surgimiento de la idea del Área. Es por eso, que lo que a continuación se describe es, la opinión subjetiva del autor, aunque con el rigor que un Especialista en Gestión Pública debe mostrar, frente a los motivos que justifican la creación del Área Metropolitana. Si quisiera identificarse la posición definitiva del autor con la propuesta, debería decirse que es a favor de la Constitución del Área, pero manteniendo el precepto de la búsqueda del desarrollo armónico integrado de sus integrantes, es decir procurando que el hecho más metropolitano de todos, sea el de la equidad y que las Administraciones Municipales vean a la Administración Metropolitana como una instancia que promueve el cumplimiento de los preceptos constitucionales de universalidad en el acceso a los servicios públicos, de construcción de infraestructura para el desarrollo económico y de la promoción del desarrollo humano, como reflejo de la calidad de vida. Hay una importancia adicional derivada de esta investigación y es la posibilidad de substraer la discusión del proceso de creación del Área del campo de la especulación, por cuanto constituye un precedente serio, académico, objetivo y contemporáneo. En ese sentido, lo que aquí se expresa, puede ser rebatido, negado, aprobado, complementado, en fin usado. La creación del Área Metropolitana de la Región Centro Sur de Caldas, constituye una oportunidad para los municipios de formalizar unas relaciones estrechas de vieja data y que pueden posibilitar la consecución de mejores niveles de desarrollo, producto de la planeación concertada. Pero por sobre todas las cosas, constituyen una oportunidad histórica para Manizales, como núcleo o metrópoli para entrar a la era de la integración regional, y liberarse de ese estigma centralista que le ha marcado y que constituyó una causa para la separación regional del Quindío y Risaralda, cuando sus ciudades se vieron relegadas, ante la negativa de Manizales a pensar en región. 55 Sobre las cifras de la región centro sur. Lo más importante que comparten los municipios de la Región centro sur de Caldas son sus sueños de desarrollos físicos, económicos y sociales, a través de proyectos de infraestructura, de servicios, educativos, de salud y ambientales. Este fenómeno merece, la formalización de la unión de sus procesos de planificación. La región centro sur de Caldas, es un territorio eminentemente urbano, con las relaciones que esta realidad representa, situación que urge de políticas públicas urbanas agresivas para esta. Las cifras económicas y de desarrollo humano demuestran que al interior de la región centro sur, hay marcadas diferencias entre los municipios. Los casos opuestos de Manizales y de Neira, requieren políticas de distribución de cargas, pues es injustificable una diferencia tan marcada. Debe contextualizarse esto, diciendo que el estándar de calidad de vida en el Eje cafetero ha disminuido y que es inferior al promedio nacional, por tanto, la política regional debe incluir no sólo un equilibrio entre ellos, sino el incremento en sus estándares, para alcanzar como mínimo, el promedio nacional. Las cifras de cobertura de servicios muestran un campo de acción muy fuerte para la región centro sur y que sustentan el trabajo mancomunado en servicios públicos. Neira debe ser centro de la acción gubernamental regional, no se justifica que a 20 Km de Manizales, las cifras sean tan distintas. La inequidad es un indicador de pobreza palpable. El tema del acueducto y alcantarillado en zonas rurales, es preocupante, sobretodo por que a expensas del café, nuestros campesinos tenían estándares altos de vida. En acueducto y alcantarillado rurales, hay campo de trabajo incluso para Manizales, por que hasta su propia zona rural, sufre este mal. Por último se muestra un cuadro aberrante, y es que no se justifica como, en zonas urbanas, aún existan viviendas, sin ningún servicio. Estos casos deben ser prioridad de la acción regional. Manizales está sufriendo problemas de movilidad graves, que deben evaluarse desde el punto de vista metropolitano, toda vez, que como se ha expuesto la ciudad es receptora por excelencia de personas que usan el sistema público de transporte para ir desde y hacia sus hogares en todos los municipios y sus sitios de estudio y trabajo en Manizales. Sobre los hechos considerados como metropolitanos El primer hecho identificable como metropolitano, es el de la educación superior, que propicia viajes diarios, movilización y consumo de servicios en la ciudad de Manizales, por parte de los habitantes de los municipios circunvecinos. Estos jóvenes viajan en su mayoría diariamente a la capital y regresan a su municipio el mismo día, repitiendo esta operación durante todo el período académico. Algunos de ellos, con una mayor capacidad económica, aunque son minoría, rentan habitaciones o apartamentos en Manizales, lo cual es un hecho metropolitano también, por que se genera un fenómeno migratorio. 56 Existe otro hecho metropolitano importante y es el del empleo, debido a que la mayor cantidad de industrias, fábricas, establecimientos comerciales e instituciones públicas, generadoras de empleo, se encuentran ubicadas en la ciudad de Manizales, motivo que obliga a muchos de los habitantes de esta región a desplazarse diariamente a la capital para trabajar. Debe constituir una política común regional, tratando de buscar en las potencialidades de la unión, parte de la solución al problema. Tal vez, la concentración, esté provocando mayores males que beneficios. Además, hay dos precedentes, crisis cafetera y migración poblacional de los municipios vecinos hacia el centro de gravedad, es decir, Manizales. Los dos anteriores, sustentan a un nuevo hecho que es del transporte, por los motivos expuestos. Los servicios públicos son prestados por Empresas comunes en la región metropolitana. Estas empresas tienen naturaleza privada algunas, públicas otras e incluso mixtas. El servicio de Aseo es prestado por la misma Empresa en todos los municipios, EMAS S.A. El servicio de Energía eléctrica es prestado por la CHEC en todos los municipios. El servicio de acueducto y alcantarillado es prestado por EMPOCALDAS en todos los municipios, excepto en Manizales donde lo hace AGUAS DE MANIZALES S.A. La telefonía local es prestada por EMTELSA en Manizales, en su totalidad, y en los municipios vecinos parcialmente, aunque TELECOM lo hace mayormente en las zonas rurales de estos. El Gas Domiciliario es suministrado por la Empresa GAS NATURAL DEL CENTRO en todos los casos. Es entendible entonces que la prestación de estos servicios públicos, constituya un hecho metropolitano sólido. Manizales solo ha generado un proceso de conurbación con el municipio de Villamaría, a quienes divide el río Chinchiná y a cuyas riveras, llegan urbanizaciones de lado y lado. Con los demás municipios, difícilmente lo hará, aunque su cercanía física hace que los procesos metropolitanos o comunes sean muy marcados. La conurbación es un hecho netamente metropolitano. Hechos metropolitanos relevantes son aquellos relacionados con los proyectos de infraestructura regionales. El primero es el de la construcción del Aeropuerto de Palestina, en ese municipio, pues este se convierte en el primer aeropuerto del Departamento, al cerrarse la operación del de La Nubia. Este Terminal aéreo, servirá a todo Caldas, pero especialmente a la región centro sur. Otros hechos metropolitanos relacionados con infraestructura, son los de la Rehabilitación de la Red Férrea del Pacífico, cuyo trazado cruza a todos los municipios, excepto a Villamaría; la Doble Calzada Manizales-Armenia y la Rectificación de la vía Manizales-Bogotá. Hay un fenómeno interesante, y es que a pesar de la cercanía, el comercio no es un hecho metropolitano fuerte, por que existe una cultura entre los habitantes de esta región, de comprar sus artículos en los establecimientos de Pereira. Este hecho debe ser analizado con detenimiento, pues Chinchiná tiene fuertes lazos con esta ciudad, por razones de educación y empleo también. En este punto se cruzan los conceptos de hecho metropolitano con el de de Ciudad-Región, por la fuerza de gravedad de Pereira sobre toda la región cafetera. 57 El manejo del Parque Natural de los Nevados tiene repercusiones ambientales y turísticas en todos los municipios y por ende es un hecho metropolitano. Sobre el caso del Área Metropolitana de Centro Occidente Como se ve en este estudio, el Área Metropolitana de Centro Occidente, de Pereira, es nuestro referente más cercano. Sin embargo, esta se creó en condiciones bien distintas a las actuales de la región centro sur de Caldas, con un fenómeno de conurbación particular, bajo un marco legal diferente, con una decisión tomada desde la Asamblea Departamental y cuyo eje central es el Sistema de Transporte Masivo. La AMCO tiene una particularidad y es que es la autoridad única de transporte del área metropolitana, y encabeza el desarrollo del sistema de transporte masivo MEGABUS. Este podría ser un muy buen ejemplo para la región centro sur, dado que es esta una de las mayores necesidades de los municipios circunvecinos, cuyos habitantes residen en gran numero en estos y laboran en Manizales. Aunque es apropiado tomar como referencia a otras áreas metropolitanas en Colombia, no debe caerse en el error de copiar un modelo. Debemos evitar la práctica de repetir modelos, tan usada por estos días en las administraciones públicas locales, como el caso del sistema de transporte masivo de Pereira, copiando al de Bogotá, o la construcción de andenes y bulevares en Manizales, imitando también el modelo de la capital. Sobre la voluntad de las Administraciones Municipales y Departamental para la creación del Área Metropolitana Si de voluntades expresas en los Planes de Desarrollo se habla, hay que aclarar primero, que no por decirlo solamente, se demuestra disposición, pues sabido es que los Planes, son algunas veces ejercicios retóricos. También hay que decir que, algunos programas, demuestran de facto, la voluntad administrativa de sumar sus esfuerzos. Así las cosas, los Planes de Desarrollo de los municipios y del Departamento, expresan voluntades de acercamiento e integración regionales, y mencionan todos a los macroproyectos regionales de infraestructura como el punto de encuentro, pero no se ve en ninguno de lo casos un planteamiento serio y detallado, que conlleve a la formalización del Área Metropolitana de la región centro sur de Caldas. Un caso particular es el del Municipio de Neira, que si lo dice explícitamente, y es que quiere la creación del Área y dada la situación económica y social actual de ese Municipio, Manizales debería entenderlo como un llamado a la solidaridad, que entiendo, es un concepto Constitucional. El silencio de Manizales al respecto, dice mucho, aunque preocupa, por que parece haber una autonegación de la realidad que vive como receptora diaria de miles de habitantes de los demás 58 municipios. El hecho puede ser coyuntural, pero debe analizarse muy bien, por que siendo el núcleo del área, se requiere una posición firme. La posición de Caldas, es entendiblemente neutral, pero podría ser más incisiva en el fortalecimiento institucional de las subregiones, caso en el cual, la región centro sur, encontraría en la constitución del Área Metropolitana, la mejor forma de hacerlo . Sobre la realidad electoral de la región centro sur de Caldas, ante la Iniciativa y la Consulta Popular Hay aquí, un hecho importante y es que en el caso de que los Alcaldes no deseen promover la iniciativa, existe la posibilidad de hacerlo a través de la misma ciudadanía o de los Concejales, que es políticamente la manera más directa de llegar a la gente, pues son en los municipios, ellos quienes representan a sus propias comunidades. Desde el punto de vista político, resulta más fácil convencer a algunos concejales, que a un Alcalde, que fue respaldado con un caudal electoral mucho mayor y por tanto, seguramente, con compromisos multipartidistas que le dan menor capacidad de maniobra e independencia política. Claro que el camino más fácil para la iniciativa, puede resultar no ser un buen negocio electoral por que al fin de cuentas, la promoción de la iniciativa debe tener una fuerza tal, que llegue a la fecha de la consulta popular, con los votos suficientes para sustentarla. Es interesante, para comparar, ver que los votos requeridos para la Iniciativa popular, 17.000 aproximadamente, concuerdan con el potencial electoral de Neira y que los votos requeridos para aprobar la consulta popular, 94.000 son muy inferiores a los obtenidos por el Go bernador en 2003 y por 20.000 votos superiores a los obtenidos por un solo Senador, el de más alta votación, para ser elegido en marzo de 2006. Sobre el proceso de la creación del Área Metropolitana de la región Centro Sur de Caldas • Es evidente, como se ha expuesto en este estudio, que existen hechos poblacionales, sociales, históricos, culturales, de planeación, y sobre todo, metropolitanos, que ameritan la búsqueda de un proceso administrativo subregional que integre a Manizales, Chinchiná, Palestina, Neira y Villamaría, en aras de buscar competitividad en el camino de progreso regional. • Es claro también, que en los marcos teóricos y legales expuestos, la situación actual de esta región, posibilita la creación formal de un Área Metropolitana. 59 • Hay también referentes reales y cercanos como el de Pereira y su área metropolitana, que demuestran que los procesos de integración son posibles y que la visión regional, supera a la local, sin ensombrecer la individualidad de cada ente. • Pero es muy claro también que este es sobre todo, un camino de voluntades, que no pueden ser impuestas y que deben ser espontáneas. Y sobre todo, que deben contar con el apoyo ciudadano, que se base en su pleno conocimiento y aceptación. • Algunos municipios pueden obtener beneficios más claros o directos que otros, en una visión cortoplacista, pero en una de largo plazo, es evidente que es una relación de “todos ganan”. • Hay una recomendación muy práctica sobre la constitución del Área y es que la unión se hace como un contrato de doble conveniencia, y esto requiere que los municipios identifiquen que quieren lograr, pero también que pueden dar, evitando la duplicidad, lo que obliga a la complementariedad y a la especialidad. Por ejemplo, Manizales es claramente el eje laboral, de educación, de salud y de otros servicios especializados. Chinchiná es centro industrial y científico. Palestina es nodo de transporte aéreo y férreo, además de turismo regional. Villamaría es punto de referencia ambiental por el parque de los Nevados y Neira podría intensificar su vocación de despensa agrícola. • Estos preceptos son muy importantes, y pueden ser formalizados a la luz de la Ley 388, para que se ordene el territorio metropolitano, como la suma de los territorios municipales, conservando el concepto de complementariedad, y promoviendo la especialización en el uso del territorio de cada uno de los miembros del área. Este ejercicio, debe partir por supuesto de los Planes de Desarrollo Municipales y de Ordenamiento Territorial Municipales existentes y apoyados en el Plan de Ordenamiento Regional que adelanta la Alcaldía de Manizales y cuidando de no descuidar a perspectiva de ciudad región. • Los administradores municipales no deben perder de vista nunca, que la constitución del Área Metropolitana no constituye obligación y que al contrario, constituye una oportunidad que la Constitución y las leyes mencionadas en el Marco Normativo, les dan, para facilitar la administración de aquellos hechos que les unen a sus pares cercanos. • La constitución del Área Metropolitana de la región centro sur, debe ser un proceso pausado, sin premura, pero eso si con un plan claro y con metas concisas. Debe evitarse caer en la discusión eterna sin propósitos claros. • El paso inicial podría no ser exactamente el de la formalización del área, pues podría parecer forzado. Esto es, podría comenzarse por la decisión espontánea de unirse para prestar algunos servicios a través de convenios interadministrativos. Un primer paso podría darse en el tema del transporte, concertando la prestación de un servicio con carácter urbano para la región metropolitana, hecho que caería muy bien entre la opinión pública y que podría subsidiarse por 60 los gobiernos locales, especialmente el de Manizales, que como contraprestación recibe el consumo de otros bienes y servicios. La formalización podría darse después, cuando se demuestre la ventaja de la prestación unificada de este y otros servicios. • Debe identificarse quiénes podrían liderar el proceso de sensibilización y de promoción de la iniciativa. Este liderazgo debería darse entre ciudadanos, cuyos intereses sean claramente suprapartidistas, sin sesgos políticos marcados, y con reconocidas cualidades entre la población. Muy posiblemente, en el caso de Caldas, este tipo de líderes se encuentren en la Academia y en el sector Privado. Por supuesto, debe contarse con apoyo político decidido. • La visión metropolitana, no debe cegarnos, ni apartarnos de un hecho palpable y es que cada vez más se acerca la materialización de la ciudad-región con las capitales del Eje Cafetero, de tal manera que estos dos procesos deben ponerse sobre la mesa, tal vez no a la vez, pero si, sin separarse el uno del otro. • Un escenario muy propicio para iniciar la senda de la metropolización, es el del Comité de Integración Territorial, que por ley deben conformar Manizales y los municipios de la región centro sur. En este, se discutiría la implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial municipales y por tanto su visión de futuro como región. • Un proyecto bandera, que podría constituir una iniciativa espontánea, es el de la Declaratoria del Paisaje Cultural Cafetero, como Patrimonio de la Humanidad, por parte de la UNESCO. Este proyecto uniría nuestros corazones. 61 BIBLIOGRAFIA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política de Colombia. Bogotá D.C.,. 1991. ALCALDÍA DE MANIZALES. Plan de Desarrollo Municipal. 2005 ALCALDÍA DE MANIZALES. Plan de Movilidad de la ciudad de Manizales. 2005 ALCALDÍA DE CHINCHINÁ. Plan de Desarrollo Municipal. 2004 ALCALDÍA DE NEIRA. Plan de Desarrollo Municipal. 2004 ALCALDÍA DE PALESTINA. Plan de Desarrollo Municipal. 2004 ALCALDÍA DE VILLAMARÍA. Plan de Desarrollo Municipal. 2004 ÁREA METROPOLITANA DE CENTRO OCCIDENTE. Presentación del ÁMCO. Pereira, 2006. CATENAZZI, Andrea y REESE Eduardo. 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