Subsidiariedad municipal en la organización territorial del estado

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El presente estudio no se corresponde temáticamente con la ponencia presentada en el “2º Simposio de Derecho administrativo y
municipal”, celebrado en la Universidad Autónoma de Chipas entre los días 25 y 28 de mayo de 2006. Pero del aquel Simposio sí
proviene la posible utilidad que este estudio podría tener en el debate académico mexicano. A lo largo de las ponencias del 2º
Simposio quedó patente el paralelismo actual, en España y México, en lo que se refiere a la reforma territorial del Estado. En ambos
países se discute y propone un mayor nivel de descentralización territorial (en los Estados Federados, en el caso de México, y en
las Comunidades Autónomas, en el caso de España) y en ambos casos se platica sobre cuál ha de ser la posición de los municipios
en esa descentralización territorial. Es precisamente en este contexto donde cobra toda su fuerza el concepto de “subsidiariedad
municipal”, muy extendido en los últimos años en la doctrina académica española. Terminadas las precisiones sobre el contenido
de este artículo, quiero finalmente dedicar un emotivo recuerdo a los colegas y amigos de la Facultad de Derecho en San Cristóbal
de las Casas. La dedicación y rigor de nuestros colegas chiapanecos están haciendo de su Facultad una referencia internacional
para el Derecho público. Los miembros del Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid nos sentimos
honrados de poder colaborar con tan insigne Facultad.
1
Abreviaturas utilizadas: CE: Constitución Española; CEAL: Carta Europea de Autonomía Local; GG: Grundgesetz (Constitución
alemana); LBRL: Ley reguladora de las Bases de Régimen Local; LHL: Ley de Haciendas Locales; LJCA: Ley reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa; LOTC: Ley Orgánica del Tribunal Constitucional; LRJ-PAC: Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; STC: Sentencia del Tribunal Constitucional; TCE: Tratado de
la Comunidad Europea.
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II. Anfibología del principio de subsidiariedad
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Recomendación del Consejo de Europa núm. 121 (2002), sobre la democracia local y regional en España, apartado 13.
3
Font i Llovet, T., “La reconstrucción jurídica de la autonomía local: el gobierno local y la reforma de los estatutos”, Anuario del
Gobierno Local, 2003, pp. 13 y ss …, (p. 42).
4
Antes del actual debate sobre la reforma de los Estatutos, ya J. M. Bandrés, El principio de subsidiariedad y la Administración
local, Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 1999, p. 71.
5
M. T., Crespo, La autonomía provincial en el sistema constitucional español, tesis doctoral aún inédita, Jaén, 2004, p.645.
6
Por todos, A. Estella, The EU Principle of Subsidiarity and Its Critique, Oxford Studies in European Law, 2002, p. 2.
7
Esta pluralidad de sentidos, en: L, Ortega, “Autonomía local y subsidiariedad europea”, en Anuario del Gobierno Local 1996, pp.
603 y ss. (p. 603); J.M. Bandrés, El principio de subsidiariedad…,p. 12; A. Iglesias Martín, Autonomía municipal,
descentralización política e integración europea, Ariel, Barcelona, 2002, p. 266.
8
En este sentido, L. Vandelli, “Las autonomías locales todavía entre el difícil desarrollo de la reforma constitucional de 2001 y
nuevas propuestas”, en Anuario del Gobierno Local 2003, pp. 345 y ss (p. 346).
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Art. 118.1 de la Constitución italiana: “Se asignan a los Municipios las funciones administrativas, a menos que, para asegurar su
ejercicio unitario, se encomienden a las Provincias, Urbes metropolitanas, Regiones y al Estado en virtud de los principios de
subsidiariedad, de diferenciación y de adecuación. Los Municipios, las Provincias y las Urbes metropolitanas serán titulares de
funciones administrativas propias y de las que se les confieran mediante ley estatal o regional, según las competencias
respectivas”.
10
Art. 118.3 de la Constitución italiana: “El Estado, las Regiones, las Urbes metropolitanas, las Provincias y Municipios fomentarán
la iniciativa autónoma de los ciudadanos, individualmente o asociados, para el desarrollo de actividades de interés general,
conforme al principio de subsidiariedad”.
11
J.M. Bandrés, El principio de subsidiariedad…,p. 13; H. Heberlein, “Susbsidiarität und Kommunale Selbstverwaltung”, en NVwZ,
1995, pp. 1052 y ss (p. 1052).
12
Encíclica “Quadragesimo anno“ (1991). Actae Apostolicae Sedis XXIII (1931), pp. 177 y ss (p. 203).
13
Con más matices: M. Teresa Crespo, La autonomía provincial… p. 644.
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III. Subsidiaridad en la organización del poder público
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Así, J. Barnés, “Subsidiariedad y autonomía local en la Constitución”, Anuario del Gobierno Local, 1997, pp. 53 y ss (p. 30).
15
F. L. Knemeyer, “Subsidiarität-Föderalismus-Dezentralisation”, en Detusches Verwaltungsblatt (DVBl) 1990, pp. 449 y ss; H.
Heberlein, Subsidiarität...,p. 1053.
16
A. Iglesias, Autonomía municipal, descentralización política e integración europea…, p. 269; A. Mangas y D. Liñan, Instituciones y
Derecho de la Unión Europea, 3º ed., Madrid, Tecnos, 2002, p. 119.
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(hay ediciones posteriores), p. 90, núm.marginal 219.
18
J. Barnés, Subsidiariedad y autonomía local en la Constitución…, p. 65.
19
Muy intensa, incluso, en la propuesta teórica de D. Sarmiento, “El principio de proporcionalidad y la defensa de la autonomía
local”, RAP, No. 162, 2003, pp. 145 y ss (p. 164).
20
21
22
L. Ortega, Autonomía local y subsidiaridad europea…, p. 602.
A. Iglesias, Autonomía municipal, descentralización política e integración europea…, p. 294.
Así, J. Barnés, Subsidiariedad y autonomía local en la Constitución…, p. 57.
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B. Schaffarzik, Handbuch der Europäischen Charta der Kommunalen Selbstverwaltung, Booberg Verlag, Stuttgart, 2001, p. 418.
24
Una propuesta similar se apunta en L. Ortega, Autonomía local y subsidiaridad europea…, p. 604.
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Pons, 2000, pp. 39 y ss.
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27
B. Schaffarzik, Handbuch…, p. 340; J.M. Bandrés, El principio de subsidiariedad…,p. 90.
28
B. Schaffarzik, Handbuch…, p. 336.
29
Así: art. 78 II de la Constitución de Nordrhein-Westfalen; art. 71.II de la Constitución de Baden-Württemberg; art. 72 de la
Constitución de Mecklenburg-Vorpommern. Sobre esta última, véase: B. Thiele, en B. Thiele- J. Piersch- K. Wedemeyer, Die
Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Berlin Verlag, 1995, art. 72, p. 316, núm. marginal 4.
30
Cfr.: K. Braun, Kommentar…, art. 71, pp. 637 y 642, núm. marginal 30.
31
Véase VerfGH NRW, Deutches Verwaltungsblatt 1983, pp. 714 y ss (p.715): “El art. 78 II de la Constitución ciertamente declara
que los Municipios y las agrupaciones de Municipios son los únicos titulares del poder público en sus territorios. Aquí, al
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corresponden aquellas tareas que la organización más pequeña no alcanza a cumplir con sus propios medios y bajo su propia
responsabilidad. De ahí que el ámbito funcional de las agrupaciones de Municipios se limite a aquellas tareas que por su naturaleza,
ámbito o importancia superen la capacidad y responsabilidad de los Municipios”.
32
33
B. Thiele, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern... art. 72, p. 317, núm. marginal 5.
Sentencia “Rastede”. BVerfGE 79, 127 y ss. Y extensamente sobre esta Sentencia, dictada en un asunto de competencias sobre
residuos urbanos: J. Ortega Bernardo, Estado, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales ante la gestión de los residuos
urbanos, Madrid-Barcelona, Marcial Pons, 2003 p. 123-136.
34
Así, art. 3.2 del Decreto legislativo 267/2000: “Testo unico delle leggi sull´ordinamento degli enti locali”. Y sobre esto: F. Pizzolato,
“Il principio de sussidiarietà”, en T. Groppi, y M. Olivetti, La Repubblica delle autonomie, Torino, 2001, pp. 151 y ss (p. 152).
35
D. D´Alessandro, “Funzioni amministrative e sussidiarità: il problema della gustiziabilità”, en S. Gambonino (dir.), Il nuovo
ordinamento regionale, Giuffrè, Milano, 2003, pp. 355 y ss (p. 365).
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D. D´Alessandro, Funzioni amministrative e sussidiarità…, p. 365.
G. Rolla, “L´autonomia dei comuni e delle province”, en T. Groppi, pp. 155 y ss (p. 160).
38
Texto completo, en www. parlamento.it/parlam/leggi/03131l.htm
39
D. D´Alessandro, Funzioni amministrative e sussidiarità…, pp. 368 y 370.
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L. Ortega, Autonomía local y subsidiaridad europea…, p. 613; J.M. Bandrés, El principio de subsidiariedad…, p. 60; L. Parejo,
“Algunas notas sobre la última evolución del principio de subsidiariedad en el Derecho comunitario europeo”, en J.M. Bandrés, El
principio de subsidiariedad…, pp. 93 y ss (p. 97); A. Iglesias, Autonomía municipal, descentralización política e integración
europea…, p. 283.
41
L. Parejo, Algunas notas…, p. 98.
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Art. 71 II de la Constitución de Baden-Württemberg; art. 72.I de la Constitución de Mecklenburg-Vorpommern; art. 97 II de la
Constitución de Brandenburg; art. 49 de la Constitución de Rheinland-Pfalz; art. 87 II de la Constitución de Sachsen-Anhalt.
46
47
P.J. Tettinger, Kommentar..., art. 78, p. 1054, núm.marginal 17.
H. Heberlein, Subsidiarität..., p. 1053.
48
K. Braun, Kommentar..., art. 71, núm.marginal 40.
49
B. Schaffarzik, Handbuch…, p. 337, párrafo 23.
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51
J. Barnés, Subsidiariedad y autonomía local en la Constitución…,p. 54; M.T. Crespo, La autonomía provincial…, p.668.
52
Otra opinión en: J. M. Bandrés, El principio de subsidiariedad…, p. 26; A. Iglesias, Autonomía municipal, descentralización política
e integración europea…, p. 289; F. Caamaño, “La autonomía local, en serio”, en El Municipio en Aragón, Diputación Provincial de
Zaragoza, 2004, pp. 251 y ss (p. 262). A los efectos de identificar en el art. 137 CE una “cláusula general de atribución a favor del
poder local”, de forma similar a lo establecido en la Sentencia alemana “Rastede”, véase también J.L Carro, “El debate sobre la
autonomía municipal”, RAP, núm. 147, (1998), pp. 89 y ss (p.93); y luego en “La cláusula general de competencia municipal”, en
Anuario del Gobierno Local 1999-2000, pp. 37 y ss (pp. 48 a 51); también L.Ortega, “Las competencias como paradigma de la
autonomía local”, en Justicia Administrativa, número extraordinario, 2000, pp. 33 y ss (p. 39).
53
A. Iglesias, Autonomía municipal, descentralización política e integración europea…, p. 289.
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Otra opinión, parcialmente, en J. A. Santamaría, Principios de Derecho administrativo, 4ª. ed., CEURA, Madrid, 2002, p. 117.
J.M. Bandrés, El principio de subsidiariedad…, p. 40.
J. Barnés, Subsidiariedad y autonomía local en la Constitución…, p. 89.
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Ibidem, p. 93.
58
L. Ortega, Autonomía local y subsidiaridad europea…, p. 625; J. Barnés, Subsidiariedad y autonomía local en la Constitución, p.
75; A. Iglesias, Autonomía municipal, descentralización política e integración europea…, p. 283.
59
J. Barnés, Subsidiariedad y autonomía local en la Constitución…, p. 90.
60
En términos similares, aunque con otra argumentación, J.L Requejo, El valor de la Carta Europea…, p.37.
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62
Véanse más detalles sobre esta cuestión en M. Barbero, “La Corte Costituzionale interviene sulla legge “La Loggia””, en
www.forumcostituzionale.it/giurisprudenza/mb2362382392802004.htm (párrafo 2.2).
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