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Crisis y políticas de empleo en España: Introducción
de la Flexiguridad y cambios conceptuales.
Economic crisis and employment policies in Spain:
Introduction of fexicurity and conceptual changes.
Isabel Franco Carmona
isfcarmona@gmail.com
Facultad de Ciencias Políticas y Sociología
Universidad Complutense de Madrid
Resumen
Dotar de una definición específica a la construcción social del empleo y del desempleo en
España no es una tarea sencilla. Si bien a priori, a través de la revisión de las noticias diarias, la
población puede obtener una visión general de los sucesos que están aconteciendo actualmente,
comprender cuáles han sido los motivos, las causas y las consecuencias de tal concepción,
requiere de un trabajo más profundo.
Ese es el objetivo principal de este texto, dar respuestas a los planteamientos de estas
cuestiones. Se trata, pues, de comprender, a través de un estudio pormenorizado de los
significados conceptuales que las políticas aportan sobre el empleo, cómo se ha llegado a la
situación actual y la manera en que han ahondado en el ámbito político, económico y social,
marcando, con ello, la vida de toda la población.
Para ello, se ha hecho un análisis pormenorizado de las comunicaciones de la Comisión
europea, de las dos últimas ReformasLlaborales y se han ejemplificado, en ese sentido, las
principales medidas del mercado de trabajo de dos países: Francia, por disponer de una tasa de
desempleo que coincide con la media de la Unión Europea, y Austria por contar con la tasa de
desempleo más baja.
Palabras clave:
Mercado de Trabajo; Reformas Laborales; flexiguridad; crisis; empleo.
1
Abstract
It is not easy to provide a specific definition of the social construction of employment
and unemployment in Spain. Through exposure priori, through review of daily news, people can
get an overview of the events that are happening now. However it requires much more work to
understand what the motives are and to comprehend the causes and consequences of such a
construct.
The main objective of this text is to do just that; respond to the problems proposed by
these issues. It is, therefore, the goal to understand, through a detailed study of the conceptual
meanings provided by employment policies, how we arrived at the current situation and the way
in which they have delved into the political, economic and social areas of society, thereby
marking the lives of the entire population.
In order to do this, we have analysed in detail the publications of the European
Commission, with regards to the last two Labour reforms. We have chosen two case studies to
exemplify the labour market measures imposed on two countries: France and Austria. France was
chosen for having an unemployment rate that coincides with the average of the European Union
(EU), and Austria for having the lowest unemployment rate in the EU.
Keywords
Labour market; Labour Market; Reforms; flexicurity; crisis; employment.
Introducción
Siguiendo las políticas españolas actuales sobre empleo y poniéndolas en relación con
aquellas elaboradas desde las Instituciones europeas en la era posindustrial, la tesis fundamental a
la que he llegado es que el empleo ha abandonado en gran medida su dimensión social, colectiva
y política, para pasar a ser un concepto basado en capacidades aptitudinales e individuales.
Ello se debe a un cambio de disciplina en relación al mercado de trabajo que, desde el
seno de Unión Europea comienza a consolidarse a finales de los años noventa y que ha
significado la conexión entre flexibilidad y seguridad en las relaciones de trabajo. Estos
conceptos, desde esta nueva lógica, no deberán entenderse conforme al juego de los principios
tradicionales, de oposición o enfrentamiento, sino según una nueva lógica de convergencia en los
objetivos finales, lo cual ha generado la producción de un nuevo concepto denominado
2
“flexiguridad”. Es decir, con esta conexión se va a tratar de conciliar las dos posiciones
tradicionalmente enfrentadas en el mundo del trabajo: la del trabajador frente al empresario, o la
de la clase obrera frente al capital, mediante dotación de flexibilidad a las empresas, para que
puedan organizarse acordemente con sus necesidades, y con una dotación de cierta seguridad en
el empleo, para los trabajadores mediante conceptos tales como la “empleabilidad” o la
“capacitación”. Así además existirá un nuevo deber de las autoridades gubernamentales dirigido a
promoción y satisfacción de políticas sociales y de empleo de forma equilibrarla, satisfaciendo
tanto las demandas de flexibilidad de la parte empresarial, como las demandas de seguridad de la
parte trabajadora (Wilthagen y Tros, 2004).
Este cambio de concepción sobre el empleo ha conllevado también un cambio de
concepción en cuanto al desempleo y a las maneras y objetivos a través de los cuales, las políticas
públicas se configuran. El desempleo ha dejado de ser visto como una consecuencia de
insuficiencia en la capacidad económica, para pasar a concebirse como una consecuencia de la
insuficiencia (o falta) de adaptabilidad individual a las necesidades del mercado. Y a su vez, se
produce una mutación en el papel del Estado, en virtud de la cual, pasa de encargarse de la tutela
ciudadana para la eliminación o reducción de las desigualdades sociales en el mercado de trabajo,
a ser propulsor de la movilización individual hacia la toma de iniciativas para eliminar o esquivar
sus propias dificultades. Por tanto, el Estado ha relegado su papel de tutela, a la atenuación de
situaciones de desfavorecimiento, de aquellos colectivos que no hayan sido “capaces” de
adaptarse.
Por todo ello, se puede declarar que ya la necesidad de habitabilidad social digna no es el
objetivo principal, sino que ha pasado a un segundo plano, cediendo su puesto a la
competitividad y a la obtención de beneficio económico.
1 La configuración de la flexiguridad y el nuevo destino del
empleo: “La cultura emprendedora”.
1.1 La flexiguridad en la UE.
Uno de los objetivos principales de la Unión Europea, como unión de naciones en
persecución de fines comunes, es crecer económicamente y competir en el mundo globalizado.
Desde esta perspectiva, el empleo se encuentra muy fuertemente ligado a la competitividad, pero
produciéndose un cambio en la forma de relacionar estos dos conceptos: Si bien anteriormente el
empleo era visto como una “fuerza (de trabajo) generadora de riqueza (nacional)” a partir de la
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era postfordista, el empleo empieza a verse como una “consecuencia de la generación de riqueza
(empresarial)”, lo que deja al trabajador en una situación supeditada a la generación de beneficio.
La flexibilidad tiene mucho que ver con este cambio de concepción, y ello puede
advertirse en el Tratado de la Unión Europea, en sus Instituciones y en las recomendaciones
surgidas en forma de Comunicaciones de la Comisión desde los años ’90. Así, si hacemos un
repaso de estas Comunicaciones a lo largo de estas décadas, podremos percibir cómo se han ido
desarrollando los cambios de concepción en cuanto al empleo, el desempleo y las medidas de
lucha contra él, desde la tradicional de la carrera profesional y el trabajo para toda la vida en una
misma empresa, a la unión de la flexibilidad y la seguridad y, por último y más reciente, el
emprendimiento.
A través de la lectura del Libro Blanco sobre “Crecimiento, competitividad y empleo” de
1993, se hace explícita la idea imperante de que para que surja el empleo, debe darse la generación
de riqueza en forma de crecimiento económico competitivo y, para que exista una competitividad
que lleve a la generación de riqueza, deben eliminarse los obstáculos a la creación de la empresa
flexible, siendo los principales obstáculos, los costes laborales, la rigidez de los empleos
indefinidos y el empleo a tiempo completo, entre otros.
Si bien desde años atrás se comenzaba a hablar de la empresa flexible y competitiva, esta
comunicación supone un punto de inflexión en el cambio de la concepción tradicional del trabajo
hacia la flexiguridad, debido a la influencia que las Instituciones de la Unión Europea ejercen
sobre los Estados Miembros, en materia de empleo y economía.
Esta idea poco a poco se irá naturalizando, y desarrollando hasta quedar plasmada la
“liaison” de flexibilidad y seguridad en forma de palabra: “flexiguridad”. De esta liaison se habla
oficialmente por primera vez en el año 1996, con la salida a la luz del Libro Verde “Vivir y
trabajar en la sociedad de la información: prioridad para las personas”. Este libro expone que la
entrada de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) tanto en la sociedad, en
general, como en el mundo empresarial, en particular, ha implicado una serie de cambios en las
relaciones de empleo. La entrada de las TICs suponen, por un lado, que la base de la organización
de las empresas haya cambiado, desde “jerarquías verticales inflexibles e ineficientes” a
organizaciones más horizontales, descentralizadas y flexibles. Como vemos, el adjetivo
ineficiente, se relaciona directamente, desde la ideología europea (en concordancia con la
internacional) con el término inflexible. Por tanto, para que las empresas, y con ello, la economía
y la competitividad, sean eficientes, se deberá recurrir a la flexibilización del empleo. Ello será,
4
según esta comunicación, lo que permita a las empresas a adaptarse y, sobretodo, anticiparse a los
cambios1.
En segundo lugar, de nuevo expone a las demandas del mercado, de productos
personalizados y diferenciados, como el factor principal al que las personas trabajadoras (como
engranaje ejecutor de la producción) deben adaptarse. En consonancia a ello, argumenta que si
bien las TICs no han conllevado un aumento del empleo, sí han significado su intensificación
además de influir directamente sobre las necesidades de nuevas cualificaciones más amplias que
se adapten a las nuevas demandas de los mercados.
“La nueva empresa flexible se ha descrito como una flota de pequeños barcos que navegan
todos en la misma dirección, en oposición a un petrolero gobernado desde un puesto de
mando central”
En tercer lugar, con esta frase, la Comisión expone en forma de metáfora cómo ha de ser
el nuevo sistema empresarial y lo carga de ideología. Se concibe a la anterior forma de
organización como una enorme estructura, pesada y de navegación lenta y cuya travesía está
dirigida por una sola persona, de la que depende que el petrolero llegue exitosamente a su
destino. De lo contrario, atribuye a las nuevas empresas pequeñas y flexibles (fundamentalmente
PYMES) como pequeños barcos, más rápidos en la navegación y, además poco vulnerables, pues
hacen la travesía conjuntamente con otros pequeños barcos, igualmente rápidos. Y lo más
importante, ambas formas de organización empresarial y económica, se exponen enfrentadas, en
direcciones contrarias, siendo el fin del petrolero, su pérdida en la travesía y su fracaso
económico en favor del éxito de la flota de pequeños barcos.
Tal es la aspiración de introducción y naturalización de estas nuevas prácticas en el trabajo
que el texto afirma que estas prácticas no deben tomarse como nuevas, sino como resultado de
un proceso de mejora; hace uso de un nuevo concepto que viene a definir a aquellas empresas
que tienen implantados estos nuevos métodos: “la empresa flexible”; y le atribuye la clave de un
éxito económico que se basa en la orientación de la organización del trabajo hacia los procesos y
no hacia funciones especializadas y a la producción en red.
En cuarto lugar, en este “nuevo, pero naturalmente evolutivo” contexto, las identidades y
funciones tanto del empleador, como del trabajador se vuelven más complejas. El empleador a
1 Como veremos más adelante, esta necesidad de anticipación a los cambios, conllevará posteriormente, una
transformación en la ideología y la concepción del empleo. Así, en la Reforma Laboral de 2012, los cambios
sustanciales de las condiciones de trabajo, la movilidad funcional y la geográfica pasarán de ser consecuencias a
cambios específicos (coyunturales) como ser consecuencias de “previsiones” de cambios.
5
veces será resultado de la agrupación de empresas, o de la subcontratación en forma de redes, y el
trabajador se vuelve un ejecutor individualizado. Esto va a contribuir en gran medida en la
atomización de la fuerza colectiva laboral y en la pérdida de la identificación de los trabajadores
como una clase, “la clase obrera” (en términos marxistas) que comparte una situación,
características y sentimientos, de oposición al “capital”.
Por último, y retomando el hilo de la liaison flexibilidad-seguridad, esta Comunicación de
la Comisión hace referencia a la seguridad en el empleo como una superación de la “simplicidad
argumentativa” en torno al conflicto regulación versus liberalización. En este sentido, argumenta
la Comisión, que el punto básico del que debían partir tanto las políticas de empleo, como la
consulta a los interlocutores sociales es que la introducción de las TICs y, por tanto, la
flexibilidad, aporta beneficios en dos sentidos, el aumento de la productividad para las empresas,
y el aumento de los salarios y retribuciones así como la seguridad en cuanto a la lucha contra los
despidos arbitrarios (debido a nuevas formas de trabajo encaminadas al trabajo a tiempo parcial,
al de duración determinada y al teletrabajo) y el aumento de las competencias laborales y
empleabilidad, para los trabajadores.
Pero la realidad y en lo que se debe traducir, según la Unión Europea, esta seguridad, es
en la confianza de que el mercado económico será capaz de absorber toda la mano de obra
cualificada que la flexibilidad y la seguridad reportarán cristalizada en formación a los
trabajadores, para dejar de concebirse la seguridad como estabilidad en un puesto de trabajo. Así
aboga por un mercado de trabajo donde “el ocio forme parte del trabajo y donde el trabajo forme
parte del ocio”, como si esos dos ámbitos de la vida de las personas trabajadoras pudiesen ser
reconciliados. Esto, al fin y al cabo, no es sino una forma de profesionalizar y mercantilizar la
vida de las personas. Un mercado de trabajo en el que la forma asalariada y la autónoma se
refunden en una especie de híbrido por el que los trabajadores, a la postre, podrían terminar
incurriendo en la asunción de unos riesgos laborales propios, pero a la vez, ajenos y donde el
trabajo signifique formación durante toda la vida.
Además, el Libro Verde hace una asunción propia de la teoría neoliberal de que, con la
seguridad que la formación y la empleabilidad dotarán a los trabajadores, se reduciría en gran
medida el desempleo de larga duración pues, éste es consecuencia de unas prestaciones sociales
ante la situación de desempleo en forma de políticas pasivas, que hacen que los trabajadores no se
activen para reinsertarse en el Mercado de Trabajo. Aquí se abre la veda de una argumentación
que más tarde se hará imperante: el cambio de la seguridad económica ante situaciones de
desempleo y de vulnerabilidad en el mercado de trabajo, por la responsabilización de los
6
trabajadores de dicha situación. El argumento será, por tanto, la activación de la persona del
trabajador.
La tercera y última Comunicación explícita de la Comisión, sobre la flexibilidad y la
seguridad en el mercado de trabajo, viene a cumplir con un mandamiento hecho en el Pacto de
Lisboa. En ella ya se habla del concepto “flexiguridad” y fue publicada en 2007, bajo el título
“Hacia los principios comunes de la flexiguridad: Más y mejor empleo mediante la flexibilidad y
la seguridad”.
En esta comunicación, siguiendo el hilo conductor de la anterior, profundiza sobre el
objetivo, concepción y las medidas de flexiguridad. Así dispone que la flexibilidad no es sinónimo
de un empleo a tiempo indefinido obsoleto2 o libertad de las empresas para contratar o despedir,
sino una progresión hacia mejores empleos (movilidad ascendente) y desarrollo óptimo del
talento; y que la seguridad ya no es sólo la confianza en el mercado acerca de su capacidad de
absorción de mano de obra, sino una forma de equiparar a personas con ciertas capacidades que
les permitan progresar en su vida laboral y ayudarlas a encontrar un nuevo empleo, mejores
prestaciones por desempleo y la provisión de formación.
Por tanto, la nueva concepción de la flexibilidad viene a decir que sólo los trabajadores
más capacitados y talentosos serán los que se insertarán correctamente en el mercado de trabajo
(serán los más empleables). Para ello, los Estados deberán ser quienes ejecuten medidas de más y
mejor formación a los trabajadores, ya que sólo así se conseguirá un nivel óptimo de talento y
capacitación y, para los momentos en los que la coordinación entre formación-capacitación y
empleabilidad fallen, los trabajadores podrán acudir a unas prestaciones por desempleo que les
aseguren niveles de consumo, y se propone el desarrollo de los Sistemas de Seguridad Social. Eso
sí, según lo expuesto por la Comisión y en concordancia con el Libro Verde anterior, estas
prestaciones por desempleo, pueden tener un efecto perjudicial sobre la búsqueda activa de
empleo además de reducir el incentivo económico de aceptar un empleo3. Para reducir estos
“efectos perversos”, la Unión Europea propone la coordinación de las políticas pasivas, con unas
políticas activas de seguimiento y apoyo en la búsqueda de empleo e incentivación del trabajo.
La estrategia de la UE para, el incentivo y la naturalización de la flexiguridad en el
mercado de trabajo de los Estados Miembros, pasa por justificar que los cambios que la
2 Aunque sí establece, que según un 76% de los ciudadanos de la UE, “el empleo de por vida, con un mismo
empleador es cosa del pasado”.
3 Directamente ligado a la teoría neoclásica del coste de oportunidad y los salarios de reserva, por la que el incentivo
económico (o salarial) que supondría renunciar a tiempo de ocio a cambio de un salario inferior, igual o ligeramente
superior al obtenido mediante la prestación por desempleo, merma la búsqueda o aceptación de un puesto de trabajo
por parte del trabajador.
7
integración económica internacional y europea, así como la introducción de las TICs en las
empresas, han conllevado la necesidad de reestructurar sus sistemas económicos para propiciar la
reducción del desempleo (sobre todo el de larga duración) y para reducir la segmentación laboral,
la precariedad del trabajo que sufren los colectivos vulnerables (especialmente de mujeres,
jóvenes, emigrantes y trabajadores de avanzada edad) y los problemas de la deslocalización y la
subcontratación. La integración de la flexiguridad, según la Comisión supondrá abordar
conjuntamente las necesidades tanto de empleadores, como de trabajadores.
Para conseguir una óptima inserción de la flexiguridad en los Estados Miembros, la
Comisión opta por el Método Abierto de Coordinación mediante el cual, ésta desarrollará análisis
de los Programas Nacionales de Reforma (en adelante, PNR) de los Estados Miembros en el
marco de la Estrategia de Lisboa, a partir de los cuales se establecerán directrices y se invitará a
éstos a incluirlos en sus PNR. También crea cuatro itinerarios-tipo, articulados por un grupo de
expertos en flexiguridad, lo cual proporciona a dichas estrategias de una caracterización de
irrefutabilidad y/o infalibilidad. Dichos itinerarios se plantean como: abordar la segmentación
contractual; desarrollar la flexiguridad en el seno de las empresas y ofrecer seguridad durante los
períodos de transición; abordar las diferencias entre la mano de obra en cuanto a capacidades y
oportunidades; y mejorar las oportunidades de los beneficiarios de prestaciones y de los
trabajadores no declarados. Y por último, establece una serie de indicadores, que serán los que
sirvan como cuantificadores que sirvan para guiar y analizar el éxito de los resultados de la
implantación respecto del fin4. Estos indicadores cuantitativos van ligados a cinco variables, que
van a informar acerca de la cantidad y modalidades contractuales flexibles adoptadas por los
Estados Miembros, las estrategias de formación, las políticas activas puestas en marcha, la
modernización de los Sistemas de Seguridad Social y los resultados generales sobre los mercados
de trabajo.
Haciendo eco de lo expuesto por Serrano y Martín (2012a), el establecimiento de
indicadores tiene una serie de efectos implícitos que, en ocasiones pueden ser invisibles, sobre la
adopción de las políticas de empleo. De un lado, se tiende a una cuantificación económica acerca
del éxito de las (buenas) prácticas de los Estados Miembros, midiendo políticas como la tasa de
desempleo y de actividad, la productividad o el gasto en políticas activas y pasivas estatales (entre
otras), en detrimento de la extracción y análisis de los efectos cualitativos que dichas políticas
4 Los indicadores, por tanto vienen a establecer lo que serán las “buenas practicas” llevadas a cabo por algunos
Estados Miembros, y que deberán regir las políticas o prácticas de los demás mediante una comparación entre
Estados (Serrano Pascual y Martín Martín, 2012a).
8
tienen sobre el empleo, los trabajos, los trabajadores o la estructura productiva de un país. En
concreto, en el Libro Verde que se analiza en este apartado, el único indicador cualitativo que se
prevé (y que a fechas de su publicación se encontraba en fase de “elaboración”) es el de “la
calidad en el trabajo”, lo cual deja ver que lo que prima, en el año 2007, al igual que al principio
de los años noventa, sigue siendo la competitividad y generación de riqueza económica. Además,
en cuanto a los indicadores cuantitativos, se dejan de lado algunos otros que podrían mostrar
ámbitos más específicos y fundamentales para evaluar el “éxito” del establecimiento de políticas
de empleo, tales como la cantidad de personas que han encontrado un empleo de calidad y
acorde con sus cualificaciones y expectativas, o el tiempo de duración de los nuevos contratos
firmados tras el acogimiento de los desempleados a Políticas Activas de Empleo. Y, de otro lado,
suponen el acogimiento de todos los países a una serie de indicadores que van a establecer el
camino a seguir o los objetivos a cumplir (aunque no sean vinculantes) de forma homogénea, sin
tener en cuenta la creación de presiones que ello conlleva en relación a ciertos países a los que,
debido a sus características contextuales, el seguimiento de ciertas políticas o la satisfacción de los
resultados de ciertos indicadores, pueda resultarles contraproducentes o desacertadas.
En esta comunicación se establecen dos factores clave para el desarrollo y éxito de las
medidas de flexiguridad en los mercados de trabajo de los Estados Miembros:
-
La inclusión de los interlocutores sociales en su formulación, en forma de
partenariado social, ya que, según la Comisión, éstos “son los mejor situados para
responder a las necesidades de empleadores y trabajadores y para detectar sinergias
entre ellos”.
-
La inclusión estatal mediante la financiación y articulación de las políticas públicas
pasivas y activas y las deducciones fiscales a empresas que desarrollen sistemas de
formación y capacitación.
1.1.1
Dos ejemplos de flexiguridad: El caso austriaco y el caso francés.
Estos dos países no constituyen el ejemplo más extendido sobre flexiguridad, pero,
debido a sus particularidades históricas, económicas y sociales, y a sus tasas de desempleo, se
presenta brevemente, las principales medidas de flexiguridad que ambos países han desarrollado
en sus mercados de trabajo.
De un lado, Francia cuenta con una tasa de desempleo muy próxima a la media europea.
Además, es un país que nunca ha sido ejemplo paradigmático de la flexiguridad, por considerarse
muy proteccionista frente a las extinciones laborales.
9
Pero lo cierto es que este país cuenta con medidas laborales típicas de flexiguridad, las
cuales se agrupan en tres tipos principales. De un lado, en cuanto a la contratación temporal,
Francia cuenta con lo que se ha llamado “trilogía CDI-CDD-ETT”5, con dispositivos como el
alargamiento del encadenamiento los contratos de duración determinada (CDD) de hasta tres
años, y contratos de duración indefinida (CDI) con largos periodos de prueba; un desarrollado
programa de Formación Profesional Continua (FPC); la vinculación de la prestación por
desempleo a las Políticas Activas de Empleo que ha supuesto la fusión de la ANPE (Agence
nationale pour l’emploi) la Unedic (Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans
l’industrie et le commerce).
Austria, de su parte, cuenta con la tasa de desempleo más baja de la Unión Europea y
basa su mercado de trabajo en diferentes medidas organizadas en unos elementos especialmente
característicos. De un lado, cuenta con una alta contratación a duración determinada, y una de
duración indefinida que queda muy por debajo de la media europea; de otro lado, dispone de un
“sistema de acción temprana” para los casos de amenazas de despido como consecuencias de
reestructuraciones empresariales, con la acción conjunta de las instituciones públicas y privadas; y,
en tercer lugar, el sistema de indemnizaciones por despido funciona de un modo particular, pues
las empresas, de forma obligatoria, han de ingresar una cuota mensual fija en una cuenta
personalizada para cada trabajador, de forma que en caso de ser despedido, éstos puedan retirar
fondos.
1.2 El nuevo cambio de concepción del empleo: De la flexiguridad al
emprendimiento.
La concepción hecha en cuanto al empleo, sufre constantes transformaciones a lo largo
del tiempo. Así se ha ido pasando del trabajo estable tradicional, a la flexiguridad y, de ahí, se
comienza a hablar, desde principios de los años 2000, sobre la importancia del espíritu
empresarial, para desembocar en el emprendimiento y/o la cultura emprendedora. Debido a ello,
en el Libro Verde “hacia unos principios comunes de la flexiguridad”, se declaraba que el empleo
de por vida, con un mismo empleador, es cosa del pasado, y la Comunicación de la Comisión
Europea de enero de 2013, titulada “Entrepreneurship 2020 Action Plan”, aboga por un “cambio
radical” en cuanto a la concepción del empleo, en favor del aumento y consolidación la cultura
del emprendimiento: más emprendedores en una Europa en el que el empleo asalariado queda
5
Contrato de Duración Determinada, Contrato de Duración Indeterminada, Empresas de Trabajo Temporal.
10
relegado a formas de trabajo marginales y en el que la creación de empresas y el apoyo a los
emprendedores debe ser el principal objetivo de las políticas públicas de los Estados Miembros.
En línea con este argumento, se establece una nueva forma de abordar las situaciones de
desempleo y vulnerabilidad de ciertos colectivos como las mujeres, personas mayores de 50 años,
inmigrantes, y desempleados, especialmente desempleados jóvenes. Así se pasa de afrontar dichas
situaciones mediante políticas paliativas o de favorecimiento de la empleabilidad flexible, a
establecer la creación de empresas y el emprendimiento como el principal método de lucha y
apoyo contra el desempleo, especialmente de estos colectivos “vulnerables”.
Para finalizar este apartado, y exponer de forma clara y concisa la evolución y cambios
por los que ha pasado la concepción del empleo y del desempleo desde las políticas de la Unión
Europea, se muestra a continuación el cuadro 1.
Periodo /
Terminología
Empleo Tradicional (IIGM - años
Flexiguridad (años '90 - actualidad)
'90)
Emprendimiento (años 2000 actualidad)
Tejido empresarial
predominante
Gran empresa
Red empresarial de Pymes y
microempresas
Búsqueda de nichos de mercado
por Pymes y microempresas
Métodos de adaptación
a fluctuaciones del
mercado
Reconversión profesional
Empleabilidad: recualificación,
recolocación, formación continua
Espíritu empresarial, cultura
emprendedora
Concepción del empleo
Asalarización: Pasividad del
individuo (ser empleadocontratado)
Ser empleable, búsqueda activa de
empleo
Autoempleo: Auto disposición
dirigida (creación de
empresas/trabajo autónomo)
Construcción del
individuo
Engranaje en la producción
Engranaje estratégico en la
producción global
Creador de riqueza y bienestar
social
Atribuciones laborales
Profesión
Competencias y capacidades
Emprendimiento: creatividad,
innovación, iniciativa
Causas del desempleo
Involuntario: atribución a la
competitividad económica
(dimensión colectiva)
Voluntaria: salario de resistencia
y/o por falta de competencias y
capacidades (dimensión
individual)
Voluntaria: salario de resistencia,
falta de competencias, capacidades
y/o motivación de
emprendimiento (dimensión
individual)
Papel de los Estados
contra el desempleo
Medidas paliativas y seguridad en
el trabajo (trabajadores)
Bonificaciones y apertura a
flexibilización (empresas)
Propulsor de fexibilización del
mercados de trabajo y Seguridad
en el empleo combinando
políticas activas y pasivas
Propulsor de flexibilización del
mercados de trabajo y cultura
emprendedora.
Papel individual contra
el desempleo
Vulnerabilidad
Activación
Asunción del riesgo
Cuadro 1. Cambios terminológicos fundamentales en la concepción del empleo y el desempleo desde la
Unión Europea. Elaboración propia.
11
2 La introducción de la Flexiguridad en las dos últimas Reformas
Laborales.
En este contexto, se han fraguado dos Reales Decretos-Ley con el objetivo último de
fomentar el uso de medidas de flexibilidad interna como “forma más eficaz de hacer frente a la
crisis sin suponer un coste social demasiado alto”6. El objetivo expuesto es el de hacer frente a la
crisis que ha propiciado una bajada de la competitividad económica así como un fuerte aumento
del desempleo que, en 2013, ha llegado a suponer un 25% de la población activa según datos de
la Encuesta de Población Activa, haciendo la última de ellas referencia, por primera vez en
España, al concepto de “flexiguridad”.
2.1 La Reforma Laboral de 2010.
El Real Decreto-Ley 35/2010 de 17 de septiembre, de Medidas Urgentes para la Reforma
del Mercado de Trabajo, expone que los problemas básicos del mercado de trabajo español son
una “muy alta contratación temporal, que suponía un tercio de la población contratada por
cuenta ajena”; un escaso desarrollo de medidas de la legislación de flexibilidad interna que
permitan a las empresas adaptarse a periodos de ciclos económicos deprimidos, sin la necesidad
de llevar a cabo una extinción masiva de los contratos de trabajo; una insuficiente capacidad de
colocación de los servicios públicos de empleo; y la persistencia de discriminación en el empleo
de colectivos como el femenino, las personas con discapacidad y los desempleados de “avanzada
edad”.
Con la intención de corregir estos problemas, las medidas de la reforma se apoyarán en
tres “pilares básicos”. En primer lugar, reducir la dualidad laboral7 para promover la estabilidad
del empleo y la flexibilidad interna de las empresas8, mediante la creación de puestos de trabajos,
estables y de calidad para llegar a un crecimiento económico más equilibrado y sostenible. El
objetivo de este primer pilar es importante, pues muestra la intención del gobierno de “acabar”
con las diferencias en cuanto a las posibilidades de acceder al mercado de trabajo entre aquellos
grupos de trabajadores considerados “vulnerables”, de los que no lo son. No obstante, el
6 Intención recogida en el preámbulo del Real Decreto-Ley 34/2010.
7 Personas incluidas y excluidas del mercado de trabajo. De entre las personas con acceso al mercado de trabajo hay
que diferenciar entre los insiders, que son aquellos colectivos con seguridad en el empleo, y los outsiders, que son
aquellos otros con menor estabilidad o seguridad, frecuentemente precarizados y susceptibles de estar en una
situación de riesgo de exclusión del mercado de trabajo (Valdés, 2013).
8 La ley expone que la flexibilidad interna es uno de los objetivos finales de las reformas que va a imponer en el
mercado de trabajo.
12
argumento en el que se basa, y sobre el cual van a fundamentarse las medidas que incidirán en su
solución son algo discordantes. Así, respecto del problema de la dualidad, queda escrito el
mensaje de que su existencia es consecuencia de que, una cantidad importante de los puestos de
trabajo no son de calidad, culpando con ello, a la estructura productiva del país, muy fuertemente
basada en los sectores de la construcción así como del turismo y ocio y no tanto en sectores
intensivos e I+D+i. Pero la solución que propone no va a incidir en la estructura económica,
sino que cargará la responsabilidad sobre los trabajadores, mediante la regulación de medidas de
flexiguridad tales como la formación y la capacitación, como fuentes fundamentales de creación
de empleo, cumpliendo así con parte de las recomendaciones que marcan las instituciones de la
Unión Europea.
El segundo pilar se dirige a reforzar los instrumentos de flexibilidad interna, haciendo
especial hincapié en aquellas medidas relativas a la reducción de la jornada laboral, como
mecanismos “más sanos” que las medidas de flexibilidad externa, como lo son las extinciones de
contratos de trabajo y la contratación temporal. La metáfora de la salud del mercado de trabajo
es, ideológicamente importante pues, por un lado alude al símil de que el mercado de trabajo está
enfermo, pero no se refiere a la “enfermedad económica y financiera” de la economía y del
sistema financiero, por tanto el “antídoto” que va a dispensar al “enfermo” no va a incidir en la
raíz de la “enfermedad”. Así, de nuevo, se va a tratar de solucionar el problema de la crisis
incidiendo en la consecuencia (precarización del mercado laboral con más contratos de jornada
reducida y temporales como consecuencia de la inestabilidad económica de las empresas), lo que,
a su vez, podría empeorar el problema de la dualidad laboral.
Y en tercer lugar, elevar las oportunidades de acceso al mercado de trabajo en colectivos
en riesgo de exclusión como los jóvenes, mediante contratos formativos y la mejora de los
mecanismos de intermediación laboral. Este tratamiento de la exclusión laboral como “carencias
individuales de formación” es, al fin y al cabo, un producto del cambio de concepción en cuanto
al tratamiento del desempleo. Así, la normativa española incorpora al lenguaje del empleo la
noción de vulnerabilidad individual frente a la vulnerabilidad política y social existente en la etapa
anterior, por lo que la nueva concepción es la de que son los trabajadores quienes deben ocuparse
y responsabilizarse de estar continuamente formados para no encontrarse desempleados. Por
tanto, el desempleo es una responsabilidad inherente a las personas trabajadoras.
A través de estos pilares, el Estado español va a pasar de ser un protector de las
situaciones colectivas, como re-integrador social y de protector del trabajo, a impulsar y animar a
los trabajadores no sólo a que sean dueños de su propia vida laboral, sino además, a imponerles la
13
respons-abilidad de disponer de habilidades de respuestas a la evolución y competitividad
económica.
Analizando las medidas que recogen los capítulos en los que se organiza la ley,
encontramos que la reducción de la dualidad del mercado laboral, se orienta al fomento de la
contratación indefinida y el descenso de la contratación temporal. Este es el primero de los
pilares básicos de la reforma y se basa en una medida específica: las bonificaciones a la
contratación indefinida de los colectivos que considera como “vulnerables”, que son los jóvenes
(de entre 16 y 3l años) desempleados, los trabajadores de más de 45 años, aquellos que ocupen
puestos de trabajo con contratos de formación, relevo y sustitución por jubilación y las mujeres,
ejerciendo, así de protector de la población trabajadora, con la intención de dotarlas de un
empleo digno. Pero, el fin proteccionista ante la vulnerabilidad de esta medida, se hace a través de
una perspectiva económica: el ahorro de costes salariales empresariales, por tanto, la protección
ya no es puramente social, sino que a su vez está influenciada por la supremacía económica que
prima en el orden mundial de la globalización: la competitividad a través del ahorro salarial.
Además, la ley sigue abriendo las medidas laborales a la flexibilidad (externa, a la salida),
como un medio por el que se va a concebir el empleo como un instrumento al servicio de la
obtención de beneficios económicos. Se podrá despedir procedentemente a los trabajadores, y
hacer uso de los Expedientes de Regulación de Empleo, en función de “razones económicas,
técnicas, organizativas o de producción”. Así, además, la protección social de los trabajadores
ante estos métodos, como es el acogimiento a la prestación por desempleo, pierde su fundamento
meramente proteccionista y, al igual que en el caso del fomento de la contratación indefinida, se
va a basar en la idea de que lo importante es la competitividad, quedando el desempleo sometido
a consecuencias económicas lo que, sumado a la obligatoriedad de los trabajadores de capacitarse
y hacerse empleables, cambia radicalmente la concepción del empleo.
Las medidas de flexibilidad interna son tratadas como un antídoto y la concepción del
desempleo como la “enfermedad” del mercado de trabajo más peligrosa (incluso terminal). Según
la “prescripción médica” de esta ley, la solución se canaliza en agilizar y promover: la movilidad
geográfica (artículo 40 ET), las modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo (artículo
41 ET) y aquellas que permitan la desvinculación de la “rigidez oxidada” de la eficacia de los
Convenios Colectivos (artículo 82 ET), comprendidos éstos como “monopolizadores del precio
de la mano de obra”, e infiriendo mayor protagonismo a los convenios de empresa con vistas al
descuelgue salarial y a la resolución extrajudicial de los conflictos.
14
Como medida de aumento de las oportunidades de acceso al mercado de trabajo de las
personas desempleadas, la ley se refiere a la intermediación laboral. Así prevén modificaciones
como fomentar la contratación de los desempleados a través de acciones dirigidas a mejorar el
funcionamiento de las agencias públicas de empleo. Esta “mejora” supone un cambio
fundamental, que se traduce en que la lucha contra el desempleo ya no va a ser una competencia
primordialmente estatal. Así, los servicios públicos cada vez van a formar menos parte de la tutela
de la población, sino que, mediante la apertura de la intermediación laboral a empresas con ánimo
de lucro, de un lado se va a abrir el derecho al empleo (recogido en la Constitución Española) a la
mercantilización: la capacidad de trabajar de las personas va a pasar de ser una sustancia propia de
la persona, a una mercancía más que se pueda vender. Y, al mismo tiempo, al dejar de ser una
competencia social y colectiva del Estado, tendrá efectos sobre propia subjetivación de la
obligación de los trabajadores de responsabilizarse de su empleabilidad.
Por último, en cuanto al aumento de las oportunidades de acceso al empleo, esta ley
refuerza la perspectiva individualista de la responsabilidad de cada trabajador para no estar
desempleado (expuesta en diferentes comunicaciones de la Unión Europea), acerca de que debe
ser sobre los propios trabajadores (individualmente) en quienes recaiga la obligación de aumentar
su empleabilidad. Así, prevé la Disposición Adicional sexta del Real Decreto-Ley 35/2010 que,
además de la obligación registrada en el artículo 231 de la Ley General de Seguridad Social sobre
el compromiso de los beneficiarios de prestaciones por desempleo a la búsqueda activa de
empleo y a su inclusión en las Políticas Activas de Empleo (P.A.E) para mejorar su
“ocupabilidad”, una vez el empleo comience a recuperarse, se revisará y reformará la normativa
referente a las prestaciones por desempleo para aumentar su vinculación a las P.A.E.
Y en relación a esa idea de enfrentamiento individual de los trabajadores contra el
desempleo, en la Disposición Adicional octava, se establece como “derecho” de los trabajadores,
en la relación de trabajo, el desarrollo de planes formativos que aumenten su empleabilidad. Esta
última disposición, además lleva implícita una idea: Ya no es en el trabajo donde se encuentra la
seguridad, sino en la capacidad de los trabajadores de ser empleados en cualquier momento, y
para cualquier puesto de trabajo o, en otras palabras, los trabajadores deben ser en todo
momento activos, pues el trabajo que puedan estar ocupando ya no es un trabajo fijo, sino
transitorio.
15
2.2 La Reforma Laboral de 2012.
En el RD-Ley 3/2012 de 10 De Febrero, de Medidas Urgentes para la Reforma del
Mercado Laboral, queda claramente patente el cambio de concepción entre la comprensión
empleo tradicional y la apuntada en la introducción de estas dos reformas laborales, sobre la
subordinación del empleo a la economía, con la exposición de sus pretensiones: recuperación,
creación y estabilización del empleo y la generación de seguridad para trabajadores, empresarios,
mercados e inversores. En otras palabras, viene a decir que la creación y estabilización del empleo
serán las que promuevan la seguridad no sólo de los trabajadores como parte activa del mercado
de trabajo, sino la estabilización de toda la sociedad9.
En concreto, trata de dotar de medidas de flexibilidad interna y externa a los empresarios,
para que gestionen los recursos humanos10 de la empresa conforme a sus necesidades
económicas, y de “crear seguridad a los trabajadores en el empleo y en niveles de protección
social, satisfaciendo así, los intereses de todos”. Con ello, hace referencia, por primera vez, a un
concepto de flexiguridad (como objetivo principal) muy acorde con la bibliografía europea, en
cuanto a la liaison de flexibilidad y seguridad como elementos indisociables que integren tanto las
necesidades de flexibilidad de los empresarios, como las de seguridad de los trabajadores. Pero,
como ya se planteó anteriormente, la seguridad ha cambiado de ámbito. Si bien anteriormente,
tanto en la concepción internacional como en la nacional, la seguridad de los trabajadores se
refería al puesto de trabajo y/o a su evolución en forma de carrera profesional en una misma
empresa, ahora se refiere a la seguridad en cuanto al empleo, en general. Es decir, a la activación e
iniciativa de los trabajadores en el mercado de trabajo y a su empleabilidad económica.
Ejecutando lo expuesto, destacan las siguientes medidas en la articulación de este Real
Decreto-ley:
Abordando la intermediación laboral, sigue el camino marcado por la ley anterior de dotar
de un mayor protagonismo a las agencias de contratación privadas. Reforma este concepto en
términos de apertura a la mercantilización, extendiéndola a las Empresas de Trabajo Temporal
(ETT) que, hasta la fecha, sólo podían ejercer la labor referente al “contrato de puesta a
disposición”. Igualmente, abre a las ETT las tareas de formación profesional, como medidas
9 En este sentido, la concepción de empleo que expongo en esta tesis, es la de un factor fundamental para el
bienestar de las personas, tanto como proporcionador de un salario que permita el acceso al consumo y a la
satisfacción de necesidades diarias, como de fuente primordial de enriquecimiento personal (bajo la premisa de la
dedicación laboral en aquellas profesiones que motiven a cada uno de los individuos que componen una sociedad).
10 “Gestionar” a sus “recursos” humanos, una referencia a las personas trabajadoras en términos supeditados a los
económicos, como recursos que pueden ser administrados de acuerdo con la teoría racional de la economía.
16
dirigidas a favorecer la empleabilidad de los trabajadores y desempleados. La lógica va a ser la
misma, dotar de un mayor protagonismo a las entidades privadas en términos de intermediación,
considerándolas más eficaces, para la gestión de la contratación, que los Servicios Públicos de
Empleo.
El desarrollo de la formación profesional para el empleo se enfoca aún más a términos de
flexiguridad, como el aprendizaje permanente y el desarrollo de las capacidades de los
trabajadores, a modo de hacer al individuo dueño de su propia lucha contra el riesgo del
desempleo. Estas medidas de formación van dirigidas, principalmente a los trabajadores jóvenes
(colectivo vulnerable, con una tasa de desempleo del 57,22% según datos de la Encuesta de
Población Activa -EPA- para el primer trimestre de 2013), como método de incentivar su
particular entrada al mercado de trabajo.
En cuanto a las materias referentes al fomento de la contratación indefinida y otras
formas de trabajo, se hace especial hincapié en promover la contratación en PYMES y de jóvenes
desarrollando las medidas clásicas de flexibilidad interna como el contrato a tiempo parcial y el
teletrabajo, a modo de medida de redistribución del empleo, con lo que pretende buscar un
mayor equilibrio entre la flexibilidad y la protección social o seguridad ante el desempleo11.
En este mismo sentido, la norma crea una nueva modalidad de contratación indefinida,
pero con un periodo de prueba de un año, dirigida a empresas de menos de 50 trabajadores como
medio de facilitar la creación de empleo en las pequeñas empresas. Hay que señalar que este
nuevo contrato concuerda más con la idea del autoempleo y del emprendimiento que con la
flexiguridad. En ello, la Unión Europea comienza a trabajar con el Libro Verde “El Espíritu
Empresarial en Europa” de 2003 y recientemente lo ha especificado en la Comunicación de la
Comisión Europea “Entrepreneurship 2020 Action Plan” de este mismo año 2013. Mediante esta
nueva idea de “espíritu empresarial” y emprendimiento, se abre una nueva vía en cuanto a la
concepción del empleo mediante la cual se profundiza en la idea (ya naturalizada en la primera
dimensión de flexiguridad), de que es el propio trabajador el que debe, de su propia mano,
hacerse cargo de su inserción laboral, pero esta vez, de una forma distinta: asumiendo el riesgo.
De esta forma, la construcción de la idea de “empleado”, ha pasado, de ser un engranaje en la
producción en el sentido del empleo tradicional, a ser un engranaje estratégico, como “fuerza
especializada y capacitada” en términos de flexiguridad y, con esta nueva perspectiva, un creador
de riqueza y bienestar social, que es el que funda el tejido productivo de una nación.
11 Lo que la reforma anterior calificaba como “medidas más sanas” frente a la extinción de los contratos.
17
Por otro lado, se prevé la racionalización del sistema de bonificaciones para la
contratación indefinida, a través de la óptica anteriormente expuesta de la promoción estatal de
seguridad para los trabajadores desde un punto de vista empresarial y económico a través del
cual, las empresas puedan contratar indefinidamente a trabajadores minimizando el coste que
para éstas significa en términos de pagos a la seguridad social. Las bonificaciones son
racionalizadas, con la justificación de que su extensión anterior a gran parte de los contratos
temporales12 habían causado el efecto contrario al que pretendían y se dirigen a las empresas de
menos de cincuenta trabajadores, para la transformación de contratos en prácticas, de relevo o de
sustitución de jubilados, y en los cuales las personas objetivo serán jóvenes de entre 16 y 30 años,
o parados de larga duración. Esta medida, tiene gran influencia de la cultura del emprendimiento
y del espíritu empresarial al que se aludía anteriormente, pues, con ello se pretende incentivar la
consolidación de un tejido empresarial de creación de pequeñas empresas, como un método
auto-dirigido de fomento de la “auto inserción laboral”.
Las disposiciones dirigidas a la articulación de medidas de flexibilidad interna, como
medida alternativa a la destrucción de empleo y de promoción de la de seguridad, se han
desarrollado en torno a los siguientes ejes: la aprobación de un sistema de clasificación laboral
más amplio y flexible que sólo tenga como referencia el grupo profesional (eliminando por tanto
el concepto de categoría profesional); la simplificación de la regulación de los preceptos en
cuanto a la cuantía salarial y las modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo,
refundiendo ambas en el artículo 82.3 ET; la agilización de las instituciones laborales de
suspensión del contrato de trabajo, despido colectivo y reducción de la jornada, mediante la
eliminación del requisito de autorización administrativa13; y la modificación la estructura de la
Negociación Colectiva mediante la posibilidad de descuelgue de los convenios colectivos y la
regulación del régimen de su ultractividad, con el objetivo de acomodar la negociación colectiva
como instrumento para adaptar las condiciones laborales a las circunstancias de la empresa.
Todas ellas son medidas que van en el mismo sentido de lo hasta ahora expuesto: reforzar
un régimen laboral en el que la problemática del empleo y el desempleo se ha reconfigurado
alrededor de su concepción como una consecuencia económica bajo la cual, los límites del
12 Los celebrados con jóvenes, personas mayores a 45 años y a contratos de prácticas, relevo o sustitución de
trabajadores que se jubilen y su mayor proporcionalidad, en todos los casos, si dicha transformación implica el
empleo de mujeres.
13 Con estas medidas, adicionalmente, se pretende eliminar el “despido express” de la redacción anterior del Art. 56
ET, mediante el que se contemplaba la posibilidad de que el empresario reconociera la improcedencia del despido y
depositase en el Juzgado de lo Social la indemnización prevista legalmente, a disposición del trabajador, dando fin así
al proceso judicial.
18
empleo y el desempleo quedan menos claros, con medidas de reducción del tiempo de trabajo, de
ampliación de tareas que se puedan desempeñar en el puesto de trabajo y de incertidumbre
salarial a cambio de no quedar relegado a una situación de vulnerabilidad en el mercado de
trabajo en términos de desempleo.
Esa misma corriente de supeditación del empleo a la economía es en la que se configuran
las medidas de flexibilidad externa, con medidas que facilitan la extinción de contratos laborales,
bajo la lógica del paso de la seguridad en el trabajo hacia la seguridad en el empleo (o en tomar la
responsabilidad individual de ser empleable). En base a ello se prevén medidas que faciliten la
extinción de los contratos de trabajo, como la extensión de las causas habilitantes de los despidos
dispuestas por la legislación anterior (objetivas y técnicas), a las económicas y productivas y la
reducción del coste del despido, mediante la rebaja de la indemnización por despido
improcedente, que ya se reguló en la Transición española, de 45 días por año trabajado, con un
máximo de 42 mensualidades, a 33 días por año trabajado, con un tope de 24 mensualidades y la
supresión de los salarios de tramitación (excepto en los casos de despido improcedente, en el que
se opte por la readmisión o en su calificación como nulo).
3 Conclusiones.
Durante el desarrollo de este texto se ha hecho un análisis pormenorizado de las dos
últimas reformas laborales, con el objetivo de comprender cuáles han sido los principales
cambios a los que se ha asistido y así esbozar conclusiones sobre la introducción de los
instrumentos de flexiguridad en España y cómo ellas han significado un cambio de orientación en
la configuración de términos tales como el empleo y el desempleo en los ámbitos público y
privado.
Las principales conclusiones a las que se aluden son las siguientes:
1. En cuanto a los métodos de adaptación tanto de trabajadores como de empresas a las
fluctuaciones económicas, actualmente, la corriente predominante es la de la
consecución, por parte de los trabajadores, de ciertas aptitudes y habilidades en
términos de empleabilidad, mediante estrategias tales como la recualificación, la
recolocación y la formación continua.
2. La concepción más generalizada sobre el empleo, con las nuevas políticas de empleo
dirigidas a la empleabilidad, es la de la activación del individuo en la búsqueda de
empleo, en un entorno en el que prima la seguridad en el empleo, frente a la seguridad
en el trabajo.
19
3. Mediante el fomento de la formación de los trabajadores para conseguir diversas
aptitudes que les hagan empleables en diversos ámbitos de trabajo y la apertura de
económica global, el individuo ha dejado de ser un simple “engranaje” en la
producción de bienes y servicios, a ser un engranaje estratégico en la producción
global.
4. De igual forma, las atribuciones laborales, también han sido modificadas para
adaptarlas al nuevo contexto. Así se constata que, si bien tradicionalmente lo que
primaba era la profesión, hoy en día, lo más importante son las competencias y
capacidades que los trabajadores puedan adquirir frente a la búsqueda de empleo.
5. En cuanto a las causas del desempleo, en la actualidad, han pasado a tener
connotaciones de voluntariedad en términos de falta de incentivos económicos en la
pérdida de la prestación por desempleo y de tiempo de ocio a cambio de un salario y
dedicación al trabajo, o bien, por la carencia de competencias y capacidades de los
trabajadores, lo cual se configura como una responsabilidad individual de cada uno de
ellos.
6.
Por último, el papel de los Estados frente a la problematización y consecuencias del
desempleo, éste ha pasado de ser “protector” de las situaciones de vulnerabilidad
social y económica, configurándose, fundamentalmente, alrededor de la elaboración e
implementación de medidas paliativas que creen seguridad a los trabajadores, y en un
segundo lugar, el de la apertura a la flexibilización del trabajo y la dotación de
bonificaciones a la contratación, para las empresas a una figura de “propulsor” de la
flexibilización de los mercados de trabajo y de la capacitación individual de los
trabajadores para que sean ellos quienes gestionen el riesgo. Como consecuencia, las
medidas paliativas en términos de prestaciones económicas, se combinan con
programas de formación y capacitación (vinculación de las políticas pasivas de empleo
a las pasivas).
Por todo lo expuesto, se puede afirmar que tanto la figura del empleo, como la
problematización del desempleo en España han pasado de tener una dimensión colectiva a una
más individualizadora, de gestión del riesgo y asunción de la responsabilidad de encontrarse en
una situación más o menos cercana (o más o menos lejana) al empleo, por los propios
trabajadores, a la vez que las dinámicas del mercado de trabajo han pasado a estar relegadas a las
condiciones y supremacía de la economía.
20
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