El problema de la interjurisdiccionalidad en la gestión local

El problema de la interjurisdiccionalidad en la gestión local: políticas
ambientales en los municipios bonaerenses del Área Metropolitana de
Buenos Aires
Ricardo A. Gutiérrez
Escuela de Política y Gobierno
Universidad Nacional de San Martín/CONICET
Buenos Aires, Argentina
Ricardo.Gutierrez@unsam.edu.ar
Prepared for delivery at the 2009 Congress of the Latin American Studies
Association, Rio de Janeiro, Brazil, June 11-14, 2009.
El problema de la interjurisdiccionalidad en la gestión local: políticas ambientales
en los municipios bonaerenses del Área Metropolitana de Buenos Aires
Ricardo A. Gutiérrez
Escuela de Política y Gobierno, Universidad Nacional de San Martín/CONICET
Resumen
En el área ambiental, al igual que en otras áreas de política pública, la articulación entre la escala
metropolitana de los problemas y la escala municipal de gobierno es tan central como conflictiva
para la solución de los problemas ambientales metropolitanos. Esta ponencia explora la tensión
local-metropolitano tomando como objeto de análisis la gestión municipal de políticas ambientales
en los partidos bonaerenses del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Busca responder los
siguientes interrogantes: ¿Cuáles son las responsabilidades, capacidades y limitaciones de los
gobiernos municipales bonaerenses en materia de políticas ambientales? ¿Existen, en el ámbito del
AMBA, instancias para la coordinación interjurisdiccional de los problemas ambientales
metropolitanos? ¿Cuáles son y cómo funcionan esas instancias?
Se detecta que las políticas urbanas de los municipios bonaerenses son deficientes desde el punto
ambiental a la vez que las instancias de coordinación metropolitana de las políticas ambientales son
fragmentarias y muy incipientes. A lo largo de la ponencia se analizan una serie de factores que
coadyuvan en esa doble deficiencia de las políticas públicas desde el punto de vista ambiental:
carácter intrínsecamente transjurisdiccional de los problemas ambientales metropolitanos; sesgo
anti-metropolitano del federalismo argentino; superposición de competencias no siempre
claramente distribuidas y brecha entre competencias formales y funciones de hecho; sesgo antimetropolitano de los programas de reforma implementados desde el retorno a la democracia; baja
prioridad de los temas ambientales en la agenda política de todo nivel; limitaciones presupuestarias
de los gobiernos municipales; provincialización y nacionalización de la política partidario-electoral
local; debilidad burocrática del estado argentino en todos sus niveles; y bajo activismo ambiental.
Combinados, esos factores producen el doble efecto de 1) fortalecer el localismo estrecho de la
gestión municipal y 2) desincentivar la creación y funcionamiento de instancias de gestión
metropolitana, dificultando por ambas vías la solución de los problemas ambientales
metropolitanos.
Introducción
Durante las últimas décadas se ha registrado a lo largo de toda América Latina, tanto en el
discurso de actores políticos domésticos e internacionales como en la agenda de
investigación académica, una fuerte revalorización de la descentralización y del localismo.
Esa revalorización del localismo (expresada en términos como gobierno local, gestión local,
desarrollo local, etc.) apunta simultánea o alternativamente al fortalecimiento del gobierno
municipal y a la mayor participación de organizaciones de la sociedad civil en la gestión de
políticas públicas de la más diversa índole, todo lo cual se ha traducido en programas de
reforma, en nuevas políticas públicas e incluso en nuevos textos constitucionales.
Es interesante notar que esa revalorización de lo local tuvo lugar a la par que
aumentaron la población urbana y el tamaño y número de las áreas metropolitanas (DI
PACE, SUÁREZ & CALELLO 2004). Ahora bien, como señalan varios autores (vg.
PÍREZ 1994: 51-57; MELO 2003), gestión local y gobierno municipal no es lo mismo que
gestión urbana o gestión metropolitana. La coincidencia entre la gestión local/municipal y
1
la gestión urbana es una cuestión de escala. La gestión de una ciudad metropolitana va
mucho más allá (espacial e institucionalmente hablando) de los límites del gobierno
local/municipal.
Puede percibirse entonces una tensión entre la revalorización y el fortalecimiento de
lo local y la necesidad de gestionar cuestiones metropolitanas tales como el transporte, la
recolección y deposición de residuos, el abastecimiento de agua potable o la contaminación
ambiental. Mientras muchos de los programas y reformas implementados durante las
últimas décadas han buscado (en la teoría o en la práctica) fortalecer el poder de los actores
locales, en las áreas metropolitanas aumenta drásticamente la necesidad de coordinación
interjurisdiccional que, tal como señala Wright (1997) en su clásico trabajo sobre relaciones
intergubernamentales, afecta en mayor o menor medida a cualquier política pública.
Presente en casi toda área de política pública, esa tensión metropolitano-local incide
muy especialmente en las políticas ambientales. Si de modo general los problemas
ambientales tienden a no respetar las divisiones jurisdiccionales, mucho menos lo harán
dentro de los estrechos límites de los municipios que componen un área metropolitana
(HERRERO 2004: 167-170; CROSS & FREYTES FREY 2008). Con todo, aunque es
cierto que existen serias limitaciones para la gestión local/municipal de problemas
ambientales metropolitanos, no puede soslayarse que los gobiernos municipales son
responsables de ciertas políticas urbanas directamente vinculadas con los problemas
ambientales.
Esta ponencia explora la tensión metropolitano-local desde la perspectiva de los
gobiernos municipales, tomando como objeto de análisis la gestión municipal de políticas
ambientales en los partidos bonaerenses 1 del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)
2
. Buscará responder, para ello, los siguientes interrogantes:
¾ ¿Cuáles son las responsabilidades, capacidades y limitaciones de los gobiernos
municipales bonaerenses en materia de políticas ambientales?
¾ ¿Existen, en el ámbito del AMBA, instancias para la coordinación interjurisdiccional de
los problemas ambientales metropolitanos? ¿Cuáles son y cómo funcionan esas
instancias?
Antes de continuar, es conveniente aclarar qué es el AMBA (ver Mapa 1). Argentina
es un país federal dividido en veintitrés provincias y un distrito federal con rango de
provincia (la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o Capital Federal). Aproximadamente una
tercera parte de la población nacional (esto es, doce millones de personas según el Censo
Nacional de 2001) habitan en el AMBA, la cual comprende la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires y veinticuatro partidos 3 de la provincia de Buenos Aires (INDEC 2003),
constituyendo la única mega-metrópolis argentina.
Diversos motivos justifican analizar los partidos bonaerenses del AMBA
separadamente de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Primero y fundamentalmente, el
Bonaerense: oriundo o perteneciente a la provincia de Buenos Aires – ver más adelante sobre los partidos
de la provincia de Buenos Aires que conforman el AMBA.
2 La ponencia que aquí se presenta se enmarca dentro Proyecto PICT 1145 “El problema de la
interjurisdiccionalidad en la gestión local: políticas ambientales y sociales en los municipios de Avellaneda y
San Martín, Provincia de Buenos Aires”, financiado por la Agencia Nacional de Promoción Científica y
Tecnológica (ANPCyT) para ser ejecutado entre 2008 y 2011. Este proyecto tiene por objetivo estudiar las
políticas ambientales y sociales de municipios bonaerenses del AMBA, prestando especial atención al modo
en que la complejidad interjurisdiccional de las cuestiones ambientales y sociales afecta la implementación de
dichas políticas.
3 “Partido” es la denominación establecida por la provincia de Buenos Aires para sus divisiones
jurisdiccionales. Cada partido es gobernado por una municipalidad o gobierno municipal.
1
2
arreglo institucional de la Ciudad de Buenos Aires no es equivalente al de los partidos
bonaerenses del AMBA. La Ciudad de Buenos Aires constituye una ciudad-provincia sin
divisiones jurisdiccionales internas. Los partidos, en cambio, son divisiones jurisdiccionales
de la provincia de Buenos Aires que, aunque dependen del gobierno provincial en muchos
aspectos, cuentan con gobierno municipal propio (ver infra). Segundo, aunque la densidad
poblacional de la Ciudad de Buenos Aires es mucho mayor que la de todos los partidos
bonaerenses de la región metropolitana, éstos concentran casi el 80% de la población del
AMBA y sus indicadores de bienestar social (línea de pobreza, NBI, ingreso per capita,
desocupación, etc.) son marcadamente peores que los de la Ciudad de Buenos Aires. La
Ciudad de Buenos Aires es, desde todo punto de vista, el “centro” del AMBA y los
veinticuatro partidos bonaerenses su “periferia”. Tercero, y vinculado a lo anterior, los
problemas ambientales del AMBA suelen afectar más gravemente a los partidos
bonaerenses que la componen dado que esos problemas, si bien no respetan divisiones
jurisdiccionales, suelen seguir el trazado de la segmentación espacial y socio-económica del
área metropolitana, siendo más graves en los sectores más pobres y más “periféricos” de la
metrópolis 4 .
Mapa 1
Área Metropolitana de Buenos Aires/AMBA
Límites de municipios y de cuencas hidrográficas
En resumen, los partidos bonaerenses del AMBA tienen un diseño institucional
muy diferente del de la Ciudad de Buenos Aires a la vez que su población se encuentra, en
promedio, más expuesta a los problemas ambientales metropolitanos que los habitantes de
Sobre la segmentación espacial y socio-económica del AMBA y otras áreas metropolitanas, cf. WAQUANT
2001, 2007; PÍREZ 2001; CLICHEVSKY 2002; PREVOT SCHAPIRA 2002; SARAVÍ 2005; DAVIS 2008.
4
3
la Ciudad. Ambas razones justifican el recorte “bonaerense” que aquí se hace para estudiar
las políticas ambientales municipales dentro del ámbito del AMBA. Cabe realizar, con todo,
dos advertencias. Primero, la Ciudad de Buenos Aires debe ser tenida en cuenta a la hora
de analizar las formas (y dificultades) de coordinación interjurisdiccional de políticas
metropolitanas como así también el origen de algunos problemas ambientales. Segundo,
nada impide que en un estadio avanzado de la investigación se incorpore una comparación
con las políticas ambientales de la Ciudad de Buenos Aires. Veamos ahora cuáles son los
problemas ambientales del AMBA.
Problemas ambientales del AMBA
Al igual que numerosas áreas metropolitanas, el AMBA presenta serios problemas de
contaminación ambiental hídrica, atmosférica, edáfica y sonora, a lo cual se suman
recurrentes incidentes de inundaciones de las cuencas hidrográficas que atraviesan el
territorio metropolitano y desembocan en el Río de la Plata (CLICHEVSKY 2002;
HERRERO 2004). Estos problemas ambientales son decurrentes de un proceso
desordenado de crecimiento metropolitano, i.e. un proceso caracterizado por el rápido
crecimiento demográfico en un contexto de alta industrialización, falta de planificación
metropolitana y desarrollo deficiente de la red de servicios e infraestructura, especialmente
en las zonas periféricas de la metrópolis (PÍREZ 2001; CLICHEVSKY 2002).
En ese contexto de urbanización desorganizada, en el cual la producción mercantil
de la ciudad ha predominado sobre la planificación estatal (PÍREZ 1994: 51-54), varias son
las fuentes inmediatas de los problemas ambientales del AMBA (CLICHEVSKY 2002;
HERRERO 2004):
1) Cobertura deficiente de la red de agua potable.
2) Inadecuada provisión de cloacas y falta de tratamiento de excretas domiciliarias
y efluentes industriales.
3) Fallas en la recolección y disposición final de residuos sólidos domiciliarios e
industriales.
4) Localización inadecuada de algunas industrias.
5) Escasez de espacios verdes.
6) Déficit habitacional y hacinamiento en asentamientos precarios y zonas de la
periferia.
7) Fallas en el sistema de transporte público e inadecuado control de las emisiones
del parque vehicular.
Por su parte, los problemas ambientales metropolitanos tienen serios impactos
económicos y sociales, destacándose entre estos últimos los problemas de salud de las
poblaciones más afectadas, i.e. los habitantes de los asentamientos precarios y de las zonas
más periféricas.
Llegados a este punto es importante remarcar un aspecto particularmente
inquietante de los problemas ambientales. Mientras es verdad que los problemas
ambientales y sus causas inmediatas no reconocen las divisiones jurisdiccionales
establecidas (HERRERO 2004; SUÁREZ, CALELLO & LOMBARDO 2004), razón por
lo cual cabe calificarlos como problemas “trans-jurisdiccionales”, es igualmente cierto que
impactan más gravemente en las zonas más precarias o periféricas de la metrópolis. Como
4
señalan varios autores (PÍREZ 2001: 262-268; CLICHEVSY 2002; HERRERO 2004;
HOCHSTETLER & KECK 2007: 186-222; MARTÍNEZ ALIER 2007: 211-228), los
problemas ambientales metropolitanos afectan más gravemente a los grupos más pobres en
un contexto en el cual la degradación ambiental tiende a superponerse a la fragmentación
socio-espacial de la ciudad metropolitana, dando lugar a un círculo vicioso que une
pobreza, periferia, inaccesibilidad, precariedad urbana, contaminación ambiental y más
pobreza.
Lo que resulta más inquietante de este cuadro es que, mientras los problemas
ambientales se yuxtaponen a situaciones de degradación socio-espacial, su carácter
eminentemente trans-jurisdiccional puede contribuir, junto con un diseño institucional de
competencias superpuestas, a diluir las responsabilidades de las distintas jurisdicciones
respecto de su solución (cf. HOCHSTETLER & KECK 2007: 196) o lo que Nunes (1991:
26) llama la “autonomía de no realizar”. Es hora de abordar las responsabilidades
municipales en materia ambiental en el marco del federalismo argentino.
Federalismo, ambiente y municipios
Si nos remitimos a sus bases constitucionales, el federalismo ambiental argentino constituye
un ejemplar de la doctrina de competencias concurrentes en el cual se otorga predominio
normativo a la nación y primacía ejecutiva a las provincias. En la práctica, ese diseño puede
acabar en un modelo de autoridad superpuesta (WRIGHT 1997: 105-131) o pluralismo
institucional desarticulado (JORDANA 2001) donde 1) la distribución jurisdiccional de
competencias y tareas no siempre es clara y 2) y los mecanismos de coordinación
interjurisdiccional vertical y horizontal son débiles, todo lo cual puede favorecer la
inclinación de las distintas jurisdicciones a desentenderse de los problemas existentes.
La reforma constitucional de 1994 consagró el poder provincial sobre los recursos
naturales al establecer que el dominio originario de estos últimos corresponde a las
provincias (art. 124) 5 . Al mismo tiempo, introdujo entre los nuevos derechos y garantías el
derecho a gozar de un ambiente sano y el deber de preservarlo (art. 41). Para compatibilizar
el derecho (nacional) a un ambiente sano con el dominio provincial de los recursos
naturales, la nueva Constitución de la Nación Argentina recurre a la doctrina concurrente
dictaminando que “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los
presupuestos mínimos de protección y a las provincias las necesidades para
complementarlas” (art. 41).
Pese a que en su artículo 41 establece competencias concurrentes en lo que respecta
a la protección ambiental, la constitución nacional reformada no fija mecanismos para la
división y articulación de tareas entre la Nación y las provincias en la materia. Ese vacío fue
parcialmente resuelto por la Ley General del Medio Ambiente promulgada en 2002 (Ley
25675/02). Por un lado, la Ley General del Ambiente, en virtud del poder normativo
otorgado a la Nación por el artículo 41, define los presupuestos ambientales mínimos, los
cuales deben ser uniformes para todo el territorio nacional. Por otro lado, refuerza la
primacía de las provincias en la aplicación de la política ambiental al crear el Sistema
Federal de Coordinación Interjurisdiccional y establecer al Consejo Federal de Medio
5
El texto original de la constitución argentina vigente data de 1853.
5
Ambiente o CONFEMA (un consejo creado en 1990 y controlado por las provincias)
como autoridad máxima del sistema 6 .
En la práctica, el CONFEMA nunca ha funcionado como arena para la
coordinación interjurisdiccional de políticas ambientales, debido fundamentalmente a la
resistencia de las provincias a cualquier tipo de coordinación con la Nación – cuya
intervención los gobiernos provinciales suelen percibir como una forma de “intromisión”
nacional en su dominio sobre los recursos naturales (REZK 2005). La debilidad del
CONFEMA marca la ausencia tanto de coordinación vertical (Nación-provincias) como
de articulación horizontal (entre provincias), no existiendo ningún mecanismo alternativo
que garantice o facilite que los preexpuestos mínimos que la Nación dicta o pudiere dictar
sean aplicados por las provincias. Como se argumentará en las secciones siguientes, esa
ausencia de mecanismos de articulación interjurisdiccional afecta muy particularmente a las
políticas ambientales en un área metropolitana como el AMBA.
Respecto del papel de los municipios en materia de política ambiental, nada dice la
Constitución Nacional reformada, lo cual es congruente con el no reconocimiento
constitucional de los municipios como entes federativos y con la omisión en el texto
constitucional de párrafo alguno referido a las competencias municipales en materia de
política pública. Desde su formulación original en 1853, la Constitución Nacional incluye
entre los poderes no delegados por las provincias el de dictar su propio régimen municipal
(art. 5), aunque entre las reformas introducidas en 1994 se establece que las provincias
deberán, en su propia constitución, asegurar la autonomía municipal (art. 123).
Consistentemente, la Ley General del Medio Ambiente de 2002 omite promulgarse
respecto del papel de los municipios en materia de política ambiental, fuera de establecer
que la legislación ambiental provincial y municipal debe ser congruente con los
presupuestos mínimos dictados por la Nación – todo lo cual es, una vez más, consistente
con la primacía ejecutiva otorgada por la propia ley a las provincias y al CONFEMA a pesar
de que el derecho a un ambiente sano sea de carácter nacional.
El espíritu federalista (o quizá, provincialista) de la legislación nacional es
consonante con la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, también reformada en
1994. En un mismo artículo (art. 28), la nueva constitución provincial establece el derecho
a un ambiente sano y el deber de protegerlo a la vez que determina el dominio eminente de
la provincia sobre el ambiente y los recursos naturales, no fijando ningún mecanismo para
la articulación interjurisdiccional de las políticas ambientales (ni con la Nación ni con las
otras provincias). Tampoco establece, como se verá, ninguna competencia municipal en la
materia.
El régimen municipal de la provincia de Buenos Aires está fijado por la
Constitución Provincial reformada en 1994 y por la Ley de Orgánica de las
Municipalidades. La Constitución Provincial de 1994 no incluye ningún artículo que
explícitamente garantice la autonomía municipal y retiene en la legislatura provincial el
poder de fijar los límites (y por ende la creación y reconfiguración) de los municipios (art.
103), así como el poder de imponer a los municipios las contribuciones (impuestos) que
podrán recaudar, distribuir y oblar (art. 192, #7). Adicionalmente, la Constitución
La primacía provincial se expresa claramente en varios de los principios de política ambiental dictados por la
propia ley: 1) congruencia normativa entre presupuestos mínimos, legislación provincial y legislación
municipal; 2) subsidiariedad: la Nación colabora y participa en forma complementaria; 3) solidaridad: tanto la
Nación como las provincias son responsables; 4) cooperación: efectos transfronterizos serán encarados en
forma conjunta (Art. 4). Mientras la Nación y las provincias son igualmente responsables por la política
ambiental, es elocuente cómo la ley nacional de presupuestos mínimos introduce el principio de
subsidiariedad por el cual la Nación sólo debería colaborar en forma complementaria en la prevención y
mitigación de daños ambientales.
6
6
Provincial (al igual que la Constitución Nacional) no establece ningún mecanismo para la
transferencia de recursos al gobierno municipal. En cuanto al régimen de gobierno
municipal, la Constitución Provincial establece dos poderes: un departamento ejecutivo y
un departamento deliberativo unicameral (o Concejo Deliberante), ambos elegidos
periódicamente por voto popular (art. 190 y 191).
Respecto de las competencias administrativas de los municipios, la Constitución
Provincial establece que éstos tendrán a su cargo la administración de los intereses y
servicios locales de los partidos que forman la provincia (art. 190), incluyendo entre sus
atribuciones unas pocas (y vagas) competencias que abarcan “el ornato y salubridad, los
establecimientos de beneficencia que no estén a cargo de sociedades particulares, asilos de
inmigrantes que sostenga la provincia, las cárceles locales de detenidos y la vialidad pública”
(art. 192).
Como vemos, ni la Constitución Nacional ni la Constitución de la Provincia de
Buenos Aires hacen referencia a las competencias de los gobierno municipales en materia
de política ambiental. Ello no quiere decir, sin embargo, que los municipios bonaerenses
carezcan de dichas competencias 7 . En la provincia de Buenos Aires, las competencias
administrativas de los gobiernos municipales son fijadas en detalle por la Ley Orgánica de
las Municipalidades (LOM), cuyo texto original de 1958 (Decreto-Ley 6869/58) sufrió
numerosas enmiendas a lo largo del tiempo.
En contraste con la exigüidad y vaguedad de la Constitución Provincial al respecto,
la LOM incluye un copioso listado de las competencias administrativas de los municipios.
Entre esas competencias, se incluye explícitamente la protección ambiental:
“La prevención y eliminación de las molestias que afecten la tranquilidad, el
reposo y la comodidad de la población, en especial las de origen sonoro y
luminoso, así como las trepidaciones, la contaminación ambiental y de los
cursos de agua y el aseguramiento de las conservación de los recursos
naturales” (LOM, art. 27, #17).
Además de imputarle responsabilidad directa sobre la prevención y mitigación de la
contaminación ambiental, la LOM atribuye a los municipios competencia (generalmente
concurrente) sobre numerosas áreas de política pública que, como se desprende de la
sección anterior, están estrechamente vinculadas con los problemas ambientales
metropolitanos: zonificación, edificación, habilitación e inspección de establecimientos
comerciales e industriales, vialidad, paisajes, abasto y acopio, protección animal, higiene y
salubridad, control bromatológico, inspección veterinaria, sanidad vegetal, tránsito y
transporte público y propiedades ribereñas (art. 27 y 28).
En consonancia con estas competencias, la LOM establece que corresponde al
municipio disponer, en coordinación con la provincia, la provisión de los siguientes
servicios públicos: barrido, riego, limpieza, alumbrado, provisión de agua, obras sanitarias y
desagües pluviales, inspecciones, registro de guías, transporte y otras necesidades colectivas
de carácter local (art. 52). Estos servicios pueden ser provistos bien de modo directo por el
Departamento Ejecutivo del municipio o bien mediante: 1) organismos descentralizados, 2)
consorcios intermunicipales, 3) cooperativas municipales, 4) convenios, 5) acogimientos o
6) concesiones (art. 53).
Cassano (2004) señala que, en el marco de la creciente revalorización del espacio local y del gobierno
municipal que ha tenido lugar desde el retorno a la democracia, aproximadamente la mitad de las nuevas
constituciones provinciales contienen previsiones sobre las competencias municipales en materia ambiental,
mientras que en varios casos esas previsiones son introducidas, como en el caso de la provincia de Buenos
Aires, en la legislación que fija el régimen municipal de la provincia o, como en otras provincias, en las cartas
orgánicas de los municipios.
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7
A la luz de la LOM, los municipios bonaerenses tienen entonces amplias
competencias ambientales – tanto porque comparten la responsabilidad de prevenir y
mitigar toda forma de contaminación ambiental como porque son responsables primarios
de políticas urbanas (vg. ordenamiento territorial, habilitación comercial e industrial,
servicios públicos urbanos) cuya falencia es, precisamente, la causa de la mayoría de los
problemas ambientales metropolitanos. Todo ello se ve expresado en la ley ambiental
provincial (Ley 11723/95), la cual reglamenta el art. 28 de la Constitución Provincial y
establece que tanto el estado provincial como los municipios deben garantizar los derechos
ambientales y los principios de política ambiental fijados por la ley (art. 2 y 5),
corresponsabilizando a las autoridades ambientales provinciales y municipales por la
ejecución de esa política.
Sumando a ello, si bien no reconoce la especificidad de la gestión metropolitana, la
legislación de la provincia de Buenos Aires ofrece un par de herramientas institucionales
que podrían facilitar la coordinación intermunicipal en el ámbito del AMBA: los comités de
cuenca hídrica (regidos por la Ley 12257/99) y los consorcios de gestión y desarrollo
(regidos por el art. 41 de la constitución provincial y la Ley 13580/06) 8 .
En resumen, pese a que la legislación nacional consagra la primacía provincial en
materia de recursos naturales y protección ambiental, la normativa de la provincia de
Buenos Aires hace extensiva su responsabilidad de garantizar los derechos ambientales a
los gobiernos municipales, los cuales, además, son responsables inmediatos (aunque no
únicos) de una serie de políticas urbanas que tienen un impacto directo en problemas como
la contaminación ambiental y las inundaciones. Con lo cual, si bien es cierto que los
problemas ambientales metropolitanos son intrínsecamente transjurisdiccionales, también
es cierto que, al menos legalmente, los gobiernos municipales son corresponsables no sólo
de su mitigación sino también de su factores causales.
De ahí la paradoja que afecta a la gestión municipal de los problemas ambientales
metropolitanos: los municipios aisladamente no pueden resolver los problemas ambientales
pero éstos no pueden resolverse sin su participación. Todo ello en el marco de un diseño
federal donde la distribución (no siempre clara) de competencias normativas y ejecutivas
entre nación, provincias y municipios puede tener el efecto de estimular, no la articulación
metropolitana, sino la competencia entre jurisdicciones y al mismo tiempo la inclinación de
cada nivel jurisdiccional a desentenderse de los problemas ambientales. Por ello, para
desentrañar esa paradoja es necesario considerar, por un lado, cuáles son las capacidades y
limitaciones de los gobiernos municipales para resolver los problemas ambientales
metropolitanos y, por otro lado, cuáles son las instancias de coordinación
interjurisdiccional (vertical y horizontal) que están disponibles para superar las limitaciones
del localismo en materia de políticas ambientales metropolitanas.
Capacidades y limitaciones de la gestión ambiental municipal
Existen numerosos trabajos sobre las particularidades y deficiencias de la provisión de
servicios públicos y el ordenamiento territorial del AMBA (vg. PÍREZ 1994, 2001;
CLICHEVSKY 2002; PÍREZ et al. 2003), y cualquiera que recorra los partidos
bonaerenses del AMBA podrá apreciar esas deficiencias así como los serios problemas
Mientras el objetivo principal de los comités de cuenca es promover un programa de desarrollo integrado
dentro de una determinada cuenca o región, los consorcios tienen por objetivo fomentar el desarrollo de
actividades económicas de impacto regional – ver infra sobre comités de cuenca.
8
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ambientales a ellas asociadas, especialmente cuanto más se aleje del centro de la metrópolis
y de las principales vías de comunicación.
La constatación de esas deficiencias nos lleva a inferir que los gobiernos
municipales bonaerenses tienen limitadas capacidades para lidiar con los problemas
ambientales metropolitanos. Esto no quiere decir que los gobiernos no implementen
políticas ambientales. Si entendemos las políticas ambientales en un sentido amplio (i.e.
como aquellas políticas directamente vinculadas con las distintas formas de contaminación
ambiental), los gobiernos municipales de hecho implementan varias de ellas: recolección de
basura, habilitación industrial y control de contaminación industrial, ordenamiento
territorial y habilitación de edificaciones, etc. Lo que aquí se infiere es que los gobiernos
municipales ejecutan esas políticas de modo fragmentario y deficiente desde el punto de
vista de la protección ambiental, afectando más gravemente a los barrios más pobres de
cada partido.
Necesitamos una investigación más profunda para saber a ciencia cierta cómo los
gobiernos municipales ejecutan sus políticas ambientales (entendidas éstas en un sentido
amplio) o implementan políticas ambientales diseñadas desde la provincia o la nación.
Mientras tanto, a continuación se proponen, a la luz de las deficiencias arriba señaladas, un
conjunto de factores tendientes a explicar la falta de capacidad (y/o de interés) de los
gobiernos municipales para atender los problemas ambientales que, aunque metropolitanos,
inciden y se generan fronteras adentro de sus territorios.
Para comenzar, cabe volver a mencionar el carácter intrínsecamente transjurisdiccional de
los problemas ambientales metropolitanos (SUÁREZ, CALELLO & LOMBARDO 2004: 237), el
cual demanda, como ya se dijo, un alto grado coordinación interjurisdiccional de las
políticas ambientales. Sin embargo, no hay que soslayar, insisto, que los gobiernos
municipales tienen responsabilidades tanto respecto del origen de los problemas
ambientales como respecto de su mitigación. Por lo tanto, será importante precisar, en el
análisis que se haga de las políticas ambientales de un área metropolitana, qué es lo que los
municipios pueden hacer por sí solos y cuáles son las necesidades concretas de articulación
interjurisdiccional. Volveremos sobre este último punto en las secciones siguientes.
A las dificultades propias del carácter transjurisdiccional de los problemas
ambientales metropolitanos se suman la superposición de competencias (a veces vagamente definidas o
no claramente distribuidas) y la brecha entre las competencias formales y las funciones que de hecho cumplen
los municipios. No se trata solamente de que las competencias no siempre están bien
definidas y de que la división de tareas entre jurisdicciones no está suficientemente
establecida. Aun cuando la división y definición de competencias pueda ser clara, los
gobiernos municipales bonaerenses del AMBA parecen concentrarse en unas pocas
funciones que no van mucho más allá del así llamado “alumbrado, barrido y limpieza”,
campañas erráticas de pavimentación, el otorgamiento de licencias de conducir y la
ejecución de planes sociales diseñados y financiados por el gobierno provincial o nacional 9 .
La superposición de competencias no hace sino facilitar esa tendencia de los
gobiernos municipales a concentrarse en unas pocas políticas locales – especialmente en un
En un sentido similar, Melo (2003) distingue entre las cuestiones urbanas típicas (vg. vivienda, transporte,
saneamiento urbano) y las políticas no urbanas implementadas por los municipios (i.e. servicios sociales y
distribución del ingreso) para concluir que en el régimen municipal brasilero post 1988 se ha fortalecido la
municipalización de los servicios sociales y de la políticas de distribución del ingreso en detrimento de las
políticas típicamente urbanas (y metropolitanas). A una conclusión parecida llegan los estudios sobre ciudades
intermedias latinoamericanas compilados en Carrión et al. (1991) al señalar que la función primordial ejercida
por los gobiernos municipales de esas ciudades es subsidiar, por distintas vías, el desempleo del mercado local
de trabajo, desatendiendo las funciones que les son formalmente atribuidas.
9
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área metropolitana como el AMBA, donde la superposición y “cercanía” de jurisdicciones
(nacional, provincial y municipal) lleva a que habitantes y activistas no siempre tengan claro
qué jurisdicción es responsable de qué política. Ello puede tener el doble efecto de
desincentivar el reclamo social o de desviarlo hacia la jurisdicción “equivocada” o hacia la
que se cree que tiene más poder de resolución independientemente de sus competencias
formales 10 .
Sumado a ello, algunos estudios ya citados señalan que los recursos y las
necesidades suelen estar territorial o jurisdiccionalmente disociados (cf. specialmente
PÍREZ 2001). Los barrios con mejores indicadores socio-económicos cuentan con una
mejor y más extensa cobertura de servicios públicos (provistos por la municipalidad, la
provincia u organismos nacionales) y suelen concentrar mayor número de obras realizadas
con inversión pública, siendo que en los barrios mas pobres a veces las obras públicas o la
instalación de infraestructura de servicios públicos suele hacerse con la “participación” de
los vecinos en los gastos de inversión. Por esa vía, las políticas urbanas municipales, cuando
existen, no hacen más que reforzar la segmentación socio-espacial del territorio
metropolitano y la estrecha relación entre contaminación ambiental y pobreza.
Llegados a este punto, surge la pregunta por las razones de esta situación. ¿Por qué
las (estrechas) políticas urbanas municipales producen estos resultados? ¿Por qué la brecha
entre competencias formales y las funciones que efectivamente se realizan? ¿Puede esa
situación ser adjudicada simplemente al carácter transjurisdiccional de los problemas
ambientales metropolitanos y a las eventuales fallas del diseño federal argentino? Propongo,
a modo de hipótesis de trabajo, una serie de razones extras para explicar esa situación.
En primer lugar, debemos considerar la baja prioridad de los temas ambientales en la
agenda política de todo nivel. En principio, parecería haber un desacuerdo entre quienes
consideran que “el medio ambiente no le importa a nadie”, tal como titula su libro un
conocido periodista ambiental argentino (FEDEROVISKY 2007; cf. CLICHEVSKY
2002:8), y quienes consideran que la preocupación por la cuestión ambiental ha despertado
y aumentado en los últimos años en Argentina (CASTELLI 2006). Hay que reconocer que,
en contraste con la alta visibilidad pública alcanzada por algunas pocas protestas
ambientales durante la última década (hecho inédito en la historia argentina) y con el
bombardeo de noticias alarmantes sobre el calentamiento global que se transmiten cada vez
más frecuentemente como un problema “que nos afecta a todos”, las políticas públicas de
todo nivel han estado retrasadas en lo que respecta a la gestión de esos problemas,
ratificando, muy especialmente en el nivel municipal, la sensación de que “el medio
ambiente no le importa a nadie” 11 .
10 O incluso, tal vez, hacia la que se tiene más a mano – es notorio el caso de algunas marchas de protesta que,
por el objeto de su demanda (como la protección contra la inseguridad en el llamado Conurbano bonaerense),
deberían dirigirse quizá a La Plata, para reclamar ante el gobierno provincial, pero acaban su recorrido en la
Plaza de Mayo, frente a la Casa de Gobierno nacional.
11 Lamentablemente no contamos con estudios sobre la percepción de los temas ambientales entre líderes
locales del AMBA. Un estudio realizado en Brasil (ALMEIDA & CARNEIRO 2003: 141-145) quizá sirva
como punto de partida para el análisis comparativo de los municipios del AMBA. Ese estudio muestra que los
líderes sociales y políticos locales 1) tienden a manifestarse preocupados por los problemas ambientales
globales a la vez que niegan que esos problemas tengan impactos serios dentro de sus territorios y 2)
consideran que, en cualquier caso, los problemas ambientales deben ser atendidos por el gobierno nacional o
estadual y no por el gobierno municipal, el cual, dadas sus limitaciones presupuestarias y técnicas, debe
abocarse a atender otras prioridades, para las cuales el gobierno municipal tiene mayor capacidad de iniciativa
y de acción (i.e. asistencia social, actividades recreativas, obras públicas y salud). Este estudio se complementa
con un diagnóstico realizado por el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE 2005), el cual arroja
que la mayoría de los gobiernos municipales brasileros carece de organismos específicamente dedicados a la
política ambiental y de personal técnico especializado en la materia.
10
En segundo lugar, es necesario reconocer que los gobiernos municipales enfrentan
serias limitaciones presupuestarias y técnicas, las cuales no hacen más que agravar la baja prioridad
política de los problemas ambientales. Y esas limitaciones suelen ser mayores en los
municipios más afectados por la segmentación socio-espacial del AMBA en virtud de la
disociación territorial ya señalada entre recursos y necesidades (la cual sería indicativa, a su
vez, de la inexistencia o insuficiencia de políticas provinciales o nacionales tendientes a
revertir las desigualdades interjurisdiccionales) 12 .
Por último, debe considerarse la lógica de acumulación político-electoral de los partidos
políticos que actúan, desde los tres niveles de gobierno, en el ámbito del AMBA. No puedo
detenerme aquí en la caracterización de esa lógica (cf. CROSS & FREYTES FREY 2008;
OLLIER 2009; para el caso de los municipios intermedios, CARRIÓN et al. 1991). Baste, a
los efectos de esta ponencia, señalar que la competencia inter-partidaria y los
realineamientos intra-partidarios en la búsqueda del éxito electoral tienen, en el ámbito del
AMBA, un doble efecto desfavorable para la solución de los problemas ambientales.
Por un lado, las estrategias electorales locales llevan a priorizar políticas públicas
(alumbrado, barrido y limpieza, programas o medidas de asistencia social y obras públicas
de alto impacto en el corto plazo 13 ) que no atienden a los problemas ambientales – ni
siquiera los problemas de las mismas poblaciones más pobres que, paradójicamente, se
busca alcanzar con los programas sociales. En este sentido, podría atribuirse al conjunto de
los gobiernos municipales metropolitanos lo que un reconocido intendente vecinalista del
norte del AMBA bautizó la “soberanía del bache”:
“Yo creo que el vecinalismo es la soberanía del bache, de la lamparita, ver cómo
prestás mejores servicios sin meterte en los grandes problemas ya que no los vas
a solucionar, y si los solucionás, va a ser tarde o inorportunamente” (citado
en OLLIER 2009: 8-9; mi énfasis).
La “soberanía del bache” se ve reforzada, por otro lado, por la fuerte
provincialización y nacionalización de la contienda electoral en los municipios del AMBA
(OLLIER 2009). Ello lleva a que muchas veces tanto las estrategias electorales de los
partidos políticos como las preferencias electorales de los vecinos se definan por cuestiones
extra-municipales (e incluso extra-metropolitanas), reforzando el desinterés de los líderes
locales por los “grandes problemas” 14 .
Adicionalmente, esos mismos factores político-electorales afectan la continuidad de
las políticas municipales y, como veremos en el apartado siguiente, la búsqueda de
soluciones coordinadas entre jurisdicciones del mismo o distinto nivel.
De todo lo dicho hasta ahora se concluye que, al menos en el ámbito del AMBA,
los gobiernos municipales bonaerenses no parecen tener muchos incentivos para garantizar
el derecho a un ambiente sano, tal como prescribe la legislación que deben hacer. Se
desentienden no sólo de la mitigación de los problemas ambientales sino también de
12 Sumado a ello, Clemente (2003) entiende, al igual que otros autores, que desde 1983 en adelante ha tenido
lugar en Argentina, al menos en el área de las políticas sociales, un proceso de crecientes transferencias
administrativas a los municipios sin que se les otorgue a estos últimos mayor autonomía institucional y fiscal.
Ello se habría traducido, siempre según la autora, en una brecha entre responsabilidades y recursos que
dificulta que los municipios puedan hacerse cargo de sus crecientes responsabilidades administrativas.
13 Como me manifestó un funcionario de un municipio bonaerense del AMBA en una conversación informal
sobre cómo se decidían las obras públicas municipales y por qué los líderes municipales no daban prioridad a
obras de envergadura como la construcción de cloacas o de desagües pluviales: “en la jerga política se dice
que ‘todo lo que va bajo tierra no sirve’ porque nadie lo ve y entonces no junta votos”.
14 Esto no quiere decir que los líderes locales necesariamente se desinteresen por los “grandes problemas”
sino que, en todo caso, al igual que el intendente vecinalista citado, suelen considerar que la resolución de
esos problemas no está (o no debe estar) dentro de su campo de acción.
11
proveer adecuadamente servicios públicos y políticas urbanas de “interés local” con alto
impacto ambiental y respecto de los cuales se supone que tienen competencia preeminente
o concurrente. En algunos casos, esos servicios y políticas son provistos
(insuficientemente) por organismos nacionales o federales sin participación de los
municipios – y sin atención al derecho a un ambiente sano para todos.
Dificultades para la coordinación ambiental metropolitana
Son varios los autores que destacan no sólo la falta de coordinación interjurisdiccional en
materia ambiental sino, de modo general, la ausencia de una gestión metropolitana
propiamente dicha en el ámbito del AMBA (cf. PÍREZ 1994, 2001; CLICHEVSKY 2002;
REZK 2005; CROSS & FREYTES FREY 2008). Ausente una instancia de gestión
metropolitana supramunicipal o intermunicipal, existen algunas organizaciones
interjurisdiccionales o nacionales que se ocupan de políticas sectoriales que no cubren todo
el AMBA o no lo hacen de modo uniforme 15 . Tal el caso de la Comisión Nacional de
Regulación del Transporte/CNRT y la Secretaría de Transporte nacional (transporte
urbano), la Corporación del Mercado Central de Buenos Aires (abastecimiento de frutas y
verduras), Agua y Saneamientos Argentinos Sociedad Anónima/AYSA (saneamiento
básico) y la Coordinación Ecológica Área Metropolitana/CEAMSE (disposición de
residuos sólidos).
Desde el punto de vista ambiental, es interesante considerar los casos de AYSA y
CEAMSE, empresas públicas dedicadas a dos políticas urbanas estrechamente vinculadas
con problemas ambientales. Más allá de su enfoque netamente sectorial, es de destacar dos
grandes limitaciones de ambas empresas: 1) la insuficiencia del servicio prestado y 2) la falta
de participación de los gobiernos municipales bonaerenses. Este último hecho es
particularmente notorio siendo que, según la legislación provincial, saneamiento básico
(AYSA) y residuos sólidos (CEAMSE) son competencias, no exclusivas, pero sí
concurrentes de los gobiernos municipales. Que los gobiernos municipales no provean
directamente esos servicios no es un hecho particularmente grave dado que razones de
escala pueden justificar que esos servicios no sean provistos por cada municipio sino por
organizaciones (públicas o privadas) de nivel mayor. Lo notorio es que los gobiernos
municipales bonaerenses prácticamente no han tenido ninguna participación en la
conformación de esas empresas ni la tienen en su funcionamiento corriente, lo cual no hace
sino reforzar el desinterés de esos gobiernos por los “grandes problemas”, con su
detrimento en los problemas ambientales metropolitanos. Y ello en un contexto en que los
servicios de saneamiento básico y de residuos sólidos son insuficientemente provistos en el
AMBA por AYSA y CEAMSE, respectivamente – sin que exista ninguna otra organización
municipal, provincial o nacional que supla adecuadamente esa insuficiencia 16 .
15 Para un análisis de las distintas formas de gestión metropolitana, cf. PÍREZ 1994, 2001; ZENTELLA
GÓMEZ 2005.
16 La disposición final de residuos se realiza, allí donde no llega el brazo del CEAMSE, mediante basurales a
cielo abierto sin ningún tipo de tratamiento. En el caso de saneamiento básico, un estudio reciente de la
Defensoría del Pueblo de la Nación (2009) muestra que, en contraste con los partidos del llamado primer
cordón del Conurbano Bonaerense, en los partidos más periféricos del AMBA el Índice de Saneamiento
Básico Insuficiente (ausencia de conexiones domiciliarias para la provisión de agua potable o para el vertido
de excretas) es medio, alto o muy alto (en una escala que va de muy bajo a muy alto). A ello debe sumarse que
los residuos cloacales de millones de habitantes son arrojados sin tratamiento alguno al Río de la Plata y sus
afluentes.
12
En contraste con el enfoque sectorial y fragmentario de AYSA y CEAMSE, fueron
creadas muy recientemente organizaciones interjurisdiccionales de cuenca hidrográfica para
tratar cuestiones directamente vinculados con los problemas ambientales metropolitanos.
En 2006 fue creada la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) con el
objetivo primario de sanear la cuenca del Río Matanza-Riachuelo (ver Mapa 1), la más
contaminada de todo el país. A contrapelo de los modelos más modernos de gestión de
cuencas, los cuales aconsejan que todos los interesados/involucrados en la gestión de la cuenca
deben participar de la toma de decisiones (CONCA 2006; GUTIÉRREZ 2008: 65-94), la
ACUMAR está compuesta solamente por representantes de la Nación, de la provincia de
Buenos Aires y de la Ciudad de Buenos Aires. Las organizaciones de la sociedad civil, los
usuarios directos del agua y los gobiernos municipales bonaerenses pueden participar a
través de comisiones consultivas, pero son excluidos de la toma de decisiones. Esa
exclusión de los municipios bonaerenses es llamativa toda vez que ellos tienen mucho que
ver con el origen y el impacto de los problemas ambientales de la cuenca.
Fuera de esa limitación en cuanto a su composición originaria (y del hecho de que
Matanza-Riachuelo constituye sólo una de las tres cuencas que drenan el territorio del
AMBA en su camino hacia el Río de la Plata), la ACUMAR no ha avanzado mucho en la
implementación de un plan de saneamiento integral de la cuenca (a pesar de la
disponibilidad de fondos del BID) y sería muy prematuro aún para predecir si alguna vez
llegará a cumplir con los objetivos para los cuales fue creada.
Mientras tanto, organizaciones equivalentes fueron creadas, con mucho menos
prensa, por la provincia de Buenos Aires en las otras dos cuencas del AMBA (Río
Riachuelo y Río Luján), las cuales no abarcan territorio de la Ciudad de Buenos Aires (ver
Mapa 1). En contrate con la ACUMAR, en estas cuencas se constituyeron comités con
participación exclusiva de gobiernos municipales, con el amplio objetivo de promover “el
desarrollo integrado de la cuenca o región” (Ley 12257/99, Art. 121). Pero el avance de
estos comités ha sido aún mucho más incipiente que en el caso de ACUMAR, lo cual quizá
esté asociado, entre otros motivos, al hecho de que los comités de cuenca bonaerenses no
tienen asegurado por parte del gobierno provincial ningún mecanismo de financiamiento.
En lo que respecta a la articulación interjurisdiccional o metropolitana de políticas
ambientales, tenemos entonces una situación caracterizada por la superposición de tres
elementos:
¾ Ausencia de organizaciones o mecanismos de gestión metropolitana propiamente
dicha o de gestión ambiental metropolitana
¾ Existencia de organizaciones nacionales o interjurisdiccionales de carácter sectorial
encargadas de proveer servicios públicos vinculados con los problemas ambientales
del AMBA, pero cuya prestación de servicios es deficiente desde el punto de vista
metropolitano y no garantiza adecuadamente el derecho a un ambiente sano para
todos los habitantes.
¾ Surgimiento de organizaciones de cuenca que, aunque abarcan sólo segmentos del
AMBA y poseen formatos deficientes desde el punto de vista de la articulación
interjurisdiccional, podrían funcionar como mecanismos de coordinación
metropolitana de las políticas ambientales pero cuya actuación es todavía muy
incipiente.
Ante esta constatación, surge ahora la pregunta por los motivos de esas deficiencias en
materia de coordinación metropolitana de la gestión ambiental. Se proponen a
continuación, también a modo de hipótesis de trabajo, cinco factores para explicar esas
fallas.
13
Consideremos, para comenzar, el sesgo anti-metropolitano del federalismo argentino
(PÍREZ 2001). Aun después de las reformas de 1994, ni la Constitución Nacional ni la
Constitución de la Provincia de Buenos Aires hacen referencia alguna a la cuestión
metropolitana ni a la necesidad coordinación metropolitana. A ello debe sumarse el sesgo
anti-municipal de organizaciones creadas para la coordinación interjurisdiccional de
políticas ambientales (el CONFEMA y, en el ámbito específico del AMBA, la ACUMAR),
lo cual, por omisión, no hace sino reforzar el sesgo anti-metropolitano de las instituciones
federales argentinas.
Podría pensarse que los comités de cuenca de la provincia de Buenos Aires ofrecen
una herramienta institucional que permitiría contrarrestar parcialmente ese sesgo en tanto
están concebidos como arenas de articulación inter-municipal, constituyendo de ese modo
una instancia para promover la coordinación ambiental metropolitana. Sin embargo,
mientras no se revierta su actual formato institucional (objetivos demasiado ambiciosos,
falta de soporte técnico y debilidad financiera), es difícil imaginar cómo los comités de
cuenca bonaerenses puedan tener algún impacto significativo.
A la ausencia o debilidad de mecanismos de coordinación metropolitana en el
diseño federal argentino debe sumarse el sesgo anti-metropolitano de los programas de reforma
implementados durante los años 1980 en distintas áreas de política pública. Si en el área
ambiental fueron creadas organizaciones interjurisdiccionales que ignoraron la importancia
de las cuestiones metropolitanas (CONFEMA) o no contemplaron la participación de los
gobiernos municipales (CONFEMA y ACUMAR), en otras áreas de política pública (vg.
políticas sociales, empleo, seguridad, etc.) se implementaron programas de reforma que,
orientados por el principio de descentralización, buscaron, al menos en teoría, fortalecer el
gobierno local e incrementar la participación de organizaciones de la sociedad civil (cf.
ANSOLABEHERE 2003; MOLINA 2004; CHIARA & DE VIRGILIO 2005). En la
medida en que priorizaron la implementación local de nuevas políticas y privilegiaron la
relación directa (y vertical) entre la autoridad central (nación o provincia) y los actores
locales, estos programas tampoco favorecieron instancias de coordinación metropolitana (o
intermunicipal); ejercieron, por el contrario, un efecto fortalecedor del localismo municipal
contrario a la búsqueda de articulación interjurisdiccional de todos los actores vinculados
con las cuestiones metropolitanas.
Estos sesgos anti-metropolitanos están asociados con un elemento ya introducido
en la sección anterior: la lógica de acumulación político-electoral de los partidos políticos. La
competencia partidaria vertical y horizontal entre jurisdicciones (al igual que la competencia
partidaria intrajurisdiccional) es contraria a la búsqueda de parte de los actores políticos de
acuerdos y mecanismos de coordinación metropolitana. Mientras los líderes partidarios
provinciales y nacionales tienden a priorizar el vínculo directo y separado con los líderes
locales, estos últimos centran su estrategia electoral local en la “soberanía del bache”,
desentendiéndose de los “grandes problemas” que afectan a sus votantes. El impacto
negativo de esa lógica de acumulación política es más grave en el caso específico de las
políticas ambientales dada la baja prioridad que esas políticas tienen en la agenda
gubernamental de todo nivel 17 .
Sin embargo, ¿podemos adjudicar todo el peso de la explicación a la lógica de
acumulación política de los partidos políticos, en el marco de un diseño federal con un alto
Especialmente en el caso de los gobiernos provinciales, puede interpretarse que la baja prioridad de los
problemas ambientales se debe no sólo a una falta de consciencia ambiental o a un cálculo estratégico que
lleva a los partidos gobernantes (y no sólo a ellos) a interesarse más por otros temas de mayor impacto
electoral, sino también a la promoción de modelos de “desarrollo económico” que están en tensión con las
políticas de protección ambiental.
17
14
sesgo anti-metropolitano? ¿Qué antídotos pueden existir, por así decirlo, contra esa
orientación anti-metropolitana y el bajo interés político por los problemas ambientales? En
términos generales, y a la luz de otras experiencias (cf. EVANS 2002), podemos pensar en
dos elementos que podrían contrarrestar tanto la “soberanía del bache” como la falta de
coordinación metropolitana de las políticas ambientales: el poder burocrático del estado y la
demanda social.
Salvo algunos nichos (vg. economía o educación) que claramente no incluyen el
área ambiental, es conocida la debilidad burocrática del estado argentino en todos sus niveles (cf.
O’DONNELL 2008). La protesta entrerriana contra la instalación de mega-pasteras en
Fray Bentos, Uruguay, es un caso testigo de la profundidad de esa debilidad en el área
ambiental. La debilidad de las instituciones ambientales y la falta de una política ambiental
en el nivel nacional (REBORATTI 2007), asociadas con la baja prioridad de las cuestiones
ambientales en Argentina, facilitó la adopción por parte del gobierno nacional de la agenda
y las demandas de los protestantes (GUTIÉRREZ & ALMEIRA 2008; ALCAÑIZ &
GUTIÉRREZ 2009).
Argentina, como muchos países en desarrollo, carece de una agencia ambiental
fuerte. Hasta hace unos pocos años, la máxima organización nacional en materia de política
ambiental era una subsecretaría de baja relevancia que formaba parte del entonces
Ministerio de Salud y Desarrollo Sustentable. Como resultado del conflicto por las pasteras
(y como claro indicio de la inexistencia de una política ambiental nacional previa), dicha
subsecretaría fue promovida tanto en términos de su jerarquía en el organigrama estatal
como en términos de la asignación de recursos. El entonces presidente Néstor Kirchner
transformó la preexistente subsecretaria en una Secretaría dependiente del Jefe de Gabinete
(esto es, con rango de ministerio nacional) y luego nombró como nueva Secretaria de
Medio Ambiente a la abogada titular del CEDHA, una de las ONGs que más activamente
apoyaron la protesta contra las pasteras.
Sin embargo, ninguno de esos cambios ha redundado, hasta ahora, en una política
ambiental nacional más sólida e integrada. La promovida Secretaría de Medio Ambiente de
la Nación viene siendo ampliamente criticada por su debilidad burocrática, su bajo poder
de implementación, el mal manejo de fondos públicos y la persistencia de un enfoque
deficiente y fragmentario de las políticas ambientales. El hecho de que la protesta contra las
pasteras de Fray Bentos no haya tenido ningún efecto en la regulación y monitoreo de las
pasteras y papeleras instaladas en Argentina (cuyos estándares ambientales se suponen más
bajos que los de la planta de BOTNIA finalmente instalada en Fray Bentos) es indicativo
de esas falencias. Y no contamos con evidencias que permitan presuponer que el poder
burocrático de las agencias ambientales de la provincia de Buenos Aires y de la ciudad de
Buenos Aires sea mayor que el de su par nacional.
La protesta contras las pasteras de Fray Bentos también es un buen punto de
partida para analizar el papel de la demanda social en la definición de la política ambiental, en
tanto constituye el acme de un “movimiento ambiental espontáneo” (REBORATTI 2007)
surgido durante la última década. Aunque poco institucionalizado y con escasos vínculos
con el tímido ambientalismo estatal, en algunos casos ese movimiento tuvo éxito en frenar
o revertir ciertas políticas estatales. Más allá de ello, provocó (o expresó) el (re)nacer de una
nueva preocupación por el medio ambiente (CASTELLI 2006; REBORATTI 2007: 130).
Pero ese movimiento ambiental espontáneo tuvo menor visibilidad y repercusión
en el AMBA. De hecho, el único caso de demanda social que alcanzó amplia repercusión
pública, provocando la activación de la recientemente creada ACUMAR, lo hizo sólo por
presión de la Defensoría del Pueblo de la Nación y gracias a la intervención de la Corte
Suprema de Justicia (cf. MERLINSKY 2008). Ante una demanda presentada por la
15
Defensoría del Pueblo de la Nación, en noviembre de 2008 la Corte Suprema de Justicia
dictó un fallo sin precedentes ordenando al gobierno nacional, al gobierno de la Provincia
de Buenos Aires y al gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que elaborasen, en el marco de
la ACUMAR, un plan de saneamiento integral para la cuenca del Río Matanza-Riachuelo.
Ya hablamos más arriba de (las limitaciones de) la ACUMAR. Cabe agregar aquí un par de
consideraciones. Primero, que la actuación de las organizaciones locales y ambientales que
participaron en el origen de la demanda pasó prácticamente inadvertida para la atención
pública, la cual se centró en el rol de la Defensoría del Pueblo, de la Corte Suprema de
Justicia y de los organismos ambientales de las tres jurisdicciones. Segundo, que, fuera del
caso Matanza-Riachuelo, persiste en el AMBA un bajo activismo ambiental (REZK 2005:14,
38). Puede agregarse incluso que, en el propio caso Matanza-Ricahuelo, la debilidad del
activismo ambiental fue compensando por la actuación de la Defensoría del Pueblo y de la
Corte Suprema de Justicia, y que esa actuación, más que la propia demanda social, fue
decisiva para forzar a las tres jurisdicciones a buscar formas de coordinación metropolitana.
Todo esto no quiere decir que no existan en el AMBA organizaciones sociales
preocupadas por los problemas ambientales. Pero su actuación es muy local, su visibilidad
pública muy escasa y su impacto en las políticas públicas aparentemente muy bajo. En todo
caso, lo que el caso Matanza-Riachuelo parece sugerir es que las chances del activismo
ambiental de repercutir en la política ambiental y, muy especialmente, en la búsqueda de
soluciones interjurisdiccionales a los problemas ambientales puede potenciarse con (sino es
que depende de) la intervención de órganos federales de control (tales como el Poder
Judicial y la Defensoría del Pueblo de la Nación). En tal caso la cuestión pendiente es si la
intervención de esos organismos podrá efectivamente traducirse en mayor coordinación
metropolitana. ¿Qué sucederá, por ejemplo, ante un cambio de autoridades en la
Defensoría del Pueblo? ¿Tendrá la Defensoría del Pueblo el suficiente poder político y
burocrático para seguir demandando la protección del derecho a un ambiente sano para
todos más allá de los cambios de autoridades en su seno? En otro orden de cosas, ¿qué
sucedería si las tres jurisdicciones involucradas no terminasen acatando la orden de las
Suprema Corte de Justicia que las obliga a sanear de manera integral el Río MatanzaRiachuelo? Llegado ese caso, ¿tendría la Corte algún poder de sanción sobre las tres
jurisdicciones?
Comentarios finales
En el área ambiental, al igual que en otras áreas de política pública, la articulación entre la
escala metropolitana de los problemas y la escala municipal de gobierno es doblemente
crucial. Por un lado, dada la dinámica física y social de los problemas ambientales, cualquier
gobierno municipal que quiera enfrentar los problemas que afecten su territorio deberá
articular sus políticas con otros municipios y con organizaciones provinciales y nacionales.
Por otro lado, ciertas políticas urbanas municipales (zonificación, habilitación comercial e
industrial, recolección de residuos, etc.) afectan, por acción u omisión, las condiciones
cuantitativas y cualitativas de los recursos naturales, haciendo que sea difícil para cualquier
organización interjurisdiccional solucionar los problemas ambientales metropolitanos sin
articular sus planes y programas con las políticas y programas de los municipios
involucrados. Por eso, resolver la tensión local-metropolitano es un desafío central en la
gestión de los problemas ambientales metropolitanos.
En el caso del AMBA, se detecta que las políticas urbanas de los municipios
bonaerenses son deficientes desde el punto ambiental a la vez que las instancias de
coordinación metropolitana de las políticas ambientales son fragmentarias y muy
16
incipientes, todo lo cual redunda en el reforzamiento de la segmentación socio-espacial
propia del área metropolitana. A lo largo de la ponencia se precisaron una serie de factores
que coadyuvan en producir esa doble deficiencia de las políticas públicas desde el punto de
vista ambiental; a saber:
¾ Carácter intrínsecamente transjurisdiccional de los problemas ambientales
metropolitanos.
¾ Sesgo anti-metropolitano del federalismo argentino.
¾ Superposición de competencias (a veces vagamente definidas o no claramente
distribuidas) y brecha entre competencias formales y funciones de hecho.
¾ Sesgo anti-metropolitano de los programas de reforma implementados desde el
retorno a la democracia.
¾ Baja prioridad de los temas ambientales en la agenda política de todo nivel.
¾ Limitaciones presupuestarias de los gobiernos municipales.
¾ Provincialización y nacionalización de la política partidario-electoral local.
¾ Debilidad burocrática del estado argentino en todos sus niveles.
¾ Bajo activismo ambiental.
Combinados, esos factores producen el doble efecto de 1) fortalecer el localismo
estrecho de la gestión municipal (la llamada “soberanía del bache” del gobierno municipal)
y 2) desincentivar la creación y funcionamiento de instancias de gestión metropolitana,
impidiendo por ambas vías la solución de los problemas ambientales metropolitanos.
Varias preguntas surgen (y quedarán pendientes en el marco de esta ponencia)
como corolario de este análisis: ¿Qué es lo que realmente podrían hacer los gobiernos
municipales para, al menos, no agravar con sus políticas urbanas los problemas ambientales
metropolitanos? ¿Qué forma de coordinación metropolitana es conveniente (o factible)
para enfrentar los serios problemas ambientales que afectan el AMBA – muy especialmente
en sus segmentos más periféricos y precarios? ¿Qué vinculación deberían tener los
gobiernos municipales bonaerenses con las arenas de coordinación metropolitana? ¿Cómo
sería posible contrarrestar las causas de las deficiencias arriba señaladas?
Ya se señalaron dos posibles vías para revertir la baja prioridad política de los temas
ambientales y los efectos anti-metropolitanos del diseño federal argentino y de la lógica de
acumulación político-partidaria: el poder burocrático del estado y la demanda social. De
hecho, lo que sugieren los estudios de Evans (2002) y sus colegas es que la clave de la
“sustentabilidad urbana” no reside exclusivamente en la movilización social sino en la
articulación de tres factores: la movilización de las comunidades locales, el apoyo de ONGs
y grupos de oposición política y la existencia de “aliados” con poder de decisión dentro de
las agencias burocráticas del estado.
En cualquier caso, lo decisivo desde el punto de vista de los municipios
bonaerenses del AMBA será que las alternativas que emerjan les ofrezcan incentivos
electorales y financieros como para comprometerse tanto en la implementación de políticas
urbanas ambientalmente más amigables como en la participación en arenas de coordinación
interjurisdiccional (cf. GUTIÉRREZ 2009). La pregunta del millón sigue siendo de dónde y
cómo podrían (o deberían) surgir esos incentivos en el marco del sistema político
argentino. ¿Podrían los órganos federales de control (como la Defensoría del Pueblo y la
Corte Suprema de Justicia) ofrecer un principio de respuesta?
17
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