Tendencias Internacionales de Financiación de la Educación Superior

Tendencias Internacionales de
Financiación de la Educación
Superior
Revisión Temática de la OCDE sobre
Educación Superior
Paulo Santiago, Dirección de la Educación, OCDE
Foro de Financiación de la Educación Superior
Ministerio de Educación Nacional de Colombia
Bogotá, Colombia, 2 y 3 de marzo 2010
Esquema de la Presentación
Parte 1: El Marco de Políticas y el Contexto
General
Parte 2: Tendencias en el Financiamiento de la
Educación Superior
Parte 3: Principales retos en el Financiamiento de
la Educación Superior
Parte 4: Direcciones de Política de la OCDE
Parte 1: El Marco de
Políticas y el Contexto
General
Administrando la Educación Terciaria
Contexto
‐ Expansión de la ET y demanda
‐ Limites al presupuesto público
‐ Prioridades compiten por presupuesto público ‐ “Tecnología” / Costo Unitario en ET
Metas de la Educación Terciaria
Financiando la Educación Terciaria
‐ Acceso y Equidad en la ET
‐ Calidad de la provisión
‐ Pertinencia de los Programas
‐ Eficiencia interna del sistema
Contribuyente
s
Aseguramiento de la Calidad
Estado
Sistema de Ayuda Financiera a Estudiantes
Asignación de Subsidios Públicos a las Instituciones
‐ Esquemas de Préstamo
‐ Esquemas de Becas/Subsidios
‐ “Block Grants”)/ Formula de Financiación
‐ Fondos Focalizados
‐ Presupuesto por categorías (Line‐item budget)
I+D e
Innovación
Familias y Estudiantes
Sector Privado
Instituciones
Decisiones
‐ Precio de Matrícula
‐ Ayuda Financiera Institucional
‐ Fondos de inversión/ Préstamos
Eficiencia Institucional ‐ Tiempo para grado
‐ Tasa de graduación
‐ Razón Estudiante:Docente
‐ Duplicación de Programas/ sub‐matrícula
Limitaciones
‐ Dificultades para determinar necesidad
financiera
‐ Habilidad para recolectar pagos por deuda
‐ Mercados privados de capital
‐ Distribución del ingreso de la población
Actividades de
“Third mission”
Mercado
Laboral para
Académicos
Resultados de la Educación Terciaria
‐ Tamaño
‐ Eficiencia
‐ Calidad
‐ Innovación
‐ Equidad
‐ Capacidad de Respuesta del sistema
Esquema para analizar el
financiamiento de la
Educación Terciaria
Contexto General
•
Expansión de los sistemas de educación terciaria – presiones presupuestales
Globalmente, 152.5 millones de estudiantes estuvieron matriculados en Instituciones
de Educación Superior en 2007, contra 28.6 millones en 1970 (68 millones en 1991).
•
El crecimiento promedio anual de la matrícula en el período 1991-2004 fue de 5.1% a
nivel mundial:
• Asia del Este y Pacífico: 8.1%
• África Sub-Sahariana: 7.2%
• Asia del Sur y Occidente: 6.8%
• América Latina y el Caribe: 5.1%
• Europa Central y Oriental: 5.0%
• Norte América y Europa Occidental: 1.9%
•
Fuente: UNESCO
Crecimiento Promedio Anual de la Matrícula en
Educación Superior
Fuente: UNESCO, Global Education Digest 2009.
Razón Bruta de Matrícula en Educación Superior
Razón Bruta de Matrícula en Educación Superior= Total de matrículas en Educación Superior, sin importar la edad, expresada como porcentaje del grupo etario de 5 años posteriores a la educación secundaria. Fuente: UNESCO, Global Education Digest 2009.
Contexto General
•
Diversificación de las provisiones
Desarrollo de sectores no-universitarios
• Diversificación de la oferta educativa
• Expansión de las provisiones privadas en algunos países
• Nuevas modalidades de estudio y enseñanza
•
•
Nuevos acuerdos de gobernabilidad, enfoque creciente en la rendición de
cuentas y el desempeño
Creciente autonomía ... junto con una mayor rendición de cuentas
• Nuevas formas de administración institucional
• Desarrollo de sistemas de aseguramiento de calidad
•
•
Conexión de redes global, movilidad y colaboración
•
Cuerpos estudiantiles más heterogéneos
•
•
Creciente participación de la mujer y de estudiantes adultos
Contexto socioeconómico más heterogéneo que en el pasado
•
Procesos de integración regional (e.g. Proceso de Boloña en Europa)
•
Contribución a sociedades basadas en el conocimiento
Contexto General– la crisis financiera
La crisis afectará probablemente la educación terciaria a
través de múltiples canales, incluyendo:
Impacto al presupuesto público
• Demanda por educación terciaria
• Oferta de la educación terciaria
•
Impacto al presupuesto público
¿Se está reconsiderando la
distribución de recursos públicos
para Educación entre diferentes
niveles y entre cada nivel?
o
Presupuesto del gobierno bajo presión considerable.
o
Necesidad de recortar gastos de menor prioridad en el sector público.
oLas
presiones al presupuesto público perdurarán luego de la recesión y el gasto público
en educación terciaria estará bajo una mayor presión para el futuro próximo (altos
niveles de deuda pública).
o
Paquetes de estimulación pueden incluir gasto en educación, e.g. en infraestructura.
¿Aprensión que una reducción en gasto público en
educación terciaria se traduzca en un deterioro
del desempeño económico de largo plazo?
Contexto General – la crisis financiera
Impacto sobre la demanda por educación superior
• Prospectos de trabajo débiles pueden incentivar la matriculación de estudiantes en
Educación Superior y la continuación a niveles más altos.
• Se pueden presentar presiones hacia abajo en la tasa de matrícula y procesos de
deserción dada la inhabilidad de los estudiantes de financiar sus estudios, como
consecuencia de:
o Ausencia de trabajos de medio tiempo, de los que dependen algunos estudiantes.
o Los sistemas de apoyo a estudiantes se están debilitando, en particular los
préstamos estudiantiles, especialmente aquellos proporcionados por el sector
privado.
o Menor apoyo financiero por parte de los padres.
o Costos más altos si las instituciones aumentan los precios de matrícula para
contrarrestar menores ingresos de otras fuentes.
o Menos financiación disponible para investigación con el fin de apoyar a estudiantes
de posgrado.
Contexto General – la crisis financiera
Impacto sobre la demanda por educación superior (2)
• Las inscripciones pueden desplazarse dentro de la educación terciaria:
o Entre proveedores privados y públicos.
o Algunos programas pueden volverse más atractivos, sea porque los estudiantes les
asignan mayor peso en el mercado laboral del momento o porque los precios de
matrícula son menores.
• Los flujos de estudiantes internacionales también pueden ser afectados por todos los
factores mencionados anteriormente, al igual que por las preferencias relativas de estudiar
domésticamente versus estudiar en el exterior.
Incremento en los precios de matrícula y en los
préstamos estudiantiles contingentes al ingreso?
Como mantener la equidad? Reforzar
esquemas de becas por necesidad?
Contexto General – la crisis financiera
Impacto sobre los proveedores de educación superior
Cambios en la matrícula que no coinciden con financiamiento a estudiantes pueden afectar
la calidad del aprendizaje.
o
Algunas instituciones se pueden encontrar en una posición difícil para operar dada una
pérdida de ingresos provenientes de matrículas, dotaciones (“endowments”) o recaudación
voluntaria de fondos o flujo de caja y problemas de capital de trabajo (e.g. presiones de
parte de bancos a líneas de crédito).
o
Los proveedores pueden encontrar dificultades para hallar oportunidades de experiencia
laboral (e.g. prácticas) para sus estudiantes, lo que lleva a menores calificaciones
“prácticas” de lo deseable.
o
Impacto significativo en el mercado laboral que puede cambiar la demanda por habilidades
tanto en el corto como en el largo plazo.
o
Mejorar la eficiencia de las
Instituciones? Mayor escrutinio
financiero de las instituciones?
Cambiando las modalidades de enseñanza,
aumentando los recursos hacia la educación
a distancia?
Más programas de medio-tiempo?
Mayor especialización por
parte de las instituciones?
Parte 2: Tendencias en el
Financiamiento de la
Educación Superior
El gasto total por estudiante en las IES no se deterioró en
la mayoría de países…
Cambio en el gasto por estudiante en Instituciones de Educación Superior entre 1995 y 2006, fuentes públicas y privadas
Fuente: OECD Education at a Glance, 2009.
… pero el decrecimiento en el gasto público por estudiante
en las IES es más común a través de los países…
Cambio en el gasto por estudiante en Instituciones de Educación Superior entre 1995 y 2006, fuentes públicas únicamente
Fuente: OECD Education at a Glance, 2009.
… y una firme realidad en América Latina
Cambio en el gasto público por estudiante en Educación Superior como porcentaje del PIB per cápita entre 2000 y 2006
Fuente: UNESCO Education database.
Nota: La referencia del año “2000” es 1999 para México y Estados Unidos y 2001 para Perú; la referencia del año “2006” es 2004 para Paraguay y 2005 para Brasil.
La proporción del gasto privado en IES ha crecido en la
mayoría de países…
Proporción relativa de gasto privado en IES entre 1995 y 2006
Fuente: OECD Education at a Glance, 2009.
… y este también es el caso en América Latina
Proporción relativa del gasto privado en Instituciones de Educación Superior y administración entre 2000 y 2006
Fuente: UNESCO Education database.
Nota: la referencia al año “2000” es 2001 para México, Perú y Alemania y 2002 para Argentina; la referencia del año “2006” es 2004 para Paraguay y España.
La participación de la educación superior en el presupuesto
público de educación ha disminuido vis-a-vis aquel de la
educación escolar
Gasto público anual por estudiante en instituciones de educación terciaria relativo a aquel en instituciones de educación básica y media
Fuente: OECD Education at a Glance, 2009.
… este también es el caso en América Latina cuando comparamos el
gasto por estudiante en educación terciaria vs secundaria...
Gasto público por estudiante en educación terciaria relativo a aquel de educación secundaria
Fuente: UNESCO Education database.
Nota: La referencia del año “2000” es 1999 para México y Estados Unidos, y 2001 para Perú; la referencia del año “2006” es 2004 para Paraguay y 2005 para Brasil.
Argumentos para compartir costos
1. Hay necesidad de recursos no gubernamentales:
•
•
•
Mayor demanda y expansión de los sistemas de educación terciaria
Reducción en los recursos públicos disponibles para educación
terciaria
Incremento en los costos por estudiante en la medida en que la
educación terciaria es intrínsecamente intensiva en mano de obra.
2. Aquellos que se benefician deberían contribuir con los costos de la
educación terciaria
3. Los ahorros públicos de contribuciones individuales se pueden
canalizar para mejorar equidad en el acceso
4. Las tasas de matrícula, como mecanismos de mercado, pueden
mejorar la eficiencia
Cada vez más, la asignación de subsidios
públicos para la enseñanza está
caracterizada por…
- Financiamiento basado en desempeño
o Asignación según resultados (parte del financiamiento por fórmula)
•
Títulos otorgados; créditos acumulados; duración promedio de estudio;
satisfacción de los estudiantes; resultados en el mercado laboral.
o Establecer contratos de desempeño entre el gobierno y las
instituciones
- Mayor focalización de recursos
o Asignación de financiamiento público según focalización –i.e. dinero
para fines específicos (como modernización de infraestructura,
promoción de alianzas con el sector privado, mejoramiento de la
calidad en la enseñanza)
- Procedimientos competitivos
o Fondos competitivos para estimular, por ejemplo, mayor innovación,
calidad, o administración de las instituciones
La asignación de subsidios públicos para la
investigación está caracterizada cada vez
más por …
- Tres mecanismos principales de asignación:
o Financiamiento central de investigación
o Financiamiento de centros de investigación
o Financiamiento por proyectos
- Aumento en el financiamiento competitivo por proyectos
- Financiamiento basado en desempeño (parte del financiamiento por
formula)
o Sujeto a títulos de investigación otorgados, número de publicaciones,
número de patentes y licencies expedidas, número de productos
derivados, contratos de investigación con compañías e ingresos de
investigación externa
o Asociación con ejercicios de calificación de la investigación
En la mayoría de países las fuentes externas
de financiamiento, diferentes a las tasas de
matrícula, permanecen moderadas
- Filantropía
- Proyectos de investigación financiados por entidades privadas
- Comercialización de la investigación
- Servicios tales como entrenamiento industrial o consultoría a
negocios o autoridades públicas
- Uso privado las instalaciones
En muchos países, los gobiernos intentan desarrollar el espíritu
emprendedor de las instituciones. Una serie de aspectos:
-
El estatuto legal que permite que las instituciones sean emprendedoras
Flexibilidad presupuestal
Pronta toma de decisiones frente a posibilidades comerciales
Personal y cultura orientada al mercado
Un fuerte impulso competitivo
Estrategias robustas de propiedad intelectual
En la mayoría de países, una mayor proporción del gasto público
en Educación Terciaria va a apoyo financiero de estudiantes
Subsidios públicos para apoyo financiero de estudiantes como porcentaje del gasto público total en educación terciaria entre 1998 y 2006 Fuente: OECD Education at a Glance, 2009.
… aunque cada vez más para apoyo basado en crédito
Proporción de apoyo en crédito entre los subsidios públicos para apoyo financiero de estudiantes en educación terciaria
Fuente: OECD Education at a Glance, 2009.
Los países están desarrollando sistemas de
apoyo estudiantil
- Tres tipos de esquemas de financiamiento público de becas, que
varían ampliamente en alcance y escala:
o Beca básica universal
o Beca por necesidad
o Beca de mérito
- Una serie de posibles esquemas de crédito:
o Esquemas de crédito basados en un fondo público de prestamos
o Créditos provistos por bancos comerciales con subsidios o garantías
públicas
- Los sistemas de crédito con pago contingente al ingreso son
especialmente atractivos, pero se requieren algunos prerrequisitos
para una exitosa implementación
Enfoques de financiamiento de la educación
terciaria por país
Expansión del sistema de Educación Terciaria y
financiamiento
Mujeres recién graduadas de educación terciaria como porcentaje de la población femenina entre 20-29 y
proporción relativa de gasto privado en instituciones de educación terciaria, 2004
%
Fuente: OECD (2008), Tertiary Education for the Knowledge Society.
Parte 3: Principales retos
en el Financiamiento de
la Educación Superior
Asegurar la sostenibilidad financiera de largo plazo de la
educación terciaria
Asegurar niveles de financiamiento suficientes para permitir que las
instituciones de educación terciaria cumplan con las expectativas de
crecimiento de la sociedad, y que respondan a la creciente demanda de
estudiantes, en un contexto de presupuestos restringidos
– La expansión de los sistemas de educación terciaria a llevado a presiones
presupuestales críticas, que no son fáciles de resolver a la luz de prioridades que
compiten por el uso de recursos públicos
– Necesidad de repensar el balance apropiado entre las contribuciones privadas y
públicas
Idear una estrategia financiera consistente con las metas
del sistema de educación terciaria
Los países buscan diseñar propuestas de financiamiento que sean consistentes
con las metas de política que persiguen los sistemas de educación terciaria.
Esto incluye la introducción de elementos de financiamiento más dirigidos
hacia desempeño y resultados
Desarrollar instrumentos de direccionamiento para
establecer el balance entre autonomía institucional y
rendición pública de cuentas
Instrumentos de direccionamiento que consiguen rendición de cuentas y
vinculan el desempeño institucional a los propósitos nacionales, a la vez que
permiten un amplio alcance para la autonomía institucional
Idear mecanismos de costos compartidos que no afecten la
equidad en el acceso
Una preocupación central de la política es el diseño de mecanismos de
costos compartidos que no afecten la participación de los grupos más
desfavorecidos, en particular a través del desarrollo de sistemas de apoyo
financiero para estudiantes.
Usar fondos públicos eficientemente
Algunos países se preocupan por la ineficiencia de sus sistemas, incluyendo:
o
o
o
o
o
Altas tasas de deserción
Tiempo de finalización excesivo
Duplicación de programas
Baja matrícula a programas
Uso insuficiente de colaboración interinstitucional
Parte 4: Direcciones de
Política de la OCDE
Direcciones de política
Enfoque estratégico
Desarrollar un sistema de financiamiento que facilite la contribución de
los sistemas de educación terciaria a la sociedad y la economía:
– Crear un enfoque financiero consistente con las metas del
sistema de educación terciaria
Las metas pueden incluir expansión, excelencia, relevancia, equidad, movilidad
social, capacidad institucional.
– Garantizar que el enfoque financiero abarque algunas
características deseables:
•
•
•
•
•
•
Transparente, flexible, predecible, justo;
Garantiza redición pública de cuentas;
Permite la libertad para innovar;
Sensible a la autonomía institucional; dirigido por la demanda
Reconoce las misiones y perfiles de las instituciones individuales;
En algunas circunstancias, es abierto a instituciones privadas.
– Articular una estrategia de largo plazo
Direcciones de política
El principio de los costos compartidos
Usar los costos compartidos entre el Estado y los estudiantes como el
principio que determina el financiamiento de la educación terciaria:
– Ofrecer subsidios públicos para la educación terciaria, sin
importar el sector de oferta
– Cobrar tasas de matrícula a estudiantes, especialmente si el
financiamiento público:
• Raciona el número de estudiantes;
• Amenaza los niveles de gasto por estudiante; o
• Restringe el apoyo financiero para grupos desfavorecidos
– Países con poca tradición en el cobro de tasas, deberían promover
un debate público acerca de las consecuencias de una fuerte
dependencia de dinero público para el financiamiento de la
educación superior
– Considerar políticas de estabilización de tasas de matrícula para
asegurar el costo contenido y moderado
– Permitir a las universidades variar las tasas de matrícula según
los programas
Direcciones de política
Bases para la asignación de subsidios públicos
Subsidiar con recursos públicos los programas terciarios en relación con
el beneficio que le aportan a la sociedad
Implicaciones:
‰financiamiento público de actividades de educación que generen externalidades
educativas (beneficios a otros que no son apropiados por el individuo que recibe
la educación) para el beneficio de la sociedad como un todo, sin importar la
naturaleza del proveedor
‰ niveles de financiamiento público que reflejen la magnitud de las
externalidades educativas relativas a los beneficios personales
Dificultades: evaluar las externalidades educativas
Posibilidades:
‰ diferenciar por tipos de programa (las áreas en escasez, si responden a
necesidades del mercado laboral, promueven la innovación o atienden las
aspiraciones de la comunidad)
‰aprobar nuevos programas precedidos por una evaluación de relevancia
‰ interconectividad con aseguramiento de calidad
Direcciones de política
Financiamiento institucional
El financiamiento institucional debe ser dirigido por la demanda,
relacionar indicadores de insumo y producto, e incluir componentes de
focalización estratégica:
– Financiamiento institucional que se ajuste a la misión particular de la institución
– Subvenciones en bloque que deben reposar sobre formulas transparentes,
basadas en un arreglo balanceado de indicadores de insumos y productos
– Mecanismos de financiamiento por desempeño, que deben ser implementados con
cuidado
– Financiamiento institucional que incluya programas de desarrollo focalizados
– Cambio hacia financiamiento de investigación por proyectos, sujeto a monitoreo
– Investigación financiada a través de una combinación de mecanismos
– Ampliación de los criterios usados para evaluar la investigación
– Instituciones que son autónomas en el uso de sus subvenciones en bloque
– Financiamiento para ofrecer alguna estabilidad para el desarrollo de largo plazo
– Diversificación de las fuentes de financiamiento institucional
Direcciones de política
Efectividad de costo institucional
Mejoramiento de la efectividad de costo – respuestas posibles:
– Más financiamiento basado en índices de graduados
– Reducción de los subsidios públicos a estudiantes que permanecen mucho
tiempo en el sistema
– Conversión de prestamos en becas si los estudiantes se gradúan en el
tiempo nominal
– Eliminación de bajos índices de matrícula y/o programas duplicados con
posibilidad de reorganización de académicos entre programas educativos
– Racionar el cuerpo docente para responder a las contracciones de
estudiantes
– Incrementar el uso de instalaciones compartidas
– Aumentar la movilidad de estudiantes entre instituciones
Direcciones de política
Apoyo a estudiantes
Respaldar el enfoque general de financiamiento con un sistema
exhaustivo de apoyo estudiantil:
– Apuntarle a un sistema universal de apoyo estudiantil con dos
componentes principales:
• Un sistema de prestamos con pagos contingentes al ingreso;
• Un esquema de becas por necesidad.
– El esquema de becas debe ser basado en necesidades comprobadas
– El sistema de prestamos debe ser universal con pagos contingentes al
ingreso y subsidios por necesidad
– Derecho a apoyo estudiantil para cubrir costos de manutención
– Los estudiantes que atienden instituciones privadas se deben
beneficiar, bajo las mismas condiciones, del sistema de apoyo a
estudiantes
– Crear una agencia para manejar el sistema de apoyo estudiantil
Gracias por su atención
Reporte Final
Tertiary Education for the Knowledge Society
Disponible como publicación oficial de la OCDE en Septiembre 2008
(PDF disponible en www.oecd.org/edu/tertiary/review/synthesisreport)
Para más información y otra documentación:
www.oecd.org/edu/tertiary/review
paulo.santiago@oecd.org