Suplemento 2

CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION
1
SESIONES ORDINARIAS
2010
Supl. (2) al Orden del Día Nº 146
SUMARIO: Observaciones formuladas al dictamen
de las comisiones de Asuntos Constitucionales y de
Peticiones, Poderes y Reglamento contenido en el
Orden del Día Nº 146. Yoma. (2-D.O.-2010.)
Buenos Aires, 16 de abril de 2010.
Señor presidente de la Honorable Cámara de Diputados, don Eduardo Fellner
Observación en los términos del artículo 113 del
Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados, al
Orden del Día N° 146 impreso el 8 de abril de 2010.
Modificación de la ley 26.122
RÉGIMEN LEGAL DE LOS DECRETOS
DE NECESIDAD Y URGENCIA,
DE DELEGACIÓN LEGISLATIVA
Y DE OBSERVACIÓN TOTAL O PARCIAL
DE LEYES
Señor presidente:
Conforme lo establecido en el artículo 113 del Reglamento de la Cámara de Diputados, en tiempo y forma
vengo a presentar mis observaciones al dictamen impreso bajo el Orden del día N° 146 del corriente año.
A través del expediente 1.775-D.-2010 he propuesto
a la Cámara un proyecto de ley modificatoria de la vigente ley 26.122. Algunas de las reformas allí propuestas han sido previstas en el dictamen sometido a estudio
del cuerpo. En particular, destaco la importancia del rol
que debe cumplir el jefe de Gabinete de Ministros con
relación al informe que personalmente debe brindar a
la Comisión Bicameral.
Coincido pues con esa modificación, ya que a más
de 15 años de la reforma constitucional, la experiencia
parlamentaria indica que con el procedimiento actual
se priva a los legisladores de recibir un informe sobre
las circunstancias que motivaron el dictado del acto.
Es más, los ex constituyentes manifiestan que la idea
rectora de constituir una comisión bicameral y permanente era permitir que el Poder Ejecutivo, en su caso a
través del jefe de Gabinete, hasta pudiera consultar a
los líderes parlamentarios que la integran, con carácter
previo al dictado de algunas de estas medidas extraor-
dinarias. Adviértase que se ha justificado el plazo de
10 días para la presentación del jefe de Gabinete, en
que el Poder Ejecutivo podrá evaluar en ese período las
primeras consecuencias de la medida antes de que el
jefe de Gabinete de Ministros deba afrontar un debate
público sobre el tema, ante la Comisión Bicameral1.
En otro orden de ideas, haciendo un nuevo estudio
de la cuestión, entiendo acertado dar un tratamiento
distinto a los decretos dictados en ejercicio de facultades legislativas. En efecto, la Constitución Nacional no
los equipara taxativamente a los decretos de necesidad
y urgencia, y su control posterior por el Congreso
tiene otro nivel de urgencia por preexistir una ley
delegante.
El dictamen de comisiones adopta, a mi criterio, una
postura errada en la consideración de los efectos del
silencio de las Cámaras. Sobre este aspecto, reiteramos
nuestro apoyo a la norma vigente, por una diversidad
de razones, entre las cuales cabe citar:
1. Que la diversidad de pareceres sustentados por
quienes votaron el artículo 82 de la Constitución
Nacional permite relativizar el valor interpretativo de
las expresiones de unos, en detrimento de lo sostenido
por otros señores convencionales. Así, convencionales como García Lema sostuvieron que el artículo
82 de la Constitución Nacional obliga a expedirse
expresamente, “tanto para la aprobación del decreto o
para su rechazo debe mediar una voluntad expresa del
mismo”2, en tanto que Natale, advirtió que la ubicación
de la norma en el texto constitucional no permite tener
certeza sobre el alcance que se le quiso otorgar, y no
descarta que entre los sectores del Pacto de Olivos se
generen al respecto discrepancias interpretativas3;
1
García Lema, Alberto M., Decretos de necesidad y
urgencia. Delegación legislativa. Agilización del trámite
de discusión y sanción de las leyes, en La Reforma de la
Constitución. Explicada por miembros de la Comisión de
Redacción, Rubinzal - Culzoni Editores, 1994, p.395.
2
García Lema, Alberto, 18ª reunión, 3ª sesión ordinaria
(27 de julio de 1994).
3
Natale, Alberto, 192 reunión, 3ª sesión ordinaria (28 de
julio de 1994): “No sé por qué lisa y llanamente no la incluyeron en el capítulo de los decretos de necesidad y urgencia,
lo que hubiera sido mucho más simple. La pusieron un poco
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Supl. (2) O.D. Nº 146
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2. Una interpretación sistemática de la Constitución
Nacional, puede argumentarse que el artículo 82 no es
de aplicación directa, toda vez que está enmarcado en
el texto constitucional en el capítulo quinto referido a
la formación y sanción de las leyes4. A tal punto ésta no
es la regla para todo el obrar del Congreso, que en los
casos de declaración de estado de sitio y de intervención federal por parte del Poder Ejecutivo en receso del
Congreso, su falta de pronunciamiento posterior, no ha
importado la derogación de dichas medidas5;
3. Que no se advierte por qué se intenta sancionar
a un órgano distinto –Poder Ejecutivo–, por la mora o
negligencia del Congreso en ejercer el control que le
ha sido encomendado. Se supone que aquel a quien se
le ha quitado una porción de su competencia (supuesto
de los decretos de necesidad y urgencia), debería ser el
primer interesado en reivindicarla para sí o controlar
la legalidad del ejercicio que se ha hecho de ella. No
parece razonable que en lugar de preverse mecanismos
que induzcan al Congreso a cumplir con el texto constitucional –expreso e inmediato tratamiento–, se premie
tal desidia con la calda del decreto que el presidente,
puede haber dictado válidamente de acuerdo a facultades propias, como lo es la establecida en el artículo 99
que enumera cuáles son “sus” atribuciones6.
Finalmente, quiero hacer hincapié en un tema cuya
consideración me parece sustancial y que entiendo no
ha tenido adecuado tratamiento en la ley 26.122, y tampoco se prevé correctamente en la sanción propuesta
por el dictamen de comisiones. Me refiero al control
del Congreso sobre las observaciones o vetos, totales
o pardales, formuladas por el Poder Ejecutivo, con o
sin promulgación parcial.
Como expresara en los fundamentos de mi proyecto,
el texto vigente sólo reglamenta el análisis de la promulgación pardal prevista en el artículo 80, pero no
advierte que ese estudio no puede escindirse del que
deben efectuar las Cámaras del Congreso conforme lo
dispone el citado artículo 83.
Al respecto, autores como Quiroga Lavié y Sagiiés,
coinciden en que el Congreso, al momento de evaluar
todo veto parcial, medie o no promulgación de las
“de costado”, por lo que sospecho que va a causar alguna
discusión en el Congreso de la Nación. Por lo menos pienso
que entre los sectores del Pacto de Olivos va a generar alguna
discrepancia interpretativa”.
4
Título primero de la sección primera de la segunda
parte de la Norma Fundamental Tawil, Guido S. (1994),
reglamentos de necesidad y urgencia. En Primeras Jornadas
Nacionales sobre Instituciones Administrativas en la Reforma
Constitucional edición especial de la Revista Argentina del
Régimen de la Administración Pública, año XVII, N° 194.
Buenos Aires, p. 77.
5
Artículo 99, incisos 16 y 20 de la Constitución Nacional.
6
Retmella, María Paula, Control parlamentario de los
decretos de necesidad y urgencia y decretos delegados. En
jornadas organizadas por la Universidad Austral –mayo de
2002–, Control de la Administración Pública, administrativo,
legislativo, judicial, Buenos Aires: Ediciones RAP, p. 655.
partes no observadas, deberá ponderar la autonomía
normativa de estas últimas y si su vigencia altera el
espíritu o la unidad del texto sancionado7.
Por otra parte, como bien señala Sagüés, la Constitución no define los extremos del control que traza sobre
las promulgaciones pardales, al punto que se considera
que aún cuando el Congreso resolviera que acuellas no
tienen autonomía formativa con el resto del proyecto
observado, de todos modos la porción promulgaba
parcialmente ya estará rigiendo, y la Constitución no
dice que las salas del Congreso pueden dejar sin efecto
tal promulgación.
Asimismo, se ha observado que el silencio del Congreso ante un veto parcial, no es objetable porque con
él no se estaría produciendo una legalización de un
acto del Poder Ejecutivo con carácter legislativo, sino
tan solo la ratificación de la autonomía normativa de
la norma promulgada parcialmente8.
En ese orden de ideas, es necesario dejar en claro
que la única mecánica válida para hacer prevalecer
la posición del Congreso sobre el criterio del Poder
Ejecutivo, en el marco de la interacción que tienen en
el procedimiento de formación y sanción de las leyes,
es la insistencia con los dos tercios de votos. El texto
constitucional es claro, si no se reúne esa mayoría
calificada en cada cámara, o entre ellas difieren sobre
las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las
sesiones de ese adío. En virtud de lo expuesto, la promulgación parcial seguirá vigente, y el Congreso no
podría pretender aprobar un proyecto de modificación
con mayorías ordinarias, que busque hacer prevalecer su postura sobre la fijada por el Poder Ejecutivo,
eludiendo la mayoría calificada de los dos tercios. En
última instancia, quedará vigente el control sustantivo
de la norma promulgada que puede llevar a cabo el
Poder judicial9.
Por lo demás, si las Cámaras del Congreso no se han
expedido sobre las observaciones del Poder Ejecutivo y
éstas coinciden en la solución legislativa para hacerse
cargo del las observaciones, podrán sancionar una ley
modificatoria respetando las mayorías ordinarias que
exija la sanción de ese texto legal.
Finalmente, es necesario acudir a la interpretación
auténtica del constituyente del 1994, que puede recabarse en la publicación realizada por miembros de
la comisión redactora. Allí, uno de los informantes
del Núcleo de Coincidencias Básicas, García Lema,
destaca que el despacho de la Comisión Bicameral
Permanente de Trámite Legislativo, ante un veto con
promulgación parcial, no debe seguir el trámite previsto
7
Quiroga Lavié, Humberto, La Constitución de la Nación
Argentina comentada, Zavalia Editor, 2003, p. 564; Sagüés,
Néstor Pedro, Elementos de derecho constitucional, tomo 1,
Astrea, 1997, ps. 433 y ss.
8
Quiroga Lavié, op.cit., p. 564.
9
Gelli, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina. Comentada y concordada, La Ley, 2005, p. 774.
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en el artículo 99 inciso 30 para los decretos de necesidad y urgencia, porque debe ser elevado a la Cámara
de origen, ya que a partir de ese momento, se aplica la
norma específica que regula la cuestión, el artículo 83
de la Constitución Nacional10.
También refuerza estad tesis, el criterio propuesto
por Gelli y Toranzo, en cuanto entienden que lo que
debe seguir el mismo procedimiento que los decretos
de necesidad y urgencia, son las condiciones de emisión del decreto por el que se promulga parcialmente
una ley (acuerdo general de ministros, refrendo del
jefe de Gabinete), pero no el trámite de control por el
Congreso11.
En síntesis, con fundamento en lo expresado, pongo
a consideración de la Cámara, la siguiente formulación
normativa:
“Sustituir el título III, capítulo III de la ley 26.122,
por el texto:
CAPÍTULO III
Observación total o parcial de leyes
Elevación
Art. 14. – El jefe de Gabinete, dentro de los diez
días hábiles de observado en forma total o pardal un
proyecto de ley lo remitirá al Congreso junto con el
mensaje o decreto de las observaciones, para que ejerza
las atribuciones previstas en los artículos 80 y 83 de la
Constitución Nacional.
10
García Lema, Alberto M., Decretos de necesidad y
urgencia. Delegación legislativa. Agilización del trámite
de discusión y sanción de las leyes, en La Reforma de la
Constitución. Explicada por miembros de la Comisión de
Redacción, Rubinzal - Culzoni Editores, 1994, p. 408.
11
Gelli, Maria Angélica y Toranzo, Alejo, Pautas para
la regulación del trámite de los Decretos de promulgación
parcial de leyes, en Leyes reglamentarias de la reforma constitucional. Pautas y sugerencias fumlamentales. Asociación
Argentina de Derecho Constitucional, 1996, p. 264.
Supl. (2) O.D. Nº 146
3
Despacho de comisiones
Art. 15. – La Comisión Bicameral Permanente debe
expedirse en forma conjunta con las comisiones permanentes de ambas cámaras, que hubieren intervenido en
el trámite parlamentario del proyecto de ley observado
por el Poder Ejecutivo.
Contenido del dictamen
Art. 16. – El dictamen de comisiones debe pronunciarse sobre la conveniencia de confirmar la sanción
original del Congreso, y en su caso, índícar sí la parte
no observada tiene autonomía normativa y no altera el
espíritu o la unidad del proyecto sancionado.
El dictamen de comisiones se eleva al plenario
de cada Cámara. La Cámara de origen del proyecto,
interviene en primer término, conforme el procedimiento previsto en el artículo 83 de la Constitución
Nacional.
Insistencia de ambas Cámaras
Art. 17. – Si ambas Cámaras del Congreso insisten
en la sanción del proyecto desechado en su totalidad
por el Poder Ejecutivo, por mayoría de dos tercios de
votos, se convierte en ley y debe ser promulgado.
Sí ambas Cámaras del Congreso insisten en las partes
observadas por el Poder Ejecutivo, por mayoría de dos
tercios de votos, se convierte en ley la sanción original
y debe ser promulgada por el Poder Ejecutivo.
Si ambas Cámaras del Congreso resuelven por
mayoría de dos tercios de votos, que en una promulgación parcial hay disposiciones que no tienen autonomía normativa o alteran el espíritu o la unidad del
proyecto originalmente sancionado, las disposiciones
promulgadas por el Poder Ejecutivo quedan derogadas
de acuerdo a lo que establece el artículo 3° del Código
Civil, permaneciendo a salvo los derechos adquiridos
durante su vigencia.
Jorge R. Yoma.
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