Finanzas Públicas Catedrático

UNIVERSIDAD VERACRUZANA
MAESTRIA EN
ADMINISTRACION
FISCAL
Experiencia Educativa: Finanzas Públicas
Catedrático: Maestro Jorge Antonio Acosta Cázares
Tema: La aplicación de la Soberanía Financiera en el País.
Integrantes: Montelongo López María Trinidad.
Malpica Cuanalo Alejandro
VERACRUZ, VER A 12 DE MARZO DEL 2011
INDICE
I.
Introducción
02
II.
Definición de soberanía financiera
03
III.
Desarrollo del tema
03
1. Enfoque externo
03
1.1 La deuda pública y la soberanía
03
1.2 El TLC, arma de E.U.A. para controlar a México
05
1.3 Efectos de la globalización en la economía
06
1.4 La actual crisis en México
09
2. Enfoque interno
16
2.1 Concepto de poder o soberanía financiera
16
2.2 Las contribuciones
19
2.3 La actividad financiera del estado
20
2.4 Facultades del estado mexicano para decretar contribuciones
22
2.5 Potestad tributaria en las Entidades Federativas
23
2.6 Ausencia de Potestad tributaria en los Municipios
25
IV.
Conclusiones
27
V.
Bibliografía
29
1 I. INTRODUCCION
La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público
emana del pueblo y se instituye para beneficio de este. El pueblo tiene en todo tiempo el
inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.
Asimismo y de acuerdo a esta definición, como vivimos en México nuestra soberanía? la
conocemos, somos parte de ella?, la vivimos y ejercemos, defendemos nuestro derecho como
nación frente a terceros para dirigir nuestro destino como mejor nos parece, o como mejor
beneficia al pueblo?. Se han hecho las políticas adecuadas para que la gente, disfrute de su
decisión democrática de vivir y elegir libremente a sus gobernantes, de quitar a los malos y
elegir a los mejores?
Todas estas preguntas nos hacen reflexionar en que momento perdió México el rumbo de su
soberanía?. Consideramos que desde hace más de 30 años el país dejo de ser un Estado total
y completamente libre y soberano. Desde la firma del TLC se decidió por un grupo de políticos
que México sería parte de un esquema económico indexado y dependiente de los Estados
Unidos de Norteamérica; el país dejo en el olvido su derecho a ejercer profundamente su
soberanía alimentaria, económica, laboral, financiera y muy probablemente energética.
Ahora si vemos el concepto de soberanía financiera desde el punto de vista interna cebe
señalar que es menester de toda Nación el allegarse de los recursos necesarios para ejercer el
gasto público, cuya asignación a las áreas estratégicas de gobierno le permite obtener un
bienestar social que inminentemente se verá reflejado en un desarrollo social, político y
económico.
El hombre al vivir en sociedad, indiscutiblemente asume necesidades propias de su situación de
miembro de una colectividad, sin embargo, para poder satisfacer esas necesidades, requiere de
la intervención del Estado que las genera, administra y asigna; destinadas, por ejemplo a la
seguridad pública, la justicia, sistemas educativos y sistemas de salud, etc.
Por lo cual, con el fin de satisfacer las necesidades, requiere disponer de recursos económicos,
que sólo pueda obtenerlos mediante la generación de ingresos públicos, que constituyen la
fuente generadora de los mismos.
Sin duda, son variadas las fuentes que posee el Estado para la obtención de recursos
económicos, como pueden ser el crédito público y privado, la venta de sus activos, etc., pero sin
duda el ingreso público que resulta más importante para el Estado son los tributos, que
ejerciendo su soberanía y potestad tributaria puede exigir contribuciones a las personas
sometidas a dicha soberanía, así como dictar normas jurídicas de las cuales nace para ciertos
individuos la obligación de pagar tributos con la facultad que le da la potestad tributaria.
En el presente trabajo estaremos revisando y analizando la Soberanía Financiera interna y
externa en México.
2 II. DEFINICION.
La Soberanía Financiera según el Diccionario de la Lengua Española en su Vigésima
segunda edición la define:
Soberanía.
1. f. Cualidad de soberano.
2. f. Autoridad suprema del poder público.
3. f. Alteza o excelencia no superada en cualquier orden inmaterial.
4. f. ant. Orgullo, soberbia o altivez.
~ nacional.
1. f. La que reside en el pueblo y se ejerce por medio de sus órganos
constitucionales representativos.
Financiero, ra.
(Del fr. financier).
1. adj. Perteneciente o relativo a la Hacienda pública, a las cuestiones
bancarias y bursátiles o a los grandes negocios mercantiles.
2. m. y f. Persona versada en la teoría o en la práctica de estas mismas
materias.
III. DESARROLLO DEL TEMA.
1. ENFOQUE EXTERNO.
1.1 LA DEUDA PÚBLICA Y LA SOBERANÍA.
La deuda pública que ha realizado el gobierno federal se constituye en un obstáculo
para que el Estado mexicano logre la soberanía y una carga impositiva para los
mexicanos sin que nadie la controle, ni el Congreso de la Unión, pues éste no se ha
constituido en un contrapeso a las decisiones presidenciales de endeudar a la nación
para contener los efectos negativos y los perjuicios que causa a los ciudadanos y a
México.
La memoria histórica nos revela cómo la deuda pública externa ha sido causa de
grandes males para la soberanía de la nación, ante la falta de responsabilidad del
presidente en turno, como lo fue la pérdida de la mitad de la nación en el año de 1847,
siendo ocupado México en dicho año por Estados Unidos de Norteamérica, ante el
endeudamiento que tuvo que convenir el presidente Antonio López de Santa Anna, al
ratificar el Convenio de Conversión de Deuda de 1846, por 51.21 millones de dólares, y
recibir, el gobierno mexicano, 15 millones de dólares a cambio de Texas, Nuevo México
y Alta California, lo que concluyera en el Tratado de Guadalupe Hidalgo.
Otro suceso fue cuando el presidente Benito Juárez declara a México en moratoria de
pagos por dos años en 1861, lo que condujo a la intervención tripartita de Inglaterra,
Francia y España reclamando pagos, lo que originó la guerra de México contra estas
3 naciones, retirándose Inglaterra y España, pero Francia no sólo no se retira, sino que
instaura una monarquía con Maximiliano de Habsburgo siendo emperador, quien firma
el Tratado de Miramar y acepta pagar a Francia, y que después es fusilado en 1867,
restaurándose la República.
En los tiempos actuales, la deuda pública externa ha crecido de manera inusitada,
cuyas implicaciones han sido someterse a las políticas de los organismos
internacionales, como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial, que han
impuesto al gobierno mexicano que fije “topes” salariales, control en el ejercicio del
gasto público reduciendo programas sociales, incremento en los impuestos como el
IVA, lo que no sólo ha afectado a la soberanía de México, también ha perjudicado a la
clase trabajadora, a los consumidores; en suma, a los mexicanos.
Los incrementos a la deuda pública se pueden observar desde el año de 1995, que fue
de 837 mil millones de pesos, en medio de la crisis y la devaluación, el servicio de la
deuda fue de 30 mil millones de dólares. Para 1997, la deuda había aumentado el 9 por
ciento, llegando a los 913 mil millones de pesos. (La Jornada, 13 de abril de 2009).
En el año 2000, la deuda pública era de 2 billones 318 mil millones de pesos. A partir de
entonces, con el gobierno federal panista, la deuda pública ha ido en aumento. En el
año 2002 llegó a 2 billones 729 mil millones de pesos; en el año 2006 la deuda pública
era de 3 billones 364 mil 650 millones de pesos; en el año 2008, a dos años del
gobierno de Felipe Calderón Hinojosa, la deuda había aumentado 28.7 por ciento,
llegando a un total de 4 billones 421 mil millones de pesos, equivalente a 33.9 por
ciento del Producto Interno Bruto (La Jornada, 31 de octubre de 2010).
Lo anterior implica que cada uno de los 110 millones de mexicanos tiene una carga de
pago de 40 mil 289 pesos. El gobierno del presidente de Felipe Calderón es el que
mayor endeudamiento registra. En sólo dos años ha duplicado la deuda pública y con
ello ha afectado a la nación.
La deuda pública de México representa uno de los países más endeudados de América
Latina; después de Brasil sigue México. En tanto, Argentina, Chile y Venezuela
presentan un endeudamiento menor al 50.0 por ciento con respecto a México
(www.mexicomexico.com)
Al comparar el servicio del pago de la deuda pública con los gastos en salud, seguridad
social y combate a la pobreza, para el año 2011 se estima que México destinará al
pago de la deuda pública como proporción del producto interno por habitante 40.5 por
ciento; en tanto, la asignación a la educación, investigación y desarrollo, el equivalente
a 3.9 puntos del PIB; en salud y seguridad social destinará el 4.9 por ciento del PIB (El
Periódico de México, 1 febrero de 2011).
Como se puede observar, el desarrollo social en sus componentes de salud, educación,
seguridad social, son inferiores al pago que se destina a la deuda pública, con lo que el
costo de la deuda pública es excesivo para las finanzas públicas y para la economía de
la sociedad mexicana, que ha sido endeudada sin control alguno y sin sanciones para
4 la irresponsabilidad en que se está incurriendo: a mayor endeudamiento es mayor el
pago del servicio de la deuda, con un porcentaje superior al que se destina para el total
del gasto social y que está en detrimento de éste y de la inversión pública.
El repunte de la deuda pública en los últimos años representará un gran desafío para
los mexicanos, pues contarán con un menor margen de financiamiento en lo social y
con una carga impositiva mayor.
Ante ello, debiera legislarse para establecer sanciones administrativas, penales y civiles
ante la irresponsabilidad en que se llega a incurrir con el endeudamiento y establecer
un límite de deuda pública. El país no debe continuar una política de endeudamiento de
libre albedrío, está lesionando los derechos de los mexicanos al contraer cargas
impositivas a futuro, así como al afectar los ejercicios presupuestales al reducir el gasto
social a fin de hacer frente al pago del servicio de la deuda pública.
1.2 EL TLC, ARMA DE EU PARA CONTROLAR A MÉXICO.
El taller de desarrollo de estrategias para América Latina, celebrado en el Pentágono en
1990, halló que las relaciones Estados Unidos-México eran extraordinariamente
positivas, y que no las perturbaba ni el robo de elecciones, ni la violencia de Estado, ni
la tortura o el escandaloso trato dado o obreros y campesinos, ni otros detalles
menores. Los participantes en el taller sí vieron una nube en el horizonte: la amenaza
de "una 'apertura a la democracia' en México", la cual, temían, podría poner en el cargo
a un gobierno más interesado en desafiar a Estados Unidos sobre bases económicas y
nacionalistas.
La cura recomendada fue un tratado Estados Unidos-México que encerrara al vecino en
su interior y proponerle las reformas neoliberales de la década de 1980, que ataran de
manos a los actuales y futuros gobiernos mexicanos en materia de políticas
económicas.
En resumen, el TLCAN, impuesto puntualmente por el Poder Ejecutivo en oposición a la
voluntad popular.
Y al momento en que el TLCAN entraba en vigor, en 1994, el presidente Clinton
instituía también la Operación Guardián, que militarizó la frontera mexicana. Él la
explicó así: no entregaremos nuestras fronteras a quienes desean explotar nuestra
historia de compasión y justicia. No mencionó nada acerca de la compasión y la justicia
que inspiraron la imposición de tales fronteras, ni explicó cómo el gran sacerdote de la
globalización neoliberal entendía la observación de Adam Smith de que la libre
circulación de mano de obra es la piedra fundacional del libre comercio.
La elección del tiempo para implantar la Operación Guardián no fue para nada
accidental. Los analistas racionales anticiparon que abrir México a una avalancha de
exportaciones agroindustriales altamente subsidiadas tarde o temprano socavaría la
5 agricultura mexicana, y que las empresas mexicanas no aguantarían la competencia
con las enormes corporaciones apoyadas por el Estado que, conforme al tratado,
deberían operar libremente en México. Una consecuencia probable sería la huida de
muchas personas a Estados Unidos junto con quienes huyen de los países de
Centroamérica, arrasados por el terrorismo Reaganita. La militarización de la frontera
fue un remedio natural.
1.3 EFECTOS DE LA GLOBALIZACIÓN EN LA ECONOMÍA.
La globalización ha permeado las estructuras internas del Estado; se está perdiendo
soberanía, el presupuesto público debe funcionar como un instrumento
técnico organizador de los problemas y retos de las finanzas públicas que hoy día
están mezclados con los problemas de desaceleración de nuestro principal socio
comercial que son los Estados Unidos, lo cual repercute en menos empleo en nuestro
país y un menor crecimiento tanto de las exportaciones como de la economía nacional
en su conjunto.
Para situar la crisis financiera global que estalló en el año 2007, es necesario examinar
las políticas más destacadas del modelo neoliberal, como la apertura financiera y
comercial, la desregulación, la apertura de cuentas de capitales, las privatizaciones de
sectores estratégicos, y una política monetaria en la periferia global que favorece el
control de la inflación y el servicio de la deuda externa.
La globalización financiera y comercial se aceleró durante los últimos treinta años bajo
el impulso de las políticas neoliberales fuertemente impuestas a través de la
condicionalidad del Fondo Monetario Internacional y la banca transnacional en
acelerada expansión.
Estas políticas fueron desmontando las regulaciones comerciales y financieras
existentes, ampliando los mercados de mercancías, de servicios financieros y de capital
y colocaciones para aquellas grandes empresas y bancos en intensa competencia
transnacional.
Al mismo tiempo, las economías cada vez más abiertas y desreguladas, fueron
presentando sucesivas crisis financieras que afectaron no solamente sus monedas y
mercados financieros, sino también la capacidad productiva, reestructurando
aceleradamente sus sistemas productivos.
Así, los desequilibrios creados por este modelo neoliberal fueron creando las
condiciones en que estalla la crisis mundial actual.
En los noventa inició el auge de los diferentes tipos de fondos de inversión, y así, la
innovación financiera y los inversionistas institucionales, acompañados de las agencias
calificadoras, empezaron a ser los grandes administradores de la liquidez internacional
y los bancos japoneses se desplomaron perdiendo su liderazgo.
6 Pero, la expansión continuó en mercados emergentes hasta la crisis de 1997, que fue
una crisis internacional con elevadas pérdidas y sucesivos rescates, dando lugar a la
ola de fusiones bancarias vividas en 1999, presionando a muchos países para llevar a
cabo un proceso de privatización a fondo. En la segunda mitad de la década de los
noventa fueron los años de mayores fusiones, adquisiciones, privatizaciones y
extranjerización de los bancos en varias economías emergentes, entre ellas México.
Sin embargo, otra crisis financiera se presenta, originada otra vez en el mercado de
Estados Unidos a principios de la década presente. Un responsable principal fue la
Reserva Federal (FED), que con la ayuda de la innovación financiera y las bajas tasas
de interés (como en los noventa), permitió sostener la expansión crediticia en dólares,
el fortalecimiento competitivo de la banca estadounidense, y de los inversionistas
institucionales. La burbuja hipotecaria creció, pero con nuevas características. Ahora el
dólar y los intermediarios y bancos americanos competían contra el euro, pero en
realidad el crédito hipotecario llamado subprime era 2% del mercado hipotecario total,
alcanzando 12% del total a finales de 2006.
El endeudamiento externo y la condicionalidad de las políticas económica impuestas
por el FMI, impusieron cambios estructurales durante los ochenta y noventa. La crisis
de la deuda externa de los países subdesarrollados (que se presentó en México en
1982), la cual implicó un cambio en la economía, interrupción de los créditos externos
por parte de los bancos transnacionales y provocando el desplome de la capacidad de
importación de los países endeudados, añadiendo la competencia y con el fin de
aumentar las exportaciones y conseguir divisas, se presentaron por primera vez en
varias décadas tendencias deflacionistas en el mundo
La supeditación absoluta al Fondo Monetario Internacional (FMI) y al Banco Mundial
(BM). Ha sido un imperativo el seguir las recomendaciones de estos organismos
internacionales que fungen como autoridad política y económica, donde prácticamente
el mundo se somete a sus designios, sacrificando los intereses locales y nacionales
(Salama, 2006). Las políticas del Consenso de Washington, fomentadas y sostenidas
por la banca estadounidense y las instituciones multilaterales como el FMI, contaron
con el apoyo de grandes empresas y grupos financieros de América Latina, cambiando
las estructuras económicas, por medio de reformas estructurales determinantes en el
rumbo del mundo.
De las características principales de las Reformas estructurales que han tenido lugar
desde los años setenta, se pueden mencionar:
a) Apertura financiera: restando a los gobiernos autonomía para regular los flujos de
capital y tomar decisiones en materia de política monetaria,
b) Reducción de atribuciones de los bancos centrales a metas inflacionarias, o la
llamada “autonomía de los bancos centrales”, quitándole a los gobiernos la capacidad
de ampliar el crédito y de tener una política monetaria propia
c) Reducción en las decisiones en materia de moneda, crédito, y financiamiento
doméstico. Tales factores provocaron por sí mismas la crisis en un efecto acumulativo
7 La desregulación financiera se inició desde los años setenta en muchas partes de
América Latina. En Estados Unidos, esta desregulación inició desde los ochenta con el
gobierno de Reagan, dando paso a la acelerada expansión transnacional de las
corporaciones y los bancos estadounidenses a nivel mundial. Ésta estuvo acompañada
por una característica muy peculiar que han seguido todos los países afectados por la
crisis global y que se trata de mantener déficit en cuenta corriente pero con un aumento
en la liquidez en dólares brindada por los conglomerados financieros estadounidense,
convirtiéndose así en el mayor deudor, banquero y consumidor del mundo gracias en
gran medida a la innovación financiera
La desregulación es una causa y consecuencia de la globalización de los mercados
financieros, que se caracteriza por un paulatino o parcial alejamiento de las autoridades
financieras respecto de los intermediarios y sus funciones, suavizando normas y leyes
de control a favor de la mayor libertad de los intermediarios, dando como resultado una
nueva regulación que impone otras normas y leyes para que se realice la competencia
entre los intermediarios. Esta desregulación ha traído que los grandes conglomerados
financieros se establezcan en países subdesarrollados, e inclusos están avalados con
acuerdos internacionales como el TLC (Tratado de libre comercio)
Así, la crisis financiera es el resultado de la conjugación de varios elementos:
a) la innovación financiera;
b) la desregulación financiera
c) la contabilidad creativa utilizada por las tesorerías de los conglomerados; y
d) los instrumentos financieros derivados.
Esto, está provocado y continuará haciéndolo, quiebras de empresas financieras y no
financieras, con enormes consecuencias sobre la producción, inversión, ingreso,
consumo, empleo y aumento de la pobreza
Otro factor importante es la crisis hipotecaria o inmobiliaria -una de las cuatro crisis que
vive el mundo, a esta le acompaña la crisis ecológica, la crisis energética y la crisis
alimentaria - que comenzaron a manifestarse incluso antes que la propia crisis
financiera a inicios del 2007 y una vez más debemos decir que fue resultado de los
efecto que se fueron acumulando al aplicar las reformas estructurales dictadas por el
modelo neoliberal.
La caída económica de México, se puede observar a través de las finanzas públicas.
Estas se han visto afectadas por la forma de operar de su sistema ya que se conjugan
tres elementos:
a) desregulación financiera,
b) presencia de nuevos actores más internacionalizados y
c) innovación de instrumentos financieros.
Como consecuencia, los incentivos para la evasión y elusión fiscales son muy
poderosos, despachos contables muy especializados y operaciones financieras en
paraísos fiscales hacen de las finanzas públicas un tema esencialmente de
contribuyentes cautivos, es decir, asalariados en trabajos formales pagando impuesto
8 sobre ingresos y consumidores a través de los diversos impuestos al consumo. Todo
ello reduce las posibilidades del estado, tanto del gasto público, como del poderoso
brazo del déficit y del crédito público, provocando la pérdida de la soberanía en
materia de política monetaria, financiera y fiscal. Ello aunado a la extranjerización del
sistema financiero y, en particular del bancario, ha conducido a la pérdida de control
sobre el sistema de pagos.
Por su parte, las filiales de los bancos extranjeros en México, han adoptado las mismas
prácticas financieras que sus matrices, pasando de otorgar créditos a las empresas
para las actividades de producción hacia un sistema que se dedica a otras actividades
financieras de mayor riesgo, i. e. operaciones en el mercado de derivados. Durante
décadas, la propiedad de los bancos operando en el mercado nacional estuvo
resguardada para los empresarios nacionales. Pero con el decreto de reprivatización de
los bancos a principios de los noventa (que se habían nacionalizado en la crisis de
1982), se hizo posible la participación accionaria de extranjeros de hasta en 30% en los
bancos nacionales. Con el TLC, se negoció la apertura gradual del sector a los
extranjeros, pero se aceleró con la crisis bancaria de 1995, y en 1998 se hizo posible la
compra de bancos con una elevada participación extranjera. Esta apertura de los
bancos nacionales y la expansión de filiales, se justificó proponiendo que así serían
más competentes, se tendría mayor eficiencia, disponibilidad de servicios y menores
costos del financiamiento, facilitaría el flujo de capitales externos, entre otros
argumentos; lo que en realidad se estaba apoyando era la liberalización y apertura de la
economía. La participación de la banca extranjera en el mercado doméstico era de 2%
en 1992, de 7% en 1994, 17.8% para 1998 y de 21.44% para el 2000 y casi 85% en
2009. En México operan 18 filiales de bancos extranjeros, entre las que se cuentan a
los españoles BBVA y Banco Santander Central Hispano, al estadounidense Citibank y
al canadiense Bank of Nova Scotia (que adquirió una participación mayoritaria de
Inverlat quien fuera el quinto banco), además 87 instituciones del exterior mantienen
aquí oficinas de representación.
El crédito de la banca comercial a las empresas y a las familias ha descendido
rápidamente, El crédito al consumo cayo, el crédito a la vivienda se desaceleró, la
situación más grave se presentan en la cartera de crédito al sector privado no bancario,
pues ésta había aumentado en 2007 un 35%, en 2008 un 23% y para septiembre de
2009 después de varios meses de contracción, había aumentado solamente en 1.1%
en términos nominales. Esta contracción de la oferta de crédito de la banca del sector
privado es una expresión de la contracción de la actividad económica, paralizando la
producción y los proyectos de inversión.
1.4 LA ACTUAL CRISIS EN MEXICO.
Al desplomarse la economía norteamericana y declararse en recesión económica
profunda, se generan efectos encadenados de tracción para la economía mexicana,
afectando negativamente casi inmediatamente los volúmenes de producción,
financiamiento y empleo. Hasta hoy, los resultados y experiencias que la sociedad
9 mexicana ha tenido de sus crisis financieras han sido las de una renovada pérdida de
soberanía financiera y una mayor concentración del ingreso.
La vecindad y el proceso de globalización con el país económicamente más poderoso
del mundo, lejos de concederles a los mexicanos ventajas para una convergencia
económica, ha reorganizado la dependencia histórica hacia Estados Unidos, la cual
podemos exponer concisamente en cuatro aspectos económicos como:
a) el comercio internacional, ya que de todas las transacciones comerciales que realiza
México con el mundo (importaciones más exportaciones) 64.3% las efectúa con
Estados Unidos, dirigiendo 80.6% de sus exportaciones para el mercado
estadounidense y comprándole 47.9% del total de sus importaciones, las cuales están
integradas por insumos y bienes de capital, cuadro 1.
Cuadro 1
Es decir, que siguiendo el ciclo depresivo de Estados Unidos y la caída del precio del
petróleo se afecta directamente la demanda para diversos sectores productivos de
México, especialmente las manufacturas, lo que explica que las exportaciones
mexicanas se hayan reducido y las importaciones siguiendo esa misma trayectoria. Por
lo que México, para septiembre de 2009, realizó un volumen total de comercio
10 internacional por 39.7 mmd (importaciones más exportaciones), lo cual representó una
caída de –25.3%, con respecto al año anterior.
b) La Inversión Extranjera Directa (IED) y de Cartera (IEC) que recibe México
representa, junto con las remesas, un factor estratégico de financiamiento para su
crecimiento económico, esto ante la imposibilidad que tienen la economía nacional de
generar ahorro propio, explicado por los bajos ingresos que percibe la inmensa mayoría
de la población y la mala distribución del ingreso. Así la IED funciona en el corto y
mediano plazos para ciertos sectores como detonante de empleo, actualización
tecnológica e inserción a la economía global. La inversión extranjera directa que recibió
México durante el 2008 alcanzó un monto de 22 481 millones de dólares (md), de los
cuales aproximadamente, 9 097 md (40.5%), están registrados de procedencia de
Estados Unidos, pero dada la enredada coyuntura internacional y especialmente por el
derrumbe de la demanda externa de productos mexicanos, este financiamiento para
junio de 2009 se restringió a 9 976 md, en total, aumentando proporcionalmente la IED
de Estados Unidos con un monto de 5 022 md, que representa ahora 52.6%. Por una
parte la disminución de este capital afectará a muchos sectores, básicamente el sector
servicios que se distingue por atraer un mayor volumen de este financiamiento y por
otro lado se refrenda la dependencia económica hacia el país del norte
.
En cuanto a la IEC, caracterizada por ser un financiamiento bursátil de corto plazo, esta
inversión jugo un papel protagónico en la crisis mexicana de 1994-1995, resurgiendo a
partir del último trimestre de 2006, donde participó en el financiamiento extranjero con
80%, bajando en el segundo trimestre de 2009 a 17%. Es decir que estos capitales
(conocidos como golondrinos) nuevamente salieron del país, durante el período crítico
11 de la crisis, a refugiarse en mercados más seguros, básicamente a Estados Unidos,
demandándose por esta vía una importante cantidad de divisas, que es una de las
explicaciones a las devaluaciones reiteradas del peso, en los últimos meses del 2008 y
2009 (gráfica 1).
c) Las remesas para México se han convertido en el primer canal de financiamiento
externo proveniente de Estados Unidos, su característica económica es que están
destinadas, en su mayoría, al consumo básico de las familias receptoras, muchas de
ellas localizadas en el sector campesino e indígena del país, por lo que la caída de su
volumen explicado por factores tales como el desempleo en Norteamérica, el descenso
de los ingresos de los emigrantes y la propia caída del número de trabajadores
mexicanos que emigran, afectan directamente el nivel de subsistencia y bienestar de un
sector de la población de menores ingresos y también disminuyen la demanda interna
local, haciéndose extensiva la recesión económica.
De acuerdo con datos del Banco de México, las remesas recibidas en 2008 fueron de
25.1 miles de millones de dólares (mmd) cayendo su recepción en -55.9% para
septiembre de 2009, al obtener sólo 11.1 mmd, cuadro 2. La caída de las remesas tiene
básicamente explicación en el derrumbe del empleo en Estados Unidos, la crisis castigó
especialmente a industrias que empleaban a trabajadores emigrantes, como la
construcción, las manufacturas, hoteles y restaurantes.
La tasa de desempleo general de Estados Unidos, para septiembre de 2009, fue
históricamente alta al alcanzar 9.8%, pero la supera en tres puntos la del grupo de
trabajadores latinos con una tasa de 12.7%, cuadro3. Lo que explica ampliamente la
baja de envío de las remesas y también la disminución del éxodo de trabajadores
12 mexicanos hacia Estados Unidos, consideraciones que explican la caída del consumo e
inversión nacional.
Por otra parte, los efectos de la turbulencia crediticia en los mercados centrales han
afectado especialmente a los mercados de prestatarios corporativos en los mercados
emergentes, ya que los países con fuertes necesidades de financiamiento externo son
más vulnerables a las conmociones externas, especialmente cuando las entradas de
deuda privada al sector bancario han alimentado la rápida expansión del crédito local.
Para México ésta astringencia financiera afecta a todo los esquemas de financiamiento,
tanto públicos como privados, pero especialmente lo reciente el sistema bancario
comercial, ya que el capital extranjero tiene una injerencia trascendente al contar con
una participación de más de 80%12 de su capital.
El sistema bancario mexicano compuesto por 43 bancos, está intensamente
concentrado, ya que sólo 5 entidades (BBVA Bancomer, Banamex, Santander, HSBC y
Mercantil del Norte) poseen 86.9% del total de activos bancarios y 88.7% de la cartera
de crédito,13 a excepción de Mercantil del Norte, los otros cuatro grandes bancos
pertenecen a grupos financieros internacionales, como se vio en la primera parte del
trabajo, todos con graves problemas financieros. Lo que define un sistema bancario
mexicano vulnerable al verse afectado en el valor de sus activos y estructura por las
condiciones de sus matrices.
Actualmente se presenta un incremento en los índices de morosidad de las carteras de
crédito bancario al consumo y a la producción, explicado por las altas tasas de interés
que cobran los bancos comerciales y que han aumentado en los últimos meses ante el
riesgo del no cobro, lo que a su vez hace que aumente más rápidamente. Al
incrementar las tasas de interés por el riesgo y la determinación de los bancos de
13 mantener las mismas ganancias en esta situación de crisis, los bancos se han visto
forzados a incrementar los recursos destinados a reservas contra riesgos crediticios,
impactando negativamente sus resultados.
El aumento de la tasas de interés al consumo, dado la expansión de este crédito entre
sectores de medianos ingresos, en promedio paso de 34.0% en agosto de 2008, a
39.7% en 2009, reforzando la espiral de la cartera vencida bancaria y se plantea por
parte de diversos sectores de la sociedad mexicana la necesidad de regulación y
control de las tasas de interés que cobran los bancos en México, que hasta ahora ha
fracasado.
La devaluación del peso con respecto al dólar, de octubre del 2008 a octubre de 2009,
fue de 22.9%, fenómeno que se ha presentado en la mayoría de las monedas de los
países emergentes, pero en México ha sido más profunda y rápida.
La explicación se debe a varios factores; la demanda de divisas por parte de las
empresas que poseen coberturas cambiarias, la salida de inversión extranjera de
cartera, la caída del precio y volumen del petróleo, la caída de las exportaciones en
general, participación de especuladoras y la alta volatilidad internacional, todo lo
anterior crea incertidumbre sobre la capacidad económica y financiera de la economía
mexicana, reforzándose el comportamiento de abandonar la moneda nacional y
refugiarse en monedas más sólidas como el euro y el dólar.
La respuesta de las autoridades mediante la Comisión de Cambios, compuesta por la
Secretaria de Hacienda y el Banco de México, determinó hacerle frente a está situación,
a partir de octubre de 2008, efectuaron subastas extraordinarias y ordinarias de divisas,
así como ventas directas al mercado (cuadro 4).
Esta respuesta ha intentado estabilizar el mercado de divisas y con deslizamientos
más ordenados, pretendiendo que la pérdida de valor del peso no sea tan rápida y
profunda. Las devaluaciones en México tienen una repercusión directa en los costos de
producción y por tanto en los salarios, forjando un aumento inflacionario y caída del
consumo real, lo que agrava negativamente, por el lado de la demanda, las
expectativas económicas.
El Banco de México se ha visto forzado a perder reservas internacionales, siendo la
diferencia en un año de 11.1 mmd (cuadro 4), divisas que difícilmente se van a
recuperar en el corto plazo, por las propias condiciones económicas internacionales.
Por otra parte, hay que mencionar que si bien la devaluación implica abaratamiento de
nuestras
exportaciones
haciéndolas
más
competitivas,
actualmente
el
desmoronamiento del consumo norteamericano y la devaluación de otras monedas
neutraliza este mecanismo.
14 Finalmente, la salida de la crisis económica en México se observa ligada a la de
Estados Unidos, se espera que la recuperación del mercado estadounidense se vea
reflejado, en un trimestre, en la demanda de manufacturas y petróleo mexicanos, así
como en la reactivación financiera que permita el acceso al crédito nacional tanto
productivo como de consumo, para reavivar la demanda interna y con esto el
crecimiento y el empleo.
15 2. ENFOQUE INTERNO.
2.1 EL CONCEPTO DE PODER O SOBERANIA FINANCIERA.
“La soberanía nacional reside en el pueblo, del que emanan los poderes del Estado”.
Así lo menciona nuestra Constitución, la cual ha instituido la división de poderes,
característica de un Estado Democrático, resultando un poder financiero establecido, al
que a su vez afecta la existencia individual de esos poderes de la siguiente manera: si
es el poder legislativo el que elabora las leyes que lo regulan esencialmente, al poder
ejecutivo la aplicación de dichas normas y al Poder Judicial corresponde el control
constitucional del mismo.
Dentro de esta estructura estatal, entendemos al poder financiero como la facultad
atribuida por el ordenamiento jurídico a determinados órganos de los entes públicos
para:
• Establecer y aprobar los ingresos y gastos (potestad normativa).
• Exigir en cada caso concreto lo previamente establecido o aprobado (potestad de
gestión).
El Poder o Soberanía Financiera lo ha definido Sainz de Bujanda, como “la expresión
de Soberanía política concedida como tributo del Estado” y que tiene dos facetas: los
Ingresos y los Gastos.
El Poder Financiero se refiere al conjunto de la actividad financiera del Estado, Ingresos
y Gastos, en cambio el Poder o Soberanía tributaria se refiere a la facultad propia del
Estado para crear tributos.
“Facultad del Estado, por virtud de la cual puede imponer a los particulares la
obligación aportar una parte de su riqueza para el ejercicio de las atribuciones que le
están encomendadas”.
2.1.1 Poder tributario y potestad tributaria.
Uno de los temas más interesantes en el estudio de las Finanzas Públicas, es el que se
relaciona con la creación de tributos por parte del Estado. Abordar el tema no resulta
tarea fácil si se toma en cuente la diversidad de opiniones y posiciones doctrinales
sobre dos términos que para unos tienen diferentes significados y para otros significado
equivalente, como son poder tributario y potestad tributaria. Es por ello, que a
continuación se hace un análisis con la posición que han adoptado especialistas
extranjeros y nacionales; entre ellos los argentinos HÈCTOR VILLEGAS y CARLOS M.
GIULANI FONROUGE y el español FERNANDO SAINZ DE BUJANDA, cuyas
posiciones pasamos a describir a continuación, en un esfuerzo de apretada síntesis.
16 Para HECTOR VILLEGAS, el estudio de los términos poder tributario y potestad
tributaria, debe iniciarse aclarando el concepto de soberanía. Apunta el autor, que para
la ciencia política la soberanía significa “estar por encima de todo y de todos”. La
soberanía reside en el pueblo y de ella emana, entre otros múltiples poderes y
facultades, el poder tributario, que se define como “la facultad o la posibilidad jurídica
del Estado de exigir contribuciones a las personas sometidas a su soberanía”. Del
poder tributario surge, en primer lugar, la potestad tributaria, que es la facultad de dictar
normas jurídicas de las cuales nace para ciertos individuos la obligación de pagar
tributos, esto es, la “facultad estatal de crear, modificar o suprimir unilateralmente
tributos”, lo cual, traducido al campo jurídico, implica la posibilidad de dictar normas
generadoras de contribuciones que las personas deben entregar coactivamente, para
atender las necesidades públicas. Desde este punto de vista, si la potestad tributaria
viene atribuida por ley, será posterior, lógica y cronológicamente, al poder tributario que
se fundamenta en la soberanía. Queda claro, entonces, que la potestad tributaria se
ejerce a través de los órganos legislativos y sobre la base de leyes formales que
contendrán los elementos del tributo y de la obligación tributaria.
GIULANI FONROUGE , coincide con VILLEGAS en la definición de poder tributario y su
origen basado en la soberanía, cuando expresa: “el poder tributario consiste en la
facultad de aplicar contribuciones (o establecer exenciones), o sea, el poder de
sancionar normas jurídicas de las cuales derive o pueda derivar, a cargo de
determinados individuos o de determinadas categorías de individuos, la obligación de
pagar un impuesto o de respetar un límite tributario”, definición que comparte con
BIELSA, pero añadiendo que el poder tributario es inherente al Estado (Nación,
provincias, municipios) y nace, permanece y se extingue con él, de donde se origina
que no puede ser objeto de cesión o delegación; pertenece al Estado, y no al cuerpo
político que en la organización de cada país tiene por misión ejercerlo (poder
legislativo). Tampoco halla diferencia sustancial entre vocablos como poder tributario y
potestad tributaria. Algo diferente ocurre, sin embargo, con las expresiones poder
tributario y competencia tributaria, en tanto la primera viene a ser el poder de gravar,
como hemos visto, mientras que la segunda sería la facultad de ejercitar ese poder en
el plano material, por lo que ambas cosas pueden coincidir, pero no es forzoso que así
ocurra, por cuanto se manifiestan en esferas diferentes, conceptual una y real la otra.
Puede haber órganos dotados de competencia tributaria y carente de poder tributario.
La opinión de SAINZ DE BUJANDA , no se diferencia de la de los autores precedentes,
en cuanto se refiere a basar el poder tributario -que él denomina poder financiero-, en el
concepto de soberanía; sin embargo, establece una diferenciación entre poder y
potestades financieras, al considerar que el primero se reduce a la facultad de dictar
leyes (poder legislativo), empleando potestad cuando se alude al aspecto administrativo
del gravamen atribuido siempre por el ordenamiento jurídico, esto es, por la ley.
17 La doctrina patria no es pacífica en cuanto al significado de los términos poder tributario
y potestad tributaria. EZRA MIZRACHI y LEONARDO PALACIOS MÁRQUEZ,
consideran que existe diferencia entre ambas expresiones. El primero sostiene, que el
poder tributario –así, sin calificativos- está íntimamente vinculado a esa dimensión de
imperio del Estado, inherente a la soberanía y que se concreta en la distribución de
potestades tributarias, bien en un marco constitucional, o en uno legal, entre las
entidades político-territoriales que integran el Estado. Reserva el término “potestad
tributaria” para aludir a las atribuciones que, con mayor o menor grado de autonomía,
son ejercidas por las entidades territoriales.
PALACIOS MÁRQUEZ, por su parte, considera que el poder tributario es la facultad
para la creación o modificación de tributos, mientras que potestad tributaria se refiere a
la reglamentación de las leyes tributarias y al desarrollo de la actividad administrativa,
que se concreta en el mandamiento general y abstracto contenido en la norma jurídica.
Sobre la base de las posiciones doctrinarias antes explicadas se concluye, que existe
consenso al considerar al poder tributario como facultad del Estado para exigir
unilateralmente determinados tributos, con fundamento en la soberanía y ejercida
mediante ley. No existe unidad de criterio para diferenciar poder tributario y potestad
tributaria. Para VILLEGAS, la potestad tributaria es cronológicamente posterior al poder
tributario, como facultad de dictar normas jurídicas de las cuales nacen los tributos.
Para el resto de los autores, con variante de palabras, la potestad tributaria alude a las
facultades y deberes que la Ley asigna a la Administración para recaudar los tributos.
La potestad tributaria es un concepto inseparable del concepto soberanía. Se dice que
soberanía es un poder que no admite un poder superior. Los Estados son quienes
detentan el poder soberano, el cual les fue concedido por el pueblo en quien en
principio radica, al haberlo éste depositado en el orden jurídico constitucional.
Es un presupuesto que el ente soberano para su existencia, permanencia y
cumplimiento de sus fines, debe utilizar infinidad de recursos, los cuales deberá
allegárselos por diferentes medios. El principal de ellos será a través de las
contribuciones que hagan los propios ciudadanos miembros del estado.
Resulta evidente que los ciudadanos preocupados por sus necesidades individuales,
con mucha frecuencia soslayan las necesidades de la sociedad en su conjunto, por lo
que se hace necesario que el Estado ejerza su poder soberano para establecer las
contribuciones que deberán hacer los ciudadanos y exigir el pago forzoso de las
mismas, en caso de faltar el cumplimiento voluntario del ciudadano. Pero que son las
contribuciones?
18 2.2 LAS CONTRIBUCIONES.
Las contribuciones son los ingresos que percibe el Estado, reconocidas en la ley,
mediante aportaciones pecuniarias que en forma obligatoria son exigidas a los
particulares, y que sirven para que el gobierno del país pueda cumplir con su función
pública o, dicho de otra manera, para que satisfaga las necesidades colectivas.
De la anterior definición se obtienen los siguientes elementos para una mejor
comprensión acerca de las contribuciones:
• Son ingresos que percibe el Estado.
•
Reconocidas en la ley, esto es, que todas las contribuciones deben tener como
fundamento una norma jurídica que les dé vida, con el objeto de que se ajusten a
principios de equidad y justicia, y así evitar abusos por parte de la autoridad en el
ejercicio de su poder tributario.
• Pero además, el reconocimiento legal implica que solamente se causarán éstas,
cuando el contribuyente se adecue a la hipótesis que la misma ley señale como
el hecho generador de la obligación fiscal, lo que significa un freno para que el
gobierno no recaude contribuciones a su libre voluntad.
•
Vía aportación pecuniaria, esto es, como una prestación unilateral a cargo del
gobernado o contribuyente traducida en dinero.
•
Que en forma obligatoria son exigibles, es decir, el Estado podrá exigir el
cumplimiento de la obligación fiscal aun en contra de la voluntad del
contribuyente.
• Sirven para que el gobierno cumpla con su función pública, es decir, para que
satisfaga las necesidades colectivas. Lo que implica que la función principal de
las contribuciones es sufragar los gastos de la sociedad.
Es importante señalar que al concepto contribuciones en su manejo cotidiano, también
se le considera como impuestos o tributos; sin embargo, el empleo de estos términos
resulta indistinto pues históricamente reflejan la idea de la obtención de recursos de los
gobernados para sufragar los gastos públicos que realiza el Estado.
Ahora, aunque las leyes fiscales en México no ofrecen una definición o concepto acerca
de los términos contribuciones, tributos o impuestos, la tendencia legal es considerar a
la contribución como el género, y éste a su vez subdividirlo en especie, así
encontramos a los derechos, impuestos e impuestos especiales.
19 Básicamente, tanto el género como la especie comparten las mismas características en
cuanto a que todas representan un ingreso para el Estado, el cual, lo obtienen de los
contribuyentes en una exigencia obligatoria reconocida por la ley, sin embargo se
presentan algunas diferencias:
• Los derechos son los ingresos que percibe el Estado derivados de una
contraprestación a cargo de los contribuyentes como pago de un servicio que
dicha entidad le presta, y por tanto, sirven para sufragar el gasto del servicio. Por
ejemplo, los derechos que cobra el Estado por la expedición de licencias,
pasaportes, actas del registro civil, etcétera.
•
Las contribuciones especiales son los ingresos que percibe el Estado derivados
de una prestación a cargo de los contribuyentes que reciben un beneficio
particular por la realización y ejecución de una obra pública, lo que provoca un
gasto especial para el gobierno; por tanto, la contribución servirá para sufragar el
gasto de la obra. Por ejemplo, la urbanización, el drenaje, el alcantarillado, obra
hidráulica, etcétera.
•
Los impuestos son los ingresos que percibe el Estado derivados de una
prestación obligatoria a cargo de los contribuyentes para sufragar el gasto
público. Esto es, la diferencia fundamental entre los impuestos y las demás
contribuciones radica en que mientras las segundas son resultado de la
prestación de un servicio público o de la obtención de un beneficio directo por la
realización de una obra, los primeros sirven para sufragar el gasto colectivo.
Una vez definido el concepto de contribución como una aportación que en forma
obligada el gobernado debe prestar al Estado para que éste cumpla con su función
realizando los servicios correspondientes para satisfacer las necesidades de la
sociedad, la siguiente interrogante es ¿de dónde nace la justificación para pagar
contribuciones?
La justificación en el cobro de contribuciones atiende, por tanto, a la existencia de una
serie de gastos a cargo del Estado para prestar servicios de gran importancia a la
sociedad. El Estado deberá obtener recursos económicos para tales fines,
preferentemente de las aportaciones que hagan los gobernados a través de las
contribuciones.
En virtud de lo anterior, las contribuciones se constituyen en una importante fuente de
financiamiento para que el gobierno cumpla con su función pública. Es pues la potestad
tributaria un ejercicio de soberanía, es la potestad o poder que tiene el Estado o ente
estatal de imponer contribuciones y exigir su pago, aún de manera forzosa.
Ahora, ¿mediante cuál actividad el Estado obtiene contribuciones?
20 2.3 LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO.
La función principal que debe de realizar un Estado consiste en la prestación de
servicios públicos que satisfagan a su vez una serie de necesidades públicas. Esta
función es de carácter administrativa e implica necesariamente la planeación para
obtener una gran cantidad de recursos materiales, preferentemente de carácter
económico, administrarlos y gastarlos o invertirlos en la sociedad.
A esta serie de actividades realizadas por el Estado en su carácter de administrador
público, integradas por la determinación de las necesidades sociales, la recaudación de
los medios económicos para absorberlas, su administración, así como su debido
destino para cubrirlas se le conoce como actividad financiera.
Existe la idea generalizada de que dicha actividad financiera se justifica por el interés
social que tutela. Esto es, el hecho de que sea el Estado el legitimado y el más indicado
para llevar a cabo todas las tareas necesarias para satisfacer las necesidades públicas
nace de la importancia que reviste el cubrir aspectos como la seguridad externa e
interna de un país, la educación, la seguridad social, la promoción del desarrollo
económico integral, entre otros.
La actividad financiera traducida en la determinación de necesidades sociales, origina la
obtención de recursos económicos suficientes para destinarlos al gasto público del país.
Es decir, el Estado dentro de su labor financiera tendrá que desarrollar una política
económica encaminada al financiamiento de tales necesidades.
La actividad financiera del Estado consiste en la determinación de necesidades
públicas; la obtención de medios económicos; su administración y la inversión en el
gasto público.
Desde luego, la actividad financiera estatal necesariamente deberá estar apoyada en
una política económica eficiente. Esto es, en los instrumentos necesarios que
planifiquen la obtención, administración e inversión de los recursos.
La política económica que desarrolle un Estado dentro del marco de su actividad
financiera, o dicho de otra manera: los lineamientos que orienten las principales
decisiones que un gobierno toma para obtener ingresos, administrarlos y gastarlos en la
función pública, deberá estar dirigida siempre a lograr el bienestar general del país.
La política económica es una herramienta planificadora que plasmada en la ley orienta
la forma de obtención, administración e inversión de los recursos que obtenga el Estado
con un objetivo principal: el bienestar social.
21 La actividad financiera del Estado como satisfactor de necesidades públicas debe
apoyarse en una eficiente política económica que en una forma segura garantice su
cumplimiento.
Pero, ¿mediante qué facultad un Estado puede recaudar contribuciones?
2.4 FACULTADES DEL ESTADO MEXICANO PARA DECRETAR CONTRIBUCIONES.
2.4.1 Soberanía del Estado en materia tributaria
Una vez establecida la política económica, el siguiente paso es la obtención de los
recursos necesarios para su destino al gasto público. Las contribuciones entonces
constituyen una importante fuente de ingresos que servirá para que el Estado cumpla
con sus funciones públicas.
La autoridad fiscal actúa en ejercicio de lo que se denomina poder tributario del Estado,
que es un atributo que se le concede en virtud de un acto de soberanía otorgado por el
pueblo, y que le permite realizar su actividad financiera en beneficio de la sociedad.
El poder tributario del Estado mexicano consiste en el acto de creación de
contribuciones, las cuales, en el ámbito federal por mandato constitucional, le
corresponde al Poder Legislativo, quien a través de un proceso formal de creación de
leyes, es el facultado constitucionalmente para imponer las contribuciones necesarias
para cubrir el presupuesto (artículo 73, fracción VII).
Existe la idea generalizada de que el poder tributario del Estado para crear
contribuciones, se complementa con la facultad que también tiene para recaudarlas,
solamente que dicha facultad le corresponde al Poder Ejecutivo a través de la
Secretaria de Hacienda y Crédito Público en una concesión legal exclusivamente para
la recaudación, no para establecer contribuciones.
Dicha dependencia deberá entre otras cosas, proyectar y coordinar la planeación
nacional de desarrollo; proyectar y calcular los ingresos de la Federación considerando
las necesidades del gasto público federal; utilizar en forma razonable el crédito público;
estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y la Ley de Ingresos
de La Federación; cobrar las contribuciones en los términos que establezcan las leyes,
y vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales.
Claro está que dentro de un ámbito de distribución de facultades, la Secretaria de
Hacienda y Crédito Público realiza su actividad recaudatoria a través de un órgano
denominado Servicio de Administración Tributaria (SAT).
[El SAT es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
que con el carácter de autoridad fiscal tiene como principales facultades establecidas
22 en su propia Ley: la determinación, liquidación y recaudación de las contribuciones para
el financiamiento del gasto público.]
El poder tributario que ejerce el Estado Mexicano deriva de un acto de soberanía
otorgado por el pueblo de México, el cual se encuentra regulado en la Constitución
Mexicana.
Consiste exclusivamente en el acto de creación o establecimiento de las contribuciones
por el Poder Legislativo.
Se complementa con el acto de recaudación por parte del Poder Ejecutivo, quién será
el competente para recaudar las contribuciones que el Poder Legislativo haya
establecido en las leyes fiscales.
El SAT deberá en todo momento garantizar la correcta aplicación de las leyes fiscales
con el fin de lograr una eficiente recaudación. Etapas de la Actividad Financiera
2.5 POTESTAD TRIBUTARIA EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.
Se trata del ejercicio de un mandato público conferido al Congreso local, en virtud del
cual, se puede imponer a los particulares la obligación de aportar una parte de su
riqueza, ganancias o ingresos en una forma proporcional y equitativa que dispongan las
normas jurídicas relativas, y cuyo destino va enfocado a cubrir el gasto público, que es
programado en el presupuesto de egresos que se apruebe legalmente.
Dicha potestad es incierta, preocupante y discutible desde el punto de vista del Derecho
Constitucional, ante la falta de claridad e imprecisión en nuestra Ley Suprema; es un
problema añejo que viene desde las Constituciones Federales de 1824, 1857 y en la
vigente de 1917, ante la falta de reglas claras y específicas que delimiten las esferas de
acción tributaria Federal, de las Entidades Federativas y Municipios, sobre todo, porque
no hay un claro señalamiento de las materias sobre las cuales se pueda ejercitar la
potestad tributaria de los Estados de la República.
Es opinión de varios tratadistas y de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que el
fundamento de la potestad tributaria de los Estados, radica en el artículo 124 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al indicar que “todas las
facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los
funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados.”, en cambio para otros
juristas como De La Garza21 y Delgadillo, se debe entender que el artículo citado, se
refiere a otras materias, distintas a la tributación, ya que la potestad tributaria de los
Estados está fundado en el artículo 40 de la Constitución, esto es, está fundamentado
en la autonomía o soberanía de los Estados, dado que es principio general, que donde
23 hay soberanía, hay poder o potestad de tributación, y que la falta de dicho poder implica
la ausencia de soberanía, ya que la soberanía implica el ejercicio de la potestad
tributaria.
Resulta evidente, que tratándose de facultades constitucionales, las atribuciones tanto
de la Federación como de los Estados, deben estar de manera expresa, y tanto el
artículo 124 como el 40 de la Constitución Política Federal, hablan de esa facultad
otorgada para las entidades federativas de imponer contribuciones, en tanto no sean
facultades exclusivas de la Federación, así como también, que no estén prohibidas
expresamente para aquellos.
Por lo cual, todas las materias que no sean en exclusiva de la Federación podrán ser
gravadas en forma concurrente por está y las Entidades Federativas, tal y como lo
establece la jurisprudencia emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, la cual en su parte conducente señala:
“El que haya materias reservadas exclusivamente a la Federación, conforme a las
fracciones X y XXIX del artículo 73 constitucional, no significa que sus facultades
impositivas deban limitarse a dicha materia, sino que los Estados están excluidos de
ellas. Si bien es verdad que el impuesto citado no está comprendido expresamente en
dichas fracciones, ello no impide que la Federación haga uso de las facultades
impositivas en que concurre con los Estados.”
A diferencia de la potestad tributaria federal, la estatal si tiene limitaciones, en virtud, de
que la Constitución establece un sistema de concurrencia entre ambos en materia de
tributación, con excepción de algunas materias reservadas a la Federación y algunas
otras prohibidas a los Estados, contenidas en los artículos 117 y 118 de la Constitución
Política Mexicana, las cuales prohíben a dichas entidades, gravar el tránsito de las
personas o cosas que cruzan por sus territorios; prohibir o gravar la entrada o salida de
mercancías de sus territorios en materia de mercancías nacionales o extranjeras;
gravar la circulación o el consumo de mercancías nacionales o extranjeras cuya
recaudación deba hacerse por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos
o requiera documentación que acompañe las mercancías; aprobar leyes que importen
diferencias de impuestos o de requisitos por razón del origen nacional o extranjero de
las mercancías, acuñar moneda, o emitir papel moneda o estampillas o papel sellado.
El Congreso de la Unión, como legislador ordinario, no puede bajo ningún concepto
imponer vía ley, prohibiciones o limitaciones a la potestad tributaria de los Estados, que
la propia Constitución Política Mexicana no haya establecido previamente, pues como
ya se comento, las Legislaturas de los Estados, pueden legislar en todas aquellas
materias que no sean exclusivas del Congreso de la Unión.
24 Algunos autores como Flores Zavala, concuerdan con dicho criterio, al señalar que la
Federación no puede, sin violar la soberanía de los Estados, prohibirles el
establecimiento de determinados impuestos; sólo la Constitución puede establecer tales
limitaciones, pero en aquellos campos que ha quedado fuera de las prohibiciones
constitucionales, los Estados pueden libremente establecer los impuestos que estimen
necesarios sin que ley Federal alguna pueda establecer limitaciones.
2.6 AUSENCIA DE POTESTAD TRIBUTARIA EN LOS MUNICIPIOS.
Desde la Constitución de 1917, se trató de darle al Municipio autonomía financiera, por
lo que fue motivo de varias asambleas y discusiones entre los constituyentes, más sin
embargo debido al plazo perentorio con que contaron para tratar de darle esta
característica al Municipio, aprobaron el proyecto de éste, manifestando que los
Municipios administrarán libremente su hacienda, la que se formará con las
contribuciones que le señalen las Legislaturas de los Estados, y, lógicamente la
redacción de este precepto constitucional, a saber, el 115, a nadie satisfizo, en virtud de
que no tenían los Municipios la facultad de imponer contribuciones a sus gobernados,
estando sujetos a las disposiciones y criterios de las legislaturas de los Estados.
El maestro Mario de la Cueva25, al estudiar el problema de la jerarquía de las normas
en el sistema jurídico mexicano estableció lo que a su criterio sería el orden correcto de
importancia, y tal parece que esta teoría fue acogida por la fracción IV del artículo 115
constitucional en virtud de que el municipio se encuentra supeditado en casi la totalidad
de su recaudación a las Legislaturas del los Estados o bien al Gobierno Federal.
La ausencia del poder o potestad tributaria municipal, se confirma con el análisis de la
fracción IV, del artículo 115, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, al establecer que "Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la
cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las
contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor."
En esas condiciones es indiscutible que dicha potestad la lleva a cabo el gobierno del
Estado por conducto de su Poder Legislativo, al establecer sus contribuciones y otros
ingresos a su favor para atender sus necesidades sociales, es por ello que no puede
hablarse de autonomía hacendaria, ni de Municipio libreen nuestro país; ya que dicha
autonomía no es absoluta, pues al estar subordinada a los principios y objetivos del
Estado, se ve limitado su funcionamiento y autodeterminación, limitando
mayúsculamente el fortalecimiento del Municipio, impidiéndole ejercer un régimen
tributario decoroso.
25 Por lo cual, en la actualidad prevalece el negarle potestad tributaria al Municipio, ya que
éste no puede establecer sus propias contribuciones o tributos, toda vez que tal poder
radica en la legislatura o Congreso del Estado al que pertenece.
Ya que no se concibe la libertad política y administrativa si previamente no existe la
libertad hacendaria que permita a las subdivisiones políticas contar con fuentes propias
de ingresos y con la consiguiente libertad de ejercicio del gasto público, que a su vez,
permitan realizar las funciones de gobierno que les son propias.
Con la reforma constitucional efectuada al artículo 115, en diciembre de1982, se mejoró
la situación financiera del Municipio, pero ello no ha sido suficiente, para poder otorgarle
un rango autónomo, ya que sólo le revierte una autonomía administrativa en lo que
respecta a su hacienda más no para imponer disposiciones tributarias hacia los
particulares para la satisfacción de sus necesidades; conformando actualmente su
hacienda municipal, los siguientes rubros:
a) Contribuciones, fundamentalmente las relativas a la propiedad raíz y sus
modificaciones.
b) Participaciones Federales.
c) Ingresos por los servicios públicos que preste.
d) Rendimiento de sus bienes.
2.7. LIMITACIONES CONSTITUCIONALES EN EL EJERCICIO DE LA POTESTAD
TRIBUTARIA.
Los tres poderes de la Unión, participan en el ejercicio de la potestad tributaria, dentro
de las atribuciones que la propia Constitución Política les otorga, correspondiéndole al
Poder Legislativo mediante el Congreso General en el caso de la Federación y a las
Legislaturas Locales en el caso de los Estados, la facultad de poder legislar sobre las
contribuciones que los gobernados deberán de pagar al Estado para sufragar el gasto
público, pero mediante las limitaciones que la propia Constitución señala.
Ya que, la facultad que tiene el citado Poder no es arbitraria, sino que está regida por la
propia Constitución, en la cual aparecen diferentes restricciones o limitaciones que
conocemos como garantías individuales, y que son propiamente hablando, restricciones
al poder del Estado y que hacen al Estado Mexicano un estado de derecho.
26 CONCLUSIONES.
La crisis financiera global y el deterioro de la situación económica mundial con
tendencias al estancamiento y a la deflación, al lento crecimiento, al desempleo y a la
pobreza, son resultado de más de treinta años de reformas estructurales que
promueven la desregulación financiera y la concentración económica, con creciente
inestabilidad monetaria y financiera, las cuales han sido respaldadas y dictadas por el
BM y el FMI.
Las reformas estructurales trajeron como consecuencias: la pérdida de la soberanía
monetaria, ya que los bancos centrales, ahora son independientes, pero no atienden
más a las necesidades de las economías nacionales; la pérdida de la soberanía fiscal al
eliminar los déficit fiscales, pero no se consigue un gasto sostenido real en consumos
sociales fundamentales; y, la pérdida de la política crediticia, debido a la transición
desde sistemas financieros dominados por la banca pública nacional a sistemas
dominados por la banca extranjera.
En el enfoque interno de Soberanía financiera podemos concluir que si el Estado no se
allegara de los recursos económicos suficientes para el desarrollo pleno de sus
actividades y del bienestar social, traería como consecuencia un declive en el sistema
político; por ello, al tener que solventar esas necesidades, habrá de allegarse de los
elementos materiales y económicos que estén a su alcance, los cuales alcanzará
ejercitando su poder financiero y tributario, a través de esa facultad impositiva inherente
a su condición, que se verá materializada mediante disposiciones normativas generales
y privativas hacia los particulares, en las que se fijen las causas y hechos generadores
del tributo que habrá de repercutirse al Estado.
Es por ello que la potestad tributaria para fijar las contribuciones necesarias, para cubrir
los gastos públicos, se ha sustentado en el propio poder soberano, pero también en la
obligación de los integrantes de la comunidad estatal que tienen una capacidad
contributiva, de aportar los recursos necesarios para la subsistencia del Estado.
El federalismo tributario mexicano, permite mediante la fijación de competencias
constitucionales expresas otorgadas a la Federación y los Estados, ejercer su potestad
tributaria, ello a través de sus respectivos órganos legislativos; el problema
fundamental, que ha prevalecido en este sistema, es la concurrencia de facultades
impositivas entre ambos entes, ya que en muchas materias tributarias no existe
restricción constitucional alguna, para que ambas legislen sobre el mismo objeto
generador y gravable mediante dicho tributo, trayendo consigo la doble tributación en
perjuicio del contribuyente.
27 La ausencia de potestad tributaria municipal, ha hecho no sólo nugatoria su autonomía,
sino que deja a la suerte del legislador de la entidad federativa a que pertenece, el
destino y aprovechamiento de sus recursos económicos, pues ante la ausencia de
decretar sus propios ingresos tributarios, y al depender de la voluntad y caprichos del
gobierno del Estado, toda vez que sus ingresos públicos son fijados por el Poder
Legislativo local, traen como consecuencia la insuficiencia de autonomía política y
financiera para hacerle frente a sus múltiples problemas económicos.
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4.
29 Secretaria
de
Economía,
Dirección
General
de
Inversión
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