Capítulo IV La calidad de agua para consumo humano en

Capítulo IV
La calidad de agua para consumo
humano en Colombia
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Capítulo IV
La calidad del agua para consumo
humano en Colombia
Introducción
El agua, recurso finito
Los recursos de agua dulce de que dispone la tierra representan apenas el 3% del
volumen total, del cual una parte importante es utilizada en las actividades humanas.
Los acuíferos almacenan hasta el 98% del agua dulce accesible, Proveen el 50% del
agua para consumo humano directo, 40% de las demandas industriales y 20% del
agua para la agricultura. (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
- PNUMA).
Los ecosistemas de agua dulce se ven diariamente amenazados tanto en su calidad
como en su cantidad, muchas veces de forma irreversible, debido a diferentes factores
asociados al crecimiento demográfico y a las actividades humanas, entre las que se
encuentran el desarrollo de infraestructura (presas, canales, diques, desvíos, etc.), el
exceso de explotación de recursos pesqueros, la introducción de especies exóticas, la
descarga de contaminantes y la transformación de tierras (deforestación, agricultura,
crecimiento urbano).
La demanda de agua crece al doble del crecimiento poblacional. Según el informe
presentado por CEPAL (2007)1, la disponibilidad de agua dulce por continentes es el
presentado en el Cuadro 4.1.
Cuadro 4.1
Disponibilidad de agua dulce – Recursos Hídricos
Renovables Internos (RHRI)
Continente/región
Mundo
África
Asia
Latinoamérica
Caribe
Norte América
Oceanía
Europa
Volumen por año
(km3 ó 109m3)
% de los recursos
hídricos mundiales
Per cápita en 2003 (m3)
43.659
3.936
11.594
13.477
93
6.253
1.703
6.603
100
9,0
26,6
30,9
0,2
14,3
3,9
15,1
6.900
4.600
3.000
26.700
2.400
19.300
54.800
9.100
Fuente: Elaborado sobre la base de datos AQUASTAT2.
••
1 Quiroga M. Rayén 2007. El séptimo objetivo del Milenio en América Latina y el Caribe: avances al 2007. Serie
estudios estadísticos y prospectivos No 57. CEPAL
2 <http://www.fao.org/landandwater/aglw/aquastat/ dbases/index.stm>; traducción de la autora.
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175
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Teniendo en cuenta la importancia de las acciones permanentes sobre el aumento en
la calidad del medio ambiente, como factor indispensable para el desarrollo sostenible y el mejoramiento de las condiciones de vida, fue planteada dentro del Objetivo
7 de los Objetivos del Milenio la meta 10, relacionada con el acceso al agua y al
saneamiento (Ver Cuadro 4.2).
Cuadro 4.2
Metas, indicadores y variables de la meta 10
del objetivo siete (7) acordados en la Cumbre de Milenio
Meta
Meta 10
Reducir a la mitad para el
año 2015 el porcentaje de
personas que carezcan de
acceso a agua potable
y a servicios básicos
de saneamiento.
Indicadoresa
30. Proporción de la población
con acceso sostenible a mejores
fuentes de abastecimiento de
agua, en zonas urbanas y rurales.
Variables constitutivas del indicadorb
30.1 Población con acceso
sostenible a mejores fuentes
de abastecimiento de agua
(urbana y rural)
30.2 Población del país (urbana
y rural)
31. Proporción de la población
con acceso a servicios de saneamiento mejorados, en zonas
urbanas y rurales.
31.1 Población con acceso a
servicios de saneamiento mejorados
(urbana y rural)
32.2 Población del país (urbana
y rural)
Fuente: Propuesta regional de indicadores complementarios al objetivo de desarrollo del Milenio 7: “Garantizar la sostenibilidad del medio
ambiente”, Serie Estudios Estadísticos y Prospectivos 50, CEPAL, 2007a, LC/L.2746-P, Santiago de Chile, julio. a. Actualmente se desarrolla
en la ONU una discusión sobre una nueva propuesta oficial, con indicadores y metas adicionales para el ODM7. b. Incorporado por la autora
sobre la base de los metadatos oficiales publicados en United Nations, 2003. Tomado de: Quiroga M. Rayén 2007. El séptimo objetivo del
Milenio en América Latina y el Caribe: avances al 2007. Serie estudios estadísticos y prospectivos No 57. CEPAL.
Disponibilidad y consumo de agua en Colombia
Según el Estudio Nacional de Agua (ENA) 20053, el índice de disponibilidad per cápita
de agua clasifica a Colombia, ya no como una de las potencias hídricas del mundo,
sino como el país numero 24 en una lista de 182 naciones. En la actualidad cada
colombiano dispone de 40.000 metros cúbicos de agua al año, pero de no adoptar
medidas para su conservación, esta situación generaría a futuro una situación indeseable en el marco del desarrollo sostenible de Colombia, agudizando la problemática del
agua en Colombia de tal forma que para el año 2020, cada colombiano dispondría
de un volumen potencial de agua igual de 1.890 m3 de agua al año.
Este mismo estudio presenta el panorama sobre la distribución del consumo de agua
por sector en el país, según el cual en el año 2004 el uso agrícola demandaba el
59% del agua del país. Ver Gráfica 4.1.
••
176
3 Documento preliminar IDEAM. Sin publicar.
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Gráfico 4.1
Participación sectorial en la demanda potencial
de agua en Colombia (2004)
Fuente: ENA 2005.
De otra parte, las proyecciones realizadas por el Instituto de Hidrología, Meteorología
y Estudios Ambientales (IDEAM) para el año 2015 indican que en un año seco, la
población con índice de escasez de agua alto será del 23%, medio alto del 7% y
medio de 17%, lo que quiere decir que cerca de 25 millones de habitantes4 pueden
sufrir desabastecimiento de agua. (Gráfica 4.2).
Según el ENA 2005, Colombia no cuenta con un sistema de información continua
y sectorial de uso del agua, ni ha contabilizado históricamente el agua consumida
proveniente de fuentes superficiales, subterráneas y de los procesos de desalinización.
Dichas mediciones permitirían evaluar la verdadera presión sobre el recurso que ejerce
cada sector, haciendo énfasis en los volúmenes consumidos más que en los volúmenes
captados.
••
4 Proyecciones hechas para una población proyectada de 53.182.964 de habitantes, DANE.
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Gráfico 4.2
Proyección al 2015 de la distribución de la población según índice de escasez en un año seco
Fuente: ENA 2005.
De otra parte, el Plan de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación y la
Sequía en Colombia, reporta que el 21,5% del territorio nacional corresponde a zonas
secas5, ubicadas en las regiones naturales de Orinoquía, Caribe y Andina, de las cuales
78,9% presenta algún nivel de desertificación derivado principalmente de procesos de
erosión y salinización6.
Se sabe que la demanda de agua implica deterioro y alteración de los ecosistemas
si éste no se realiza bajo un enfoque de manejo integral del recurso y principios de
sostenibilidad. En Colombia, el deterioro de la calidad y la alteración de la distribución
espacial y temporal del agua no es homogénea; “el 24% del área total del territorio
nacional, correspondiente a la cuenca Magdalena – Cauca, aporta el 10.6% de la oferta
hídrica del país, soporta el 70% de la población, condiciones que han contribuido a la
desregularización del régimen hídrico y al deterioro de la calidad en su conjunto”7.
La oferta del recurso hídrico para el abastecimiento de agua potable, está condicionada
a la cantidad (medido en términos de caudal) y a la calidad de la fuente (asociada
a la presencia de materiales contaminantes).
En Colombia, la inadecuada planificación del uso y ocupación de los suelos ha contribuido al deterioro de las cuencas y, por ende, a la cantidad y calidad de la oferta
hídrica. Por ello, acueductos de 140 municipios de 16 departamentos presentan vulne-
••
5 Estas zonas presentan precipitaciones anuales por debajo de los 1500 mm y en épocas de sequía son altamente
afectadas.
6 Plan de Acción Nacional Lucha contra la desertificación y la sequía en Colombia. PAN. MAVDT, PNUD, UNDC, El
mecanismo mundial. Bogotá 2005. Pág. 38.
7 Ibíd. Pág. 68. 178
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rabilidad por disponibilidad de agua8, debido a que, en muchos casos, las fuentes de
suministro actuales corresponden a quebradas9, cuyas aguas se han vuelto estacionales
por la degradación de las cuencas.
Las fuentes de abastecimiento de agua en ciudades como Bucaramanga y Cúcuta,
en épocas de estiaje no logran suministrar los caudales mínimos demandados por
los acueductos. Situación aún más crítica se presenta en los municipios de Popayán,
Palmira, Buenaventura, Maicao, Santander de Quilichao, Pamplona que han presentado
déficit entre 15 y 30% en la oferta10.
Lo anterior demuestra que, exceptuando algunas grandes ciudades del país, los sistemas de acueducto son vulnerables a riesgos de desabastecimiento, debido a que el
diseño, operación y mantenimiento de éstos se ven expuestos a eventos generados por
el exceso ó déficit de los caudales de las fuentes hídricas de abastecimiento, cambios
climáticos o contaminación, derivados de un uso poco sostenible de los recursos naturales y a la inadecuada gestión del recurso hídrico.
Calidad del agua
La demanda de agua crece exponencialmente. Sin embargo, la oferta y calidad cada
vez es menor, razón por la cual urge la implementación de acciones que permitan
mantener un suministro permanente de agua de buena calidad para toda la población
y para preservar las funciones de los ecosistemas.
Según el Libro Blanco del Agua en España (Ministerio de Ambiente y Medio Rural y
Marino –MIMAM Gobierno de España, 2000), la calidad natural de las aguas es una
variable descriptora fundamental del medio hídrico, tanto desde el punto de vista de
su caracterización ambiental, como desde la perspectiva de la planificación y gestión
hidrológica, ya que delimita la aptitud del agua para mantener los ecosistemas y
atender las diferentes demandas11.
En este sentido, la calidad es el conjunto de características físicas, químicas y biológicas que definen el agua en su estado natural. Para establecer los parámetros que
permiten clasificar el agua según su calidad es necesario definir el uso predominante
que se le dará a ella.
“Corresponde al Estado garantizar la calidad del agua para consumo humano y, en
general, para las demás actividades en que su uso sea necesario”12. Por ello, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial conjuntamente con el Ministerio de
Protección Social emitieron el Decreto 1575 de 2007 y las resoluciones reglamentarias
para establecer los parámetros que debe cumplir el agua que sea destinada a consumo
humano, derogando lo establecido en el decreto 475 de 1998.
••
8 Ibíd. Pág. 68. 9 Los ríos de mayor caudal presentan elevados índices de contaminación, razón por la cual los costos de tratamiento
hacen inviable su uso como fuente de abastecimiento de agua para acueductos.
10 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 2006. Estudio sectorial de acueducto y alcantarillado 20022005. Págs. 129 - 133
11 http://hercules.cedex.es/Informes/Planificacion/2000-Libro_Blanco_del_Agua_en_Espana
12 Decreto – Ley 2811 de 1974. Artículo 134.
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Las principales causas del deterioro de la calidad del agua están asociadas a13:
• El deterioro de cuencas como consecuencia de la deforestación;
• La contaminación de las fuentes por vertimiento de residuos líquidos y sólidos
(aguas residuales domésticas, industriales, lixiviados, basuras);.
• El desconocimiento de información del recurso hídrico que considere elementos
como la capacidad de asimilación del cuerpo receptor y efecto nocivo de los vertimientos;
• Los fenómenos de urbanización sobre zonas de ronda de las fuentes hídricas;
• La desecación de humedales;
• La poca cultura ciudadana frente a la protección del recurso; y
• El uso ineficiente del agua potable, evidenciado por altos niveles de pérdidas de
agua (acueductos, riego o industria).
Uno de los mayores contaminantes de las fuentes hídricas naturales lo constituyen las
aguas residuales de los sectores urbanos14. Según el análisis hecho por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (2006), los sistemas de tratamiento con
que cuentan las empresas prestadoras del servicio público de alcantarillado, en las
grandes ciudades (Bogotá, Medellín, Cali), permiten tratar sólo el 32% de las aguas
residuales que se vierten a los cuerpos hídricos.
Aún más preocupante resulta el hecho de que ciudades como Barranquilla, Bucaramanga
e Ibagué tengan porcentajes de tratamiento de 17%, 26% y 11% respectivamente,
en tanto que ciudades como Cartagena, Cúcuta, Pereira, Manizales, Neiva, Pasto,
Valledupar, Popayán, Palmira, Florencia, Sincelejo, Buenaventura, Piedecuesta, Tulúa,
Armenia, Tunja, Rionegro, Cartago, Sogamoso y Girardot no realicen ningún tipo de
tratamiento a las aguas residuales.
Es decir, el rezago del país frente al tratamiento de aguas residuales se debe tanto a
la inexistencia de infraestructura de sistemas de tratamiento como a la baja cobertura
de las plantas existentes. Sólo 354 (33%) municipios del país cuentan con sistemas
de tratamiento y se sabe que el 29% de ellos no se encuentran operando15. Se ha
estimado que de los 159 m3/seg de agua captados a nivel nacional, el volumen de
aguas residuales que recibe tratamiento es cercano a 5 m3/seg., equivalente a 3,1%16
del volumen mencionado.
••
13 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Informe anual de los servicios públicos en Colombia 2006.
Pág. 27
14 Para el año 2002 se estimaron descargas diarias cercanas de 700 toneladas de carga orgánica del sector doméstico
urbano a los cuerpos de agua. Ministerio de Medio Ambiente. 2002. Guía Gestión para el manejo, tratamiento y
disposición final de las aguas residuales municipales. Según el Documento CONPES 3177 de 2002, los vertimientos de aguas residuales de los centros urbanos se estimaban en 67 m3/s, caudal suficiente para abastecer una
población de 33 millones de habitantes. Pág. 3.
15 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 2006. Estudio sectorial de acueducto y alcantarillado 20022005. Pág. 148.
16 DNP, PNDH, UNDP, GTZ. 2006. Los municipios colombianos hacia los objetivos de desarrollo del milenio. Salud,
educación y reducción de la pobreza. Bogotá.
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Según el CONPES 3343, se ha establecido que el costo promedio en salud pública
debido a las “inadecuadas condiciones de abastecimiento de agua, el saneamiento y
la higiene asciende a $1.96 billones”17. De acuerdo con reportes del Ministerio de
Protección Social entre los años 2006 y 2007, el aumento en las enfermedades diarréicas agudas por esta causa fue de 36%.
De otra parte, la Superintendencia de Servicios Públicos, entidad que tiene la función
la vigilancia y control de los prestadores de los servicios respectivos, sobre la calidad
del agua que suministran a los usuarios ha tenido como soporte de sus análisis los
resultados de los informes de vigilancia emitidos por las autoridades de salud. “Sin
embargo, en ejecución de esta tarea la Entidad ha detectado deficiencias institucionales de las autoridades de salud, para cumplir con rigurosidad los protocolos para
la toma de muestras en red de distribución y el número y frecuencia de muestras.
Ello ha significado una enorme dificultad para que la Superservicios pueda contar con
información veraz y oportuna sobre la calidad de agua suministrada para consumo
humano en el país e, impide las acciones correctivas pertinentes”18.
Según la información reportada en la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, existe una relación entre la calidad del agua de los sistemas de acueducto y
las categorías en las que se clasifican los municipios19. Se presenta un mayor cumplimiento de los parámetros de calidad en los municipios de categoría especial, primera,
segunda y tercera, mientras que se presenta un bajo cumplimiento en los municipios
de categorías cuarta, quinta y sexta, según se aprecia en la Gráfica 4.3.
Gráfico 4.3
Municipios con agua no apta según categoría
Fuente: Superintendencia de Servicios Públicos y Alcantarillado. Noviembre 2006. Cálculos CGR.
••
17 CONPES 3343. Lineamientos y Estrategias de desarrollo sostenible para los sectores de agua, ambiente y desarrollo
territorial. Marzo 2005. Pág. 9.
18 Ibíd. Pág. 29.
19 Artículo 2° de la Ley 617 del 2000, la Categorización distritos y municipios se clasificarán atendiendo su población
e ingresos corrientes de libre destinación.
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181
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Como resultado del deterioro de la calidad del agua y de las cuencas abastecedoras,
la baja cobertura, capacidad y mantenimiento de las plantas de tratamiento de agua,
así como de la falta de control, seguimiento y monitoreo de la calidad de agua, “hay
17´736.687 colombianos que no recibieron agua apta para consumo humano durante
el primer trimestre del 2007”20.
Es preciso mencionar el alto grado de vulnerabilidad en que se encuentran los acueductos municipales. Durante el 2007, “cerca de 200.000 habitantes fueron afectados por eventos de inundación (o colapso operativo del sistema de alcantarillado),
alrededor de 500.000 habitantes presentaron suspensión del servicio de acueducto,
como consecuencia de avalanchas, incremento en los niveles de turbiedad de los ríos,
taponamiento o colapso de captaciones y poco más de 20.000 habitantes presentaron suspensión del servicio de acueducto como consecuencia de deslizamientos de
suelos que comprometieron la estabilidad de alguna de las estructuras de prestación
de dicho servicio”21. A la fecha, el país adolece de un plan para la reducción de esta
vulnerabilidad; no se cuenta con estudios e inventarios sobre este tema.
Marco institucional
La gestión integral del recurso hídrico –superficial y subterráneo- implica considerar
los aspectos relacionados con su conservación, recuperación, uso eficiente, demanda y
amenazas, requiriendo la coordinación de actividades dentro de una visión holística, que
vincule el desarrollo económico y social con la protección de ecosistemas naturales.
En Colombia los organismos responsables de la gestión de recursos hídricos involucran
a entidades del orden nacional, regional y local según se presenta a continuación (Ver
Gráfica 4.4).
Nivel Nacional
Formulación de política
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Tiene como objetivo principal
contribuir y promover el desarrollo sostenible, a través de la formulación y adopción
de políticas, planes, proyectos y regulación en materia ambiental, recursos renovables,
usos del suelo, ordenamiento territorial, agua potable y saneamiento básico y ambiental,
desarrollo territorial y urbano, así como en materia habitacional integral22.
Corresponde a los viceministerios de Agua y Saneamiento y de Ambiente formular e
implementar, de forma coordinada y articulada, las políticas en materia de gestión
integral del recurso hídrico.
••
20 Defensoría del Pueblo. Octubre 7 de 2007. Tercer diagnóstico sobre calidad de agua para consumo humano.
21 Futuro de la vigilancia preventiva de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo frente al desarrollo sostenible
y la responsabilidad ambiental. Superservicios. Septiembre 2007. Pág. 8.
22 Decreto 216 de 2003. Artículo 1.
182
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Gráfico 4.4
Organismos responsables de la gestión del recurso hídrico
Fuente: CONPES 3383. Plan de desarrollo del sector de acueducto y alcantarillado. 2005.
De conformidad con lo dispuesto en las Leyes 1151 y 1176 de 2007, los recursos de
la participación para agua potable y saneamiento básico serán transferidos directamente
a los Departamentos, Distritos y Municipios por este ministerio23.
Ministerio de la Protección Social. Expide, de forma conjunta con el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las normas técnicas de calidad que debe
cumplir el agua para consumo humano. También debe vigilar y controlar los factores
de riesgo del ambiente que afectan la salud humana, en lo relacionado con calidad del
agua para consumo humano, residuos sólidos, líquidos y peligrosos. A nivel territorial
las Secretarias de Salud deben realizar esta labor.
Dirección Nacional de Planeación. La Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental (DDUPA)- tiene a su cargo el diseño, orientación, coordinación, seguimiento
y evaluación de las políticas de desarrollo urbano, vivienda, medio ambiente y agua
potable y saneamiento básico. La Dirección cuenta con el apoyo de las subdirecciones
de Vivienda y Desarrollo Urbano -SVDS-, Agua Potable y Saneamiento Básico (SASB),
y el Grupo de Política Ambiental y Desarrollo Sostenible (GPADS)-24.
••
23 Los recursos del sistema general de participaciones, son trasladados por el Ministerio de hacienda, de acuerdo a lo
establecido en la Resolución 369 de 2008.
24 DNP. http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/ViviendaDesarrolloUrbanoAmbiente/tabid/83/Default.aspx
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El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural. Su objeto fundamental es promover
y apoyar la ejecución de la política establecida por el Ministerio de Agricultura para
fomentar el desarrollo productivo agropecuario, forestal y pesquero en el medio rural,
y entre sus funciones está hacerse cargo de los contratos necesarios para el diseño
y construcción de los distritos de riego que el gobierno nacional considere de importancia estratégica25.
Investigación y regulación
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales. Este es un Instituto de
apoyo técnico – científico del SINA26, adscrito al MAVDT. Tiene como función generar
conocimiento y producir y suministrar datos e información ambiental, además de realizar estudios, investigaciones, inventarios y actividades de seguimiento y manejo de la
información que sirvan para fundamentar la toma de decisiones en materia de política
ambiental y para suministrar las bases para el ordenamiento ambiental del territorio, el
manejo, el uso y el aprovechamiento de los recursos naturales biofísicos del país27.
La subdirección de hidrología está encargada de obtener, analizar, procesar, validar y
generar información acerca del estado del recurso hídrico (superficial y subterráneo)
en aspectos como calidad, cantidad, demanda, oferta, origen, distribución así como
de mantener y operar la red hidrológica del país.
Instituto de Investigaciones Geológicas y Mineras (Ingeominas). A este instituto adscrito
al Ministerio de Minas y Energía, le corresponde la exploración y evaluación de los
recursos hidrogeológicos así como compilar y mantener la información hidrogeológica
levantada en los proyectos de exploración
Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento (CRA). La Comisión es una
unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, encargada de la regulación económica de los servicios de agua potable y
saneamiento básico, en temas como el diseño de las metodologías tarifarias, determinación de parámetros de calidad en la prestación de los servicios, desarrollo de
metodologías para evaluar la gestión y eficiencia de los prestadores, la regulación de
los monopolios y de los mercados28.
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Es un organismo de
carácter técnico, adscrito al DNP, que ejerce el control, la inspección y la vigilancia
de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios para garantizar el
cumplimiento de la legislación, los contratos con los usuarios, gestión financiera,
técnica y administrativa y el manejo de los recursos otorgados para subsidios de
la Nación, los departamentos y los municipios, apoyada en las auditorías externas
contratadas por cada empresa.
••
25 Según lo establecido en la Ley 1152 de 2007.
26 Sistema Nacional Ambiental – SINA.
27 http://www.ideam.gov.co/ideam/index4.htm
28 http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/ViviendaDesarrolloUrbanoAmbiente/AguaPotableySaneamientoB%C3
% A1sico/Comisi%C3%B3ndeRegulaci%C3%B3ndeAguaPotableySaneamien/tabid/503/Default.aspx
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Además, es la encargada de administrar el Sistema Único de Información – (SUI) en
el que se recolecta, procesa, consolida y publica información de los servicios públicos
domiciliarios de acueducto29, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, gas natural, gas
licuado de petróleo y telefonía pública básica conmutada local y de larga distancia.
Financiación
Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter). Es una entidad vinculada al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público cuyo objeto, con relación al recurso hídrico, consiste en la
financiación y la asesoría en lo referente a diseño, ejecución y administración de proyectos
o programas de inversión relacionados con la construcción, ampliación y reposición de
infraestructura correspondiente al sector de agua potable y saneamiento básico.
Fondo Nacional de Regalías (FNR). Creado con los ingresos provenientes de las regalías
que no son asignadas a los departamentos y municipios, cuyos recursos se destinarán
a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. Estos dineros se aplicarán
a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos
regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las
respectivas entidades territoriales.
Para el desarrollo de los Planes de Agua Potable y Saneamiento Básico, el Departamento
Nacional de Planeación destinó recursos adicionales por 640 mil millones de pesos, de
los 2.5 billones de pesos que hay acumulados en el Fondo Nacional de Regalías. De
los 640 mil millones de pesos, 340 mil millones pertenecen a departamentos y municipios específicos, es decir, que son recursos ya asignados regionalmente por ley. Los
otros 300 mil millones de pesos se distribuirán en los que no tienen regalías directas
y requieren recursos adicionales para hacer financieramente viable el proyecto30.
Nivel regional y local
Según la Ley, los municipios, departamentos, distritos y demás entes territoriales adelantarán las funciones y competencias ambientales bajo la asesoría y orientación de las
corporaciones autónomas regionales y en cumplimiento de los principios de armonía
regional, gradación normativa y rigor subsidiario establecido en la Ley 99 de 199331.
Autoridades Ambientales Competentes (AAC). Son autoridades ambientales competentes, las corporaciones autónomas regionales (CAR), las Corporaciones de Desarrollo
Sostenible-(CDS), las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos (AAU),
y aquellas de las que habla el artículo 13 de la ley 768 de 2002.
Éstas son la máxima autoridad ambiental de su jurisdicción, y tienen, entre sus responsabilidades, la ejecución de políticas, planes, programas, proyectos en materia
ambiental, ordenar y establecer normas y directrices para el manejo de cuencas hi-
••
29 Esta información es recabada por las empresas prestadoras de los servicios, los alcaldes municipales y las Corporaciones Autónomas Regionales.
30 http://www.alcaldianeiva.gov.co/portalcms/index.php?option=com_content&view=article&id=208: departamentostendran-640-mil-millones-adicionales-para-agua-potable&catid=21:en-otras-palabras. 3 Junio 2008.
31 Ley 715 de 2001. Art. 105.
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drográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, realizar la evaluación, control
y seguimiento ambiental de los usos de los recursos naturales, ejecutar, administrar,
operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, obras de infraestructura y protección o descontaminación o recuperación del medio ambiente y los
recursos naturales32.
Las autoridades ambientales cuentan con los siguientes instrumentos de planificación
para garantizar la Gestión Integral del Recurso Hídrico: Plan de Ordenamiento del
Recurso Hídrico (PORH), Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuencas (POMCA),
Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV), y el Plan de Ordenamiento
Territorial de los municipios que hacen parte de su jurisdicción. Además, deben definir
los objetivos de calidad para la cuenca, tramo o cuerpo de agua y las metas global
e individual de reducción de carga contaminante, controlar y vigilar el cumplimiento
de las normas, metas y compromisos de los sujetos que realizan vertimientos y uso
del agua; otorgan concesiones, licencias ambientales, realizan la facturación y el del
cobro de las tasas retributivas y tasas por uso.
Departamentos. La Ley 715 de 2001 definió, entre otras, las siguientes funciones para
estos entes territoriales: prestar asistencia técnica educativa, financiera y administrativa a
los municipios; planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios
públicos en el departamento y coordinar su ejecución con los municipios; promover,
financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés
departamental; desarrollar y ejecutar programas y políticas para el mantenimiento del
medio ambiente y los recursos naturales renovables; coordinar y dirigir con la colaboración de las corporaciones autónomas regionales, las actividades de control y vigilancia
ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento.
De otra parte, los departamentos coordinaran los planes departamentales de agua y
saneamiento básico33, con el objeto de planificar, armonizar integralmente los recursos
e implementar esquemas regionales de prestación de servicios públicos que permitan
dar cumplimiento a las metas sostenibles de crecimiento del sector. Esta es una herramienta impulsada por el gobierno nacional, para acelerar el crecimiento en materia
de cobertura y mejoramiento en la calidad de éstos servicios34.
Direcciones departamentales, distritales y municipales de salud. Son las autoridades
sanitarias en sus jurisdicciones, tienen a su cargo, la implementación de la Política
de Salud Ambiental a nivel territorial procurando con ello garantizar la salud de la
población y del ambiente. En materia de agua, ejercen la vigilancia sobre la calidad
del agua para consumo humano y para ello deben, entre otras actividades, consolidar
y registrar en el SIVICAP35 los resultados de los análisis de las muestras de agua exigidas por la ley, practicar visitas de inspección sanitaria a los sistemas de suministro
de agua para consumo humano y calcular los índices de Riesgo de Calidad de Agua
para Consumo Humano (IRCA)36.
••
32 Ley 99 de 1993. Art. 31.
33 CONPES 3463 de 2006.
34 MAVDT. Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico. Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Básico.
Manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. 2007. Pág. 15.
35 SIVICAP. Sistema de inspección y vigilancia de la calidad del agua para consumo humano.
36 Decreto 1575 de 2007. Art. 8.
186
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Municipios. Los municipios tienen el deber de promover y ejecutar las políticas y
programas nacionales, regionales y sectoriales. Son los responsables de adelantar las
acciones necesarias del proceso de modernización de la prestación del servicio, establecido en la Ley 142 de 1994.
La Ley 715 de 2001 señaló que les corresponde vigilar en su jurisdicción la calidad
del agua para consumo humano; la recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos; manejo y disposición final de radiaciones ionizantes, excretas, residuos
líquidos y aguas servidas; así como la calidad del aire; realizar directamente o a través
de terceros en materia de servicios públicos la construcción, ampliación rehabilitación
y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos; promover, cofinanciar o
ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras
y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua; realizar las actividades necesarias
para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrográficas,
y cumplir el Artículo 111 de la Ley 99 de 1993.
Además de lo anterior, los municipios deben37:
• Dictar con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas
necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del
municipio;
• Adoptar los planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos
naturales renovables, que hayan sido discutidos y aprobados a nivel regional, conforme
a las normas de planificación ambiental de que trata la Ley 9a. de 1993;
• Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones
sobre usos del suelo.
Servicios Públicos de Acueducto y Alcantarillado. Según la Constitución Política de
1991 el Estado tiene la responsabilidad de asegurar la prestación del servicio de
acueducto a todos los habitantes del país, ya sea de manera directa o a través de
comunidades organizadas o por particulares.
Pueden prestar el servicio público de acueducto, alcantarillado y sus actividades complementarias: las Empresas de Servicios Públicos (ESP), que pueden ser públicas,
privadas o mixtas; los municipios cuando asumen en forma directa38 la prestación
del servicio público; las organizaciones autorizadas conforme a la ley 142 de 1994
para prestar servicios públicos en municipios menores, en zonas rurales y en áreas o
zonas urbanas especificas.
Las empresas deben cumplir con su función ecológica; en particular “deben proteger
la diversidad e integridad del ambiente, y conservar áreas de especial importancia
ecológica, conciliando estos objetivos con la necesidad de aumento de cobertura y
costeabilidad de los servicios.”39
••
37 Articulo 65 de la Ley 9a. de 1993
38 Una vez se ha agotado todo el proceso establecido en el artículo 6° de la Ley 142 de 1994.
39 Ley 142 de 1994. Artículo 11
Contraloría General de la República
187
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
La empresa prestadora de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado40 debe
formular y ejecutar los planes de saneamiento y manejo de vertimientos, ser responsable del cumplimiento de la meta individual de reducción de carga contaminante y
del pago de la tasa retributiva. Y cumplir con todas las obligaciones legales frente a
las concesiones, uso y calidad del agua que distribuye (empresa de acueducto) y de
la que vierte (empresa de alcantarillado), garantizar la cobertura a la población, la
distribución con equidad de los subsidios a los estratos más bajos; para lo cual debe
crear el fondo para la captación y distribución de subsidios; reportar la información
requerida a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Esto quiere decir, que las funciones y competencias asociadas con la gestión integral
del recurso hídrico se encuentran dispersas en numerosas entidades del orden nacional, regional y local. Por lo tanto, es necesario mejorar la articulación institucional y
el manejo de la información con el fin de realizar un manejo sistémico del agua para
garantizar su oferta en la calidad y cantidad requerida para los diferentes usos.
Marco normativo sobre calidad del agua
El análisis del marco normativo se dividió teniendo en cuenta los enfoques de oferta
y la demanda del recurso hídrico, clasificando la extensa normatividad con la que
cuenta el país para manejar de forma racional este recurso. No obstante, debido a la
gran relevancia que se le ha dado al tema de agua potable y saneamiento básico, se
procedió a elaborar un tercer cuadro con normatividad relacionada directa y específicamente con el tema. Ver Anexo Normativo.
Protección y conservación de los recursos hídricos
El análisis de la normatividad que se ha promulgado para garantizar la protección y
conservación del recurso hídrico se enmarca como el conjunto de actividades necesarias
para conocer y mantener su oferta.
En el enfoque desde la oferta se incluyen actividades relacionadas con el conocimiento
del estado, el manejo adecuado y la conservación del recurso hídrico natural, hasta
el sitio y momento inmediatamente anterior a la captación, es decir, todas aquellas
actividades dirigidas a la conservación, manejo, cuidado y prevención de la degradación
del recurso hídrico superficial y subterráneo, como por ejemplo, la reforestación de las
cabeceras de las cuencas hídricas, el mantenimiento de las rondas de los ríos, de los
humedales y de las zonas de recarga de las cuencas subterráneas, la prevención de
la contaminación de los cuerpos de agua por residuos sólidos y líquidos.
Cabe aclarar que la definición de oferta del recurso hídrico no puede tomarse literalmente del concepto económico, debido a que desde la misma Constitución Política,
el agua es un recurso natural que pertenece al país y no puede considerarse como
un bien de mercado, al cual sea posible asignarle un precio y determinar la cantidad
a comercializar en un determinado tiempo. Por el contrario las aguas son bienes de
••
188
40 Según la Ley 142, Saneamiento Básico se refiere a las actividades propias del conjunto de los servicios domiciliarios
de alcantarillado y aseo. Y servicio público domiciliario de alcantarillado, es la recolección de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos así como las actividades complementarías de transporte, tratamiento
y disposición final de tales residuos.
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dominio público, inalienables e imprescriptibles del Estado41. Por esta razón, dentro
de la oferta se incluye la cantidad de agua disponible en un período de tiempo, que
está en función de factores hidrometeorológicos y del uso para el cual se destinará.
Las actividades antes mencionadas son contempladas por las normas, desde la planificación de la gestión misional de las autoridades ambientales y de la administración
de las entidades territoriales, quienes son las encargadas de garantizar la sostenibilidad
de los recursos naturales disponibles en sus jurisdicciones, a través de los programas
y proyectos a desarrollar, siendo complementado con la evaluación de los objetivos y
metas propuestas.
Por lo anterior, al hacer una evaluación de la gestión de las entidades ambientales y
territoriales es necesario examinar rigurosamente la inclusión de programas y proyectos
relacionados con el manejo integral del recurso hídrico, que se desarrollan en actividades -observables y cuantificables - que permiten garantizar el cuidado de la oferta,
así como un uso racional y sostenible del recurso.
Pero es claro que para poder determinar cuánta agua hay, cómo cuidarla, qué hacer
para mejorarla, es necesario contar con información obtenida de forma periódica, que
obedezca a criterios mínimos y que sea fácil de medir y permita establecer indicadores
para su posterior interpretación y evaluación. Dicha información, establecida desde el
momento mismo de la formulación de las normas diseñadas para proteger y conservar
el recurso hídrico, a la fecha no se ve materializada en bases de datos de conocimiento
general, que puedan ser “alimentadas” y utilizadas por todas las entidades que tienen
a cargo estas funciones.
“La Política Ambiental Colombiana, formulada en la Ley 99 de 1993, señala entre
sus principios generales que los nacimientos de agua, que surten los acueductos son
objeto de protección especial. Posteriormente, con la ley 373 de 1997, se reglamenta
el uso eficiente del agua y otras medidas para su protección como por ejemplo que,
las entidades ambientales de una jurisdicción deben adquirir con carácter prioritario las
zonas de páramo, bosques de niebla, áreas de influencia de nacimientos de acuíferos
y estrellas fluviales de acuíferos”42.
Uno de los recursos con que cuentan las autoridades ambientales para financiar la
adquisición de las zonas de protección mencionadas, provienen de la aplicación del
parágrafo del artículo 43 de la Ley 9943, que indica que todo proyecto que involucre
en su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, para
distintos usos deberá destinar no menos de un 1% del total de la inversión para la
recuperación y conservación de la cuenca hidrográfica.
Otra fuente de financiación contemplada en la Ley para la protección de estas áreas,
es el 1% de los ingresos corrientes que los departamentos, municipios o distritos,
deben destinar para garantizar la oferta del recurso hídrico utilizado como fuente de
abastecimiento de acueductos44.
••
41 Decreto – Ley 2811 de 1974.
42 Marcos legales e institucionales y legales y sus impactos sobre el MUS. Instituto Cinara – Universidad del Valle. Julio
de 2006. Pág. 12.
43 Reglamentado con el Decreto 1900 de 2006
44 Ley 99 de 1993, Articulo 11. Modificado por Articulo 106 de la Ley 1151 de 2007.
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189
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Sin embargo, a pesar de que existen los instrumentos legales para garantizar la preservación de los nacimientos de agua que surten las fuentes de abastecimiento de
las comunidades, no han resultado eficientes y aún hoy no ha sido posible elaborar
un inventario nacional de las áreas estratégicas que se requiere adquirir, no se han
definido los criterios técnicos para dar el valor económico ambiental de los mismos,
ni tampoco se cuenta con un registro y seguimiento a las ya adquiridas.
La distribución y uso eficiente del agua
Dentro del enfoque de la demanda, se incluyen las actividades que van dirigidas a
la distribución del agua para diferentes actividades, desde el consumo básico para
subsistir, hasta la cantidad necesaria para los diversos sectores productivos y otras
necesidades no vitales, todo esto se puede enmarcar en lo que se conoce como consumo y uso del agua.
Es preciso mencionar que desde 1997 y como resultado de un fuerte período de
sequía en el país, se emitió la ley 373, que establece el programa para el ahorro y
uso eficiente del agua, en la cual se dan obligaciones precisas a todos los usuarios
del recurso hídrico y a las autoridades ambientales para que se haga un uso racional
y medido del mismo.
Al igual que desde el enfoque de la oferta, la demanda de agua no puede ceñirse
estrictamente al concepto económico, pero si puede hacerse un símil con un bien de
mercado, cuando se requiere mejorar las condiciones de calidad del recurso para un
uso específico. En este caso, si entra a formar parte de los bienes y servicios que
demanda una colectividad, el ejemplo más claro es el del agua potable que se distribuye por una empresa para abastecer las necesidades de una comunidad.
En el caso anteriormente mencionado, se pueden determinar variables suficientes
para generar, de una parte, la función de producción (para la empresa), tales como
los costos de potabilización, costos de construcción, ampliación y mantenimiento
de la red de distribución y costos de administración y, de otra parte, la función de
demanda por los distintos usuarios o consumidores del recurso con variables como,
cantidad consumida por unidad de tiempo a distintos precios del metro cúbico. Esto
no quiere decir que se deba crear un mercado del agua, ni privatizarla y mucho
menos que ésta pueda ser adquirida tan sólo por los individuos que tengan capacidad de pago o por monopolios.
Como se puede apreciar en el anexo, la normatividad expedida en el país que hace referencia a la distribución del agua, la regulación de su consumo y la garantía de su uso
eficiente, es extensa y clara. Sin embargo, en la actualidad no se cuenta con información
que permita mostrar que se cumple a cabalidad con lo establecido en las disposiciones
legales y que el país hace un uso racional y equitativo del recurso hídrico.
Desde el año 1978, con el Decreto 1541 se estipuló que el derecho al uso de las
aguas se adquiriría por ministerio de ley, por concesión, por permiso o por asociación. También estableció que todos los habitantes tenían derecho a usar las aguas
de dominio público, mientras discurran por los cauces naturales, para beber, bañarse,
abrevar animales, lavar ropas, mientras no se violen disposiciones legales o derechos
de terceros. Este uso debería hacerse sin establecer derivaciones, emplear máquinas
190
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
o aparatos, detener o desviar el curso de las aguas, alterar o contaminar las aguas
imposibilitando su uso por parte de terceros.
La reglamentación sobre los usos del agua en Colombia45 los clasifica en consumo
humano y doméstico; usos agrícola, pecuario, recreativo, industrial; para transporte y
para la preservación de la flora y fauna, estableciendo los criterios de calidad que los
cuerpos de agua deben alcanzar para poder utilizarlos en cada caso. Sin embargo,
desde entonces existe un vacío legal sobre la definición de uso humano y uso doméstico, y lo que les diferencia.
Cabe aclarar que, según lo establecido en el Decreto 2811 de 1974, todo uso del
agua distinto del consumo doméstico deberá solicitar concesión. En el mismo sentido,
el Decreto 3102 de 2000 exige que todas las solicitudes de licencias de construcción,
urbanismo, remodelación, adecuación y sus modalidades incluyan en los proyectos la
utilización de equipos, sistemas e implementos de bajo consumo de agua.
A partir del año 1994 y hasta la fecha, la expedición de normas relacionadas con el
uso del agua se ha limitado a reglamentar las condiciones necesarias para garantizar
la calidad para el consumo humano, dejando de lado las actualizaciones requeridas
para los demás usos. Esto ha conducido a que aún no se encuentren reglamentados
los parámetros para fósforo, ortofosfatos, DQO e hidrocarburos que se consideran relevantes para determinar la calidad de un cuerpo hídrico46.
En el año 2000, se emite el RAS47, el cual es un documento técnico, que determina
los parámetros que se deben tener en cuenta cuando se va a diseñar y construir un
sistema de distribución de agua para consumo humano48, haciendo énfasis en las zonas
urbanas49, reiterando lo ya establecido en la ley de ahorro y uso eficiente.
Es preciso mencionar que no se ha dado cabal cumplimiento a lo establecido en la
ley de uso eficiente y ahorro del agua en cuanto a la instalación de medidores por
parte de todos los usuarios del recurso hídrico, la reutilización del agua, el suministro
de información a las autoridades competentes, la presentación, aprobación, implementación y seguimiento de los planes de ahorro y uso eficiente.
De igual forma, el Decreto 3102 de 2000 y la mencionada ley, otorgan a las entidades ambientales la facultad de aplicar sanciones a los prestadores de servicios de
acueducto y usuarios que “desperdicien agua”, es decir, que no hagan un uso eficiente
del recurso y que no reparen fugas y no reemplacen los aparatos defectuosos que
generan perdidas de agua en las instalaciones internas.
En materia de reuso de aguas residuales, generadas por cualquier tipo de actividad
que produzca efluentes líquidos, la Ley 373 de 1997 indica que éstas deberán ser
reutilizadas, cuando haya viabilidad técnica, ambiental y económica, y se cumplan
••
45 Decreto 1594 de 1984
46 Lóticos y lénticos.
47 Reglamento Básico del Sector Agua Potable y Saneamiento.
48 Dentro de los usos los usos del agua que deben ser considerados en proyectos de abastecimiento de agua para
“consumo humano”, el RAS indica que, además del uso doméstico, se deben considerar el uso comercial, industrial,
escolar, institucional y para fines públicos.
49 Recomienda de manera general, que cuando se vaya atender población rural debe realizarse un censo.
Contraloría General de la República
191
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
las normas de calidad ambiental. En esta ley se delegó al Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, la responsabilidad de reglamentar los casos y tipos
de proyectos en los que fuera posible implantar el reuso, pero hasta ahora no hay
ningún avance en este aspecto.
De otra parte, es necesario llamar la atención frente al hecho de que, en los esquemas
de suministro de agua en los sectores urbanos, se desconocen otros usos diferentes
al consumo humano, conllevando a un aumento en las inversiones que se realizan
para mejorar las condiciones de calidad del agua distribuida, debido a una ausencia
en la sectorización según el uso demandado en otras actividades que requieren menores condiciones de calidad.
Agua potable y saneamiento básico
El análisis que se presenta hace referencia a la normatividad relacionada y a las medidas que deben adelantar las distintas entidades para garantizar la calidad de agua
que se debe suministrar a la población.
En el período comprendido entre enero de 2006 y junio de 2008, se observan cambios
radicales en la normatividad sobre agua potable, saneamiento básico y los mecanismos de financiación para la prestación de estos servicios. Uno de ellos consiste en la
modificación del esquema de distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones, creando un rubro específico para el sector de agua potable y saneamiento
básico con el 5,4%50 de estos dineros. De igual manera, se modificó la estructura del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, creando el Viceministerio del
Agua, que será el encargado de administrar lo concerniente a los planes departamentales de agua y saneamiento básico y, los recursos destinados para ello.
“Los planes departamentales de agua potable y saneamiento básico (PDAPSB), son un
conjunto de estrategias de orden fiscal, presupuestal, política, institucional, técnico y
financiero en el corto mediano y largo plazo, que bajo la coordinación de los Departamentos, se formularán para la planificación, armonización integral de los recursos e
implementación de esquemas regionales de prestación de los servicios públicos domiciliarios, orientados al cumplimiento de metas sostenibles de crecimiento del sector.51”
Las fases que comprenden el desarrollo y puesta en marcha del PDAPSB son: diagnóstico, estructuración e implementación. El diagnóstico tiene como objetivo determinar
los aspectos legales, técnicos, comerciales, financieros, organizacionales y ambientales
de la prestación de estos servicios en cada municipio y departamento; esta labor en
cabeza del MAVDT y DNP, será la base para la estructuración del Plan.
Según el MAVDT52, la segunda fase, de estructuración, tiene como objetivo la definición
de la estructura final del PDAPSB en los aspectos técnico, institucional y financiero.
La fase final, de implementación, consiste en la vinculación o fortalecimiento de prestadores de servicio y en la ejecución y supervisión del plan de obras e inversiones.
••
50 La modificación hecha a la Ley 715 de 2001, consistió en trasladar la participación para propósito general de agua
potable y saneamiento básico, a una participación con destinación específica, manteniendo el porcentaje que el ente
territorial deberá destinar del Sistema General de Participaciones a esta actividad. 51 Planes Departamentales de Agua y Saneamiento. Manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado
y aseo. MAVDT. 2007. Pág. 15.
52 Ibíd., Pág. 38.
192
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Los recursos que las corporaciones autónomas regionales destinan para la defensa y
protección o para la descontaminación o la recuperación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, dirigidos al tema de calidad de agua, deberán articularse,
con los planes departamentales.
Con el nuevo esquema adoptado por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo
Territorial para acelerar el crecimiento en materia de cobertura y calidad de los servicios de agua potable y saneamiento básico por medio de los planes departamentales
de agua y saneamiento básico, las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo
sostenible tienen un gran compromiso en vigilar la incorporación de medidas de manejo
ambiental, buenas prácticas de ingeniería y el cumplimiento de todas las obligaciones
ambientales derivadas de las mejoras en la prestación de los servicios públicos.
Los planes departamentales contemplan la creación de la “Gerencia Integral” contratada,
que podrá ser desarrollada por una firma de consultoría especializada, una empresa
prestadora de servicios públicos diferente a la existente en el Departamento o la Gobernación, encargada de la coordinación general del plan y de lograr cada uno de los
objetivos y metas propuestas, deberá garantizar la calidad de las obras y la utilización
eficiente de los recursos, cuyo manejo se hace mediante esquemas fiduciarios.
A marzo de 2008 se ejecutaban los planes departamentales de agua y saneamiento
básico de Antioquia, Magdalena, Atlántico, Cesar y Guainía y se encontraban en proceso
de aprobación Norte de Santander, Putumayo, Córdoba, Bolívar y Cauca.
A la Contraloría General de la República le inquieta la puesta en marcha de éstos
planes departamentales omitiendo los lineamientos establecidos para el desarrollo de
las fases de diagnóstico y estructuración, que se consideran previas a la suscripción de
un crédito y la asignación de recursos. Aún más preocupante resulta el hecho de que
el Plan Departamental de la Guajira, no cuente a la fecha, con un diagnóstico integral
de la prestación del servicio, con una gerencia integral que asegure la calidad de las
inversiones y la estabilidad de las obras, para desarrollar un sistema de información
que permita hacer seguimiento y evaluación del plan. Ver Cuadro 4.3.
Cuadro 4.3
Fuentes de financiación de los planes departamentales adelantados a marzo de 2008
Departamento
Monto estimado
Inversiones USD$
Nación
Millones de pesos
CAQUETA
30.890.707
SUCRE
71.273.822
2.500
GUAJIRA
40.000.000
ATLANTICO
45.000
MAGDALENA
CESAR
100,7
BOLIVAR
135.000
CASANARE
368.658
BOYACA
META
430.000
CALDAS
94.856
CORDOBA
TOTAL
142.164.529
1.076.114,7
Monto estimado
Crédito UDS$
10.400.000
29.400.000
90.000.000
58.100.000
42.500.000
68.700.000
21.950.000
321.050.000
Fuente: Datos PDABSB - MAVDT, cálculos DES - CDMA .
Contraloría General de la República
193
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
La CGR advierte sobre la poca claridad53 que han tenido las actividades desarrolladas
en el marco de los PDAPSB ya que se desconoce la agenda prevista por el MAVDT
sobre el desarrollo de éstos, así como la expectativa de la participación de las empresas
de acueducto y alcantarillado ya consolidadas. De igual forma, no es comprensible el
proceso de selección de las gerencias técnicas departamentales, ni de los operadores
especializados, ni se tienen los requisitos mínimos para que las entidades territoriales
puedan ser incorporadas al plan.
El plazo establecido en la Ley 1176 de 2007 para la certificación de los municipios
por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos54 finaliza en Junio de 2009
para los casos no excepcionales. Sin embargo, según el comunicado de prensa de
esta entidad55, en mayo de 2008, 876 municipios podrían no ser certificados para el
manejo de las transferencias destinadas a agua potable y saneamiento básico (80%
del país) y como consecuencia, los dineros correspondientes a estas inversiones del S
SGP serán administrados por el departamento (Gráfica 4.5).
Gráfico 4.5
Estado de la certificación de los municipios según categoría
Fuente: Datos SSPD, Cálculos DES - CDMA.
Inquieta que no exista una integración de la “Política Pública de Abastecimiento de
Agua y Saneamiento Básico para la Zona Rural de Colombia”56, con los PDAPSB, toda
vez, que dentro de ellos no se considera la incorporación de estas áreas. Aspecto que
••
53 Inquietudes que también plantea la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Actividades Complementarias, Andesco.
54 La certificación se dará si los municipios cumplen con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 1176: Destinación y
giro de los recursos del SGP en actividades elegibles; Creación y puesta en funcionamiento del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos; Aplicación de la estratificación socioeconómica y Aplicación de la metodología de
equilibrio entre os subsidios y las contribuciones.
55 Con fecha 07 de Abril de 2008.
56 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2005.
194
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
resulta preocupante teniendo en cuenta que los municipios deberán comprometer a
largo plazo los recursos que por el Sistema General de Participaciones son destinados
agua potable y saneamiento básico y por ello no contarán con el capital necesario
para mejorar la situación de 12.305.55657 de colombianos que no cuentan con un
suministro adecuado de agua en las zonas rurales.
La promoción del manejo empresarial que se impulsa a través de los PDAPSB, deja
entrever un distanciamiento entre los Viceministerios de agua y de ambiente, reflejado
en la no inclusión de criterios técnicos ambientales58 dentro de las fases propuestas
para el desarrollo de los planes, situación que resulta contradictoria con el objetivo
de la reforma del ministerio y la gestión integral del recurso hídrico.
Por todo lo anterior, es preocupante que aún cuando el país cuenta con gran cantidad
de normas que parten desde la Constitución Política, pasando por las leyes, directivas,
decretos, resoluciones y circulares, emitidas para proteger, regular el uso y aprovechamiento, mantener y conservar, monitorear y analizar el recurso hídrico, aún hoy no se
haya podido lograr que las entidades, instituciones y la misma comunidad perciban
e interioricen la importancia que tiene este elemento vital en el diario vivir y en el
desarrollo económico que tanto se desea alcanzar.
Calidad del agua para consumo humano
Como se mencionó anteriormente, la calidad de los recursos hídricos se entiende como
el conjunto de características físicas, químicas y biológicas que definen el agua en su
estado natural, pero para establecer los parámetros que permiten clasificar el agua según
su calidad es necesario especificar el uso predominante que se le dará. En el caso
que nos interesa ahora, se abordará la calidad del agua para consumo humano.
Normas de calidad del agua para consumo humano
Desde 1984, con la emisión del decreto 1594 se estipulan los criterios de calidad que
deben alcanzar las fuentes de agua para posibilitar los diferentes usos; en él se indican
los criterios de calidad como guías para ser utilizadas para el ordenamiento, asignación
de usos al recurso y determinación de las características del agua para cada uso.
Establece que los usos del agua serán: consumo humano y doméstico, preservación
de flora y fauna, agrícola, pecuario, recreativo, industrial y transporte así como que en
los sitios donde se asignen usos múltiples, los criterios de calidad para la destinación
del recurso, corresponderán a los valores más restrictivos de cada referencia.
La Resolución 1096 de 2000 (RAS), contiene lineamientos para definir los niveles de
tratamiento del agua para “consumo humano”, en función de la calidad de la fuente,
que va desde aceptable a muy deficiente, de acuerdo con su grado de contaminación
(Ver Cuadro 4.4). El nivel de tratamiento requerido va desde desinfección más esta••
57 “Política Pública de Abastecimiento de Agua y Saneamiento Básico para la Zona Rural de Colombia”. MAVDT. 2005.
Pág. 17
58 Hacen referencia a la estimación de la oferta de los recursos hídricos, el análisis de las amenazas y el mejoramiento
de la calidad de los recursos.
Contraloría General de la República
195
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
bilización, hasta tratamientos específicos para agua de muy mala calidad. Señala que
la fuente debe caracterizarse en período seco y de lluvia y estos parámetros deben
alcanzar los criterios de calidad para la destinación del recurso, estipulados por el
Decreto 1594 de 1984 (Ver Cuadro 4.5).
Cuadro 4.4
Parámetros para los diferentes niveles de calidad establecidos en el RAS
Parámetros
DBO5 Promedio mensual mg/L
DBO5 Máximo diario mg/L
Coliformes totales
(NMP/100 mL)
Promedio mensual
Oxígeno disuelto mg/L
pH promedio
Turbiedad (UNT)
Color verdadero (UPC)
Gusto y olor
Cloruros (mg/L - Cl)
Fluoruros (mg/L - F)
Nivel de calidad de acuerdo al grado de polución
1. Fuente 2. Fuente 3. Fuente
4. Fuente muy
aceptable
regular
deficiente
deficiente
≤ 1.5
1 – 3
1.5 - 2.5
3 - 4
2.5 – 4
4 – 6
>4
>6
0 – 50
>=4
6.0 – 8.5
<2
<10
Inofensivo
< 50
<1.2
50 - 500
>=4
5.0 - 9.0
2 - 40
10 -20
Inofensivo
50 - 150
<1.2
500 – 5000
>=4
3.8 - 10.5
40 – 150
20 – 40
Inofensivo
150 – 200
<1.2
>5000
<4
GRADO DE TRATAMIENTO
Necesita un tratamiento convencional
NO
NO
Si, hay veces
(ver requisitos
para uso FLDE:
literal C.7.4.3.3)
Necesita unos tratamientos específicos
NO
NO
NO
Procesos de tratamiento utilizados (1) =Desinfección
(2) =
(3) =
+ Estabilización
Filtración
Pretratamiento
Lenta o
+[Coagulación
Filtración +Sedimentación
Directa +filtración Rápida]
+ (1)
o [Filtración Lenta
Diversas Etapas]
+ (1)
Fuente: CINARA. Marcos Legales e Institucionales en Colombia y su Impacto sobre MUS. 2006. Pág. 23.
196
Contraloría General de la República
>= 150
>= 40
Inaceptable
300
>1.7
SI
SI
(4) = (3) +
Tratamientos
específicos
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 4.4
Parámetros para los diferentes niveles de calidad establecidos en el RAS
Consumo humano y doméstico
Referencia
Expresado como
Requiere
tratamiento
convencional
(Art.38)
Agricola a
Pecuario
Requiere
(Art.40)
(Art.41)
únicamente
desinfección
(Art.39)
Recreativo d
Contacto
primario
(Art.42)
Amoníaco N
1.0
1.0
Arsénico As
0.05
0.05
Bario Ba
1.0
1.0
Cadmio Cd
0.01
0.01
0.01
0.05
Cianuro CN
0.2
0.2
Cinc Zn
15.0
15.0
2.0
25.0
Cloruros Cl
250.0
250.0
Cobre Cu
1.0
1.0
0.2
0.5
Color real
Unidades
platino cobalto
20 unidades
Compuestos
Fenólicos
Fenol
0.002
0.002
0.002
Cromo Cr +6
0.05
0.05
0.1
1.0
Difenil Concentración
policlorados
de agente activo No detectable No detectable
Mercurio Hg
0.002
0.002
0.01
Nitratos N
1.0
1.0
100.0
pH
unidades
5.0 - 9.0
6.5 - 8.5
4.5 - 9.0
5.0 - 9.0
Plata Ag
0.05
0.05
Plomo Pb
0.05
0.05
5.0
0.1
Selenio Se
0.01
0.01
0.02
Sulfatos SO=4
400
400
Tensoactivos
Sustancias
activas al azul
de metileno
0.5
0.5
0.5
Coliformes
totales
NMP /100 ml
20.000
microorganismos
1.000
< 5000 b
1000
5.000
Coliformes
fecales
NMP /100 ml
2.000
< 1000 b
200
Turbiedad
UJT
---
10
Película visible
de grasas o
flotantes
Ninguna
Ninguna
Ninguna
Aluminio Al
5.0
5.0
Arsénico As
0.1
0.2
Berilio Be
0.1
Cobalto Co
0.05
Fluor F
1.0
Hierro Fe
5.0
Litio Li
2.5
Manganeso Mn
0.2
Molibdeno Mo
0.01
Niquel Ni
0.2
Vanadio V
0.1
Boro B
0.3 y 4.0 c
5.0
Contenido
de sales
Peso total
3.000
Oxígeno
concentración
disuelto
de saturación
70%
Contacto
secundario
(Art.43)
5.0 - 9.0
0.5
70%
a Además de los análisis que se listan deberán hacerse mediciones de Conductividad, relación de absorción de sodio (RAS), porcentaje de
sodio posible (PSP), salinidad efectiva y potencial, carbonato de sodio residual, radionucleídos
b Para riego de frutas que se consuman sin quitar la cáscara y hortalizas de tallo corto
c Depende del tipo de suelo y cultivo
d No se aceptarán sustancias tóxicas o irritantes cuya acción por contacto, ingestión o inhalación, produzcan reacciones adversas sobre la
salud humana. El nitrógeno y el fósforo deberán estar en proporción que no ocasionen eutroficación.
Fuente: CINARA. Marcos Legales e Institucionales en Colombia y su Impacto sobre MUS. 2006. Pág. 21 y 22.
Contraloría General de la República
197
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
De igual manera, el RAS indica que las corrientes hídricas superficiales están sometidas a contaminación, por lo cual sólo pueden considerarse como fuente de agua
“potable”, una vez se tomen medidas para la protección de la calidad del agua, como
la vigilancia de la cuenca, aislamiento de las rondas hídricas e instalación de plantas
de tratamiento de agua. En el caso en que la fuente de agua corresponda a recursos
hídricos subterráneos, el reglamento indica los tratamientos que deben realizarse para
la remoción de hierro y manganeso. Este reglamento establece que el agua para consumo humano debe cumplir los requisitos de calidad microbiológica, organoléptica y
fisicoquímica exigidos en el Decreto 475 de 1998.
En materia de medidores, el RAS señala la obligatoriedad de instalar medidores domiciliarios para cada uno de los suscriptores individuales del servicio de acueducto. En
este sentido, la Ley 142 de 1994, establece como un derecho tanto de la Empresa
de Servicio Público (ESP) como del usuario, la medición de los consumos de agua,
indicando que éste debe ser el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor
o usuario en la tarifa. Sin embargo, según los datos del MAVDT, en el sector rural,
el avance en la instalación de micro medidores está muy rezagado, ya que en año
2005, sólo el 10,5% de los sistemas contaban con ellos59.
La ley 142 también exige a todas las entidades prestadoras de servicios de acueducto
y riego adelantar programas para instalar medidores de consumo a todos los usuarios
cuyos costos pueden ser financiados por la ESP. El Decreto 302 de 2000 indica que
los contratos de prestación del servicio pueden exigir a los suscriptores o usuarios la
adquisición, instalación, mantenimiento y reparación de los instrumentos de medición
de los consumos de agua cuando se establezca que el funcionamiento no permite
determinarlos adecuadamente.
El Decreto 475 de 1998, que fue modificado por el Decreto 1575 de 2007 y sus
resoluciones reglamentarias 2115 de 2007, 0811 de 2008 (Ver Cuadro 4.6). señalan
las normas que el agua suministrada para consumo doméstico por las Empresas de
Servicio Público (ESP), debe cumplir con los requisitos independientemente de las
características que tenga el agua de la fuente hídrica.
El cambio de normatividad, obedeció a los nuevos conocimientos en materia de contaminantes del agua que afectan directamente a la salud humana y a que al nuevo
arreglo institucional debía establecérsele las labores de vigilancia y control según las
competencias de cada entidad, así como al abuso del empleo de los parámetros de
“agua segura” establecidos en el decreto 475.
La norma vigente sobre calidad de agua para consumo humano60, incluye la elaboración de un mapa de riesgo61 como el “instrumento que permite definir las acciones
de vigilancia y control del riesgo asociado a las condiciones de calidad de las cuencas
abastecedoras de los sistemas de suministro de agua para consumo humano”62, Sin
embargo, no tiene una claridad conceptual requerida en este tema y por ello genera
••
59 “Política Pública de Abastecimiento de Agua y Saneamiento Básico para la Zona Rural de Colombia”. MAVDT. 2005.
Pág. 9
60 Decreto 1575 de 2007
61 Al momento de la elaboración del presente informe, la metodología para su elaboración aún no había sido reglamentada, a pesar de que el periodo establecido era Mayo 9 de 2008.
62 Artículo 2. Decreto 1575 de 2007.
198
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
un gran vacío en el alcance de este nuevo componente de análisis, que resulta vital
para la mitigación de las vulnerabilidades de los sistemas de captación, tratamiento,
distribución y entrega.
Resulta alarmante que el concepto sanitario se base en la evaluación de las “Buenas
Prácticas Sanitarias”, sin que éstas estén definidas explícitamente. Adicionalmente, no se
ha dado cumplimiento a lo establecido en el Artículo 7 del Decreto 1575 con relación
a la obligación del Ministerio de la Protección Social de adoptar, antes de diciembre
de 2007, el “manual de instrucciones que deben utilizar la autoridad sanitaria y las
personas prestadoras, para la toma, preservación y transporte de muestras de agua
para consumo humano para determinar su calidad física, química y microbiológica”.
Según los soportes suministrados por el MAVDT y las observaciones realizadas por
ACODAL, el valor del pH se relaciona más con la corrosión de los sistemas de
abastecimiento que repercutirá directamente en la salud humana, por lo tanto, no
es entendible que el valor del parámetro no se haya ajustado a lo establecido por
la OMS, entre 6.5 – 8.0 y tampoco se haya relacionado con los efectos que causa.
(Ver Cuadro 4.6)
Por otra parte, inquieta que se haya eliminado el control sobre sustancias como el boro,
cloroformo, fenoles totales y plata, toda vez que se ha demostrado que estas sustancias
generan afectaciones graves a la salud y que su uso no ha sido suprimido totalmente
del país. Igualmente preocupa que el valor máximo aceptable del antimonio se haya
disminuido sustancialmente en un 100% pasando de 0.005 mg/l a 0.02 mg/l, máxime
si se tiene en cuenta que internacionalmente el valor aceptable es de 0.006 mg/l.
Además, el valor aceptable de 300 mg/l establecido para el parámetro de dureza, no
guarda coherencia con lo reportado como soporte técnico63, ya que se indica que este
parámetro se encuentra asociado con la presencia de calcio y magnesio, por tanto la
dureza por encima de 200 mg/l puede causar incrustaciones en los sistemas de tratamiento. También se aumentó el valor aceptable para cloro residual, que según los informes del SIVICAP es uno de los parámetros que más se incumple (Ver Gráfica 4.6).
Según se observa en la misma gráfica, de los 867 municipios que registran la información el 63,2% de ellos incumplen el parámetro de coliformes totales, en tanto que el
35.5 de los mismos supera los valores establecidos para la bacteria Echerichia coli.
••
63 Respuesta MAVDT.
Contraloría General de la República
199
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfico 4.6
Número de municipios que incumplen los parámetros de calidad de agua del Decreto 475 de 1998
Fuente: INS - SIVICAP 2006. Cálculos CDMA - DES.
Cuadro 4.4
Parámetros que definen la calidad del agua para consumo humano
Decreto 475 de 1998
Valor admisible (mg/l)
Criterios organolépticos
y físicos (Art.7,36)
Color Verdadero Olor y sabor Turbiedad Sólidos Totales Conductividad Sustancias Flotantes Unidades de Platino
Cobalto (UPC)
-
Unidades nefelométricas
de tubidez (UNT) mg/L microohms/cm -
(Art. 8, 38) con
implicaiones
económicas
Características
Expresadas como
Agua potable
Agua segura
Aluminio Antimonio Arsénico Bario Al Sb As Ba 0,2
0,005
0,01
0,5
2
0,02
0,05
1
Boro Cadmio Cianuro libre y disociable Cianuro total Cloroformo Cobre Cromo Hexavalente Fenoles totales Mercurio Molibdeno Níquel Nitritos Nitratos Plata Plomo Selenio B
Cd CN-
CN-
CHCl3
Cu Cr+6
Fenol Hg Mo Ni NO2
NO3
Ag Pb Se 0,3
0,003
0,05
0,1
0,03
1
0,01
0,001
0,001
0,07
0,02
0,1
10
0,01
0,01
0,01
1
0,005
0,1
0,2
0,7
2
0,025
0,01
0,002
0,2
0,1
1,0
10
0,05
0,02
0,015
Resolución
2115 de 2007
Agua para consumo
humano
< 15
Aceptable <25 Aceptable 15 (a)
Aceptable
< 5
< 500 50 – 1.000 Ausentes < 5
< 1.000 < 1.500
Aceptable 2
< 1.000
0,2 (b)
0,02
0,01
0,7
0,003
0,05
1,0
0,05 (c)
0,001
0,07
0,02
0,1
10
0,01
0,01
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200
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
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Parámetros que definen la calidad del agua para consumo humano
Decreto 475 de 1998
Valor admisible (mg/l)
Resolución
2115 de 2007
Características
Expresadas como
Agua potable
Agua segura
ABS –
THMs Ca CaCO3
CaCO3
CaCO Cl CaCO3
Fe Mg Mn SO4 -2
Zn F
PO4 -3
Otros (Art.
9, 10,
38, 39)
HAP
COT
Ca
pH Cloro residual unidades mg/L
Microbiológicas
(Art. 25)
Sustancias activas al azul
de metileno Grasas y aceites Trihalometanos Totales Calcio Acidez Hidróxidos Alcalinidad Total Cloruros Dureza Total Hierro Total Magnesio Manganeso Sulfatos Zinc Fluoruros Fosfatos Hidrocarburos Aromáticos
Policíclicos (HAP)
Carbón Orgánico Total
Calcio Coliformes totales microorganismos/100 cm3 Escherichia coli microorganismos/100 cm3 UFC/100 cm3 /
0
UFC/100 cm3 /
0
0,5
Ausentes 0,1
60
50
<LD 100
250
160
0,3
36
0,1
250
5
1,2
0,2
0,7
Ausente < 1
100
60
<LD
120
300
180
0,5
60
0,15
350
10
1,7
0,4
Agua para consumo
humano
0,2
60
200 (d)
250
300
0,3
36
0,1
250
3
1,0
0,5
0,01
5,0
60
6,5 - 9,0 0,2 - 1,0 6,5 -9,0 0,3 - 1,3 6,5 -9,0
0,3 - 2,0
0
0
0
0
(a) Color Aparente; (b) Al 3+; (c) Cromo total; (d) CaCO3.
Fuente: CGR – CDMA.
Uno de los cambios más notorios en la reglamentación consiste en la introducción
de los indicadores “Índice de Riesgo de la Calidad de Agua para Consumo Humano
– IRCA” y el “Índice de Riesgo por Abastecimiento de Agua para Consumo Humano
– IRABA”, aspecto que facilita el seguimiento y el control de la calidad del agua. No
obstante, resulta incomprensible que sea el mismo prestador el que realice el cálculo
del IRCA y lo reporte al SUI – Sistema Único de Información, es decir que las acciones
de vigilancia primaria recaen en el mismo prestador.
De otra parte, las características que deben analizarse, según el número de personas
atendidas por una empresa prestadora, no guarda coherencia con el indicador IRCA,
toda vez que no se exige la determinación de todos los parámetros en ninguno de los
casos, y dado que las frecuencias para su determinación es diferente según el parámetro
(diarias, semanales, mensuales, anuales) no es claro el objeto del indicador.
Tampoco resulta claro que el establecimiento de un amplio número de parámetros, sin
que se exija el monitoreo y seguimiento a los mismos para determinar si la empresa
que provee el agua para abastecimiento humano garantiza la calidad exigida, y que
las características que deben evaluarse, por parte de las empresas prestadoras en
muchos casos resulten menores que las exigidas en el Decreto 475 de 1998, lo que
indica que los niveles de control se han disminuido.
Contraloría General de la República
201
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Por lo anterior, se concluye que el indicador no es lo suficientemente robusto64, y que
la metodología para su implementación resulta contradictoria con su propósito.
Se elaboró un análisis con los parámetros cuyas frecuencias de incumplimiento fueron
las más altas, con base en los datos municipales obtenidos del INS, agrupándolos por
jurisdicción de las corporaciones autónomas regionales, encontrando que en el caso de
Corpoboyacá, CAR, Corporinoquia, y Corponor el parámetro que más se incumple es el
de cloro residual, en tanto que en CAS, Corpoamazonia, Corponariño y CRC el parámetro
con mayor frecuencia de incumplimiento es el de Coliformes totales. Ver Gráfica 4.7.
Gráfico 4.7
Número de municipios que incumplen parámetros de calidad de agua potable,
según Decreto 475 de 1998, agrupados por jurisdicción CAR
Fuente: INS - SIVICAP 2006. Cálculos CDMA - DES.
Según los informes reportados a la Contraloría General de la República (CGR)65, por
parte de las secretarías de salud departamentales sobre el seguimiento del IRCA en
el primer semestre de 2008, persiste el incumplimiento de los parámetros de E. Coli,
Coliformes Totales, Cloro Residual, Turbiedad y Color. Esto evidencia la contaminación
microbiológica y física del agua distribuida para abastecimiento humano y por ello
es inviable sanitariamente elevando el riesgo de afectación a la salud de los usuarios
que la consumen.
Sin embargo, las medidas que se plantean no guardan coherencia con el objeto de un
indicador que se relaciona con la posibilidad de actuar de forma oportuna, ya que las
acciones se definen con el promedio mensual y las medidas a implementar corresponden
a notificaciones a entidades de orden territorial y nacional sin que se precisen acciones
claras que permitan mejorar la calidad de agua que se suministra a las poblaciones.
••
64 Es decir que el indicador que permite explicar o conocer, con la menor cantidad de variables medibles y cuantificables y el menor error, un valor real de la calidad del agua o el riesgo por desabastecimiento. 65 Según Artículo 15 de la resolución 2115 de 2007.
202
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Aún más preocupante resulta el hecho de que la resolución plantee la disminución
de muestras que deben realizar las autoridades de salud en las poblaciones de menor
número de habitantes, ya que se ha demostrado que son las que menor calidad de
agua suministran a los habitantes y, por lo tanto, es preciso mejorar el control ejercido
sobre ellas (Ver Gráfica 4.5).
Se espera que el argumento expresado por los ministerios de Protección Social y de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de facilitar el ajuste de la normatividad
para establecer los parámetros y valores aceptables que definen la calidad del agua
para consumo humano, por medio de una resolución y no de un decreto, no termine
en una inestabilidad de los mismos, que dificulte el control requerido.
Para la Contraloría General de la República resulta alarmante que los plazos estipulados
en el Decreto 1575 del 2007 para su completa reglamentación no se hayan cumplido
a cabalidad, así como el hecho de que se evidencie la desarticulación de los ministerios
responsables y de las entidades encargadas de la construcción de metodologías tan importantes como lo son los mapas de riesgo y el manual para la toma de muestras.
La oferta hídrica
En la última década, y con el fin de calcular la oferta hídrica, superficial y subterránea,
algunas corporaciones cuentan con estimaciones a partir de análisis de registros hidrometeorológicos, modelos de simulación y estudios hidrogeológicos; sin embargo, estos análisis
no son generalizados y se han iniciado conjuntamente con la elaboración de los planes
de ordenamiento de cuencas. Se espera que los trabajos se realicen con la rigurosidad
y articulación necesaria para que sea posible conocer la oferta hídrica del país.
Las acciones desarrolladas por las corporaciones para garantizar la oferta hídrica en
el país están relacionadas con la compra, aislamiento y señalización de áreas estratégicas para la conservación de nacimientos y recarga de acuíferos a nivel local y
regional, la declaratoria de áreas protegidas regionales, así como con la formulación
e implementación de planes de manejo de cuencas y acuíferos, la recuperación de
áreas forestales, el acompañamiento y aprobación de planes de saneamiento y manejo
de vertimientos, financiación de la construcción de plantas de tratamiento de aguas
residuales, la exigencia de planes de uso eficiente y ahorro de agua, la divulgación e
implementación de sistemas productivos sostenibles, entre otros.
Los mecanismos más utilizados por las corporaciones para garantizar la oferta hídrica,
tienen que ver con la planificación y ordenación del recurso hídrico mediante Planes
de Ordenamiento de Cuencas, los POMCA, y reglamentaciones de corrientes, en unos
procesos de investigación y participación que buscan involucrar a los habitantes de
las diferentes cuencas en el manejo sostenible de los recursos hídricos.
A pesar de esto, son pocas las corporaciones que reportan las áreas que han sido
adquiridas en cumplimiento del Artículo 111 de la Ley 99 de 199366, como puede
verse en el Cuadro 4.7. Además, es evidente el débil avance que han tenido los procesos de ordenación de cuencas y formulación de planes, por lo cual las acciones para
conocer y garantizar la oferta hídrica resultan aisladas y coyunturales y no obedecen
a una planificación del uso del territorio y del recurso hídrico.
••
66 Modificado por el Artículo 106 de la Ley 1151 de 2007 adopta el Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010.
Contraloría General de la República
203
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 4.7
Número de predios y áreas que han sido adquiridas en cumplimiento
del artículo 111 de la ley 99 de 1993
Corporación
Número de predios
%
7
8
10
12
17
22
39
44
61
113
151
396
880
0,8%
0,9%
1,1%
1,4%
1,9%
2,5%
4,4%
5,0%
6,9%
12,8%
17,2%
45,0%
CAS
CORMACARENA
CORPOGUAVIO
CORPONARIÑO
CDMB
CORPOURABA
CORPOCALDAS
CAR
CORPOTOLIMA
CORPONOR
CARDER
CAM
TOTAL
Hectáreas
1.470,5
1.483,1
2.928,0
405,2
1.286,0
1.253,7
2.285,5
205,7
12.777,4
10.275,8
6.150,3
10.460,3
50.981,4
%
2,9%
2,9%
5,7%
0,8%
2,5%
2,5%
4,5%
0,4%
25,1%
20,2%
12,1%
20,5%
Fuente: CAR, cálculos DES - CDMA.
La información provista por las corporaciones sobre la extensión de áreas adquiridas
para dar cumplimiento al artículo 111 de la Ley 99 de 1993 dista de las más de
64.000 hectáreas reportadas por las contralorías territoriales a la CGR67.
Teniendo en cuenta que la norma lo que establece es un porcentaje de inversión y que no
existe un estudio que sustente las necesidades de los municipios en materia de protección
de cuencas abastecedoras de acueductos, es difícil evaluar la eficiencia de las inversiones. No obstante, cualquiera de las dos cifras se puede considerar baja pues significaría
que cada municipio en el país contaría con un promedio aproximado de sólo 46 a 58
hectáreas para proteger el abastecimiento de agua a través de este mecanismo.
Según la Ley, “la administración de estas zonas corresponderá al respectivo distrito o
municipio, en forma conjunta con la respectiva Corporación Autónoma Regional y con
la participación opcional de la sociedad civil y de la Unidad Administrativa Especial
del Sistema de Parques Nacionales Naturales, cuando corresponda”68, por ello las áreas
reportadas corresponden a inventarios realizados por las corporaciones con el fin de
diseñar estrategias conjuntas con los municipios.
Es decir, que no son administradas por las corporaciones y las inversiones que realizan
se enfocan a cofinanciar a los municipios la adquisición de estas zonas, efectuando
previamente un concepto técnico; a garantizar la conservación del bosque natural
existente, a realizar acciones de aislamiento y revegetalización.
Sin embargo, no todas las Corporaciones han podido hacer los inventarios y los
municipios no han reportado adecuadamente el cumplimiento de esta norma69, lo
que conduce a que el país no conozca cuáles son las áreas que se han adquirido
••
67 Ver Capítulo “Control Fiscal Ambiental Territorial”.
68 Artículo 111, Ley 99 de 1993.
69 Según lo reportado por las corporaciones, muchos municipios cuentan con el rubro presupuestal para este propósito
y un monto acumulado, pero hasta la fecha no han adquirido predio alguno.
204
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
(localización, extensión, ecosistema, fuente hídrica superficial o subterránea), cuál es
el estado actual y qué inversiones requieren, para de esta manera garantizar su conservación y manejo, en la protección del recurso hídrico que abastece los acueductos
de municipios y comunidades.
Cabe mencionar que la modificación hecha al artículo 111 por la Ley 1151 de
2007 (Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010) redujo el porcentaje que
deberán destinar los proyectos de construcción de distritos de riego a la adquisición
de áreas estratégicas para la conservación de los recursos hídricos que los surten
de agua, de 3% a 1%.
También aclaró que los departamentos y municipios deben estimar un porcentaje no
menor al 1% de los ingresos corrientes a la adquisición y mantenimiento de zonas de
importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua
los acueductos municipales y distritales y amplió su destinación a financiar esquemas
de pago por servicios ambientales.
Estos aspectos resultan inquietantes toda vez que el país ha visto como las áreas de
páramos, las cabeceras de las fuentes hídricas, las zonas de ronda y de recarga han sido
colonizadas y utilizadas en actividades agropecuarias, recreativas o de vivienda conduciendo
a la reducción de los caudales y secamiento de muchas de los ríos y quebradas.
El manejo de estas zonas de importancia estratégica para los recursos hídricos,
requiere de mayores inversiones, lo hace imprescindible definir con claridad aquellas acciones que han sido denominadas “servicios ambientales” que podrán ser
financiadas con los recursos locales y regionales, especialmente lo que se refiere al
control y seguimiento.
De otro lado, la modificación hecha al artículo 111 de la Ley 99 de 1993, retiró del
articulado el plazo de 15 años para realizar dichas inversiones, lo que en primera
instancia resulta positivo, sin embargo, también puede aumentar el incumplimiento
de la misma por los entes territoriales si se tiene en cuenta el bajo nivel de inversión
hasta ahora realizado70. Por estas razones, la CGR considera necesario exigir que
se evalúe la eficiencia de dichas inversiones dentro del periodo y fines establecidos
en el articulado original.
Las mayores dificultades que han evidenciado las autoridades ambientales en la implementación de acciones con el fin de conservar y mejorar la oferta de los recursos
hídricos, están relacionadas con la falta de compromiso de los habitantes en las áreas
donde realizan las actividades de reforestación, el avance de la frontera agrícola hacia
zonas de elevada fragilidad ambiental71, la dificultad de llevar a cabo seguimientos
constantes a los proyectos y el bajo compromiso de los entes territoriales para la
implementación de los planes formulados.
Otra dificultad consiste en la desarticulación de acciones entre diferentes entidades
del Estado, aspecto que se hace evidente cuando se otorgan créditos para actividades
••
70 Ver Capítulo “Control Fiscal Ambiental Territorial”.
71 Páramos, humedales, nacimientos, entre otros.
Contraloría General de la República
205
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
agropecuarias, sin que se consulte previamente si las zonas donde se realizarán las
inversiones están clasificadas como suelos aptos para esa actividad y no en zonas de
protección exclusiva72.
Estimaciones de demanda
La mayoría de las corporaciones basan las estimaciones de demanda de agua en los
registros de las concesiones de agua, el seguimiento que hacen a las mismas, algunos
inventarios de usuarios que realizan para la ordenación de las fuentes hídricas y, en
menor proporción, la elaboración de estudios para determinar el índice de escasez o
en estimaciones por sector utilizando las mismas metodologías del IDEAM.
Según los datos enviados por las corporaciones y consolidados en la CGR, se llega a
la conclusión que existe una gran diferencia entre éstas y las estimaciones realizadas
por el IDEAM en el Estudio Nacional de Agua. Estas diferencias se centran en el sector
agrícola, que según las corporaciones representan el 94% del consumo de agua en
el país. Ver Gráfica 4.8.
Gráfico 4.8
Distribución de la demanda de agua por sector
Fuente: Datos. Corporaciones Autónomas Regionales. Cálculos: CGR.
Teniendo en cuenta las graves consecuencias que ha tenido hasta hoy el empleo de
láminas de agua para riego superiores a las requeridas por los cultivos, que redundan en la desertificación de los suelos y la contaminación de las aguas, es preciso
adoptar medidas que permitan hacer un uso más eficiente de este recurso en el
sector agropecuario.
••
206
72 Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena - CAM
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Es necesario realizar los cálculos de la demanda basados en inventarios de usuarios y
registro de datos de consumo, ya que son evidentes las diferencias entre lo estimado
por el IDEAM y lo reportado por las corporaciones indicando con ello que existe una
alta incertidumbre al momento de elaborar políticas, planes y programas que contemplen el uso de este recurso.
Este rezago en la consolidación de información demuestra el incumplimiento sistemático de las numerosas normas que han sido emitidas para lograr el uso sostenible de
los recursos hídricos superficiales y subterráneos y a su vez, la enorme dificultad que
presenta la implementación de una política para su gestión integral.
Seguimiento y monitoreo
Teniendo en cuenta que los criterios de calidad del agua se establecen según los
objetivos ecológicos y los requeridos para un determinado uso, las acciones de seguimiento y monitoreo permiten:
• “Mediante la captura sistemática y estandarizada de información, evaluar la dinámica del agua, las condiciones de cantidad y calidad del recurso en el ambiente
continental (superficial y subterráneo) y el estado de calidad del agua marina, y su
afectación por actividades antrópicas.
• Determinar de manera cuantitativa el estado del recurso hídrico (cantidad y calidad)
y su dinámica espacio temporal a partir de variables que satisfagan indicadores mínimos, cuya naturaleza y desarrollo se enmarcan en un protocolo único nacional.
• Determinar la demanda de agua del ecosistema, el uso y demanda por sector social
y económico, atendiendo criterios estandarizados para la obtención y validación de
este tipo de información.
• Mediante la construcción de indicadores apropiados, determinar la efectividad en
la aplicación de los instrumentos previstos por la ley para lograr la recuperación y
renovabilidad del recurso hídrico.
• Contar con información estandarizada y homologada en relación con el recurso
hídrico en un sistema de información disponible para usuarios y tomadores de
decisiones.
• Contar con información adecuada para determinar niveles de amenaza por inundación y estiaje en puntos de riesgo.
• Reconocer limitaciones en el monitoreo para formular acciones y estrategias que posibiliten la implementación de redes optimas de monitoreo y eficiencia en el flujo de
la información y consolidación del sistema de información ambiental nacional.73”
A pesar de que el IDEAM ha dado las pautas para realizar estas actividades, la mayoría de las corporaciones no realiza procesos de seguimiento y monitoreo que permitan alcanzar estos objetivos y son muy pocas las que cumplen con los parámetros
establecidos por esta entidad nacional.
••
73 IDEAM. Guía y protocolos del monitoreo y seguimiento del agua.2006.
Contraloría General de la República
207
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cabe aclarar que los monitoreos realizados por las corporaciones al comportamiento de
los caudales no es frecuente; sólo CVC, Corpoguavio, Corpocesar, reportan acciones en
el tema, en tanto que los programas de monitoreo a la calidad son más generalizados
a nivel territorial.
Muchas corporaciones registran los resultados de los monitoreos en bases de datos,
que algunas veces se asocian a cartografía, logrando con ello especializar los registros.
El hecho de que los mecanismos de captura y almacenamiento de información no
sean iguales, que las características físicas, químicas y biológicas monitoreadas sean
diferentes en cada caso, no permite homologar a nivel nacional la información. Ver
Cuadro 4.8.
Cuadro 4.8
Alcalinidad Total
x
Amonio
x
x
x
x
x
Calcio
X
Caudal
X
Cianuro total
X
x
x
Cobre
x
x
x
Cloruros
x
Color
Conductividad
x
Cromo
x
X
x
x
x
x
x
x
X
x
x
x
x
x
x
x
X
x
x
x
X
x
x
x
x
X
x
x
x
x
X
x
x
Demanda química
de oxigeno, DQO
X
x
x
x
x
X
x
x
Detergentes
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
X
x
x
x
x
X
x
x
x
Demanda bioquímica de oxigeno,
DBO5
x
X
Dureza cálcica
x
Dureza total
x
Fosfatos
x
Fósforo total
CRQ
CRC
Cortolima
Corponor
Corponariño
Corpoguajira
Corpochivor
Cornare
X
x
Cadmio
Coliformes totales
y fecales
Corantioquia
Corpourabá
Cardique
Carder
CAM
Parámetros
CDMB
Parámetros de calidad de aguas que son monitoreados por las CARS
X
x
x
x
Hierro
x
Manganeso
x
x
x
x
Grasas y aceites
X
x
x
X
x
X
x
x
X
x
x
continúa en la página siguiente...
208
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
x
Nitrógeno orgánico
x
CRQ
Corponor
Corponariño
Cornare
Corantioquia
Corpourabá
CRC
x
x
X
X
x
x
x
x
X
x
x
Oxigeno Disuelto
X
x
x
x
x
X
x
x
pH
X
x
x
x
x
X
x
x
Plomo
x
x
x
x
X
x
x
x
x
X
x
x
Salinidad
x
Sólidos suspendidos
X
x
Sólidos totales
X
x
x
Sulfatos
x
x
x
x
x
x
x
x
Temperatura
X
x
x
x
X
Turbiedad
X
x
x
x
X
x
X
Zinc
x
x
X
Ortofosfatos
x
Cortolima
x
Nitrógeno amoniacal
Nitrógeno total
x
x
x
X
Corpoguajira
Nitritos y nitratos
Corpochivor
Níquel
Cardique
X
Carder
Mercurio
CAM
Parámetros
CDMB
Parámetros de calidad de aguas que son monitoreados por las CARS
x
x
x
x
x
x
X
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
X
x
X
x
x
Fuente: Información suministrada por las Corporaciones. Elaboración DES - CDMA.
Es preciso mencionar que cerca del 90% de las corporaciones74 adelantan actividades
para evaluar la calidad del agua en las corrientes superficiales que tienen alto impacto
por vertimientos de origen doméstico, como son las ubicadas cerca de las cabeceras
municipales y que reciben las aguas servidas de estas.
Dentro de las actividades que vienen adelantando estas entidades se encuentran los
monitoreos de calidad, la determinación de los objetivos de calidad para algunas de
las corrientes hídricas de sus jurisdicciones, la fijación de metas de reducción de la
carga contaminante y la exigencia y seguimiento a las empresas de alcantarillado de
los planes de saneamiento y manejo y de vertimientos. Pero, como ya se mencionó,
no todas las corporaciones autónomas regionales efectúan el monitoreo y seguimiento
necesario para garantizar el cumplimiento de los compromisos que tienen los usuarios,
ni cuentan con la capacidad suficiente para incluir a todos los contaminadores dentro
del sistema de información.
••
74 De las 33 Corporaciones del país, respondieron a esta pregunta 28.
Contraloría General de la República
209
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Es lamentable que, a pesar de los esfuerzos e inversiones que realizan las autoridades
ambientales para mantener la calidad del recurso hídrico, a la fecha no se cuente
con registros de calidad de aguas que muestren el efecto positivo de estas actividades
e inversiones.
Por todo lo anterior, es posible afirmar que no existe en el país un monitoreo periódico, sistemático y articulado de la calidad de las fuentes hídricas superficiales y
subterráneas. La falta de uniformidad en la información que es capturada, la gran
cantidad de entidades nacionales, territoriales y locales que realizan muestreos y el bajo
compromiso de las diferentes entidades con el IDEAM, han resultado en duplicidad de
esfuerzos técnicos, humanos y financieros y no ha permitido consolidar un sistema de
información para hacer el seguimiento a la cantidad y calidad de los recursos hídricos
en el tiempo y el espacio.
Urge, por lo tanto, contar con un sistema de captura, almacenamiento y manejo que
permita aprovechar la información que producen entidades como las secretarías de
salud, los municipios, las ESP y las corporaciones de forma sinérgica, que pueda ser
utilizado tanto a nivel local, como regional y nacional para cumplir con los objetivos
del sistema de seguimiento y monitoreo.
Los avances que en el tema ha hecho el Sistema de Información del Recurso Hídrico
son incipientes y se requiere un mayor compromiso de todas las entidades involucradas
para avanzar en su consolidación. Más aún, los datos reportados por el Ministerio de
Protección Social en el SIVICAP no se encuentran articulados con la labor desarrollada
por las autoridades ambientales y como consecuencia de ello, aún el país no puede
mostrar los análisis que por ley se deben elaborar sobre las correlaciones entre morbilidad y calidad de agua.
En consecuencia, se exhorta a los ministerios encargados de garantizarle al país la
calidad del agua para que adopten medidas articuladas que permitan avanzar en el
corto tiempo en la consolidación de acciones para mejorar el conocimiento de los
recursos hídricos superficiales y subterráneos y lograr un mejor diseño de políticas,
planes y programas.
Recuadro 4.1
Calidad del agua del río Bogotá75
La situación del río Bogotá es actualmente dramática: los malos manejos de las
inversiones realizadas, que pueden estar cercanas a los USD $472 millones, la
inadecuada gestión, las equivocaciones y la falta de continuidad en las políticas
de cada una de las administraciones locales, regionales y nacionales, matizado
con la indiferencia de los habitantes de la cuenca, han sido las causas para que
actualmente esta región afronte este desastre ecológico, en un río que durante
mucho tiempo fue el principal proveedor de todo tipo de servicios ambientales
para nuestros antepasados.
continúa en la página siguiente...
••
210
75 Recuadro basado en el estudio sectorial sobre el río Bogotá elaborado por el economista especializado, Diego Alejandro Chávez. DES –CDMA.
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
La ausencia de tratamiento de las aguas residuales de la cuenca es la principal
causa alrededor de la deficiente calidad del recurso hídrico, puesto que solamente
27 de los 42 municipios realizan algún tipo de tratamiento a sus vertimientos; de
los 23.4 m3/s de aguas residuales producidas, únicamente se están tratando 4.7
m3/s, con un nivel de remoción del 15% para DBO (Demanda Biológica de Oxigeno)
y 20% para SST (Sólidos Suspendidos Totales), lo que evidencia las dimensiones
del problema y que sobrepasa las capacidades de autodepuración de la cuenca76.
Antecedentes de estudios de calidad del agua e impactos en salud en la Cuenca del río Bogotá
Antes de la formulación del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del río
Bogotá (POMCA) y la expedición del Acuerdo 43, elaborados en el 2006, según
la información recibida por la CGR de las entidades y municipios de la región,
existía muy poca documentación consolidada de la calidad del recurso hídrico para
las cuencas alta y baja y su eventual impacto; para el caso de la cuenca media
sí existían algunas evaluaciones que podían dar cuenta del deterioro progresivo de
la calidad de las aguas del río.
Según la Secretaría Distrital de Ambiente (Antiguo DAMA), desde hace aproximadamente 15 años se han realizado estudios relacionados con los impactos en
salud: para el año 1995 se elaboró un estudio en la localidad de Bosa, donde se
demostraba la presencia de material organoclorado en las hortalizas sembradas en
los alrededores de la cuenca del río. En ese mismo año se realizó un análisis del
agua que se estaba usando para riego en las zonas aledañas al río, advirtiendo
la presencia de metales pesados (mercurio y plomo), y organofosforados (ethil y
metilparathion – agroquímicos).
En al año 2000 se llevó a cabo un estudio más complejo, que incluyó 57 parcelas
de Bosa y arrojó como resultados en el agua de riego, niveles de cromo superiores
a los valores permisibles, presencia de trazas de arsénico, mercurio, plomo, organoclorados, carbamatos y órgano fosforados. En las muestras a hortalizas se detectaron
niveles de arsénico, plomo, cadmio y mercurio y restos de organoclorados en cultivos
de brócolis, acelgas y rábanos. Finalmente, en suelos se determinó que un 60% de
las muestras detectaron organoclorados y cromo en niveles máximos.
Acuerdo CAR Número 43 de 2006 sobre calidad de agua para la cuenca del río Bogotá
Por este acuerdo se establecieron los objetivos de calidad de agua para la cuenca
del Río Bogotá a lograr en el año 2020.
El Acuerdo 43 de 2006, tiene como fundamento jurídico el artículo 42 de la
Ley 99 de 1993, Decreto 3100 de 2003 modificado parcialmente por el Decreto
3440 del 21 de Octubre de 2004, artículos 3, 6 y 12, Resolución 1433 de 2004
continúa en la página siguiente...
••
76 Documento CONPES 3320 de 2004. “Estrategia para el manejo ambiental del río Bogotá”. DNP, Bogotá, 2004.
Pág. 20.
Contraloría General de la República
211
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
y el Decreto 1594 de 1984. Recoge las evaluaciones de calidades cualitativas y
cuantitativas disponibles respecto del recurso, y desarrolla una metodología para
determinar los objetivos de calidad para el Río Bogotá y contiene:
• Definición de la línea base a través de la identificación de los usuarios del recurso
en la cuenca, y el cálculo de las cargas puntuales municipales en términos de
Demanda Bioquímica de Oxigeno (DBO) y Sólidos Suspendidos Totales (SST).
• Diagnóstico del estado de la calidad de los cuerpos de agua de la cuenca,
utilizando índices de calidad del recurso hídrico.
• Definición de los usuarios del recurso hídrico en la cuenca.
• Definición de escenarios de saneamiento de los cuerpos receptores y el estado futuro de la calidad del recurso hídrico en un horizonte proyectado al año 2020.
• Definición de objetivos de calidad para el recurso hídrico con base en el análisis
de la información anterior.
Para realizar el diagnóstico de la calidad actual del agua de la cuenca del río
Bogotá, su trayecto se dividió en cinco tramos, en razón de sus características
físicas y de uso, de la siguiente manera:
• Cuenca Alta-Superior en la zona cercana al nacimiento del río Bogotá el nivel
de oxígeno disuelto se encuentra por encima de 6.0 mg/L, valor suficiente
para mantener condiciones aerobias que permitan la supervivencia de distintas
especies. Desde el municipio de Villapinzón y hasta la descarga del embalse
del Sisga, esta concentración presenta grandes oscilaciones, las cuales se ven
notablemente mejoradas dada la capacidad autodepuradora del río y los aportes
de los embalses de Tominé y Sisga. Por otra parte los valores de DBO y SST
se encuentran por debajo de los 70 mg/L y 100 mg/L respectivamente.
• Cuenca Alta Inferior, la calidad del río se ve afectada al recibir los aportes del
río Negro asociados con los vertimientos del municipio de Zipaquirá, la DBO
se eleva hasta 150 mg/L con una tendencia ascendente hasta el municipio de
Chía, donde el 60% de los vertimientos del municipio llegan al río a pesar
que existe un previo tratamiento en la PTAR existente que recoge el 40% de
la descarga que drena hacia el Río Bogotá. Lo anterior debido al desbordado
crecimiento poblacional en los últimos años de los centros poblados y al crecimiento productivo del sector.
• Cuenca Media, se suman las descargas del ríos Salitre, Fucha y Tunjuelo donde
los parámetros de referencia adoptan valores altos, que para el caso de la DBO
y los SST se encuentran alrededor de los 270 y 200 mg/L respectivamente, y
donde la condición de anoxia en el río se hace presente durante la totalidad de
este tramo, mostrando el gran impacto que la ciudad de Bogotá particularmente
sus vertimientos, causan sobre el río.
continúa en la página siguiente...
212
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
• Cuenca Baja Superior, se encuentra un nivel de oxígeno disuelto de aproximadamente 7.0 mg/L a consecuencia de la reaireación ocurrida en cerca de 1900
m de caída, en el río de Montaña bien sea pasando por el salto del Tequendama, o a través de la línea de conducción de la cadena de generación eléctrica.
Igualmente en este tramo se registra un descenso en el valor de la DBO.
• Cuenca Baja Inferior, se registra un ascenso de los valores de DBO y SST así
como una disminución del Oxígeno Disuelto la cual se puede explicar por la
disminución en la capacidad de reaireación de la corriente debido a la baja
pendiente en este tramo, la nitrificación (oxidación) de las diferentes especies
de nitrógeno y de la degradación aeróbica de la materia orgánica.
Dentro de los metales pesados de mayor relevancia se encuentra:
• El Cromo, presentándose dos picos críticos correspondientes a los vertimientos
de la industria de las curtiembres de los municipios de la cuenca alta y de la
Cuenca del Tunjuelo.
• El Plomo no presenta ninguna limitación para los usos agrícola y de generación
de energía eléctrica.
• El Níquel y el Cadmio presentan a lo largo de todo el río concentraciones muy
bajas con respecto al estándar de calidad para los usos de consumo humano
y agrícola, menor a 0.01 mg/L y 0.2 mg/L respectivamente.
El parámetro que merece más atención es el indicador de la contaminación bacteriana, es decir, los Coliformes Totales, ya que su concentración es la más alta
por encima del estándar de calidad para los diferentes usos.
De otra parte, estableció que los planes de saneamiento y manejo de vertimientos
(PSMV), de los municipios localizados en la cuenca del Río Bogotá, deben ser
formulados de tal manera que en su ejecución se alcancen los objetivos de calidad
que se establecen en el acuerdo.
Los objetivos de calidad para el río Bogotá, se deben tener como uno de los
requisitos previos al proceso de fijación de la metas de reducción de la carga
contaminante para efectos del cobro de la tasa retributiva
Igualmente, se debe convertir en un referente para la definición de las inversiones
encaminadas al saneamiento de la cuenca del río Bogotá por parte de las entidades
del nivel nacional, departamental y municipal, debiéndose articular las acciones de
acuerdo al Conpes 3320 de 2004, lo dispuesto en los planes de saneamiento
y manejo de vertimientos y demás programas y proyectos del nivel nacional, departamental y municipal que se pretendan adelantar para la descontaminación y
desarrollo en general de la cuenca del río Bogotá.
Contraloría General de la República
213
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Instrumentos de planificación
Teniendo en cuenta que la normatividad vigente establece a las autoridades ambientales
la obligación de liderar la elaboración del Plan de Gestión Ambiental Regional (PGAR),
el Plan de Acción Trienal (PAT), los planes de ordenamiento y manejo de cuencas
hidrográficas – (POMCA), Planes de ordenación del recurso hídrico (PORH) y el Plan
de Ordenación Forestal (POF), y además deben asesorar y aprobar los planes de ordenamiento territorial (POT), planes de saneamiento y manejo de vertimientos- PSMV,
es preciso que realicen acciones que permitan armonizar y articular cada uno de estos
instrumentos de ordenamiento y planificación del uso de los recursos hídricos.
Dado que los planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas, son normas
de superior jerarquía, que parten de un diagnóstico y terminan en la planificación del
uso y manejo sostenible de los componentes de la unidad hidrográfica, con el objetivo
de garantizar la cantidad y calidad de la oferta ambiental, requisito indispensable para
las actividades sociales y económicas, éstos se han tomado como articuladores de los
demás instrumentos de planificación.
Hay que mencionar que en aquellos territorios en donde la mayor fuente de agua para
consumo humano proviene de los recursos hídricos subterráneos, la formulación de
planes de manejo se ha enfocado hacia ellos: sin embargo, el rezago en este tema en
otras corporaciones sigue siendo muy alto (Ver estudio Aguas Subterráneas).
A pesar de ser un instrumento de planificación diseñado para avanzar en la gestión
integral del recurso hídrico, toda vez que permite analizar de forma sistémica el ciclo
del agua, el uso del suelo, las externalidades negativas de las diferentes actividades
humanas que utilizan el recurso hídrico, la oferta ambiental local, entre otros aspectos, solo 37 cuencas en el país cuentan hoy con planes de ordenación y manejo de
cuenca implementados, lo que representa un área de 3.633.113 de hectáreas y 194
cuencas han sido declaradas en ordenación cubriendo 17.320.262 hectáreas (Ver
Cuadros 4.9 y 4.10). El reducido avance que ha tenido su formulación e implementación, demuestra la baja apropiación del mismo y, por ende, de su impacto en la
conservación y manejo del recurso hídrico.
214
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 4.9
Número de POMCA y hectáreas con POMCA implementados en el periodo 2003 – 2007
Corporación
Número total de planes de
ordenación y manejo de
Cuenca-POMCA
implementados durante
el periodo 2003-2007
Hectáreas con planes de
ordenación y manejo de
Cuenca-POMCA
implementados durante
el periodo 2003-2007
3
1
1
1
2
1
18
2
3
1
1
2
1
37
34.912
50.800
430
250.810
972.550
202.393
40.482
13.025
1.341.901
212.767
125.100
99.929
288.014
3.633.113
CORPOAMAZONIA
CARDIQUE
CORALINA
CORPOCHIVOR, CORPOBOYACA y CAR (1)
CAR CAR, CORPOBOYACA, CAS (2)
CORNARE
CRC
CORTOLIMA
CORPOBOYACA
AMVA/CORANTIOQUIA Y CORNARE (3)
CDMB
CRQ, CVC, CARDER (4)
TOTAL
(1) Comparten la cuenca del río Garagoa
(2) La cuenca del río Suárez la comparten CAR, Coporboyacá y CAS
(3) Comparten la cuenca del río Aburrá
Fuente: MAVDT.
Cuadro 4.10
Número total de cuencas y hectáreas en ordenación en el periodo 2003 – 2007
Corporación
Número total de
cuencas
declaradas en
ordenación durante
el periodo 2003-2007
CARDIQUE
1
CDMB
8
CORALINA
1
CORPOCESAR
7
CORPONOR
2
CORTOLIMA
14
CAS, CDMB, CORPOCESAR, CORPONOR 2
CORPOCESAR y UAESPNN
1
CAR, CORPOCHIVOR y CORPOYACA
1
CORPOCALDAS
1
CORPOCALDAS, UAESPNN
1
CARDER
7
CORNARE
18
CORPOBOYACA
1
CORPORINOQUIA
4
CRC
15
AMVA
9
CVC, CRQ y CARDER
1
CVS, CARSUCREy UAESPNN
1
AMVA, CORNARE y CORANTIOQUIA
1
CORPOBOYACA y UAESPNN
1
CORPOBOYACA y CORPORINOQUIA
1
Número total de hectáreas que han
sido declaradas en
ordenación durante
el periodo 2003-2007
50.800
346.419
430
573.400
442.979
1.982.085
961.615
86.000
250.810
12.605
116.410
44.912
41.026
11.490
254.769
685.855
25.750
288.014
1.385.245
125.100
20.480
547.158
Cuencas
compartidas
Río Cáchira Norte y Lebrija
R. Guatapurí
R. Garagoa
R. La Miel
La Vieja
Sinu
Aburrá
Cane - Iguaque
Cusiana
continúa en la página siguiente...
Contraloría General de la República
215
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
Número total de cuencas y hectáreas en ordenación en el periodo 2003 – 2007
Corporación
Número total de
cuencas
declaradas en
ordenación durante
el periodo 2003-2007
Número total de hectáreas que han
sido declaradas en
ordenación durante
el periodo 2003-2007
CORPOBOYACA y CORPORINOQUIA
1
547.158
CORPOBOYACA, CORPORINOQUIA
y UAESPNN
1
565.113
CORPOBOYACA, CORPORINOQUIA
y UAESPNN
1
292.234
CDMB, CORPONOR, CORPOCESAR
y UAESPNN
1
74.639
CORPONOR y UAESPNN
1
134.534
CAM
2
43.557
CAR
2
220.748
CAS
1
130.000
CODECHOCO
18
63.959
CORANTIOQUIA
12
746.221
CORPOAMAZONIA
2
12.010
CORPOGUAJIRA
1
31.500
CORPOURABA
2
155.897
CRQ
5
1.742
CARDER, CORPOCALDAS y UESPNN
5
42.956
CORPOBOYACA, CAR Y CAS
1
1.195.342
CAR, CORPOGUAVIO, CORPORINOQUIA,
CORMACARENA y UAESPNN
2
309.566
CAR, CORPOGUAVIO y CORPOCHIVOR
1
209.290
CAR, CORTOLIMA y UAESPNN
1
253.187
CAR y CORPOBOYACA
1
456.860
CAR, Secretaria Ambiente D.C. y UAESPNN1
49.881
CRA y DAMAB
1
29.388
CRC y CVC
1
16.530
CRC y CAM
1
31.351
CVC y UAESPNN
1
417.790
CVC, DAGMA y UAESPNN
1
55.896
CORPOMOJANA
3
207.416
CVC
10
526.970
CVS
9
198.029
Secretaria Ambiente D.C.
1
14.751
CARDER y UAESPNN
1
48.072
CARDIQUE, CARSUCRE, CRA y UAESPNN 1
455.000
CVS, CARSUCRE, CORPOMOJANA, CSB
y UAESPNN
1
1.015.288
CORPOGUAJIRA y UAESPNN
3
483.900
Tomarrazón - Camarones; Río Tapias
CAR, Secretaria Ambiente D.C.
y la UAESPNN
1
577.293
Total
194
17.320.262
Fuente: DES Delegada Medio Ambiente.
216
Contraloría General de la República
Cuencas
compartidas
Cusiana
Cravo sur
Pautó
Algodonal
Pamplonita
Campoalegre
Minero - Carare y R. Suarez
Río Blanco - Negro – Guayuriba
Río Guavio - Gachetá
Río Sumapaz
R. Negro
R. Tunjuelito
Ciénaga de Mayorquín
Río Desbaratado
Negro de Narvaez
Río Amaime, Anchicayá (Potedó), Bugalagrande y Tuluá
Río Cali y R. Jamundi
Río Otún
Canal del Dique
Río San Jorge
Río Ranchería, Río
Bogotá (solo se declaró el área para la CAR)
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Persiste una débil articulación institucional que impide dinamizar este proceso de planificación y, por tal razón, no se cuenta con información actualizada que permita ajustar
los planes, programas y proyectos. Se requiere, por lo tanto, mejorar el conocimiento
en aspectos sociales y económicos (comportamiento poblacional, educación, tenencia
de la tierra, uso del suelo, distribución predial, actividades económicas), cartográficos
(mejoramiento de la escala, predial, catastral, áreas homogéneas) y ambientales (oferta,
concesiones, vertimientos, tasas, calidad).
Este tipo de instrumentos requiere de la estandarización de los procesos de generación
y manejo de la información espacial y de datos, de tal forma que sea posible articularla
a nivel municipal, regional y nacional. La ausencia de parámetros y control de calidad
para su captura, procesamiento y utilización inevitablemente lleva a la pérdida de la
información derivada de la imposibilidad de homologación.
Cabe resaltar que en muchas de las corporaciones se ha realizado la articulación de
la información a través de herramientas como los sistemas de información geográfico,
que les ha permitido adelantar la elaboración de modelos y el seguimiento de variables
de calidad y cantidad, desafortunadamente este avance no es generalizado y aún se
elaboran trabajos con bases cartográficas planas que no permiten la superposición de
coberturas para el análisis espacial de la información.
A partir de los estudios adelantados a nivel local y territorial se ha generado cartografía base por parte de las autoridades ambientales que requiere necesariamente un
proceso de validación oficial por parte de las entidades competentes en el tema.
Como parte de las acciones de manejo y control de los recursos hídricos, algunas
corporaciones han llevado a cabo acciones como la instalación de redes de monitoreo,
campañas de muestreo y determinación de la calidad del agua, definición de los objetivos de calidad, reglamentación de corrientes, censos de usuarios, ejecución de obras
civiles e implementación de cobros por concepto de tasas por uso y retributivas.
También se han realizado planes de ordenamiento y manejo de ecosistemas estratégicos
de ciénagas y humedales, planes para el manejo de llanuras de inundación y el manejo
de las franjas de protección de las fuentes de agua, se ha avanzado en la construcción de una red de vigilancia para la conservación y protección de la calidad de las
aguas marinas y costeras colombianas, como también se han elaborado diagnósticos,
caracterizaciones y evaluaciones de fuentes de abastecimiento y fuentes receptoras.
Sin embargo, la deficiente información de la oferta de agua en el país se explica porque
no se tiene una red de monitoreo de la calidad del agua de las fuentes abastecedoras; no se cuenta con un inventario actualizado de usuarios que permita determinar
la demanda real y los vertimientos puntuales que proporcionarían la información
requerida para precisar las relaciones causa – efecto; se siguen construyendo pozos
para la explotación de agua subterránea sin que previamente exista un permiso para
ello; se otorgan concesiones sin contar con la información necesaria; persiste una baja
cobertura en la instalación de medidores de caudal a usuarios, así como la ocupación
de bienes de uso público y áreas en riesgo.
Muchos de los instrumentos de planificación, como los planes de saneamiento y manejo
de vertimientos, planes de ordenación y manejo de cuencas, planes de ordenación del
recurso hídrico, no han sido abordados con el rigor técnico que se requiere y por lo
Contraloría General de la República
217
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
tanto, persisten las inconsistencias y carencia de información que dificultan la formulación de programas, planes y proyectos.
Se siguen presentando dificultades relacionadas con la deficiente capacidad técnica y
operativa de las corporaciones, el débil avance tecnológico, la ausencia de información
cartográfica y temática a escalas detalladas, desarticulación de los diferentes instrumentos de planeación, bajo nivel de participación, deficiente armonización de los
instrumentos de planificación, y constantes cambios de los profesionales responsables
en los municipios, departamentos, corporaciones y demás instituciones responsables,
generando rezagos en los procesos.
En 2004 se establecieron los indicadores mínimos, cuyo alcance fue modificado en
2007. Estos instrumentos de planificación buscan medir el avance de las acciones
previstas por las corporaciones y el manejo y administración de los recursos naturales
renovables y el medio ambiente en sus planes de gestión ambiental regional y sus
planes de acción trienal77.
Sin embargo, aún muchas de las corporaciones no han dado cabal cumplimiento a
su implementación. Desde 2004 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial no ha definido los lineamientos técnicos para la generación, administración,
resguardo, flujo, intercambio y publicación de los indicadores ambientales y tampoco
ha realizado lo propio con los indicadores de desarrollo sostenible.
Resulta poco entendible que el MAVDT haya emitido reglamentaciones modificadas
en el corto plazo, que aún no logren impactar en el mejoramiento de la planeación y
mucho menos en el seguimiento de las acciones desarrolladas por las corporaciones
autónomas regionales.
La débil aplicación de estos instrumentos de planificación, que tienen como requisito
el conocimiento de los recursos hídricos (superficiales y subterráneos), así como la ausencia de una real articulación de las entidades que componen el SINA, ha conducido
a la ausencia de un sistema de información que permita el conocimiento actualizado
y la formulación de políticas acorde con la realidad del país y sus territorios.
La exigencia de formulación, aprobación y seguimiento de numerosos planes no ha
permitido superar la elaboración de diagnósticos parciales, sesgados, desarticulados y
a diferentes escalas, que impiden fortalecer el conocimiento y los procesos de gestión
integral del recurso hídrico.
Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos y Planes de Ahorro
y Uso Eficiente del Agua
En 1997 se emitió la ley 373 que estableció el programa para el uso eficiente y ahorro
del agua. Según esta ley, las corporaciones autónomas regionales y demás autoridades
ambientales encargadas del manejo, protección y control del recurso hídrico, en su
respectiva jurisdicción, aprobarán la implantación y ejecución de dichos programas,
que deben elaborar y adoptar las entidades encargadas de la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado, riego y drenaje, producción hidroeléctrica y demás
usuarios del recurso hídrico.
••
218
77 CGR. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente. 2006 – 2007. Pág. 47.
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Para la elaboración de estos programas es necesario contar con el diagnóstico de la
oferta hídrica de las fuentes de abastecimiento (superficiales y subterráneas), conocer la demanda de agua, actualizar la información de cada uno de los usuarios del
recurso hídrico, instalar medidores de consumo a los usuarios, establecer consumos
básicos en función de los usos del agua, realizar un inventario de aquellas zonas de
manejo especial78, desincentivar los consumos máximos de cada usuario, definir las
metas anuales de reducción de pérdidas, realizar campañas educativas a la comunidad, entre otros aspectos.
Como beneficio de estos programas se obtendría un inventario actualizado de información que las empresas de servicios de acueducto, alcantarillado, riego y drenaje,
producción hidroeléctrica y demás usuarios del recurso hídrico enviarían a las autoridades ambientales competentes y al entonces Ministerio de Desarrollo Económico79 y
éstas a su vez la enviarían al IDEAM con el fin de que se realizara su incorporación
al Sistema de Información Ambiental.
Aunque esta ley sobre uso eficiente del agua delegó en la Comisión de Regulación
del Agua (CRA), la responsabilidad de estipular los consumos máximos por uso, a la
fecha esta tarea no se ha ejecutado.
Las acciones adelantadas hasta hoy por las autoridades ambientales se han centrado
en estos aspectos:
• Programas de educación ambiental dirigidos a líderes comunitarios, juntas de acueductos veredales, empresas y colegios, inculcando sobre prácticas de ahorro del agua.
• Requerimientos para la implementación de acciones dirigidas el uso eficiente y
ahorro del agua, en los respectivos actos administrativos donde se otorgan las
concesiones de agua, permisos de vertimientos y regulación del manejo ambiental
en actividades productivas y proyectos.
• Asesoría a entes territoriales, empresas de servicio de acueducto e industrias en la
elaboración de planes de uso eficiente y ahorro del agua.
• Determinación de los consumos básicos y la demanda de los diferentes usuarios
del recurso hídrico.
• Instalación de medidores de consumo para los usuarios.
• Estudios de diagnóstico de las fuentes hídricas de la jurisdicción.
• Actualización del registro y control de los usuarios de los recursos hídricos.
• Acompañamiento en la formulación de programas para el uso eficiente y ahorro del
agua en acueductos rurales, asesorando a las juntas administradoras de acueductos.
••
78 Zonas de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia de nacimientos de acuíferos y de estrellas fluviales.
79 Las funciones que en materia de agua potable tenía esta cartera fueron asignadas al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Contraloría General de la República
219
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
• Reglamentación de corrientes de agua superficiales prioritarias.
• Adquisición de terrenos.
Sin embargo, las acciones antes mencionadas no son realizadas en todos los territorios, es decir, algunas corporaciones ambientales sólo han llevado a cabo una o dos
actividades, mientras que unas pocas han realizado todas las actividades necesarias.
Lo anterior ha conducido a que, en algunos casos, sean nulos los avances en la
elaboración, presentación, aprobación y seguimiento de los planes de uso eficiente y
ahorro de agua (Ver Cuadro 4.11), a que su exigencia se haya limitado a las empresas de servicio de acueducto y a que no se haya logrado generalizar la instalación de
medidores de consumo que permitan conocer la demanda real de agua en el país.
Resulta aún más alarmante que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
no cuente con un registro de los planes de uso y ahorro eficiente de agua que se han
suscrito, que el IDEAM no haya podido aún consolidar la información necesaria para la
planificación y el manejo de los recursos hídricos80 y que las autoridades ambientales
no hayan hecho lo necesario para garantizar el cumplimiento de esta ley.
De otra parte, no se ha cumplido con la obligatoriedad de captura de información, y
periodicidad de reporte de los parámetros que cada usuario del recurso hídrico debe
hacer remitir a la autoridad ambiental81 y demás entidades competentes.
••
80 Esto se hace más evidente con la promulgación del Decreto 1324 de 2007 sobre el Sistema de Información de
Recursos Hídricos.
81 Artículo 11. Ley 373 de 1997.
220
“a. Nombre de la entidad usuaria, ubicación geográfica y política donde presta el servicio.
b. Nombre, ubicación geográfica y tipo de la fuente o fuentes donde captan las aguas.
c. Nombre, ubicación geográfica y tipo de la fuente o fuentes receptoras de los afluentes.
d. Caudal promedio diario anual en litros por segundo de la fuente de captación y de la fuente receptora de los
efluentes.
e. Caudal promedio diario anual captado por la entidad usuaria.
f. Número de usuarios del sistema.
g. Caudal consumido por los usuarios del sistema.
h. Porcentaje en litros por segundo de las pérdidas del sistema.
i. Calidad del agua de la fuente abastecedora, de los efluentes y de la fuente receptora de éstos, clase de tratamientos requeridos y el sistema y la frecuencia del monitoreo.
j. Proyección anual de la tasa de crecimiento de la demanda del recurso hídrico según usos.
k. Caudal promedio diario en litros por segundo, en épocas secas y de lluvia, en las fuentes de abastecimiento y en
las receptoras de los efluentes.
l. Programas de protección y conservación de las fuentes hídricas.
m. Fuentes probables de abastecimiento y de vertimiento de efluentes que se dispongan para futuras expansiones
de la demanda.”
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 4.11
Planes de uso y ahorro eficiente de agua y planes de saneamiento y manejo de vertimientos
Plan uso y ahorro eficiente del agua
Corporación
CAM
CARDER
CARDIQUE
CARSUCRE
CAS
CDMB
CORPOURABÁ
CORALINA
CORANTIOQUIA
CORMACARENA
CORNARE*
CORPAMAG
CORPOBOYACÁ
CORPOCALDAS (1)
CORPOCESAR (1) (2)
CORPOCHIVOR (1)
CORPOGUAJIRA (1)
CORPOGUAVIO
CORPONARIÑO (1)
CORPONOR (1)
CORPORINOQUÍA (1)
CRC (1)
CRQ CVC (3)
TOTAL
Sin plan
Aprobado
En aprobación
30
5
1
11
13
2
24
12
46
48
44
11
247
8
37
5
131
31
10
7
3
2
6
0
240
5
2
32
1
37
2
5
16
18
1
18
5
3
145
Planes saneamiento y manejo de
vertimientos
Sin plan Aprobado En aprobación
-
9
14
-
56
4
10
-
6
6
7
19
5
2
23
16
6
1
184
36
4
0
3
0
1
0
1
4
9
5
1
1
4
11
0
3
83
1
2
7
4
21
6
9
1
57
13
15
6
66
23
24
22
6
17
25
25
3
35
388
*Planes quinquenales a concesiones de más de 1 LPS.
(1) Hace mención en el caso de planes de uso y ahorro eficiente del agua únicamente a ESP de acueducto.
(2) No se han fijado los objetivos de calidad, por tal razón no es posible elaborar los PSMV.
(3) Sólo se reportan tres empresas prestadoras de servicio ya que ACUAVALLE surte la mayoría de los municipios.
Fuente: CAR, cálculos: DES - CDMA.
La información que algunas Corporaciones han capturado responde a la exigida en los
planes de uso y ahorro eficiente, así como la derivada de los procesos de concesión
y permiso de vertimiento.
Ello conduce, inevitablemente, a que la información capturada no sea homogénea a
lo largo del territorio nacional y, más aún, a que no haya sido posible avanzar en la
consolidación de la información sobre uso de los recursos hídricos.
Además del anterior instrumento de planificación, las autoridades ambientales deben
aprobar los planes de saneamiento y manejo de vertimientos82- que deben elaborar
las personas prestadoras del servicio de alcantarillado y que consisten en la definición
de programas, proyectos y actividades dirigidas a lograr objetivos y metas de calidad
de los cuerpos de agua receptoras de los vertimientos de las aguas residuales, en
••
82 Resolución 1433 de 2004. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Contraloría General de la República
221
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
un horizonte de 10 años. Este plan constituye la meta individual de reducción de
carga contaminante de quien lo presenta, para la aplicación de la tasa retributiva83
por vertimientos puntuales.
Los PSMV deben formularse de manera armonizada con otros instrumentos de planificación regional y por ello deben considerar lo establecido en los planes de ordenamiento
territorial, los planes de desarrollo, así como lo propio en los planes de acción trienal,
y los planes de gestión ambiental regional.
Para la elaboración de estos planes, se requiere que la autoridad ambiental defina los
objetivos de calidad para los cuerpos de agua así como de un diagnóstico por parte
de la ESP que incluya inventario de usuarios, proyecciones, cobertura, estado de los
sistemas de tratamiento de aguas residuales, problemas derivados de la estacionalidad
hidrológica, caracterización y estimación detallada de los vertimientos, análisis de la
interrelación entre el vertimiento y el cuerpo receptor, características hídricas y de
calidad del curso de agua sobre el cual se realizan los vertimientos.
El avance que ha tenido la formulación, aprobación y seguimiento de los PSMV aún es
muy limitado (Ver Cuadro 4.11), en algunos casos por la negligencia de las empresas
de servicios públicos de alcantarillado que no han iniciado los procesos de elaboración
y otros por la ausencia de objetivos de calidad de los cuerpos de agua receptores.
Es poco probable que se mejore la calidad de los vertimientos de las aguas residuales
de los sistemas de alcantarillado teniendo en cuenta el escaso avance que ha tenido
el cumplimiento de las normas técnicas de los sistemas de recolección, transporte y
disposición final de las aguas residuales, derivado del énfasis históricamente hecho,
en el mejoramiento de la cobertura de redes de acueducto. (Ver Cuadro 4.12)
Cuadro 4.12
Inversiones realizadas en el país en agua potable y saneamiento básico en el 2006
Acueducto Alcantarillado
Aseo
Presupuesto comprometido
(Millones 2006)
Porcentajes
2.276.302
50,16%
1.580.896
34,84%
637.808
14,06%
Saneamiento básico rural
42.863
0,94%
Total
4.537.869
Fuente: Datos DNP. Cálculos DES – CDMA.
Según la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD)84, existe un deficiente conocimiento de la infraestructura de los sistemas de alcantarillado, no se cuenta
con los estudios de caracterización de aguas residuales ni caracterización de fuentes
receptoras, existe un desconocimiento de los sistemas de tratamiento y una deficiente
operación y mantenimiento de los mismos, y no se han elaborado los programas de
caracterización que permitan definir la eficiencia de los sistemas de tratamiento ni el
efecto de los vertimientos a las fuentes receptoras, ni se realizan los aforos en las
plantas de tratamiento que permitan valorar su capacidad y vida útil.
••
83 Decreto 3100 de 2003.
84 Informe de actividades desarrolladas – 2007. Proyecto de Vigilancia en sistemas de alcantarillado. Superintendencia
de servicios públicos domiciliarios, dirección técnica de gestión de acueducto y alcantarillado. 2007. Bogotá.
222
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Es necesario recalcar que, según la SSPD, “las empresas prestadoras del servicio, en
su mayoría no mantienen líneas de comunicación con las corporaciones autónomas
regionales, para identificar problemas en las plantas de tratamiento por vertimientos
industriales, así como programas de saneamiento y descontaminación de fuentes
superficiales, que les permitan optimización y ampliación de los sistemas existentes
articulados con los programas o proyectos de los prestadores del servicio”85.
Según el Decreto 1220 de 2005, únicamente requiere licencia ambiental “la construcción
y operación de sistemas de tratamiento de aguas residuales que sirvan a poblaciones
iguales o superiores a 200.000 habitantes”; como en el país hay únicamente 27 ciudades86 que cumplen este requisito, significa que la construcción, instalación y puesta
en marcha de las obras requeridas para el tratamiento de aguas residuales no requiere
de un trámite ambiental diferente a la obtención de un permiso de vertimiento.
Aún no se ha logrado el respaldo institucional necesario para la destinación de recursos
que permitan garantizar la construcción, puesta en marcha y mantenimiento de las
plantas de tratamiento de aguas residuales en todos los municipios del país: Muestra
de ello es que actualmente solo 84 municipios cuentan con PTAR funcionando87, ello
no quiere decir que el tratamiento sea el adecuado, ya que en algunos casos sólo
cubre el 11% de las aguas residuales producidas88.
El avance registrado en el cierre de botaderos a cielo abierto y el mejoramiento en
la disposición de residuos sólidos (Cuadro 4.13), demuestran el elevado esfuerzo que
deben realizar las instituciones con el fin de garantizar el manejo adecuado de los
mismos y la mitigación de las externalidades negativas derivadas de esta actividad.
••
85 Ibíd., Pág. 5
86 Censo DANE 2005.
87 La infancia, el agua y el saneamiento básico en los planes de desarrollo departamentales y municipales. Procuraduría General de la Nación, MAVDT, SSPD, DNP, Embajada del Reino de los Países Bajos, UNICEF.2007.
88 Estudio sectorial de acueducto y alcantarillado 2002- 2005. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Noviembre 2006.
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223
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 4.13
Avance en el manejo de disposición de residuos sólidos a nivel departamental
Octubre de 2005
A marzo de 2008
Departamento
Relleno
Botadero
Relleno
Botadero
Celda transitoria
Amazonas
Antioquia
Arauca
Atlántico
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Casanare
Cauca
Cesar
Chocó
Córdoba
Cundinamarca
Guajira
Guaviare
Huila
Magdalena
Meta
Nariño
Norte de Santander
Putumayo
Quindío
Risaralda
San Andrés
Santander
Sucre Tolima
Valle
Vaupés
Vichada
TOTAL GENERAL
%
0
103
0
8
3
15
26
2
10
1
1
2
0
8
0
0
1
1
10
38
22
2
10
11
1
40
6
15
15
0
0
351
37,7%
1
17
7
22
44
62
0
11
9
40
23
11
28
95
14
4
16
29
7
21
9
9
1
2
1
41
16
18
14
3
4
579
62,3%
0
105
0
10
3
63
26
2
18
0
1
2
3
97
0
0
11
1
21
41
24
2
12
10
1
52
7
6
19
0
0
537
52,4%
1
15
7
22
41
18
0
5
0
28
20
13
22
2
14
4
1
24
3
18
6
6
0
0
1
30
15
0
9
3
4
332
32,4%
0
5
0
0
1
24
0
2
1
12
4
0
0
19
0
0
24
5
3
0
0
0
0
4
0
2
4
41
5
0
0
156
15,2%
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Instrumentos económicos
Las tasas retributivas por vertimientos puntuales89
Quizás la tasa ambiental que más ha evolucionado90, en el país es la denominada
tasa retributiva que apunta a resolver el problema de las externalidades91 causadas
por utilizar, directa o indirectamente, la atmósfera, el agua o el suelo para introducir
o arrojar sustancias nocivas a estos recursos, mediante la internalización de los costos
ambientales, lo cual significa un pago por contaminar.
••
89 Este tema se desarrolla con base en el artículo elaborado por Oscar Darío Amaya, Olga del Pilar Andrade Medina y
Mónica Ávila Zabala para la Revista Economía Colombiana. Mayo 2008.
90 Pues fue reglamentada desde 1997, pero a la fecha no se han obtenido los resultados esperados, ya que según reporte de las CARs, no se observa aumento de la calidad de las fuentes hídricas que actualmente reciben vertimientos
líquidos puntuales y están bajo el esquema de tasas retributivas.
91 Las externalidades se asumen como costos o beneficios externos que no son tenidos en cuenta dentro de las funciones de producción y de consumo de un bien o servicio.
224
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Desde el Decreto 1594 de 198492, reglamentario del Código de los Recursos Naturales,
se estableció que por el “servicio de eliminación o control de las consecuencias de las
actividades nocivas” que debería prestar la autoridad ambiental se cobrarían las tasas.
Por ello, su cobro estaba en función de los “costos administrativos y de investigación
del programa de control de la contaminación”.
Este Decreto estableció una fórmula tarifaria para el cobro semestral de la tasa, tomando como base la Demanda Bioquímica de Oxigeno (DBO), Demanda Química de
Oxigeno (DQO), Sólidos Suspendidos Totales (SST), y sustancias de interés sanitario a
las entidades con ánimo de lucro.
Con la expedición de la Ley 99 de 1993, se modificaron los criterios de aplicación
de las tasas retributivas. A partir de esta ley, se cobra por el solo hecho de usar el
ambiente como receptor de contaminantes, en retribución al daño generado e independientemente de la acción que asuma la autoridad al respecto. Esto significa que,
en adelante, las tasas se cobrarán exclusivamente por las consecuencias nocivas de
las actividades contaminantes y no por el servicio de eliminación o control de estas
consecuencias nocivas.
La tasa incluye el valor de la depreciación del recurso, teniendo en cuenta “los costos sociales y ambientales del daño y los costos de recuperación del recurso afectado“. Por lo tanto, no establece su monto en función del costo administrativo y de
investigación del programa de control de la contaminación, sino en función del daño
generado. Adicionalmente, señala que todo tipo de actividades se sujetarán al pago
de las tasas retributivas, eliminando la restricción previa de cobrársela únicamente a
las actividades lucrativas.
La reglamentación de las tasas retributivas por vertimientos se retoma con el Decreto
901 de 1997, a partir del cual la tasa retributiva no se cobra por toda la carga contaminante que se vierte, sino sólo por el vertimiento de material orgánico expresado
en demanda bioquímica de oxígeno (DBO) y en sólidos suspendidos totales (SST).
El Ministerio del Medio Ambiente fijó la tarifa mínima para esos dos parámetros por
medio de las Resoluciones 273 de 1997 y 372 de 1998.
Las razones que motivaron la selección de estos dos parámetros radican en que los problemas de calidad de las aguas de Colombia obedecen, primordialmente, a los sedimentos
y a que la mayor parte de las aguas residuales municipales, que incluyen los vertimientos
industriales, se vierten a las fuentes de agua sin ningún tipo de tratamiento.
Posteriormente, se expidió el Decreto 3100 de 2003 que asigna a las autoridades
ambientales competentes el cobro de la tasa retributiva por vertimientos puntuales en
las cuencas identificadas como prioritarias93, dentro de los planes de ordenamiento
del recurso. El mismo prevé que en caso de no existir dichos planes, las autoridades
ambientales utilizarán, para el primer quinquenio, las evaluaciones disponibles que
se tengan del recurso.
••
92 Parcialmente vigente
93 Según lo establecido el Decreto 1729 de 2002 cuyos componentes de priorización relacionan aspectos sociales,
económicos, ambientales y de calidad más relevantes para la comunidad y la sostenibilidad el recurso.
Contraloría General de la República
225
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Algunos de los aspectos más importantes que cambió el Decreto 3100 de 2003, con
relación al 901 de 1997, son los siguientes: a) la exclusión de la utilización indirecta
del recurso como receptor de vertimientos puntuales y sus consecuencias nocivas como
objeto de cobro; b) la inclusión de una fórmula para el cálculo del factor regional; y
c) la obligación de que las empresas prestadoras del servicio de alcantarillado cuenten
con planes de saneamiento y manejo de vertimientos, que fue reglamentado por la
Resolución 1433 de 2004.
Es evidente que el tema de la reducción de la carga contaminante es uno de los más
afectados por la entrada en vigencia del Decreto 3100 de 2003, ya que inicialmente
se había fijado una meta para el primer quinquenio y con la nueva reglamentación la
autoridad ambiental debe volver a establecer las metas de reducción y por ende las
cargas contaminantes a reducir por sector y por usuario, partiendo de valores muy bajos
y del cobro de tan sólo la tarifa mínima de la tasa retributiva. No obstante, dicho valor
se evalúa a partir del segundo año, al igual que el cumplimiento de la meta global de
reducción de cada cuerpo de agua o tramo y de las metas individuales y sectoriales.
El monto a cobrar de cada usuario sujeto al pago de la tasa dependerá de su carga
contaminante vertida y de su correspondiente meta sectorial o individual.
En octubre de 2004 se expidió el decreto 3440, que modifica casi todos los aspectos
del decreto 3100, especialmente los relativos al cobro de la tasa, a los proyectos de
inversión en descontaminación hídrica, a la información previa al establecimiento de las
metas de reducción, al sujeto pasivo de la tasa, a la forma de cobro, a la presentación
de reclamos y aclaraciones, así como al reporte de actividades, entre otros.
En él se indica que las autoridades ambientales competentes cobrarán la tasa retributiva por los vertimientos puntuales realizados a los cuerpos de agua en el área de su
jurisdicción, de acuerdo con los planes de ordenamiento del recurso establecidos en
el Decreto 1594 de 1984 o en aquellas normas que lo modifiquen o sustituyan.
El Decreto 3440 de 2004 busca que los recaudos de tasas retributivas apoyen la
elaboración y ejecución de los planes de ordenamiento del recurso hídrico, los sistemas
de tratamiento de aguas residuales domésticas y que un porcentaje de las mismas(10%) - esté dirigido puntualmente a la cofinanciación de estudios y diseños asociados
a los sistemas de tratamiento de las aguas residuales.
Resulta preocupante que este decreto elimine textualmente la obligación que tenían
las autoridades ambientales de llevar un historial sobre las solicitudes presentadas, el
trámite que han surtido y las respuestas que se han producido, actividad que debe
mantenerse para llevar un adecuado archivo del historial de las tasas en la región.
La última herramienta reglamentaria de las tasas retributivas es la Resolución No.
287 del 25 de mayo de 2004, de la Comisión de Regulación de Agua Potable y
Saneamiento Básico, sobre la incorporación de las tasas retributivas en las tarifas de
acueducto y alcantarillado. Esta resolución contiene la nueva metodología tarifaria
para regular el cálculo de los costos de prestación de los servicios de acueducto y
alcantarillado en el país. De igual manera, en la norma se hace un traspaso de la
responsabilidad del pago de las tasas retributivas y por uso del agua directamente a
los usuarios, exonerando en parte a las empresas de ésta obligación, lo cual merece
un análisis legal y técnico más profundo.
226
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
La metodología incorpora herramientas que permiten eliminar costos ineficientes para la
empresa prestadora, y por ende para el usuario, mediante la metodología comparativa
entre grupos de prestadores, de análisis envolvente de datos, e incluye claras señales de
protección ambiental y uso racional del recurso hídrico a los suscriptores, mediante la incorporación de los costos medios por tasas ambientales en acueducto y alcantarillado.
Eficiencia de las tasas retributivas
La eficiencia en el recaudo de los cobros realizados por concepto de tasa por uso
no muestra el comportamiento deseado y, en muchos casos, resulta poco alentador
el reducido número de sujetos de cobro, y aún más preocupante es el hecho que no
todas las corporaciones hayan incluido este instrumento. Ver Cuadro 4.14.
Las cifras presentadas en el Cuadro 4.14 demuestran la poca eficiencia de este instrumento que se refleja, en forma directa e indirecta, en la calidad del agua y por ello, la
CGR recalca la importancia de mejorar su eficacia, grado de implementación y el recaudo
ya que sus objetivos sociales, económicos y ambientales no se están cumpliendo.
Cuadro 4.14
Valores recaudados por concepto de tasas retributivas durante el periodo 2002 – 2007
(precios constantes de 2007)
Corporación
Años
CORPORINOQUÍA
2006-07
CARDER
2002-07
CRC
2002-07
CARSUCRE
2002-07
CORNARE
2002-07
CORPAMAG
2002-07
CORALINA
2001-07
CDMB
2002-07
CAS
2002-07
CVC
1998-07
CAR
2002-07
CORPONOR
2002-07
CORTOLIMA
2002-07
CORPOCHIVOR
2002-07
CORPOCALDAS
2002-07
CORPOGUAVIO
2005-07
CORPONARIÑO
2003-07
CORPOBOYACA
2002-07
CORPOGUAJIRA
2003-07
CORPOMOJANA
2007
CARDIQUE
2002-07
CORANTIOQUIA
2002-07
CAM
2002-07
CORPOURABA
2002-07
TOTAL
Valor
facturado
millones de
pesos
Valor
recaudado
millones de
pesos
Eficiencia
del recaudo
%
No. de
usuarios
1.560
10.579
7.089
1.215
9.363
1.104
1.140
17.499
19.082
85.041
5.140
526
9.554
644
12.401
160
5.958
12.227
1.347
119
7.595
2.521
7.911
7.213
226.988
1.307
7.678
5.975
688
8.017
926
121
13.787
7.188
36.342
3.511
475
5.478
571
9.537
120
3.122
12.235
450
0
2.223
1.619
3.006
3.463
127.839
84
73
84
57
86
84
44
79
38
43
68
90
57
89
77
75
52
100
33
80
29
64
38
48
56
98
9.596
50
1.234
859
1.731
1.656
1.830
398
714
45
444
103
7
190
4.579
244
2.464
26.242
Fuente: Información CARs; cálculos CGR.
Contraloría General de la República
227
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Las cifras muestran que en promedio por año, las autoridades ambientales recaudan
por concepto de tasa retributiva un valor aproximado de 25.500 millones de pesos, cifra poco representativa comparada con las inversiones y costos de operación
estimados94, para tratar los 106 m3/s95 de aguas residuales que se vierten a los
diferentes cauces del país que supera los $3.8 billones de pesos en un año. Cabe
resaltar que si este instrumento económico fuese el único diseñado para controlar la
contaminación puntual por residuos líquidos, la financiación de programas y proyectos
para mejorar la calidad tardaría cerca de 150 años en recuperar la inversión inicial
para descontaminar el actual caudal de vertimientos.
Como se mencionó anteriormente el mayor impacto por vertimientos en aguas superficiales lo causan los centros urbanos y por ello, los parámetros que han sido reglamentados para medir la carga contaminante total y determinar el cobro, se realizan
con base en las determinaciones de DBO5 y SST96.
Sin embargo, según la información reportada por las corporaciones autónomas regionales
las metas de descontaminación propuestas no han podido cumplirse y los parámetros
medidos muestran un aumento tanto en el DBO5 como en los SST, sobretodo en las
corrientes de agua que reciben los vertimientos provenientes de los centros urbanos
y las zonas industriales.
Sólo 15 de las 33 Corporaciones reportan información sobre el seguimiento que realizan
a los parámetros de DBO, DQO y SST. Sin embargo, no todas presentan datos completos
en relación con las fuentes abastecedoras y los parámetros de calidad evaluados. Cabe
aclarar que el monitoreo realizado cubre 259 fuentes hídricas superficiales del país.
El análisis realizado con la información suministrada, para los años 2002 a 2007,
sobre las fuentes abastecedoras monitoreadas, determinó que el 90% de las aguas no
presentan un buen índice de biodegrabilidad97.
••
94 Datos calculados con las estimaciones efectuadas en el artículo Eficiencia y Uso Sustentable del Agua en México:
Participación del Sector Privado, tomado de: www.cce.org.mx/céspedes/publicaciones/otras /Ef_Agua/cap_4.htm
95 Caudal de agua residual no tratada estimado como el 70% del volumen captado para consumo 154 m3/s.
96 DBO, Demanda Bioquímica de Oxígeno, mide la cantidad de oxígeno usado en la estabilización de la materia orgánica carbonácea y nitrogenada por acción de los microorganismos en condiciones de tiempo y temperatura especificados (generalmente cinco días y 20 ºC). Mide indirectamente el contenido de materia orgánica biodegradable. El
procedimiento se utiliza para calcular las necesidades relativas de oxígeno de las aguas residuales, los efluentes y
otras aguas contaminadas. Los microorganismos utilizan el oxígeno que hay en el agua para oxidar mediante un proceso bioquímico la materia contaminante, que es su fuente de carbono. Este indicador se refiere a la concentración
de DBO en los cuerpos de agua y no a los vertimientos.
SST, Sólidos Suspendidos Totales. Los sólidos suspendidos se definen como pequeñas partículas de sólidos dispersas
en el agua; no disueltas. Este indicador se refiere a la carga de SST en cuerpos de agua y no a vertimientos. En
lenguaje técnico se usa la expresión Carga para señalar el volumen de sólidos suspendidos que corre o alberga un
cuerpo de agua durante un periodo determinado.
Fuente: Observatorios ambientales urbanos. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Colnodo. http://
web.minambiente.gov.co/oau/nivel3.php?indicador=DBO5&observ=4
97 Es por ello, que toda expresión de D.B.O. debe ir acompañada de una determinación de D.Q.O. (expresada igualmente en mg/l. de O2). Cuando D.B.O./ D.Q.O.= 0.5 se denota un grado satisfactorio de biodegradabilidad (Singh
1971). Una relación D.B.O./D.Q.O < 0.5, permite sospechar la presencia de sustancias tóxicas que retardan o
inhiben la biodegradabilidad (metales pesados, cianuros, cloro, etc.) aún en presencia de sustancias carbonadas,
resistentes ellas mismas a la descomposición biológica. Esta utilización de la D.B.O. como medio de caracterizar un
efluente según su grado de biodegradabilidad, ha consagrado a este método dentro de los medios empleados en la
lucha contra la polución.
228
http://www.frm.utn.edu.ar/investigacion/compuquim/dqo_dbo.html
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Lo anterior demuestra que la tasa retributiva no ha producido la adecuación del comportamiento y los procesos productivos de los sujetos que utilizan el recurso hídrico
para realizar sus vertimientos, así como tampoco ha contribuido a la disminución de
los impactos de las actividades antrópicas sobre la calidad del recurso hídrico.
Este instrumento económico no se ha articulado de forma sinérgica con las herramientas
de gestión dirigidas a la planeación y utilización adecuada del recurso como son los
instrumentos de planificación anteriormente analizados y por esta razón la tasa retributiva no ha cumplido el objetivo de procurar el uso sostenible del recurso hídrico.
Tasa por uso de agua
Otro instrumento económico que se ha implementado en el país con el fin de generar
un uso eficiente y racional del recurso hídrico es el de la Tasa por Uso de Agua (TUA),
creada por el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
Ambiente (Decreto – Ley 2811 de 1974), ampliada y reglamentada por el Artículo
43 de la Ley 99 de 1993.
A través de los años, su alcance y sistema de cálculo ha sido reformado y antes de
2004 sólo fue cobrada por algunas autoridades ambientales. La actual estructura del
cálculo del valor a pagar mensualmente por concepto de tasa por uso contempla tres
componentes a saber:
• Una tarifa mínima que establece el MAVDT anualmente. Se define como los costos
sociales, ambientales y de recuperación del recurso hídrico que debe asumir la
autoridad ambiental para prevenir o controlar la depreciación del recurso por efecto
de su utilización.
• Un factor regional determinado por cada autoridad ambiental competente de forma
anual. Éste integra los factores de disponibilidad (escasez), necesidades de inversión
en la cuenca hidrográfica (costos de inversión) y condiciones socioeconómicas de
la población (índice de NBI) y ajusta el valor de la tasa.
• Un factor de costo de oportunidad indica si el usuario genera costos de oportunidad
para otros, aguas abajo con base en el uso consuntivo efectuado. Este factor ajusta
el volumen sujeto de cobro.
Para poder estimar este factor es necesario que el usuario implemente los sistemas
de medición de caudal consumido, según fue establecido en el Artículo 6º de la Ley
373 de 1997.
Para su reglamentación, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ha
promulgado los decretos 155 de 2004 y 4742 de 2005, y las resoluciones 240 de
2004, 865 de 2004 y 872 de 2006.
La reglamentación del valor a pagar por concepto de tasa por uso fue el resultado de
un largo periodo de concertación entre el MAVDT, las corporaciones autónomos regionales, los gremios y organismos relacionados con el uso y conservación del recurso
hídrico. Se establece que toda persona natural o jurídica, pública o privada, que haga
uso del recurso hídrico en virtud de una concesión98 de agua será sujeto de pago de
una tasa por volumen de agua efectivamente captado.
••
98 Este es un instrumento administrativo previo al cobro de la TUA y complementario al mismo.
Contraloría General de la República
229
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Existe una obligación clara de las autoridades ambientales de efectuar el cobro de la
Tasa99 aunque no se cuente con un plan de ordenación y manejo (POMCA)100, es decir
que en cumplimiento de la ley, las corporaciones deben efectuar el cobro a todos los
usuarios del recurso hídrico que cuenten con concesión.
Posteriormente, el MAVDT desarrolló y reglamentó un factor de gradualidad que permitiera dar tiempo a los usuarios de cambiar sus procesos tecnológicos y productivos de
tal suerte que fuera posible hacer un uso más racional del agua y, por ende, disminuir
las tarifas a pagar101, teniendo en cuenta el impacto que generaría la implementación
a nivel nacional del instrumento económico reglamentado. Esta gradualidad se inició
en el año 2006 y se extiende por un periodo de 11 años.
Como resultado de estas reglamentaciones el pago que debía realizar un usuario en
el año 2006 era de $0.56/m3 y para el 2016 el mismo usuario que se encuentre en
una cuenca cuyo factor regional sea 1, por no contar con POMCA, será de $0.86/m3,
situación que ocurriría en el 97% del territorio nacional, proporción del país que a la
fecha no ha iniciado este proceso.
Según la información reportada por 22 corporaciones que han implementado este
instrumento, el comportamiento que ha tenido el cobro de esta tasa a lo largo de los
años es el presentado en la Gráfica 4.9. Como puede apreciarse es evidente la caída
en los recaudos debido a la modificación de estructura de cobro y al establecimiento
de la tarifa mínima. De estas Corporaciones sólo la CVC ha efectuado recaudos desde
el año 1995 y CRC lo hace desde el año 2000, las demás han implementado los
cobros a partir del año 2002.
Gráfico 4.9
Comportamiento del cobro y recaudo de la tasa por uso de agua en el país (1995 – 2007)
Fuente: Información CAR, cálculos DES - CDMA .
••
99 Este punto fue aclarado a todas las autoridades ambientales a través de la Circular No 2000-2-44593 de 2006,
expedida por el MAVDT.
100El coeficiente de inversión esta definido como la fracción de los costos totales del Plan de Ordenación y Manejo de
Cuenca (POMCA) no cubiertos por la tarifa mínima, es un componente del Factor Regional y toma el valor de uno
(1) en caso de que el Plan aún no se haya formulado.
101Decreto 4742 del 30 de Diciembre de 2005.
230
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Es decir, con la actual estructura de cobro de la tasa por uso de agua, no se está
generando una cultura de ahorro y uso eficiente del agua y, por el contrario, se envía un mensaje según el cual es posible desperdiciar este recurso en los diferentes
sectores productivos.
Este instrumento de política ambiental hace pensar que el país aún cuenta con reservas ilimitadas de agua y desconoce la problemática, varias veces diagnosticada por
el IDEAM, sobre la pérdida de recursos hídricos tanto por el deterioro de su calidad
como por la disminución de la oferta.
El cobro de esta tasa está destinado de forma específica a cubrir los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos. Sin embargo, es poco probable que los
montos cobrados puedan contribuir a este objetivo, más aún si se tiene en cuenta que
por reglamentación del MAVDT, el valor del metro cúbico de agua para el 2007 era
de $0.58102, valor que será incrementado anualmente según el IPC103.
Por lo tanto, el valor de la tarifa mínima no permite cubrir los gastos en los que
debe incurrir la autoridad ambiental para realizar el proceso de facturación, cobro y
seguimiento económico - jurídico y menos aún asegurar recursos económicos para invertir en programas destinados a proteger y renovar el recurso hídrico que demandan
inversiones muy cuantiosas.
Resulta entonces inquietante que este instrumento económico no se articule de forma
sinérgica con las herramientas de gestión dirigidas a la planeación y utilización adecuada del recurso y que por esta razón la tasa por uso no haya cumplido el objetivo
de procurar el uso sostenible del recurso hídrico.
Inversiones
Una de las formas de establecer la importancia de un tema en las Corporaciones,
además de la inclusión del mismo en los planes de gestión, es a través del análisis de
la inversión que se destina para desarrollar los planes, programas, proyectos y actividades específicas encaminados a lograr los objetivos y cumplir las metas propuestas.
Por tal razón, es imprescindible mostrar que tan importante ha sido el recurso hídrico
dentro del presupuesto de las autoridades ambientales durante el período comprendido
entre los años 2002 y 2007.
Para ello, se efectuó un análisis, a partir de los planes, programas, proyectos y actividades relacionados con la oferta, la demanda y la gestión integral del recurso hídrico
desarrollados por las corporaciones para garantizar agua de calidad a la población.
Las actividades desarrolladas se agruparon dentro de los siguientes programas:
• Estudios de oferta y demanda de agua - Estudios O y D;
• Seguimiento y monitoreo – Segui / Monitoreo;
• Capacitación uso eficiente del agua - Capacitación uso;
••
102Resolución 240 de 2004.
103Desconociendo lo establecido en el Artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
Contraloría General de la República
231
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
• Planes, programas y proyectos para el uso eficiente y ahorro del agua - PayUE;
• Planes, programas y proyectos para mantener la calidad del agua - PPP M C A;
• Conservación y recuperación de las fuentes hídricas - C, R Fuentes H;
• Protección áreas de recarga y nacimientos de agua - P A R y N A;
• Estudios de calidad de agua - E Calidad A
Como resultado del análisis se puede observar en la Gráfica 4.10, que el programa
con mayor inversión fue el de conservación y recuperación de las fuentes hídricas,
seguido de planes, programas y proyectos para mantener la calidad del agua.
Estas inversiones a nivel regional propenden por la ordenación de las cuencas, especialmente las abastecedoras de agua, que incluye numerosas actividades entre las
cuales es posible mencionar la reforestación, la estabilización de las riveras, el alinderamiento y protección de recarga, el ordenamiento del territorio. Sin embargo, no
han resultado del todo efectivas para garantizar la oferta de recursos hídricos, y la
mitigación del impacto de las amenazas naturales, toda vez que se ha visto que en
los estudios efectuados sobre la disponibilidad de agua se establece una tendencia
negativa de los caudales aprovechables.
Cabe mencionar que para el período analizado, las inversiones que efectuaron las CAR
están alrededor de 456 millones de pesos constantes de 2007 y que el año con la inversión más alta fue 2006 con 115 millones seguido del año 2005 con 106 millones.
Gráfico 4.10
Inversión por actividad efectuada por las CAR para la protección del recurso hídrico (2002–2007)
Fuente: DES – CDMA, con base en respuestas CARs.
232
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Como se aprecia en la siguiente gráfica, en el año 2007 la inversión decreció dramáticamente, quedando por debajo incluso de lo reportado para el año 2002. Esta cifra
no representa más del 9% del total del presupuesto de todas las corporaciones para el
mismo período, lo cual no deja de ser una situación inquietante. Ver Gráfica 4.11.
Gráfico 4.11
Inversión por actividad efectuada por las cars para la protección del recurso hídrico (2002–2007)
Fuente: DES – CDMA, con base en respuestas CARs.
Es de anotar que tan sólo 14 corporaciones presentaron cifras de inversión en las
actividades antes mencionadas y, por lo tanto, es factible que las cifras totales sean
mucho más altas, pues autoridades consideradas como de altos ingresos tales como
la CAR, la CVC, la CVS, la CRC, entre otras, no reportaron.
No es posible ejercer un control sobre los efectos de las inversiones realizadas si no
se cuenta con la información necesaria para ello, pero resulta aún más alarmante
que las inversiones sean cada vez menores para atender un tema de primer orden
en el Plan Nacional de Desarrollo y en cada uno de los planes de acción trienal de
las corporaciones.
Por esta razón, es necesario revisar y ajustar los mecanismos existentes para planificar
y controlar los recursos que se invierten en las actividades misionales de las autoridades ambientales, con el fin de blindar los recursos que el Estado dirige hacia la
protección de los recursos hídricos superficiales y subterráneos para que se obtengan
los propósitos planteados en el tiempo esperado.
Contraloría General de la República
233
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Recuadro 4.1
Genero y Agua104
Contexto histórico internacional
Haciendo un breve recorrido por una de las tantas definiciones de género “El término se refiere al rol y a las responsabilidades de las mujeres y de los hombres,
así como a las interrelaciones existentes entre ellos. Es decir, la palabra género no
solamente se refiere a mujeres u hombres, sino a las conductas e identidades que
se determinan mediante el proceso de socialización. Dichos roles y expectativas son
culturalmente específicas y de alguna manera puede y, de hecho, cambian”105.
Partiendo de esta premisa podemos asegurar que el mantenimiento de la calidad y
de la oferta del agua depende de todos y cada uno de los miembros de la sociedad,
del trabajo articulado sobre el tema y de la búsqueda de políticas adecuadas que
permitan alcanzar y hacer posible que las decisiones sean acertadas.
En términos de la participación se ha otorgado un papel relevante en el cuidado
y manejo del agua a la mujer; a nivel internacional desde la década de los años
90 las conferencias internacionales hacen mención a la relación entre la mujer y
medio ambiente, particularmente en lo relacionado con el agua. En la Cumbre de
la Tierra, celebrada en Río de Janeiro Brasil en el año de 1992, en uno de sus
capítulos mencionaba las medidas mundiales que se debían incluir en favor de la
mujer para lograr un desarrollo sostenible y equitativo.
En el mismo año la Declaración de Dublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible,
incluye a la mujer en uno de sus cuatro principios reafirmando que “la mujer desempeña un papel fundamental en el abastecimiento, la gestión y la protección del agua”
Para el año de 1994 la Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre
Población y Desarrollo realizada en el Cairo (Egipto) dedica uno de sus capítulos a
la equidad e igualdad entre los géneros y por una mayor autonomía de la mujer.
En la Cuarta Conferencia Mundial sobre las Mujeres realizada en Beijing, China
(1995), los gobiernos se comprometieron a “promover el conocimiento y favorecer la
investigación sobre el papel de las mujeres, particularmente de las zonas rurales e
indígenas; en el riego, la gestión de los humedales, el saneamiento, concentrándose
particularmente en el conocimiento y la experiencia de la mujer indígena”.
Frente a la relevancia del tema de agua potable y saneamiento básico, en el año
2000 la Asamblea del Milenio realizada en Nueva York y adoptada por 189 gobernantes, entre los cuales se encuentra Colombia, convinieron establecer ocho (8)
Objetivos de Desarrollo de Milenio (ODM) proponiendo reducir para el año 2015 la
cantidad de personas viviendo en situación de extrema pobreza y hambre. De ellos
el Objetivo No 7 está enfocado a garantizar la sostenibilidad del medio ambiente,
siendo una de sus metas reducir a la mitad para el año 2015 el porcentaje de
personas sin acceso sostenible al agua potable y el saneamiento básico.
continúa en la página siguiente...
••
104Estudio elaborado por la trabajadora social especializada, Martha P. Serrato. DES –CDMA.
105Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas 1977.
234
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
En la Conferencia Internacional sobre Agua Dulce, celebrada en Bonn, Alemania en
2001, el género ocupo un lugar destacado en la Declaración Ministerial “Hombres
y Mujeres deben participar en pie de igualdad en la gestión del aprovechamiento
sostenible de los recursos hídricos.
Para el año 2002 en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, que tuvo
lugar en Johannesburgo, se promulgaron varios compromisos entre ellos el reconocimiento por parte de esta Cumbre del lugar central que ocupa la mujer en la
sociedad y su función esencial en el fomento del desarrollo sostenible; también
se acordó que la emancipación de la mujer y la igualdad entre los sexos debían
integrarse en todas las actividades del Programa 21 (Plan de Acción del Desarrollo Sostenible aprobado en la Cumbre por la Tierra), los objetivos de Desarrollo
del Milenio (año 2000 Asamblea de la ONU) y se estableció como compromiso:
renovar la obligación política con el desarrollo sostenible.
Según el documento sobre “Conexiones Claves de Genero, Agua y Pobreza” las
autoras Prabha Khosla y Rebeca Pearl manifiestan que “la gran mayoría de los
participantes estuvo de acuerdo en que, para erradicar la pobreza, debía fomentarse
la equidad de género y el empoderamiento de las mujeres” el cual debe promoverse según las autoras como parte integral de procesos más amplios, como salud,
educación, economía, política, sistemas legales y corporaciones para la toma de
decisiones, de manera que se pueda lograr una verdadera transformación; igualmente expresan que pese a ese reconocimiento del avance en los derechos de las
mujeres como la clave para romper con el circulo de pobreza, la implementación
de las agendas políticas habían resultado elusivas.
En el documento también se menciona que “en la mayoría de las culturas, (nuestra
sociedad no se escapa de esta realidad) las mujeres y los hombres tienen roles y
responsabilidades diferentes en lo que se refiere al uso y al manejo del agua”; las
mujeres y las niñas se encargan de conseguir el agua para cocinar, limpiar, velar
por la salud y la higiene y en caso de que tengan acceso a la tierra para cultivar
alimentos. En las áreas rurales, las mujeres tienen que recorrer grandes distancias
para conseguir agua. Esto agudiza lo que algunos autores llaman “Feminización de
la Pobreza” traducido en restricciones económicas, educativas, laborales (privatizaciones), aumentando considerablemente las jornadas de trabajo doméstico
Contexto nacional
La Contraloría General de la República sensible al tema de género desea hacer
un llamado dentro de las políticas ambientales a la participación de todas las
comunidades en la preservación y mantenimiento de la calidad de agua canalizando estos esfuerzos a través del Estado, logrando una mayor cobertura a nivel
nacional; esto, además, fundamentado en el artículo 13 de la Constitución Política Nacional: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la Ley, recibirán la
misma protección y trato de las autoridades y gozaran de los mismos derechos,
libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza,
origen nacional o familiar, lengua, religión opinión política o filosófica. El Estado
continúa en la página siguiente...
Contraloría General de la República
235
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas a favor de grupos discriminados o marginados”.
Cuando se habla de oportunidades en este artículo de la Constitución se puede
pensar como, dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 el Capitulo 7
denominado Dimensiones Especiales de Desarrollo, esta considerado el tema sobre
equidad de género; contemplando en su introducción la premisa de “construir una
sociedad más equitativa, humana y justa, supone garantizar la total inclusión de
mujeres y hombres en la dinámica social y desarrollar estrategias específicas para
que las personas o los grupos de la población que se encuentran en condiciones
precarias o en situación de desventaja, puedan mejorar su situación actual”
Por lo anterior se puede colegir la importancia de construir estrategias que promuevan la participación de la mujer en los procesos de manejo y gestión del agua.
Aun cuando tanto hombres como mujeres se benefician de este bien “en muchos
países los recursos hídricos constituyen un elemento frágil y esto se debe más a
una mala gestión que a una verdadera escasez de agua106”; situación que se pone
de manifiesto en el desarrollo de este capitulo.
El Plan Estratégico 2007-2010 de la Contraloría General de la República denominado
“Eficiencia y Moralidad en la Gestión Pública” cuyas políticas trazadas apuntan
hacia la construcción permanente de moralidad y eficiencia en la gestión pública,
con el fin de erradicar la corrupción y fortalecer la participación ciudadana, ha
previsto en sus objetivos corporativos unas estrategias que llaman la atención a
la hora de verificar la calidad y cobertura del control fiscal en las entidades por
cuanto hacen referencia a “la equitativa distribución de los recursos entre géneros”
y al “reconocimiento del medio ambiente como parte fundamental del patrimonio
público y la búsqueda de su resarcimiento cuando se vea afectado”.
En este sentido, estas herramientas permiten evaluar si se ha registrado una distribución equitativa de recursos entre géneros teniendo en cuenta las necesidades
de cada uno de ellos y al impacto de la políticas frente al entorno ambiental
donde se desarrollen, las cuales deben propender siempre por el mejoramiento
continuo de la calidad de vida de la ciudadanía.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial definió para el cuatrienio
las “Líneas Estratégicas 2007-2010” en materia de agua potable y saneamiento
básico que hace énfasis en la continuidad de las estrategias orientadas al mejoramiento de estos servicios toda vez que influyen en el desarrollo económico y
en la disminución de la vulnerabilidad de los habitantes, sin embargo, no se hace
mención particular al tema de genero.
De otra parte este ministerio conjuntamente con la UICN, PNUMA, y QUINAXI
elaboraron el documento denominado “Gestión Integrada del Recurso Hídrico en
Colombia - Propuesta de Hoja de Ruta” donde se menciona que la gestión integral
continúa en la página siguiente...
••
106Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible Tema 8 Agua, Energía, Salud, Agricultura y Biodiversidad Grupo de
trabajo WEHAB 2 de Agosto 2002
236
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
del recurso hídrico debe recoger el principio de la Declaración de Dublín según el
cual “la mujer juega un papel primordial en el suministro, administración y salvaguarda del agua” y que por tal motivo se requiere implementar los mecanismos
que permitan incrementar el acceso de las mujeres en la toma de decisiones y en
la participación107. A pesar de reconocer la importancia de este principio, no se
desarrolla, ni se plantean metas en las acciones propuestas de la Hoja de Ruta,
en el eje transversal de participación y educación.
Otro aspecto positivo a nivel nacional es la expedición de la Ley 581 del 2000
conocida como “Ley de Cuotas” que establece como mínimo que las mujeres deben
ocupar un 30% de cargos directivos del Sector Público. La Consejería Presidencial
para la Equidad de la Mujer, junto con el Ministerio del Interior y Justicia apoya
mecanismos para la promoción de dicha ley de manera que todas las entidades
territoriales rindan información oportuna sobre el cumplimiento de esta, igualmente
adelantan acciones con el fin de renovar el “Pacto para una inclusión efectiva
de las mujeres en la política” lo que afecta positivamente la participación de las
mujeres en la creación de políticas hídricas macro y micro.
Conclusiones
• Es evidente que el país no tiene una Política para la Gestión Integral de los Recursos Hídricos.
• Se hace necesario que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
actúe mancomunadamente con los demás ministerios para estructurar una política
que permita garantizar la protección, conservación, recuperación, y administración
de los recursos hídricos a largo plazo.
• No es posible que el país siga duplicando esfuerzos humanos, técnicos y económicos
en el seguimiento y monitoreo de la calidad de los recursos hídricos. Es preciso,
entonces, que la política que se formule propenda por la articulación de las labores
adelantadas y la estructuración de un sistema de información que permita avanzar
en el conocimiento de éstos recursos.
• El desconocimiento de la oferta y demanda de agua conlleva a que las concesiones para su uso se otorguen sin tener en cuenta el agotamiento del mismo, por
lo tanto, no es posible garantizar la equidad en la distribución y la sostenibilidad
del recurso. Por ello, es ineludible que las autoridades competentes realicen, de
forma sistemática y periódica, las mediciones que permitan conocer en tiempo real
la verdadera oferta y regular adecuadamente su distribución.
• Se requiere mejorar la eficiencia de los instrumentos económicos de tal forma que
garanticen la internalización de los costos del deterioro ambiental que generan el uso
indiscriminado del agua y su uso para depositar los vertimientos de las diferentes
actividades humanas, con el fin de modificar el comportamiento de los usuarios.
••
1072007. Pág. 11
Contraloría General de la República
237
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
• El recaudo que se realiza vía tasa retributiva no permitirá en el corto plazo cubrir
los costos de inversión y operación requeridos para hacer el tratamiento de las aguas
residuales del país, ya que el valor recaudado no representa más del 34% de la
inversión promedio anual que las CARs hacen en programas y proyectos (cifras que
no incluyen los costos de operación) para garantizar la calidad del agua.
• No podrá reducirse la incidencia de las enfermedades diarreicas agudas en niños
menores de cinco años si no se realizan planes, programas e inversiones efectivas
para el tratamiento de las aguas residuales, ya que se ha comprobado que los
mayores agentes contaminantes del agua suministrada para consumo humano lo
constituyen los coliformes totales y Escherichia coli.
• A pesar de que existen los instrumentos legales para garantizar la preservación de los
nacimientos de agua que surten las fuentes de abastecimiento de las comunidades,
no han resultado eficientes y aún hoy no ha sido posible elaborar un inventario
nacional de las áreas estratégicas que se requiere adquirir; no se han definido los
criterios técnicos para dar el valor económico ambiental de los mismos, ni tampoco
se cuenta con un registro y seguimiento a las ya adquiridas.
• El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, los institutos de investigación y las autoridades ambientales deberán mejorar su articulación con el fin
de realizar investigaciones que permitan mejorar el conocimiento sobre los recursos
hídricos de tal forma que sea posible adelantar las acciones de manejo, conservación y uso.
• Es necesario mejorar la articulación entre los Viceministerios de Agua, de Ambiente
y Hábitat y Desarrollo Territorial con el fin de lograr una visión más holística del
manejo del agua.
• Los planes departamentales de agua deberán incluir la dimensión del ciclo hidrológico del agua garantizando la oferta y disponibilidad del recurso que permita
cumplir con las metas de ampliación de las redes de distribución de agua potable.
También debe incluir la dimensión social dándole una oportunidad a los sectores
rurales de mejorar las condiciones de acceso y calidad de éstos servicios.
• Estos instrumentos deberán contar con un mayor rigor en el cumplimiento de las
etapas establecidas ya que el país no puede seguir haciendo acciones inmediatistas,
sin soportes técnicos que garanticen la ejecución eficiente y eficaz de los recursos
del Estado, comprometiendo de esta forma el bienestar social.
• No es posible que el país siga dilatando el compromiso de mejorar los sistemas de
tratamiento de aguas residuales, urbanas e industriales, ya que cada vez son mayores los impactos que se observan y las inversiones requeridas para mitigarlos.
238
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Recuadro 4.1
Inversión en el mejoramiento de la calidad de agua y morbilidad
por infecciones de origen hídrico108
Introducción
En países como Colombia las privaciones al acceso a servicios básicos como agua
potable y saneamiento (APSB) es uno de los rasgos más visibles de la pobreza y
constituyen unas de las expresiones más evidentes de la exclusión social de que
habla la CEPAL109.
Esta situación provoca grandes problemas de salubridad en los grupos más vulnerables, sobre todo los residentes en áreas rurales, en la periferia urbana y dentro
de los miembros de los pueblos originarios (indígenas).
Los estudios que se han realizado sobre esta problemática110 han señalado que
a pesar de los esfuerzos realizados por la Nación, especialmente desde el año
2001, implementando un programa de reforma del abastecimiento de agua y
saneamiento para ampliación de cobertura de los servicios de acueducto y alcantarillado111, aún persisten problemas relacionados con la calidad y el acceso
en grandes zonas del país.
Los últimos datos sobre cobertura tanto en la zona rural como urbana112 en acueducto y alcantarillado alcanzan los siguientes porcentajes:
Porcentaje de cobertura
Acueducto
Alcantarillado
Zona rural 47.23%
17.85
Zona Urbana
94,52%
90,07%
Total nacional
83,57%
73,35%
Por otra parte, según el censo de vivienda113 de un total de 9.704.290 hogares
censados, 7.117.743 cuentan con acceso a servicio de alcantarillado y 8.109.550
están conectados a una red de acueducto.
continúa en la página siguiente...
••
108Documento elaborado por el sociólogo David Cruz, Profesional de la DES Delegada Sector Social – CGR.
109Cepal, Cohesión Social en América Latina, 2007, Pág. 54.
110Defensoría del Pueblo (2006), Procuraduría General de la Nación, MAVDT, Superintendencia de Servicios Públicos,
DNP, UNICEF. 2007. La infancia, el agua y el saneamiento básico en los planos de desarrollo departamentales y
municipales.
111Con lo cual se busca superar deficiencias tales como las coberturas insuficientes, el racionamiento y el abastecimien-
to intermitente de agua, el incumplimiento de los estándares de calidad por parte de las prestadoras del servicio y la
precaria infraestructura de alcantarillado en las zonas más pobres
112Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 2007.
113Censo DANE 2005.
Contraloría General de la República
239
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
La consecuencia más grave es la persistente mortalidad y el incremento de la
morbilidad por causa de las enfermedades infecciosas de origen hídrico entre la
población infantil en la mayoría de los municipios del país, constituyéndose en
uno de los costos más elevados de la degradación ambiental en Colombia.
Según datos de la Procuraduría General de la Nación, 12.7 millones de colombianos aún carecen de servicios de acueducto y alcantarillado a pesar de que el
Gobierno ha transferido en los últimos diez años un total de $117.5 billones, de
los cuales $7.2 billones se asignaron al sector de agua potable114.
En resumen, se puede asegurar que persiste una alta morbilidad y mortalidad por
enfermedades bacterianas de origen hídrico, de las cuales la diarrea crónica es la
más común y generalizada115, a pesar de la inversión de los recursos provenientes
de SGP, regalías y otras fuentes116.
Según datos de Ernesto Sánchez-Triana, et. al, (2006), tomados del DANE, en
Colombia aproximadamente el 7.2% de la mortalidad infantil es atribuible a enfermedades diarréicas; y la prevalencia diarréica de dos semanas en niños menores de 5 años es del 2,9%, donde el 90% de los casos y las hospitalizaciones
consiguientes se atribuyen a problemas relacionados con la calidad del agua,
saneamiento e higiene.
Ante este panorama, se hace necesario determinar la relación de las inversiones en
agua potable y saneamiento básico con la prevalencia de las enfermedades infecciosas
de origen hídrico en la población infantil, específicamente al grupo etáreo de 0 a 5
años, en los municipios de categoría 6° del país, en los cuales se concentra más del
50% de los casos reportados, por ser este segmento de la población el más vulnerable
ante este tipo de enfermedades debido al bajo acceso a sistemas de acueducto y
alcantarillado y a las precarias condiciones económicas de sus habitantes.
A continuación se describen los criterios que se tuvieron en cuenta, y la metodología empleada para abordar esta investigación:
Se seleccionó la población infantil ubicada en el rango entre 0 y 5 años, por ser la
más vulnerable al ataque de las enfermedades intestinales de origen hídrico y por
ser un grupo fundamental de atención estatal, como lo establece la Constitución
de 1991 y el Código de la Infancia y la Juventud, expedido en el 2007, al que
se le debe garantizar el derecho a la vida y al bienestar presente y futuro.
Las frecuencias de las enfermedades infecciosas intestinales reportadas corresponden a los consolidados elaborados por el Ministerio de Protección Social (MPS)
continúa en la página siguiente...
••
114Ver en discurso de señor Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, en el lanzamiento de la directiva
015 del 22 de diciembre de 2005 sobre servicios públicos y la integración de la Mesa Interinstitucional de logros
para el Sector del Agua Potable y Saneamiento Básico
115Sánchez-Triana, Kulsum Ahmed y Yewande Awe, Prioridades Ambientales para la reducción de la pobreza en Colom-
bia. Banco Mundial, 2006, Capitulo 6. 116Los datos de las bases del SICEP del DNP, incluyen todas las fuentes de recursos que emplean los municipios para
desarrollar todos los programas de su gestión.
240
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
para cada uno de los municipios de los 32 departamentos y el Distrito Especial
de Bogotá, de acuerdo con la clasificación utilizada por el ente regulador de la
salud en Colombia, e incluyen una serie de enfermedades que presentan síntomas
diarréicos tales como la cólera, la fiebre tifoidea, la disentería, la diarrea crónica
y la gastroenteritis entre otras, que pueden ser causadas por el consumo de agua
contaminada.
En general, se incluyeron la mayoría de las enfermedades causadas por la presencia de organismos patógenos presentes en el agua distribuida para consumo e
higiene y en las aguas residuales domésticas, tomando solamente los reportes de
morbilidad117. Si bien es cierto que, las muertes infantiles por esta causa constituyen una tragedia social en cualquier país del mundo, la morbilidad es muy
numerosa y genera gastos de tratamiento médico sumamente elevados para el
Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y gastos onerosos para el
mejoramiento de la calidad del agua del país. Otra de las razones en las que se
fundamenta la selección de la morbilidad para hacer el análisis es que las bases
de datos del MPS, cuentan con registros más completos de este indicador para el
período evaluado, años 2003 al 2006.
Se escoge este periodo por tener la serie completa tanto de enfermedades intestinales infecciosas como la de inversiones en agua potable y saneamiento básico
(APSB) y se tienen en cuenta las categorías de los municipios definidas en el
artículo 6 de la Ley 617 de 2000 para todos los distritos y municipios, la cual
se observa en el cuadro 1.
Cuadro 1
Categorías de los municipios de Colombia
Categoría
Ingresos corrientes
de libre destinación
Población (habitantes)
Especial
1
2
3
4
5
6
>400.000 salario mínimo
legal mensual
>100.001 hasta 400.001
>50.000 hasta 100.000
>30.000 hasta 50.000
>25.000 hasta 30.000
>15.000 hasta 25.000
<15.000
>500.001
>100.000<500.001
>50.000<100.001
>30.000>50.001
>20.000<30.001
>10.000<20.001
<10.000
La inversión en APSB se toma de la base de datos del Sistema de Información
para la Captura del Presupuesto (Sicep), del Departamento Nacional de Planeación, que corresponde a lo ejecutado, con excepción de 2006 que corresponde a
la apropiación, advirtiendo que los datos reportados presentan dos limitaciones
para el análisis: primero, faltan datos de municipios en todos los años escogidos,
y segundo, varios de los datos reportados en la base de datos se eliminaron por
ser inconsistentes.
continúa en la página siguiente...
••
117Otras enfermedades son: Shigelosis, infección por Escherichia coli, enteritis, amebiasis, infección por protozoarios
Contraloría General de la República
241
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
Además de los montos de la inversión en agua potable y saneamiento básico y
de la frecuencia de enfermedades infecciosas intestinales, se incluyó el Índice
de Riesgo de Calidad de Agua, (IRCA)118, la categoría, la población, el código
DANE, la autoridad ambiental y el Departamento al cual pertenece cada uno de
los municipios.
Análisis de los datos
Con la información antes mencionada, se efectuaron análisis a nivel general, por
autoridad ambiental y por categorías municipales entre la inversión en agua potable y saneamiento básico, la frecuencia de morbilidad infantil a causa de las
enfermedades diarréicas de origen hídrico y la población.
Dichos análisis se resumen en los siguientes cuadros y gráficas:
Cuadro 2
Total inversión ejecutada en agua potable y saneamiento básico y total enfermedades
infecciosas intestinales infantiles. Pesos constantes de 2007. Periodo 2003-2006
Inversión
(miles de pesos
constantes 2007)
Enfermedades
infecciosas
intestinales
2003
2004
2005
2006
1.893.611.297
2.565.823.743
1.818.171.862
2.286.472.724
161.225
213.594
226.821
328.323
Fuente: DES – CDMA, con base en respuestas CARs.
Una mirada general a estos datos indican que las cifras totales de inversión
ejecutada en agua potable y saneamiento básico presenta un notable aumento
en el año 2004 con relación al 2003 de aproximadamente $747 mil millones
de pesos, y un aumento moderado en el 2006, pero aún por debajo del 2005,
variaciones que no son concordantes con lo dispuesto en la Ley 715 de 2001,
la cual reglamenta el Sistema General de Participaciones (SGP) y el normal
incremento por concepto de regalías directas e indirectas, y lo asignado por
recursos propios de los municipios.
Es importante tener en cuenta que para el año 2006 la forma de presentar los
reportes fue reestructurada por el DNP, separando los rubros de agua potable y
saneamiento básico que entes aparecían unidos, razón por la cual cerca de 45
municipios que no presentaron el reporte adecuadamente, debieron ser excluidos
del análisis.
continúa en la página siguiente...
••
118Es la mayor probabilidad de que un individuo de una población determinada se enferme o muera, mientras persistan
las condiciones que afectan la calidad del agua para consumo humano, por el grado de influencia que tienen las
características físicas, químicas y microbiológicas en el agua sobre la salud.
242
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
Gráfico 1
Tendencia de inversión en APSB 2003-2006
Fuente: DNP, 2008. Elaboró DES Social.
Lo que se esperaría observar, al comparar la inversión en agua potable y saneamiento básico y la tasa de morbilidad por infecciones intestinales de origen hídrico,
es que estas dos variables tuvieran una relación inversa, ya que si se mejoran
las condiciones de calidad y acceso al agua, se supone que debería disminuir el
número de enfermos por esta causa.
Del análisis de los datos se puede afirmar que las enfermedades infecciosas intestinales, presentaron incrementos permanentes durante todo el periodo 20032006, especialmente en el año 2006, mientras que la inversión en agua potable
y saneamiento básico ha tenido incrementos y decrecimientos. Sin embargo, es
preocupante que en los años en que la inversión ha aumentado, la morbilidad
también lo ha hecho.
En la gráfica 2 se muestra la tendencia de los casos de enfermedades infecciosas
intestinales por categoría municipal. Como se puede observar, el mayor incremento
se presentó en los municipios de la categoría 6 para el año 2006 y es esta
categoría la que reporta mayor población infantil afectada durante el período.
La frecuencia de las enfermedades infecciosas intestinales se mantiene constante
para los municipios de categoría 2, 3, y 4 durante el período de análisis. Sin
embargo, en el caso de las de categorías 1 y 5 la frecuencia para el año 2006
es mayor y en los entes territoriales de categoría especial la tendencia creciente
presentó una favorable caída en el año 2006.
continúa en la página siguiente...
Contraloría General de la República
243
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
Gráfico 2
Distribución por categoría municipal de la morbilidad por infecciones intestinales en población
menor de 6 años en colombia. Período 2003 – 2006
5
6
Categorías municipales
Fuente: MPS, 2008. Elaboró DES Social.
Cuadro 3
Análisis por Corporaciones Autónomas Regionales (CAR). período 2003 - 2006
Corporación
Municipios de
Inversión
Morbilidad
la jurisdicción
acumulada en
infantil
que cuentan con
agua y
acumulada por
información
saneamiento
infecciones
básico
intestinales
CAM
CAR
CARDER
CARDIQUE
CARSUCRE
CAS
CDA
CDMB
CODECHOCO
CORALINA
CORANTIOQUIA
CORMACARENA
CORNARE
CORPOAMAZONIA
CORPOBOYACA
CORPOCALDAS
CORPOCESAR
CORPOCHIVOR
CORPOGUAJIRA
CORPOGUAVIO
37
100
12
17
15
74
17
11
23
2
77
28
26
38
89
26
22
24
13
7
219.831.726
342.717.990
66.419.030
44.609.255
75.627.330
328.559.634
54.388.331
62.729.099
82.989.251
10.524.608
365.067.423
252.066.087
83.601.870
30.150.865
260.227.045
75.594.662
133.915.168
58.809.000
205.106.160
26.933.032
25.242
25.528
26.863
721
6.738
16.502
865
24.536
189
38
84.919
9.957
19.883
21.580
47.104
9.346
16.339
5.575
8.456
751
Promedio de
índice de
Riesgo de
Calidad de
Agua 2006
Población total
por CAR 2005
10
9
2
18
13
22
6
20
0
0
0
35
1
17
15
6
32
16
30
13
1.011.418
2.152.962
866.591
417.933
512.092
994.769
151.146
954.565
378.069
70.554
2.179.740
774.271
536.955
792.050
1.018.140
961.988
858.109
157.388
627.106
65.137
continúa en la página siguiente...
244
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...viene de la página anterior
Cuadro 3
Análisis por Corporaciones Autónomas Regionales (CAR). período 2003 - 2006
Corporación
Municipios de
Inversión
Morbilidad
la jurisdicción
acumulada en
infantil
que cuentan con
agua y
acumulada por
información
saneamiento
infecciones
básico
intestinales
CORPOMAG
CORPOMOJANA
CORPONARIÐO
CORPONOR
CORPORINOQUIA
CORPOURABA
CORTOLIMA
CRA
CRC
CRQ
CSB
CVC
CVS
Total CARs
26
5
61
41
44
19
46
20
37
11
24
41
25
1.058
92.615.709
2.869
16.503.103
948
183.891.740
83.753
173.746.015
10.719
461.896.333
16.652
96.871.144
42.227
171.045.377
12.280
64.754.025
3.501
141.447.051
46.538
37.422.000
3.884
78.660.457
2.541
213.721.794
32.656
224.852.999
30.736
5.670.722.192 640.436
Promedio de
índice de
Riesgo de
Calidad de
Agua 2006
Población total
por CAR 2005
0
16
20
12
21
0
12
11
25
0
15
2
29
13
711.258
130.643
1.506.771
1.253.227
681.754
634.066
1.332.568
947.791
1.169.970
524.918
507.847
2.041.517
1.353.248
28.276.561
Nota:* Los datos del IRCA fueron tomados de una prueba piloto que efectuó el Ministerio de Protección Social, por lo tanto no cuenta con registros completos, ni con un informe explicativo.
Fuente: Datos Sicep (DNP), MPS, DANE. Elaboró DES Social, 2008.
Cuadro 4
Análisis en ciudades con autoridad ambiental especial. Período 2003 – 2006
Ciudad
Millones de pesos
BARRANQUILLA
BOGOTA, D.C.
CALI
CARTAGENA
MEDELLIN
SANTA MARTA
Total
Total general país
59.230,4
2.300.753,2
117.154,2
146.192,0
225.673,4
44.354,1
2.893.357.433,12
8.564.079.625,36
Niños menores de
6 años afectados
IRCA*
17.094,0
0,20
135.212,0
0,00
50.418,0
0,00
8.243,0
1,80
40.853,0
0,00
4.723,0
0,00
256.543
896.979
Población total
1.146.359
6.840.116
2.119.908
892.545
2.216.830
415.270
13.631.028
41.907.589
Nota:* Los datos tan bajos del IRCA para las ciudades capitales se debe a que no se cuenta con la información completa, ya que
se tomó de una prueba piloto que efectuó el Ministerio de Protección Social.
Fuente: Datos Sicep (DNP), MPS, DANE. Elaboró DES Social, 2008.
En los cuadros 3 y 4 se describen los siguientes ítems: inversión acumulada
durante el período 2003 – 2006 de los municipios por corporación autónoma,
morbilidad acumulada por infecciones intestinales en niños menores de 6 años
en el mismo período, el promedio de IRCA para el año 2006 y la población total por CAR en el 2005; en el cuadro 4 están agrupadas las ciudades capitales
que cuentan con unidades especiales ambientales, las cuales hacen las veces de
corporación autónoma.
continúa en la página siguiente...
Contraloría General de la República
245
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
Se observa que corporaciones como Coralina y Codechocó, Cardique, CRA y Corpamag presentan reportes muy bajos de morbilidad, que al ser analizados por
municipio, muestran promedios muy bajos que no superan el 1%. Dado que por
conocimiento general, se sabe que las condiciones de salubridad y de acceso a
fuentes de agua potables de los municipios de estas jurisdicciones son ineficientes y que los informes epidemiológicos reportan una tendencia creciente de las
enfermedades diarréicas de origen hídrico, es posible considerar que los registros
del MPS presentan inconsistencias.
Sobresale el hecho de que la mayor inversión acumulada y promedio por habitante corresponde a los 44 municipios de Corporinoquia que pertenecen a los
departamentos de Arauca, Casanare, Cundinamarca y Vichada y que suman una
población de 681784 habitantes, mostrando promedios en el período 2003 -2006
de inversión por municipio ($10.947 millones) y por habitante ($678 millones)
superiores a las demás jurisdicciones. Sin embargo, el promedio del IRCA es alto
con un 21,1%, lo cual significa que el gua no es apta para el consumo humano
en la mayoría de los municipios.
Los 89 municipios de la corporación de Boyacá que fueron analizados presentan
una inversión acumulada de $260.227.045, y por ende, en promedio cada uno
invirtió en el período $2.923 millones de pesos. Sin embargo, presenta un porcentaje de morbilidad infantil por municipio muy elevado cercano al 5% y el IRCA
es de riesgo medio (15%), similar al presentado por Corporinoquia.
El caso de Corpoguajira es preocupante porque a pesar de mostrar una gran inversión (205 mil millones aproximadamente), y la mayor inversión promedio por
municipio $15.777 millones de pesos en el período, presenta un IRCA de 30,2%,
muy próximo al nivel de riesgo alto, lo cual significa que el agua es no apta para
el consumo humano y requiere una vigilancia especial. Aunque la población infantil
afectada no supera el 1,4% de su población (cerca de 627.000 habitantes), se
considera relativamente bajo.
De otra parte, los municipios que hacen parte de las jurisdicciones de Corpourabá, Corponariño, Corpoboyacá, CRC y Corantioquia presentan los porcentajes de
enfermedad por población más elevados que oscilan entre 6,7 y 3,9%, mientras
que la inversión per cápita para estos está entre $121 y $256 millones de pesos
para el período 2003 -2006
Con respecto a las ciudades que cuentan con autoridad ambiental especial, con
excepción de Bogotá, las demás presentan una baja inversión con relación al
número de habitantes, las enfermedades infecciosas intestinales infantiles no son
representativas, esto debe ser materia de revisión ya que puede estar indicando
fallas en el reporte, específicamente en las tres principales ciudades de la Costa
Caribe colombiana, e igualmente Cali que con más de 2 millones de habitante
sólo invirtió en el período 2003-2006 un promedio de $117.154 millones.
continúa en la página siguiente...
246
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
Conclusiones generales
Las cifras de morbilidad por enfermedades infecciosas intestinales de origen hídrico
presentan fuertes incrementos, que tienden a persistir mientras no se mejore la
calidad de agua para consumo doméstico y el deficiente tratamiento de las aguas
residuales domésticas e industriales. Si bien, como se observa en los análisis
efectuados para los años 2003 – 2006, se hicieron inversiones en agua potable
y saneamiento básico que ascienden a la cifra de $8.6 billones de pesos de
2007, no se evidencia mejora en la calidad del agua ni disminución en la tasa
de morbilidad por esta causa.
Las enfermedades infecciosas intestinales tienen mayor impacto119 en los sectores
más vulnerables del país los cuales están asociados con los municipios de categoría
6 y con los grupos marginales ubicados en las periferias de los municipios de las
categorías especial y 1, los cuales son afectados por factores como la pobreza
extrema, el bajo acceso a los servicios de acueducto alcantarillado y aseo, y las
altas tasas de analfabetismo.
Como se observó, la tendencia de la inversión en materia de agua potable y saneamiento básico no crece de forma lineal, por el contrario presenta altas y bajas
en los diferentes años analizados. Sin embargo, no es posible explicar la variación,
toda vez que los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones y
los recursos propios de los municipios crecen anualmente. Cabe anotar que es
motivo para un análisis más detallado averiguar las causas de las variaciones en
la inversión municipal en APSB y la efectividad de las mismas.
La morbilidad de la temprana infancia por enfermedades infecciones intestinales,
repercute en el desarrollo integral de nuestros niños y niñas, lo cual vulnera sus
derechos fundamentales, por esto se torna necesario que las políticas en este campo garanticen la mayor accesibilidad y mejor calidad del agua que consumen los
colombianos y en especial a éste grupo sensible y vulnerable de la población.
••
119Representado en el número de casos reportados en comparación con las otras categorías.
continúa en la página siguiente...
Contraloría General de la República
247
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Anexo normativo
Cuadro 1
Legislación vigente que regula la oferta de recursos hídricos en Colombia
Normas
Año
Emitida por
Epígrafe o breve descripción
Código civil
1887
Comprende las disposiciones legales sustantivas que determinan especialmente los derechos de los particulares, por razón del estado de las
personas, de sus bienes, obligaciones, contratos y acciones civiles
Decreto 1380
1940
Presidencia
Sobre aprovechamiento, conservación y distribución de aguas nacionales
de uso público.
Decreto 1382
1940
Presidencia
Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre aprovechamiento, distribución y conservación de aguas nacionales de uso público.
Ley 23
1973
Congreso de
la República
Concede facultades extraordinarias al Presidente de la República para
expedir el Código de los Recursos Naturales y de Protección al Medio
Ambiente
Decreto –Ley
2811
1974
Presidencia
Regula los recursos naturales renovables. Código de los recursos naturales
renovables.
Decreto 1541
1978
Presidencia
Reglamenta la parte III del libro II del Decreto-Ley 2811 de 1974: “de las
aguas no marítimas”
Decreto 1681
1978
Presidencia
Reglamenta la parte X del libro II del Decreto-Ley 2811 de 1974 que
trata de los recursos hidro-biológicos.
Decreto 2857
1981
Presidencia
Reglamenta la parte III título 2°, capítulo III del Decreto-Ley 2811 de
1974 sobre cuencas hidrográficas
Decreto 2858
1981
Presidencia
Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 56 del Decreto-Ley
2811 de 1974 y se modifica el Decreto 1541 de 1978.
Ley 79
1986
Congreso de
la República
Por la cual se provee a la conservación del agua y se dictan otras disposiciones.
Ley 9a120
1989
Congreso de
la República
Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, compra – venta y expropiación de bienes.
Constitución
Política de
Colombia
1991
Asamblea
Nacional
Constituyente
Con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes
la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento,
la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana.
Ley 41
1993
Congreso de
la República
Por la cual se organiza el subsector de adecuación de tierras y se establecen sus funciones.
Ley 99
1993
Congreso de
la República
Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector
Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental,
SINA
Decreto 1277
1994
Presidencia
Por el cual se organiza y establece el Instituto de Hidrología, Meteorología
y Estudios Ambientales, IDEAM.
Decreto 1768
1994
Presidencia
Por el cual se desarrolla parcialmente el literal h) del artículo 116 en lo
relacionado con el establecimiento, organización o reforma de las Corporaciones Autónomas Regionales y de las Corporaciones de régimen especial,
creadas o transformadas por la Ley 99 de 1993.
Ley 388
1997
Congreso de
la República
Modifica la Ley 9° de 1989 y la Ley 3° de 1991.
continúa en la página siguiente...
••
120La Ley 9ª de 1979 ha sido reglamentada por los Decretos 02 de 1982, 2278 de 1982, 2105 de 1983, 2104 de 1983,
3192 de 1983, 1562 de 1984, 1594 de 1984, 704 de 1986, 2092 de 1986 y la Resolución 2309 de 1986, Decretos 1172 de 1989, 0775 de 1990, 0786 de 1990, 1524 de 1990, 0559 de 1991, 1843 de 1991, 2742 de 1991,
761 de 1993, 1571 de 1993, 0374 de 1994, 0724 de 1994, 0948 de 1995, 0547 de 1996, 0077 de 1997, 3075
de 1997, 1544 de 1998, 1546 de 1998, 2493 de 2004. La Ley 73 de 1988 ; Decreto 2323 de 2006.
248
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
Legislación vigente que regula la oferta de recursos hídricos en Colombia
Normas
Año
Emitida por
Epígrafe o breve descripción
Sentencia C596
1998
Corte Constitucional
Declarar exequibles el numeral 2° del artículo 31 de la ley 99 de 1993 y
la encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción,
el medio ambiente y los recursos naturales renovables, contenida en el
artículo 23 de la misma Ley
Decreto 48
2001
Presidencia
Por el cual se modifica el artículo 7º del Decreto 1768 de 1994, los
artículos 1º y 2º del Decreto 1865 de 1994. Planificación ambiental
regional.
Decreto 1729
2002
Presidencia
Por el cual se reglamenta la Parte XIII, Título 2, Capítulo III del Decreto-ley
2811 de 1974 sobre cuencas hidrográficas, parcialmente el numeral 12
del artículo 5° de la Ley 99 de 1993.
Resolución
0769
2002
Ministerio
del Medio
Ambiente
Por la cual se dictan deposiciones para contribuir a la protección, conservación y sostenibilidad de los páramos.
Decreto 216
2003
Presidencia
Por el cual se determinan los objetivos , la estructura orgánica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, MAVDT.
Decreto 291
2004
Presidencia
Por el cual se modifica la estructura del instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM.
Resolución 865
2004
MAVDT
Por la cual se adopta la metodología para el cálculo del índice de escasez
para aguas superficiales a que se refiere el Decreto 155 de 2004
Resolución 643
2004
MAVDT
Por medio de la cual se establecen los indicadores mínimos de que trata el
artículo 11 del decreto 1200 de 2004
Conpes 3343
2005
MAVDT
Lineamientos y estrategias de desarrollo sostenible para los sectores de
agua, ambiente y desarrollo territorial.
Decreto 1900
2006
Presidencia
Por el cual se reglamenta el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de
1993 y se dictan otras disposiciones.
Decreto 3137
2006
Presidencia
Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial.
Resolución
1244
2006
MAVDT
Por la cual se adiciona el artículo 6° de la resolución 1550 de 2005.
Resolución 872
2006
MAVDT
Por la cual se establece la metodología para el cálculo del índice de
escasez para aguas subterráneas a que se refiere el Decreto 155 de 2004.
Ley 1151
2007
Congreso de
la República
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
Decreto 1480
2007
MAVDT
Por el cual se priorizan a nivel nacional el ordenamiento y la intervención
de algunas cuencas hidrográficas.
Resolución
0964
2007
MAVDT
Modifica la Resolución 643 de 2004 y regula el artículo 12 del Decreto
1200 de 2004
Resolución
0974
2007
MAVDT
Por la cual se establece el porcentaje de que trata el literal a) del artículo
5° del Decreto 1900 de 2006. El 10% del valor total de la inversión,
como el porcentaje que debe destinarse para la elaboración del Plan de
Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica.
Resolución
2160
2007
MAVDT
Por la cual se crea un grupo interno de trabajo en el Despacho del Viceministro de Ambiente del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial: Grupo de Recurso Hídrico.
Circular 008
2008
Contraloría
General de la
República
Adquisición de áreas de interés para acueductos municipales
Circular 009
2008
CGR
Adquisición de áreas de interés para acueductos municipales
Contraloría General de la República
249
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2
Legislación vigente que regula la demanda: uso, distribución y consumo
eficiente de los recursos hídricos en Colombia
Normas
Año
Emitida por
Epígrafe o breve descripción
Ley 135
1961
Congreso de
la República
Sobre reforma social agraria. Regulación de aguas en distritos de
riego.
Decreto –Ley
2811
1974
Presidencia
Regula los recursos naturales renovables. Código de los recursos
naturales renovables.
Decreto 1449 1977
Presidencia
Por el cual se reglamentan parcialmente el inciso 1 del numeral
5 del artículo 56 de la Ley 135 de 1961 y el Decreto Ley No.
2811 de 1974.
Decreto 1541 1978
Presidencia
Reglamenta la parte III del libro II del Decreto-Ley 2811 de
1974: “de las aguas no marítimas”
Decreto 1449 1977
Presidencia
Por el cual se reglamentan parcialmente el inciso 1 del numeral
5 del artículo 56 de la Ley 135 de 1961 y el Decreto Ley No.
2811 de 1974.
Decreto 1541 1978
Presidencia
Reglamenta la parte III del libro II del Decreto-Ley 2811 de
1974: “de las aguas no marítimas”
Ley 9ª
1979
Congreso de
la República
Se dictan medidas sanitarias
Ley 56
1981
Congreso de
la República
Por la cual se dictan normas sobre obras publicas de generación
eléctrica, y acueductos, sistema de regadío y otras y se regulan
las exploraciones y servidumbres de los bienes afectados por
tales obras.
Decreto 2857 1981
Presidencia
Reglamenta la parte III título 2°, capítulo III del Decreto-Ley
2811 de 1974 sobre cuencas hidrográficas
Decreto 2858 1981
Presidencia
Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 56 del Decreto-Ley 2811 de 1974 y se modifica el Decreto 1541 de 1978.
Decreto 1594 1984
Presidencia
Reglamenta parcialmente el título I de la Ley 09 de 1979, así
como el capítulo II del título VI –parte III – libro II y título III de
la parte III – libro I – del Código de RNR en cuanto a usos del
agua y residuos líquidos. Ordena a las Autoridades ambientales
a desarrollar un plan de ordenamiento del recurso hídrico para
los diferentes usos.
Constitución
Política de
Colombia
1991
Asamblea
Con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus
Nacional
integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualConstituyente dad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco
jurídico, democrático y participativo que garantice un orden
político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la
integración de la comunidad latinoamericana.
Ley 41
1993
Congreso de
la República
Por la cual se organiza el subsector de adecuación de tierras y se
establecen sus funciones.
Ley 142
1994
Congreso de
la República
Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios. Modificada por las siguientes disposiciones: Ley 812
de 2003; Decreto 990 de 2002; Ley 732 de 2002; Ley 689
de 2001; Ley 632 de 2000; Decreto 2474 de 1999; Decreto
1171 de 1999; Ley 286 de 1996; Decreto 548 de 1995; Ley
177 de 1994. Art. 10
Sentencia
C-495
1996
Corte Constitucional
Declara Exequibles el artículo 42 y su parágrafo, el artículo 43 y
su parágrafo, y el numeral 4º del artículo 46, todos de la Ley 99
de 1993.
continúa en la página siguiente...
250
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
Legislación vigente que regula la demanda: uso, distribución y consumo
eficiente de los recursos hídricos en Colombia
Normas
Año
Emitida por
Epígrafe o breve descripción
Ley 388
1997
Congreso de
la República
Modifica la Ley 9° de 1989 y la Ley 3° de 1991.
Ley 373
1997
Congreso de
la República
Por la cual se establece el programa para el uso eficiente y ahorro del agua
Decreto 901
1997
Presidencia
Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la
utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se establecen las tarifas de éstas. Derogado
Decreto 3102 1997
Presidencia
Por el cual se reglamenta el artículo 15 de la Ley 373 de 1997
en relación con la instalación de equipos, sistemas e implementos de bajo consumo de agua.
Resolución
273
1997
Ministerio
del Medio
Ambiente
Por la cual se fijan las tarifas mínimas de las tasas retributivas
por vertimientos líquidos para los parámetros Demanda Bioquímica de Oxígeno (DBO) y Sólidos Suspendidos Totales (SST).
Resolución
475
1998
Presidencia.
Ministerio
de la Salud
Pública.
Por el cual se expiden normas técnicas de calidad del agua
potable
Decreto 302
2000
Presidencia
Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, en materia de
prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y
alcantarillado
Resolución
1096
2000
Ministerio de Por la cual se adopta el RAS
Desarrollo
Económico
Resolución
0081
2001
Ministerio
del Medio
Ambiente
Por la cual se adopta un formulario de información relacionada
con el cobro de la tasa retributiva y el estado de los recursos.
Conpes 3177
2002
Departamento Nacional
de Planeación, -DNP-,
Minambiente
y Mindesarrollo
Define las acciones prioritarias y lineamientos para la formulación del Plan Nacional de Manejo de Aguas Residuales con el fin
de promover el mejoramiento de la calidad del recurso hídrico de
la Nación.
Decreto 3100 2003
Presidencia
Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la
utilización directa del agua como receptor de los vertimientos
puntuales.
Decreto 155
2004
Presidencia
Por el cual se reglamenta el artículo 43 de la Ley 99 de 1993
sobre tasas por utilización de aguas.
Decreto 3440 2004
Presidencia
Por el cual se modifica el Decreto 3100 de 2003.
Resolución
240
2004
Ministerio de
Ambiente,
Vivienda y
Desarrollo
Territorial
Por la cual se definen las bases para el cálculo de la depreciación y se establece la tarifa mínima de la tasa por utilización de
aguas.
Resolución
1433
2004
MAVDT
Por la cual se reglamenta el artículo 12 del Decreto 3100 de 2003,
sobre Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, PSMV.
continúa en la página siguiente...
Contraloría General de la República
251
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
Legislación vigente que regula la demanda: uso, distribución y consumo
eficiente de los recursos hídricos en Colombia
Normas
Año
Emitida por
2005
DNP, MAVDT
Plan de desarrollo del sector de acueducto y alcantarillado
Decreto 4742 2005
Presidencia
Por el cual se modifica el artículo 12 del Decreto 155 de 2004
mediante el cual se reglamenta el artículo 43 de la Ley 99 de
1993 sobre tasas por utilización de aguas
Resolución
2145
MAVDT
Por la cual se modifica parcialmente la resolución 1433 de 2004
sobre PSMV.
Decreto 1900 2006
Presidencia
Por el cual se reglamenta el parágrafo del artículo 43 de la Ley
99 de 1993.
Decreto 1324 2007
MAVDT
Por el cual se crea el Registro de Usuarios del Recurso Hídrico.
Decreto 1575 2007
Presidencia
Por el cual se establece el Sistema para la Protección y Control
de la calidad del Agua para consumo humano.
Resolución
2115
Ministerio de
la Protección
Social y
MAVDT
Por medio de la cual se señalan características, instrumentos
básicos y frecuencias del sistema de control y vigilancia para la
calidad del agua para consumo humano.
Conpes 3383
2005
2007
Epígrafe o breve descripción
Cuadro 3
Normas específicas para atender los temas de acueducto, alcantarillado y saneamiento básico
en el país, incluido el Sistema General de Participaciones
Normas
Año
Emitida por
Epígrafe o breve descripción
Decreto
1594
1984
Presidencia
Reglamenta parcialmente el título I de la Ley 09 de 1979, así
como el capítulo II del título VI –parte III – libro II y título III de la
parte III – libro I – del Código de RNR en cuanto a usos del agua
y residuos líquidos.
Constitución
Política de
Colombia
1991
Asamblea
Nacional
Constituyente
Con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus
integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco
jurídico, democrático y participativo que garantice un orden
político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la
unión de la comunidad latinoamericana.
Ley 142
1994
Congreso de
la República
Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios. Modificada por las siguientes disposiciones: Ley 812
de 2003; Decreto 990 de 2002; Ley 732 de 2002; Ley 689
de 2001; Ley 632 de 2000; Decreto 2474 de 1999; Decreto
1171 de 1999; Ley 286 de 1996; Decreto 548 de 1995; Ley
177 de 1994. Art. 10
Decreto 565
1996
Presidencia
Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, en relación con
los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del Orden
Departamental, Municipal y Distrital para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.
Decreto 696
1988
Presidencia
Por el cual se reglamenta la Ley 358 de 1997.
Ley 617
2000
Congreso de
la República
Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el
Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras
normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan
normas para la racionalización del gasto público nacional.
continúa en la página siguiente...
252
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
Normas específicas para atender los temas de acueducto, alcantarillado y saneamiento básico
en el país, incluido el Sistema General de Participaciones
Normas
Año
Emitida por
Epígrafe o breve descripción
Ley 632
2000
Ley 715
2001
Congreso de
la República
Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de educación con los artículos 151, 288, 356 y
357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y
se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros.
Ley 732
2002
Congreso de
la República
Por la cual se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y
aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en
el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución,
control y atención de reclamos por el estrato asignado.
Ley 812
2003
Decreto 456
2004
Presidencia
Por medio del cual se reglamenta parcialmente el artículo 81 de
la Ley 715 de 2001
Decreto
2277
2004
MAVDT
Por el cual se modifica el Decreto 456 de 2004 y se reglamenta
parcialmente el Art. 81 de la Ley 715 de 2001. Nuevo plazo
para que las entidades territoriales realicen el reporte de información.
Resolución
287
2004
Comisión de
Por la cual se establece la metodología tarifaria para regular el
Regulación de cálculo de los costos de prestación de los servicios de acueducto
Agua Potable y alcantarillado
y Saneamiento Básico
Resolución
1433
2004
MAVDT
Por la cual se reglamenta el artículo 12 del Decreto 3100 de
2003, sobre Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos,
PSMV.
Acuerdo 026
2004
Consejo Asesor del Fondo
Nacional de
Regalías
Por el cual se fijan los criterios de elegibilidad, viabilidad y los
requisitos básicos para la presentación de los proyectos de
inversión en el sector de preservación del medio ambiente, agua
potable y saneamiento ambiental a ser financiados con recursos
del Fondo Nacional de Regalías.
Conpes 3383 2005
DNP, MAVDT
Plan de desarrollo del sector de acueducto y alcantarillado
Decreto
1013
2005
Presidencia
Por el cual se establece la metodología para la determinación del
equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.
Decreto
4730
2005
Presidencia
Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto.
Resolución
1550
2005
MAVDT
Por la cual se reglamentan los procedimientos y se adoptan las
guías de elegibilidad y vialbilización de proyectos a financiar
mediante el mecanismo de ventanilla única y de ejecución,
seguimiento e interventoría de los proyectos financiados a través
de este mecanismo.
Resolución
2145
2005
MAVDT
Por la cual se modifica parcialmente la resolución 1433 de 2004
sobre PSMV.
Resolución
351
2005
CRA
Por la cual se establecen los regímenes de regulación tarifaria
a los que deben someterse las personas prestadoras del servicio
público de aseo de residuos ordinarios.
continúa en la página siguiente...
Contraloría General de la República
253
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
...viene de la página anterior
Normas específicas para atender los temas de acueducto, alcantarillado y saneamiento básico
en el país, incluido el Sistema General de Participaciones
Normas
Resolución
352
Año
2005
Emitida por
Epígrafe o breve descripción
CRA
Por la cual se definen los parámetros para la estimación del consumo en el marco de la prestación del servicio público domiciliario de aseo.
Directiva 015 2005
Procuraduría
General de la
Nación
Ejercicio de control preventivo en la relación con eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios, y el derecho a gozar
de un medio ambiente sano”
Circular 09
2005
Superintendencia de
Servicios
Públicos Domiciliarios
Sistema Único de Información - SUI – Reporte de información
por los alcaldes
Conpes 3463 2006
MAVDT, DNP
“Planes departamentales de Agua y Saneamiento Básico para el
manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado
y aseo”.
Decreto 057
2006
MAVDT
Por el cual se establecen unas reglas para la aplicación del factor
de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto,
alcantarillado y aseo
Decreto 280
2006
Presidencia
Por el cual se regula una operación de redescuento de Findeter,
para programas y proyectos de la Red hospitalaria pública, agua
potable y saneamiento básico y se otorga una tasa compensada a
los beneficiarios.
Decreto
3137
2006
Presidencia
Por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Resolución
1244
2006
MAVDT
Por la cual se adiciona el artículo 6° de la Resolución 1550 del
20 de octubre de 2005 por la cual se reglamentan los procedimientos y se adoptan las guías de elegibilidad y viabilización de
proyectos a financiar mediante el mecanismo de Ventanilla Única
Resolución
2311
2006
Departamento Por la cual se determina el procedimiento para que las entidades
Nacional de
territoriales accedan a los recursos de reasignación de regalías y
Planeación
compensaciones (escalonamiento) provenientes de la explotación
del carbón.
Conpes 3498 2007
DNP, MAVDT,
Minhacienda
Garantía de la Nación al Dpto. de Córdoba para la contratación
de una operación de crédito público externo con la banca multilateral
Ley 1151
2007
Congreso de
la República
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
Acto legislativo No. 4
2007
Congreso de
la República
Por el cual se reforman los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. Creación de Bolsa de recursos para el Sector.
Ley 1176
2007
Presidencia
Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política.
Decreto
1575
2007
Presidencia
Por el cual se establece el Sistema para la Protección y Control
de la calidad del Agua para consumo humano.
Resolución
1310
2007
MAVDT
por la cual se modifica la Resolución 1550 del 20 de octubre de
2005
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Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
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Normas específicas para atender los temas de acueducto, alcantarillado y saneamiento básico
en el país, incluido el Sistema General de Participaciones
Normas
Año
Emitida por
Epígrafe o breve descripción
Resolución
2115
2007
Ministerio de
la Protección Social y
MAVDT
Por medio de la cual se señalan características, instrumentos
básicos y frecuencias del sistema de control y vigilancia para la
calidad del agua para consumo humano.
Decreto 28
2008
Presidencia
Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del
Sistema General de Participaciones.
Decreto 313
2008
Presidencia
Por medio del cual se reglamentan las leyes 715 de 2001, 1122
de 2007 y 1176 de 2007.
Decreto 315
2008
Presidencia
Por el cual se modifica el numeral 7 del literal d) del artículo 16
del decreto 4730 de 2005.
Decreto 317
2008
Presidencia
Por el cual se desarrolla parcialmente el Acto Legislativo 04 de
2007
Resolución
170
2008
MAVDT
Por la cual se amplía el plazo hasta el 1° de abril de 2008, para
que los prestadores de servicios de públicos de acueducto y
alcantarillado exijan a los proveedores de tubos y accesorios una
certificación de cumplimiento de requisitos mínimos que permitan proteger a los usuarios de efectos negativos sobre la vida y la
salud humana.
Resolución
369
2008
Ministerio
de Hacienda
y Crédito
Público
Por la cual se efectúa un traslado y una distribución en el presupuesto de Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público para la vigencia fiscal de 2008.
Directiva 005 2008
Procuraduría
General de la
Nación
Ejercicio de control preventivo en relación con la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios, y el derecho a gozar
de un ambiente sano, en atención a la nueva normatividad del
sector de agua potable y saneamiento básico.
Contraloría General de la República
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