autoridad nacional de licencias ambientales - anla

República de Colombia
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES
- ANLA AUTO
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2 0 MAY 2016
"Por el cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra el Auto 5430 del 4 de diciembre de
2015 y se toman otras determinaciones"
LA SUBDIRECTORA DE INSTRUMENTOS, PERMISOS Y TRÁMITES AMBIENTALES DE LA
AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES — ANLA
En uso de las facultades legales, en especial las conferidas en la Ley 99 de 1993, el Decreto Ley 3573 de
2011, la Ley 1437 de 2011, la Resolución 1297 de 2010, la Resolución 1348 de 2015, y
CONSIDERANDO
Que mediante la Resolución 0308 del 7 de mayo de 2012, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
— ANLA aprobó el Sistema de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y/o
Acumuladores presentado por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESARIOS DE COLOMBIA - ANDI,
con NIT 890.900.762-5.
Que la Resolución 0180 del 18 de febrero de 2015 dispuso la modificación de la Resolución 0308 del 7 de
mayo de 2012, aprobando la titularidad del Sistema de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de
Residuos de Pilas y/o Acumuladores a nombre de la CORPORACIÓN PILAS CON EL AMBIENTE.
Que a través de radicado 2015017645-1-000 del 31 de marzo de 2015, la CORPORACIÓN PILAS CON EL
AMBIENTE allegó el informe de actualización y avances sobre el desarrollo del Sistema de Recolección
Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores durante el año 2014.
Que esta Autoridad, mediante la Resolución 0811 del 10 de julio de 2015 resolvió el recurso de reposición
interpuesto contra la Resolución 0180 del 18 de febrero de 2015 "Por la cual se modifica la Resolución
0308 del 7 de mayo de 2012 y se toman otras determinaciones' y dispuso aclarar los párrafos 3, 4 y 7 de
las "consideraciones jurídicas' y modificar el artículo segundo de la Resolución 0180 en el sentido de que el
Sistema Colectivo de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental aprobado es de Pilas y/o Acumuladores y
no de Computadores y/o Periféricos, como se había señalado erróneamente.
Que esta Autoridad realizó seguimiento y control ambiental al Sistema de Recolección Selectiva y Gestión
Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores de la CORPORACIÓN PILAS CON EL AMBIENTE y, en
tal sentido, emitió el concepto técnico 3758 del 28 de julio de 2015 y con fundamento en el mismo expidió el
Auto 5430 del 4 de diciembre de 2015, donde se dispuso requerir una información adicional.
Que mediante escrito con radicado 2015070196-1-000 del 30 de diciembre de 2015, la CORPORACIÓN PILAS
CON EL AMBIENTE, dentro del término legal interpuso recurso de reposición contra el Auto 5430 del 4 de
diciembre de 2015, en el cual solicitó revocar en lo pertinente el artículo segundo y, en su lugar:
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"Por el cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra el Auto 5430 del 4 de diciembre de 2015
y se toman otras determinaciones"
"a. No se obligue a acumular metas de otros periodos.
b.Se proponga y adelante por hiera de este procedimiento una iniciativa de modificación de metas.
c.Subsidiariamente, se destine el cumplimiento de la meta a consumidores, cadena y autoridades, además del
Sistema".
Que a efectos de dar trámite al recurso interpuesto, esta Autoridad verificó el cumplimiento de los requisitos
legales previstos para los recursos en los artículos 74 y siguientes del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, encontrando que los mismos fueron cumplidos.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
El recurrente fundó su escrito de impugnación en los siguientes argumentos:
1. La obligación de garantizar incrementos anuales en la recolección que propone la ANLA no es
clara, y por tanto no podría ser exigible de la forma en que requiere la ANLA en el Auto.
Señaló el recurrente que la base del incremento anual de las metas mínimas de recolección no se
encuentra claramente definida en el articulo 10 de la Resolución 1297 de 2010. Lo anterior
ocasiona una doble lectura del mencionado artículo, por lo cual la ANLA debería adoptar el
incremento anual más favorable para los administrados, en este caso, la CORPORACIÓN PILAS
CON EL AMBIENTE.
2. Imposible cumplimiento de las metas de recolección fijadas en la norma. Para sustentar dicha
afirmación, el recurrente realiza las siguientes explicaciones:
2.1. El parámetro de metas fijado por la norma es excesivamente alto y con una gradualidad
desproporcionada.
2.2. El Programa no crece al ritmo de las metas de recolección de la norma por razones ajenas al
Programa o sistema de gestión.
2.3. La improbable consumación de los objetivos de recolección es una realidad transversal en
todos los programas.
2.4. La acción de los consumidores, la cadena y las autoridades, como factores externos para el
cumplimiento de las metas, que se escapan del ámbito de actuación del Sistema.
2.5. Nadie está obligado a b imposible.
3. Debida diligencia.
El recurrente manifestó que desde el nacimiento del Colectivo ha demostrado su diligente gestión
en cuanto a la presentación del Sistema y los avances anuales en el plazo establecido; además el
Colectivo ha mantenido comunicación permanente con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible con el fin de presentar alternativas a las metas de recolección vigentes.
4. No imputación de responsabilidad por el acto de un tercero.
El recurrente afirma que resulta contrario a derecho requerir al Colectivo el cumplimiento de las
metas de recolección, toda vez que esto depende de que los consumidores retornen los residuos
de pilas y/o acumuladores a través de los puntos de recolección.
5. La Resolución fundamento del Auto, señala un régimen de obligaciones relativas a la
implementación de los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de
Pilas y/o Acumuladores en cabeza de varios actores.
Afirma el recurrente que el cumplimiento de las metas mínimas de recolección involucra no solo a
los productores, sino también a consumidores, proveedores, expendedores y a las autoridades.
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y se toman otras determinaciones'.
6. La Resolución en que se ampara el Auto no cumple su cometido protector.
El recurrente indica que mantener las metas de recolección señaladas en la Resolución 1297 de
2010 podría desencadenar el debilitamiento de los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión
Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores debido a la excesiva carga que representa,
según la apreciación del Colectivo.
7. Exigibilidad de las metas y del informe de actualización y avance.
En el escrito de impugnación se señala que el requerimiento objeto de recurso no debe ser exigido
por esta Autoridad, toda vez que el cumplimiento de las metas mínimas de recolección no puede
exigirse desde el año 2012 porque la Resolución que aprobó el Sistema de Recolección Colectivo
quedó en firme en el año 2013.
8. Metas de recolección y tratamiento de bienes pos-consumo en la regulación mundial.
Señala el recurrente que las metas de recolección de bienes pos-consumo en los distintos bloques
mundiales contemplan plazos más amplios, lo cual debe ser tenido en cuenta por la ANLA al
interpretar el articulo 10 de la Resolución 1297 de 2010.
9. Recomendaciones de la OCDE.
Afirma el recurrente que la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)
dispuso en su escrito de evaluaciones del desempeño ambiental de Colombia, que se debe
efectuar una consolidación gradual de leyes y normas para establecer un marco de política
ambiental coherente y congruente con las buenas prácticas internacionales, lo cual se traduce en
la gradualidad de las metas de recolección objeto del recurso.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS Y TÉCNICAS
1. PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REPOSICIÓN
Que el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 establece que el recurso de reposición procede contra los actos
definitivos, para que sean aclarados, modificados, adicionados o revocados.
Que el articulo 76 de la norma en cita, señala:
"Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación
personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del
término de la publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en
cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.
Los recursos se presentarán ante el funcionado que dictó la decisión (...)"
Que aunado a lo anterior, el artículo 77 de la citada Ley establece los requisitos que deben reunir los
recursos, en los siguientes términos:
"Por regla general los recursos se interpondrán por escrito que no requiere de presentación personal si quien
lo presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente, podrán presentarse por medios electrónicos.
Los recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos:
1.Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o apoderado debidamente
constituido.
2. Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad.
3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer.
4. Indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea ser notificado
por este medio.
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Sólo los abogados en ejercicio podrán ser apoderados. Si el recurrente obra como agente oficioso, deberá
acreditar la calidad de abogado en ejercicio, y prestar la caución que se le señale para garantizar que la
persona por quien obra ratificará su actuación dentro del término de dos (2) meses.
Si no hay ratificación se hará efectiva la caución y se archivará el expediente (...)".
Que con fundamento en las anteriores disposiciones legales, desde el punto de vista procedimental se establece
que el recurso de reposición interpuesto por la CORPORACIÓN PILAS CON EL AMBIENTE reúne las
formalidades legales exigidas en dichas normas y, en consecuencia, procede pronunciarse de fondo.
2. FRENTE A LOS ARGUMENTOS DEL RECURRENTE
Que teniendo en cuenta el carácter técnico del recurso impetrado por la CORPORACIÓN PILAS CON EL
AMBIENTE, fue necesario el apoyo técnico de los profesionales de la Subdirección de Instrumentos,
Permisos y Trámites Ambientales de esta Autoridad, quienes se pronunciaron mediante concepto técnico
501 del 12 de febrero de 2016.
2.1. Frente al numeral 2.1 del recurso:
El recurrente manifiesta que el artículo 10 de la Resolución 1297 de 2010, que fija las metas mínimas de
Recolección para los Sistemas de Recolección Selectiva y de Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y/o
Acumuladores, admite dos interpretaciones.
Según la primera de ellas, "los incrementos anuales del 4%, han de entenderse como un porcentaje de
incremento que debe aplicarse sobre la meta de recolección del año inmediatamente anterior y no sobre el
total de residuos de pilas y/o acumuladores primarios y secundarios". De conformidad con esta
interpretación, no tendría lugar el requerimiento formulado por esta Autoridad mediante el Auto 5430 del 4
de diciembre de 2015, pues ya se habrían cumplido las metas señaladas en la norma por parte de la
CORPORACIÓN PILAS CON EL AMBIENTE.
Por otra parte, de acuerdo con la segunda interpretación del artículo 10 en mención, el incremento anual de
las metas de recolección consiste en "adicionar otro 4% más al 4% del año inmediatamente anterior,
tomando como base el total de los residuos de pilas y/o acumuladores primados y secundarios". El
apoderado de la Corporación asevera que esta lectura genera una obligación de imposible cumplimiento.
Además, solicita que en este caso, frente a la duda entre dos interpretaciones de la norma, debe aplicarse
la más favorable para los administrados; y para ello relaciona un cuadro comparativo de cómo serían
calculadas las metas de recolección de la Corporación de los años 2012 a 2021 según cada una de las
interpretaciones mencionadas.
Sea lo primero indicar que el artículo 10 de la Resolución 1297 de 2010 no da lugar a dos interpretaciones,
como señala el recurrente. En efecto, el literal c) de dicha norma dispone que "a partir del año 2012, los
Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores deberán
asegurar la recolección mínima anual del 4% de los residuos de pilas y/o acumuladores primarios y
secundarios", y por su parte el literal d) señala que "en los años posteriores y hasta el año 2016, se debe
garantizar incrementos anuales mínimos del 4%" (subrayado fuera del texto original).
Lo anterior significa que cada año a partir de 2012, debe alcanzarse la meta minima del 4%, y que además
en los años sucesivos y hasta el año 2016, deben hacerse incrementos anuales mínimos en el mismo
porcentaje. Para conocer la base del cálculo, el parágrafo 1 del artículo 10 ibídem dispone que "el
porcentaje de la meta de recolección esperada se evaluará en función de la cantidad de pilas y/o
acumuladores introducidos en el mercado, como el promedio aritmético de las ventas de los dos años
anteriores a la fecha de presentación del Sistema ante el MAVDT". Siendo así, en ninguna parte de la
norma se señala que la base del incremento de la meta mínima se realice con respecto a la meta de
recolección del año inmediatamente anterior.
Ahora bien, el parágrafo en comento señala que para calcular la meta se debe tener en cuenta el promedio
aritmético de las ventas de los dos años anteriores "a la fecha de presentación del Sistema ante el
MAVDT". Si bien se hace referencia a la primera meta de recolección, es claro que las metas de los años
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siguientes no pueden ser calculadas siempre sobre el promedio de ventas de los dos años anteriores de
presentación del Sistema, sino con base en los dos anteriores al periodo de ejecución correspondiente.
Lo mencionado fue objeto de consulta al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) en comunicación del 24 de abril de 2013, radicado 4120E1-10619, respecto al cálculo de la meta establecido en el parágrafo 1° del artículo 10 de la Resolución
1512 de 2010. Aunque el pronunciamiento se refiere a los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión
Ambiental de Residuos de Computadores y/o Periféricos, la base de cálculo para la meta de recolección es
idéntica al caso que nos ocupa, por lo cual es importante conocer lo que el Ministerio señaló:
"(...) En relación a su consulta, debe aclararse que si bien el parágrafo en mención establece que la base de
cálculo para las metas de recolección es el 'Promedio aritmético de las ventas de los dos años anteriores a
la fecha de presentación del sistema ante el MAVDT", éste es el criterio a aplicarse la primera vez
cuando se presenta el Sistema de Recolección Selectiva, pero es claro, que los sistemas de recolección
no son instrumentos estáticos y fijos sino por el contrario son instrumentos de control y manejo ambiental
que tiene como fin garantizar la recolección selectiva y gestión ambiental de los residuos (...)".
Y más adelante concluyó de la siguiente manera:
"En ese sentido, la base de cálculo para establecer la meta de recolección en los años posteriores a la de
la fecha de entrega del Sistema para aprobación y seguimiento de la ANLA, debe entenderse como el
promedio aritmético de las ventas de los dos años anteriores al periodo de ejecución correspondiente a la
presentación de cada informe de actualización y avance (...)" (Negrilla fuera del texto original)
Así las cosas, el cálculo de la meta de recolección anual exigido por esta Autoridad se ajusta a lo
establecido en la norma y, por lo tanto, no tendría cabida la interpretación que pretende hacer valer el
recurrente, según la cual el incremento anual del 4% debe aplicarse sobre la meta de recolección del año
anterior. Al respecto, y teniendo en cuenta que como se expresó antes, el tenor literal del articulo 10 de la
Resolución 1297 de 2010 no ofrece ninguna duda para el intérprete, es pertinente igualmente llamar la
atención en el precepto contenido en el artículo 26 del Código Civil, que consagra una regla interpretativa,
central en la interpretación gramatical, de acuerdo con la cual en aquellos casos en que la norma tenga un
sentido claro, no podrá el intérprete desatender dicho tenor literal con el fin de "consultar su espíritu", esto
es, tener en cuenta otros parámetros por fuera de la disposición.
2.2. Frente al numeral 2.2 del recurso (imposible cumplimiento):
En este numeral, el recurrente manifiesta que las metas fijadas por la norma son imposibles de cumplir, y
presenta los siguientes argumentos para sustentar tal afirmación:
•
•
•
•
•
Los parámetros son muy altos y desproporcionados, haciendo irreal el cumplimiento de las metas.
El crecimiento del Sistema no va aparejado con las metas exigidas, y el programa se tornaría
impracticable.
El cumplimiento de las metas mínimas de recolección se ha tornado irrealizable para vados
sectores y Sistemas.
La realización de las metas depende principalmente de que el consumidor retorne los residuos
después de su uso.
La Corporación no está obligada a lo imposible, bajo el entendido de que la obligación de alcanzar
las metas depende de los compradores de pilas.
Frente a lo expuesto en el recurso de reposición, se debe aclarar que las razones esgrimidas por la
Corporación corresponden a una crítica sobre la formulación del articulo 10 de la Resolución 1297 de 2010,
y con ello se pretende que esta Autoridad realice una interpretación al cumplimiento de las metas mínimas
que no corresponde al tenor literal de la norma.
Cabe aclarar que existen varios Sistemas de Recolección de Residuos a los cuales esta Autoridad realiza
seguimiento y que cumplen las metas mínimas de recolección, por lo que no es de recibo el argumento del
recurrente según el cual el incumplimiento de éstas es generalizado y, por ende, de imposible
cumplimiento. En este punto es importante recordar que la meta se formula con base en la cantidad de
pilas introducidas al mercado; por lo tanto, siendo la Corporación Pilas con el Ambiente un Sistema
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Colectivo, su meta es alta comparativamente con un Sistema Individual —que presenta una meta más baja
por la menor cantidad de pilas que introduce al mercado-.
De otro lado, no es aceptable que el recurrente afirme que no está obligado a lo imposible, debido a que el
cumplimiento de las metas mínimas de recolección depende de la cultura ambiental que tengan los
consumidores para retornar dichos residuos. En efecto, para el recurrente resulta un despropósito acumular
las cantidades de las metas no alcanzadas, pues es un hecho que depende de los compradores de pilas.
Para reforzar su argumento, cita la sentencia T-875 de 2010 de la Corte Constitucional y afirma que ese
alto tribunal ha registrado el principio general del derecho de que "nadie está obligado a lo imposible", como
una causal para eximir del cumplimiento de obligaciones.
Al respecto, dicho principio no es de aplicación en este caso debido a que la norma que fija las metas
mínimas de recolección es de obligatorio cumplimiento para todos los Sistemas de Recolección de
Residuos que se encuentran bajo seguimiento de esta Autoridad, a lo cual se suma una circunstancia de
particular importancia y es que está probado que dichas obligaciones se pueden cumplir tal y como lo
evidencia el hecho de que existen Sistemas —tanto individuales como colectivos- que sí han alcanzado las
metas.
2.3. Frente al numeral 2.3 del recurso (debida diligencia):
Aun cuando la CORPORACIÓN PILAS CON EL AMBIENTE haya desplegado una conducta diligente en el
cumplimiento de sus obligaciones, la Resolución 1297 de 2010 establece que es obligación de los
productores alcanzar las metas mínimas de recolección de los residuos. Lo anterior cobra especial
importancia si se tiene en cuenta, como se expresó antes, que existen otros Sistemas de Recolección
aprobados por esta Autoridad que evidentemente han sido diligentes y han logrado las metas establecidas
en la norma.
2.4. Frente al numeral 2.4 del recurso (no imputación de responsabilidad por el acto de un
tercero):
Según el recurrente, la CORPORACIÓN PILAS CON EL AMBIENTE no está llamada a asumir ninguna
responsabilidad por los actos de un tercero, en este caso, de los consumidores que están en la obligación
de entregar los residuos de pilas a través de los puntos de recolección o mecanismos equivalentes.
Si bien es cierto el artículo 16 de la Resolución 1297 de 2010 señala como obligación de los consumidores
separar y retomar los residuos de pilas y/o acumuladores a través de los puntos de recolección o
mecanismos equivalentes, el artículo 10 de la misma norma dispone que los productores deben alcanzar
las metas mínimas de recolección, las cuales están cuantificadas de acuerdo con las unidades de pilas y/o
acumuladores introducidas al mercado. Lo anterior significa que mientras que los consumidores tienen la
obligación de retomar los residuos -sin cantidad especifica porque no es posible conocer el número de pilas
que consume cada persona-, los productores tienen el deber de cumplir las metas fijadas en el artículo 10
de la Resolución 1297 de 2010 porque si hay certeza de la cantidad de pilas y/o acumuladores que
introducen al mercado.
Aunado a lo anterior, no es viable trasladar la responsabilidad de alcanzar las metas mínimas de
recolección a los consumidores, ya que la obligación de que éstos retornen los residuos a través de los
puntos de recolección o mecanismos equivalentes, va aparejada de las siguientes obligaciones de los
productores, establecidas en el artículo 14 de la mencionada Resolución:
h) Desarrollar y financiar las campañas de información pública que se requieran para lograr la
divulgación de los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Pilas
y/o Acumuladores.
q Establecer los mecanismos para mantener informado al público en general sobre los
procedimientos de retorno de los residuos de pilas y/o acumuladores objeto de la presente
resolución.
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"Por el cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra el Auto 5430 del 4 de diciembre de 2015
y se toman otras determinaciones"
I) Brindar información a los consumidores sobre la obligatoriedad de no disponer los residuos de
pilas y/o acumuladores como residuo sólido doméstico (...)"
Según lo expuesto, no resulta cierta la afirmación del recurrente según la cual "al no estar llamada mi
representada a asumir responsabilidad alguna por los actos de los consumidores como terceros, incorrecto
sería requerirle para que cumpla con las obligaciones que resultan irrealizables por el incumplimiento de las
obligaciones de tales terceros". En efecto, la Corporación Pilas con el Ambiente está obligada a alcanzar
las metas de recolección, las cuales se logran a través del retorno de los residuos de pilas y/o
acumuladores, lo que depende a su vez de la efectiva implementación de mecanismos de información a los
consumidores, según lo dispone el articulo 14 de la Resolución 1297 de 2010 en sus literales h) i) y j).
Por lo tanto, la Corporación no puede pretender eximirse de la obligación de alcanzar las metas mínimas de
recolección con el argumento de que es responsabilidad de los consumidores, por cuanto el logro de esas
metas no depende solo directamente de éstos, sino también de los mecanismos de información
implementados por el Sistema para lograr el retorno de los residuos de pilas y/o acumuladores a través de
los puntos de recolección.
2.5. Frente al numeral 2.5 del recurso (la Resolución fundamento del Auto señala un régimen de
obligaciones relativas a la implementación de los Sistemas de Recolección Selectiva y
Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores en cabeza de varios actores):
El recurrente manifiesta que para lograr las metas de recolección se requiere de la activa participación de
los proveedores y de los consumidores, y que en consecuencia, la responsabilidad de esa obligación no
recae exclusivamente en la CORPORACIÓN PILAS CON EL AMBIENTE.
Sobre este punto hay que precisar que aunque es importante la participación de otros actores para lograr
los resultados fijados en la norma, el artículo 38 del Decreto Ley 2811 de 1974 dispone que "por razón del
volumen o de la cantidad de los residuos o desechos, se podrá imponer a quien los produce la obligación
de recolectarlos, tratarlos o disponer de ellos señalándole los medios para cada caso" (subrayado fuera del
texto original). Con fundamento en dicha norma, en el artículo 1 de la Resolución 1297 de 2010 se
establece que es responsabilidad de los productores, formular, presentar e implementar el Sistema de
Recolección y, además, les exige el cumplimiento de las metas mínimas de recolección, para lo cual deben
informar a esta Autoridad los instrumentos de gestión implementados para lograr la devolución de los
residuos y los mecanismos de información con los consumidores.
A renglón seguido, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 4° de la citada
resolución, el cual establece expresamente las responsabilidades en materia de los Sistemas Colectivos de
Recolección y Gestión, en los siguientes términos: "Los productores de pilas y/o acumuladores podrán
optar por un Sistema de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental colectivo, quienes serán responsables
de la formulación, presentación e implementación del Sistema °. (Se subraya y resalta)
En igual sentido, el artículo 5° ibídem, es claro en fijar las alternativas y responsabilidades en cuanto a los
Sistemas Colectivos de Recolección Selectiva, cuando establece:
"Alternativas. Los productores de pilas y/o acumuladores que opten por presentar e implementar
un Sistema de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores
colectivo, deben expresar tal decisión al momento de presentar el Sistema para lo cual podrán
escoger una de las siguientes alternativas:
a)Si se trata de una persona jurídica constituida con el objeto de garantizar el cumplimiento de las
obligaciones que se derivan del Sistema, la comunicación mediante la cual se presente el sistema
debe ser suscrita por el representante legal de la persona jurídica creada con este fin.
b)Si se trata de acuerdos entre los productores interesados en ejecutar el Sistema colectivo todos
los integrantes deben obligarse directamente con su firma y señalar en el documento de
formalización de dicho acuerdo su responsabilidad en la eiecución del Sistema. Así mismo, la
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"Por el cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra el Auto 5430 del 4 de diciembre de 2015
y se toman otras determinaciones"
comunicación mediante la cual se presente el sistema debe ser suscrita por cada uno de los
productores.
Parágrafo 1°. Cuando se opte por la alternativa a), los miembros de la persona jurídica allí
referida deberán manifestar en el texto de la comunicación mediante la cual se presente el
sistema su voluntad de obligarse solidariamente en el cumplimiento de las obligaciones que se
deriven de dicho sistema.
Parágrafo r. Tratándose de acuerdos entre los productores y solo para efectos de los trámites
administrativos ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, los asociados
deberán designar un vocero o representante'. (Se subraya)
La exigencia de las metas de recolección se fija como responsabilidad de los productores o de la persona
jurídica constituida con el objeto de garantizar las obligaciones de los sistemas colectivos, según la
alternativa por la cual se haya optado, por disposición expresa de las normas transcritas, las cuales se
sustentan en lo señalado en el artículo 38 del Decreto Ley 2811 de 1974. No podría ser de otro modo, ya
que no es posible individualizar el cumplimiento de metas en cabeza de los consumidores yen cambio sí se
tiene certeza de la cantidad de pilas producidas en el año, con base en lo cual se exige a los productores
que recojan y traten esos residuos.
En cuanto a las obligaciones de expendedores y proveedores del artículo 15 de la Resolución en mención,
debe aclararse que esta Autoridad verifica su cumplimiento cuando se realizan las visitas de seguimiento a
los diferentes Sistemas de Recolección.
Por otra parte, a las autoridades municipales y ambientales se les fijan claras y expresas responsabilidades
dentro de la resolución, las cuales no pueden desbordar el ámbito de sus competencias señaladas en la
Constitución Política y la Ley, y menos aún se puede llegar a establecer que son corresponsables en el
cumplimiento de las metas mínimas de recolección.
Por lo expuesto, la tarea de recolectar los residuos de pilas precisa de unos resultados medibles y
verificables que son exigibles al productor en razón a la cantidad que introduzcan al mercado.
2.6. Frente al numeral 2.6 del recurso (la Resolución en que se ampara el Auto no cumple su
cometido protector):
A juicio del recurrente, la exigencia de las metas de recolección tal como se establece en la Resolución
1297 de 2010, podría ocasionar el debilitamiento y posterior destrucción de los Sistemas de Recolección.
La anterior afirmación no es de recibo para esta Autoridad en tanto que constituye una apreciación de la
mencionada Resolución, y esta Autoridad en su labor de seguimiento no puede dar a la norma una
interpretación que no se compadece con lo establecido claramente en ella, más aún si se tiene en cuenta
que esta norma fue objeto de consulta pública y recibió comentarios de los potenciales afectados o
regulados, procesos que no pueden desconocerse.
2.7. Frente al numeral 2.6 del recurso (exigibilidad de las metas y del informe de actualización y
avance):
De acuerdo con lo expuesto por el recurrente, el cumplimiento de la meta del Sistema Colectivo de
Recolección no es exigible para el año 2012, toda vez que la Resolución 308 de 2012 —la cual aprobó el
Sistema-, quedó en firme solo en el año 2013.
Al respecto debe recordarse que en el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 308 del 7 de
mayo de 2012 se solicitó modificar el articulo quinto que estableció la obligación de presentar el primer
informe de actualización y avance el 31 de marzo de 2013, correspondiente a la gestión adelantada por el
Sistema en el año 2012. En la Resolución que resolvió el recurso de reposición se determinó confirmar
dicho artículo, por lo tanto, el recurso que aquí se resuelve no puede cuestionar nuevamente un asunto
sobre el que ya se pronunció esta Autoridad.
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'Por el cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra el Auto 5430 del 4 de diciembre de 2015
y se toman otras determinaciones'
Aun así y en gracia de la discusión, se deben tener en cuenta las siguientes consideraciones:
•
El artículo 20 de la Resolución 1297 de 2010, establece que están dentro de su ámbito de
aplicación, "los productores de 3.000 o más unidades al año".
•
Por su parte, el artículo 8° de dicha norma, establece la obligación perentoria para los productores
de pilas y/o acumuladores que están dentro de dicho ámbito de aplicación, de presentar para
aprobación los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos, "a más tardar
el 30 de junio de 2011".
•
El artículo 10 ibídem, establece las metas mínimas de recolección que deben cumplir los Sistemas
de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores a partir del
año 2012.
•
La Resolución 1297 de 2010, rigió a partir de su publicación en el Diario oficial (artículo 22)
Lo anterior indica claramente que independientemente de la fecha en que quedó ejecutoriada la Resolución
308 de 2012, lo cierto es que la obligación de presentar para aprobación el Sistema de Recolección
Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos y, por ende, de cumplir las metas mínimas de recolección, se
hizo exigible desde el momento en el que los productores se encontraban dentro del presupuesto fáctico
establecido en el artículo 2° de la Resolución 1297 de 2010, caso en el cual estaban en la obligación de
presentado para aprobación a más lardar el 30 de junio de 2011 y "A partir del año 2012, los Sistemas de
Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores deberán asegurar la
recolección mínima anual del 4% de los residuos de pilas y/o acumuladores primarios y secundarios".
Con fundamento en lo expuesto, el argumento del recurrente no está llamado a prosperar.
2.8. Frente a los numerales 2.8 y 2.9 del recurso (metas de recolección y tratamientos de bienes
pos-consumo en la regulación mundial / recomendaciones de la OCDE):
En los dos numerales mencionados, el recurrente expone cómo ha sido el tratamiento de bienes pos
consumo en diferentes países y además interpreta que la gradualidad de las metas de recolección se
entiende incluida en las recomendaciones realizadas por la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económicos, tras evaluar las políticas y regulaciones ambientales en Colombia.
Es claro que dichos argumentos del recurrente van dirigidos a cuestionar la Resolución 1297 de 2010
expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, sobre lo cual no procede emitir un pronunciamiento de esta Autoridad por no ser de
su competencia.
2.9. Sobre la solicitud de pruebas:
En el escrito del recurso de reposición, la CORPORACIÓN PILAS CON EL AMBIENTE en el acápite de
pruebas solicitó:
"Se cite para testimonio a las siguientes personas, quienes atestguarán sobre los hechos narrados en este
recurso, la falta de cultura y educación de los consumidores en el cumplimiento de la norma, entre otros, y
quienes pueden ser citados en la Calle 72 No. 10-34, Torre A, CC Av. Chile, p iso 10, of. 1005:
•
•
•
•
•
•
Marcelo Giraldo
Catalina Quinche
Javier Soler Rojas
Fernando Silva
Sandra Márquez
Catalina Parra (...)".
Para la admisión de las pruebas, la práctica y los criterios de valoración deben observarse las normas del
Código de Procedimiento Civil, conforme lo establece el artículo 40 del Código de Procedimiento
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Auto No
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el cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra el Auto 5430 del 4 de diciembre de 2015
y se toman otras determinaciones-
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Teniendo en cuenta que el Código de Procedimiento Civil
fue derogado por la Ley 1564 de 2012 "Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se
dictan otras disposiciones", se deben aplicar las disposiciones de ésta última norma, las cuales frente al
régimen probatorio indican que las pruebas deben referirse al asunto materia del proceso y que se
rechazarán "las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente
superfluas o inútiles"
Según lo anterior, se deben rechazar las pruebas ilícitas por violatorias de derechos fundamentales, las
notoriamente impertinentes o irrelevantes por no tener relación con los hechos del proceso,
las inconducentes por no ser idóneas para probar un determinado hecho y las manifiestamente superfluas o
inútiles.
En efecto, respecto de los requisitos de las pruebas, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo, sección segunda, en sentencia del 23 de julio de 2009 C.P. Bertha Lucía Ramírez,
radicación No. 25000-23-25-000-2007-00460-02(0071-09), señaló lo siguiente:
"(...) Lo anterior significa que las pruebas deben ser conducentes, pertinentes y eficaces y el medio
probatorio apto jurídicamente para demostrar los hechos alegados.
)
Existe diferencia entre los conceptos de conducencia y pertinencia de la prueba. "La conducencia es la
idoneidad legal que tiene una prueba para demostrar determinado hecho. Es una comparación entre el
medio probatorio y la ley, a fin de que, con la comparación que se haga se pueda saber si el hecho se puede
demostrar en el proceso, con el empleo de este medio probatorio. La pertinencia es M relación de facto entre
los hechos que se pretenden demostrar y el tema del proceso"2
Es decir, que la conducencia es la aptitud legal del medio probatorio para probar el hecho que se investiga, y
que requiere de dos requisitos esenciales, que son: que el medio probatorio respectivo esté autorizado y no
prohibido expresa o tácitamente por la ley; y que ese medio probatorio solicitado no esté, prohibido en
particular para el hecho que con él se pretende probar. En tanto que la pertinencia se refiera a que el medio
probatorio guarde relación con los hechos que se pretenden demostrar (...y.
De conformidad con lo anterior, respecto de la solicitud de testimonio a Marcelo Giraldo, Catalina Quinche,
Javier Soler Rojas, Fernando Silva, Sandra Márquez y Catalina Parra para que atestigüen "sobre los
hechos narrados en este recurso, la falta de cultura y educación de los consumidores en el cumplimiento de
la norma, entre otros", esta Autoridad considera lo siguiente:
i)
Dicha prueba testimonial no es conducente ni pertinente, ya que la misma no tiene idoneidad
legal para controvertir el artículo segundo del Auto 5430 del 4 de diciembre de 2015, el cual
se solicita revocar. En efecto, en dicho artículo se requiere a la CORPORACIÓN PILAS CON
EL AMBIENTE para que "en el informe de actualización y avance, el cual debe radicarse a
más tardar el 31 de marzo de 2016, incluya en el cálculo de la meta de recolección del año
2015 las cantidades de pilas y/o acumuladores faltantes de los periodos de recolección 2012,
2013 y 2014, así como también la consolidación de la información requerida en el presente
acto administrativo y la actualización y avance del sistema de recolección dando cumplimiento
a lo establecido en el articulo noveno de la Resolución 1297 de 2010', entonces la solicitud de
revocatoria de esta disposición no puede en modo alguno sustentarse en los testimonios
aludidos.
Si bien el recurrente manifiesta que la finalidad de la solicitud de esta prueba consiste en
confirmar los hechos expuestos en el recurso y la falta de educación y cultura de los
consumidores en el cumplimiento de la norma, dichas objeciones se dirigen a controvertir las
metas de recolección establecidas en la Resolución 1297 de 2010, sobre b cual ésta
Autoridad no tiene competencia para pronunciarse.
1 Arliculo 168.
2
Manual de Derecho Probatorio pág-27, Jairo Parra adjano — Ediciones Libreria El Profesional — Bogotá.
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"Por el cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra el Auto 5430 del 4 de diciembre de 2015
y se toman otras determinaciones"
ii)
La práctica de los testimonios no es pertinente, por cuanto no aportaría aclaración al
cumplimiento de las metas que la CORPORACIÓN PILAS CON EL AMBIENTE está en
obligación de alcanzar, sino que más bien se presenta como una justificación de su
incumplimiento.
La prueba solicitada significaría una confirmación y ampliación de b manifestado en el
recurso de reposición, cuyos argumentos abogan por modificar las metas de recolección
vigentes, pero cuyo incumplimiento no puede justificarse a través de testimonios.
iii)
La prueba solicitada no es eficaz, toda vez que la práctica de la misma no tiene la capacidad
de demostrar que la CORPORACIÓN PILAS CON EL AMBIENTE haya cumplido con las
metas, sino que con los testimonios se pretende explicar las razones por las cuales no ha
dado cumplimiento a la norma.
Considerando lo anterior, y que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales cuenta con la información
necesaria para resolver el recurso de reposición, se puede evidenciar que a la fecha la CORPORACIÓN
PILAS CON EL AMBIENTE no ha alcanzado las metas de recolección establecidas en la Resolución 1297
de 2010 para los periodos 2012, 2013 y 2014, por lo que esta entidad rechaza la práctica de la prueba
solicitada dentro del recurso de reposición contra el Auto 5430 del 4 de diciembre de 2015.
En este punto se insiste en que los motivos de inconformidad expresados en el escrito de reposición, se
enfocan en que según el recurrente, es necesario modificar la Resolución 1297 de 2010 expedida por el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial —hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible-, respecto de lo cual esta Autoridad no tiene competencia para pronunciarse. En este punto, es
necesario reiterar que siendo la ANCA al tenor de lo establecido en el articulo 3° del Decreto ley 3573 de
2011, la entidad "encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o
trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo
sostenible ambiental del país", no puede en modo alguno sustraerse de dar cumplimiento a dicha normativa,
sino velar y vigilar su estricto cumplimiento por quienes están dentro de su ámbito de aplicación, por lo que
precisamente con base en lo que la norma establece al respecto, es que se efectuó el requerimiento que es
objeto de recurso.
Adicionalmente, es necesario resaltar que de acuerdo con el articulo 107 de la Ley 99 de 1993, las normas
ambientales son de orden público y no podrán ser objeto de transacción o de renuncia a su aplicación por
las autoridades o por los particulares.
En tal sentido, no es posible acceder a la petición consistente en no obligar a acumular metas de otros
periodos, pues eso equivaldría a no dar cumplimiento a la obligación fijada en el literal b) del articulo 14 de
la Resolución 1297 de 2010 para los productores, la cual es "alcanzar las metas mínimas de recolección
establecidas en el artículo 10 de la presente resolución".
Respecto a la petición del literal b) del acápite denominado "petición" del recurso impetrado, el recurrente
solicita "se proponga y adelante por fuera de este procedimiento una iniciativa de modificación de metas" y
adjuntó un oficio de fecha 14 de febrero de 2014 dirigido al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
suscrito por el señor Marcelo Giraldo en el cual se propone una modificación a la Resolución 1297 de 2010;
se le informa que esta Autoridad dará traslado de dicho oficio a dicha cartera ministerial, la cual es la
competente para darle trámite por haber expedido la norma que se pretende modificar, de lo cual se le
informará oportunamente.
Por último, en cuanto a la petición que señala: "subsidiariamente, se destine el cumplimiento de la meta a
consumidores, cadena y autoridades, además del Sistema", se debe indicar que esta solicitud conllevaría a
una modificación de la Resolución 1297 de 2010, lo cual por las mismas razones aludidas anteriormente, es
competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
En este contexto, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales no revocará el artículo segundo del Auto
5430 del 4 de diciembre de 2015 "Por el cual se efectúa un seguimiento y control ambiental a un Sistema
de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores".
Auto No
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Hoja No. 12
`Por el cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra el Auto 5430 del 4 de diciembre de 2015
y se toman otras determinaciones'.
Que atendiendo las anteriores consideraciones técnicas y jurídicas, acogiendo lo establecido en el
concepto técnico 501 del 12 de febrero de 2016, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales considera
no reponer y, en consecuencia, confirmar el Auto 5430 del 4 de diciembre de 2015.
Que el Decreto Ley 3573 del 27 de septiembre de 2011 creó la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales - ANLA y en el numeral 2° del articulo 3 le estableció la función de realizar el seguimiento de
las licencias, permisos y trámites ambientales.
Que mediante Resolución 1348 del 23 de octubre de 2015, la Dirección General de la Autoridad Nacional
de Licencias Ambientales asignó en el Subdirector Técnico Código 0150, Grado 21, adscrito a la
Subdirección de Instrumentos, Permisos y Trámites Ambientales, la función de suscribir los actos
administrativos mediante los cuales se resuelvan los recursos de reposición interpuestos contra los actos
que determinan los resultados del seguimiento al cumplimiento de las medidas y obligaciones establecidas
en los permisos y trámites ambientales de su competencia.
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO.- No reponer y, en consecuencia, confirmar el articulo segundo del Auto 5430 del 4
de diciembre de 2015, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO.- La CORPORACIÓN PILAS CON EL AMBIENTE, con NIT 900.685.622-5, deberá
allegar la información requerida en el Auto 5430 del 4 de diciembre de 2015, en el término de un (1) mes
contado a partir de la ejecutoria de este acto administrativo.
ARTÍCULO TERCERO.- Notificar el contenido del presente acto administrativo a la CORPORACIÓN PILAS
CON EL AMBIENTE, por intermedio de su representante legal y/o apoderado debidamente constituido, en
la calle 72 No. 10 — 34 of. 1005 de la ciudad de Bogotá D.C.
ARTICULO CUARTO.- Publicar el presente acto administrativo en la Gacela Ambiental de la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales — ANLA.
ARTÍCULO QUINTO.- Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
@bcirá,t
u
604251‘
1-9
CLA A VICTORIA GONZALEZ HERNÁNDEZ
Subdirectora de Instrumentos, Permisos y Trámites Ambientales
Revisó: Claudia Maritza Dueñas Valderrama —Asesora Subdirección Instrumentas, Permisos y Trámites Ambientales
Proyectó: Olga Lucia Garroba Quintero -Abogada contratista Subdirecdón Instrumentos, Permisos y Trámites Ambientales.
Concepto Técnico 501 del 12 de febrero de 2016
Expediente SRS 0014