Prevención del Crimen y la Violencia en el Ámbito Comunitario en

Prevención del Crimen y la Violencia en el Ámbito Comunitario
en las Ciudades de América Latina y el Caribe
Estudio de caso
El Proyecto “Fica Vivo” para el Control de
Homicidios en Belo Horizonte
Por Cláudio C. Beato1
Departamento de Finanzas, Sector Privado e Infraestructura
para América Latina del Banco Mundial
Washington, D.C.
1
Cláudio Beato trabaja para el Centro de Estudios en Criminalidad y Seguridad Pública de la Universidad
Federal de Minas Gerais.
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2
Contenido
Contexto situacional
4
II. Bases conceptuales de un experimento de seguridad pública
6
III. Algunos principios metodológicos y conceptuales
8
IV. El contexto ecológico de los homicidios
10
V. La movilización de aliados para el proyecto inicial
16
VI. Estrategias de intervención
25
VII. ¿Y los resultados?
32
VIII. Conclusiones preliminares
34
IX. Bibliografía
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3
I. CONTEXTO SITUACIONAL
Belo Horizonte siempre fue una de las ciudades más tranquilas de Brasil. Durante los años ochenta,
cuando grandes metrópolis como Río de Janeiro y Sao Paulo eran escenario de un dramático
recrudecimiento de la violencia, los habitantes de la capital del estado de Minas Gerais, que
sumaban cerca de un millón y medio, observaban todo ello con una mezcla de desapego e
incredulidad. La creencia de que estaban resguardados por las montañas que rodean la ciudad,
aunada a un sentimiento de ‘pueblo pequeño’, parecía protegerlos de la sangrienta realidad que se
vivía en las grandes metrópolis.
Este cuadro era corroborado por estadísticas que la mostraban como una de las ciudades con mejor
calidad de vida en el país. La ciudad alberga el quinto parque industrial más grande de Sudamérica,
dentro del cual se destacan industrias del sector automovilístico, de repuestos, siderurgia,
electrónica y construcción civil. También es un importante centro cultural en el país en diversas
disciplinas, como música, artes plásticas y literatura.
El resultado de estas apacibles condiciones es que los distintos niveles de gobierno jamás se
plantearon la seguridad como un problema público de primera magnitud. Parte de ese sentimiento
de seguridad se derivaba de la confianza de sus habitantes en el cuerpo policial, considerado uno de
los más tradicionales y eficientes del país. El héroe de la independencia brasileña fue agente de
policía y es el patrono de la Policía Militar de Minas Gerais. Desde principios de los años ochenta
se habían realizado experimentos innovadores con respecto al entrenamiento de sus agentes gracias
a una alianza entre la Policía Militar (PM) e investigadores de las universidades e institutos de
investigación. Ello la convirtió en un importante modelo de referencia nacional e internacional,
tanto en lo que concierne a la formación policial como respecto al uso de tecnologías de
información, como mapeo y análisis espacial de los delitos.
Sin embargo, en algún momento de los años noventa, este cuadro idílico empezó a cambiar. A
partir de 1998 la ciudad, que solía registrar unos 300 homicidios al año, comienza a presenciar un
vertiginoso crecimiento de los delitos violentos. La Policía Civil registró 325 homicidios en todo el
estado en 1997, 433 en 1998, 505 en 1999, 697 en 2000 y 701 en 2001. En sólo cuatro años el
número de homicidios se duplicó, fijando una tendencia que representó que el año 2003 fuese
testigo de 1.150 casos de homicidio. En realidad, este incremento en el índice de homicidios fue
antecedido por un aumento en el número de delitos violentos registrados por la PM en la ciudad, el
cual dio un tremendo salto pasando de 8.000 en 1996, a casi 12.000 en 1997, a 14.500 en 1998,
18.600 en el año siguiente, hasta llegar a 45.000 en 2003. Durante ese lapso, solamente en los años
2001 y 2002 se observó una reducción y una estabilidad en las cifras gracias a las modernas
técnicas de gestión adoptadas por la policía durante ese periodo.
No está muy claro qué ocurrió. Un incremento en la tasa de homicidios suele estar vinculado a un
complejo conjunto de factores. Como se trata de un evento que abarca una enorme variedad de
manifestaciones, el homicidio se correlaciona con factores de distintos tipos. Hay un sinnúmero de
formas de agresión fatal, desde violencia doméstica hasta variadas formas de crímenes políticos y
homicidios colectivos resultantes de la confrontación entre pandillas y turbas. Sin embargo, hay
ciertos elementos que actúan como telón de fondo de este crecimiento.
Los policías tienden a atribuirle la culpa a la droga por la mayoría de los crímenes que ocurren. Se
trata de un argumento que repercute positivamente en la percepción de la opinión pública, además
de ser la forma más económica de agilizar las investigaciones y eximirse de la responsabilidad de
implementar iniciativas de prevención, ya sea por medio de la disuasión o de un patrullaje policial
4
ostensible. Como el consumo de drogas ocurre en el ámbito privado, generando la demanda que
financia la actividad de los traficantes, es poco lo que las instituciones policiales pueden hacer en
términos de proyectos y políticas. La policía cree que las adicciones privadas son las que alimentan
el mal colectivo y, por ende, el Estado está exento de cualquier posibilidad de intervención y se
cancelan las inversiones en acciones de investigación.
Así como sucedió en Estados Unidos en los años ochenta, la introducción del crack provocó un
acentuado deterioro de las comunidades (Johnson et al., 2000 y Goldstein et al., 1997). El crack es
una especie de cocaína destinada al consumo masivo por parte de los pobres. Es barata, altamente
adictiva y muy rentable para aquellos que la venden. La combinación de estos dos factores (la
incidencia en comunidades de escasos recursos más el alto margen de ganancia) constituye la raíz
de las disputas violentas entre pandillas.
Sumado al fenómeno del crack tenemos la creciente introducción de armas de fuego a un precio
cada vez más bajo y utilizadas por personas cada vez más jóvenes sumamente predispuestas a la
violencia. La mezcla es explosiva. Los estudiosos y las autoridades de seguridad pública todavía
no han llegado a comprender bien el fenómeno de las pandillas en las fabelas y en los barrios más
pobres de la ciudad. El proyecto “Fica Vivo” (‘Mantente con Vida’) surge precisamente de este
complejo contexto en un intento por desarrollar una metodología de intervención en respuesta a la
problemática de los homicidios en Belo Horizonte.
5
II. BASES CONCEPTUALES DE UN EXPERIMENTO DE SEGURIDAD PÚBLICA
Ante esta situación, el Centro de Estudios en Criminalidad y Seguridad Pública de la Universidad
Federal de Minas Gerais, decidió proponer a ciertas instituciones y organizaciones la realización de
un curso para discutir una metodología de trabajo orientada hacia la formulación de estrategias de
intervención. La estrategia inicial consistía en aprovechar la bibliografía internacional sobre
programas de control de homicidios, exitosos en otros contextos, así como también los estudios que
buscaban comprender de forma más específica cuáles son las motivaciones y los factores
determinantes implicados en este tipo de violencia. Se buscó en los experimentos internacionales
todo tipo de material de referencia que se pudiera utilizar en una experiencia local de control de la
violencia interpersonal.
Expuesta de esa forma, la propuesta de por sí ya era una novedad. En primer lugar, no es usual
dentro del marco de las políticas de seguridad pública de Brasil formular experimentos y programas
de control basándose en la literatura criminológica. Se sospecha mucho de cualquier orientación de
naturaleza más racional y académica en los procesos de intervención, sobre todo en los que
involucran a la policía. Esto se fundamenta en la creencia de que aquellos que efectivamente
entienden los problemas de seguridad pública son los operadores del sistema, especialmente
policías y abogados. Hay que agregar a esto un cierto provincialismo que se traduce en la creencia
de que “Brasil es diferente” y que las experiencias internacionales tienen muy poco que ver con
nuestra realidad. Curiosamente ese razonamiento se extiende también al ámbito regional interno:
Río de Janeiro es muy diferente a Sao Paulo, que a su vez es muy diferente a Minas Gerais y así
sucesivamente. Acumular experiencias y conocimiento, una tarea fundamental para el desarrollo de
políticas públicas en general, termina complicándose ante tantas y tan variadas especificidades.
Por ende, era cosa de poner en práctica algunas nuevas metodologías de formulación, desarrollo,
análisis y evaluación de problemas que hubiesen sido generadas en el seno de la empresa privada y
que también hubiesen demostrado ser exitosas en el ámbito de la seguridad pública en otros países.
El enfoque de “Resolución de Problemas”, previamente aclamado en la gestión de actividades
policiales, ya había sido puesto en práctica por la Policía Militar de Minas Gerais con notables
resultados en lo que concierne a determinados tipos de delitos, especialmente aquellos contra la
propiedad (Beato, 2005). Sin embargo, la adaptación de este tipo de estrategia a formas específicas
de violencia interpersonal requería de un gran esfuerzo y de un enfoque específico.
En lo que se refiere a los homicidios, la experiencia del programa “Cese al Fuego” en Boston,
obtuvo resultados notables y fue replicada en otras ciudades norteamericanas. Se podrían utilizar
algunos de los elementos que se desarrollaron en ese caso, siempre que se adaptasen a las
especificidades locales. La bibliografía latinoamericana destaca la centralidad de las pandillas (o
maras, quadrilhas, etc.) con respecto a la problemática de los homicidios en los grandes centros
urbanos. Se han desarrollado experimentos exitosos en ciudades colombianas como Cali y Bogotá.
Es decir, era posible avanzar fundamentándose en los informes ya generados sobre algunas
experiencias positivas.
La inercia cognitiva en la planificación de la seguridad pública
En el caso brasileño, había que superar dos obstáculos. El primero se refería a la ausencia de una
cultura de planificación y gestión de los problemas de seguridad pública, lo cual termina por hacer
que los desafíos en este campo sean equivalentes al desafío de controlar los desastres naturales, en
los cuales la intervención humana hace poca diferencia. La ausencia de una cultura más arraigada
de planificación está muy relacionada con esa creencia, que termina por ser corroborada por la
escasa formación en proyectos sociales de control y prevención del crimen, o en políticas públicas
6
de seguridad. Desde el punto de vista estrictamente policial, se cree que es posible administrar los
recursos humanos y materiales, pero no el resultado de ese proceso. Es por esto que se utilizan
viejas técnicas y métodos de organización, que son útiles para administrar los asuntos internos de
los cuarteles y comisarías, pero nunca los resultados relativos a la delincuencia.
En Brasil, durante muchos años, los problemas de seguridad pública eran responsabilidad de
juristas y policías. Incluso hoy en día, después de sucesivos gobiernos de distintas tendencias
ideológicas, cuando se necesita implementar una medida más seria y urgente, se crea un equipo
formado por abogados y policías para definir las medidas a tomar. El resultado de ese formalismo
jurídico-policial y de la ‘naturalización’ del fenómeno de la violencia puede verse en los crecientes
índices de delincuencia en Brasil. A causa de la inexistencia de casos exitosos, el escepticismo ha
corrido como reguero de pólvora entre operadores, legisladores y estudiosos de la materia. Debido a
la complejidad que el fenómeno de la violencia ha asumido en los últimos años, las formas
tradicionales de control han logrado poco o casi ningún resultado.
A lo anterior se suma la creciente y legítima demanda de la sociedad brasileña por más seguridad,
amplificada por los medios de comunicación. El resultado es un contexto de perplejidad y
escepticismo entre los operadores, que generalmente adoptan la actitud de trasladar la
responsabilidad a los de arriba, a los de abajo o a los de los costados. Así, los gobiernos
municipales le echan la culpa a las administraciones estatales debido a que éstas no logran mejores
resultados con los cuerpos policiales. Estos últimos, a su vez, demandan de los gobiernos federales
la formulación de políticas macroeconómicas que supuestamente detendrían el crecimiento de la
delincuencia.
Una de las manifestaciones de este tradicionalismo gerencial en las instituciones policiales se
conoce ampliamente en la bibliografía como ‘enfoque basado en incidentes’. El profesor Goldstein
cree que éste es uno de los obstáculos para lograr que los cuerpos policiales apliquen un enfoque
basado en resultados (Goldstein, 1990). Consiste en tratar cada evento de forma aislada, sin tratar
de comprenderlo dentro del marco de una estructura de causalidad más amplia. Así, los policías
responden, por ejemplo, a los incidentes de violencia doméstica sin relacionarlos entre ellos y sin
tratar de comprender cuáles son las causas que tienen en común. Cada vez que se suscita un
incidente en la misma dirección, algunos policías, raramente los mismos, se encuentran con el caso
de un hombre que golpea a su mujer. A pesar de contar con un historial de episodios similares, no
se establece una conexión entre ellos y, al fin y al cabo, la policía termina por responder a un caso
de homicidio. Si se hubiese hecho un esfuerzo por comprender e integrar la información de los
diversos incidentes, ese homicidio quizá se hubiese podido prevenir.
Los sistemas de información y gestión que guían el trabajo policial no son capaces de relacionar
eventos que obedecen a patrones temporales o espaciales. Por consiguiente, el trabajo es
desarticulado y falto de inteligencia en lo que se refiere a relacionar eventos y a la identificación de
patrones. La ausencia de un esfuerzo integral por comprender los patrones y analizar los casos
ciertamente contribuye a la ineficiencia e inactividad de las instituciones de seguridad pública y a la
consecuente falta de motivación de los operadores del sistema.
7
III. ALGUNOS PRINCIPIOS METODOLÓGICOS Y CONCEPTUALES
Muchas de las ideas fundamentales del proyecto se desarrollaron durante el período de recopilación
de datos y a través de conversaciones con los distintos aliados. Así fue posible tener una noción
más adecuada acerca de lo que era más conveniente en términos conceptuales. Se trataba de una
estrategia de “teoría fundamentada” (grounded theory), en la cual los mecanismos de inducción y
deducción se utilizaban de forma alterna y los datos sugerían nuevas posibilidades teóricas que a su
vez, traían a la luz nuevas posibilidades de acción. Se comenzó con algunos principios conceptuales
que, a medida que lo sugerían los elementos empíricos, eran modificados y reformulados. Por otra
parte, alguna idea nueva, algo que alguien había leído o una experiencia interesante también podía
sugerir nuevas posibilidades de intervención y de innovación.
Al inicio, la idea era trabajar con el mismo modelo desarrollado en Boston, que partía de una
aplicación micro de la teoría de la disuasión sumada a un análisis del mercado de armas de fuego.
Todas las discusiones sobre disuasión partieron del análisis de datos relativos a los centros
correccionales y al impacto de la disuasión sobre los índices de delincuencia. La experiencia de
Boston mostró que era posible pensar en términos de un enfoque disuasorio que partiera de la
acción del sistema de justicia sobre los delincuentes reincidentes (Kennedy, 1996). La lógica de la
concentración es aquella de la distribución de Pareto, según la cual un pequeño número de personas
concentra un gran número de homicidios.
Se pueden utilizar tales principios para identificar los problemas de seguridad pública. Sin embargo,
en esta definición existen dimensiones de naturaleza política, las cuales discutiremos a
continuación.
La definición de problema de seguridad pública
En la bibliografía sobre “resolución de problemas”, un problema es algo que involucra dos o más
incidentes de naturaleza similar, que ocasionan perjuicios al público y respecto a los cuales se
espera que el Estado tome alguna acción. La movilización estatal significa enfrentar el problema,
definir estrategias para controlarlo y asignar recursos para solucionarlo.
En rigor, cuando se aplica esta definición a las diversas formas de violencia, en especial, el
homicidio, se deben tomar en cuenta y comprender algunas de las peculiaridades brasileñas
respecto a las diversas formas de violencia que se suscitan en los entornos urbanos de las grandes
ciudades. La primera y más perversa de esas peculiaridades es el carácter extremadamente
segregacionista de la definición de problema público de seguridad. Cuando hablamos de la
violencia que se encuentra confinada en ciertas fabelas y comunidades sin expresión política o
económica, ella asume una dimensión pública mucho más modesta que la que asume en barrios de
clase media y alta. Un famoso intérprete del espíritu brasileño utilizaba la metáfora de la Casa
Grande (la casa de los dueños de la finca) y la Senzala (la casa de los esclavos), a la que también
podríamos recurrir aquí para comprender este fenómeno. Cuando la violencia se encuentra
confinada a la Senzala, no constituye un problema público que movilice al Estado y a sus
autoridades. El problema sólo comienza cuando la victimización alcanza a los miembros de la Casa
Grande quienes, por principio, deberían estar inmunes a los flagelos de la Senzala. Cuando esto
ocurre, todas las fuerzas se movilizan, amplificando sus temores a través de los medios de
comunicación y la indignación de las élites. En Brasil, toda movilización y discusión relativas a los
problemas de seguridad pública comienzan y terminan con el caso de alguna víctima notable. El
sinnúmero de muertes que ocurren diariamente en las periferias urbanas merece, a lo sumo, una
pequeña reseña en los diarios o en la televisión.
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Sin embargo, en los últimos años ha ido surgiendo otra posibilidad de crear una movilización
pública en torno a la seguridad. Precisamente como resultado de ese proceso de décadas en nuestras
ciudades, la violencia ha rebalsado cada vez más el espacio de las fabelas en donde estuvo
confinada. La manifestación explícita de fenómenos de violencia en centros comerciales y barrios
de clase alta ocupa un creciente espacio en los medios de comunicación.
Es más, la magnitud absoluta de los homicidios en Brasil asumió proporciones exorbitantes. Sólo
entre 1980 y 2000 ocurrieron exactamente 198.267 asesinatos en el país. En Belo Horizonte,
durante la última década, el número de homicidios aumentó cuatro veces y el de delitos violentos,
cinco veces. En el año 1993 se perpetraron 293 homicidios y diez años después, 1.150. La Policía
Militar registró 9.127 delitos violentos al inicio del periodo y al final del mismo se alcanzó la cifra
de 45.551. Cifras de esta magnitud no pueden tratarse con negligencia. Actualmente los
homicidios representan uno de los principales problemas que enfrenta el Estado.
9
IV. EL CONTEXTO ECOLÓGICO DE LOS HOMICIDIOS
Un estudio realizado por CRISP utilizando técnicas de estadística espacial ya había señalado la gran
concentración espacial de los homicidios. El análisis de hot spots (áreas de concentración del
crimen) demostró la existencia de seis focos de homicidio en la ciudad de Belo Horizonte. El
análisis puso de manifiesto que estos focos estaban localizados en sólo seis de los 81
conglomerados urbanos en donde existen fabelas. Es decir, se demostró que la percepción
generalizada respecto a que las fabelas constituyen, per se, una condición para la existencia de la
delincuencia violenta, no era verdadera. Había muchos conglomerados urbanos que no eran
necesariamente regiones con una mayor incidencia de delincuencia que la presente en otros barrios.
Era necesario comprender entonces por qué la delincuencia se concentraba en torno a estos pocos
conglomerados urbanos.
A partir de estos datos se diseñó una encuesta de victimización, mediante la cual se trató de
elaborar un muestreo de estas seis zonas a fin de comprender las condiciones que favorecían la
ocurrencia de actos de violencia en ellas. La encuesta tenía un doble propósito. Por un lado, se
pretendía elaborar una base de datos que pudiera utilizarse para la formación de investigadores y la
producción de escritos. Por otro, la encuesta fue elaborada de forma que pudiera servir como
material de referencia para las políticas públicas. No se trataba de estimar una cifra de
victimización para toda la ciudad, sino de recabar información que pudiese ser útil para comprender
zonas específicas dentro del espacio urbano. Así, se solicitó a grandes muestras de residentes de las
zonas violentas de la ciudad identificadas por los hot spots de homicidios que contestaran un
extenso número de preguntas.
La comprensión de estos problemas requiere del análisis detallado de los elementos sistémicos,
tales como: cuáles son los actores involucrados, cómo y cuándo ocurren los incidentes y cuáles son
las respuestas institucionales dadas al fenómeno. Esta perspectiva más global busca recabar datos
sobre elementos ecológicos vinculados a los patrones temporales y espaciales de los delitos, así
como sobre las condiciones físicas, sociales y ambientales de los mismos. En el caso de los
homicidios que ocurren en conglomerados urbanos, ¿cuál es la relación entre las víctimas y los
victimarios? ¿Cuál es la reacción de las demás personas que participan ya sea como espectadores o
copartícipes? ¿Cuál es el contexto socioeconómico en el cual se perpetran estos homicidios?
¿Contribuye de alguna manera el ambiente físico? ¿Cómo? ¿Cuándo y cómo ocurren? ¿Cómo
reacciona la comunidad? ¿Cuál es la respuesta tradicional de las dependencias públicas? ¿Cuál es el
grado de seriedad que se les atribuye?
Características locales de los focos de homicidios
Aspectos socioeconómicos y de infraestructura urbana
Se efectuaron análisis de las características socioeconómicas que podrían explicar la existencia de
hot spots en las zonas que concentran altas tasas de homicidio. Se hizo evidente que los indicadores
de bienestar social y calidad de vida de las fabelas asociadas a focos de homicidio son inferiores al
promedio. Así, el acabado de los hogares en esas zonas es casi ocho veces inferior al de otras zonas
de la ciudad. Sus habitantes tienen tres años de estudio menos que la media. La población de estos
sectores suele ser más joven, con una edad media de 25 años, lo que representa cuatro años menos
que el promedio de edad en la ciudad. La tasa de ocupación en el mercado laboral formal está por
debajo del promedio. Además, las tasas de mortalidad infantil y de analfabetismo son superiores. El
índice de infraestructura urbana es significativamente más bajo (cerca de cinco veces). En términos
generales, el índice de protección social es aproximadamente un tercio del reportado en otras zonas
de la ciudad.
10
Por lo tanto, nos enfrentamos a lugares muy pobres que parecen estar empobreciéndose aún más,
debido a la violencia local; en otras palabras, una verdadera transposición de causalidades. Ya no es
el caso por el cual la pobreza desemboca en violencia, sino que la violencia hace que estos lugares
sean cada vez más pobres. Los maestros y empleados del sector salud no quieren trabajar allí y los
servicios públicos se ven forzados a retirarse. Los servicios como la recolección de la basura, la
empresa de agua o los servicios de ambulancia encuentran muchas dificultades para ingresar a estos
lugares debido a la interferencia de los narcotraficantes locales, quienes con frecuencia inhiben la
acción de estos agentes públicos. No es casual que el análisis de los datos de salud de la ciudad
indicara una gran coincidencia entre los lugares vulnerables y la violencia y el crimen.
Cuando observamos la conformación urbanística de estos lugares, resalta a la vista la ausencia de
cualquier racionalidad en la distribución de espacios o en la geometría urbana. Se trata de espacios
laberínticos, compuestos por una red de callejones y pasajes estrechos diseminados de forma
aleatoria en las laderas de las montañas o en lugares de difícil acceso, lo que dificulta la entrega de
cualquier servicio público, incluyendo las actividades policiales.
Una de las consecuencias de lo anteriormente expuesto, en términos de seguridad pública, es que el
trazado urbano de las fabelas brasileñas es, para los narcotraficantes locales, el equivalente de la
selva para un guerrillero. Ellos dominan perfectamente la geografía de esos lugares y pueden
desaparecer de la vista de los policías en tan sólo unos cuantos metros. Por eso es difícil realizar
operaciones policiales para capturarlos o para inhibir el comercio de drogas. La policía sólo penetra
en estos lugares cumpliendo verdaderos operativos de guerra, lo que provoca la animadversión de la
población local.
La implosión de la violencia
Otro hecho importante revelado en los análisis espaciales es el carácter intracomunitario de los
homicidios que ocurrían en la ciudad. Cuando se examina la distancia entre la residencia del
victimario, de la víctima y del lugar del homicidio se verifica que todo ello ocurre dentro de un
radio de 400 metros. Ello significa que la distancia recorrida por los victimarios para encontrar a
sus víctimas es bastante reducida, lo que contradice la percepción generalizada de que los
homicidios son perpetrados en barrios distantes por personas extrañas. La creencia del público es
que ellos podrían ser víctimas de homicidio, sobre todo de asaltos que terminan en muerte,
perpetrados por extraños que se desplazan de un lugar a otro de la ciudad. En realidad, los
homicidios ocurren entre personas que se conocen, que nacieron y crecieron a poca distancia la una
de la otra, cuya víctima es una pero podría ser otra, según las circunstancias. En ese sentido, es
equivocado referirse al fenómeno de la explosión de la criminalidad en grandes centros urbanos.
Sería más correcto hablar de implosión, ya que ella ocurre en el seno de comunidades específicas
donde nacieron y viven los agresores y sus víctimas.
Los datos de la Secretaría Municipal de Salud de la Alcaldía de Belo Horizonte revelaron luego el
grado extremo que habían alcanzado los niveles de violencia en estos lugares. En los barrios como
Barragem Santa Lúcia y Morro das Pedras se registran índices de homicidio similares a los de
Colombia. En Barragem Santa Lúcia la cifra de homicidios en el año 2000 era veinte veces mayor
que la de Belo Horizonte y dos veces y media superior que la de otras fabelas de la ciudad.
Otra dependencia municipal confirma esta percepción del deterioro de las condiciones comunitarias
de seguridad. Una encuesta cualitativa realizada por la Sección Juvenil de la Secretaría Municipal
de Cultura de Belo Horizonte plasmó las quejas de los jóvenes atendidos por uno de los programas
de la sección y por los técnicos de los programas en cada uno de estos lugares violentos. En todas
las fabelas son frecuentes las quejas relativas a la muerte de parientes, la invasión de los
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narcotraficantes locales, la participación de los jóvenes en las pandillas y el comercio de drogas. En
el caso específico de Morro das Pedras, se destacó el problema del porte ostensivo de armas de
fuego por parte de los narcotraficantes locales. En estos sectores, las reminiscencias de muertes
violenta son muy comunes entre los vecinos. Según datos de la encuesta de victimización realizada
por CRISP en 2002, casi una tercera parte de la población de esos lugares ha llorado la muerte de
algún pariente, amigo o vecino víctima de homicidio. Ello hace que la muerte violenta de personas
cercanas sea un elemento común a los residentes de estas comunidades, lo que contribuye a
trivializar la violencia y la muerte. Tal estrecha convivencia con la muerte genera cierto sentido de
fatalismo entre los vecinos, como si las muertes violentas fueran un hecho natural.
Contagio vecinal de la violencia
Pero lo que ocurre en esos lugares no son sólo homicidios. En general, los traficantes no permiten
los asaltos o el raterismo cerca de los puntos de venta de drogas. Ello atrae a la policía, genera
antipatía entre la población local y termina por perjudicar el negocio. Muchas veces el castigo por
este tipo de delitos es bastante severo, incluyendo balazos a las manos del ofensor y ejecuciones
ejemplares. Muchos casos se encuadran en estas características. El hecho de que, en promedio, cada
víctima fue baleada 4,8 veces ilustra la tesis de la violencia ejemplar.
La droga que más se vende y consume es el crack, una sustancia altamente adictiva de consumo
masivo que es, fundamentalmente, un tipo de cocaína para los pobres, de uso altamente extendido
en las fabelas. Es impresionante el espectáculo de las ‘crackolandias’ que existen en estos lugares:
decenas, centenares de personas fumando abiertamente sus pipas ante los vecinos. El crack es una
droga de rápido efecto, que requiere un consumo continuo. Para mantener su adicción, muchos
usuarios terminan trabajando como vigilantes de los narcotraficantes, o cometiendo robos,
pequeños hurtos y asaltos en las inmediaciones. Por ello es común observar un incremento de los
delitos tales como hurtos a residencias o asaltos a pequeños comercios y panaderías en los barrios
aledaños. El crack puede ser una de las pocas drogas que, sin duda alguna, provoca un incremento
de los actos delictivos, especialmente contra el patrimonio.
Las armas de fuego
Se detectó la siguiente tendencia: al mismo tiempo que las tasas de homicidio comenzaron a
elevarse, se elevó también la tasa de homicidios perpetrados con armas de fuego, con una creciente
participación de jóvenes menores de 24 años en el papel de victimarios. Según los datos de la
Policía Militar, desde 1998, el 48% de los homicidios fue perpetrado con armas de fuego. Los datos
recabados en investigaciones posteriores de la policía civil reafirman la supremacía de las armas de
fuego en los homicidios: el 78,1% de los 145 casos investigados entre 1999 y 2001 en estas zonas
fueron el resultado del uso de armas de fuego. Los homicidios se cometieron con más frecuencia en
calles, callejones y casas, en este orden. Pocas personas son asesinadas en los puntos de venta de las
drogas.
En general, la población de Belo Horizonte tiene en su poder muchas armas de fuego. Los
habitantes de la ciudad poseen cerca de 170.000 armas. Sin embargo, esos propietarios se
concentran en las regiones menos violentas (7,5%). En las fabelas, menos del 3% de la población
posee una o más armas de fuego, pero aquellos que poseen armas salen más a menudo con ellas
(38%) (CRISP, 2002). 2
2
CRISP. Encuesta de victimización en Belo Horizonte. 2002. Ver resultados en www.crisp.ufmg.br.
12
Otro estudio sobre la introducción de las armas en los conglomerados muestra que ellas ingresan de
forma difusa y fragmentaria. No hay un patrón claro de tráfico de armas que permita detectar
alguna operación a gran escala. Sin lugar a dudas, una parte importante del armamento más pesado
que es utilizado por los traficantes se origina en esquemas más organizados de entrega. Pero este
tipo de armamento no es común, al contrario de lo que sucede en otras capitales estatales como Río
de Janeiro. Otra parte de las armas se adquiere como resultado del trueque por drogas, los pagos,
los asalto, etc. Además, los mismos policías que tienen derecho a poseer armamento personal y a
renovarlo periódicamente terminan proveyendo una parte del arsenal. Un revólver no cuesta
mucho, incluso para los estándares locales, lo que los hace accesibles a personas muy jóvenes.
Los medios de comunicación y la violencia
Junto con el problema policial, otro punto de consenso sobre la problemática de la violencia en los
conglomerados involucra a los medios de comunicación. Todos los participantes en los grupos de
trabajo afirmaron unánimemente que la prensa era parte del problema de la violencia. Ello ocurría
de varias maneras: a) los reporteros buscan la noticia, no necesariamente la información. En busca
de un titular sensacionalista, no realizan un trabajo serio de periodismo investigativo para verificar
la veracidad de las noticias recibidas; b) es más, la prensa tiende a presentar la violencia como si
ella fuese glamorosa. Poco antes, uno de los narcotraficantes más conocidos de Brasil estaba en la
portada de una importante revista semanal (revista Veja), hazaña que ningún policía había logrado.
Pero, ¿cómo ocurre ese proceso? Algunas conversaciones llevadas a cabo con periodistas que
cubrían este área fueron muy instructivas. Por una parte, es verdad que la cobertura periodística de
los temas de seguridad pública es precaria, y suele relegarse a los periodistas novatos que cuentan
con muy poco apoyo de sus jefes para realizar investigaciones más profundas. Ello los hace
extremadamente dependientes de sus fuentes de información, que muchas veces se encuentran en el
seno mismo de los cuerpos policiales.
Por otra parte, las secretarías de seguridad pública y los cuerpos policiales no acostumbran tener sus
propios servicios de relaciones con los medios. Los cuerpos policiales y, en especial, la policía
civil, tienden a dar a los periodistas información proveniente de declaraciones, contribuyendo así a
la creación de fuentes paralelas e informales entre los agentes de policía.
Además, no hay como negar que los temas relacionados con la criminalidad y la violencia son muy
atractivos para el público. Los editores saben que los titulares sangrientos y dramáticos captan
muchos lectores, oyentes y espectadores.
Por último, todavía persiste una cierta mentalidad según la cual la seguridad pública es tratada
como un secreto de Estado. Les cabe a algunos pocos ‘iluminados’ no alarmar a la opinión pública
con datos y tendencias que contribuyan a su sentimiento de inseguridad. En lugar de discutir la
información y luego calificarla en forma sustantiva, se prefiere ocultarla, tal vez como resultado de
la ausencia de capacitación de los propios ejecutivos en el análisis y discusión de la información.
¿Cómo están las pandillas implicadas en los homicidios?
Una de las actividades que se desarrollaron durante la etapa de recopilación de datos fue una serie
de entrevistas a jóvenes transgresores que estaban bajo la supervisión educativa del programa
Libertad Asistida de la Alcaldía de Belo Horizonte. De esas entrevistas emergió un boceto de los
jóvenes potencialmente implicados con las pandillas. Contrario a la percepción generalizada, los
jóvenes no estaban involucrados en delitos graves. Sólo el 2,6% de ellos estaba implicado en actos
de homicidio o intento de homicidio, mientras que el 15% había cometido atracos. La gran mayoría
13
de los jóvenes no son criminales endurecidos a los cuales es imposible rehabilitar, sino jóvenes que
eventualmente pueden ser rescatados de la situación de riesgo que representa su participación con
las pandillas de traficantes. Se podría decir que están empezando una carrera.
Posteriormente se realizaron entrevistas más a fondo con algunos de estos jóvenes, en las cuales se
obtuvo información de potencial utilidad para los programas de comunicación. Muchos de sus
comentarios describen la atracción que sienten por el ‘modelo’ exitoso y respetado de los
traficantes y de los muchachos del ‘movimiento’. Sin embargo, después de algún tiempo de
participar en las pandillas, muchos de ellos se dan cuenta de lo difícil que es salirse de ellas, y del
inevitable destino de todas y cada una de las personas involucradas en el narcotráfico. Todos ellos
mueren en confrontaciones con la policía o con otras pandillas, o terminan en la cárcel.
Una de las campañas de comunicación fue desarrollada para la televisión. Muchas de esas
declaraciones fueron grabadas por la red televisiva Globo y se utilizaron posteriormente como
material para documentales sobre las consecuencias de la implicación de los jóvenes con pandillas.
Perfil organizacional de las pandillas
Uno de los elementos informativos más reveladoras del proyecto tuvo que ver con la naturaleza
organizacional de las pandillas y se obtuvo a través de los servicios de investigación e inteligencia
de la Policía Militar. En la localidad del proyecto piloto se observó que, en un universo de cerca de
23.000 personas, por lo menos 80 estaban directamente vinculadas al narcotráfico y a las pandillas
locales. Ello representa menos del 0,5% de la población local y menos del 2% de la población de
jóvenes entre 15 y 24 años. Tales datos contrarían cierta percepción generalizada (la cual, por
cierto, también es la percepción de muchos organismos oficiales y policiales), que considera que
todos los habitantes de la localidad, o por lo menos los jóvenes, están directa o indirectamente
involucrados con el narcotráfico. En realidad, muchos niños y jóvenes toman a los grupos y
pandillas como punto de referencia durante parte de sus vidas y, ocasionalmente, pueden terminar
involucrándose con ellas sin llegar a unírseles totalmente. Sólo unos pocos se vuelven verdaderos
“profesionales”.
Otro dato inusitado es el bajo nivel de organización de las pandillas. Cuando se analiza la estructura
organizacional de estos grupos, uno no ve nada parecido al ‘crimen organizado’ tan presente en los
medios de comunicación. Al contrario, lo que existe es una estructura sencilla y bastante
desorganizada en su accionar. La cara más organizada del crimen se encuentra fuera de las fabelas y
suministra armas y drogas a los traficantes locales, muchas veces con la venia y la participación de
los policías.
En general, se trata de grupos compuestos por entre 8 y 12 personas, encabezados por un líder que
se encarga de ofrecer ventajas materiales y financieras al grupo a través del comercio de drogas. Se
garantiza la provisión de armas, drogas y protección a los miembros del grupo. Lo paradójico es
que es justamente esa búsqueda de protección lo que llevará a estos jóvenes a la muerte en
conflictos con miembros de otras pandillas. Además de los líderes, tenemos a los miembros
comunes de las pandillas, que son los ‘soldados’ del grupo y los encargados de cuidar los puntos de
venta de drogas.3 Hay también un gran número de personas que se involucran eventualmente ya sea
mediante la prestación de pequeños servicios, como el transporte de drogas, o por medio de la venta
a pequeña escala para mantener su vicio. La presencia de usuarios consuetudinarios es muy
3
La bibliografía internacional corrobora los datos relativos a estos grupos (Ver, por ejemplo, Decker, Scott H.
y Van Winckle, Barrick. 1996. Life in the Gang. Cambridge University Press).
14
marcada en estas localidades, y muchos de ellos terminan victimados por deudas relativas a las
drogas.
Las fabelas se dividen en zonas que están bajo el control de grupos que a veces son aliados y otras
veces son rivales. Los territorios están demarcados estrictamente y no respetar sus fronteras puede
significar una sentencia de muerte para los miembros de una pandilla.
Tantas muertes terminan generando sentimientos de venganza y resentimiento entre los miembros
de las pandillas. Muchas veces, la motivación no está vinculada a razones instrumentales de
naturaleza económica, sino a elementos de naturaleza expresiva relativos al deseo de vengar
hermanos, amigos y parientes muertos en la guerra que los envuelve.
15
V. LA MOVILIZACIÓN DE ALIADOS PARA EL PROYECTO INICIAL
A partir de esa información inicial, el siguiente paso consistió en movilizar un conjunto de
instituciones que pudiesen actuar como aliadas en el proyecto. Se asignó a la universidad un papel
central en este proceso, ya que la movilización era más fácil a través de una institución neutral en
materia de política. El contexto político brasileño suele estar acentuado por rivalidades de
diferentes grados e intensidades entre los distintos niveles de gobierno. A los ojos de los actores
políticos involucrados, el resultado es un juego de suma cero, en el que la ganancia de uno es la
pérdida de otro. Si el alcalde de un determinado partido hace un buen trabajo en términos de
prevención, ello representa una derrota para el gobernador del estado. Si el gobernador estatal gana,
el gobierno federal pierde, y así sucesivamente. En algunos estados brasileños, esa rivalidad y
concepción mezquina producen resultados nefastos y un esquema en el cual el público siempre sale
perdiendo. En el caso de Belo Horizonte las rivalidades también están presentes y se agudizan en
los periodos electorales.
En este caso específico, la forma más fácil y convincente de dar forma a estas alianzas fue a través
de un curso de formación en metodologías de intervención en proyectos de seguridad. Con base en
esta idea, se invitó a los agentes de la policía civil y militar a cargo de la seguridad de la capital, así
como a miembros del personal de la administración municipal, a participar en el curso que
culminaría con la elaboración de un proyecto de control de homicidios adaptado al contexto de Belo
Horizonte. El CRISP ya había colaborado con los cuerpos policiales en el desarrollo de proyectos
de seguridad pública. La utilización de bases de datos mapeadas y de técnicas de geoprocesamiento
fue inicialmente desarrollada por el Centro y por los investigadores de la universidad. Hoy en día,
la Policía Militar de Minas Gerais es considerada un modelo de referencia nacional e internacional
en la utilización de esta tecnología. Se ha desvanecido gran parte de la desconfianza habitual de la
policía con respecto a las organizaciones externas, aunque algo de ella todavía esté presente en los
sectores más conservadores y antiguos.
Cuellos de botella en el sistema de justicia brasileño
Al inicio se realizaron varias reuniones con miembros de los cuerpos policiales y, posteriormente,
con fiscales y jueces. Lo que algunos autores denominan el carácter ‘débilmente articulado’ de las
organizaciones que conforman el sistema de justicia penal se hizo evidente desde el principio. No
hay integración del trabajo de los distintos cuerpos policiales, y la falta de continuidad del trabajo
de la policía, los fiscales y los tribunales es aún más acentuada.
Varios estudiosos brasileños, por ejemplo, hacen énfasis en la necesidad de lograr una integración
de los cuerpos policiales. De hecho, cuando se analizan casos concretos y específicos, estos
diagnósticos son reiterados de forma exhaustiva: acciones policiales ostensivas que no son
respaldadas por las actividades de la policía judicial; no se comparten las bases de información; la
planificación se hace unilateralmente y sin ninguna cooperación; la estructura física y de recursos
humanos es redundante y mal utilizada; existe una profunda falta de cooperación y las rivalidades
son intensas. En el caso particular de Belo Horizonte, se da una de las peores situaciones del país en
términos de hostilidad y ausencia de cooperación entre los cuerpos policiales debido a disparidades
organizacionales, administrativas y culturales entre ellos. La consecuencia más visible es la falta de
seguimiento a muchos de los arrestos y detenciones, lo que termina por justificar un cierto
sentimiento de impunidad entre los habitantes de la ciudad. En el caso específico de los
narcotraficantes y homicidas que se encuentran en las fabelas, este sentimiento es de gran
relevancia, puesto que reitera el temor de muchas de las personas que allí viven de colaborar con la
policía.
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Las reuniones con otros miembros del sistema de justicia y los cuerpos policiales también pusieron
de manifiesto las innumerables vicisitudes que, sumadas a la no integración policial, también
contribuyen a acentuar el sentimiento de impunidad que tienen los vecinos de esos conglomerados.
El Ministerio Público, por ejemplo, es independiente de los cuerpos policiales y puede fiscalizar su
actuación pero, en la práctica, depende grandemente de las investigaciones realizadas por los
policías, ya que no posee la estructura necesaria para investigar y realizar de forma paralela este
tipo de actividad. Las excepciones (y este es un tema bastante polémico que involucra a la
institución) son los casos de alto perfil que resuenan en los medios y la opinión pública. En casos
como esos, la vanidad personal y el empeño individual de algunos fiscales se convierten en
ingredientes esenciales del proceso.
Lo que ocurre es que estamos tratando con homicidios y delitos comunes, ocurrencias policiales
rutinarias que forman parte del miserable y poco glamoroso quehacer cotidiano de las comisarías.
En estos casos, los litigios carecen de sentido de prioridad, ya que no hay forma de clasificarlos
como tal. No se realiza un análisis detallado ni una investigación cruzada de los datos, ya que como
resultado de la formación jurídica de los fiscales, estos no están calificados o dispuestos para
manejar una significativa masa de información.
Otro aspecto notable en el sistema de justicia de Brasil es la ausencia de prioridades en sus
acciones. Todos los casos merecen la misma atención. Esto ocurre, en parte, debido a la creencia
de que la justicia es igual para todos y, por ende, debe tratar todos los casos de igual forma. Por ello
su actuación es extremadamente formal, ya que no diferencia entre acusados más o menos
peligrosos ni tampoco entre los que tienen varios procesos pendientes en su contra, pues cada uno
de ellos es juzgado de forma independiente.
Agréguese a esto el hecho de que el sistema de justicia y el Ministerio Público no tienen una
actuación geográficamente localizada. Ello significa que no tienen la oportunidad de formarse una
opinión, ni siquiera una impresión más adecuada acerca de lo que ocurre en cada sector de la
ciudad, así como sobre quién es quién en esos sectores. Con frecuencia, la misma persona es
procesada por más de un fiscal por distintos delitos. Debido a que los delitos no se suman, aquellas
pocas personas responsables por un gran número de ocurrencias policiales terminan por no ser
identificadas.
La definición del lugar de intervención
Cualquiera de las seis fabelas identificadas en el estudio podría haber sido elegida como área de
intervención. Ya hacía algunos meses que los grupos de trabajo compuestos por empleados
municipales y agentes de policía se habían empezado a reunir. Se eligió Morro das Pedras porque
en esa época era uno de los lugares más peligrosos y problemáticos de la ciudad. El conglomerado
contaba con seis subdivisiones (villas) y una población de 23.000 habitantes, además de estar
limitado por dos avenidas muy transitadas. Sus orígenes se remontan al año 1897, cuando comenzó
la construcción de la ciudad, creciendo alrededor de una cantera que supuestamente suministró el
material para construir la sede del gobierno estatal. En 1922 surgen las primeras referencias a una
de las villas: São Jorge. En 1931 emerge la Vila Leonina, en los alrededores de la Estrada do
Sanatório (actual Hospital Madre Teresa). A partir de este periodo empiezan a surgir en la región
los barrios de clase media, los cuales completan el cuadro de contrastes que todavía marcan el área.
En 1936, un decreto municipal concede la propiedad de los terrenos a los “obreros pobres y
personas afines (funcionarios menores, guardias civiles y soldados)”. En los años cuarenta, los
habitantes de una fabela ubicada en un área comercial fueron trasferidos hacia el Morro do
Querosene, comenzando así el proceso de expansión del conglomerado. Durante este periodo, las
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autoridades municipales empiezan a utilizar el lugar como basural, sin aplicar mucho criterio ni
técnicas de compactación. Ello provocó muchos accidentes en la década de los setenta (incluyendo
accidentes fatales) entre personas que utilizaban el basural como medio de supervivencia.
Parte del área era propiedad del ejército, lo que generó muchos conflictos en los años cincuenta. La
Iglesia Católica siempre fue muy activa en organizar a los vecinos y en defender sus intereses.
Actualmente, el conglomerado se compone de seis fabelas. Algunas particularidades locales hacen
que este lugar sea adecuado para una intervención preliminar. Se trata de un conglomerado que
comparte muchas de las características socioeconómicas y de delincuencia encontradas en otros
lugares. Se localiza en la región oeste de la ciudad y cuenta con 23.270 habitantes. El 17% de los
hogares no cuenta con servicio de recolección de basura. Su población es mayoritariamente pobre:
el 24% cuenta con ingresos mensuales que varían entre uno y dos salarios mínimos. El 10% de la
población ni siquiera tiene un ingreso mensual. El índice de desempleo es asombrosamente alto: el
41% de la población económicamente activa.
Cualquiera que haya transitado a lo largo de la avenida Raja Gabaglia, una de las zonas comerciales
más elegantes de la ciudad de Belo Horizonte, podría pensar que los letreros que anuncian
automóviles importados ocultan de forma deliberada uno de los lugares más pobres y violentos de
la ciudad. La zona era bastante conocida por la prensa porque fue escenario de por lo menos dos
homicidios bastante sonados en ese tiempo. Uno de ellos, el 15 de octubre de 2000, cobró la vida de
una arquitecta que estaba con su marido y otra pareja en un carro detenido en uno de los semáforos
de la avenida que limita el conglomerado cuando fueron abordados por asaltantes que dispararon
contra ellos y mataron a la arquitecta. Hubo una gran indignación que se manifestó en los medios
de comunicación y después de dos días el homicida fue arrestado. Pero este episodio dio inicio a
campañas patrocinadas por uno de los diarios más importantes de la ciudad.
El otro homicidio ocurrió el 17 de marzo de 2001, cuando el propietario y administrador de uno de
los más conocidos gimnasios de la zona sur de Belo Horizonte fue muerto por un policía en el
interior del conglomerado. Aparentemente el empresario se encontraba allí para comprar drogas, y
cuando trataba de escapar de una operación relámpago de la policía militar recibió un balazo. Una
vez más, las medidas para sancionar a los culpables no se hicieron esperar y el policía fue
enjuiciado.
Cada uno de estos episodios, a su manera, ilustra dos facetas de la problemática de los homicidios.
La primera es la relativa indiferencia hacia las decenas de jóvenes que quedan atrapados en el fuego
cruzado de las guerras de pandillas en el conglomerado. Los dos episodios que se relataron
anteriormente fueron muy bullados, pero el público no cayó en la cuenta de que aquel era uno de
los lugares más violentos de la ciudad. En los dos años anteriores al proyecto, según datos de la
Delegación de Crímenes contra la Vida, una división de homicidios del departamento de policía, se
perpetraron allí más de un centenar de homicidios. Las bombas Molotov en escuelas públicas y
balas perdidas que victimaban a inocentes eran ocurrencias comunes en la comunidad.
En septiembre de 1999, un traficante local le disparó a los pies y a las manos de una pareja mayor
que tenía conexión con uno de sus enemigos. El 13 de septiembre de 2001, los traficantes
arrastraron por las calles de la fabela a un chico de trece años atado de manos y después lo
ejecutaron con un tiro en la nuca delante de decenas de testigos. Nadie se atrevió a prestar
declaración. Las ejecuciones de usuarios y miembros de pandillas rivales de un balazo en la cabeza
eran cosa cotidiana en los callejones de la fabela.
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La ubicación estratégica de la fabela entre barrios de alto poder adquisitivo, con vías de fácil acceso
y cercana a una universidad privada, hacía de ella un punto de primera para el comercio de drogas.
Grandes cantidades de drogas eran decomisadas de vez en cuando. En agosto del 2000, por
ejemplo, se incautaron 18 kilos de crack. El dominio de esta ubicación era el motivo de muchas de
las guerras entre pandillas por los puntos de venta. Los conflictos con la policía eran cosa frecuente.
El 22 de junio de 2000, a distinta hora, los policías se enfrentaron a dos jóvenes que terminaron
muertos. La primera muerte tuvo relación con la policía militar y la segunda sucedió cuando los
agentes de la policía civil realizaban las investigaciones relativas al primer homicidio. Ambos casos
ponen de manifiesto la tensión que rodeaba a las actividades policiales en el lugar.
Todo ello convertía a Morro das Pedras en un desafío para un proyecto como el que se esbozaba.
Ya desde hacía algún tiempo los participantes del grupo venían buscando un lugar adecuado para la
intervención piloto. Morro das Pedras se perfilaba como el mejor lugar debido a las características
de los delitos que ahí ocurrían, con una fuerte participación de los jóvenes en pandillas y el uso de
armas de fuego. El lugar ya era considerado por la policía como extremadamente peligroso, pero el
factor decisivo para su elección fue una masacre que ocurrió en Vila Leonina, una de sus
subdivisiones. El 23 de julio de 2002, cinco personas fueron asesinadas en un bar de la localidad.
Entre las cinco víctimas, sólo dos tenían antecedentes policiales, por latrocinio, asalto a mano
armada y tenencia ilegal de armas de fuego. La ejecución generó una gran conmoción y perplejidad
entre la población, sobre todo porque los últimos homicidios habían ocurrido hacía ya dos meses,
cuando dos narcotraficantes habían sido ejecutados en uno de los bares locales.
Las sospechas iniciales, como generalmente sucede, recayeron sobre un notorio narcotraficante
local, suponiéndose que el móvil habría sido una disputa por el comercio de drogas. Sin embargo,
después de cuatro días se arrestó a un guardián, el cual supuestamente mató a esas personas debido
a una riña entre pandillas de ladrones respecto a un homicidio ocurrido algunos meses antes. Por la
conmoción y la atención que generó en los medios y en la opinión pública, el caso ratificó la
elección de Morro das Pedras como sede del proyecto.
Los protagonistas de las ejecuciones siempre eran los mismos. A algunos de ellos se les achacaban
más de diez homicidios. En la estructura de esos grupos, algunos miembros eran considerados los
‘asesinos’ y se convertían en los medios para llevar a cabo el proceso de violencia. A veces ese rol
era desempeñado por el líder del grupo, que además de ofrecer protección y algún soporte
financiero, era responsable por el control de las actividades y por castigar cualquier desviación. En
cuanto a los conflictos en Morro das Pedras, los policías solían referirse a dos pandillas rivales: los
de la calle Brás contra los de la calle Muñiz. Posteriormente, una encuesta más detallada mostraría
que por lo menos otras seis pandillas estaban activas en el área. En rigor, cada sección de Morro das
Pedras era ‘propiedad’ de alguna pandilla, que a veces se asociaba con otra y otras veces entraba en
conflicto con ella. Los miembros de una pandilla nunca invadían el territorio de otra. Al parecer, la
guerra entre las pandillas fue alimentada inicialmente con armas suministradas por el hijo
drogadicto de un concejal de la ciudad.
El 12 de febrero de 2001, los titulares del principal diario de la ciudad relataban un intercambio de
disparos en las calles de Morro das Pedras entre las pandillas “Nem sem Terra” y “Sinha”, contra la
de “Titica”. Esta balacera cobró la vida de un inocente transeúnte de 57 años, además de herir a un
niño de 8 años, que falleció más tarde. Al día siguiente, durante el velorio de la víctima, hubo otro
intercambio de disparos que terminó por alarmar a la prensa.
La sección de noticias policiales de los diarios hablaba frecuentemente de estos personajes. Esta
gente, curiosamente, solía caer en manos de la policía y los tribunales, pero con frecuencia volvía a
las calles. El 2 de junio de 2000, a causa de los conflictos entre pandillas, dos de ellos fueron
19
arrestados en una operación relámpago de la policía. Durante el operativo, los dos traficantes de las
pandillas Nem sem Terra y Titica se insultaron y amenazaron frente a los policías. Uno de los
comandantes de la operación lamentó que, por falta de pruebas, probablemente muy pronto serían
liberados por la justicia, y esas amenazas se concretarían originando una infinidad de conflictos
entre las pandillas.
Apenas tres días después, ya en libertad, un grupo de ellos disparó contra una comisaría de la
policía, lo que llevó a la Policía Militar a ocupar el conglomerado. De acuerdo con un patrón muy
común en estos casos (grandes operativos), la información se filtró fuera del ámbito policial, por lo
que varios de los traficantes locales pudieron esconder sus armas y las drogas, y escapar de la
fabela a tiempo.
Después de algunos días, la pandilla Titica nuevamente ejecutó a un usuario de crack delante de
muchos vecinos. Este episodio ocurrió pocos días después de la ejecución de una pareja, la cual
recibió más de quince balazos disparados con pistolas automáticas.
El uso de menores de edad por parte de los narcotraficantes era una práctica común que obedecía a
una lógica bastante clara. Debido a la supuesta ‘protección’ otorgada a los menores por la
legislación brasileña, según la cual estos no son responsables ante la ley, es frecuente que ellos
asuman la propiedad de las drogas o la autoría de los homicidios. Casi el 20% de los arrestados por
narcotráfico en el estado de Minas Gerais eran menores de edad. En el caso de Morro das Pedras,
un reportaje del diario ‘Estado de Minas’ del 9 de julio denunciaba que muchos de los adolescentes
que trabajaban para los traficantes andaban armados. El reportaje destacaba el caso de un menor de
sólo 11 años de edad que ya había cometido un homicidio.
En realidad, esa impunidad era el resultado de la inexistencia de una infraestructura correccional
para delincuentes menores de edad. La precariedad de los Consejos Tutelares (Conselhos
Tutelares), aunada al hecho de que los consejeros recibían una capacitación muy deficiente,
contribuía a este cuadro de impunidad. Como ocurre a menudo en Brasil, la mera promulgación de
la ley sin preocupación por su adecuada implementación a través de una red institucional de
profesionales capacitados para ello, termina por hacerla inefectiva. De forma paradójica, tal
parálisis en el aparato de sanción del adolescente contribuye a que muchos de ellos terminen siendo
víctimas de sus iguales. Uno de los episodios que más movilizó a la comunidad fue el asesinato de
Leandro, un menor de edad que fue muerto en agosto de 2000 mientras esperaba la aplicación de
una medida socioeducativa que nunca se materializó.
La respuesta de la comunidad
Las comunidades violentas tienden a relegar los temas relacionados a la violencia y al homicidio a
un segundo plano y desarrollan sentimientos fatalistas respecto a ellos. Creen que la violencia y los
homicidios, así como las confrontaciones con la policía, suceden entre personas implicadas con las
pandillas y las drogas y que ése es el resultado natural de pertenecer al ‘movimiento’. Es el precio
que hay que pagar. Es una forma de racionalizar la coexistencia forzada a la que se ven sometidos y
que deriva de una postura en la que la persona se distancia del problema, a pesar de que muchos de
los afectados sean hermanos, sobrinos, parientes o conocidos.
Por otra parte, el comercio de drogas genera recursos bastante significativos en el interior de las
comunidades. Aunque los habitantes no se involucren directamente con el narcotráfico, gran parte
de la economía local gira en torno al dinero generado por los narcotraficantes. Ello incluye el
comercio local, la prestación de servicios e incluso los ingresos de algunas familias, sin que los
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padres o responsables se preocupen demasiado respecto al origen del dinero que, después de todo,
está pagando los gastos de la casa.
Sin embargo, a veces los conflictos terminan por cobrar víctimas entre vecinos o trabajadores
inocentes. Ello suscita reacciones como la que sobrevino en junio del 2000. Personas de la
comunidad, ya cansadas de los conflictos y guerras que allí sucedían, decidieron movilizarse
pintando sus casas de blanco, como una especie de apelación a la paz. La iniciativa partió de una
líder de la asociación de vecinos de uno de los barrios de clase alta que limita con el conglomerado.
Ella ya había participado en otras iniciativas que buscaban integrar a los niños y jóvenes de los
conglomerados a través de la creación del “pasaporte de la paz”, a fin de evitar que los
comerciantes de los barrios aledaños estigmatizaran a los jóvenes. En este caso la idea era ayudar a
los vecinos a pintar sus casas de blanco a fin de protestar simbólicamente y recuperar la autoestima
de los habitantes. Al fin y al cabo, este proyecto se concretó sólo de forma parcial. Al mes
siguiente, en agosto, uno de los más conocidos líderes comunitarios de la región, Vicente do Prado,
organizó una manifestación en pro de la paz.
Sin embargo, la actitud que reinaba en esos momentos era la indiferencia y la alienación,
ocasionando una creciente incapacidad para controlar las actividades de los habitantes. Dada la
división territorial en regiones, los residentes ya no podían moverse libremente por el
conglomerado. Además, en función de la ausencia de un sistema de justicia más cercano a ellos,
terminaban por no colaborar con la policía y la justicia, contribuyendo así a un mayor deterioro de
la capacidad de controlar la situación local. Este proceso, resultante del bajo nivel del capital social
local, se convirtió en una especie de profecía que se autocumple y que perpetúa la indiferencia y el
fatalismo respecto a la problemática local.
La presencia policial en las comunidades violentas
Uno de los problemas más difíciles de enfrentar en estos lugares tiene que ver con la mala relación
entre las fuerzas policiales y la población local. La estrategia que aplica la policía es, por lo general,
básicamente la misma en todo Brasil: reactiva, esporádica y a menudo violenta. Todo ese contexto
de conflictos genera un sentimiento ambiguo entre los vecinos con respecto a la policía. Por un
lado, debido a los graves problemas creados por las pandillas, la seguridad es uno de los servicios
más anhelados por la población. Las escenas explícitas de uso de armas, venta y consumo de drogas
en público son indicativas del nivel de desorden y falta de civilidad en las comunidades. Por otro, la
falta de preparación de los policías para enfrentar las situaciones de esta naturaleza en los
conglomerados urbanos, aunada a la desinformación sobre las actividades delictivas en la zona,
termina por dificultar grandemente la interacción con las comunidades locales.
Las denuncias de violencia policial son bastante frecuentes entre los jóvenes atendidos por los
programas culturales de la alcaldía. Las quejas contra la actuación de malos policías son muy
comunes en estos lugares e involucran violencia, corrupción y extorsión a los narcotraficantes. A
menudo los vecinos son testigos de estos episodios.
Uno de los motivos detrás del desempeño puntual e ineficiente de la policía tiene que ver con una
determinada cultura que cree que los homicidios que ocurren en esas localidades ocurren entre
bandidos que merecen lo que sea que les suceda. En las propias palabras de los vecinos, es cuestión
de ‘víboras matando a víboras’, y por ende, mientras más se maten entre ellos mejor para todos. Lo
que pasa es que las ‘víboras’ no acaban y se están multiplicando como nunca. El sonido de las
armas de fuego es cada vez más intenso y el estruendo comienza a sentirse en la ‘Casa Grande’.
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La imagen de la policía, según datos de la encuesta realizada por CRISP es mala, sobre todo en los
conglomerados pobres de la ciudad. Las denuncias de una interacción innecesariamente grosera y
brutal son constantes en esos lugares. Esto es, en parte, el resultado de la forma en que las fuerzas
policiales suelen responder en estos lugares, es decir, con operativos grandes y esporádicos.
Muchas veces, la información sobre los operativos se cuela con anticipación a los grupos
relacionados con el narcotráfico, lo que indica un problema aún más grave y recurrente.
El problema de la corrupción policial
La filtración de información policial sobre los operativos era sólo la punta del iceberg de la
problemática relativa a la corrupción policial. Una de las características del comercio de drogas en
Brasil es que se realiza abiertamente en las calles en direcciones bien conocidas por todos. A
diferencia de otros países como Estados Unidos, por ejemplo, donde el tráfico se realiza dentro de
las residencias (dificultando así la investigación), en Brasil se lleva a cabo abiertamente en lugares
públicos de las fabelas. En parte, ello ocurre debido a que el diseño urbano de estas zonas dificulta
los operativos policiales los cuales, aún cuando se realizan, son rápidamente detectados por los
vigilantes y vendedores. Hay un perfecto esquema de vigilancia y control de las entradas a las
fabelas y de los puntos de venta de drogas, que se acciona siempre que se realiza alguna incursión
policial.
Por otra parte, esta característica revela el esquema de corrupción en el cual están involucrados
algunos policías. Este tipo de actividad es imposible de realizar sin el conocimiento de algunos
agentes respecto a cómo y cuándo se va a llevar a cabo y quienes estarían involucrados. Por ello,
una gran parte de la corrupción consiste simplemente en dejar que el comercio de drogas siga su
curso, sin la participación directa de la policía en las negociaciones entre traficantes, aunque ello
también puede ocurrir.
Los agentes de cada uno de los cuerpos policiales toman parte en este tipo de negociación de
distintas formas. Los que actúan abiertamente en actividades policiales más visibles pueden
conceder ventajas en cuanto a no interferir con las actividades de venta. Los policías encargados de
las investigaciones pueden otorgar protección e inmunidad de la justicia a los traficantes. Cada
actividad policial se encarga de proveer distintos tipos de ‘servicios’ a los narcotraficantes.
Una tercera forma sería a través de eliminar evidencia probatoria o competidores indeseados que
perjudican los negocios de una pandilla. Muchas de las ejecuciones que involucran a miembros de
las pandillas pueden contar con la connivencia de ciertos agentes o involucrar directamente a un
grupo de agentes de la policía. Estas actividades de exterminio efectivamente suceden y los
protagonistas suelen ser policías que alegan defensa propia. En algunos estados brasileños como
Sao Paulo, que se dio a la tarea de investigar específicamente este tipo de actos, se verificó que una
porción significativa de las personas que habían muerto en confrontaciones con la policía
presentaba señales claras de ejecución. La presencia o ausencia de estas aberraciones depende en
gran medida de quiénes sean los mandamases al frente del cuerpo policial, los cuales pueden
autorizar o cerrar los ojos ante este tipo de conducta.
Por último, la corrupción puede provenir de la oferta de armas o drogas incautadas por los policías
que luego son vendidas a otras pandillas. Esto sucede de forma más fragmentada y difusa, aunque
también puede involucrar grandes transacciones. Este tipo de transacción puede hacer que la
corrupción sea más visible y que atraiga la atención de la policía federal. Aunque sea más rentable,
también es más peligrosa y requiere la participación de oficiales de más alto rango. Aquí ya
estamos hablando de un nivel de criminalidad bastante más organizado.
22
La cultura de violencia y confrontación
El 13 de septiembre de 2001, un menor de 13 años de edad, atado de manos con cable eléctrico, fue
arrastrado por las calles de Morro das Pedras y exhibido como trofeo de caza por los miembros de
una pandilla que ni siquiera ocultaron sus rostros. Después lo ejecutaron con un tiro en la nuca
delante de los vecinos. Los autores, quienes fueron apresados por pura casualidad algunos días más
tarde, se autodenominaban emblemáticamente ‘ángeles sangrientos’, indicando la mezcla de
juventud (todos tenían de 20 a 23 años) y disposición para cometer actos violentos. Un análisis de
las ejecuciones perpetradas por narcotraficantes reveló que, en promedio, les disparaban cuatro
veces a sus víctimas. Los disparos se hacen para desfigurar a las víctimas y como aviso a la
población local sobre quién es el que manda en ese sector.
En realidad esto nos muestra uno de los aspectos más notables en estos lugares: la cultura de
violencia y confrontación. La resolución violenta de disputas es una práctica común entre los
jóvenes. Cualquier incidente puede ser la mecha de una confrontación violenta entre jóvenes. Un
comentario desatinado, una mirada indebida a la novia de alguien, una supuesta falta de respeto,
una antigua rivalidad o, frecuentemente, una pequeña deuda relacionada con drogas, puede ser
motivo para que los líderes de las pandillas demuestren su autoridad. Esa autoridad asume las más
violentas formas a fin de demostrar a través del miedo quién manda por esos lados. Este
autoritarismo refleja una de las características más curiosas de esa cultura: el inmenso grado de
tradicionalismo presente en las relaciones entre pandillas. Más que matar, el objetivo es dar
muestras simbólicas de autoridad en la forma más tradicional posible, como era el caso de la
tradición brasileña de siglos llamada ‘mandonismo’. Las pandillas de Medellín utilizaban el mismo
ritual de ejecuciones ejemplares, rescatando así las tradiciones colombianas de los hacendados y
jefes locales. En Colombia, al igual que en Brasil, el objetivo era rescatar las tradiciones rurales
más puras de los potentados locales, las cuales persisten hasta la fecha en los más recónditos
rincones del país. Estas tradiciones parecen haber encontrado su expresión contemporánea entre los
jóvenes pandilleros de los conglomerados de los grandes centros urbanos.
Una de las manifestaciones más tradicionales de estas formas de poder se refiere a la demarcación
de espacios y territorios dentro de las fabelas, que pasan a ser propiedad de las pandillas. En parte,
esta demarcación obedece a una cierta lógica comercial en términos de distribución de puntos de
venta de drogas. Algunos sectores pueden tener vías de acceso más expeditas o estar ubicados en
áreas estratégicas para la venta de drogas. La proximidad a grandes avenidas y vías de acceso a la
fabela atraen a los consumidores de mayor poder adquisitivo. Sin embargo, también puede obedecer
al mismo tipo de instinto empleado en la demarcación de territorios so pretexto de una autoridad
que se perpetúa gracias a la violencia. Más que una cuestión comercial, se trata de una cuestión de
identidad a la cual los vecinos se tienen que subordinar.
De forma preocupante, esta cultura de conflicto y violencia, con sus vinculaciones de virilidad y
crueldad, se ha expandido entre los jóvenes. Los niños en las escuelas utilizan los signos de la
violencia al aprender y copiar estas relaciones. El trabajo de los educadores revela cómo se
estructura ese universo de intolerancia y machismo entre los niños, el cual se reproduce en sus
juegos cotidianos. Así, la actividad sexual con frecuencia es similar a una violación, y el uso de
armas de juguete retrata situaciones que realmente experimentan los estudiantes. El testimonio de
un adolescente a quien su padre, un traficante, le regaló una escopeta, ilustra esta banalización de la
violencia entre los jóvenes: “Mi padre me la regaló (la escopeta) cuando yo tenía 8 años de edad.
Era una escopeta de dos cañones. Me acuerdo que él practicaba tiro al blanco con latas y trozos de
vidrio justo allí, en el medio de la fabela, y los habitantes lo consideraban algo normal”. Este diario
convivir con la violencia termina por cobrar muchas víctimas entre aquellos que se involucran con
23
pandillas, tal como ocurrió con el joven autor de la declaración anterior, que perdió a sus padres, a
una hermana y a su esposa como resultado de distintas confrontaciones.
Desarticular ese proceso de socialización parece ser uno de los mayores desafíos de cualquier
proyecto de control de la violencia en estos lugares. Ello exigiría un proceso de formación de
educadores, asistentes sociales y psicólogos, quienes actualmente no están preparados para tal
misión.
Ociosidad
Una de las cosas que más llama la atención de alguien que visita una fabela por primera vez es el
alto grado de ociosidad que allí se observa, sobre todo entre los jóvenes. Como no pasan todo el día
en la escuela, es muy común ver grupos de jóvenes en las calles y callejones de la fabela
completamente ociosos a las dos de la tarde. Sin duda este componente explica en gran parte la
atracción que las pandillas ejercen sobre ellos. Como no disponen de ninguna alternativa
convencional de ocupación, lo más interesante que ocurre a su alrededor es el ‘movimiento’. Es por
esto que un alto porcentaje de jóvenes se involucra con las pandillas, ya sea como usuario eventual
o participante efectivo del grupo. Sin embargo, pocos participan en ellas forma continuada y
sistemática. Esta ‘profesionalización’ afecta solamente a unos cuantos jóvenes, que son los
responsables de una gran parte de los delitos perpetrados en la localidad.
24
VI. ESTRATEGIAS DE INTERVENCIÓN
En esta etapa se puso de manifiesto la necesidad de actuar en los tres niveles de problemas que
fueron destacados por los grupos de trabajo. A nivel institucional, la idea era desarrollar más
proyectos a largo plazo que serían ejecutados a través de los diversos organismos y dependencias
encargados de las políticas y los programas preventivos para jóvenes y adolescentes. En función de
su carácter como proyecto piloto, éste constituía un nivel más complicado de intervención, ya que
exigía la implicación de dependencias encargadas de ejecutar políticas públicas, lo que no era el
caso del grupo. Ello hubiese requerido la reorientación del comportamiento habitual de muchas de
las dependencias y de los organismos involucrados. Los proyectos sociales tradicionales raramente
cuentan con elementos de prevención del crimen. Como las elecciones para gobernador estaban
próximas, se tomó la decisión de hacer cabildeo ante el vencedor a fin de logar incorporar algunas
sugerencias respecto al tema. Como veremos más adelante, esta línea de acción para
institucionalizar el proyecto resultó ser muy exitosa.
En términos organizacionales, era necesario desarrollar medidas a más corto plazo, cuyo contenido
inicial fue de carácter más represivo. Esto presuponía algunas modificaciones al diseño
organizacional de las dependencias involucradas. Básicamente, se discutió cómo dar más
organicidad y efectividad a las acciones en este nivel, sobre todo a las acciones policiales respecto
al sistema judicial. Para ello se introdujeron modificaciones en los cuerpos policiales, como la
creación de una unidad especializada para patrullar las áreas de riesgo. También se desarrollaron
protocolos de actuación conjunta entre el Ministerio Público y los Juzgados Penales.
También existe un nivel comunitario de intervención, el cual tiene que ver con las medidas de
movilización de los grupos y asociaciones presentes en la comunidad. Como uno de los problemas
observados se refería a la baja capacidad de movilización colectiva existente, así como a la
consiguiente ausencia de control, este tipo de movilización era particularmente relevante, pues
compete a uno de los temas cruciales del proyecto, que es la potenciación de la comunidad local a
fin de que ésta pueda retomar el control de sí misma.
Por último, a nivel individual se trató de desarrollar estrategias de sensibilización entre los jóvenes
mediante campañas por televisión y radio, en las escuelas y a través de la distribución de folletos.
Uno de los aspectos notables que salió a la luz durante las entrevistas fue que muchos jóvenes
parecen no darse cuenta de la situación en la que están metidos al participar en pandillas. Según
testimonios de los grupos que trabajan con jóvenes que cumplen medidas educativas, aunque
sienten un cierto fatalismo respecto a su futuro, también existe la posibilidad de que cambien si se
les ofrecen otras opciones. Bajo esta perspectiva, el camino correcto a tomar parecería ser el de
ofrecerles información sobre los riesgos de su participación en pandillas y alternativas de
socialización y ocupación.
En virtud de los problemas diagnosticados, se optó por la creación de un grupo de trabajo para la
implementación de estrategias, compuesto por dos subgrupos centrales. El concepto central de
‘Grupo de Trabajo’ trataba de transmitir la idea de un conjunto de diversas dependencias sin que
ninguna predominara sobre las demás. Se trataba de una forma de gestión integrada y colectiva, en
la que no había ‘propiedad’ institucional y en donde las dependencias y organismos se incorporaban
siguiendo la estrategia de ‘efecto bola de nieve’, en la cual distintos actores se incorporaban al
núcleo en función de las necesidades identificadas. Esta gestión colectiva garantizaba en parte que
el juego de las vanidades y rivalidades entre dependencias no prevaleciera sobre los intereses del
proyecto. Todos eran responsables por los errores y aciertos logrados y nadie tenía un mayor
porcentaje de las tareas o de los dividendos alcanzados. Ello también aseguraba que todo problema
relativo a las dependencias se resolviera internamente dentro del grupo. Es decir, cualquier
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diferencia de opinión de orden institucional o conflictos que pudiesen surgir serían discutidos y
solucionados por los miembros del grupo. Con ello se terminaba el jueguito de pasar la bolita a
otras instituciones del sistema de justicia y por consiguiente, si uno fallaba, el problema era de
todos.
Las intervenciones estratégicas
Las hipótesis iniciales de trabajo asumían una íntima conexión entre el delito y las drogas, lo que
apuntaba hacia la necesidad de incrementar los costos asociados a los homicidios vinculados con
pandillas y narcotráfico. Había reglas que, cuando no se respetaban, implicaban sanciones y costos
bajo la forma de una intervención en el mercado de drogas. Cada vez que se perpetraba un
homicidio, la Policía Militar de Minas Gerais ocupaba los conglomerados por tiempo
indeterminado, poniendo especial atención en los puntos de venta de drogas. Las operaciones de
búsqueda e incautación de armas se volvieron rutinarias y más intensas. El objetivo era perjudicar
lo más posible la venta y el consumo de drogas en esos lugares. El patrón de victimización, es decir,
un patrón en donde los homicidios ocurrían los fines de semana y por la noche, sugerían que las
intervenciones debían realizarse especialmente durante esos periodos. También se intensificaron las
investigaciones policiales encubiertas para identificar las actividades delictivas. El conjunto fue un
ejercicio de autoridad realizado simultáneamente por la Policía Militar, la Policía Civil, el
Ministerio Público y los tribunales, encargados de emitir las órdenes de arresto, y que involucraba
una minuciosa investigación de cada caso de homicidio, así como de los delitos relacionados.
La estrategia de intervenir en los mercados puede ser bastante eficiente, dado que nos enfrentamos
a delitos que se organizan comercialmente y que están orientados hacia el mercado. Por ello es
necesario incrementar los costos de este tipo de crimen para que no sean rentables. Es una forma en
la cual el Estado puede intervenir en este mercado para reducir el número de homicidios asociados
a la violencia sistémica. Las investigaciones que se llevaron a cabo en los puntos de venta indicaban
que estos representaban una empresa a pequeña escala, pues las grandes transacciones no ocurrían
en el interior de las fabelas. Al contrario de la imagen usual que se tiene de los narcotraficantes, lo
que se pudo verificar es que la venta de drogas reportaba sumas relativamente pequeñas. Dado que
una porción significativa de este comercio estaba destinada a mantener el flujo de drogas y la paga
de los involucrados, cualquier interrupción podía ocasionar pérdidas cuantiosas para las pandillas.
El Grupo de Acciones Estratégicas fue formado por representantes de la Policía Civil, la Policía
Militar, la Policía Federal, el Ministerio Público y el Poder Judicial. Entre las asignaciones
específicas de los miembros de Ministerio Público y del Poder Judicial se encontraba combatir el
delito de homicidio doloso. Fiscales y magistrados en las áreas y ramas de los juzgados relativas a
Infancia y Juventud, Justicia Penal, Estupefacientes, Sistema Correccional y Combate del Crimen
Organizado, fueron llamados a integrar el grupo.
En una primera etapa, el Grupo se reunió y planificó la intervención recabando datos e
identificando mediante fotos a los principales implicados en homicidios, incluyendo adolescentes
infractores. Esta era una actividad de inteligencia de los cuerpos de la policía Militar, Civil y
Federal. Se realizaban reuniones quincenales y se convocaba a reuniones de emergencia cuando
ocurría algún homicidio para intercambiar y discutir la información suministrada por cada uno de
los organismos involucrados. La idea era desarrollar formas de reacción inmediata a fin de
establecer un mecanismo de causalidad entre los homicidios y la acción estratégica.
La información obtenida por los cuerpos de la policía Militar, Civil y Federal era enviada a los
fiscales quienes a su vez solicitaban a los jueces la emisión de órdenes de arresto
(preventivo/temporal) y órdenes de allanamiento contra los líderes y principales miembros de las
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pandillas, así como órdenes de captura contra los adolescentes infractores. Todo ello se realizaba en
forma bastante ágil y con el menor número de formalidades posible. Los cuerpos de la policía
Federal, Militar y Civil organizaban las operaciones para cumplir los mandatos.
Cambios en los cuerpos de policía
Los datos respecto a la percepción de la policía suscitaron cambios en la asignación de recursos
humanos en el sector del proyecto piloto. Se creó un Grupo de Patrullaje de Áreas en Riesgo
(GEPAR). El mando policial reclutó a aquellos agentes que tenían el perfil más adecuado en
términos de su interacción con la comunidad local, a fin de modificar la percepción que se tenía de
la policía. Por otro lado, algunas de las unidades de policía más agresivas recibieron la orden de
reportarse ante el comandante y ante los gestores locales previo a cualquier operativo. Podríamos
decir que estos cambios en las relaciones es uno de los elementos claves para el éxito de este tipo de
proyectos. Es por esto que se debe tener un cuidado especial en la asignación de personal y en la
planificación de las operaciones a realizar.
En la práctica, muchos conflictos siguieron existiendo. Entre y dentro de los cuerpos policiales se
suscitaron diversas acciones desconectadas de los objetivos del programa. El batallón ROTAM, que
realiza un patrullaje ostensivo de la ciudad, tiene su propia agenda, que aparentemente no lo obliga
a rendir cuentas de sus actos a ningún comandante local. De la misma forma, las unidades
especializadas de la Policía Civil también actúan de acuerdo con las investigaciones que realizan,
sin mucha comunicación entre ellas. La división de estupefacientes no comunica al comisario
regional de la Policía Civil cuáles serán las investigaciones que efectuará en el lugar de
intervención.
Otra complicación ocurrió en el seno mismo del Grupo de Trabajo. Durante un largo periodo, la
policía estuvo haciendo alarde de que el proyecto era de ellos, lo que terminó por comprometer los
acuerdos entre los distintos grupos participantes. Más que una declaración de hechos, se trataba de
un caso de arrogancia institucional, pero de una naturaleza que aún es muy común en el medio
policial.
Una de las formas de evitar este tipo de situaciones fue hacer que los propios comandantes, jefes y
altos mandos de la policía asumieran la coordinación colectiva general, para que las disputas,
cuando las hubiere, pudieran ser resueltas a ese nivel.
Uno de los problemas centrales era el de establecer un flujo de información entre las distintas
dependencias. Como son organizaciones bastante formales, legalistas y burocráticas, la relación
entre ellas se da a través de procedimientos bastante formales y lentos. Si un comisario necesita una
orden de allanamiento, tiene que cumplir una serie de rituales y rutinas burocráticas antes de poder
salir a la calle. De la misma forma, si un fiscal necesita la intervención policial, surge un
intercambio de memos y expedientes que sigue una rutina que puede tardar días o incluso meses.
El exceso de burocracia era una queja recurrente en las reuniones que antecedían a las
intervenciones propiamente dichas. La solución adoptada fue la de tornar el proceso de
comunicación lo más fluido posible, y esto se logró a través del simple intercambio de números de
teléfonos celulares de los participantes. Ello contribuyó a mejorar el flujo de información y a
agilizar los procedimientos. Así, si alguien necesitaba la intervención de una de las instituciones
participantes, todo lo que necesitaba hacer era llamar al representante de dicha institución. Como
consecuencia, también se agilizó la emisión de las órdenes de arresto y las intervenciones policiales
necesarias, sin tener que seguir la lenta y acostumbrada rutina de intercambio de papeles entre las
organizaciones.
27
Otra de las ideas para agilizar los procesos surgió de la discusión de las relaciones entre fiscales y
jueces en materia penal, la cual llevó a la creación de un foro conjunto. A través de este foro, los
participantes tratan de establecer algunos trámites legales para agilizar los procesos hasta llevarlos a
la etapa de juicio, así como para resolver problemas de seguridad respecto a proyectos y
procedimientos en el interior de los tribunales. Por ejemplo, este grupo de jueces y fiscales trataba
de establecer métodos para que las órdenes de arresto no estuviesen tan a la vista dentro de los
tribunales. Estas órdenes circulaban a la vista de todos, incluso de abogados defensores y cómplices
y, por ende, los delincuentes podían recibir el soplo y escapar antes de que los policías recibieran
los documentos.
Otro resultado notable de este foro fue el establecimiento de algunas prioridades respecto de los
casos de homicidios. La primera de ellas fue clasificar los juicios pendientes de acuerdo al ‘nivel de
peligrosidad’ de los inculpados. La información recabada por la policía se enviaba rápidamente a
los fiscales, quienes a su vez solicitaban a los jueces la emisión de órdenes de arresto
(preventivo/temporal) y órdenes de allanamiento contra los líderes y principales miembros de las
pandillas, así como órdenes de captura contra los adolescentes infractores.
Operativos policiales a gran escala
Los operativos a gran escala tenían dos graves problemas. El primero era la imposibilidad de
hacerlos de forma indefinida debido a su alto costo. Mantener a un gran número de policías
ocupando una red inextricable de callejones representaba una operación logística compleja y
onerosa, sobre todo porque en estos casos era imposible contar con la colaboración de la población
local.
Había un problema adicional: el hecho de que los traficantes recibían el soplo de estos operativos
de parte de los mismos policías que debían participar en ellos. Esto mostraba claramente cómo se
articulaba la red de corrupción y promiscuidad que existía entre policías y traficantes en algunas
fabelas de la ciudad. En realidad, no siempre se trataba de un intercambio material o de beneficios
financieros, sino más bien de una compleja red de vínculos de amistad y parentesco con miembros
de las pandillas que surgía por razón del lugar donde estos policías habían crecido y probablemente
vivían.
A pesar de la ineficacia de esta estrategia, se optó por realizar este tipo de operativos como un
ejercicio de autoridad de carácter simbólico, con miras a crear una relación de causa y efecto: cada
vez que se perpetraba un homicidio, se realizaba un operativo conjunto a gran escala. En el caso de
Morro das Pedras, los grandes operativos fueron importantes como punto simbólico de partida del
proyecto, especialmente porque se realizaron en forma conjunta
Este grupo tenía la ventaja de producir resultados muy rápidamente. Al enfocar las acciones en las
personas con influencia sobre los procesos locales de violencia, los resultados se daban con rapidez.
Por otra parte, esto no era muy sencillo. Mientras algunas de esas personas eran jóvenes violentos
vulnerables a la acción policial, otros eran narcotraficantes que poseían una red muy bien articulada
de protección legal e informal. El más importante de estos últimos, por ejemplo, jamás ha sido
aprendido, aunque siempre ha estado en el conglomerado. Aparentemente, era uno de los
principales interesados en terminar con el ciclo de violencia generado por la guerra entre pandillas,
y ciertamente realizó esfuerzos por terminarla.
De cualquier manera, estaba muy claro que aunque algunas acciones estratégicas producían un
impacto inicial significativo, su sustentación a largo plazo no era factible sin acciones de desarrollo
social y movilización comunitaria.
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El grupo de movilización comunitaria
Las medidas de desarrollo social en el ámbito comunitario provocan un impacto bastante distinto
que aquel que producen las acciones estratégicas. Las medidas policiales y judiciales tienden a
producir un efecto inmediato, mientras que aquellas que requieren la participación de la comunidad
suelen producir impactos a mediano y largo plazo. Por otra parte, el consenso más o menos
generalizado era que las medidas represivas por sí solas no podrían sustentarse en el tiempo sin que
hubiera un mínimo de soporte comunitario. Es más, las medidas de desarrollo social son las que
reducen el reclutamiento de jóvenes por las pandillas y tienen un efecto más duradero sobre el
control de la violencia. Los talleres de capacitación profesional pueden ser una herramienta
eficiente para mantener a los jóvenes ocupados, siempre que estén bien dirigidos.
Dentro de este contexto, se inició la estrategia de incorporar a diversos organismos y dependencias.
Así, el Consejo Municipal de Defensa Social de Belo Horizonte y distintas entidades públicas de la
administración regional y municipal se unieron a la Universidad Federal de Minas Gerais, la Policía
Militar y otros aliados provenientes de la iniciativa privada, como CDL, SESI y SEBRAE. El
grupo comenzó a reunirse periódicamente para discutir la articulación de las acciones
implementadas por los diversos aliados y el flujo de las demandas de la comunidad, así como para
evaluar las acciones desarrolladas.
También se definió la incorporación de líderes de la comunidad al grupo. Se les ofreció el curso
“Ciudadanía y participación popular en la resolución de problemas” impartido por la alcaldía de
Belo Horizonte y por CRISP/UFMG; durante este curso se presentó a los participantes el
diagnóstico sociodemográfico de Morro das Pedras, se debatieron sus principales problemas y se
propuso una metodología de discusión e intervención sobre ellos. Las líneas de trabajo local se
desarrollaron inicialmente en torno a los siguientes tópicos. El primero estaba relacionado con la
información y la comunicación. Se implementaron acciones de naturaleza educativa e informativa
dirigidas principalmente a los jóvenes, abordando el problema de la violencia en la región y sus
principales determinantes, enfatizando el impacto nefasto de la violencia en la vida de las personas
y la comunidad. A través de las acciones informativas y educativas se pretendía primordialmente
informar a las personas sobre el proyecto y disuadir a los jóvenes de participar en las pandillas
locales y adoptar la violencia como solución de los problemas. Dichas acciones fueron
implementadas a través de la distribución de folletos, charlas en escuelas y una entrevista en una de
las radios comunitarias locales. También se dieron los primeros pasos en la implementación de
acciones encaminadas a dar refugio y protección a las víctimas de la violencia, que se sumaron a las
actividades ya existentes de seguimiento de los jóvenes que se encontraban bajo el régimen de
libertad asistida.
Como el proyecto no contaba con ningún respaldo financiero, se buscó la maximización,
optimización y racionalización de los recursos municipales destinados a la atención regional de las
demandas de calificación profesional, proyectos de generación de ingresos, proyectos culturales y
deportivos y cursos de formación de líderes, dando siempre prioridad a los jóvenes en situación de
riesgo. Otras alianzas buscaron involucrar en el proyecto a los servicios públicos locales, tales
como escuelas municipales y estatales, centros de salud, policía militar, ONG, Consejo Tutelar,
Núcleo de Apoyo a las Familias, etc.
Para facilitar las actividades de movilización comunitaria se constituyó un grupo local de referencia
que se reunía mensualmente y que actuaba como identificador de problemas y demandas locales,
además de ayudar a divulgar la información y orientar a la comunicad. En las primeras reuniones
participó sólo un número reducido de vecinos desconfiados, puesto que ya habían vivido algunas
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experiencias frustrantes con las autoridades. Una vez que se empezaron a ver los resultados, el
número de participantes creció de forma significativa. En algunas reuniones se juntaban más de
cincuenta personas de la comunidad.
El primer y más permanente desafío al que se enfrentaban los grupos de trabajo era desarrollar
canales de comunicación con los jóvenes que ya estaban involucrados en una vida delictiva. En
general, los proyectos y las acciones sociales que se realizan en las fabelas no llegan a los jóvenes
que corren el riesgo de involucrarse con la violencia, sino más bien, a los que jamás tendrían
problemas en este sentido. Lo difícil era llegar a aquellos jóvenes directamente involucrados con las
pandillas. Esta era una tarea peliaguda, ya que los profesionales de diversas áreas sociales les tenían
mucho temor. Dicho sea de paso, ese temor era uno de los principales factores que los motivaban a
involucrarse con pandillas, y no por casualidad: muchos disfrutan con el miedo que despiertan en
las demás personas.
En agosto, al inicio del proyecto, se realizó una reunión para explicarles a los vecinos cuál sería el
curso de acción. Una de las primeras contribuciones de la comunidad fue la de sugerir un cambio de
nombre para el proyecto. Su denominación inicial, bastante técnica, era “Control de Homicidios en
la Ciudad de Belo Horizonte”. Los vecinos solicitaron otro nombre desde el principio porque no
querían que su comunidad fuese identificada inmediatamente con el homicidio. De hecho, ésta era
una queja recurrente durante las reuniones: el estigma de la violencia vinculada a la comunidad.
Una ONG que trabajaba en el área de las comunicaciones propuso entonces la idea que daría
nombre al proyecto: “Fica Vivo” (Mantente con Vida). El nombre representaba al mismo tiempo un
ruego y una advertencia para la gente joven.
El establecimiento de una red institucional de protección para jóvenes dispuestos a abandonar las
pandillas era uno de los pilares básicos del proyecto. No se trató de inventar nada nuevo, sino
solamente reorientar los recursos ya existentes de la municipalidad, de las organizaciones
voluntarias y de las organizaciones de referencia al ciudadano, utilizando los conocimientos de
organizaciones tales como el programa de Libertad Asistida y el programa de salud de la
Universidad Federal de Minas Gerais, como aportes de gran importancia para ayudar a la juventud
en situación de riesgo de involucrarse con pandillas. Los problemas de sexualidad que podrían
desembocar en violencia fueron tratados por un equipo de la Facultad de Medicina de la UFMG,
que también se encargó de ofrecer orientación sobre diversos temas relativos a la adolescencia y a
la pubertad.
El programa Libertad Asistida, que fiscaliza el cumplimiento con las medidas socioeducativas, fue
fundamental para establecer un canal de comunicación más directo precisamente con aquellos
jóvenes que los programas convencionales de asistencia social no logran alcanzar. Pero el resultado
más valioso generado por el contacto con estos adolescentes fue el llegar a comprender de cierta
forma el universo cognitivo y simbólico en el que se desenvuelven las pandillas, el cual termina por
convertirse en el foco de atracción para los jóvenes. Se realizaron varias entrevistas con jóvenes
que, en principio, no estaban involucrados para nada con los delitos más violentos, pues de lo
contrario no habrían tenido el derecho a beneficiarse con esa medida. Sin embargo, muchos de ellos
estaban profundamente involucrados con las pandillas y fueron el conducto a través del cual se
pudo vislumbrar cómo se hacía el reclutamiento y la carrera en las pandillas. Un conocimiento
importante que se obtuvo a través de las entrevistas es que, contrario a lo que se cree comúnmente
dentro y fuera de la comunidad, la participación en pandillas no tiene ningún brillo ni atracción para
aquellos que ya han caído en sus redes. El miedo es su constante compañero debido a los conflictos
con los miembros de otros grupos. Uno de los entrevistados, un muchacho de catorce años de edad,
ya sufría de gastritis y sólo lograba dormir con la ayuda de sedantes. Temía que en cualquier
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momento, en un callejón o donde menos lo esperara, podría caer víctima de la furia de sus
enemigos.
Otro hecho curioso que salió a la luz fue que el universo geográfico de la acción de las pandillas es
bastante restringido. Ni siquiera ocupa todo el espacio del conglomerado, sino que se limita a los
pocos metros cuadrados de la jurisdicción de cada pandilla. Cualquier movimiento fuera de esta
jurisdicción o del conglomerado exige mucha cautela y cierta preparación logística. Curiosamente,
los amos de la vida y la muerte no son dueños de sus movimientos y mantienen su reino del terror
en un espacio geográficamente limitado, a pocos metros de las casas en las que nacieron y
crecieron.
Según las declaraciones de uno de los jóvenes entrevistados, la atracción ejercida por los líderes era
muy explícita: eran temidos, deseados por las mujeres y siempre tenían motos o carros nuevos. Por
otra parte, como ya se mencionó, los medios de comunicación los engrandecían constantemente. En
otras palabras, a estos jóvenes no se les ofrecían otros modelos de referencia, por lo que aspiraban a
lo que estaba inmediatamente disponible. No pretendían convertirse en profesionales o profesores
porque sabían que eso estaba muy por encima de su alcance, al contrario de lo que sucedía con el
narcotráfico: era inmediato, disponible y accesible.
Lo dramático en estos casos es que, según los entrevistados, nunca nadie les hizo ver el otro lado de
la moneda de esta historia de aparente ‘éxito’. La vida era corta y la muerte violenta y brutal, al
igual que en una pesadilla hobbesiana. Esta perspectiva concreta de muerte violenta es virtualmente
inconcebible para un adolescente hasta que se presenta a sí misma en forma de balaceras con otras
pandillas o la policía. Ante el término fatal inminente y totalmente imprevisto de su supuesta
inmortalidad a los 15 ó 16 años de edad, muchos de ellos terminan por arrepentirse de haber
tomado semejante camino, aunque ya sea demasiado tarde. En las palabras textuales de uno de
ellos, “si alguien me hubiera dicho antes...”.
Una importante red nacional y regional de televisión se interesó en estos temas y decidió patrocinar
y transmitir en los programas locales de noticias una serie de viñetas con entrevistas en las que se
mostraba “la otra cara de la moneda” de la participación en pandillas.
La relación con los medios fue un factor crucial para el proyecto. La estrategia que se adoptó fue la
de suministrar el mayor número posible de datos a los periodistas a través de un servicio de prensa
que se creó con esta finalidad. El objetivo era eliminar la manipulación y las ambigüedades
generadas por las políticas tradicionales de las instituciones de seguridad. Además, la estrategia
minimizaba significativamente el efecto de la información paralela, de intenciones muchas veces
dudosas.
Ideas fuera de lugar
Muchas de las estrategias de comunicación se desarrollaron tomando como base las experiencias
internacionales. En Boston, también se adoptó la estrategia de desmitificar las actividades delictivas
mediante la colocación de afiches en lugares públicos que mostraban a los miembros de las
pandillas que estaban en la cárcel, a los que habían muerto en forma violenta, etc. La idea, en
términos generales, era desmentir la imagen de héroes locales, mostrándolos como personas que, al
fin y al cabo, no podían ser tomadas como modelo para nada.
Con base en esas bienintencionadas ideas, algunos miembros del grupo que se dedicaban a la tarea
de efectuar charlas en escuelas llevaron material de este tipo para mostrarles a los alumnos. Para su
sorpresa, la respuesta fue un malestar generalizado. Entonces se dieron cuenta de que entre los
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alumnos había parientes de aquellos representados en los afiches, e incluso una maestra era
hermana de uno de ellos. Este episodio puso de manifiesto algo que, desde un punto de vista más
teórico, resulta paradójico y que fue revelado por el análisis de los datos. La cohesión entre los
miembros de las comunidades a menudo genera vínculos de este tipo, lo que no necesariamente
significa que estén predispuestos a ejercer formas de control social. La cuestión era, ¿es posible
mantener un cierto grado de cohesión social si se cuenta con bajos niveles de eficacia en el control
de la violencia, así como de capital social?
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VII. ¿Y LOS RESULTADOS?
Muchos fueron los resultados alcanzados después de los primeros meses de ejecución del proyecto.
En primer lugar, ya en los primeros meses se logró una disminución significativa en el número de
homicidios en el conglomerado: más del 40%. Entre agosto y noviembre de 2001, hubo 14 casos de
homicidio en el área, mientras que durante el mismo periodo del año 2002, sólo se reportaron 7
casos. Lo mismo ocurrió en el periodo inmediatamente anterior al proyecto: 15 casos de homicidio
entre abril y julio de 2002, que disminuyeron a 7 entre agosto y noviembre de 2002.
El impacto del proyecto se extendió también a las áreas adyacentes. Comparando el periodo de
agosto a noviembre de 2001 con el mismo periodo de 2002, se reportó una significativa reducción
en los casos de homicidio en un radio de 300 metros del conglomerado: de 11 a 6 casos. Esto
también sucedió con los casos de asaltos a las panaderías, que disminuyeron de 13 a 4. También se
evidenció una baja en las tasas de otros delitos violentos, un resultado que no habían previsto
originalmente los creadores del proyecto.
Sin embargo, en una etapa posterior, cuando el nuevo gobernador del estado asumió su cargo, por
motivos que tienen que ver con la institucionalización del proyecto y con la reacción de sectores
conservadores de los cuerpos policiales, hubo un incremento del número de muertos entre
pandilleros. Con la reestructuración del sector de seguridad por parte del nuevo gobierno estatal y la
incorporación del proyecto como una política de estado, hubo virulentas reacciones en el seno de la
institución policial, que a menudo se tradujeron en actos explícitos de sabotaje en contra del
programa.
Para completar el panorama de negros nubarrones (literalmente) durante ese periodo, lluvias muy
fuertes provocaron deslizamientos y una tragedia en el conglomerado, cuando casi todos los
miembros de una misma familia murieron soterrados. Ello paralizó el proyecto durante casi dos
meses, además de despertar entre los vecinos una gran animadversión en contra de la
municipalidad.
Sin embargo, la participación de grupos menos conservadores de los cuerpos policiales permitió
que continuasen las actividades de movilización comunitaria, aunque fuese en forma precaria. Ello
propició un proceso de reducción de la violencia del que fueron testigos varios espectadores. Esta
pacificación también fue verificada por varias personas que viven en el conglomerado y en sus
alrededores. Se dice que ahora es raro escuchar disparos de armas de fuego, tan comunes antes de
que se implementara el proyecto. Los residentes de los barrios vecinos son enfáticos al afirmar que
ya no se dan las rutinarias batallas a tiros que solían ocurrir allí cada fin de semana. La sensación
de seguridad que ello representa es indescriptible.
Los vecinos manifiestan que ya han reconquistado los espacios de la fabela. Los narcotraficantes
aún ocupan ciertos lugares, pero ya nunca de forma tan ostensible. Las armas de fuego ya no son
tan visibles y los vecinos pueden circular libremente por cualquiera de las villas. Desde la
perspectiva de sus pobladores, esta recuperación del espacio por la comunidad es un beneficio
inestimable.
Aunque en realidad no haya ocurrido nada espectacular en los talleres de prevención, las acciones
de movilización comunitaria generaron un significativo beneficio en términos de la capitalización
social de la comunidad. Esto reviste particular relevancia, dado que uno de los objetivos era
justamente la potenciación de la comunidad. A pesar de las utopías ideológicas de orientación
estatal que suelen tener algunos proyectos de esta naturaleza, sin el apoyo de los residentes locales
las probabilidades de éxito se reducen de forma significativa. Estaba muy claro que las actividades
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del Grupo de Acciones Estratégicas sólo pretendían sentar las bases para que se diera esa
potenciación comunitaria. No existían las condiciones logísticas que permitiesen mantener las
principales acciones del grupo durante un período prolongado. Para que cualquier intervención
pueda tener éxito, es indispensable el apoyo de los residentes locales.
Un episodio ilustra inequívocamente esta nueva fase en la vida de la localidad. Durante los
festivales que se celebran en el mes de junio, la alcaldía se comprometió a ayudar con el
financiamiento de la fiesta tradicional que se hacía en el conglomerado. Cuando llegó el momento
de pagar ciertos gastos, la municipalidad se retractó, dejando a los organizadores en una situación
muy incómoda. En ese momento, uno de los traficantes locales ofreció graciosamente su ayuda
financiera. Tal vez por primera vez, la oferta se declinó cortésmente y se optó por hacer una colecta
entre los comerciantes locales, que no dudaron en dar su ayuda.
Los habitantes de Morro das Pedras reconocen que las cosas han cambiado mucho después del
proyecto. La presencia de pandillas y del tráfico todavía es evidente hoy en día en la fabela, pero
sin la centralidad de antaño. El proyecto tuvo que dejar claro desde el principio que su propósito no
era reducir el narcotráfico o el consumo de drogas, puesto que lograr eso exigía otro tipo de
estrategia. De por sí, ya representó una gran hazaña el eliminar las consecuencias más nefastas del
tráfico de drogas, especialmente la disminución de los casos de homicidio y la reconquista de
espacios por parte de la comunidad.
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VIII. CONCLUSIONES PRELIMINARES
La naturaleza simultánea de las diversas acciones que se realizan en proyectos de este tipo requiere
de un delicado balance que no siempre es posible estipular adecuadamente. Es fácil hablar de la
necesidad de un enfoque multisectorial, pero es difícil llevarlo a cabo. Muchas acciones
implementadas por algunas dependencias no tienen repercusiones en otros grupos simplemente por
la total falta de comunicación y articulación entre ellos. En lo que se refiere a la integración entre
los cuerpos de policía, así como a la de ellos con otros grupos, es posible darse cuenta de algunas de
las dificultades de este tipo de enfoque. Hay un aislamiento institucional que no es una prerrogativa
única de los cuerpos policiales, sino también de otras organizaciones asistenciales que prefieren
trabajar sin involucrarse con policías. En función de ello, en muchos momentos hubo un descompás
entre las acciones del Grupo de Acciones Estratégicas y del Grupo de Movilización Social, a pesar
de los esfuerzos de coordinación del proyecto. Es más, algunas veces proliferaban iniciativas
aisladas, pero los grupos y organizaciones responsables no estaban articulados con la coordinación
sectorial de la actividad.
Lo mismo ocurre con las operaciones policiales, algunas veces con resultados nefastos. Policías de
otras áreas y unidades realizaron algunas incursiones desastrosas, sin comunicarlo previamente a
los encargados del área o a la unidad de coordinación del proyecto. Algunas de estas incursiones
terminaron por cobrar la vida de algunos residentes, lo que generó una gran animosidad contra la
policía y comprometió la naturaleza del proyecto. Durante una de ellas, una protesta de vecinos
contra la acción arbitraria de un grupo de policías cerró una de las avenidas más importantes de la
ciudad.
En muchas ocasiones, tales acciones y unidades no fueron identificadas, lo que generaba sospechas
generalizadas respecto a cuál sería la motivación de esos operativos.
La circulación de información es otro factor que debe desarrollarse entre los dos grupos. Con
frecuencia, la ocurrencia de un homicidio no era comunicada al grupo de movilización y ni siquiera
al grupo de coordinación, los cuales se enteraba por los diarios. Ello generaba muchos bochornos
durante los foros comunitarios.
Otro aspecto de la problemática de la información difícil de manejar se refiere a la organización y
circulación de los datos relativos a las pandillas. En este tipo de grupo, la rotación y creación de
nuevos grupos es la norma. La policía, por el contrario, convierte su tarea en algo rutinario siempre
que es posible, siguiendo la lógica burocrática de su organización, y esto termina por volverla
incapaz de adoptar esta dinámica. En realidad, según la lógica dual de toda organización policial,
aquellos que ejercen actividades de punta poseen gran parte de esta información, aunque sea de
forma difusa y fragmentada. Los puestos de mando no poseen los mecanismos adecuados para
incorporar un análisis más detallado de las pandillas.
Otro aspecto organizacional comprometedor era la rotación de los agentes de policía involucrados
en el proyecto, lo que ocasionaba un proceso sinfín de aprendizaje de la metodología y de los
fundamentos. Para ello había que desarrollar alguna forma de transmitir esa información de la
forma más ágil posible, mediante la organización de la documentación del proyecto. Perpetuar a los
agentes de policía en sus puestos es un mandamiento básico de la policía comunitaria. Pero llegar a
saber cuál es el momento preciso para removerlos porque están demasiado ‘inmersos’ en el entorno
local es una tarea gerencial que no siempre es fácil definir con reglas claras.
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La institucionalización del proyecto
Con la elección del nuevo gobernador, que había enarbolado la seguridad pública como una de las
temáticas centrales de su campaña, y que consideraba que el programa de control de homicidios era
uno de los ejes estructurantes de su gobierno, el programa Fica Vivo pasó a otro nivel. La
universidad dejó de dirigir el proceso. En realidad, la función del CRISP siempre había sido la de
desarrollar e incubar una metodología de intervención. Las instituciones académicas y de
investigación tienen la ventaja de ser neutrales, mas no han sido ideadas como organismos
ejecutores de las políticas públicas, sino solamente como desarrolladoras y evaluadoras de
proyectos, modelos y metodologías. En este sentido, proyectos como el “Fica Vivo” dependen de
acciones gubernamentales, en un campo en el cual los gobiernos, a través de los años y a juzgar por
los resultados logrados, han probado estar equivocados.
Por otro lado, existen poderosos intereses que actúan contra la interferencia civil en cuestiones
policiales. Algunos de estos intereses son obscuros, otros son meramente corporativos. Hay grupos
que no tienen ningún interés en que existan formas externas de control de la actividad policial,
porque ello significaría tornar transparentes ciertos acuerdos y negociaciones que preferirían
mantener en las sombras. Otros desean mantener el control al igual que lo haría cualquier interés
corporativo de la categoría profesional que sea, es decir, muy poco control civil sobre las
actividades policiales. Los gobernadores no tienen ninguna influencia en el mando operativo y
administrativo de los cuerpos de policía debido al formato constitucional al que están subordinados.
Es muy difícil lograr una gestión por resultados en un contexto corporativo como este, ya que ni
siquiera los cargos de los encargados de producir tales resultados están en manos de ejecutivos
civiles.
Para el gobierno, todo ello representó un gran desafío, y los primeros meses en el área de seguridad
lo demostraron claramente. En virtud de los numerosos cambios implementados en el sistema de
seguridad pública, las antiguas estructuras e intereses trataron inicialmente de reaccionar y
boicotear una serie de iniciativas innovadoras. Una de estas reacciones fue el tira y afloje entre el
nuevo gobernador y los sindicatos de la policía, cuyo verdadero motivo era establecer quién llevaría
la voz cantante. Este conflicto terminó por provocar un incremento en el número de delitos
violentos sin precedente en la historia de la ciudad o de la región metropolitana. En el periodo
inmediatamente anterior y en el primer año del nuevo gobierno, los índices de delitos violentos se
elevaron en más de 75%. Era como si los cuerpos de policía hubiesen decretado una huelga de
facto. El tener que mantener sectores que no estaban a tono con las nuevas propuestas provocó
serios problemas de gestión que llevaron al abandono de una serie de iniciativas y propuestas
innovadoras en favor de la antigua gestión de ‘mano dura’ que siempre había dado pocos frutos.
Curiosamente, durante este turbulento periodo y a pesar del impacto inicial, Morro das Pedras fue
uno de los lugares de la ciudad en el que menos creció la criminalidad. Las estructuras de gestión se
mantuvieron a través de los comandantes y algunos comisarios y, consecuentemente, el área en
general se benefició.
Estos problemas señalaron la necesidad de repensar o remodelar el proyecto, que ahora contaría con
una estructura institucional, aunque también con la pesada inercia burocrática del funcionamiento
cotidiano del Estado. Pero esa es otra historia.
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IX. BIBLIOGRAFÍA
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