Alternativa a la seguridad

ESTA PROPUESTA ELIGIO EL AUTOR
Alternativa a la seguridad:
Otras publicaciones
del Inacipe
Gendarmería o Guardia Nacional
Alternativa a la seguridad:
Martín Gabriel Barrón Cruz
Gendarmería o Guardia Nacional
Coord. trabajo de investigación
Carolina Reyes de la Parra y Ana Reynoso Landerreche
MARTÍN GABRIEL BARRÓN CRUZ
Pocos mexicanos saben que la Constitución contempla la Guardia Nacional. Este desconocimiento se refleja en la poca atención que dicha institución ha recibido por parte de constitucionalistas y estudiosos del Derecho
militar. Por otra parte, está la recién creada Gendarmería, una institución
que fue adoptada por varios países europeos en el siglo xix.
Los principios de Núremberg:
Desarrollo y actualidad
Javier Dondé Matute
Alternativa a la seguridad: Gendarmería o Guardia Nacional es un documento analítico de gran valor académico, que permitirá a los lectores
aquilatar las bondades de ambas instituciones a través de los sólidos argumentos presentados.
Gobernar con el miedo
La lucha contra el narcotráfico
(2006-2012)
Martín Gabriel Barrón Cruz
Esta obra es una guía y un acicate para los juristas en materia constitucional y del Derecho militar para la profundización en el estudio relacionado con estas instituciones; tarea de indudable importancia en un país como
México, en el que el tema de la seguridad pública precisa de acciones claras
y eficaces.
El penalista
Alberto Enrique Nava Garcés
Delitos electorales 1812-2014
Bernardino Esparza Martínez
Historia del Derecho militar
Renato de J. Bermúdez F.
AL-QAEDA:
Una compleja manifestación
del terrorismo internacional
Joaquín Merino Herrera
Alternativa a la seguridad: Gendarmería o Guardia Nacional
Martín Gabriel Barrón Cruz
Tanto la Guardia Nacional como la Gendarmería son motivo del surgimiento de muchas preguntas que pocos se habían interesado en analizar y
contestar. Esa omisión es subsanada con esta obra de Martín Gabriel Barrón.
En el marco del
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Historiador y criminólogo. Es profesor-investigador del Instituto Nacional de Ciencias Penales y
miembro del Sistema Nacional de Investigadores
(sni-I), autor de las obras Análisis criminológico
de la investigación ministerial (2013), Violencia
y seguridad en México en el umbral del siglo xxi
(2012), Actuaciones ministeriales en el homicidio
de León Trotsky (2009), El nudo del silencio. Tras
la pista de una asesina en serie: La Mataviejitas
(2007), Policía y seguridad en México (2005), Una
mirada al sistema carcelario mexicano (2002) y
Ulúa: Fortaleza y Presidio (1998); es coautor de
Guardia Nacional y Policía Preventiva: dos problemas de seguridad en México (2004), Fortificaciones, Guerra y Defensa de la Ciudad de México
1844, 1847-1848 (2003), Islas Marías. Una visión
iconográfica (2002) y Sinaloa Invadida 1845-1848
(1999), entre otras.
Asimismo, ha colaborado en los títulos Sociología del Cuerpo. Gritos apagados y voces del mañana. Violencia, Derechos Humanos y Certidumbre
(2012), Herramientas para combatir la delincuencia organizada (eds. de 2010 y 2012), Dilemas de
la Seguridad Pública (2011), Seguridad ciudadana.
Dimensiones, retos y algunos temas selectos (2011),
Narcotráfico, crisis social, derechos humanos y
gobernabilidad: una agenda para el futuro (2010),
Arquitectura Política del miedo (2010), Rostros
y Personajes de las Ciencias Penales (eds. de 2003
y 2006), Homicidios y Desapariciones de Mujeres
en Ciudad Juárez (Análisis, críticas y perspectivas)
(2004) y La influencia de la ciencia penal alemana
en Iberoamérica. En homenaje a Claus Roxin (primer tomo, 2003) y otros más. Para las ediciones que
el Inacipe preparó en ocasión del bicentenario de la
Independencia de México, el autor coordinó la obra
Cinco ordenamientos penales del siglo XIX (2010).
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TEMAS SELECTOS
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DIRECTORIO
Arely Gómez González
Procuradora General de la República
y Presidenta de la H. Junta de Gobierno del Inacipe
José Alberto Rodríguez Calderón
Subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales de la pgr
y Secretario Técnico de la H. Junta de Gobierno del Inacipe
Rafael Estrada Michel
Director General
del Instituto Nacional de Ciencias Penales
Elisa Speckman Guerra
Secretaria General Académica
Jorge Martínez Iglesias
Secretario General de Extensión
Alfonso Jesús Mostalac Cecilia
Director de Publicaciones
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MARTÍN GABRIEL BARRÓN CRUZ
Alternativa
a la seguridad:
Gendarmería o Guardia Nacional
Coord. trabajo de investigación
Carolina Reyes de la Parra
Ana Reynoso Landerreche
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Alternativa a la seguridad: Gendarmería o Guardia Nacional
© 2015 Martín Gabriel Barrón Cruz
© Instituto Nacional de Ciencias Penales
Instituto Nacional de Ciencias Penales
Magisterio Nacional núm. 113, Col. Tlalpan,
Del. Tlalpan, C.P. 14000, México, D.F.
Primera edición, julio de 2015
ISBN: 978-607-9404-60-4
Se prohíbe la reproducción par­cial o total, sin importar el medio, de cualquier capítulo
o in­formación de esta obra, sin previa y expresa autorización del Instituto Nacional de
Ciencias Penales, titular de todos los derechos.
Esta obra es producto del esfuerzo de investigadores, profesores y especialistas en
la materia, cuyos textos están dirigidos a estudiantes, expertos y público en general.
Considere que fotocopiarla es una falta de respeto a los participantes en la misma
y una violación a sus derechos.
Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad exclusiva del autor y no
necesariamente reflejan la postura del Instituto Nacional de Ciencias Penales.
Impreso en México • Printed in Mexico
www.inacipe.gob.mx
publicaciones@inacipe.gob.mx
Barrón Cruz, Martín Gabriel, autor. Alternativa a la seguridad: Gendarmería o Guardia Nacional / Martín
Gabriel Barrón Cruz. — Primera edición. — México, D.F. : Instituto Nacional de Ciencias Penales, 2015.
XXIV, 332 páginas ; 23 cm.
Bibliografía: páginas 149-166
ISBN 978-607-9404-60-4
1. México - Guardia Nacional. 2. Policía — México. 3. Seguridad nacional — México. I. Instituto Nacional de Ciencias Penales (México). II. Título.
355.370972-scdd21
Biblioteca Nacional de México
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Posgrado
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Capacitación
Publicaciones
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In memoriam
Almirante I.M.N.
Rodolfo M. Castro Alva
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CONTENIDO
Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
XIII
Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV
I
Antecedentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1. Canadá: Gendarmerie Royale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
2. Argentina: fuerza intermedia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
3. Otros modelos: la Guardia Civil Española. . . . . . . . . . . . . . . . 7
II
1. Reforma en la defensa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Lo militar y policial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Nuevos vientos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Diferencia entre lo policial y lo militar. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III
Gendarmería francesa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
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La Guardia Nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
1. Los orígenes: el ejército Borbón. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. El turbulento amanecer del siglo xix . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. La fundación de la Guardia Nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. La Guerra del 47 y la Guardia Nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Ley Orgánica de 1848. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. Las reiteraciones del siglo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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IX
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ALTERNATIVA A LA SEGURIDAD: GENDARMERÍA O GUARDIA NACIONAL
X
7. El ordenamiento de 1857 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8. Albores del siglo xx . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9. La deformación jurídica de la Guardia. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10. Intentos por activar la Guardia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV
Gendarmería a la mexicana:
modelos decimonónicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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1. Imperial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
2. Rural y montada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
3. Hacendaria y fiscal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
4. Militar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
5. Funciones policiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
Reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
A. Guardia Nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. Gendarmería. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
C. ¿Es la Gendarmería la solución a la seguridad?. . . . . . . . . . .
1. La proximidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Seguridad pública vs. ciudadana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Las atribuciones: mar de confusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
Material de archivo y documentos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Anexo I
Reglamento de la Policía Rural (1880). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
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CONTENIDO
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XI
Anexo II
Reglamento para organizar la Guardia Nacional (1846) . . . . . . 185
Anexo III
Ley Orgánica de la Guardia Nacional (1848). . . . . . . . . . . . . . . 199
Anexo IV
Reglamento para el alistamiento de la
Guardia Nacional (1848) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
Anexo V
Reglamento de la Guardia Nacional de Nuevo León (1868) �������� 215
Anexo VI
Milicias y Guardia Nacional en el Distrito Federal (Catálogo)�������� 235
Anexo VII
Disposiciones de las Milicias y Guardia Nacional (1778-1880)�������� 295
Anexo VIII
La Guardia Nacional en las Constituciones Estatales. . . . . . . . . . . . 301
Anexo IX
Legión de Gendarmería (1865) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
Anexo X
Ley Orgánica del Ejército (1865). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
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Agradecimientos
Hay dos instituciones a las que deseo agradecer por el soporte que me
brindan en la investigación, no sólo de esta obra, sino en los últimos
años: la primera es el Instituto Nacional de Ciencias Penales, cuyo
director general Rafael Estrada Michel brindó el apoyo de manera
decidida a este nuevo proyecto; así como al personal de la Dirección
de Publicaciones, a quienes agradezco toda su valiosa colaboración
en la versión final del texto. La segunda es el Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnología, mediante el respaldo del Sistema Nacional de
Investigadores.
El tema de la Guardia Nacional representa una insistencia personal desde hace casi dos décadas, de tal manera que, a lo largo de estos años, hay deudas con colegas tanto por sus críticas como por sus
comentarios, gracias a todos aquéllos que de manera directa o involuntaria participaron con sus aportes. De la misma manera tengo que
reconocer el apoyo inestimable de Héctor Madrid Mulia, quien me
permitió compartir sus reflexiones en torno a la policía rural para integrarlas al texto.
Especial agradecimiento a mi asistente Jorge Carmona Núñez,
quien fue el encargado de realizar las transcripciones de los Reglamentos y Leyes que se presentan en los anexos.
Reconozco que el trabajo de investigación me aparta del cariño de
las dos mujeres que me acompañan en el peregrinaje de mi vida, ellas
son Laura Castro Aguilera y Laura Barrón Castro. A ambas, gracias
por su comprensión y apoyo.
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Presentación
Desde hace casi dos décadas, la Guardia Nacional atrajo mi atención y se
convirtió en un tema de investigación. Durante este largo proceso es perceptible comprobar que no recibe atención analítica por parte de quienes
se dedican al estudio del Derecho constitucional o de la historia militar.
En la Constitución Política vigente hay diversas alusiones a dicha
institución. De inmediato surgen varias interrogantes: ¿qué es la Guardia Nacional?, ¿cuándo surgió?, ¿por qué la Constitución se refiere a
ella?, ¿cuál es el grado de conocimiento que tenemos de ella?, ¿qué
sabemos acerca de ella?, ¿cómo se conforma?, ¿por qué está incluida
en la Constitución?, ¿cuál es su referente histórico? Las preguntas se
agolpan, pero de la mayoría se carece de respuestas.
Por otra parte, en la actualidad política que vive el país, desde la
campaña del candidato y hoy presidente Enrique Peña Nieto se propuso la conformación y creación de una Gendarmería.1 El proyecto vio
la luz el 22 de agosto de 2014, ya no como un cuerpo sino como una
De acuerdo con Ernesto López, “en 1994 habíamos corroborado que la clase política
y los operadores institucionales se alineaban, con base en prejuicios y no en evidencia, a
favor del paradigma incremental de la seguridad, según el cual más recursos equivale a
menos delito y violencia. Hoy la evidencia refuta con más fuerza que nunca tal idea […]
la historia se repite y la pregunta obligada es por qué debemos esperar que los resultados
sean distintos. Una vez más el gobierno federal nos entregará más policía […se presentará
la Gendarmería] habrá pompa y estruendo. Se nos dirá que es un logro, que los gendarmes
le darán más seguridad al país, que tenemos una mejor policía y que se cumple con una
oferta más del presidente […] no habrá, como nunca ha habido, una voz política influyente
que cuestione la oferta de incrementar la policía [pero] jamás habrá policía federal que
alcance en un país donde la autoridad local no logra ser el primer y más cercano frente de
protección al ciudadano”. “Gendarmería: otra vez, más policía”, El Universal, 19 de agosto de 2014; se puede consultar en: eluniversalmas.com.mx/editoriales/2014/08/71930.php
1
XV
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XVI
ALTERNATIVA A LA SEGURIDAD: GENDARMERÍA O GUARDIA NACIONAL
división dentro de la Policía Federal.2 Esto es una muestra de los caprichos políticos de cada sexenio. Es decir, crear algo aparentemente
nuevo que es simple maquillaje institucional. Es lamentable que por
una decisión estrictamente política surja una instancia que no tiene
soporte constitucional y una que sí lo tiene no exista. Esto sólo puede
ocurrir en el kafkiano país de México.
Naturalmente, hay que realizar diversos cuestionamientos a dicha
propuesta, por ejemplo, habría que responder: ¿cuál es el estudio o análisis que determina la razón para instaurarla?, ¿se trata de un acuerdo
político o de un capricho?, ¿cuál es el sustento constitucional para crearla?, ¿cómo se organizará?, ¿cuáles serán sus funciones?, ¿quién estará
al mando?, ¿cuáles son sus facultades?, ¿dónde se establecerá?, ¿en qué
ámbito territorial trabajará? A final de cuentas, ¿cuál fue el diagnóstico
estratégico por el cual se determinó la creación de la Gendarmería?
Puede haber más dudas, pero sólo algunas respuestas. En principio,
en la Constitución no existe artículo que impida o permita la creación
de una institución como la Gendarmería. Así, entonces el Presidente
2 De conformidad con el Segundo Informe de Gobierno de Enrique Peña Nieto, se
afirma que “en el marco de la reorganización de la Policía Federal hacia un esquema de
proximidad y cercanía, el Gobierno de la República estableció canales para la atención de
las demandas y denuncias ciudadanas. Asimismo y para contribuir al fortalecimiento de
las capacidades de la corporación se creó la División de Gendarmería”, México en Paz.
Segundo Informe de Gobierno, 2013-2014, Presidencia de la República, México, p. 77
(énfasis añadido).
Pero el cambio demuestra el fracaso del proyecto original: “La propuesta de Enrique
Peña Nieto de crear una Gendarmería Nacional para replegar a los militares a sus cuarteles
acabó en mera intención. Pospuesta una y otra vez por indefiniciones y discrepancias al interior del gabinete de seguridad, la idea de crear una gran corporación inspirada en experiencias internacionales terminó reducida a un apéndice de la cuestionada Policía Federal (pf).
La disputa entre civiles y militares por el control del que sería un nuevo cuerpo nacional de
policía y la inoperancia de la Comisión Nacional de Seguridad (cns) para echarlo a andar en
el primer año y medio del gobierno de Peña Nieto trabaron la de por sí difícil creación de una
corporación que a la larga se erigiría al margen de la pf como un cuerpo de policía militarizada encargado de lidiar con la inseguridad interna, como ocurre en Colombia, Chile, Francia
e Italia, entre otros países. El plan original de Peña Nieto de crear una Gendarmería Nacional
se frustró ante la negativa del Ejército y la Marina de ceder el mando de sus hombres a un
civil, aseguran allegados a las negociaciones. Cuando los militares se apartaron del proyecto
original, el gobierno federal se vio obligado a crear una división de Gendarmería dentro la
pf. Pero enfrentó otro problema, la falta de policías federales dispuestos a convertirse en
gendarmes”. Jorge Carrasco, “Un remedo llamado División de Gendarmería”, Proceso, núm.
1970, 2 de agosto de 2014, consultable en: proceso.com.mx/?p=378704
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PRESENTACIÓN
XVII
puede libremente decidir crear dicha institución y a partir de ello responder a las demás interrogantes.
Vale preguntarse: ¿por qué crear la Gendarmería? La respuesta
–entre otras– es sencilla y simple: el clima de violencia e inseguridad que priva en el país. Pues
desde 2008, el fenómeno de la violencia en México se ha posicionado
como un tema prioritario tanto en la agenda pública como en la percepción de la ciudadanía. Durante el periodo de 2001-2011, aún con el incremento al presupuesto destinado a la Secretaría de Seguridad Pública
Federal y sus órganos administrativos desconcentrados en un 538% [pasó
de $6.3 mil millones de pesos a $40.5 a pesar de ello], aumentó la incidencia delictiva del fuero federal en un 83% (de 78 309 a 142 971 casos).3
Es decir, los resultados de la Secretaría de Seguridad Pública Federal (2000-2013) fueron exiguos y pobres comparados con el enorme
presupuesto asignado a dicha institución –quizá la ineficiencia e ineficacia llevó a reconvertirla en Comisión Nacional de Seguridad–. Pero,
además, hay que sumar los presupuestos asignados a todas las fuerzas
de seguridad que participaron en la lucha contra la delincuencia durante dos sexenios y cuáles fueron los resultados. Al mismo tiempo
habría que preguntarse cuánto costará crear la división de la Gendarmería dentro de la Policía Federal.
El refuerzo de que la decisión de crear la Gendarmería es un capricho lo constituye el hecho de que en la propuesta original se decía
que la Gendarmería contaría con una fuerza de 10 mil elementos, que
pertenecían al Ejército (8 500), a la Armada (1 500) y se incrementaría el número de gendarmes “con base en las necesidades que vamos
a tener en el interior del país y con otros indicadores”.4 Sin embargo,
hoy sabemos que inició con tan sólo 5 mil elementos –de los cuales
entre 3 000 y 4 000 no tenían antecedentes policiales, el resto eran
miembros de la Policía Federal–, los cuales fueron seleccionados de
133 mil aspirantes.5
3 Datos que se asientan en Bases del Programa Nacional para la Prevención Social de
la Violencia y la Delincuencia, México, 2013, p. 17.
4 Declaración del Secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio, que publicó Georgina Olson, “Detalla Osorio Chong que la Gendarmería quedará lista este año”. Excélsior,
13 de marzo de 2013, consultable en: excelsior.com.mx/nacional/2013/03/13/888897.
5 Declaración del Comisario Jefe Álvaro Vizcaíno en la Mesa Redonda “¿Qué es la Gen-
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XVIII
ALTERNATIVA A LA SEGURIDAD: GENDARMERÍA O GUARDIA NACIONAL
Lo anterior constituye una verdadera proeza de evaluación. La
razón es que al hacer una relación entre el número de aspirantes con
el de días laborales en un año, resulta que por día se evaluaron en
promedio a unas 500 personas. Del total sólo se eligieron 18 mil aspirantes, que representan el 13.5%, mientras que 115 mil no fueron
aceptados; de los seleccionados sólo ingresaron 7 mil a los cursos
de formación, es decir, el 5.2%; sin embargo, dentro del proceso de
formación 2 mil fueron dados de baja por diversos motivos; finalmente, los elegidos a ingresar como gendarmes representan el 3%.
Lo anterior supondría un proceso de selección estricto y riguroso, lo
cual estaría bien.
Sin embargo, surgen nuevas interrogantes: ¿cómo se realizó la
evaluación?, ¿cuánto personal realizó la evaluación de los elementos
de Gendarmería? Si se asume que las pruebas de control de confianza efectuadas fueron examen médico, toxicológico, polígrafo, psicológico, entorno social, situación patrimonial y entrevista, ¿cuánto
tiempo les llevó realizar cada una de ellas? ¿cuál fue el costo de
los materiales empleados en la evaluación? Pues, como ejemplo, si
consideramos que una prueba de polígrafo en promedio cuesta 6 mil
pesos, el monto del total de evaluados asciende a unos 792 millones de pesos. Así, ¿cuánto costó la evaluación de los aspirantes?, o
¿cuál fue el valor de los uniformes de la nueva división? Quizá todo
lo anterior forma parte de los 2 093 millones de pesos gastados de
un total 4 500 millones contemplados en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2014. Las exorbitantes cantidades
presupuestadas, tanto las que se manejaban hace un año como las
actuales, se suman al sinnúmero de parches que cada administración
gubernamental hace a la policía.
Por otra parte, hay que reflexionar y preguntar si las personas
que no fueron seleccionadas por el riguroso examen de control
de confianza –y, por tanto, rechazadas– no podrán incorporarse
a ninguna otra corporación policial. O bien, ¿qué sucederá si logran ingresar a otra corporación y pasan las pruebas de control
de confianza? Esto indicaría que no son del todo confiables.6 Fidarmería?” celebrada el 8 de septiembre de 2014 en el Instituto Nacional de Ciencias Penales.
6 “Los oficiales de policía han expresado diversas inquietudes sobre los exámenes de
control de confianza [éstos dejan] una zona gris respecto a lo que ocurre con los agentes [o
personas civiles] que reprueban los exámenes”. Es decir como “no apto”. Maureen Meyer,
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XIX
nalmente, ¿cuáles fueron las razones o causas por las cuales no
ingresaron?
A pesar de que en la presentación de la Gendarmería se habla de
que es una corporación civil, vale la pena preguntar ¿por qué razón el
adiestramiento lo impartieron los militares? Esto refuerza y consolida
el proceso de militarización de la seguridad, que desde 1996 inició
bajo la presidencia de Ernesto Zedillo (1994-2000), pues la Secretaría
de la Defensa Nacional (Sedena) en el proyecto original era la responsable de la organización y estructura de la Gendarmería. La razón es
que durante 2013 se insistió que la Gendarmería realizaría actividades
de policía, y “responsable de fortalecer el control territorial en los municipios con mayor debilidad institucional. También se encargará de
resguardar aeropuertos y fronteras”.7 Amén de que sería una “policía
de proximidad” para lo cual se formarán “bajo un régimen castrense”;
además, “el personal seguirá contando con sus prestaciones como elementos de las Fuerzas Armadas, pero además se les ofrecerán otras
como elementos de la nueva corporación, con salarios homologados a
la Policía Federal”.8 Para ello se destinarían mil 500 millones de pesos
para su creación.
Pero, como el proyecto original no cristalizó, ahora se dice que
dentro de las funciones de la Gendarmería,9 se enfocarán a proteger
los “ciclos productivos” del campo mexicano ante las amenazas de la
delincuencia organizada. Así se garantizará la seguridad de la población, en zonas rurales o marginales, de sus bienes tanto en las rutas de
tránsito de insumos y mercancías, de paso de migrantes, de producción agrícola, pesquera y forestal, entre otras. Además, coadyuvará
La policía en México. Muchas reformas, pocos avances, Washington, Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (wola), 2014, p. 11.
7 Declaración del Secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio, que publicó Irving
Pineda. “Gendarmería no asumirá tareas de otras policías: Segob”, Azteca Noticias, 10 de
abril de 2013, consultable en: aztecanoticias.com.mx/notas/mexico/151074/gendarmeriano-asumira-tareas-de-otras-policias-segob.
8 Declaración del entonces Comisionado Nacional de Seguridad, Manuel Mondragón,
que publicó David Vicenteño. “Gendarmería no es urgente”, Excélsior, 22 de marzo de
2013, consultable en: excelsior.com.mx/nacional/2013/03/22/890290
9 Sobre la problemática que representa la Gendarmería, se puede consultar Miguel
Moguel y Nicholas Zebrowsky. El debate entre políticas de seguridad, democracia y derechos humanos: el caso de la nueva Gendarmería Nacional, Fundar, Centro de Análisis
e Investigación, julio de 2014.
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XX
ALTERNATIVA A LA SEGURIDAD: GENDARMERÍA O GUARDIA NACIONAL
con autoridades estatales y municipales en la prevención de delitos, a
fin de apoyar el desarrollo económico de las regiones. A esto hay que
sumar que los gendarmes privilegiarán la seguridad ciudadana y los
protocolos de operación velarán por el respeto a los derechos humanos. Lo anterior es fiel reflejo de las incongruencias y de la carencia
de una lógica en torno al modelo de seguridad del país. Se trata de
conceptos “moda” y de reformas conforme al momento político que
se vive, pues es visible que no hay una política de estado en el tema
policial y menos aún en el de seguridad.10
A final de cuentas el proyecto sólo quedó en la creación de una división dentro de la Policía Federal. Sin embargo, es llamativa la denominación de “división”, pues forma parte de la jerga militar y hace referencia a una unidad que está conformada por un número de elementos
que oscila entre 10 y 30 mil efectivos, dependiendo del ejército de que
se trate. De tal manera, se refuerza la idea y el rol que desempeñan las
fuerzas armadas hoy en día en el país. Así, la Gendarmería Mexicana
supone reforzar el “modelo militarizado”. Entonces, ¿dónde queda el
principio constitucional que establece: “las instituciones de seguridad
pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional”?
Todo lo anterior constituye una simple muestra de la confusión tanto teórica como práctica en torno a la labor policial del país, la cual
ha arrastrado a las instituciones a un clima de avances y retrocesos en
10 Para algunos, la seguridad ciudadana “supone que las personas, individual y colectivamente, se encuentran en situación de convivir disponiendo de la protección necesaria
que les permita superar los peligros propios del entorno social. Este deber de protección
corresponde al Estado, actuando con pleno respeto de los derechos y garantías que el sistema político mismo reconoce a las personas. Se relaciona con la calidad de vida, la persona
debe ser el centro de la acción del Estado y sus órganos, y su seguridad está vinculada con
los factores de riesgo para la vida, la integridad física y los bienes, además con el ejercicio
de sus derechos y libertades económica, civiles, políticas, sociales y culturales. Debe ser
entendida como un bien público y como el resultado de la acción de distintos órganos del
Estado y de los diversos sectores de la sociedad, en el marco de una política pública que incluya la participación ciudadana. Debe estar orientada y focalizada a situaciones concretas
en comunas y barrios, siendo fundamental la concentración de los esfuerzos preventivos,
atendiendo a variables espaciales y socio-ambientales, como la pobreza, la cesantía, la
falta de oportunidades y la marginalidad, entre otros que pueden contribuir a la aparición
de conductas criminales y violentas tanto dentro como fuera del ámbito público”. Patricia
Canales y Virgine Loiseau, Visiones acerca de la seguridad ciudadana en Chile, Biblioteca
del Congreso Nacional de Chile, Departamento de Estudios, Extensión y Publicaciones,
serie Estudios, año XIII, núm. 283, Santiago de Chile, octubre, 2003, p. 3.
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PRESENTACIÓN
XXI
su labor, así como a no entender y confundir, incluso desde el interior
de la policía, en qué consiste el trabajo policial. Es decir, habría que
preguntar a quienes dirigieron los cuerpos de policía cuál es la tradición institucional que rige en la corporación. La razón es que hay
tres grandes modelos de organización de la policía, a saber: francés,
anglo-americano y alemán. Cada uno de ellos tiene
rasgos organizativos, tanto en la estructuración interna como en la relación con otros poderes estatales, que fueron importados, traducidos y reconfigurados en distintas naciones. No obstante […] existen estudios que
cuestionan las separaciones tajantes, o los análisis a modo de compartimentos estancos, y que en cambio ponen el acento en los viajes culturales entre los distintos modelos. Los rasgos distintivos de estas tradiciones
policiales no coinciden por completo con los bordes de aquellos estados
nacionales a los cuales se las asocia. La policía es considerada muchas
veces una invención francesa, que en su diseminación dio lugar a modelos
opuestos de acuerdo a los fundamentos políticos de los estados que lo
reproducían. Francia inventa la realidad de una policía como “servicio
de estado”, mientras que Inglaterra la inserta en una relación más próxima con las tramas municipales (de allí proviene la noción de community
policing), algo que Estados Unidos profundizará aún más en el marco
de una sociedad con fuertes canales de autorregulación. Aunque ambas
tradiciones difieren en la lógica de sus ordenamientos estatales, cuando se
trata de la organización del poder policial coinciden bastante: construyen
policías para regular la vida urbana y los ribetes conflictivos de la sociedad moderna en ascenso. Este punto de convergencia es el mismo que los
separa de la tradición alemana, en la cual la policía no nace tanto como
un conjunto de reglamentos para regular las ciudades sino como una disciplina filosófica –la Ciencia de Policía– orientada a indicar las vías para
promover el poder del estado sobre una vasta extensión territorial. Así,
con esas orientaciones, surgió la célebre y difundida Polizeiwissenschaft.
Francia, Inglaterra y Alemania establecen, de esta manera, los contornos
de tres modelos de policía que, sin embargo, desbordan la realidad histórica de sus estados nacionales.11
11 Diego Galeano, “En nombre de la seguridad. Lecturas sobre policía y formación estatal”, Cuestiones de Sociología, núm. 4, 2008, pp. 102-128. Dicho documento electrónico
se puede consultar en Memoria Académica, Universidad Nacional de La Plata, Facultad
de Humanidades y Ciencias de la Educación, memoria.fahce.unlp.edu.ar. Para un estudio
comparado se puede consultar Gonzalo Jar, Modelos comparados de policía, Madrid, Ministerio del Interior/Dykinson, 2000.
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XXII
ALTERNATIVA A LA SEGURIDAD: GENDARMERÍA O GUARDIA NACIONAL
Derivado de la cita anterior, quizá entonces el modelo de policía
implementado en México jamás siguió estos tres modelos, sino el español, y, tal y como sucede hoy, se hicieron parches a la mexicana.
Es decir, el modelo “mexicano” es único. La principal razón es que no
hay congruencia ni lógica interna en el modelo de seguridad del país.
Se trata de cambios y reformas conforme al momento político que se
vive, pues no hay una política de estado en el tema policial y menos
aún en la seguridad.
Por otra parte, está presente e inmerso el rol que desempeñan las
fuerzas armadas en el sistema político. Dicho tema fue importante, en
América Latina, en los debates durante la “transición democrática”
de la década de 1980, aunque “el poder policial no recibió suficiente
atención”, pues fue opacado por la gran preocupación depositada en
la cuestión militar. La policía, sin embargo, fue encontrando un lugar en la agenda democrática, cuando el margen de autonomía de sus
prácticas se hizo visible a través de numerosos casos de corrupción y
violencia institucional. Al ritmo de las primeras reformas institucionales se planteó la necesidad de desarticular el “modelo militarizado”,
algo que se consideraba un elemento común a las policías latinoamericanas. Existen, no obstante, ciertos matices dentro de ese supuesto
esquema tradicional de organización policial: en algunos países, la policía está subordinada a las fuerzas armadas, en otros –en cambio– se
le asigna una autonomía funcional pero se militarizan sus actividades,
reglas internas y procesos de formación del personal.12
De tal manera, la creación de la Gendarmería Mexicana supone reforzar el “modelo militarizado”. Entonces, ¿dónde queda el principio
constitucional que establece: “las instituciones de seguridad pública
serán de carácter civil, disciplinado y profesional”?13
Para poder ver la enorme disyuntiva entre la Gendarmería y la
Guardia Nacional, la presente obra se conforma en cuatro apartados.
El primero aborda una descripción en torno a la Gendarmería y las
variantes que existen en Canadá y Argentina, o bien, las diferencias y
similitudes que hay con la Guardia Civil en España, así como cuáles
son las que se han aplicado en América Latina. El segundo se centra
en la Gendarmería en Francia y sus cambios durante los últimos años
del siglo xx, para mostrar cuáles son hoy en día sus actividades.
12
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Vid. Diego Galeano, op. cit.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 21.
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PRESENTACIÓN
XXIII
La tercera parte se centra en la Guardia Nacional en México. Es
importante señalar que este texto es un apartado del libro Guardia
Nacional y Policía Preventiva: dos problemas de seguridad en
México;14 sin embargo, se actualizan algunos datos y se precisa el
análisis a fin de dar un contexto comparativo con respecto de la Gendarmería. Para lograr todo lo anterior se decidió incluir los documentos jurídicos (Ley Orgánica y Reglamento) que durante el siglo xix le
dieron soporte a la Guardia Nacional.
En la cuarta parte se encuentra un recorrido histórico sobre la conformación de la Gendarmería en México durante el siglo xix; se hace
hincapié en el surgimiento de la misma en 1865, durante el imperio de
Maximiliano de Habsburgo, y las diversas variantes que hubo desde
ese año. Así, se aborda la Gendarmería Rural y Montada, la hacendaria y fiscal, la militar y las diversas labores asignadas a la Gendarmería durante gran parte del siglo xx. En la reflexión final se realiza
una serie de anotaciones puntuales en torno a la Guardia Nacional y la
Gendarmería y por último se comenta, de manera breve, si la Gendarmería es la solución a la seguridad.
Para reforzar los argumentos del texto se presenta el Catálogo sobre Milicias y Guardia Nacional en el Distrito Federal, mismo que
proviene de fuentes documentales originales que resguardan las viejas
tapias del Palacio del Conde de las Heras, convertido en el Archivo
Histórico del Distrito Federal. Esto permitirá a quienes estén interesados en profundizar en el tema tener un documento analítico que sirva
de guía para buscar nuevas vertientes o respuestas. Es por ello que se
insiste en revisar los anexos de manera reiterada. También se actualizan los datos en torno a las constituciones estatales que hoy rigen
en las entidades federativas a fin de mostrar que la Guardia Nacional
tiene un soporte Constitucional, mientras que la Gendarmería carece
del mismo. La idea es dar al lector un texto que sirva de instrumento
con el cual pueda desarrollar su propia investigación.
14 Martín Barrón, Carlos Silva y Arturo Yáñez, Guardia Nacional y Policía Preventiva: dos problemas de seguridad en México, Inacipe/University of California, San Diego,
Center for U. S. Mexican Studies, México, 2004.
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