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SEGURIDAD y DEFENSA EN LAS AMÉRICAS: LA BÚSQUEDA DE NUEVOS CONSENSOS Francisco Rojas Aravena y Paz V. Milet (Editores) SEGURIDAD Y DEFENSA EN LAS AMÉRICAS: LA BÚSQUEDA DE NUEVOS CONSENSOS Francisco Rojas Aravena y Paz V. Milet (Eds.) Las opiniones que se presentan en este libro, así como los análisis e interpretaciones que en ellos se contienen, son de responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de FLACSO ni de las instituciones a las cuales se encuentran vinculados. Esta publicación es uno de los resultados de las actividades desarrolladas, en el ámbito de la investigación y la difusión, por el Area de Relaciones Internacionales y Estudios Estratégicos de FLACSO-Chile. Estas actividades se realizan con el apoyo de diversas fundaciones, organismos internacionales, agencias de cooperación y gobiernos de la región y fuera de ella. Especial mención debemos hacer del apoyo institucional de las fundaciones The William and Flora Hewlett Foundation y Fundación Ford. En el caso de este libro agradecemos especialmente el auspicio del Ministerio de Defensa de Chile y de la Secretaría Ejecutiva de la V Conferencia Ministerial de Defensa de las Américas. Ninguna parte de este libro/documento, incluido el diseño de portada, puede ser reproducida, transmitida o almacenada de manera alguna ni por algún medio, ya sea electrónico, mecánico, químico, óptico, de grabación o de fotocopia, sin autorización de FLACSO. R741 Rojas Aravena, Francisco; Milet, Paz, eds. Seguridad y defensa en las Américas: La búsqueda de nuevos consensos. Santiago, Chile, FLACSO-Chile, 2003. 470p. Serie Libros FLACSO ISBN: 956-205-181-1 SEGURIDAD HEMISFERICA; SEGURIDAD REGIONAL; PREVENCION DE CONFLICTOS; CONFLICTOS REGIONALES; PAZ; CONFERENCIA; AMERICA LATINA; CARIBE © Santiago, julio 2003, FLACSO-Chile. Inscripción N° 134.098. Prohibido su reproducción. Editado por FLACSO-Chile. Area de Relaciones Internacionales y Estudios Estratégicos. Av. Dag Hammarskjöld 3269, Vitacura. Teléfonos: (562) 2900 200 - Fax: (562) 2900 270 Casilla electrónica: flacso@flacso.cl FLACSO-Chile en el Internet: http://www.flacso.cl Coordinador editorial: David Álvarez Veloso, FLACSO-Chile Diseño Portada y producción: Marcela Zamorano, FLACSO-Chile Diagramación: Claudia Gutiérrez Grossi, FLACSO-Chile Producción electrónica: Paula Pardo, FLACSO-Chile Versión: CD y en www.flacso.cl INDICE Presentación ....................................................................................................... 7 PRIMERA SECCIÓN Desafíos conceptuales y políticos de la Seguridad Regional. Discurso de la Ministra de Defensa Nacional de Chile Michelle Bachelet Jeria ............................................................................. 13 Documentos Oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias Ministeriales de Defensa. Resoluciones OEA FLACSO-Chile ............................................................................................ 21 Sugerencias y recomendaciones de la reunión Francisco Rojas Aravena .......................................................................... 65 V Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. Declaración de Santiago de Chile ............................................ 71 SEGUNDA SECCIÓN Principales tendencias que afectan la seguridad internacional: la necesidad de construir nuevos mapas cognitivos Francisco Rojas Aravena .......................................................................... 81 Desafíos y dilemas de Seguridad en América Latina en la Post Guerra Fría Gabriel Gaspar Tapia ................................................................................ 87 Nuevas amenazas a la seguridad global y su impacto en las Américas General Hebert Figoli .............................................................................111 Mecanismos y estructuras institucionales existentes para enfrentar las nuevas amenazas General Hebert Figoli ............................................................................ 127 Mecanismos de la seguridad subregional y las nuevas amenazas Gerardo Covacevich .............................................................................. 139 Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas: Tópicos sobre defensa y seguridad en el hemisferio Pedro Villagra Delgado .......................................................................... 149 Reunión Preparatoria de la V Reunión de Ministros de Defensa de las Américas Pablo Genta Fons .................................................................................... 163 Alcances al sistema de medición del gasto en defensa desarrollado por CEPAL Eugenio Cruz ........................................................................................... 169 Otra perspectiva para afrontar las amenazas a la seguridad regional Francisco Ledantec Gallardo ................................................................ 179 Fuerzas armadas combinadas para operaciones de paz y la Fuerza Aérea de Chile Máximo Venegas Fuentes Joaquín Urzúa Ricke ............................................................................... 187 Amenazas a la seguridad regional, global y consideraciones respecto de un nuevo esquema de seguridad Ejército de Chile, Estado Mayor General, Dirección de Operaciones ................................................................... 205 Las amenazas asimétricas como nuevas formas de conflicto en el contexto sudamericano Gustavo Urzúa Lira ................................................................................ 213 Nuevas amenazas a la seguridad regional Cátedra de Seguridad y Defensa de Anepe ...................................... 225 Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) Gerard Peytrignet ....................................................................................233 Alocución del Secretario de Asuntos Militares del Ministerio de Defensa Angel Pablo Tello .....................................................................................249 Postura de la Secretaría de la Defensa Nacional frente a los retos de seguridad regional del siglo XXI Secretaria De La Defensa Nacional, Sedena .....................................259 Nuevas amenazas a la seguridad regional Luis F. Azurduy .........................................................................................265 Americas Security Calculations After September 11th Luis Bitencourt .........................................................................................275 Confluencias y divergencias entre defensa y seguridad Rut Diamint ............................................................................................. 285 El tratado marco de seguridad democrática en Centroamérica Francine Jácome .......................................................................................297 Estructuras y mecanismos para enfrentar las nuevas amenazas: La reestructuración del instrumento militar Jaime García Covarrubias ......................................................................317 La historia de la iniciativa de derechos humanos 1996-2002 Margaret Crahan/George Vickers ..................................................... 327 Posiçoes Estrategicas E Diplomaticas Do Brasil Quanto À Segurança Hemisferica Eliézer Rizzo De Oliveira ......................................................................371 Seguridad hemisférica versus seguridad nacional: Determinantes nacionales, regionales y globales Raúl Benítez Manaut ...............................................................................379 ¿Existen nuevas amenazas a la seguridad en Centroamérica que demanden respuestas militares? Héctor Rosada-Granados ..................................................................... 387 Rarely Relevant Institutions For Terribly Relevant Challenges: Some Reflections On The Inter-american Security ‘System’ And Today’s List Of Risks And Threat Hal Klepak ................................................................................................ 403 Reformas de las fuerzas armadas: Discontinuidad y límites institucionales en la República Dominicana Alejandra Liriano y de la Cruz ............................................................. 411 Amenazas y riesgos en América Latina Carlos Gutiérrez ..................................................................................... 423 La seguridad tradicional no otorga respuestas ante nuevas inseguridades Alejandro P. Iturra Gamarra ................................................................ 439 TERCERA SECCIÓN Participantes ................................................................................................... 459 Programa ........................................................................................................ 467 PRESENTACIÓN La búsqueda de nuevos consensos en materias de defensa y seguridad en las Américas ha sido una meta difícil de alcanzar en las Américas, en la última década. Desde la II Cumbre Presidencial de las Américas de Santiago de Chile de abril de 1998, se destacó la necesidad de avanzar en el fomento de la confianza y de la seguridad entre los estados para lo cual demandó a la OEA la realización de una serie de actividades tendientes a profundizar en la materia y en especial, a "realizar un análisis sobre el significado, alcance y proyección de los conceptos de seguridad internacional en el hemisferio, con el propósito de desarrollar los enfoques comunes mas apropiados que permitan abordar sus diversos aspectos, incluyendo el desarme y el control de armamentos". Este proceso culminaría con la realización de una Conferencia Especial sobre Seguridad. El mandato no pudo completarse antes de la III Cumbre, efectuada en Québec, en el 2001. Sin embargo, los mandatarios persistieron en su objetivo para lo cual fijaron el año 2004 como la fecha límite para la realización de esta conferencia especial. En un proceso paralelo, con un grado de coordinación aun insuficiente con las Cumbres Presidenciales, se han desarrollado cinco encuentros ministeriales de defensa de las Américas. Estos han abordado temas de interés sustantivo para los gobiernos de la región. La V Conferencia Ministerial de Defensa, celebrada en Santiago de Chile, permitió abordar las nuevas demandas en el ámbito de la seguridad generadas después del 11 de septiembre. Los atentados terroristas sobre Nueva York y Was7 FLACSO-Chile hington cambiaron los parámetros de comprensión del sistema internacional, tanto por la emergencia de un tipo particular de terrorismo, el terrorismo de alcance global, como por la respuesta estadounidense frente a los nuevos fenómenos. La V Reunión Ministerial de Defensa se produjo en un momento de gran significación; por un lado, ella abordó los cambios sustanciales en el sistema internacional; y por el otro, reconoció el retiro de México del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca. A la vez sus conclusiones buscan transformarse en un aporte y en un insumo sustantivo a la Conferencia Especial sobre Seguridad. La Declaración final de la Conferencia Ministerial de las Américas posee por lo tanto una importancia muy significativa. El libro Seguridad y defensa en las Américas: la búsqueda de nuevos consensos recoge las presentaciones, ponencias y debates de la reunión académica preparatoria que organizó FLACSO-Chile, con el auspicio del Ministerio de Defensa de Chile y de la Secretaría Ejecutiva de la Conferencia Ministerial, sobre los principales temas que se abordaron en este encuentro ministerial, es decir, las nuevas amenazas a la seguridad regional, los mecanismos y estructuras institucionales, el rol de las fuerzas armadas y el papel que cumple el establecer una metodología estandarizada para comparar el gasto militar. Este libro está organizado en tres grandes secciones. En la primera se recoge el marco conceptual y la visión política sobre la seguridad regional que entregó la Señora Ministra de Defensa Nacional, Michelle Bachelet. En esta misma sección se incluyen referencias y resúmenes de los documentos oficiales emanados desde las Cumbres de las Américas y las anteriores reuniones de Ministros de Defensa. También, se incorpora en esta sección las sugerencias y recomendaciones que surgieron de la reunión académica organizada por FLACSO-Chile. Finalmente, en esta primera sección se incluye la Declaración de la V Conferencia Ministerial de Defensa celebrada en Santiago en noviembre del año 2002. La segunda sección recoge 28 trabajos que abordan distintos temas referidos a la seguridad internacional en las Américas. En esta sección se describen y analizan temas como las nuevas amenazas, el rol de las conferencias de ministros de defensa, el alcance de la medición del gasto militar, visiones subregionales sobre la seguridad, entre ellas el Tratado Marco de Seguridad en Centroamérica. De igual forma, se incluyen temas relativos a la seguridad, la defensa y los derechos humanos; y visiones sobre seguridad y relaciones civiles militares. En la tercera sección se incluye un listado completo de los participantes y el programa de trabajo del seminario internacional organizado por FLACSO-Chile. 8 Presentación Agradecemos a todos y cada uno de los autores que han aportado con sus visiones a este libro que busca contribuir a establecer nuevos consensos en el ámbito de la seguridad internacional. Agradecemos de manera especial a las autoridades gubernamentales, civiles y militares, de las Américas que presentaron sus ideas e intercambiaron puntos de vista que aportaron al debate preparatorio de la V Conferencia Ministerial de Defensa. Agradezco de manera especial el aporte intelectual de la Ministra de Defensa de Chile, Sra. Michelle Bachelet Jeria. Así también FLACSO-Chile agradece el aporte de las distintas instituciones civiles y militares que se involucraron en esta importante iniciativa que congregó a académicos, diplomáticos, altos oficiales de las fuerzas armadas y decisores de política de alto nivel de la mayoría de los países del hemisferio. Quiero agradecer el trabajo efectuado por el Area de Relaciones Internacionales y Estudios Estratégicos de FLACSO-Chile, coordinada por Paz Milet. En especial destaco el trabajo de David Alvarez en el seguimiento de esta reunión. El trabajo de diagramación estuvo a cargo de Claudia Gutiérrez. La responsabilidad electrónica de este libro fue de Paula Pardo. Seguridad y defensa en las Américas: la búsqueda de nuevos consensos es un importante aporte al debate general sobre la seguridad internacional en las Américas y constituye un insumo de gran valor para comprender los debates y los procesos ligados a los trabajos preparatorios de la Conferencia Especial de Seguridad que está prevista para finales del mes de octubre del 2003 en Ciudad de México. Francisco Rojas Aravena Director, FLACSO-Chile 9 PRIMERA SECCIÓN DESAFÍOS CONCEPTUALES Y POLÍTICOS DE LA SEGURIDAD REGIONAL MICHELLE BACHELET JERIA 1 En primer lugar, a nombre del Gobierno, deseo dar la bienvenida a todos ustedes y agradecerles por haber aceptado nuestra invitación y viajado hasta Chile para participar en este seminario académico internacional preparatorio de la Quinta Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, cuya presidencia ejerce el Ministerio de Defensa Nacional de Chile. Debo asimismo agradecer a FLACSO-Chile, y a su Director, en particular, por haber organizado esta importante reunión. Como Ministerio anfitrión hemos considerado altamente necesario un encuentro como éste. La próxima Conferencia se realizará en una coyuntura internacional particularmente desafiante no sólo en el ámbito político, que es el que corresponde a los ministros de Defensa, sino que también en lo conceptual. Existe un amplio consenso en torno a la idea de que la seguridad internacional se encuentra experimentando transformaciones cualitativas en el marco del proceso de globalización, percepción que se ha consolidado tras los ataques contra Estados Unidos el año 2001. Pero también hay consenso en torno a que estas transformaciones no se han detenido, sino que continuarán profundizándose, puesto que forman parte de tendencias de largo plazo. 1. Ministra de Defensa Nacional, República de Chile. 13 FLACSO-Chile Estamos así ante un proceso que plantea un enorme desafío. Es un reto conceptual porque hay una evolución acelerada de la base empírica que generó gran parte de las teorías que nos iluminaron durante las últimas décadas e incluso durante todo el periodo moderno. Pero es también un desafío político, porque lo fundamental ante un cambio de estas magnitudes es que aquellos que han sido investidos de representación y de mandato para tomar decisiones, sean capaces de actuar para dirigir o al menos incidir de la mejor forma posible en la dirección que va adquiriendo este proceso en el amplio espectro que va desde lo global hasta lo local. En el caso de esta reunión en particular, y tal como lo plantea el programa, que en términos generales guarda una relación importante con la agenda de la Quinta Conferencia, el desafío es doble. Por un lado deseo invitarlos a avanzar en el análisis de las transformaciones tanto globales como regionales de la seguridad. Y por el otro, esta reunión también nos permite abordar desde una perspectiva crítica –pero académica– la evolución de las políticas de seguridad de los estados de la región. En ese marco, permítanme entonces iniciar este encuentro planteando unas breves reflexiones que espero al menos sirvan de motivación sobre el tema que nos convoca, pero que también al menos refleja el tipo de aproximación conceptual que estamos desarrollando en el Ministerio de Defensa Nacional en torno a la Quinta Conferencia. Creo que no necesito ahondar demasiado acerca de la importancia y características del proceso de globalización, puesto que ustedes como académicos probablemente estén mejor informados que yo sobre su evolución. Por lo tanto, me limitaré a formular algunas consideraciones sobre su impacto en la seguridad internacional. Primero, la globalización ha introducido con fuerza una agenda de conflictos de nuevo tipo que se han adicionado a los conflictos típicos a los cuales nos había acostumbrado la era moderna, y que eran básicamente entre estados. La comunidad internacional hoy, es consciente de que se han estructurado con claridad un conjunto de problemas de seguridad que antes no tenía alcance global y que hoy sí lo tienen. Segundo, la globalización a diversificado el tipo de actores del sistema internacional, antes limitado exclusivamente a los estados. Actualmente es indiscutido que también hay otros actores con capacidad para operar globalmente. El mercado es quizás el más importante y el primero que alcanzó dimensiones globales, pero otro crecientemente influyente es la sociedad civil, cuestión que vemos con nitidez por ejemplo, en los movimientos antiglobalización, o en el desarrollo de comunidades epistémicas, ante una de las cuales me encuentro yo misma en este momento. El otro 14 Desafíos conceptuales y políticos de la Seguridad... Michelle Bachelet Jeria nuevo actor global es la persona humana, cuestión que se fundamenta en la consolidación de un conjunto muy robusto y creciente de regímenes internacionales de protección de los derechos de las personas. Esta tendencia nació con fuerza tras la Segunda Guerra Mundial, tuvo un segundo gran momento en la última etapa de la guerra fría cuando la comunidad democrática de naciones introdujo la defensa de los derechos humanos en la agenda internacional ante los regímenes totalitarios y autoritarios, y acaba de tener otro hito con la creación del discutido Tribunal Penal Internacional. Tercero, como en otras épocas revolucionarias de la historia, estamos experimentando una revolución tecnológica que ha tenido varias etapas, pero que en definitiva ha planteado la necesidad de repensar la forma en que se desarrolla el conflicto. Algunos autores anunciaron en su momento –y quizás con cierto exitismo– una revolución en asuntos militares (RMA en inglés). Pero inmediatamente después otros añadieron con sabiduría que el enorme diferencial de capacidades que se estaba produciendo como resultado de esta RMA produciría una consecuente “revolución en asuntos estratégicos”, dando origen al nacimiento de nuevos tipos de amenazas, como las asimétricas, algunas de las cuales han golpeado brutalmente a Estados Unidos y a otros países, incluyendo algunos en nuestra región, especialmente Argentina. Cuarto, esta combinación de nuevas agendas, nuevos actores y cambios estratégicos nos ha conducido a un escenario internacional con una agenda de seguridad internacional más compleja y mixta. Mixta, porque combina conflictos modernos de viejo cuño pero no por eso menos importantes –como el de la India y Pakistán–, con conflictos de nuevo tipo, siendo el más importante de estos últimos el surgimiento de movimientos terroristas con capacidad para actuar globalmente. No obstante, este no es el único tipo de nueva amenaza. El narcotráfico también lo es, así como también existe un conjunto de problemas de carácter transnacional que tienen la potencialidad de originar conflictos internacionales, como la desintegración de estados fallidos o la existencia de conflictos internos que originan el surgimiento de migraciones masivas, o la persistencia de la degradación ambiental, entre otros. Quinto, creo que para los gobiernos en general este nuevo cuadro que se ha ido conformando durante estos últimos años ha sido un enorme desafío porque demanda un gran esfuerzo por reformular conceptos y prácticas de la política internacional en las estructuras burocráticas, especialmente en el ámbito de la seguridad, aunque a medida que este proceso se profundiza vemos que hay señales de aprendizaje político y comienzan a perfilarse algunos tipos de respuestas comunes: 15 FLACSO-Chile Por ejemplo, en el ámbito de la agenda tradicional de los conflictos se observa una relativa disminución de los conflictos inter-estatales mayores, al tiempo que se han ido consolidando las instituciones internacionales de carácter cooperativo como herramientas eficaces para encararla. Los esfuerzos pioneros en esto se desarrollaron en el marco de la OSCE en la etapa final de la guerra fría, pero de manera más reciente, los acuerdos entre Rusia, Estados Unidos y la OTAN indican que los regímenes cooperativos se han consolidado como la principal herramienta institucional de cooperación inter-estatal en esta nueva etapa. En el caso de la nueva agenda de seguridad, ha ocurrido también algo similar, puesto que si bien se trata de problemas de naturaleza diferente –en general estamos hablando de estados que encaran amenazas de carácter no estatal y de alcance transnacional– las respuestas más eficientes también han sido aquellas basadas en la profundización de la cooperación internacional, cuestión que ha sido particularmente claro en el caso de la lucha internacional contra el terrorismo. Los efectos políticos internacionales de la evolución de la agenda de seguridad internacional son entonces duales. Por un lado, se ha producido un deterioro y complejización de la seguridad internacional. Por el otro, esto ha impulsado un movimiento sin precedentes a favor de una mayor cooperación internacional, especialmente en el ámbito de las Naciones Unidas. Creemos que si esta tendencia es apoyada adecuadamente por los estados, puede contribuir enormemente a estabilizar la situación de seguridad internacional, incluso a pesar de que a veces esto resulta muy difícil por la existencia de enormes asimetrías en las capacidades de los estados interesados en la cooperación. Aunque conserva algunas particularidades importantes, la región latinoamericana no escapa a este cuadro global que presenta esta doble agenda de seguridad, y aunque se presentan grandes desafíos y problemas, creo que la región latinoamericana también ha hecho grandes avances. Los problemas son conocidos por ustedes. Por un lado las nuevas amenazas se han manifestado con fuerza, en particular el narcotráfico, mientras que existe una actividad terrorista importante en algunos países. También la cuenca del Caribe ha experimentado serias crisis migratorias, hay problemas ambientales importantes y –quizás una de las deficiencias mayores–, existe una preocupante y persistente dificultad de varias democracias latinoamericanas para consolidarse como regímenes eficaces y legítimo ante sus ciudadanos, cuestión que también introduce incertidumbres que pueden afectar las relaciones de seguridad en una región en la cual, si bien la conflictividad inter-estatal se ha reducido de 16 Desafíos conceptuales y políticos de la Seguridad... Michelle Bachelet Jeria manera significativa, no ha desaparecido del todo, y las instituciones de prevención y resolución de conflictos inter-estatales aún son muy débiles y deben ser fortalecidas. Sin embargo, junto con estos problemas en la región se han producido avances importantes. Por ejemplo, en el ámbito de la seguridad interestatal, y conforme a estándares internacionales, esta es la región que exhibe los índices internacionales comparados más bajos de conflictos mayores, de gasto y de adquisiciones en defensa en la última década. En el lapso de una década y media o dos, América Central y del Sur han desactivado los conflictos tradicionales más importantes. Primero fue el proceso de paz en América Central, pero a este proceso se sumó también el término del conflicto Argentino-Brasileño, del Argentino-Chileno, y –más recientemente– del Peruano-Ecuatoriano, mientras que la reivindicación Argentina sobre las Islas Malvinas se ha enmarcado en un proceso de diálogo y cooperación. Esta es también la única región del mundo en desarrollo que ha consolidado un conjunto importante de regímenes internacionales que la han convertido en una zona libre de armas de destrucción masiva, al tiempo de que se han iniciado y consolidado importantes procesos de cooperación entre países otrora en conflicto, muchas veces incentivados por los procesos de integración o asociación económica. Algo similar está ocurriendo en la cooperación regional respecto de las nuevas amenazas, debido a que, a pesar de la existencia de un foco importante de conflicto interno como es el de Colombia, los países han sido capaces de incrementar sustantivamente las áreas y la calidad de cooperación regional orientada a encarar estos problemas, que afectan a los países de manera e intensidades diversas, produciendo también respuestas que, si bien coinciden en su voluntad de cooperar, varían de acuerdo a las realidades específicas tanto nacionales como subregionales. En definitiva, la región ha desarrollado un proceso de construcción de una red bastante compleja y rica de antiguos y nuevos regímenes cooperativos de seguridad tanto a nivel continental –me refiero al proceso de cumbres así como a las conferencias de ministros y al papel desempeñado por la OEA–, como regional en el marco del Grupo de Río, de alcance subregional por los procesos de integración, y bilateral, que en la práctica están configurando una arquitectura de seguridad flexible y variable de nuevo tipo, o lo que también podríamos denominar un emergente régimen complejo de gobernabilidad regional en el ámbito de la seguridad. Desde nuestra perspectiva, este tránsito hacia una nueva arquitectura de seguridad no debe ser entendida en oposición sino como complementaria a las instituciones de seguridad creadas después de la Segunda 17 FLACSO-Chile Guerra Mundial, como aquellas contenidas en el Sistema Interamericano, independientemente de que estas últimas puedan eventualmente ser reformadas si existe consenso para ello. Conforme a nuestra visión, el Sistema Interamericano se ha transformado en una parte de una red mayor, creciente e interrelacionada de regímenes de seguridad cooperativos que han sido desarrollados en la región antes, pero en su mayoría a partir de la década de los 90, bastante más funcional que el sistema de seguridad colectivo para encarar los problemas de seguridad que enfrenta actualmente nuestra región, los cuales corresponden a aquellos vinculados a la percepción tradicional de amenaza (los conflictos inter-estatales), y aquellos relacionados con la nueva agenda de amenazas o problemas de seguridad, generalmente de carácter no estatal y transnacional, entre los cuales incluyo al terrorismo. En ese sentido, creo que la invocación del TIAR después de los atentados del 2001 fue políticamente correcta, y nuestra voluntad de cooperar internacionalmente de acuerdo a nuestros intereses y posibilidades se ha manifestado sistemáticamente desde entonces. Sin embargo, es claro que nuestro sistema de seguridad colectivo fue concebido para enfrentar amenazas estatales extracontinentales, por lo que si bien el principio de la solidaridad ante la agresión puede permanecer, es evidente que si queremos responder adecuadamente ante las nuevas amenazas debemos desarrollar regímenes cooperativos más eficientes aún para ser capaces de consolidar y desarrollar de manera concertada nuevas iniciativas tanto en lo relacionado con la agenda tradicional de seguridad, como en lo relacionado con la nueva agenda de seguridad. En el caso de la agenda tradicional de seguridad inter-estatal, el objetivo fundamental debería ser consolidar e institucionalizar el estatus-quo territorial de la región, y asumir que, iniciando el Siglo 21, la idea de cerrar el ciclo de conformación de estados nacionales no debiera ser asumida como algo idealista, sino como un pragmatismo impostergable. A pesar de sus deficiencias, el Sistema Interamericano desarrolló un conjunto importante de instituciones que continúan siendo muy valiosas en este sentido. Igualmente, existe un conjunto de políticas ya semi articuladas y en curso, las cuales deben ser consolidadas y profundizadas. La promoción de la transparencia entre los estados, especialmente en sus políticas de defensa (a través de los Libros de Defensa y adopción de metodologías de comparación del gasto en defensa), y de sus políticas militares, mediante medidas de confianza mutua, así como el desarrollo la prevención y resolución pacífica de los conflictos, adquieren importancia central, por lo que todas esas políticas deberían ser reforzadas mediante nuevas iniciativas, marco en el cual estamos abiertos a examinar si es necesario reformar algunas instituciones del Sistema Interamericano. 18 Desafíos conceptuales y políticos de la Seguridad... Michelle Bachelet Jeria En cuanto a la agenda de nuevas amenazas, los objetivos más importantes deberían estar orientados a la consolidación y creación de regímenes de seguridad relativos a amenazas asimétricas (especialmente terrorismo), narcotráfico, migraciones, crimen organizado, tráfico de armas. Es importante subrayar a este respecto que la evidencia disponible indica con claridad que desde un perspectiva tanto global como regional la lucha contra las amenazas asimétricas terroristas externas admite varios tipos de políticas y estrategias, aunque el eje de las respuestas debe ser necesariamente la articulación de regímenes cooperativos de seguridad más eficientes, y no necesariamente el desarrollo de nuevas estructuras militares, especialmente en América Latina. Amigos y amigas Ustedes son testigos de que Chile no ha sido un actor pasivo en este proceso de transición desde el antiguo sistema de seguridad colectiva a esta nuevo régimen emergente y complejo de seguridad regional, y no es ésta la oportunidad para detallar lo que nosotros como chilenos legítimamente consideramos ha sido nuestro aporte. Sin embargo, yo estaría muy satisfecha si en esta reunión somos capaces de avanzar en el debate que nos conduzca hacia el desarrollo de una mirada fresca, creativa y fundada sobre la marcha de nuestro sistema internacional y de nuestras políticas de seguridad. Creo que si logramos este objetivo, estaremos proporcionando una gran contribución para el debate que las Ministras y Ministros realizaremos en noviembre próximo. Muchas gracias 19 DOCUMENTOS OFICIALES CUMBRES DE LAS AMÉRICAS CONFERENCIAS MINISTERIALES DE DEFENSA RESOLUCIONES OEA * CUMBRES DE LAS AMÉRICAS 1 Primera Cumbre de las Américas Miami, Diciembre 1994 Declaración de Principios Preservar y fortalecer la comunidad de democracias de las Américas Reafirmamos nuestro compromiso de preservar y fortalecer nuestros sistemas democráticos en beneficio de todos los pueblos del Hemisferio. A través de los organismos competentes de la OEA, trabajaremos en favor del fortalecimiento de las instituciones democráticas y de la promoción y defensa de los regímenes democráticos constitucionales, de conformidad con la Carta de la OEA. Apoyamos los esfuerzos de esta Organización en favor de la paz y la estabilidad democrática, social y económica de la región. Reconociendo los efectos nocivos que generan el crimen organizado y las drogas ilícitas sobre nuestras economías y valores éticos, y sobre la salud pública y la estructura social, nos uniremos en la lucha contra el * Documentos oficiales seleccionados por el Área de Relaciones Internacionales y Estudios Estratégicos, FLACSO-Chile. 1. Párrafos sobre seguridad y terrorismo de acuerdo a las Declaraciones y Plan de Acción de las Cumbres de las Américas. 21 FLACSO-Chile consumo, la producción, el tráfico y la distribución de narcóticos, así como en contra del lavado de dinero y el tráfico ilícito de armas y de sustancias químicas precursoras. También cooperaremos para formular estrategias viables para el desarrollo alternativo en aquellos países en donde existen cultivos ilícitos. La cooperación deberá extenderse a programas nacionales e internacionales destinados a reducir la producción, uso y tráfico de drogas ilícitas y a la rehabilitación de adictos. Condenamos el terrorismo en todas sus formas y combatiremos conjunta y firmemente los actos terroristas en cualquier parte de las Américas, a través de todos los medios legales. Plan de Acción I. La Preservación y el Fortalecimiento de la Comunidad de Democracias de las Américas 7. La eliminación de la amenaza del terrorismo nacional e internacional El terrorismo nacional e internacional constituye una violación sistemática y deliberada de los derechos de los individuos y un asalto a la democracia misma. Los ataques recientes sufridos por algunos de nuestros países han demostrado la grave amenaza que plantea el terrorismo para la seguridad de las Américas. Las medidas que tomen los gobiernos para combatir y eliminar esta amenaza son elementos esenciales para garantizar la ley y el orden público y mantener la confianza en el gobierno, tanto a nivel nacional como internacional. En este contexto, aquellos que patrocinan actos terroristas o ayudan a planificarlos o ejecutarlos, a través del abuso de la inmunidad y los privilegios diplomáticos o por otros medios, serán considerados responsables de los mismos por la comunidad internacional. Los gobiernos: • Promoverán, en el contexto de la protección de los derechos humanos y las libertades civiles, acuerdos bilaterales y subregionales dirigidos a enjuiciar y penalizar a los que cometan actos terroristas. • Convocarán una conferencia especial de la OEA sobre la prevención del terrorismo. • Reafirmarán la importancia de los tratados de extradición, ratificados por los estados del hemisferio, y hacen notar que dichos tratados serán acatados estrictamente como expresión de la voluntad política de los gobiernos, de conformidad con el derecho internacional y las legislaciones nacionales. 22 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile 8. El fomento de la confianza mutua La ampliación y consolidación de la democracia en las Américas ofrece la oportunidad de aprovechar las tradiciones pacíficas y las relaciones de cooperación que han prevalecido entre los países del hemisferio Occidental. Nuestro objetivo consiste en fortalecer la confianza mutua que contribuye a la integración social y económica de nuestros pueblos. Los gobiernos: • Apoyarán las acciones que estimulen un diálogo regional para promover el fortalecimiento de la confianza mutua, preparando el camino para una conferencia regional sobre medidas de fomento de la confianza en 1995, para la que Chile se ha ofrecido como anfitrión. Segunda Cumbre de las Américas Santiago, Abril 1998 Declaración de Principios Con profunda satisfacción, constatamos que la Paz, valor esencial para la convivencia humana, es una realidad en el hemisferio. Destacamos el establecimiento de Centroamérica como una zona de paz, democracia y desarrollo y reconocemos los esfuerzos para la eliminación de las minas antipersonal y la rehabilitación de sus víctimas. Continuaremos fomentando la confianza y la seguridad entre nuestros países a través de medidas tales como las señaladas en las declaraciones de Santiago y San Salvador sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad. Alentamos la solución pacífica de las controversias. Daremos nuevo impulso a la lucha contra la corrupción, el lavado de dinero, el terrorismo, el tráfico de armas y el problema de las drogas, incluyendo el uso indebido. Asimismo, trabajaremos conjuntamente para asegurar que los delincuentes no encuentren un refugio seguro en ninguna parte del Hemisferio. Estamos determinados a continuar por este camino. Plan de Acción Terrorismo Los Gobiernos: • Tomarán medidas, según lo acordado en la Declaración y en el Plan de Acción de Lima, a fin de prevenir, combatir y eliminar el terroris23 FLACSO-Chile mo, aplicando para ello la más firme voluntad de cumplir con los objetivos generales expuestos. • Alentarán a los Estados que aún no lo han hecho para que firmen, ratifiquen o adhieran, según sea el caso, los convenios internacionales, relacionados con el terrorismo, de acuerdo con sus respectivas legislaciones internas. • Convocarán, en el marco de la Organización de los Estados Americanos (OEA), la Segunda Conferencia Especializada Interamericana para evaluar los progresos alcanzados y definir los futuros cursos de acción para la prevención, combate y eliminación del terrorismo. Fomento de la Confianza y Seguridad entre los Estados Los Gobiernos: • Estimularán el diálogo regional con miras a revitalizar y fortalecer las instituciones del Sistema Interamericano, tomando en cuenta los nuevos factores políticos, económicos, sociales y estratégico-militares en el Hemisferio y en sus subregiones. En este sentido, buscarán aumentar aún más el clima de confianza y seguridad entre los Estados del Hemisferio. • Llevarán a la práctica, en la forma en que están enunciadas, las medidas y recomendaciones emanadas de las Conferencias Regionales sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad, celebradas en noviembre de 1995 en Santiago, Chile, y en febrero de 1998 en San Salvador, El Salvador, en el marco de la Organización de los Estados Americanos (OEA). • Continuarán apoyando los esfuerzos que llevan a cabo los pequeños Estados insulares para atender sus preocupaciones especiales de seguridad, las cuales incluyen, desde una perspectiva multidimensional, aspectos económicos, financieros y medio ambientales, tomando en cuenta su vulnerabilidad y nivel de desarrollo. • En consonancia con los esfuerzos para transformar el Hemisferio Occidental en una zona libre de minas antipersonal y reconociendo la contribución a este respecto de la Convención sobre la Prohibición del Empleo, el Almacenamiento, la Producción y la Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destrucción, incluyendo su pronta entrada en vigencia, alentarán acciones y apoyarán los esfuerzos internacionales de carácter humanitario para la remoción de minas, con el objeto de asegurar que se otorgue prioridad a la remoción de artefactos que amenazan a la población civil y de asegurar que la tierra pueda ser rehabilitada en su capacidad productiva. Ello se llevará a cabo a través de una efectiva cooperación y coordinación internacional y re24 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... • • • • • FLACSO-Chile gional, según lo soliciten los Estados afectados, para la ubicación, demarcación, catastro y remoción de minas antipersonal; de una eficaz toma de conciencia por parte de la población civil del peligro de esos artefactos, de asistencia a las víctimas; y para el desarrollo y aplicación, según sea el caso, de tecnologías para la detección y remoción de las minas. Continuarán promoviendo la transparencia en materia de políticas de defensa, entre otros aspectos, en lo que se refiere a la modernización de las Fuerzas Armadas, a la comparación del gasto militar en la Región y al perfeccionamiento del Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas. Aumentarán la cooperación con los esfuerzos de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. Alentarán el desarrollo de programas de cooperación para enfrentar desastres naturales y operaciones humanitarias de búsqueda y de rescate. Comprometerán sus esfuerzos para que la solución pacífica de los conflictos y de las controversias pendientes se alcancen por medio de los mecanismos de solución pacífica existentes dentro del Sistema Interamericano y con apego al derecho internacional y a los tratados vigentes, y expresan la conveniencia de fortalecer dichos mecanismos e instrumentos. Valorizan la realización de reuniones ministeriales o de alto nivel sobre temas de defensa y seguridad internacionales, tales como las Reuniones Ministeriales de Defensa de Williamsburg y Bariloche, como una contribución importante al diálogo regional en estas materias y, en este contexto, estimulan a los países interesados a realizar otros encuentros. Encomiendan a la OEA, a través de la Comisión de Seguridad Hemisférica: • Efectuar el seguimiento y profundización de los temas relativos a medidas de fomento de la confianza y seguridad; • Realizar un análisis sobre el significado, alcance y proyección de los conceptos de seguridad internacional en el Hemisferio, con el propósito de desarrollar los enfoques comunes más apropiados que permitan abordar sus diversos aspectos, incluyendo el desarme y el control de armamento; e, • Identificar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del Sistema Interamericano relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad hemisférica. Este proceso culminará con la realización de una Conferencia Especial sobre Seguridad, en el marco de la OEA, a realizarse, a más tardar, a comienzos de la próxima década. 25 FLACSO-Chile • Apoyar la convocatoria de una Conferencia Regional de Seguimiento de las Conferencias Regionales de Santiago y San Salvador sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad, a fin de profundizar una mayor confianza recíproca en las Américas. Los avances que se alcancen en estas materias deberán ser informados a los Estados, asegurando un seguimiento adecuado a través de la OEA, de manera de permitir su examen en la próxima Cumbre de las Américas. Tercera Cumbre de las Américas Québec, Abril 2001 Principios Reafirmamos nuestro compromiso de mantener la paz y la seguridad a través de la utilización eficaz de los medios hemisféricos previstos para la solución pacífica de las controversias y la adopción de medidas de fomento de la confianza y de la seguridad. En este sentido, apoyamos y elogiamos los esfuerzos de la OEA. Reiteramos nuestra plena adhesión a los principios que obligan a los Estados a abstenerse de la amenaza o el uso de la fuerza, de acuerdo con el derecho internacional. Conforme a los principios del derecho internacional humanitario, condenamos enérgicamente los ataques contra la población civil. Tomaremos toda medida posible para asegurar que los niños y niñas de nuestros países no participen en conflictos armados y condenamos la utilización de niños y niñas por fuerzas irregulares. Reafirmamos que la subordinación constitucional de las fuerzas armadas y de seguridad a las autoridades civiles legalmente constituidas de nuestros países, y el respeto al Estado de Derecho por parte de todas las instituciones nacionales y sectores de la sociedad, son fundamentales para la democracia. Haremos esfuerzos para limitar los gastos militares manteniendo una capacidad que corresponda a nuestras legítimas necesidades de seguridad y promoveremos una mayor transparencia en la adquisición de armamento. Reiteramos nuestro compromiso de combatir las nuevas amenazas multidimensionales a la seguridad de nuestras sociedades. Entre estas amenazas destacan, principalmente, el problema mundial de la droga y delitos conexos, el tráfico ilícito y el uso criminal de las armas de fuego, el creciente peligro que representa el crimen organizado, así como el problema general de la violencia en nuestras sociedades. Reconociendo que la corrupción menoscaba valores democráticos básicos, representa un desafío 26 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile a la estabilidad política y al crecimiento económico y, por tanto, amenaza los intereses vitales de nuestro hemisferio, reforzaremos nuestra lucha contra la corrupción. Reconocemos, asimismo, la necesidad de mejorar las condiciones de seguridad humana en el Hemisferio. Plan de Acción 4. Seguridad Hemisférica México interpreta que toda la sección 4 del Plan de Acción, incluyendo su título “Seguridad Hemisférica“ y todos sus conceptos y disposiciones, será tratada en las instancias apropiadas de la OEA, de acuerdo con el mandato de la Segunda Cumbre de las Américas, celebrada en Santiago de Chile, en abril de 1998. Reconociendo que la democracia es esencial para la paz, el desarrollo y la seguridad en el Hemisferio que, a su vez, son las mejores bases para continuar fomentando el bienestar de nuestros pueblos, y observando que la subordinación constitucional de las fuerzas armadas y de seguridad a las autoridades legalmente constituidas de nuestros Estados es fundamental para la democracia: Fortalecimiento de la confianza mutua Celebrarán la Conferencia Especial sobre Seguridad en el año 2004, para lo cual la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA deberá concluir la revisión de todos los temas que se refieren a los enfoques sobre la seguridad internacional en el Hemisferio, tal como fue establecido en la Cumbre de Santiago; Continuarán con las actividades prioritarias de prevención de conflictos y de solución pacífica de controversias, responderán a las preocupaciones comunes de seguridad y defensa tanto tradicionales como no tradicionales, y apoyarán las medidas adecuadas para aumentar la seguridad humana; Apoyarán los esfuerzos de los pequeños Estados insulares en vías de desarrollo para que se consideren sus preocupaciones particulares con respecto a la seguridad, reconociendo que para los Estados más pequeños y vulnerables del Hemisferio la seguridad tiene un carácter multidimensional, involucra a actores estatales y no estatales, e incluye componentes políticos, económicos, sociales y naturales, que los pequeños Estados insulares en vías de desarrollo han concluido en que, entre las amenazas a su seguridad, están el tráfico ilícito de drogas, el tráfico 27 FLACSO-Chile ilícito de armas, los crecientes niveles de actividad delictiva y de la corrupción, la vulnerabilidad ambiental empeorada por la susceptibilidad a los desastres naturales y el transporte de los desechos nucleares, la vulnerabilidad económica, particularmente en relación con el comercio, las nuevas amenazas a la salud, como la pandemia del Virus de la Inmunodeficiencia Humana (VIH)/ Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA) y los niveles crecientes de la pobreza; Mejorarán la transparencia y la responsabilidad de las instituciones de defensa y de seguridad, y promoverán un mayor grado de entendimiento y cooperación entre los organismos gubernamentales que participan en cuestiones de seguridad y defensa a través, entre otros, de un mayor intercambio de documentos de política y doctrina de defensa, de personal e información, incluyendo, cuando sea posible, cooperación y capacitación para la participación en actividades de mantenimiento de la paz de las NU y para responder mejor a las necesidades legítimas de seguridad y defensa, mejorando la transparencia en la adquisición de armas con el fin de incrementar la confianza y seguridad en el Hemisferio; Continuarán promoviendo un mayor grado de confianza y seguridad en el Hemisferio, entre otros medios, a través de: el apoyo continuo a medidas de fomento de la confianza y la seguridad, tales como las adoptadas en las Declaraciones de Santiago y San Salvador sobre fomento de la confianza y de la seguridad; y a mecanismos, acuerdos y fondos existentes incluyendo la consideración de la firma y ratificación, ratificación, o adhesión a, lo antes posible y según sea el caso, la Convención sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destrucción; la Convención Interamericana sobre la Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales; la Convención Interamericana Contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados; apoyando plenamente la Conferencia de la ONU sobre Armas Pequeñas y Armas Ligeras que se realizará en julio de 2001, tomando en cuenta los resultados de la Reunión Regional Preparatoria de América Latina y el Caribe, celebrada en Brasilia en noviembre de 2000, y el trabajo de la OEA que contribuyó a dar una perspectiva regional a las discusiones; Apoyarán firmemente la Tercera Reunión de los Estados Parte de la Convención sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destrucción a realizarse en septiembre del 2001 en Managua, Nicaragua, y la próxima conferencia que se celebrará en Ginebra en diciembre de 2001 para revisar la Convención de las NU de 1980 sobre Prohibiciones o Restricciones del Empleo de Ciertas Armas Convencionales que puedan Considerarse Excesivamente Nocivas o de Efectos 28 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile Indiscriminados; así como los esfuerzos que realiza la OEA hacia la meta de convertir al Hemisferio occidental en una zona libre de minas antipersonal; Convocarán a una reunión de expertos, antes de la Conferencia Especial sobre Seguridad, para dar seguimiento a las conferencias regionales de Santiago y San Salvador sobre medidas de fomento de la confianza y de la seguridad para evaluar su implementación y considerar los siguientes pasos para consolidar la confianza mutua; Promoverán el apoyo financiero al Fondo de Paz de la OEA: solución pacífica de controversias territoriales establecido para proveer recursos financieros para asistir a cubrir costos inherentes a los procedimientos previamente acordados por las partes para la solución pacífica de controversias territoriales entre estados miembros de la OEA; Apoyarán el desarrollo de los trabajos de la Quinta Reunión de Ministros de Defensa que se celebrará en Chile, al igual que las reuniones que se celebrarán subsecuentemente. Lucha contra el Terrorismo Respaldarán la labor iniciada por el Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE), establecido en el marco de la OEA como resultado del Compromiso de Mar del Plata adoptado, en 1998, y alentarán la cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar todas las formas de terrorismo, teniendo en cuenta la aprobación del Estatuto y el Programa de Trabajo del CICTE; Considerarán firmar y ratificar, ratificar, o adherirse a, lo antes posible y según sea el caso, los convenios internacionales, relacionados con la lucha contra el terrorismo, de acuerdo con sus respectivas legislaciones internas. 29 FLACSO-Chile DECLARACIONES Y AGENDAS DE LAS CONFERENCIAS MINISTERIALES DE DEFENSA DE LAS AMÉRICAS. 1995-2002 Cuadro 1 LAS AGENDAS DE LAS REUNIONES MINISTERIALES DE DEFENSA DE LAS AMÉRICAS. 1995-2000 WILLIAMSBURG 1995 BARILOCHE 1996 1. Transparencia y medidas de confianza I. Nuevas dimensiones de la Seguridad Internacional. mutua. a) MCM, ejemplos, lecciones aprendidas, a) Defensa en el siglo XXI/Perfil de las fuerzas armadas. valor de ellas. b) Intercambio de información de defensa. b) Riesgos, amenazas y oportunidades: compatibilización de las diferentes realiRegistro de ONU, políticas de defensa, dades en materia de Defensa y Seguridad presupuestos. del Continente. c) Defensa, FF.AA. e Integración. d) Cooperación militar. 2. Cooperación en defensa. 2. Nuevos roles y perfiles. a) Operaciones de Paz. Intercambio de ex- a) Cooperación Multilateral de la preservación de la Paz y Coaliciones Multinacionales. periencias, lecciones aprendidas, interoperatividad. b) Medio Ambiente, desastres naturales, búsqueda y rescate. b) Desminado. c) Otros actividades de cooperación en c) Educación de civiles y militares. defensa. i) Búsqueda y rescate. ii) Desasd) Ciencia y tecnología: posibles campos de tres. iii) Antinarcóticos. cooperación e intercambio de información. 3. Democracia y fuerzas armadas en el si- 3. Institucionalización del Sistema de Defensa. glo XXI. a) Educación y entrenamiento civil y mili- a) Medidas de Fomento de la Confianza y Transparencia. tar en democracia. b) Las fuerzas armadas y el desarrollo. b) Democracia y Modernización de las fuerzas armadas. c) Adaptación de las fuerzas armadas para c) Relaciones civico-militares. el futuro. Continúa en la página siguiente 30 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... CARTAGENA 1998 FLACSO-Chile MANAOS 2000 I. El Sistema de Seguridad Hemisférica y sus I. Seguridad hemisférica a inicios del simecanismos para el desarrollo. glo XXI. a) Análisis del Sistema Interamericano de Se- a) El cuadro político estratégico en el guridad y Defensa. ámbito mundial y regional: nuevas amenazas y operaciones de paz. b) La Seguridad de los Estados del Caribe. b)Conceptos de seguridad y defensa. c) Medidas de Fomento de la Confianza. Transparencia y Seguridad para la Paz Hemisférica. c)El actual sistema de seguridad hemisférica: validez y perfeccionac.I. Conferencia de las Fuerzas Armadas Cenmiento. troamericanas. c.2. Avances y desarrollo de las MCM en el Hemisferio. 2. Funciones complementarias de las MCM en 2. Confianza mutua en el continente Sociedad Democráticas. americano, su situación y proyección en la próxima década. a) Apoyo de las Fuerzas Militares en el desarrollo económico y social de las naciones. a) Validez del proceso de medidas de fomento de la confianza mutua en lo ámb) Promoción de los Derechos Humanos y bitos continental, regional y bilateral. Observancia de las Normas del Derecho Internacional Humanitario. b) El papel de los libros blancos de defensa como medida de confianza mutua. c) Nuevos Desarrollos de las Relaciones Civiles-Militares en Sociedades Democráticas. c) Perspectivas del proceso de fortalecimiento de la confianza mutua de ford) Informe sobre Operaciones de Mantenimienma contínua y consensual. to de la Paz, Desastres Naturales, Medio Ambiente y Desminaje en Centroamérica. 3. Cooperación Hemisférica en materia de en- 3. Defensa y desarrollo: posibilidades de frentamiento al terrorismo, drogas ilícitas, cooperación regional. tráfico ilícito de armas, municiones y exploa) Desastres naturales: lecciones aprensivos, y medio ambiente. didas y posibilidades de cooperación. a) Fortalecimiento de la Cooperación b) Fortalecimiento de las relaciones enInteramericana para enfrentar todas las fortre civiles y militares. mas de terrorismo. Mecanismos de Cooperación Hemisférica. c) Propuesta de una red de aprendizaje a distancia, vinculando a las Escuelas Sub) Cooperación Hemisférica en la lucha conperiores de Defensa en el hemisferio. tra el Fenómeno de las Drogas ilícitas. d) Amenazas transnacionales: experienc) Cooperación en el control de Tráfico ilícito cias nacionales y oportunidades de de armas, Municiones, Explosivos y Desecooperación. chos Tóxicos. d) Informe sobre el tema de la Migración Ilegal. Continúa en la página siguiente 31 FLACSO-Chile Cuadro 2 SANTIAGO 2002 1. La seguridad regional al inicio del siglo XXI a) Nuevas amenazas a la seguridad regional. b) Estructuras y mecanismos para enfrentar las nuevas amenazas. 2. a) b) c) La confianza mutua en el continente americano Método de homologación en gastos de defensa. El papel del libro de defensa como medida de confianza mutua. Fuerzas Armadas combinadas en operaciones de paz. 3. a) b) c) Defensa y sociedad: posibilidades de cooperación regional Formación de civiles en la defensa. Experiencias en los procesos de desminado Contribución de las fuerzas militares al desarrollo social I Conferencia Ministerial de Defensa Williamsburg, Virginia 1996 El documento oficial publicado por el Departamento de Defensa de Estados Unidos, describe los 6 principios de Williamsburg, luego de haber abordado en la conferencia tres temas centrales: Principios de Williamsburg 1. Reconocemos que la seguridad mutua reposa en la preservación de la democracia. 2. Reconocemos que las fuerzas de seguridad militar desempeñan un papel vital en el apoyo y la defensa de los intereses legítimos de estos estados soberanos y democráticos. 3. Reafirmamos los compromisos contraídos por nuestros países en Managua y Miami en el sentido de que nuestras fuerzas armadas deberían estar subordinadas a una autoridad con control democrático y dentro de los límites de las constituciones nacionales, y que deberían respetar los derechos humanos. 4. Promover la apertura en el debate de los asuntos de defensa. 5. Fijar como meta de nuestro hemisferio la solución de diferendos limítrofes pendientes y de otra índole mediante arreglos negociados. 6. Promover una mayor cooperación de defensa para responder a las necesidades de seguridad, incluido el narcoterrorismo. 32 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile Theme 1: Transparency and Military Confidence and Security-Building Measures At the Ministerial, discussions on transparency and military confidence and security building measures (CSBMs) were designed to highlight multiand bi-lateral mechanisms already in place, and generate ideas for additional CSBMs. For example, Argentina and Chile, and Venezuela and Colombia, spoke of the numerous programs they have developed to lessen tension on their shared borders. Secretary Perry emphasized the importance of two OAS sanctioned regional CSBMs, which encourage countries to: (1) standardize reporting on defense expenditures, and (2) register arms sales and inventories with the United Nations. The United States also announced that it would give prior notice to countries of significant multilateral military exercises in the region-an important unilateral confidence building measure. At the conclusion of the Ministerial, delegates agreed to adopt as a goal the resolution of border disputes in a time frame consistent with regional economic integration. If adhered to, this commitment will significantly strengthen confidence and build trust among the countries of this Hemisphere. Delegates also discussed ways to exchange information on Defense matters: The United States provided delegations with copies of the Defense Department Annual Report to Congress, which explains U.S. defense policies and expenditures. Canada gave a presentation on the national review process it used to determine defense policy. The publication of defense expenditures, policy, and goals provides important information to domestic constituencies as well, helping to consolidate democracy within countries. Theme II: Defense Cooperation In the area of defense cooperation, participants shared the experiences of their militaries in the areas of peacekeeping, demining, and humanitarian and disaster relief: The Caribbean Community (CARICOM) nations discussed the success of the Battalion involved in the UN Mission in Haiti. Brazil gave a presentation on its participation in peacekeeping operations world-wide, including Bosnia and several African states. The seven-nation Regional Security System in the Eastern Caribbean gave examples of the benefits of regional cooperation in disaster relief and counternarcotics. 33 FLACSO-Chile The dialogue provided opportunities for expanded cooperation in defense. For example, Argentina and Canada offered to open their peacekeeping training centers to additional students from other countries. Countries also agreed to consider greater military cooperation in support of police efforts to eradicate illicit drugs, especially in the areas of information sharing and arms interdiction. Theme III: Armed Forces in 21st Century Democracies In the post-Cold War era, most of the region’s defense establishments are dealing with new civilian-military dynamics, tight resources and new missions. U.S. Senator Bob Graham, acknowledging the participation of parliamentarians at the Ministerial, discussed the important role legislatures play in the oversight of defense. In Williamsburg, countries learned from each other how best to approach common challenges. For example: Colombia described its recent efforts to institute military justice reform and human rights training programs for the Armed Forces. El Salvador has undergone a significant military re-orientation from fighting an armed insurgency to traditional missions of external defense. Its force conversion plan was briefed to delegations. Jamaica gave a presentation on the role of defense forces in civic action and nation-building. Williamsburg Principles and Process: Inaugurating a New Security Relationship The six principles of Williamsburg articulate common goals for regional defense and security forces; the Williamsburg process promises further dialogue and cooperation among defense establishments. The Ministerial exceeded expectations, promoting quality interaction, opening new lines of communication, building new friendships and establishing a vehicle to continue such discussions. The challenge for the countries in this hemisphere is to encourage the Williamsburg process and deepen the commitment to the six principles of Williamsburg. 34 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile II Conferencia Ministerial de Defensa Declaración de San Carlos de Bariloche 1996 La Segunda Conferencia Ministerial de Defensa del continente americano tuvo lugar en San Carlos de Bariloche, Argentina entre el 7 y el 9 de octubre de 1996 por invitación del Lic. Jorge Domínguez, Ministro de Defensa de Argentina, en representación de su gobierno. Durante esta Conferencia, las delegaciones discutieron sobre el amplio espectro de preocupaciones e intereses de seguridad de los Estados participantes. Las declaraciones de la reunión de apertura y estas discusiones cubrieron temas tales como medidas de fomento de la confianza, cooperación en el mantenimiento de la paz, el impacto del crimen y las drogas sobre la seguridad, la amenaza impuesta por el tráfico ilegal de armas livianas (de puño) y el impacto de los temas económicos sobre la seguridad. Ellos señalaron que en vista de la importancia de los desafíos políticos, sociales y económicos enfrentados por sus naciones, las organizaciones de defensa son instituciones esenciales de los Estados soberanos. En el curso de sus discusiones: 1. Recordaron el “Compromiso de Santiago con la democracia y la renovación del sistema interamericano”, adoptado por la Asamblea de la OEA en Santiago de Chile, en 1991 y recordando la conferencia celebrada en Williamsburg, en julio de 1995 destacaron que la democracia representativa es base fundamental de la seguridad hemisférica. 2. Resaltaron la necesidad de profundizar la cooperación americana para el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad hemisférica, preservando la soberanía de cada estado reconocida por el Derecho Internacional y, en particular por las cartas de las Naciones Unidas y de la O.E.A. 3. Teniendo presente la “Declaración de Santiago sobre medidas de fomento de la confianza y la seguridad” adoptada por la O.E.A. en noviembre de 1995, consideraron que las medidas para el fomento de la confianza mutua son instrumentos idóneos para el mantenimiento de la paz, puesto que ellas contribuyen a una mejor relación entre países, impulsando mejores niveles de transparencia, cooperación e intercambio de información en temas de defensa y seguridad hemisférica. 4. Exhortan a todas las naciones del Hemisferio a promover, a través de su participación activa y voluntaria, el éxito de las operaciones de mantenimiento de la paz, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. 35 FLACSO-Chile 5. Toman nota de las iniciativas propuestas en esta Conferencia y de las conclusiones a que arribaron los Grupos de Trabajo. 6. Las Delegaciones congratulan y agradecen al Gobierno y al Pueblo de la República Argentina por la cálida hospitalidad y por su exitosa organización y dirección de la Segunda Conferencia Ministerial de Defensa. Conclusiones del grupo de trabajo Nº 1: Nuevas dimensiones de la seguridad internacional. 1. Defensa en el siglo XXI. Rol de las fuerzas armadas Una de los principales desafíos para la promoción del desarrollo y la estabilidad en el próximo siglo es la consolidación de la democracia. En ese contexto, las delegaciones analizaron los roles de las fuerzas armadas. Coincidieron en que el rol básico de las fuerzas armadas continúa siendo la defensa de la soberanía nacional. Asimismo, los delegados intercambiaron puntos de vista sobre los importantes roles subsidiarios que, en cada país, desempeñan las fuerzas armadas en función de las diversas realidades y circunstancias políticas, sociales, económicas y militares. Se coincidió en que las fuerzas armadas ejerzan sus funciones de acuerdo con el marco legal establecido en sus respectivos ordenamientos constitucionales. Las delegaciones destacaron que la transparencia y las medidas para el fomento de la confianza mutua constituyen importantes herramientas en la promoción del fortalecimiento de la cooperación hemisférica en materias de defensa y seguridad. 2. Riesgos, amenazas y oportunidades: consideración de diferentes percepciones sobre defensa y seguridad del continente El fin de la guerra fría ha generado nuevas oportunidades de cooperación bilateral y multilateral en las áreas económica, política y militar. Considerando la atmósfera de la post guerra fría, las delegaciones debatieron sobre amenazas y oportunidades en el actual contexto de cambio de la situación internacional. En forma paralela a la reducción de las antiguas amenazas, los países del hemisferio enfrentan nuevos riesgos y amenazas de distinta natura36 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile leza. Entre otros, se mencionaron el creciente desempleo, la marginalidad de grandes sectores de la población, el narcotráfico, el terrorismo en sus diversas modalidades, el crimen organizado y las violaciones a los derechos humanos, incluida la discriminación étnica, religiosa y política. Sin perjuicio de lo anterior, eso no significa que las nuevas amenazas deban ser enfrentadas y desactivadas desde una perspectiva necesariamente militar. Las delegaciones ejemplificaron, a partir de su propia experiencia, soluciones amplias logradas en forma cooperativa a problemas de larga data. En relación con una de las nuevas amenazas, la delegación de Panamá distribuyó una iniciativa con fines informativos. 3. La influencia de los procesos de integración económica en la defensa Los procesos de integración se han profundizado en este período de post guerra fría abriendo nuevas oportunidades de cooperación. Las delegaciones coincidieron en que dichos procesos han incrementado los beneficios mutuos. En tal sentido, las variadas formas de cooperación posibilitan la solución conjunta a problemas compartidos. Este espíritu de cooperación, bilateral y multilateral, ha facilitado la superación de antiguas diferencias entre países de la región por medio de acuerdos bilaterales y multilaterales. El ejemplo de cooperación europeo, fue citado como un caso de integración a partir de una amenaza militar común. Esa cooperación en el campo militar favoreció una amplia cooperación en los aspectos políticos y económicos. Hubo coincidencia en reconocer que existen diversos modelos de integración que deben ser interpretados en función de las situaciones específicas. Los acercamientos regionales y subregionales no deben ser percibidos como la formación de bloques cerrados que buscan afectar a terceros. Se destacaron los ejemplos de integración en el hemisferio tales como MERCOSUR, Pacto Andino, Sistema de Integración Centroamericano y CARICOM. Los diferentes ejemplos citados revelan la importancia de la cooperación horizontal entre países con diversos niveles de desarrollo. Las características de cada agrupación son las que establecen los ritmos y la gradualidad de tales procesos. Las delegaciones coincidieron en que la integración no se contradice con la existencia y roles de las fuerzas armadas. Por el contrario, el proceso de integración contribuye a mejorar y perfeccionar esos roles. 37 FLACSO-Chile 4. Cooperación militar El debate sobre cooperación militar permitió distinguir tres niveles diferentes e interrelacionados: I. Político II. Militar-estratégico III. Intercambio entre los servicios Se citaron diversos ejemplos de cooperación militar en curso en cada uno de estos niveles, entre ellos, ejercicios militares combinados, intercambio de información, envío de informes y otras cuestiones logísticas que contribuyen al fortalecimiento de la seguridad mutua. Se coincidió en la conveniencia de impulsar los intercambios referidos a operaciones para el mantenimiento de la paz, ciencia y tecnología y otras. El proceso de fortalecimiento de las democracias exige que las fuerzas armadas. Se relacionen con sus sociedades en forma transparente y abierta. Se instó a promover una mayor cooperación en materia de visitas e intercambio de personal e información. Asimismo, en la asistencia en casos de desastres y en la protección del medio ambiente. La ampliación de la cooperación militar, bilateral y multilateral, no debe conducir a la militarización del tratamiento de aquellas amenazas que por su naturaleza, pueden ser enfrentadas por medios diversos. Conclusiones del grupo de trabajo Nº 2 Nuevos roles El grupo de trabajo registró un elevado nivel de consenso sobre los temas coordinados por la delegación de Brasil y Canadá, a saber: 1. Operaciones multinacionales de mantenimiento de la paz Las delegaciones presentes coincidieron sobre el alto significado de las misiones de paz, resaltando la necesidad de respetar los principios de derecho internacional y efectivizarlos mediante la aceptación de las partes involucradas. Varias delegaciones relataron su participación en operaciones de esta naturaleza, y pusieron de relieve la necesidad de entrenamiento previo, intercambio de experiencias y consolidación de una doctrina común, lo que ya se busca por medio de algunos ejercicios conjuntos. Destaca38 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile ron los efectos positivos para sus fuerzas armadas con la adquisición de experiencia profesional en esas misiones. Fueron sugeridas las siguientes iniciativas y propuestas tendientes a compartir experiencias en ese campo: • entrenamiento de funcionarios y militares de los países americanos en cursos de adiestramiento para fuerzas de paz; • difusión de informaciones sobre experiencias de ejercicios y operaciones de mantenimiento de la paz; y • especialización jurídica, para abogados civiles y militares, en asuntos referentes a operaciones de paz. 2. Apoyo de las fuerzas armadas a las acciones de protección del medio ambiente Varias delegaciones resaltaron la importancia del tema en el marco de la seguridad continental y se refirieron a las acciones, preventivas y correctivas, de sus fuerzas armadas en el campo de la protección ambiental. Se destacó la conexión del tema de la protección ambiental con el del combate a las drogas, por el daño ecológico generado por la deforestación para las plantaciones de coca y amapola o por la contaminación de los ríos por residuos químicos. También se mencionaron los daños ambientales ocasionados por actividades de mineración o explotación maderera ilegales. Algunas delegaciones se refirieron a la necesidad de una concientización sobre la preservación del medio ambiente, destacando el papel que las fuerzas armadas ejercen en este sentido, inclusive ante las comunidades civiles. La iniciativa de realizar el próximo año una conferencia hemisférica sobre aspectos del campo de defensa relacionados con el medio ambiente mereció referencias positivas por parte de varias delegaciones. Desastres naturales y misiones de búsqueda y rescate: varias delegaciones resaltaron la importancia de la planificación anticipada por la asistencia en catástrofes y en búsquedas y rescates. Para asegurar la capacidad de una respuesta rápida, algunos delegados indicaron el valor potencial de los ejercicios regionales e internacionales. Los coordinadores manifestaron su beneplácito ante el hecho de compartir las lecciones aprendidas. La mayoría de los países realizan ejercicios nacionales, pero son pocas las naciones que realizan ejercicios internacionales de los cuales puede beneficiarse la mayoría. Los delegados manifestaron comprender los roles relacionados con la asistencia en catástrofes y en búsquedas y rescates. 39 FLACSO-Chile 3. Ciencia y tecnología: áreas posibles de cooperación y de intercambio de información Se acordó que el intercambio de información debía continuar y ser reforzado con iniciativas tales como el Sistema de Cooperación entre las fuerzas de aeronáutica de los subcomités de las Américas. Los delegados deben conocer las necesidades de aquellos con menor capacidad para operar en el mismo nivel y asistirlos en cuanto sea posible. Este es un mensaje que todos los delegados también acordaron llevar a sus países. 4. Minas terrestres antipersonales y deminado En lo que respecta a la campaña para prohibir las minas terrestres antipersonales, las delegaciones registraron el tremendo daño que estas armas causan a personas inocentes y muchas delegaciones destacaron la importancia de la Resolución 1411 de la Organización de los Estados Americanos (OEA). Los delegados registraron la urgencia que Canadá manifestó de la necesidad de redactar una prohibición lo antes posible. Se puso énfasis en las operaciones de deminado, en particular la de los países de Centroamérica, al igual que la necesidad de aunar los esfuerzos que ya habían sido mencionados en la Conferencia de Ministros de Defensa de Williamsburg. Adjunto, se agrega, en su versión original, la iniciativa presentada por la República Argentina relacionada con operaciones de mantenimiento de la paz. Conclusiones del grupo de trabajo Nº 3 Marco institucional y relación entre los sistemas de defensa 1. Discusión sobre medidas de fomento de la confianza mutua y transparencia Luego de escuchar las amplias y variadas explicaciones sobre que se está haciendo en cada uno de los países participantes en relación al fortalecimiento de medidas de confianza mutua y transparencia, en las relaciones militares y asuntos de defensa, podemos resumir que el espíritu y objetivo general se concentró en los siguientes aspectos: a) La adhesión a la Declaración de Santiago sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad, establecidas por la Asamblea General 40 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile de la Organización de Estados Americanos, mediante la Resolución 1.409/96. b) Queda claro que los Ministerios de Defensa y de Relaciones Exteriores, tienen un papel importante en la implementación de la citada Declaración de Santiago, y las Resoluciones adoptadas sobre esta materia por la Organización de Estados Americanos. c) La comunicación, intercambio de información, intercambio de actividades profesionales y educativas, ejercicios militares combinados, reuniones entre funcionarios civiles y militares encargados de la política de defensa de cada país, y sobre todo una política de apertura y buena fe, son importantes para reforzar la confianza mutua entre los Estados. Esto incluye el intercambio de información y participación de todos los Estados miembros, en el Registro de armas convencionales de las Naciones Unidas, y en el Informe estandarizado internacional sobre gastos militares. d) Algunos Estados participantes subrayaron que consideran que la adopción de Medidas de Fomento de la Confianza Mutua, no caracterizan la existencia de un clima de desconfianza en el hemisferio. e) Varios países manifestaron la necesidad de desarrollar documentos públicos que expresen las políticas y doctrinas de defensa. En este sentido Estados Unidos ofreció la realización de un seminario sobre este tema. f) La democracia plena y participativa es una base fundamental para el establecimiento de estas medidas de confianza mutua. El grupo tomó conocimiento de la decisión de los Estados Unidos de suministrar información anticipada sobre la adquisición de sistemas de armas significativas, cubiertas por el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas, e hizo un llamado a los Estados participantes para que adopten medidas similares. 2. Educación para la defensa Fue expresada una opinión generalizada sobre la conveniencia de formar profesionales civiles expertos en asuntos de defensa. Bajo este contexto se abordaron varios temas, entre otros: a) Las democracias se verán fortalecidas con la participación de civiles en asuntos relativos a la defensa y esto también se logrará facilitando y promoviendo la educación en dichos asuntos. b) Algunos países destacaron como un elemento positivo en las relaciones entre civiles y militares, la participación de sus fuerzas armadas en actividades que coadyuven al desarrollo nacional. 41 FLACSO-Chile c) Se tomó conocimiento de la iniciativa de Estados Unidos referente a la creación de un Centro Interamericano para Estudios de Defensa. El grupo de trabajo manifestó su coincidencia con la necesidad de promover, desarrollar y perfeccionar la formación de civiles en el área de la defensa. Los delegados de los Estados participantes hicieron observaciones y sugerencias sobre la iniciativa. Básicamente en lo que se hace a su vinculación con el Colegio Interamericano de Defensa, su financiamiento, sus planes y programas, que se constituya en una institución interamericana, y en general sobre la participación integrada de civiles y militares del hemisferio en la iniciativa. Algunos países expresaron la posibilidad de que el centro pueda cooperar con instituciones ya existentes. Los delegados de los Estados participantes aceptaron llevar a cabo consultas para desarrollar la iniciativa. III Conferencia Ministerial de Defensa Declaración de Cartagena de Indias 1998 Los Ministros de Defensa y Jefes de Delegación participantes en la Tercera Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, reunidos en la ciudad de Cartagena de Indias, República de Colombia, del 29 de noviembre al 3 de diciembre de 1998: Considerando las iniciativas de la II Cumbre de las Américas, celebrada en Santiago de Chile, particularmente en lo referente al fomento del diálogo regional para revitalizar y fortalecer el Sistema Interamericano; Teniendo presente la voluntad de los Estados participantes de fomentar las Conferencias de Ministros de Defensa, como mecanismo de encuentro hemisférico sobre temas de seguridad y defensa; Reafirmando el importante papel de las Conferencias de Ministros de Defensa en el cumplimiento de los principios y objetivos establecidos en Williamsburg y San Carlos de Bariloche, entre ellos la urgencia de profundizar la cooperación interamericana para el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad hemisférica; 42 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile Teniendo en cuenta la necesidad de generar una mayor comprensión en cuanto a la vulnerabilidad y preocupaciones especiales de seguridad de los Estados del Caribe; Reafirmando también que el afianzamiento de los procesos democráticos y el respeto de los derechos humanos fortalece la convivencia entre los Estados y la seguridad en el Hemisferio; Declaran: • • • • • • • • La relevancia de los compromisos hechos por los Jefes de Estado y Gobierno en la Cumbre de las Américas para promover el diálogo regional y fomentar un clima de seguridad y confianza entre las Naciones del Hemisferio, y su compromiso con los sistemas democráticos de gobierno, elemento fundamental de la seguridad hemisférica, de acuerdo con los principios adoptados en Santiago de Chile en 1991, en Williamsburg en 1995 y en San Carlos de Bariloche en 1996; La necesidad de fortalecer las instituciones relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad, y mejorar los mecanismos que permitan brindar apoyo para la prevención, antes, durante y después de los desastres naturales; La importancia de estimular reuniones e intercambios entre autoridades de seguridad, Militares, y de defensa, sean estas de carácter bilateral, subregional o regional; El derecho de cada nación de mantener fuerzas de seguridad, militares y de defensa para cumplir con las responsabilidades consagradas en su Constitución, de acuerdo con las cartas de las Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos; Que la adopción de medidas de fomento de la confianza y seguridad ha fortalecido el entendimiento mutuo y ha contribuido a la seguridad regional, al desarrollo económico y social y a la integración hemisférica; La importancia y efectividad de la Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas CFAC, como un organismo regional de seguridad y defensa, cuyos postulados son congruentes con el espíritu de integración hemisférica, lo cual le ha permitido desarrollar aspectos de cooperación, medidas de fomento de la confianza y transparencia; Su apoyo a la participación voluntaria y activa de las naciones del hemisferio en las operaciones de mantenimiento de la paz y a los esfuerzos de la Organización de Estados Americanos para liberar a la región de los peligros que representan las minas antipersonales; Su compromiso en resolver los conflictos entre los Estados a través de la solución pacífica de las controversias de conformidad con las Cartas 43 FLACSO-Chile • • • • • • • • • • • de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos; El apoyo a los esfuerzos actuales de la Organización de Estados Americanos en la adopción del Convenio de Transparencia en la Adquisición de Armas como un paso para aumentar la seguridad hemisférica y reducir el riesgo de conflicto; El apoyo a un enfoque práctico para enfrentar los potenciales efectos desestabilizadores de la proliferación de armas pequeñas y ligeras, reconociendo la importancia de la Convención Interamericano contra la Fabricación y el Tráfico ilícitos de Armas de Fuego, Municiones y Explosivos y otros Materiales Relacionados; Su apoyo a los esfuerzos de los países e instituciones dedicados a la lucha contra el problema de las drogas ilícitas y las actividades criminales relacionadas; Su condena a todas las formas de terrorismo, incluyendo las no tradicionales, y su compromiso de apoyar la aplicación de las recomendaciones de la Conferencia Especializada Interamericana de Lima sobre Terrorismo, y el consenso logrado en la Conferencia de Mar del Plata, que son dedicados a generar cooperación hemisférica para repudiarlo en todas sus formas como un crimen que amenaza la democracia en el Hemisferio; El compromiso con el Derecho Internacional, elemento básico para alcanzar acuerdos consensuados y representativos, en aras de una convivencia pacífica de respeto mutuo y solidaridad entre los Estados, con el debido acatamiento del principio consagrado en la Carta de la Organización de Estados Americanos, de que el orden internacional consiste esencialmente en el respeto por la personalidad, soberanía e independencia de los Estados; Su firme adhesión a los principios de la Declaración Universal de los Derechos Humanos en ocasión de su 50 aniversario; La necesidad de estimular la educación y capacitación en Derechos Humanos y en Derecho Internacional Humanitario de los miembros de las fuerzas de seguridad, militares y de Defensa; Intensificar sus esfuerzos en la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA para revitalizar y fortalecer el marco institucional del Sistema Interamericano en los aspectos de seguridad. Su especial satisfacción por el acuerdo de paz logrado por las Repúblicas de Ecuador y Perú; Su pleno respaldo a la iniciativa de paz interna emprendida por el Gobierno de Colombia; Su simpatía y apoyo a los gobiernos y pueblos de los países caribeños y centroamericanos que recientemente sufrieron los efectos devastadores de desastres naturales; 44 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile Que el país sede de la siguiente Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, desempeñará las funciones de Secretaría Protémpore. • La complacencia por la decisión de la República Federativa de Brasil de ser sede de la Cuarta Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas en el año 2000; • Sus más sinceros agradecimientos al Gobierno y al Pueblo de Colombia por la cálida hospitalidad brindada y por la eficiente organización de la Tercera Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. • Cartagena de Indias, 2 de diciembre de 1998. Conclusiones del grupo de trabajo Nº 1 El sistema de seguridad para el desarrollo de la región hemisférica y sus mecanismos El grupo de trabajo registró un elevado nivel de consenso sobre los temas de la agenda: 1. Análisis del Sistema Interamericano de Seguridad y Defensa (Brasil) El grupo de trabajo resaltó que el sistema Interamericano tiene como bases los conceptos de paz, solidaridad, confianza mutua y contactos permanentes entre la Fuerzas Armadas del Hemisferio. Se destacaron las diferencias del contexto estratégico en las tres Américas, que no permiten un único tratamiento en el campo de la seguridad. Sin embargo, dentro de la diversidad, se resaltó la posibilidad de identificar convergencias que permitan establecer una política efectiva de seguridad hemisférica, basada en la vocación democrática de los países de la región. La idea central coincidente entre las delegaciones apunto a reconocer la importancia de la diplomacia preventiva y la solidaridad continental. Se señaló que las Conferencias Ministeriales de Defensa son un aporte valioso al sistema Interamericano de seguridad y defensa porque constituyen un mecanismo de confianza e intercambio de experiencias en la materia. El Presidente de la Comisión de Seguridad Hemisférica presentó un informe sobre los trabajos de la Comisión y el cumplimiento del Plan de Acción de la 11 Cumbre de las Américas. La seguridad de los Estados del Caribe (Trinidad-Tobago) Sobre este tema, se reconocieron los siguientes aspectos relativos a la seguridad en el Caribe: La vulnerabilidad de los pequeños Estados insulares. 45 FLACSO-Chile La seguridad en el Caribe ha empeorado actualmente dado el crecimiento de la pobreza, el deterioro de los términos de intercambio y la declinación de la ayuda exterior y el flujo de inversión. La amenaza de la droga y los crímenes transnacionales (tráfico de drogas, tráfico de armas, corrupción etc.). Se agrega también la degradación del medio ambiente y los desastres naturales. La necesidad de establecer un cuerpo coordinador de acciones cooperativas que dé respuesta a los desafíos que enfrenta el Caribe. Se destacó la importancia estratégica del Caribe para todo el continente y se coincidió en la necesidad de diseñar mecanismos de intercambio y cooperación que puedan contribuir a la seguridad del Hemisferio a través de una mejor integración con los países del Caribe. 2. Medidas de fomento de la confianza, transparencia y seguridad para la paz Hemisférica Los avances y desarrollo de estas medidas fueron presentadas en forma conjunta por las delegaciones de Argentina y Chile. Ambos países mencionaron que, del amplio catastro de las medidas de confianza mutua de carácter militar existentes, se establecieron por reglamento ocho medidas que tipifican el enorme esfuerzo en este campo. Además se resaltaron las medidas en el ámbito político entre Argentina y Chile que revelan la transparencia y la voluntad política de superar antiguas diferencias y avanzar positivamente. A su vez, se hizo mención especial a la experiencia centroamericana en materia de medidas de confianza mutua como ejemplo de transparencia en otras partes del Hemisferio que suman a este proceso de integración político-militar. El avance efectivo en la aplicación de las medidas de confianza mutua entre Argentina y Chile fue reconocido por las delegaciones presentes como un ejemplo para el resto de los países del Hemisferio. También hubo un reconocimiento especial a la experiencia de aplicación de medidas de confianza mutua entre Venezuela y Colombia a través del funcionamiento de la Comisión Binacional de Fronteras. Por último, Guatemala explicó el funcionamiento y composición de la Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas como expresión de intercambio y transparencia entre las Fuerzas Armadas de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. El grupo coincidió en señalar el importante avance en los procesos regionales de aplicación de medidas de Confianza y Seguridad que suman esfuerzos nacionales en pos de la cooperación política y militar hemisférica. 46 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile Conclusiones grupo de trabajo Nº 2: Funciones complementarias de las fuerzas militares en sociedades democráticas PRESIDENTE: Ms. Lál-lia-Sewnath (SURINAM) SECRETARIO: Mr. Leonardo Hekimian (ARGENTINA) Apoyo de las fuerzas militares en el desarrollo económico y social de las naciones La misión principal de las Fuerzas Armadas (FF.AA.) es la Defensa Nacional. En cada país, se buscan los mecanismos más aptos para que las Fuerzas Militares, en el marco de sus funciones asignadas por ley y sin desvirtuar su naturaleza propia, participen en forma complementaria, en tiempos de paz, en tareas que contribuyen al desarrollo nacional, aprovechando su organización, la versatilidad de sus medios y su valiosa capacidad humana, sin afectar su preparación para la Defensa Nacional. Las Fuerzas Armadas son conscientes, en su actividad cotidiana, de la premisa de que la seguridad contribuye al desarrollo y viceversa. Por ello, trabajan conjuntamente con sus conciudadanos en actividades no específicamente militares. Promoción de los Derechos Humanos y observancia de las normas del Derecho Internacional Humanitario Los Estados participantes en esta Conferencia están comprometidos con la observancia de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario (D. I. H.), habiendo suscrito diferentes convenciones en la materia. Es importante mantener el seguimiento, difusión y evaluación de lo que se lleva realizado en esta materia en los países del Hemisferio. En cuanto al D. I. H., los Estados deben propender a desarrollar sus normas en la legislación interna a efectos de que se conozcan, se promuevan y se apliquen. Nuevos desarrollos de las relaciones civiles militares en sociedades democráticas. Cada país ha tenido su propia evolución en lo que hace a la relación entre civiles y militares, pero en todos los casos se advierten crecientes manifestaciones de diálogo y de trabajo conjunto para resolver problemas de interés nacional. La Política de Defensa, como parte integrante de la Política Nacional de un país, es una verdadera Política de Estado, siendo fundamental para determinar los objetivos que garantizan la supervivencia de cualquier sociedad. Por esta razón, no tiene sólo una dimensión militar, sino que es una responsabilidad interinstitucional y que involucro, de diferentes modos, a todos los ciudadanos. 47 FLACSO-Chile Una de las áreas en que se destaca la labor mancomunada de representantes de instituciones civiles y militares es en la elaboración de documentos oficiales o Libros de Defensa, surgidos a partir de la búsqueda de consenso y de difusión para las cuestiones que hacen a la Defensa Nacional. También se ve la importancia del trabajo conjunto en el quehacer diario de las instituciones que en cada país se dedican a diseñar y ejecutar las políticas de Defensa. Varios delegados relataron la fructífera experiencia de sus Estados en esta materia. Informes presentados en el grupo de trabajo Nº 2 • • • • • Apoyo de las fuerzas militares en el desarrollo económico y social de las naciones, Jamaica. Centro de Estudios Hemisféricos para la Defensa, Estados Unidos de América. Desminado en Centroamérica, Organización de Estados Americanos. Operaciones de mantenimiento de la paz, Argentina. Cooperación para la seguridad hemisférica, Estados Unidos de América. Report of the Workshop on Theme 3: Hemispheric Cooperation in Dealing with Terrorism, Illicit Drugs, Illicit Traffic in Arms, Munitions and Explosives, and with Toxic Wastes Hemispheric Cooperation Against Terrorism: The United States led the discussion on terrorism by distinguishing between tradicional and non-traditional forins of terrorismo such as cyberterrorism. Discussion also noted differing roles between the preventive/ planning stage, and the reactive stage in the immediate aftertnath of terrorist activities. The discussion of the planning state focussed on the importance of information sharing, especially regarding potential threats. It was noted that inter-agency cooperation is required, given the differing roles that the military plays on this issue from country to country, vis-avis police and paramilitary agencies. The United States representativa stressed the importance of delimiting fields of jurisdiction between the various agencies involved to facilitase a prompt and effective response. In the post-event stage, the military can be expected to be called upon to deal with the aftermath of terrorist activities, as they have the physical and organizational resources to deal with the irmnediate and subsequent effects of terrorist activities. It was also noted that the role 48 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile of the military in this issue varies from country to country, depending on legal and constitucional prerogati ves. Cooperative preparedness for terrorist incidents better enables the countries of the region to deal with natural disasters as well. Several delegations voiced concems regarding other non-traditíonal threats, including economic actions which, through intent or accident, have grave consequences for smaller states. These delegations noted that those detrimentally affected by such actions may themselves be the source of future security threats, should concem not be addressed in a timely and effective manner. Hemispheric Cooperation on the Illict Drugs Trade: Peru’s lead presentation stressed that the illicit drugs trade problem is not a local or regional problem, but rather a global one. To this end, Peru has ratified relevant intemational conventions and has passed compatible local laws and regulations. National programmes focus on the gradual reduction of production, an attack on trafficking and its proceeds, cooperation among enforcement agencies and the police, establishment of altemative crops, and intelligence sharing. Peru was widely congratulated for its efforts, with a number of countries noting the effectiveness of joint cooperation among relevant agencies.As with the terrorism issue, severas delegations noted that the role of the military in this issue varies from country to country, depending on-Te-gal and constitucional prerogatives, highlighting the need for effective interagency coordination. The United States noted that with the upcoming closure of US military bases in Panarna, they would welcome cooperation from countries in the region with regard to possible forward operating locations (refueling points) for US military surveillance aircraft involved in drug interdiction activities. Other delegations noted that the illicit drug problem within their borders was not so much local production or use, but rather the use of their large or sparsely populated territory as a transshipment point. As a result, it is important that bilateral or regional cooperation programmes on drug interdictment be in place. The need to implement a balanced approach targeting both the supply and demand of illicit drugs was noted by a number of delegations. Also repeated was the need for effective infortnation sharing, including on such issues as suspicious financiar transactions. A key point made by delegations was the inseparable link between the illicit drugs trade and organizad crime, illicit anns trade and terrorism. 49 FLACSO-Chile Shipment pattems are similar, profits can be as high, and often the swne organizations are involved in all these aspects of illicit activities. If not treated effectively, these activities can have a destabilizing effect on countries of the region. Cooperation on Control of Illicit Traffic in Arms, Munitions, Explosives and Toxic Waste Canada’s presentation put the discussion in the context that there is a recognition that because of their low cost, ease of use and portability, military small arms and light weapons, and related munitions and explosivas, are the weapons of choice for drug smugglers, terrorists and criminals, whose activities threaten to destabilize the structure of society. The workshop acknowledged the landmark OAS Inter-American Convention Against Illicit Manufacturing of and Trafficking in Firearms, Ammunition, Explosives, and Other Related Material. There was consensos, however, that an integrated approach is required if efforts to control these weapons are to be effective. Canada noted that in addition to dealing with the illicit trade, as we have so effectively done with the OAS Convention, simultaneous attention should be directed towards two other aspects. One of these is peace building, emphasizing practicar and effective local and regional measures to demobilize, disarm and integrase fortner combatants. The other is dealing with legal transfers, particularly “leakages” from official military sales of these weapons. As with the other two workshops, emphasis was placed by delegations on the importance of practicar, timely and effective measures to deal with the problem. In this context, considerable interest was expressed in “lessons learned” from previous efforts at implementing efforts such as arms buy-back progranunes. Considerable interest was expressed in the results of the counter-terrorism conference in Mar del Plata, Argentina, held on 23 and 24 of November 1998 and its work on cooperation in targeting the tools of terrorismo Also noted with interest were cooperativa initiatives in the Mercosur countries. The delegations took note of the progress achieved in cooperation on this issue within Mercosur and associated countries, with the signatura of the Presidential Declaration on Combating the Illicit Traffic in Firearms, Ammunition, Explosives and other related materials at the second Summit of the Americas. The Presidents of Argentina, Brazil, Paraguay, Uruguay, Bolivia and Chile committed themselves to the search for solutions to the 50 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile problems resulting from these illicit activities, reaffirming their detennination to ratify as soon as possible the Inter-American Convention as a further example of hemispheric cooperation. Delegates concluded their discussion with an expression of appreciation to our Colombian hosts for its excellent facilities and hospitality, and to the elected President (Guyana) and Secretary (St. Lucia) of the workshop. IV Conferencia Ministerial de Defensa Declaración de Manaus, 2000 Los Jefes de las Delegaciones, participantes en la IV Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas en la ciudad de Manaus, República Federativa de Brasil, del 16 al 21 de octubre de 2000, INSPIRADOS en los compromisos fijados por nuestros Jefes de Estado y de Gobierno en las Cumbres de las Américas, celebradas en Miami y en Santiago y en los objetivos fijados en Williamsburg, San Carlos de Bariloche y Cartagena de Indias, Después de examinar y evaluar la gama de asuntos, que involucren intereses de defensa y seguridad hemisférica, al cierre de los trabajos de la IV Conferencia Ministerial de Defensa de las Américas declaran que: 1. La Democracia y sus instituciones constituyen elementos esenciales para la seguridad hemisférica; 2. La Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas tiene la finalidad exclusiva de promover el conocimiento recíproco y el intercambio de ideas en el campo de la defensa y la seguridad; 3. Los trabajos de la Conferencia Ministerial de Defensa deben tener continuidad, recomendándose, en ese sentido, la necesidad de coordinación y cooperación entre los países. La agenda temática, resultante del consenso de los países participantes, es fundamental para el éxito de la Conferencia, acordando mantener la practica de realizar reuniones preparatorias con el fin especifico de elaborarla; 4. Las Conferencias Ministeriales de Defensa de las Américas ya realizadas, incluyendo la presente, consideraron temas de elevado interés para los países participantes, a saber: • La seguridad hemisférica; • Las medidas de confianza mutua; • La cooperación regional para la defensa y el desarrollo; • El papel de las Fuerzas Armadas en la democracia y. 5. Las diferencias entre las realidades subregionales no constituyen barreras para la cooperación y al intercambio, pero se deben respetar y tomar en cuenta en la concepción de un sistema de seguridad equili51 FLACSO-Chile brado, que reconozca los contextos estratégicos peculiares de las tres Américas. Hay la necesidad de continuación de estudios con el objetivo de revisar el Sistema de Seguridad Hemisférica vigente. 6. Es necesario definir los conceptos de seguridad y defensa para facilitar su entendimiento doctrinario en el ámbito hemisférico. 7. Los Estados deben trabajar en el sentido de consolidar la paz en el espacio americano y valorizar los principios y normas del Derecho Internacional, consagrados en las Cartas de la ONU y de la OEA, referentes a la autodeterminación, la integridad territorial, la no intervención, la solución pacifica de controversias, el desarrollo económico y social y el derecho a la autodefensa; 8. En el marco de paz y cooperación existentes en el hemisferio, cada país americano es libre para determinar sus propios requisitos de defensa, incluyendo la misión, el personal y la composición de las Fuerzas de Defensa necesarias para la garantía de su soberanía. Los Ministros reiteran el compromiso de la región con la no proliferación y la eliminación de todas las armas de destrucción masiva. 9. La seguridad y la defensa de cada país constituyen responsabilidades de la sociedad como un todo y no sólo de los militares, por lo que se hace imprescindible la formación de civiles en asuntos de defensa, así como, la integración entre civiles y militares en los debates de los temas afines. 10. La participación de los responsables por la defensa de los países americanos en reuniones y eventos de carácter bilateral, subregional o regional es importante y debe estimularse. 11. La adopción de medidas de fomento de la confianza mutua y de la seguridad contribuye al entendimiento entre los países americanos, favoreciendo el desarrollo económico y social, así como la integración, a nivel hemisférico, regional y bilateral, por lo que trabajaremos para: • Considerar la adopción de nuevas medidas de confianza y seguridad que mantengan la paz y fomenten niveles crecientes de cooperación y transparencia en los asuntos de seguridad y defensa hemisférica; • Insistir en la ratificación de la Convención Interamericana sobre transparencia en la adquisición de armas convencionales y de la Convención Interamericana contra la fabricación y el tráfico ilícito de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados. • Participar plenamente en el registro de armas convencionales de las Naciones Unidas, resaltando la conveniencia de estimular mayor participación de las partes en el proceso de implementación efectiva de la Convención de Ottawa sobre minas antipersonal. • Estimular a los participantes en la elaboración de una política de defensa y de documentos doctrinarios concordantes con la participación de nuestros Presidentes en la Declaración de Santiago. 52 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile 12. La formulación de las políticas de defensa y la publicación de los Libros Blancos constituyen factores importantes para el fortalecimiento de las medidas de confianza mutua. 13. Las nuevas amenazas a la seguridad de los Estados constituyen un riesgo real para la paz en el hemisferio y en el mundo, por lo que se recomienda el intercambio de información y la cooperación, de acuerdo con las necesidades y conforme a la legislación de cada país. 14. Se apoyará la participación activa y voluntaria en las operaciones de mantenimiento de la paz, cuando sea necesaria. En ese sentido, recomendamos, con énfasis, el continuo entrenamiento para dichas misiones. 15. Es de primordial importancia continuar con el apoyo a los esfuerzos de los Estados e Instituciones dedicados a la lucha contra las drogas ilícitas y actividades criminales transnacionales relacionadas, reconociéndose que dichos actos presentan desafíos singulares vinculados a la seguridad y a la estabilidad de la región. 16. Todas las formas de terrorismo son condenables y debe estimularse una continua cooperación hemisférica contra tales actos, tomándose en cuenta que ellos representan una seda amenaza a la democracia en el hemisferio. 17. Debe estimularse la cooperación en el área de desastres naturales, aprovechando los recursos de la ciencia y de la tecnología en la prevención de su ocurrencia y en el control de sus efectos, con el fin de evitar o disminuir los daños a las personas, al medio ambiente y al patrimonio. 18. La implementación de programas de educación sobre derechos humanos y derecho internacional humanitario para los miembros de las Fuerzas Armadas y funcionarios civiles de la defensa contribuyen al fortalecimiento de la democracia y al cumplimiento de la ley. 19. La transparencia en los procesos presupuestarios y en la gestión de los recursos de defensa son importantes para el fortalecimiento de las medidas de confianza mutua. 20. Las conclusiones a las que llegaron los Grupos de Trabajo y las propuestas por ellos presentadas merecen nuestro integral apoyo, por contribuir a los objetivos que orientaron la realización de esta Conferencia. Por último, los Jefes de Delegaciones participantes de la IV Conferencia Ministerial de Defensa de las Américas manifiestan sus más sinceros agradecimientos al Gobierno de la República Federativa de Brasil por la amable hospitalidad y por la eficiente organización y dirección de los trabajos de la IV Conferencia Ministerial de Defensa de las Américas y acogen, con satisfacción, el ofrecimiento de Chile como sede de la V Conferencia en el año 2002, donde seguramente se profundizarán el diálogo y la cooperación hemisférica en el área de Defensa. 53 FLACSO-Chile Resoluciones OEA Declaración de Bridgetown: Enfoque Multidimensional de la Seguridad Hemisférica Conferencia Especial sobre Seguridad Reunión de Expertos sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad en la Región, Dispuesta por la Cumbre Fomento de la Confianza y la Seguridad en las Américas AG/DEC. 27 (XXXII-O/02) AG/CG/doc.15/02 DECLARACIÓN DE BRIDGETOWN: ENFOQUE MULTIDIMENSIONAL DE LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA (Aprobada en la cuarta sesión plenaria celebrada el 4 de junio de 2002) Los Ministros de Relaciones Exteriores y Jefes de Delegación, reunidos en Bridgetown en ocasión del trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, considerando el tema “Enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica”, Recordando que, de conformidad con el artículo 2 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, uno de los propósitos esenciales de la Organización es afianzar la paz y la seguridad del Continente; Afirmando que los Ministros de Relaciones Exteriores y Jefes de Delegación, durante su diálogo en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General, reconocieron que las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el Hemisferio son de naturaleza diversa y alcance multidimensional y que el concepto y enfoque tradicionales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales; Reconociendo: Que muchas de las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad hemisférica son de naturaleza transnacional y pueden requerir una cooperación hemisférica adecuada; 54 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile Que estas nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos son problemas intersectoriales que requieren respuestas de aspectos múltiples por parte de distintas organizaciones nacionales, todas actuando de forma apropiada conforme a las normas y principios democráticos; Que las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad hemisférica pueden requerir una gama de enfoques diferentes; Que el proceso de evaluar los nuevos aspectos de la seguridad hemisférica debe tener en cuenta las diferencias y características regionales; Que las instituciones del sistema interamericano relacionadas con los diversos aspectos de la seguridad hemisférica son objeto de un examen continuo con miras a revitalizarlas y fortalecerlas para responder mejor a los nuevos desafíos; Recordando: Que la Asamblea General ha reconocido de forma expresa, en las resoluciones aprobadas desde 1991 hasta la actualidad, la importancia de las medidas de fomento de la confianza y la seguridad entre los Estados Miembros para fortalecer la paz y la seguridad en el Hemisferio; La decisión de la Asamblea General de celebrar una Segunda Reunión de Alto Nivel sobre las Preocupaciones Especiales de Seguridad de los Pequeños Estados Insulares; Que los Jefes de Estado y de Gobierno, reunidos en la Segunda Cumbre de las Américas, encomendaron a la Comisión de Seguridad Hemisférica “realizar un análisis sobre el significado, alcance y proyección de los conceptos de seguridad internacional en el Hemisferio, con el propósito de desarrollar enfoques comunes más apropiados que permitan abordar sus diversos aspectos, incluidos el desarme y el control de armamento” e “identificar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del sistema interamericano relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad hemisférica,” con miras a la celebración, una vez concluidas estas y otras tareas, de una Conferencia Especial sobre Seguridad en el ámbito de la OEA; Que en la Tercera Cumbre de las Américas, los Jefes de Estado y de Gobierno reiteraron su compromiso de celebrar la Conferencia Especial sobre Seguridad; Que en la Vigésima Tercera Reunión de Consulta, los Ministros de Relaciones Exteriores acordaron que las preparaciones para la Conferencia Especial de Seguridad debían acelerarse; y Convencida de que el desarrollo de enfoques comunes de los diferentes aspectos de la seguridad en el Hemisferio conducirá a la armonización 55 FLACSO-Chile dentro del sistema interamericano de seguridad y es, por tanto, esencial para aumentar la confianza y la seguridad entre los Estados Miembros. Declaran que la seguridad en el Hemisferio abarca aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales. Acuerdan que los Estados Miembros deben tratar de fortalecer y, cuando corresponda, desarrollar mecanismos apropiados y pertinentes para profundizar la cooperación y coordinación a fin de abordar de manera más focalizada las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos multidimensionales a la seguridad hemisférica. Deciden incluir el enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica planteado por los Ministros de Relaciones Exteriores en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General como un punto del temario de la Conferencia Especial sobre Seguridad y utilizar el compendio de opiniones expresadas por los Ministros como documento de base para la consideración del tema. Acuerdan que la Conferencia Especial sobre Seguridad debe considerar recomendaciones apropiadas sobre estrategias coordinadas y planes de acción integrados, relacionados con las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos hemisféricos. AG/DEC. 27 (XXXII-O/02) AG/RES. 1908 (XXXII-O/02) CONFERENCIA ESPECIAL SOBRE SEGURIDAD (Aprobada en la cuarta sesión plenaria celebrada el 4 de junio de 2002) La asamblea general: VISTO el informe anual del Consejo Permanente (AG/doc.4059/02), y en particular la sección que se refiere a los asuntos encomendados a la Comisión de Seguridad Hemisférica; Recordando: Que los Jefes de Estado y de Gobierno, reunidos en la Segunda Cumbre de las Américas, celebrada en Santiago de Chile en 1998, encomendaron a la Comisión de Seguridad Hemisférica realizar, entre otros, un análisis sobre el significado, alcance y proyección de los con56 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile ceptos de seguridad internacional en el Hemisferio, con el propósito de desarrollar los enfoques comunes más apropiados que permitan abordar sus diversos aspectos, incluidos el desarme y el control de armamentos e “identificar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del sistema interamericano relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad hemisférica”, con miras a celebrar una Conferencia Especial sobre Seguridad en el marco de la OEA; Que en la Tercera Cumbre de las Américas, celebrada en la ciudad de Québec en abril de 2001, los Jefes de Estado y de Gobierno decidieron celebrar dicha Conferencia Especial sobre Seguridad en el año 2004, para lo cual la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA deberá concluir la revisión de todos los temas que se refieren a los enfoque sobre la seguridad internacional en el Hemisferio, tal como fue establecido en la Cumbre de Santiago; Que la Vigésima Tercera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, a través de la resolución RC.23/RES.1/01 corr.1, “Fortalecimiento de la cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo”, encomendó a la Comisión de Seguridad Hemisférica que acelere sus labores con miras a la Conferencia Especial sobre Seguridad”; Tomando en consideración el fructífero diálogo de los Jefes de Delegación sobre el enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica celebrado durante el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General, en el que se propuso que la Conferencia Especial sobre Seguridad sea considerada el marco de referencia permanente e institucional para la adopción e implementación de un nuevo sistema de seguridad en las Américas, que se reúna periódicamente, y que la OEA tendrá un papel central en el seguimiento de los acuerdos políticos alcanzados en dicha Conferencia; Recordando también las resoluciones AG/RES. 1643 (XXIX-O/99), “Programa de trabajo de la Comisión de Seguridad Hemisférica con miras a la preparación de la Conferencia Especial sobre Seguridad”, y AG/RES. 1795 (XXXI-O/01), “Preparativos para la Conferencia Especial sobre Seguridad dispuesta por la Cumbre”; Teniendo en cuenta que, de acuerdo con el artículo 2 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, uno de los objetivos esenciales de la Organización es afianzar la paz y la seguridad del Continente; y Teniendo presente el ofrecimiento del Gobierno de México para auspiciar la Conferencia Especial de Seguridad, 57 FLACSO-Chile Resuelve: 1. Convocar la Conferencia Especial sobre Seguridad en la primera quincena del mes de mayo de 2003. 2. Agradecer y aceptar el ofrecimiento del Gobierno de México para que la Conferencia Especial sobre Seguridad se celebre en este país. 3. Encomendar al Consejo Permanente que, por medio de su Comisión de Seguridad Hemisférica, prepare las recomendaciones a dicha Conferencia Especial en torno a todas las materias pertinentes, incluidos el proyecto de temario, el proyecto de reglamento y los proyectos de documentos finales de la Conferencia. 4. Encomendar al Consejo Permanente que, a través de su Comisión de Seguridad Hemisférica y en el cumplimiento de su mandato, tenga en cuenta los debates realizados previamente, en particular durante sus sesiones especiales dedicadas al tema. 5. Solicitar a los Estados Miembros que suministren al Consejo Permanente toda la información que consideren relevante, incluidos los aspectos bilaterales y subregionales, para contribuir con ello al proceso preparatorio de la Conferencia Especial sobre Seguridad. 6. Encomendar al Consejo Permanente que desarrolle las actividades mencionadas en la presente resolución de acuerdo con los recursos asignados en el programa-presupuesto y otros recursos. 7. Invitar a todos los Estados Miembros, en particular a aquellos que aún no lo hayan hecho, a que presenten, a más tardar el 30 de septiembre de 2002, sus opiniones y puntos de vista para responder al “Cuestionario sobre nuevos enfoques de la seguridad hemisférica” (CP/CSH338/00 rev. 5) de la Comisión de Seguridad Hemisférica. 8. Solicitar al Consejo Permanente: a. Que finalice, para diciembre de 2002, su estudio sobre los problemas y riesgos para la paz y la seguridad en el Hemisferio y sobre la prevención y solución de conflictos en el Hemisferio; b. Que remita todos los informes anuales, estudios y resoluciones relacionados con la seguridad hemisférica que preparen la Asamblea General, el Consejo Permanente y la Secretaría General al órgano preparatorio de la Conferencia Especial sobre Seguridad como aporte a los preparativos de la Conferencia; c. Que lleve a cabo la labor preparatoria de la Reunión de Expertos de Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad dispuesta por la Cumbre a fin de evaluar la implementación y considerar pasos futuros para seguir consolidando la confianza mutua; y d. Que lleve a cabo la labor preparatoria de la Segunda Reunión de Alto Nivel sobre las Preocupaciones Especiales de Seguridad de los Peque58 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile ños Estados Insulares con miras a celebrarla a principios de 2003. 9. Establecer un grupo de trabajo de la Comisión de Seguridad Hemisférica para presentar al Consejo Permanente, antes del 31 de enero de 2003, un estudio y recomendaciones sobre la modernización y los cambios que se necesitan para proporcionar a la OEA la pericia técnica, consultiva y educativa en materia de defensa y seguridad para prestar apoyo al examen continuo de las instituciones del sistema interamericano relacionadas con la seguridad hemisférica. 10. Solicitar al Secretario General que presente al Consejo Permanente, al inicio de los trabajos preparatorios de la Conferencia, un documento amplio que contenga todos los mandatos de la Asamblea General dirigidos a diferentes órganos del Sistema relacionados con la preparación de la Conferencia. 11. Solicitar al Consejo Permanente que informe sobre el cumplimiento de esta resolución a la Asamblea General en su trigésimo tercer período ordinario de sesiones. Reunión de expertos sobre medidas de fomento de la confianza y la seguridad en la región, dispuesta por la Cumbre (Aprobada en la cuarta sesión plenaria celebrada el 4 de junio de 2002) AG/RES. 1880 (XXXII-O/02) La Asamblea General: Recordando que, en la Segunda Cumbre de las Américas, los Jefes de Estado y de Gobierno encomendaron a la Comisión de Seguridad Hemisférica “realizar un análisis sobre el significado, alcance y proyección de los conceptos de seguridad internacional en el Hemisferio, con el propósito de desarrollar los enfoques comunes más apropiados que permitan abordar sus diversos aspectos, incluyendo el desarme y el control de armamento” e “identificar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del sistema interamericano relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad hemisférica”, con miras a celebrar una Conferencia Especial sobre Seguridad en el marco de la OEA una vez que se hayan completado estas tareas; Considerando que el Plan de Acción de la Tercera Cumbre de las Américas, adoptado en la Ciudad de Québec, exhorta a que se celebre “una reunión de expertos, antes de la Conferencia Especial sobre Seguridad, para dar seguimiento a las conferencias regionales de Santiago y San Salvador sobre medidas de fomento de la confianza y de la seguridad 59 FLACSO-Chile para evaluar su implementación y considerar los siguientes pasos para consolidar la confianza mutua”; Recordando también la resolución AG/RES 1643 (XXIX-O/99), “Programa de Trabajo de la Comisión de Seguridad Hemisférica con miras a la preparación de la Conferencia Especial sobre Seguridad” y la resolución AG/RES. 1795 (XXXI-O/01), “Preparativos para la Conferencia Especial sobre Seguridad dispuesta por la Cumbre”; Tomando nota de las resoluciones AG/RES. 1121 (XXI-O/91), AG/RES. 1123 (XXI-O/91), AG/RES. 1353 (XXV-O/95), AG/RES. 1415 (XXVI-O/ 96) y AG/RES. 1570 (XXVIII-O/98) sobre cooperación para la seguridad en el Hemisferio y AG/RES. 1179 (XXII-O/92), AG/RES. 1237 (XXIII-O/ 93), AG/RES. 1284 (XXIV-O/94), AG/RES. 1288 (XXIV-O/94), AG/RES. 1353 (XXV-O/95), AG/RES. 1409 (XXVI-O/96), AG/RES. 1494 (XXVIIO/97), AG/RES. 1566 (XXVIII-O/98), AG/RES. 1623 (XXIX-O/99), AG/ RES. 1744 (XXX-O/00) y AG/RES.1801 (XXXI-O/01) sobre medidas de fomento de la confianza y la seguridad; Tomando nota de los progresos alcanzados en la identificación y aplicación de medidas de fomento de la confianza y la seguridad, particularmente desde la aprobación de las Declaraciones de Santiago y de San Salvador, lo cual ha contribuido a reducir los factores que generan desconfianza y al fomento de la transparencia y la confianza mutua; Subrayando la importancia de la Declaración de Santiago y la Declaración de San Salvador sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad; Reafirmando que la aplicación de medidas de fomento de la confianza y la seguridad, mediante acciones prácticas y útiles, facilitará en el futuro los procesos de cooperación más amplios en las áreas de la defensa y la seguridad hemisféricas; y Teniendo presente que los cambios profundos que han ocurrido en el sistema internacional y la consolidación de la democracia en la región brindan oportunidades para mantener un diálogo constructivo sobre temas de seguridad y de cooperación en ese campo entre las naciones del Hemisferio, Resuelve: 1. Convocar la Reunión de Expertos sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad en la Región, dispuesta por la Cumbre, en Miami, Florida, el 5 y 6 de diciembre de 2002, para evaluar la imple60 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... 2. 3. 4. 5. 6. 7. FLACSO-Chile mentación y considerar los próximos pasos para consolidar más la confianza mutua. Agradecer al Gobierno de Estados Unidos y aceptar su ofrecimiento de sede para la Reunión de Expertos sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad en la Región. Encomendar al Consejo Permanente que prepare la Reunión de Expertos, incluidas la preparación y aprobación del temario y calendario. Solicitar al Consejo Permanente que transmita las conclusiones y recomendaciones de la Reunión de Expertos al órgano preparatorio de la Conferencia Especial sobre Seguridad como contribución a la preparación de esa Conferencia. Solicitar al Consejo Permanente que en la preparación de la Reunión de Expertos tenga en cuenta las conclusiones y recomendaciones de la Quinta Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. Encomendar a la Secretaría General que apoye la celebración de la Reunión de Expertos, de acuerdo con los recursos asignados en el programa-presupuesto y otros recursos. Solicitar al Consejo Permanente que informe a la Asamblea General en su trigésimo tercer período ordinario de sesiones sobre la implementación de la presente resolución. Fomento de la confianza y la seguridad en las Américas (Aprobada en la cuarta sesión plenaria celebrada el 4 de junio de 2002) AG/RES. 1879 (XXXII-O/02) La Asamblea General: Visto el Informe Anual del Consejo Permanente (AG/doc.4059/02) y, en particular, la sección sobre el fomento de la confianza y de la seguridad en las Américas; Teniendo en cuenta que, de acuerdo con el artículo 2 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, uno de los propósitos esenciales de la Organización es afianzar la paz y la seguridad del Continente; Recordando las resoluciones AG/RES. 1121 (XXI-O/91) y AG/RES. 1123(XXIO/91), sobre el fortalecimiento de la paz y la seguridad en el Hemisferio, y AG/ RES. 1179 (XXII-O/92), AG/RES. 1237 (XXIII-O/93), AG/RES. 1284 (XXIVO/94), AG/RES. 1288 (XXIV-O/94), AG/RES. 1353 (XXV-O/95), AG/RES. 1409 (XXVI-O/96), AG/RES. 1494 (XXVII-O/97), AG/RES. 1566 (XXVIIIO/98), AG/RES. 1623 (XXIX-O/99), AG/RES. 1744 (XXIX-O/99) y AG/RES. 1801 (XXVI-O/96) sobre medidas de fomento de la confianza y la seguridad; 61 FLACSO-Chile Subrayando la importancia de la Declaración de Santiago y la Declaración de San Salvador sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad; Tomando nota del significativo progreso alcanzado en la identificación y aplicación de medidas de fomento de la confianza y la seguridad desde la aprobación de las Declaraciones de Santiago y de San Salvador, lo cual ha contribuido a reducir los factores que generan desconfianza y al fomento de la transparencia y la confianza mutua; Tomando nota con agrado del estudio “Metodología Estandarizada Común para la Medición de los Gastos de Defensa, elaborado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en noviembre de 2001, a petición de los gobiernos de Argentina y Chile, el cual constituye una medida de transparencia prevista en la Declaración de San Salvador sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad de 1998; y Consciente de los mandatos en esta materia dados a la OEA por los Jefes de Estado y Gobierno en la Tercera Cumbre de las Américas en la ciudad de Québec, Resuelve: 1. Instar a los Estados Miembros a implementar, de la manera que consideren más adecuada, las recomendaciones de la Declaración de San Salvador y la Declaración de Santiago sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad y de la resolución AG/RES. 1179 (XXII-O/92). 2. Exhortar a todos los Estados Miembros a suministrar a la Secretaría General, antes del 15 de julio de cada año, información sobre la aplicación de medidas de fomento de la confianza y de la seguridad, a la luz de las disposiciones de dichas Declaraciones de San Salvador y Santiago, y de las resoluciones AG/RES. 1284 (XXIV-O/94) y AG/RES. 1288 (XXIV-O/94). 3. Encomiar a los Estados Miembros que han presentado regularmente sus informes sobre la aplicación de medidas de fomento de la confianza y la seguridad. 4. Solicitar al Secretario General que mantenga el inventario completo de medidas de fomento de la confianza y la seguridad basado en la información suministrada por los Estados Miembros, y que facilite el acceso al mismo. 5. Instar a los Estados Miembros a seguir promoviendo la transparencia en las políticas de defensa, entre otros aspectos, en relación con la modernización de las fuerzas armadas, inclusive respecto de cambios en su estructura y composición, adquisición de equipo y materiales, y gastos militares siguiendo los lineamientos preparados por el 62 Documentos oficiales. Cumbres de las Américas. Conferencias... FLACSO-Chile Consejo Permanente sobre la elaboración de documentos sobre políticas y doctrinas nacionales de defensa. 6. Solicitar al Consejo Permanente que transmita sus lineamientos, una vez aprobados, sobre documentos de políticas y doctrinas nacionales de defensa a la consideración de la Quinta Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas a celebrarse en Santiago, Chile en noviembre de 2002. 7. Solicitar al Colegio Interamericano de Defensa que proporcione, cuando así se lo soliciten, asesoramiento técnico a los Estados Miembros y la Comisión sobre Seguridad Hemisférica sobre la elaboración de documentos de políticas y doctrinas de defensa. 8. Establecer como meta la participación universal en el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas (ONU) y el Informe Estandarizado Internacional sobre Gastos Militares de la ONU, de acuerdo con las resoluciones pertinentes de la Asamblea General de la ONU; y reiterar su solicitud de que los Estados Miembros proporcionen dicha información al Secretario General antes del 15 de julio de cada año. 9. Reiterar el mandato al Consejo Permanente para que celebre una reunión especial anual de la Comisión de Seguridad Hemisférica, con la participación de expertos, dedicada al análisis y el intercambio de información sobre medidas de fomento de la confianza y la seguridad en la región, especialmente las identificadas en dichas Declaraciones de San Salvador y Santiago. 10. Solicitar al Secretario General que, con base en la información que suministran los Estados Miembros, actualice anualmente la lista de expertos en medidas de fomento de la confianza y de la seguridad y la distribuya a los Estados Miembros antes del 15 de julio de cada año. 11. Encomendar al Consejo Permanente que siga apoyando la participación de la Comisión de Seguridad Hemisférica en reuniones y conferencias regionales sobre seguridad, tales como la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. 12. Encomendar al Consejo Permanente que continúe estimulando el intercambio de experiencias en la esfera de las medidas de fomento de la confianza y la seguridad con otras regiones, lo que podría incluir el intercambio de información entre la Comisión de Seguridad Hemisférica y otras organizaciones internacionales que actúen en ese campo, como la ONU, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) y el Foro Regional de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN). 13. Solicitar al Consejo Permanente que celebre la próxima ronda de consultas OEA-OSCE y OEA-Foro Regional ASEAN. 63 FLACSO-Chile 14. Reiterar su invitación a la Secretaría General y la Junta Interamericana de Defensa (JID) para que preparen un inventario completo y actualizado de medidas de fomento de la confianza y de la seguridad con base en los informes presentados por los Estados Miembros. 15. Solicitar a la Junta Interamericana de Defensa que lleve a cabo antes del 30 de octubre de 2002, para el Consejo Permanente, un inventario de medidas de fomento de la confianza y de la seguridad emprendidas en otras regiones del mundo, de manera que esté disponible para consideración en reuniones regionales, incluidas la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, la Reunión de Expertos en Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad dispuesta por la Cumbre, y la Conferencia Especial sobre Seguridad dispuesta por la Cumbre. 16. Encomendar a la Secretaría General que ponga en funcionamiento la red de comunicaciones del Sistema de Información de la Organización de los Estados Americanos (OASIS) para el intercambio instantáneo de información en cuestiones de seguridad, incluidas las medidas de fomento de la confianza y de la seguridad. 17. Solicitar al Consejo Permanente que transmita cualquier información o recomendaciones que resulten en virtud del cumplimiento de esta resolución al órgano preparatorio de la Conferencia Especial sobre Seguridad como contribución a la preparación de esa Conferencia. 18. Encomendar al Consejo Permanente que lleve a cabo las actividades mencionadas en la presente resolución de acuerdo con los recursos asignados en el programa-presupuesto y otros recursos. 19. Solicitar al Consejo Permanente que informe sobre la ejecución de esta resolución a la Asamblea General en su trigésimo tercer período ordinario de sesiones. 20. Solicitar al Secretario General que transmita la presente resolución al Secretario General de la ONU, el Secretario General de la OSCE, el Presidente del Foro Regional de la ASEAN y otras organizaciones regionales pertinentes. 64 SUGERENCIAS Y RECOMENDACIONES FRANCISCO ROJAS ARAVENA 1 En la Reunión Académica Preparatoria V Conferencia Ministerial Defensa de las Américas, surgieron diversas recomendaciones, las cuales he organizado en torno a los siguientes puntos: 1. Puntos de coincidencia a partir de los cuales se establecen conclusiones específicas. 2. Coincidencias en torno a valores. 3. Conclusiones respecto a acuerdos vinculantes. 4. Catastro de amenazas. 5. Contexto institucional. 6. Áreas de cooperación. 7. Recomendaciones en el ámbito académico. 8. Procedimientos Por la dinámica de la Reunión, es posible, a partir de los documentos presentados, extraer algunas otras recomendaciones tanto generales como específicas. Del debate realizado, y tomando los puntos medulares de acuerdo, se sintetizan en los 8 puntos señalados las principales tendencias y puntos de vista compartidos entre los participantes internacionales y nacionales de este Seminario Académico Preparatorio de la Reunión de Ministros de Defensa. 1. Director de FLACSO-Chile. FLACSO-Chile 1. Reconociendo: La coincidencia de intereses en el fin básico, de los países de las Américas, en torno a la promoción de la democracia y los derechos humanos. Que la seguridad es multidimensional y relacional. Que en la promoción de la democracia, la estabilidad y la seguridad, la cooperación juega un rol crucial. Que en las Américas se constata una alta heterogeneidad, tanto en sus actores estatales como no estatales. Que de ello se deriva que existen intereses diferenciados respecto a la priorización de los temas centrales para la seguridad internacional. Que existe un grado de incidencia diferencial en las distintas subregiones y países de los instrumentos de seguridad internacional. Que el contexto de la seguridad internacional actual propende a miradas amplias en el ámbito de la seguridad y las tareas que de ellas se desprenden, conjuntamente con la necesidad de una mayor focalización respecto de las instituciones y los instrumentos vinculados a la seguridad y la defensa. Que la profundización de la confianza recíproca es una tarea constante y permanente. 2. Valores: Los participantes reafirmaron los intereses compartidos en el terreno de los valores. En especial destacaron las coincidencias, consensos y voluntad política de reafirmación de valores tales como la democracia, la solución pacífica de controversias, los derechos humanos y el derecho humanitario. De igual forma, reafirmaron la pertenencia a la Coalición Democrática y su manifestación específica en el ámbito hemisférico, expresada en la Carta Democrática de las Américas. En el ámbito de los valores se destacó la necesidad avanzar en una definición más específica y la priorización respecto a qué intereses promover y qué bienes públicos desarrollar. 3. Acuerdos vinculantes: El establecimiento de acuerdos vinculantes, es decir cuya aplicación e implementación corresponde al conjunto de los actores, es un instrumento de gran significación en todos los ámbitos de interacción interestatal en las Américas. Los acuerdos vinculantes vehiculizan los consensos transformándolos en instrumentos e instituciones, para la apli66 Sugerencias y recomendaciones Francisco Rojas Aravena cación de medidas de prevención y promoción de la seguridad internacional en las Américas. En este ámbito, dos recomendaciones adquirieron especial significación: 1. ratificación de los instrumentos internacionales suscritos por los estados de la región, en torno a los valores compartidos y en aquellos referidos a las medidas de prevención y solución de conflictos. 2. el propiciar y promover una legislación nacional común, posibilitando de esta manera una mayor corresponsabilidad en las Américas, y la prosecución de los delitos en los distintos países sin la dilación de tiempos que muchas veces conllevan procesos particulares de leyes nacionales diferentes. 4. Catastro de amenazas: Establecer y desarrollar un proceso de consultas tendientes a establecer, por medio de un non-paper un catastro de amenazas, riesgos y vulnerabilidades en las Américas. Se sugiere que en la tabulación y en el listado de las situaciones antes señaladas se puedan ocupar algunos indicadores que diferencien entre situaciones urgentes que requieren medidas inmediatas, situaciones importantes que reclaman una atención permanente; situaciones significativas, que van en ascenso y situaciones significativas pero decrecientes. Conformada esta primera mirada o catastro de amenazas, será posible establecer las oportunidades específicas de cooperación bilateral, subregional, regional y hemisférica, en cada caso. Adicionalmente, es esperable que en la conformación del cuadro de situación, con el catastro de amenazas, riesgos, vulnerabilidades, se señale cual es la institución nacional y cual la internacional responsable de enfrentar. En este acápite se destacó la posibilidad y proyección que visiones subregionales tienen para focalizar y diseñar medidas acordes a las características particulares del área en cuestión. Para el caso centroamericano se sugirió que esta tarea se efectuase en el contexto de la Conferencia de Fuerzas Armadas de Centroamérica. 5. Instituciones: Se constató la necesidad de evaluar y estudiar de manera sistemática para producir recomendaciones efectivas, en lo referido al vínculo entre la OEA y las instituciones militares interamericanas (Colegio y Junta). Los participantes sugirieron establecer un mecanismo que posibilite la revisión de los instrumentos de seguridad y defensa del hemisferio. Lo anterior posibilitará su actualización para enfrentar las dinámicas del siglo XXI. 67 FLACSO-Chile Fortalecer mecanismos de monitoreo y promoción de las Medidas de Confianza Mutua y de Seguridad, así como de las Medidas de Transparencia. Entre estas se destacan, los Libros de la Defensa, ejercicios militares combinados, intercambio de experiencias. Desarrollar instrumentos de carácter nacional que permitan una aplicación y seguimiento de los acuerdos internacionales. En este sentido, la nominación de puntos focales en los Ministerios de Defensa, puede contribuir a esta tarea. Avanzar y continuar en el diseño de mecanismos de prevención. Establecer y desarrollar mecanismos de información y difusión de los acuerdos. 6. Cooperación: En el área de cooperación, aparecen distintas iniciativas como correlato de las oportunidades para cooperar que aparecen cuando se enfrentan riesgos y amenazas compartidas. Se destacó los importantes avances que a nivel regional, subregional y bilateral, se han producido desde la primera reunión ministerial de Defensa. Entre las principales áreas en las cuales se destaca la posibilidad de cooperación están las siguientes: 1. Intercambio de experiencias con especial énfasis en resolución de conflictos, desarrollo de medidas de confianza mutua, propuestas de políticas bilaterales y globales de transparencia. 2. Intercambio de experiencias en el ámbito de operaciones de mantenimiento de la paz. Establecer mecanismos para evaluar de manera conjunta alguna de las tareas realizadas por los distintos países. 3. Cooperación en inteligencia y ampliación de la cooperación en la prevención del terrorismo, y las actividades asociadas. 4. Coordinación y mecanismos de evaluación de carácter político estratégico, tendiente a revisar de manera periódica y entre los encuentros ministeriales, la situación en las Américas. 5. Avanzar en entrenamiento entre diversas unidades en la región. La interoperatividad ocupará un lugar importante en el desarrollo de capacidades. 6. Contribuir en el análisis comparativo de la asignación de recursos y las definiciones presupuestarias. 7. Establecer un mecanismo de trabajo inter-reunión, que posibilite que un país se haga cargo del seguimiento del tema y establezca cursos de acción que profundicen su análisis y coordinación. 68 Sugerencias y recomendaciones Francisco Rojas Aravena 7. Recomendaciones en el ámbito académico: Dado el impacto del nuevo contexto de la globalización, y el fin de la guerra fría, son muchos los ámbitos en los cuales se requiere generar un nuevo pensamiento y sistematizar los cambios y hechos que definen la actual situación de seguridad internacional. Lo anterior demanda un importante trabajo de carácter académico. Entre los temas mencionados a profundizar se destacan los siguientes: 1. Concepto de seguridad. Considerando la convocatoria a la reunión de la Conferencia Especial sobre Seguridad en las Américas, avanzar en una conceptualización compartida sobre la seguridad. Esta conceptualización deberá considerar las nuevas definiciones globales en la materia, que enfatizan en la persona y la democracia como aspectos cruciales (Seguridad Humana y Seguridad Democrática). 2. Vínculo entre desarrollo y seguridad. Profundizar en las relaciones que en este ámbito se manifiestan en las distintas subregiones de las Américas. 3. Evaluación de la nueva arquitectura internacional de seguridad y análisis de los principales actores que se insertan en ella. 4. Revisar los mandatos de las Cumbres y el grado de cumplimiento de las tareas en el ámbito de la seguridad internacional. 5. Establecimiento de mecanismos tendientes a incorporar a las sociedades civiles en el proceso de debate sobre seguridad internacional a nivel nacional y en las Américas. 8. Recomendaciones procedimentales: Dos aspectos se recalcaron con énfasis en la reunión. El primero referido a la importancia del diálogo y el segundo a los documentos de trabajo. En relación con el espacio de diálogo entre las Ministras y los Ministros de Defensa, se destacó la importancia de espacios sin agenda entre las máximas autoridades en este campo. El diálogo directo contribuye de manera efectiva a un mejor conocimiento y a la creación de confianza personal e institucional entre los decisores de política. Los avances previos, a través de intercambio de informaciones en temas sensitivos, por medio de non-papers permite, conjuntamente con los aportes académicos, avanzar en diagnósticos compartidos. 69 V CONFERENCIA DE MINISTROS DE DEFENSA DE LAS AMERICAS DECLARACIÓN DE SANTIAGO DE CHILE Santiago de Chile, 18 al 22 de noviembre de 2002 Los Ministros de Defensa de las Américas y Jefes de las Delegaciones participantes en la V Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, reunidos en la ciudad de Santiago de Chile, del 19 al 22 de Noviembre de 2002, por invitación de la Ministra de Defensa Nacional de Chile, Michelle Bachelet Jeria. Considerando: - Los compromisos fijados por nuestros Jefes de Estado y de Gobierno en las declaraciones y planes de acción de las Cumbres de las Américas, celebradas en Miami en 1994, en Santiago en 1998 y en Ciudad de Québec en 2001. - Los principios que inspiran el espíritu de las Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas y los contenidos de las Declaraciones de Williamsburg, de San Carlos de Bariloche, Cartagena de Indias y Manaos. - Que la V Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas tiene la finalidad exclusiva de promover el conocimiento recíproco y el intercambio de ideas en el campo de la defensa y de la seguridad. - Las iniciativas propuestas en esta Conferencia y las conclusiones a que arribaron los Grupos de Trabajo de esta V Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. 71 FLACSO-Chile Conscientes de: - El apoyo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) para establecer una “Metodología Estandarizada Común Para la Medición de los Gastos de Defensa” entre Argentina y Chile, la que constituye una efectiva medida de confianza mutua y de transparencia. - Los esfuerzos bilaterales y subregionales desarrollados para promover una concepción hemisférica de la seguridad, el perfeccionamiento y la ampliación de las medidas de fomento de la confianza mutua. - La próxima Reunión de Expertos sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad conforme al mandato de la Cumbre a celebrarse en Miami en febrero de 2003. - Los esfuerzos del Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (CEHD), creado a instancias de la II Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, celebrada en San Carlos de Bariloche, en la capacitación de civiles y militares en materias de seguridad y defensa y la contribución de esta al desarrollo del entendimiento y confianza mutua en el Hemisferio. - Los esfuerzos desarrollados por los Estados de América del Norte, de América Central, del Caribe, por la Comunidad Andina de Naciones, y por los Estados del Mercado Común del Sur, Bolivia y Chile, para promover una concepción común de la seguridad, la paz, el perfeccionamiento y la ampliación de las medidas de fomento de la confianza mutua en el Hemisferio. - La Resolución A/RES/57/13 de la Asamblea General de Naciones Unidas de fecha 14 de noviembre de 2002 titulada “Zona de Paz y Cooperación Sudamericana”. - La Conferencia Especial sobre Seguridad, a realizarse en México en mayo de 2003, conforme a los mandatos de la II y III Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas. Declaran: 1. Que la Democracia y sus instituciones constituyen elementos esenciales para la seguridad hemisférica. En este contexto, renuevan su compromiso con los valores que unen a los Gobiernos representados aquí por los Ministros de Defensa, en especial, la adhesión a la democracia y sus instituciones y el respeto a los Derechos Humanos. En particular, manifiestan su compromiso con la plena aplicación de la Carta Democrática Interamericana, adoptada durante la XXVIII Asamblea General Extraordinaria de la Organización de los Estados Americanos en Lima, Perú, en septiembre del año 2001. 72 V Conferencia de Ministros de Defensa de las... Declaración de Santiago de Chile 2. Que para enfrentar las nuevas amenazas trasnacionales se requiere continuar desplegando esfuerzos para consolidar los gobiernos democráticos constitucionales y sus instituciones, fortaleciendo de este modo el estado de derecho y las soberanías nacionales. 3. La importancia del principio de la subordinación constitucional de las Fuerzas Armadas y de seguridad a las autoridades civiles legalmente constituidas de nuestros estados, y el respeto al estado de derecho de todas las instituciones nacionales y sectores de la sociedad, principios que son fundamentales para la democracia. 4. Que para la relación entre el crecimiento económico y la seguridad se requiere un mayor compromiso de los países del hemisferio para crear oportunidades y eliminar barreras estructurales para el avance económico y social. Por lo tanto, la adopción de políticas efectivas tales como la promoción de un comercio justo y equitativo con miras a reducir la pobreza contribuirá significativamente a una mayor estabilidad democrática y seguridad en el hemisferio. Al mismo tiempo, la seguridad en sí misma es un componente indispensable para el desarrollo económico y social. 5. Que la corrupción, en todas sus manifestaciones, y su impunidad constituyen elementos desestabilizadores de la democracia, de la gobernabilidad, de la paz y de la seguridad; y que, por tanto, deben ser combatidas de manera firme y contundente por los gobiernos de las Américas. 6. El rechazo más enérgico a toda forma de terrorismo, cuyo accionar amenaza a los principios más fundamentales de la civilización, y señalan que el combate contra el terrorismo demanda un esfuerzo especial para incrementar la cooperación internacional tanto en el ámbito global como hemisférico, regional, subregional y bilateral para enfrentar en forma mancomunada este flagelo, preservando así el imperio del derecho y del Derecho Internacional en nuestro Hemisferio. 7. Su más enérgica condena a los atentados terroristas perpetrados en contra de los Estados Unidos de América, en el mes de Septiembre del año 2001, y reafirman el principio de la solidaridad hemisférica. 8. La necesidad y común voluntad de fortalecer las instituciones de las Américas relacionadas con los distintos aspectos de la defensa y seguridad, con el propósito de consolidar la paz en la región americana, dentro del estricto apego a las normas del Derecho Internacional consagrados en las Cartas de la ONU y de la OEA. 9. Que, al iniciarse el Siglo XXI, el sistema internacional ha ingresado a una etapa fuertemente marcada por la globalización. En ese contexto, la región americana encara un conjunto adicional, creciente, más diverso y complejo de amenazas y desafíos a los estados, las socie73 FLACSO-Chile dades y las personas, algunas de las cuales son globales y multidimensionales, aunque puedan afectar a los estados de manera diversa. Por estas razones, dichas amenazas y desafíos requieren ser abordadas de manera integral y multidimensional, y demandan la búsqueda coordinada de soluciones a los problemas comunes, así como el respeto a la diversidad de las respuestas de cada Estado. 10. Que la región ha ido transitando paulatinamente hacia un sistema de seguridad complejo, conformado por una red de antiguas y nuevas instituciones y regímenes de seguridad, tanto colectivas como cooperativas, de alcance hemisférico, regional, subregional y bilateral, que han ido conformando en la práctica una nueva arquitectura de seguridad flexible. Esta ha permitido dotar a la región de un nivel creciente de estabilidad y gobernabilidad en el ámbito de la seguridad y de la defensa, para encarar tanto amenazas tradicionales como también al conjunto de riesgos y amenazas que han emergido durante el proceso de globalización. 11. Que, en cumplimiento de los mandatos de la II y III Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas y basados en las nuevas prioridades en el campo de la seguridad y en una visión amplia y enriquecida sobre la evolución de las instituciones de seguridad de la región, recomiendan la conveniencia de que la Conferencia Especial sobre Seguridad a realizarse en México, en mayo de 2003, avance hacia la actualización y sistematización de los principios ordenadores comunes a la seguridad de la región y considere su inclusión en la declaración política que en ella se adopte. 12. Su voluntad de fortalecer la coordinación interinstitucional e intergubernamental y de los regímenes de seguridad y defensa en la región que permitan la protección de la población y la preservación de la estabilidad y la paz. 13. Recomendar que en las instancias preparatorias de la VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, a celebrarse en el año 2004, se examinen los temas relativos a la consolidación de la seguridad convencional, a la luz de las nuevas visiones de la seguridad hemisférica. 14. Que en el marco de la paz, la cooperación y la estabilidad alcanzada en el hemisferio, cada Estado americano es libre para determinar sus propios instrumentos para la defensa, incluyendo la misión, el personal y la composición de las fuerzas de defensa y seguridad pública necesarias para la garantía de su soberanía de acuerdo con las cartas de las Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos. 15. Reiterar el compromiso regional para la no proliferación de todas las armas de destrucción masiva y para la completa aplicación de la Con74 V Conferencia de Ministros de Defensa de las... Declaración de Santiago de Chile vención de Armas Tóxicas y Biológicas, de la Convención de Armas Químicas y del Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares. 16. Su compromiso con los principios de solución pacífica de las controversias entre los estados, de abstención de la amenaza del uso o del uso de la fuerza, de autodeterminación, de no intervención, de desarrollo económico y social, y con el derecho a la autodefensa, de acuerdo con el derecho internacional, en conformidad con las Cartas de las Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos. 17. Su completa adhesión al Derecho Internacional Humanitario y su total condena a los ataques contra la población civil en situaciones de conflicto, así como a la participación de niños y niñas en conflictos armados y la utilización de niños y niñas por fuerzas irregulares. 18. Que los acuerdos subregionales de seguridad y defensa existentes contribuyen a la seguridad hemisférica, los cuales se deben respetar y tomar en consideración en la concepción de un sistema de seguridad cooperativo que ponga énfasis en la prevención de los conflictos y en el reconocimiento de los contextos estratégicos peculiares de cada subregión del Hemisferio. 19. Su apoyo a la participación voluntaria y activa de las naciones del Hemisferio en las Operaciones de Paz mandatadas por la Organización de las Naciones Unidas, las cuales son materializadas por cada Estado conforme a sus intereses nacionales y su legislación interna. 20. Su apoyo a los esfuerzos de la Organización de las Naciones Unidas, de la Organización de los Estados Americanos y de los diferentes programas nacionales de desminado, para eliminar de la región la amenaza que representa para la población civil las minas antipersonal y para la reinserción social de victimas sobrevivientes de minas, así como su satisfacción por los avances que han realizado los Estados de la región signatarios de la Convención sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal, recomendando a los estados de la región que adelanten, en la medida de sus posibilidades, el cumplimiento de los plazos establecidos en la Convención. Asimismo, se recomienda a los estados la ratificación y el cumplimiento de la Convención sobre Prohibiciones o Restricciones en el Uso de Ciertas Armas Convencionales Consideradas Excesivamente Nocivas o de Efectos Indiscriminados. 21. Reiterar que la seguridad y la defensa de cada Estado constituyen responsabilidades de la sociedad como un todo y no solamente de las Fuerzas Armadas y de Seguridad Pública, reconocen el rol de la sociedad civil y la necesidad de reforzar la capacitación de civiles y de la cooperación civil-militar en materia de defensa y seguridad, respectivamente. 22. La necesidad de promover y desarrollar la transparencia en las po75 FLACSO-Chile líticas de defensa y seguridad pública puesto que ellas contribuyen a la estabilidad y la seguridad entre los estados de la región. Destacan las siguientes iniciativas: • Promover la publicación de Libros Blancos de la Defensa, conforme las realidades específicas de cada Estado. En particular, destacan la próxima publicación de nuevos Libros Blancos en varios estados del Hemisferio, documentos que contribuirán a consolidar la estabilidad alcanzada por la región. A este respecto se toma nota del documento “Lineamientos sobre la Elaboración de Documentos sobre Políticas y Doctrinas Nacionales de Defensa”, confeccionado por la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA. • Promover el desarrollo de nuevas iniciativas de transparencia en el ámbito de la defensa y seguridad pública, conforme a las peculiaridades de las realidades bilaterales específicas con el apoyo de organizaciones especializadas tales como la CEPAL y el Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina. En este espíritu, felicitan a los estados que han avanzado en el desarrollo de metodologías estandarizadas comunes para la medición de los gastos en defensa. • Continuar incrementando la cobertura y eficacia de las Medidas de Fomento de Confianza Mutua y Seguridad entre los Estados, en especial la materialización de Ejercicios Combinados de Fuerzas Armadas y de Seguridad Pública, el intercambio docente y de entrenamiento, así como otras medidas que conduzcan a reforzar los lazos de amistad en el continente americano. • Reiterar su voluntad de participar plenamente en el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas, enviando informes anuales e informando sobre esta materia a la Organización de los Estados Americanos. • Promover el intercambio de información sobre las funciones, procedimientos y organización institucional de los Ministerios de Defensa y de Seguridad y las instituciones vinculadas. • Fomentar la transparencia en los procesos presupuestarios en el área de la defensa, así como el estricto cumplimiento en la entrega anual de datos al Informe Estandarizado sobre Gastos Militares de Naciones Unidas. • Considerar la ratificación de la Convención Interamericana sobre Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales. 23. Fortalecer la implementación, integración y continuidad de los programas de educación sobre Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario al interior de las Fuerzas Armadas y de Seguridad, 76 V Conferencia de Ministros de Defensa de las... Declaración de Santiago de Chile puesto que ello contribuye a la consolidación de la democracia y al cumplimiento de la ley. En este sentido, los Ministros se felicitan por los avances verificados en estados de la región, y toman nota de los acuerdos obtenidos durante la Reunión de los Ministros de Defensa, Seguridad Pública y los Jefes de Delegación de Centroamérica, Belice, Panamá y República Dominicana, llevada a cabo en San José, Costa Rica, el 16 de Octubre de 2002, cuyo producto fue un “Documento de Consenso” que establece estándares sobre estas materias. 24. La necesidad de estimular la cooperación regional ante desastres naturales y fortalecer las acciones bilaterales y multilaterales ya existentes, aprovechando los recursos de la ciencia y de la tecnología en la prevención de su ocurrencia y en el control de sus efectos, con el fin de evitar o disminuir los daños a las personas, al medio ambiente y al patrimonio. 25. Su satisfacción por los avances en la incorporación de las mujeres a las Fuerzas Armadas y de Seguridad en los estados del Hemisferio, otorgando así un grado creciente de igualdad de oportunidades, conforme las políticas definidas soberanamente por cada Estado en el espíritu planteado por el Plan de Acción de la Tercera Cumbre de las Américas en la Ciudad de Québec. Asimismo, valoran la celebración del primer “Seminario sobre el Rol de la Mujer en las Operaciones de Paz”, en el marco de la cooperación entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe, celebrado en Santiago los días 4 y 5 de noviembre de 2002, acogiendo el mandato contenido en la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas de 31 de octubre del año 2000. 26. Su satisfacción con la reciente aprobación de instrumentos regionales para encarar nuevas amenazas como problemas de seguridad, en particular la Convención Interamericana Contra el Terrorismo y la Convención Interamericana Contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados, y recomiendan su ratificación por todos los estados del Hemisferio. 27. Que es importante continuar apoyando a los esfuerzos solidarios de los estados e instituciones dedicadas a enfrentar el problema de las drogas ilícitas y actividades criminales transnacionales relacionadas, basados en los principios de soberanía, integridad territorial de los estados, responsabilidad compartida y con un enfoque integral y equilibrado, reconociéndose que dichos actos presentan desafíos singulares vinculados a la seguridad y a la estabilidad de la región, por lo que cada Estado tiene el derecho a emplear los instrumentos que considere apropiados para afrontar los problemas de seguridad provocados por el narcotráfico y solicitar cooperación dentro del Hemisferio, con 77 FLACSO-Chile pleno respeto de los derechos humanos y al imperio de la ley. 28. Entregar su más decidido apoyo al Pueblo y al Gobierno de Colombia y a su “Política de Seguridad Democrática”, encaminada al fortalecimiento de sus instituciones, a la protección de su población y a la de su infraestructura, en el contexto del Derecho Internacional Humanitario. Estos constituyen elementos indispensables para la plena vigencia de su estado de derecho, la expresión de su soberanía y de su democracia, que están siendo afectadas por actividades terroristas y otras formas de crimen transnacional organizado. 29. Tomar nota de las iniciativas para discutir enfoques regionales respecto a la participación en Operaciones de Paz bajo el mandato de Naciones Unidas, o aquellas a petición de los estados involucrados, las que serán analizadas por cada uno de los estados, de acuerdo a sus intereses y su legislación interna. 30. Tomar nota, asimismo, de las ideas presentadas para realizar operaciones marítimas combinadas, las que ameritan estudios detallados en los correspondientes niveles de los estados. 31. Dar la bienvenida al nuevo miembro de la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas y a los nuevos miembros de instituciones de seguridad del Sistema Interamericano. 32. Que el trabajo realizado por la Conferencia de Ministros de Defensa debería tener continuidad, reiterándose la recomendación sobre la necesidad de coordinación y cooperación entre los estados. 33. Que, considerando el punto precedente, la presidencia saliente informe a la Organización de los Estados Americanos (OEA) sobre los resultados de esta Conferencia. 34. Sus sinceros agradecimientos al Gobierno y al Pueblo de Chile por la hospitalidad brindada durante el presente encuentro ministerial. 35. Su complacencia por el ofrecimiento de la República del Ecuador para ser la sede de la VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas el año 2004, la que fue aprobada unánimemente. 36. Tomar nota con agradecimiento del ofrecimiento de la República de Nicaragua para ser sede de la VII Conferencia en el año 2006, la que será presentada a la consideración de la VI Conferencia de Ministros de Defensa del año 2004. Hecha esta declaración en Santiago, Chile, a veintidós días del mes de noviembre del año dos mil dos. 78 SEGUNDA SECCIÓN PRINCIPALES TENDENCIAS QUE AFECTAN LA SEGURIDAD INTERNACIONAL: LA NECESIDAD DE CONSTRUIR NUEVOS MAPAS COGNITIVOS FRANCISCO ROJAS ARAVENA El sistema internacional ha cambiado de manera fundamental en los últimos años, y con ello se ha incrementado la necesidad de crear nuevos mapas cognitivos. Las claves que definieron el sistema por mas de medio siglo cambiaron con la desaparición del sistema bipolar. Más aún, los cambios en las capacidades estatales y sus efectos en conceptos relacionados como el de soberanía, afecta aspectos estructurales de la forma de pensar en los actores internacionales y su gravitación. Si consideramos la situación presente, tenemos que mirar la globalización y la construcción de un mundo en red, como elementos centrales en la definición del sistema internacional. Cambió la lógica del tiempo y del espacio. La globalización produce efectos muy distintos en diferentes regiones, existen dos efectos de carácter global que no logramos comprender ni aprender suficientemente aún: primero, el espacio en el cual actuamos es hoy planetario; con un número cada vez mayor de dimensiones, los atentados terroristas, la crisis asiática, el calentamiento global, Internet, las comunicaciones, así lo demuestran. De igual forma, cambió una segunda variable esencial: el tiempo, las demandas se manifiestan en una necesidad urgente de tomar decisiones en tiempo real, aunque los hechos que las motivan puedan estar ubicados a miles de kilómetros. Además, esta urgencia y aceleración en los procesos decisorios está afectada por grandes asimetrías en el acceso a la información. Esto es consecuencia del hecho que vivimos y nos vemos y percibimos la 81 FLACSO-Chile realidad global en tiempo real; lo que ocurre en cada región del mundo nos afecta en forma inmediata. Las autoridades deben tomar decisiones con información fragmentada en forma inmediata. Todo esto, en el contexto de la universalización de los más diversos fenómenos. A ello debemos agregar una tendencia a la planetarización de ciertos valores. Sin embargo estos deben diferenciarse de una occidentalización y ampliación de estos valores y concepciones a otras regiones y culturas. En la nueva mirada al sistema internacional aparece, en consecuencia la necesidad de estudiar de qué manera funcionan estos parámetros y variables. Lo que ocurre en cualquier punto del globo afecta en forma amplia a los principales actores, tanto Estados, como organizaciones intergubernamentales y actores no estatales. La interdependencia y la transnacionalización generan nuevos comportamientos. De allí que generar visiones prospectivas donde el poder militar, que continúa siendo esencial, conjuntamente con visiones no militares referidas al poder “suave”, constituyen dimensiones fundamentales de análisis. Avanzar en nuestros conocimientos y en las capacidades prospectivas permitirá establecer consensos y acuerdos capaces de gobernar la interdependencia global. Sin un nuevo mapa conceptual, sin mejores conocimientos no habrá oportunidad para una gobernabilidad democrática, expresada en acuerdos multilaterales vinculantes. El estudio de los cambios nos muestra once factores que inciden de manera directa en la forma en que hoy está siendo redefinida la articulación en el ámbito de la seguridad. En el caso del hemisferio occidental estimamos que la carencia de un concepto de seguridad común dificulta la cooperación. A las dificultades que se manifestaban en una etapa de mayor estabilidad se agrega el impacto que del ataque terrorista del año 2001 y la guerra asimétrica contra los Estados Unidos. El fin del conflicto bipolar por la desaparición de la Unión Soviética cambió el contexto global y aunque se mantienen ciertas inercias en la región, como en el conflicto colombiano o en la relación de Cuba con los Estados Unidos, dejó de ser el elemento articulador. De allí que estemos en un proceso de transito hacia una “nueva seguridad”, la cual aun no termina de decantar sus ejes básicos. La Conferencia Ministerial de Defensa aportará de manera significativa en esta materia. Para el conjunto de Occidente –y, por lo tanto, para Chile– las preguntas sobre cómo estos factores van a incidir en la política nacional son cruciales. La Ministra Bachelet ya se refirió a algunos de estos temas de manera muy detallada (ver “Desafíos conceptuales y políticos de la seguridad regional” en este libro). 82 Principales tendencias que afectan la seguridad... Francisco Rojas Aravena Tendencias que afectan la seguridad internacional Los factores que definen las tendencias, en mi criterio, son: a. El fin del conflicto bipolar por la desaparición de la Unión Soviética. Como ya dije, este es un cambio que eliminó el contexto en el cual se definieron las políticas durante medio siglo. El conflicto comunismo/ anticomunismo si bien mantiene su inercia en algunas regiones, y pudiese tener impacto en el caso colombiano, dejó de ser un elemento articulador global. b. El impacto de la mundialización en diversas dimensiones, en especial en dos: tiempo y espacio. Ambas inciden en la forma de hacer política, en los tiempos de respuesta y en la escala de los fenómenos. c. La mundialización ha reducido las capacidades estatales. Ello está asociado a los cambios en la soberanía. El caso de las finanzas globales es el que evidencia con mayor fuerza la reducción de las potestades del Estado para controlar flujos globales. De igual forma, aparecen temas eminentemente globales y que requieren respuestas en este ámbito, tal es el caso del medioambiente. d. Nuevos actores internacionales. La emergencia de nuevos actores transnacionales adquiere gran fuerza en el nuevo contexto. No sólo las empresas multinacionales/transnacionales adquieren nuevas capacidades en el contexto de la mundialización, sino también las organizaciones no gubernamentales. Internet cumple un papel fundamental en las comunicaciones globales. La emergencia del individuo, y su expresión como “opinión pública global”, toma una mayor gravitación en la nueva arquitectura internacional. e. Creciente interdependencia global. Lo característico de las relaciones internacionales era la diferenciación interno-externo. En el contexto de la mundialización han tendido a desaparecer las diferencias entre los ámbitos nacionales y el internacional. En el encadenamiento causal global-local muchas veces ni siquiera intermediado por lo nacional. f. América Latina y el Caribe ha tenido, y tiene, un posicionamiento marginal en asuntos estratégicos globales. No se percibe un cambio en esta tendencia. Simultáneamente, es posible destacar que América Latina tiene un bajo grado de conflicto interestatal. Ha logrado, pese a retrocesos puntuales, mantener un bajo nivel de militarización de las disputas entre estados. Sin embargo, América Latina y el Caribe es una región con un alto índice de conflicto intra-nacional. La violencia nacional ocupa un lugar importante en América Latina y el Caribe, y afecta las percepciones de seguridad incluso más allá de los límites de cada Estado. 83 FLACSO-Chile g. América Latina ha consolidado una política de desarme en lo referido a armas de destrucción masiva. En este ámbito, siempre es necesario perfeccionar las políticas y en particular generar mecanismos de verificación eficientes. h. América Latina y el Caribe poseen un bajo gasto militar en términos comparativos con el mundo. La región tampoco tiene armas estratégicas modernas. Consolidar una tendencia a la reducción del gasto militar conlleva avanzar en políticas de transparencia, homologación y desarrollo de una segunda fase de medidas de confianza mutua. i. La institucionalidad en seguridad internacional en América Latina y el Caribe es débil. No se ha modernizado ni actualizado. Lo anterior genera desarticulación y pérdida de oportunidades tanto para dialogar con Estados Unidos, como para articular políticas propias que reafirmen las tendencias a la paz y la estabilidad en la región. j. Pese a la voluntad declarada por parte de los Presidentes, aún no se establece un marco conceptual común en torno a la seguridad. Lo anterior afecta las posibilidades de construir y concretar un sistema de normas vinculantes en materias de defensa y seguridad internacional. También incide en la definición de los bienes públicos a ser promovidos y protegidos en este campo. k. Estados Unidos fue el actor principal en el ámbito regional y hemisférico durante la guerra fría. Hoy continúa siéndolo. Posee roles diferenciados y simultáneos, lo que complica su papel como actor global y local en la región. Estados Unidos es simultáneamente organizador de la seguridad, abastecedor de armas y de ayuda militar; y, el actor que establece limitaciones en las adquisiciones. La falta de espacios de diálogo adecuados con Estados Unidos, en ausencia de una institucionalidad afiatada, reduce las oportunidades de cooperación. Estados Unidos es un actor principal en la región no solamente porque es el principal actor en el sistema internacional, sino porque Estados Unidos también tiene acción local derivada de la importancia de su participación económica y de los roles específicos que juega en el ámbito de la defensa. Vale la pena señalar que Estados Unidos, desde el fin de la guerra fría a la fecha, ha hecho uso de la fuerza en cuatro oportunidades en el hemisferio; ellas han sido de carácter muy distinto. La primera, que puede ser la última de la guerra fría o la primera de la posguerra Fría, fue el caso de Panamá, en el año 89; luego hay dos intervenciones de carácter multilateral en y con el respaldo de instituciones internacionales: 91-94, en Haití, bajo la bandera de Naciones Unidas, y entre los años 95-99, junto con Chile, Argentina y Brasil, para resolver el conflicto entre Perú y Ecuador. Y desde el año 99 a la fecha, con el envío de asesores bajo el “Plan Colombia”, en Colombia. 84 Principales tendencias que afectan la seguridad... Francisco Rojas Aravena Por lo tanto, sobre la base de estos cambios que inciden en América Latina y el Caribe debemos pensar en la nueva seguridad. La nueva seguridad se funda en una perspectiva integral. Los Presidentes de los países americanos subrayaron en el año 2001: “Que reiteran la plena adhesión a los principios que obligan a los estados a abstenerse de la amenaza o del uso de la fuerza, de acuerdo con el derecho internacional, y conforme a los principios del derecho internacional humanitario condenan enérgicamente los ataques contra la población civil”. En el plan de acción, los Presidentes señalaron que: “continuarán las actividades prioritarias de prevención de conflictos, de solución pacífica de las controversias; responderán a las preocupaciones comunes de seguridad y defensa, tanto tradicionales como no tradicionales, y apoyarán las medidas adecuadas para aumentar la seguridad humana”. Lo anterior requiere que la región pueda actuar con una sola voz; de lo contrario, no alcanzaremos conceptos comunes. Concordar un marco de acción concertada, además de fortalecer la institucionalidad, permitirá que se abran oportunidades para la región, de manera que puedan incidir en las normas que gobiernan el sistema internacional occidental y, a través de él, el mundo. Una de las consecuencias de la falta de acuerdos y consensos en estas materias, además de limitar el establecimiento de regímenes internacionales vinculantes, es que la región sigue siendo sujeto de quienes establecen las reglas. Concordar la institucionalidad para la acción concertada permitirá que se abran oportunidades para que la región incida en las normas que gobiernan el régimen internacional occidental y desde él incidir en algunos de los temas de interés que son claves para nuestro desarrollo. En este aspecto se ubican los temas ambientales y el control sobre recursos naturales no renovables. La experiencia latinoamericana muestra que –gracias al consenso y el accionar mancomunado– aun en etapas de un margen de maniobra reducido, como era el de fines de los años 60, fue posible incidir en temas clave para nuestros intereses y que se transformarían en norma internacional global. Esa es la enseñanza del “Consenso de Viña del Mar”, de 1969, sobre el mar territorial y la aceptación de un mar patrimonial: las 200 millas marinas. Hoy éste es universalmente aceptado y forma parte de las normas del sistema global. Frente a los nuevos desafíos y nuevas amenazas es fundamental desarrollar formas de pensamiento que sean capaces de producir una nueva 85 FLACSO-Chile seguridad. Esta se fundará en una perspectiva integral, que sea capaz de relacionar de manera efectiva los componentes de la seguridad internacional, la seguridad estatal y la seguridad humana tanto en las dimensiones básicas de la seguridad, referidas al uso de la fuerza, como a los nuevos aspectos, derivados de la interconexión global, que inciden en la vida de millones de seres humanos. Todo esto nos impulsa a cambiar los enfoques y los mapas interpretativos de las relaciones internacionales y de seguridad. Al visualizar las principales conceptualizaciones hoy día, percibimos que funcionan como compartimentos estancos. Aparecen tres niveles, la seguridad internacional, la seguridad estatal y la seguridad humana con un bajo grado de vinculación. El desafío está en cómo logramos construir un concepto, que sea capaz de articular este conjunto de concepciones. ¿Por qué? Porque cuando hay un problema en un país, la seguridad humana demanda directamente al sistema internacional y eso hace que se demande intervención humanitaria, o que haya algún otro tipo de acción. ¿Qué hace el sistema internacional? Va hacia un Estado, demanda a un Estado que tiene reducidas sus capacidades, que su soberanía está erosionada y, por lo tanto, que muchas veces no tiene capacidad de responder a esta demanda de manera oportuna o carece de ella absolutamente. Lo mismo ocurre cuando se produce una situación de un “estado fallido”, el sistema internacional debe proveer o generar respuestas que tiene altos costos. Pero ello es ineludible, porque la inestabilidad en un sector del mundo afecta al mundo en su conjunto. Confío que estas ideas puedan contribuir a abrir nuevas preguntas, desde las cuales podremos, reconocer las áreas de consensos y de las diferencias; desde allí se podrá avanzar hacia el reconocimiento de un set de recomendaciones de políticas. Esas finalmente podrán ser nuestras contribuciones a quienes deben preparar la Conferencia Ministerial de Defensa y a los debates de los propios ministros. 86 DESAFÍOS Y DILEMAS DE SEGURIDAD EN AMÉRICA LATINA EN LA POST GUERRA FRÍA 1 GABRIEL GASPAR TAPIA 2 Introducción ¿Cuándo terminó la guerra fría en América Latina? ¿Fue un proceso homogéneo? ¿Cuáles son las necesidades en materia de seguridad y defensa que demanda hoy la realidad regional? El presente trabajo se orienta fundamentalmente por la última de las interrogantes enunciadas, pero ello requiere dar respuesta a las dos primeras, ya que indican el nivel histórico inmediatamente anterior en que nos situábamos como región. En efecto, para bien o para mal, el diseño de seguridad vigente durante la segunda mitad del siglo XX en América Latina estuvo enmarcado en la competencia por la hegemonía global que conocemos bajo el nombre de “guerra fría”. Mucho se ha escrito sobre ello y también sobre el fin de dicha fase histórica. En términos casi universalmente aceptados, se entiende que la coyuntura que va desde la caída del Muro de Berlín (noviembre 1989) hasta la disolución de la 1. Sobre la base de la intervención en el seminario posteriormente fue preparado este trabajo que fue publicado en María Cristina Rosas (coord.) Seguridad hemisférica: un largo y sinuoso camino. Editorial UNAM/CEDH. México 2003. 2. Doctor en Ciencias Políticas. Actualmente es el Subsecretario de Guerra en el Ministerio de Defensa de Chile. 87 FLACSO-Chile Unión Soviética y del Pacto de Varsovia (diciembre 1991), marca el fin de ese período. En América Latina, el proceso global es acompañado por importantes sucesos en los diversos países de la región, acorde con las situaciones preexistentes, lo que reflejaba una variedad sub regional significativa. En América Central se desarrolla uno de los más importantes: el fin de las guerras que asolaron la región a lo largo de la década de los ochenta. En Nicaragua, las diversas fuerzas políticas logran los denominados Acuerdos de Sapoá, que permiten la configuración de un nuevo sistema que se estrena con elecciones universales de las cuales surge el gobierno de Violeta Barrios viuda de Chamorro y el Frente Sandinista pasa a ocupar el rol de principal partido de oposición. En el caso de El Salvador, en enero de 1992, tras una exitosa mediación de las Naciones Unidas, se firman los Acuerdos de Chapultepec, que ponen fin a la guerra civil. Lo mismo ocurre –tras idéntica mediación– en Guatemala, en diciembre de 1996. En América del Sur, el proceso era más político que militar. A lo largo de la década de los ochenta se fueron sucediendo las diversas transiciones de gobiernos militares a gobiernos civiles. La mayoría de los países ya habían recorrido los primeros pasos de este proceso en los años ochenta. A inicios de los noventa, con el fin de los gobiernos de los generales Pinochet y Stroessner, el panorama se completó. En el Caribe, la situación tuvo sus principales expresiones en el fin de la dictadura haitiana en 1994 y el retorno del Presidente Aristide. Asimismo, la subsistencia del régimen de partido único en Cuba muestra quizás uno de los últimos remanentes del período de enfrentamiento bipolar, expresado en especial en la continuidad conflictiva de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos. México inició a fines de los ochenta, en especial luego de las repercusiones de las elecciones presidenciales de 1988, ocasión en que Cuahutémoc Cárdenas disputara cerradamente la nominación a Carlos Salinas de Gortari, un convulso proceso de reforma política que culminó, poco mas de una década mas tarde, con el fin del largo dominio del PRI, luego de la victoria del Presidente Vicente Fox en las elecciones del 2000. No todas estas realidades estaban marcadas de igual manera por el escenario de la guerra fría, pero ninguna de ellas escapaba completamente al panorama internacional; mas aún, en medio de una era donde la interdependencia se acrecentaba día a día. De partida, en todas ellas estaban presentes las peculiares condiciones que cada país, y la región en su conjunto, mantenían con Estados Unidos. De paso, no por sabido no vale la pena reiterar que el papel de este país se modificó sustancialmente luego del derrumbe de su super potencia rival. 88 Desafíos y dilemas de Seguridad en América Latina... Gabriel Gaspar Tapia Los tiempos de la guerra fría generaron un tipo de relación entre Estados Unidos y los países de la región que, inevitablemente, colocaba a los problemas de seguridad en la agenda hemisférica, pero muy influidos por la resonancia del enfrentamiento bipolar. Muchos de los capítulos de esta relación tuvieron como rasgo común las diferentes ópticas con que se enfrentaron los problemas de seguridad. Para muestra, un botón: la crisis centroamericana para muchos era el resultado de procesos internos que se originaban en demandas de participación política y redistribución económica. Sin embargo, para la entonces Administración de Ronald Reagan, las diversas crisis de los países centroamericanos no eran más que el resultado del expansionismo soviético monitoreado desde La Habana. Por ello, aunque la política exterior del Departamento de Estado invariablemente reiteraba que su norte era la defensa de la democracia y los derechos humanos, en muchas oportunidades los Estados Unidos terminaban apoyando a sus diversos aliados locales, los cuales generalmente coincidían con fuerzas que no eran democráticas ni practicantes del estado de derecho. Esta última circunstancia se reflejó con todo su dramatismo en el apoyo que el gobierno de Estados Unidos brindó en la década de los setenta a las diversas dictaduras militares en América del Sur. El escenario posguerra fría constituye un primer dato novedoso: los Estados Unidos pasan a ser la potencia dominante no sólo en el hemisferio sino también a escala global. Y ese es un dato relevante. Si ya en tiempos de guerra fría los intereses en materia de seguridad de Estados Unidos eran a escala global –por ser una super potencia–, esto cobra mayor relevancia y dimensión en los nuevos tiempos, porque pasa a ser la única super potencia. Por tanto, aunque resulte obvio señalarlo, los intereses de seguridad de Estados Unidos no están definidos por su entorno inmediato o regional, sino que involucran su nueva posición en el sistema internacional en configuración. El segundo dato, también resultante del escenario global de seguridad, lo dan los hechos del 11 de septiembre del 2001. Los atentados de Nueva York y Washington ponen de relieve una nueva amenaza, tanto por su dimensión, como por los medios empleados y por los blancos elegidos. Constituyeron uno de los desafíos más grandes que conozcamos al poder de la nueva potencia y, al mismo tiempo, una reiteración de la brutalidad y del uso indiscriminado de la fuerza. Entre el fin de la guerra fría y los atentados del 11 de septiembre se desenvuelve una década de reacomodo del poder mundial. Este es un proceso que está en pleno curso y en el futuro conoceremos del desenlace de todo esto. 89 FLACSO-Chile ¿Qué ha pasado con América Latina en estos años? ¿Fue homogéneo este proceso para todos los rincones de nuestro continente? Como señalábamos en el sumario recuento precedente, la región vivió intensos cambios en su realidad política, pero de naturaleza diversa. En algunas partes se vivieron procesos de pacificación que fueron de la mano de procesos de democratización; en otros, se transitó progresivamente a la civilidad. Pero el recuento es uno solo: a inicios de los noventa la generalización de formas democráticas predominaba en el debate y en la realidad. Se procede así, por razones diversas y propias, a una convergencia en la agenda: América Latina creó condiciones para desarrollar su democracia e insertarse en los nuevos tiempos de la economía globalizada. Sin embargo, una lectura de lo ocurrido en la región muestra que los “temas del pasado” no son tan extemporáneos, así como los nuevos tiempos no sólo han traído oportunidades sino también han generado escenarios de vulnerabilidades. En la década de los noventa hemos tenido conflictos clásicos (Ecuador-Perú), sobreviven otros de larga data (Colombia), persisten tensiones inter estatales (Cuba-Estados Unidos) y se agregan las nuevas vulnerabilidades que surgen por una vida más globalizada. Todo lo anterior nos habla de la existencia de una agenda mas compleja en materia de seguridad y defensa, junto a la necesidad de una puesta al día de los instrumentos y el debate, asumiendo que la guerra fría ha terminado. La convivencia de varias agendas ¿Se acabó la agenda tradicional? Es común hoy en día escuchar que la “agenda tradicional” ha sido superada por la aparición de una nueva agenda, propia de la era de la globalización y la interdependencia. En este tipo de afirmaciones, se subentiende que la “agenda tradicional” era aquélla marcada por “amenazas tradicionales”, las cuales preferentemente se originaban por conflictos interestatales. Hoy, en cambio, las principales amenazas serían de otra naturaleza. Lo primero es atender a la afirmación primaria. ¿Era cierto que los principales conflictos en la agenda tradicional estaban dados por las hipótesis de conflicto entre Estados? Y, de ser así, ¿es cierto que hoy en día han sido reemplazadas completamente por un nuevo tipo de conflictos? La primera interrogante nos llevaría a un examen histórico que desborda las modestas pretensiones de este artículo. Nos obligaría a exami90 Desafíos y dilemas de Seguridad en América Latina... Gabriel Gaspar Tapia nar el acontecer en materia de seguridad que prevaleció en el hemisferio en la segunda mitad del siglo XX. Advirtiendo la provisionalidad de una hipótesis, lo que queremos dejar sentado es que en dicho período estuvieron presentes sin lugar a dudas las tensiones originadas principalmente en la delimitación territorial (propias de la “agenda tradicional”), pero una parte importante de la problemática de la seguridad regional tuvo como móvil los escenarios que se derivaron del enfrentamiento bipolar, así como los distintos reacomodos nacionales por recomponer los pactos sociales vigentes. Y quizás fue este último tipo de conflictos el que predominó por sobre los de la “agenda tradicional” que, en la jerga ideológica de la guerra fría, recibió el apelativo de “guerra interna”. En efecto, las disputas territoriales, los acomodos de las relaciones interestatales y sus proyecciones geoestratégicas, estuvieron presentes en la segunda mitad del siglo XX y provenían de tiempos pasados. En el Cono Sur, se expresó en la competencia entre Brasil y Argentina por la hegemonía en el Atlántico Sur y en las tensiones entre Argentina y Chile (con un clímax prebélico en 1978). La demanda argentina sobre las Malvinas devino en el conflicto de 1982 con su conocido desenlace. En la costa del Pacífico de América del Sur, Perú y Ecuador sostuvieron sucesivos enfrentamientos a lo largo del siglo XX: a los más fuertes de la década de los cuarenta se sumaron los incidentes de Paquisha y Falso Paquisha en los ochenta (enero 1981). Asimismo, Perú no ha ocultado los preparativos que realizó en la década de los setenta en contra de Chile3. Venezuela y Colombia mantuvieron sus pretensiones sobre el Golfo de Maracaibo. Asimismo, en América Central las tensiones entre Salvador y Honduras (no necesariamente por disputas limítrofes) ocasionaron la denominada “guerra del fútbol” en los años sesenta. Ambos países, más Nicaragua, sostienen una disputa por el Golfo de Fonseca. Colombia y Nicaragua mantienen diferencias sobre la delimitación marítima y algunas posesiones en islas del Caribe. A su vez, Nicaragua y Costa Rica sostienen diferencias limítrofes sobre el río San Juan. Guatemala mantuvo un fuerte cuestionamiento al status de Belice. ¿Han desaparecido todas esas tensiones?4 Es indudable que una mirada global nos arroja que afortunadamente la mayoría de ellas han derivado en cursos diplomáticos o han sido superadas por la firma de acuerdos y tratados. También es visible que hoy ocupan una baja probabilidad en la mayoría 3. En su momento, defendiéndose de una supuesta carrera armamentista en contra del Ecuador, el presidente Fujimori declaró que ella no era necesaria porque su país se había armado pensando en un conflicto con Chile. 4. La descripción presentada es solo indicativa, hecha sólo a modo de ejemplo. Un recuento más amplio de las dificultades de origen “tradicional” es indudablemente materia que desborda las limitaciones del presente artículo. 91 FLACSO-Chile de los análisis. Pero no tenemos elementos a la mano para afirmar su superación definitiva. Al menos en todos y cada uno de los casos enunciados. Sin embargo, si atendemos a la historia reciente de la región, a su segunda mitad en el siglo pasado, encontraremos que buena parte de los conflictos armados (ya no solo tensiones o hipótesis de conflicto) se originaron por razones internas, por efectos de la competencia bipolar o por movimientos hegemónicos de las potencias. Si tomamos sólo el indicador de las bajas ocasionadas, o el número de efectivos empleados, o la duración del enfrentamiento, las guerras de Centro América de la década de los ochenta superan con creces a todos los conflictos de la historia de América Latina del siglo XX, debida excepción de la cruenta Revolución Mexicana de 1910. En efecto, la guerra civil salvadoreña –por ejemplo– produjo miles de bajas, duró mas de una década y empleó a decenas de miles de combatientes; en contraste, el conflicto que enfrentó a El Salvador con Honduras (“la guerra del fútbol”) fue de corta duración, y ocasionó poquísimas bajas en comparación con la guerra civil. En suma, fueron los conflictos internos –no los de la “agenda tradicional”– los más cruentos de la historia reciente centroamericana. Sudámérica también refleja esta misma tendencia. Tomemos al respecto un par de datos: en la guerra de las Malvinas, las bajas argentinas son ampliamente superadas por el número de bajas que provocó la llamada “guerra sucia” que desencadenó la dictadura en dicho país5. Si tomamos el número de bajas y el período de duración del último enfrentamiento entre Ecuador y Perú en la Cordillera del Cóndor, son incomparablemente menores a los miles de muertos que ocasionó el enfrentamiento entre el Estado peruano y Sendero Luminoso6. A su vez, salvo la notable excepción de Costa Rica, la violencia política se manifestó en conflictos internos de diversa índole en la totalidad de los países latinoamericanos. Así, conocimos de la emergencia de movimientos insurreccionales que asumieron diversas formas de lucha irregular, las cuales fueron debidamente replicadas por las fuerzas armadas, ocasionándose no sólo procesos de conmoción política, sino guerras civiles declaradas7; todo ello, en el marco estratégico bipolar de la guerra fría. 5. En efecto, las bajas argentinas en Malvinas bordean el millar de muertos en acción. En cambio, sólo el número de secuestrados y desaparecidos por los servicios de seguridad durante la dictadura, supera esa cifra varias veces 6. En la guerra con Ecuador, las bajas peruanas no pasaron de unos pocos centenares; en cambio, en el enfrentamiento con la insurgencia maoísta las estimaciones ascienden a mas de 15.000, la mayoría víctimas civiles. En cuanto a duración la guerra con Ecuador, ésta se prolongó del 22 de enero al 23 de febrero de 1995. En cambio, la guerra interna se inició en 1980 y duró hasta 1992 (detención de Abimael Guzmán), aunque restos de la guerrilla senderista perduran hasta hoy. 7. La variedad y complejidad de este tema lo he desarrollado mas ampliamente en “Guerrillas en América Latina”, FLACSO Chile, 1997. 92 Desafíos y dilemas de Seguridad en América Latina... Gabriel Gaspar Tapia En suma, en el pasado reciente, no siempre fue “la agenda tradicional” la que hegemonizó la problemática de seguridad de nuestra región. En realidad, mayor incidencia tuvieron los conflictos derivados de la guerra fría y de las disputas internas por reorganizar los pactos sociales. Por su parte, las invasiones de Estados Unidos a Santo Domingo (1964), a Granada (octubre 1983), a Panamá (diciembre de 1989), se explican más por la lógica de los intereses hegemónicos de la potencia que por razones “tradicionales” (conflictos interestatales). En suma, no existe evidencia histórica que permita afirmar que los conflictos “tradicionales” han sido superados, ni tampoco que ellos sólo se explicaban por problemas de delimitación fronteriza entre los diversos Estados. Todo lo anterior no niega que en tiempos de posguerra fría existen mejores condiciones para bajarle la probabilidad a este tipo de conflictos. La agenda de cooperación Sin embargo, es a todas luces evidente que en los últimos años estamos en presencia de un nuevo fenómeno: la emergencia de una agenda de cooperación entre la mayoría de los Estados de nuestra región. En efecto, si tomamos en consideración la proliferación de medidas de confianza mutua en la zona veremos que se trata de todo un fenómeno nuevo en la región: virtualmente no existe país en América Latina que en los últimos años no haya suscrito algún tipo de acuerdo de esta naturaleza con uno o más países vecinos. Este proceso se da de la mano de otro en la esfera económica: el incremento de acuerdos de complementación económica, aperturas comerciales y, en varios casos, de la suscripción de acuerdos de libre comercio. Estamos en presencia de una segunda oleada de la integración regional, la cual muestra notorias diferencias respecto a la que conociéramos en la década de los sesenta. En aquella oportunidad, la integración tenía más bien connotaciones defensivas respecto al mercado mundial, implicaba una percepción de amenaza a la presencia de las economías foráneas (en especial a las potencias) y, por lo mismo, se fomentaban modelos de “sustitución de importaciones”. La ALALC era un buen reflejo de este tipo de integración –que explica en gran medida sus limitaciones– y el Pacto Andino mostró uno de sus ejemplos mas avanzados. Sin embargo hoy en día estamos en otra situación, tanto de la historia como del devenir económico. La integración que hoy observamos va de la mano del común deseo de los países de nuestra región de incorporarse sin cortapisas al proceso de globalización. El supuesto estratégico no 93 FLACSO-Chile es otro más que el entender que, dada las dimensiones de este proceso y sus consecuencias, “a la globalización es mejor entrarle asociados” que inunda a muchas de las actuales elites latinoamericanas. Los problemas Extensión del concepto de seguridad Hoy en día, el tema de la seguridad se ha complejizado mucho más por dos grandes razones: se han diversificado los actores, como también los temas de la agenda. Todo, por cierto, en el contexto además de la recomposición de hegemonías a escala global. La emergencia de nuevos actores internacionales es un tema vastamente conocido y analizado: hoy en día, además de los Estados Nación, emergen como nuevos actores internacionales diversos organismos internacionales, empresas multinacionales, organizaciones no gubernamentales de envergadura y de creciente concertación a escala global y regional, por nombrar algunos de los principales nuevos actores que hoy pueblan y densifican la comunidad internacional. Este proceso también se expresa en nuestra región: desde los organismos de coordinación política (OEA, Grupo de Río) hasta los organismos de integración económica que asumen crecientes cuotas de politización (MERCOSUR, Comunidad Andina), a todo lo cual debemos agregar la emergencia en estos años de una diplomacia de Cumbres atiborrada: las Cumbres Hemisféricas (todos menos Fidel), Cumbres Iberoamericanas (con Rey, sin Bush y con Fidel), recientemente se han agregado las Cumbres Sudamericanas. También en estos años se han diferenciado los temas de seguridad en la región. En efecto, como ya se ha señalado en diversas oportunidades, en la época de la posguerra fría, las diversas subregiones de América Latina muestran diferentes énfasis en sus preocupaciones de seguridad. Si diferenciamos estas regiones en términos geográficos, tenemos a lo menos cuatro: Cono Sur, macizo andino, istmo centroamericano y Caribe. A grandes pinceladas, podemos decir que la región del Cono Sur (que tiende a coincidir mucho con el ámbito MERCOSUR8), es quizás donde se 8. La diferencia la marca Brasil. La potencia sudamericana es indudablemente parte del Cono Sur, pero también es un país amazónico (el principal) y asimismo un país de proyección oceánica. A ello suma su presencia en la comunidad luso parlante y su innegable aspiración a ser potencia global, o al menos, a participar sustantivamente de la agenda planetaria. Por lo demás, Brasil colinda con todos los países sudamericanos, excepto Chile. 94 Desafíos y dilemas de Seguridad en América Latina... Gabriel Gaspar Tapia hacen sentir con mayor fuerza los nuevos enfoques de la seguridad. Es la zona donde los temas de la “agenda tradicional” han quedado más claramente subordinados a los nuevos temas de una agenda de cooperación e integración. Es, por lo mismo, un área en la cual las medidas de confianza mutua han avanzado hacia mayores niveles de profundidad: pilotos navales argentinos entrenan en portaaviones brasileños y el buque insignia argentino se repara en astilleros chilenos. Tropas argentinas, uruguayas, brasileñas, bolivianas y chilenas participan cada vez con mayor presencia en misiones de paz de Naciones Unidas. Por cierto, no es ajeno a esta realidad el que la mayoría de los países integrantes de esta subregión han asumido políticas exteriores de inserción a las nuevas realidades de la economía global. Al mismo tiempo, los dos países principales, Brasil y Argentina, han diseñado estrategias nacionales de creciente integración en materia económica. MERCOSUR es un ámbito indispensable en el análisis latinoamericano: concentra más de la mitad del Producto Interno de la región, buena parte de su producción industrial y agrupa a la mitad de la población de América Latina; lleva ya una década de vida, con altibajos en su balance. Si bien en el ámbito económico las vicisitudes de las economías nacionales integrantes de este acuerdo han limitado los resultados deseados, no ocurre lo mismo en el ámbito político. En este plano, los logros de concertación son evidentes, al punto que a estas alturas se ha convertido en un referente obligado al hablar de la región. Así, el “MERCOSUR político” muestra más logros que el “MERCOSUR económico” y ello se expresa en los temas de la seguridad. Los países integrantes del macizo andino viven una realidad de seguridad que tiene un epicentro en una compleja trilogía: narcotráfico, guerrillas e inestabilidad política. Estos tres ingredientes están presentes en diversas intensidades en los países del litoral caribeño y del Pacífico norte de Sudamérica. Estas realidades internas obviamente repercuten en las necesidades y prioridades que cada uno de ellos brinda a su seguridad: militarización de fronteras, incremento de controles de espacios aéreos y marítimos, requerimientos específicos de equipamiento, relación especial con los Estados Unidos, cuidadosa relación entre la clase política y las FFAA, por señalar algunas áreas. Esta subregión tiende a coincidir en sus delimitaciones con lo que fue en sus inicios la Gran Colombia. En el ámbito económico, se expresa en lo que hoy es la Comunidad Andina de Naciones (CAN)9. En esta región, los temas de la agenda anterior están más presentes que en el Cono Sur. 9. La asociación no es rotunda. Bolivia 95 FLACSO-Chile Los conflictos territoriales mantienen cierta vigencia, como se expresó en la denominada guerra de la Cordillera del Cóndor, entre Ecuador y Perú; al mismo tiempo, las guerrillas son una realidad (aunque de diferente dimensión) en Colombia y Perú. Es decir, los temas de la “agenda tradicional”10, amen de las herencias deformadas de la guerra fría, están presentes en el macizo andino. Además, la democracia y su profundidad ha sido puesta a prueba en más de una ocasión, lo que explica que en esta zona es donde la presencia política de las FFAA sea aún un tema de la contingencia. En suma, es posible afirmar que, en la costa atlántica, la nueva agenda de cooperación tiene una mayor velocidad que en la del Pacífico. Un capítulo especial en materia de seguridad lo es el problema del narcotráfico, las dimensiones que ha alcanzado, su capacidad de reconversión (hemos pasado de los grandes carteles de los ochenta a una proliferación de organizaciones y a su entrelazamiento con la violencia política). En esta región es quizás donde, por su dimensión y contexto, el problema del narcotráfico involucra el empleo de la fuerza armada, a diferencia de la mayoría de los países en los cuales el tema cabe dentro de la competencia policial y, a lo sumo, de coordinación de inteligencia. Los países de Centroamérica viven en los tiempos de la posguerra fría una nueva realidad, porque son también los tiempos de la pacificación y la democratización. Sus sistemas políticos sufrieron un punto de inflexión con el fin de las diversas guerras civiles que los asolaron en la década de los ochenta. Profundización democrática, desarme de los grupos alzados en armas, reinserción de los ex combatientes a la vida civil, politización de las antiguas guerrillas, disolución de los antiguos servicios de seguridad. Con niveles diferentes de éxito, los países del istmo centroamericano avanzan en un contexto de democratización y apertura económica, como también de creciente concertación para su inserción internacional. De esta manera, la diversificación de actores y la variedad de problemáticas de seguridad en la región es un hecho remarcable desde los años noventa en adelante. A ello se le debe agregar otro elemento: los diversos enfoques al tema de la seguridad que emergen en estos años. En efecto, en este período han surgido las propuestas de la denominada Seguridad Humana, que proclama una mayor atención a los temas que 10. Recordemos, además, que, en sus mejores momentos, Alberto Fujimori reconoció que el Perú había realizado numerosas adquisiciones militares pensando en un conflicto con Chile. Más recientemente, el Congreso peruano emplazó al Ministro de Defensa sobre la filtración de documentos que señalaban que Ecuador y Perú constituían amenazas a la seguridad nacional. Estos hechos fueron recogidos por el Correo de Lima en su versión del 28 de octubre del 2002, según la cual “Chile aspira a ocupar un posicionamiento bélico de vanguardia en el ámbito regional y Sur Pacífico” que lo convertiría en “la primera amenaza de carácter externo para el Perú”. 96 Desafíos y dilemas de Seguridad en América Latina... Gabriel Gaspar Tapia emergen de la seguridad de las personas, además de la clásica preocupación de la seguridad de los Estados. En esta perspectiva, temas tales como la defensa de los derechos humanos, la garantía de ejercicio efectivo de los principales derechos sociales, la preocupación por enfermedades endémicas y la necesaria concertación internacional para combatirlas, entre otras, debieran ser parte de la nueva agenda . Estas propuestas están en una etapa de desarrollo y aún no se implantan ni tampoco se configuran en una proposición acabada, al menos en lo que se refiere al ámbito de la seguridad regional o hemisférica. Abren varias interrogantes que es necesario abordar desde un punto de vista académico. En primer término, la pertinencia del concepto. Si el sistema internacional se basa en la concepción de comunidad de Estados Naciones y las organizaciones multilaterales que ellos acuerden junto con su correspondiente normativa, cabe preguntarse cómo se puede articular una concepción que vele por el cabal cumplimiento de políticas públicas específicas, sin con ello afectar la forma soberana en que una comunidad nacional determinada haya resuelto enfrentar esa tarea. Si se entiende que todo Estado asume compromisos, como los Deberes y Derechos que consagra la Carta de Naciones Unidas, y la forma de enfrentarlos estará a cargo de los gobiernos, los cuales diseñarán las correspondientes políticas públicas, entonces una concepción amplia de seguridad podría colisionar con estos fundamentos. A menos que se considere que algunos Estados no estarían en condiciones de llevar adelante sus compromisos. Una respuesta clásica y realista indica que ello es más que posible, pero también sugeriría que, para resolver esas insuficiencias, está el camino de la cooperación internacional. Es decir, los convenios bilaterales o multilaterales a través de los cuales un país determinado solicita apoyo para enfrentar una determinada tarea a otros. En una versión más tajante del realismo, también se asumiría que los Estados tienen objetivos y éticas que involucran su propia supervivencia, donde obviamente están involucrados los elementos que les dan vida: población y territorio entre los principales. Por tanto, la forma como un Estado determinado cautele los intereses de su población dependerá de la soberanía efectiva de ese Estado, y sus autoridades (encargadas de esa soberanía) surgirán del mecanismo que cada comunidad nacional adopte para ello. Existe otra secuela de estas concepciones “amplias” de seguridad, como la que nos propone la Seguridad Humana. Al extender el concepto de Seguridad mas allá de los clásicos elementos de la seguridad entre los Estados y la procura de la paz entre ellos, se abre un abanico de problemáticas: ¿hasta donde llegan los ámbitos de seguridad sobre los cuales debe de pronunciarse un Estado? Si los derechos humanos, la protección medio 97 FLACSO-Chile ambiental, el sida y otras enfermedades endémicas deben ser materia de seguridad... ¿no estamos volviendo a las concepciones totalizadoras de la seguridad? En un pasado reciente, los latinoamericanos conocimos de otra concepción abarcadora de seguridad: la denominada Seguridad Nacional, comprendida en los términos de la guerra fría y con un particular énfasis en la contrainsurgencia y el combate al “enemigo interno”. En esta versión, el “enemigo” se infiltraba en la sociedad y, desde su interior, iniciaba su labor de zapa; por ello, había que inocular en muchos ámbitos. Así, desde la malla curricular de las carreras de ciencias sociales hasta la censura cinematográfica, pasando en los ratos de mayor entusiasmo por la censura a canciones y autores, tuvimos presente una seguritización de la sociedad en sus mas diversos ámbitos. En el ámbito de la Defensa, el tema está más precisado: los temas de la seguridad que involucran al sector defensa son aquéllos que conllevan el uso de la fuerza, la utilización de este recurso privativo de los Estados. La coexistencia en el continente de potencias junto a países de diferente estatura estratégica América es un continente asimétrico. En casi todas las variables encontraremos una marcada diferencia entre el potencial de Estados Unidos y el resto de los países, inclusive entre ellos. Si medimos potencial económico, capacidad de producción industrial y desarrollo tecnológico, niveles de escolaridad, potencial diplomático, entre otros, encontraremos esa diferencia que, por cierto, se refleja en materia estratégica. Se puede argumentar que esta realidad siempre ha existido11, pero en los últimos años esta asimetría se ha acentuado tanto en materia económica como estratégica. Considerando el Producto Interno Bruto, encontramos una marcada diferencia entre lo que es Estados Unidos (y América del Norte en general), respecto a América Latina y el Caribe. El siguiente cuadro (construido con datos del Banco Mundial) nos muestra el diferencial existente entre la economía estadounidense y algunos de los países de América Latina. 11. Lo de “siempre” es relativo. Sería interesante comparar cómo se fue acentuando esta brecha económica y tecnológica. Para muestra dos botones. A fines del siglo XIX, Chile poseía quizás una de las flotas más modernas y poderosas de la época, que le proporcionaba un potencial en el Pacífico difícil de igualar. En los años de oro de la economía argentina (los primeros del siglo XX), sería interesante comparar su potencial con los de los EE.UU. Al menos era claro que era superior a los países mediterráneos, por algo se explica la emigración de aquellos años. 98 Desafíos y dilemas de Seguridad en América Latina... Gabriel Gaspar Tapia POBLACIÓN AÑO 2000 A MÉRICA LATINA Y EE.UU. 36% 64% América Latina EE.UU. Esta notable asimetría obviamente se expresa en una diversidad de intereses de los diferentes Estados en el ámbito internacional y, por ende, en sus agendas de seguridad y defensa. Desde que los Estados Unidos completaron su unificación territorial alcanzando la costa del Pacífico y resuelta la guerra de Secesión, su proyección geopolítica se hizo patente en la Cuenca del Caribe y en sus relaciones con México y Centroamérica. Los países sudamericanos, en mayor o menor medida, en ese período mantuvieron diversos entendimientos con las potencias europeas de la época; sin embargo, tras el desenlace de las dos guerras mundiales y la pérdida de poder de las potencias europeas, el peso estratégico unido a la influencia política y económica de Estados Unidos penetró a profundidad en las naciones sudamericanas. Desde el punto de vista de los mecanismos de seguridad, esto se tradujo en la firma del Tratado de Río (que consagró el TIAR) y el establecimiento de un vasto programa de colaboración bilateral (los denominados PAM, Pacto de Ayuda Militar) entre Estados Unidos y la mayoría de los países latinoamericanos. Una de las constantes del accionar estadounidense es evitar la presencia de otras potencias en la región. En tiempos pretéritos, este factor dio origen a la doctrina Monroe; en tiempos de guerra fría, se expresó con la preocupación por que un país cayese “en la órbita soviética”. Las bases militares en Cuba, el apoyo material a los sandinistas en Nicaragua, fueron motivo de preocupación para el Pentágono. Pero la presencia rusa logró clavar otra cabeza de playa: la venta de armamento a Perú, fenómeno que ha supervivido al fin de la guerra fría y conserva plena vigencia en nuestros días. 99 FLACSO-Chile Si el peso de la potencia estadounidense en tiempos de guerra fría era inocultable, en los días posteriores al fin del enfrentamiento bipolar es mayor aún. Hoy en día, como lo recordáramos anteriormente, Estados Unidos es la única superpotencia del globo y, por ende, sus intereses de seguridad están concebidos a escala global, planetaria. América Latina es una parte de sus intereses, y no siempre será la parte mas prioritaria. En suma, en el hemisferio tenemos la presencia de la principal potencia del orbe. En una menor medida, Canadá también representa al sector del continente que está preocupado más allá de los límites continentales. Forma parte de la OTAN y del Grupo de los Siete. Su diseño de seguridad, al igual que Estados Unidos, esta proyectado mas allá del ámbito continental. En una escala regional, en el continente tenemos dos países que poseen clara proyección regional: México y Brasil. Tanto por su masa demográfica como por el tamaño de sus economías, ambos países ejercen una innegable influencia en su entorno. Asimismo, son poseedores de una tradición diplomática rigurosa, Tlatelolco e Itamaratí son dos de las principales y más experimentadas Cancillerías latinoamericanas. En materia estratégica, tienen algunas diferencias entre sí: mientras Brasil se ha esforzado por preservar un potencial estratégico acorde a sus pretensiones de participación en los asuntos globales y regionales12, México padeció en las últimas décadas del siglo pasado de un progresivo empequeñecimiento de su potencial militar. Este proceso sólo fue revertido parcialmente con ocasión del levantamiento de Chiapas, que se tradujo en un aumento de efectivos, equipos y capital político del ejército mexicano. A continuación, encontramos una diversidad de casos nacionales, pero la mayoría de ellos están definidos en materia de seguridad por intereses localizados principalmente en su entorno vecinal. E inclusive, tenemos en la región varios países detentadores de economías pequeñas, en los cuales sus problemáticas de seguridad tienen poco que ver con la defensa clásica, al punto que muchos de ellos carecen de fuerzas armadas (como es el caso de la mayoría de los países del Caribe). Esta variedad de estaturas estratégicas que componen el mosaico americano, repetimos, no es nuevo pero se ha acentuado en los últimos años. La diversidad en materia de intereses de seguridad, ¿permite construir un sistema de seguridad hemisférico basado en una amenaza común?, ¿cuál sería esa amenaza común en tiempos de posguerra fría? 12. Brasil es hoy en día el único país latinoamericano que posee portaaviones, una industria de defensa activa y está presente en el mercado mundial de armas. Tiene proyectado además una importante renovación de su flota aérea. 100 Desafíos y dilemas de Seguridad en América Latina... Gabriel Gaspar Tapia El problema de la institucionalidad La seguridad hemisférica tuvo un punto de inflexión al finalizar la Segunda Guerra Mundial. En dicha oportunidad se estructuraron dos acuerdos multilaterales que dieron forma a un mecanismo diplomático, la Organización de Estados Americanos (OEA), y uno de seguridad, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). Ambas iniciativas consagraron los principios del panamericanismo; es decir, el concebir a toda la región con intereses compartidos. Históricamente, este principio (una de las bases de la denominada doctrina Monroe) fue resistido por los principales países sudamericanos, que desconfiaron de la presencia de Estados Unidos en la región. En su momento, se apoyaron indistintamente en las diversas potencias europeas tanto en materia de inversiones, asistencia militar y apoyos diplomáticos. México, por su parte, siempre ha tenido que desarrollar una elaborada estrategia diplomática que combine la cercanía con Estados Unidos y que la cautele de la misma. El desenlace de la Segunda Guerra mundial afectó una de las bases de la estrategia de los países reticentes al panamericanismo. El debilitamiento de las potencias europeas junto a la transformación de los Estados Unidos en super potencia, unido al nuevo escenario de la guerra fría, generó un cuadro en el cual no fue posible oponer resistencia al panamericanismo. Así, nacieron las dos organizaciones que hoy cautelan el ámbito diplomático y el de seguridad en el continente: la OEA y el TIAR. Aunque no es el motivo de este trabajo, ni tenemos oportunidad por lo mismo de desarrollarlo, queremos constatar como elemento contextual que ambos organismos estuvieron marcados por el clima y la visión de la guerra fría. Su gestión inicial al menos lo ratifica: la OEA debutó apoyando la invasión que derrocó al gobierno del Presidente Jacobo Arbenz en Guatemala, en 1954, y con posterioridad expulsó a Cuba de la Organización, entre otras actuaciones. Con la misma rigurosidad habría que constatar que en los últimos años ha colocado un fuerte énfasis en la defensa y promoción de los derechos humanos y la democracia. El TIAR tuvo su prueba de fuego con la guerra de las Malvinas; allí, los Estados Unidos estuvieron en un dilema fatal: tuvieron que optar entre su alianza atlántica y su alianza hemisférica. Obviamente, optaron por la más importante para sus intereses nacionales, pero ello le acarreó una sombra de desconfianza en vastos sectores que perdura hasta la fecha13. 13. Como se recordará, el gobierno de los EE.UU. hizo desesperados esfuerzos de mediación entre Inglaterra y Argentina, pero las posiciones irreductibles de la Thatcher y del general Galtieri los hicieron imposible, Desencadenadas las acciones militares, los EE.UU. apoyaron con todo a su principal aliado global. La desconfianza que esta actitud generó en los círculos nacionalistas y castrenses de la región ha tenido un largo efecto. 101 FLACSO-Chile Por todo lo anterior, el tema de la institucionalidad de seguridad no es menor en este debate. Es lo que queremos analizar a continuación. Las limitaciones del sistema formalmente vigente y la emergencia de la arquitectura flexible Si hay algo que quedaba claro al finalizar el siglo XX es que el sistema de seguridad imperante en el hemisferio americano no respondía a las nuevas necesidades. Tampoco queda claro que haya servido mucho en tiempos de guerra fría. Esto es una paradoja, dado que el sistema de seguridad, el consagrado por el Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca (TIAR), no estuvo presente en la prevención ni en la solución de ninguno de los conflictos armados que se suscitaron en la región en las últimas décadas del pasado siglo. Como ha sido señalado en diversas oportunidades, si examinamos la historia militar latinoamericana tenemos lo siguiente en las últimas décadas: CONFLICTOS ARMADOS EN LA REGIÓN MECANISMOS DE RESOLUCIÓN14 Guerra de las Malvinas Guerra Ecuador-Perú Guerra civil salvadoreña Guerra civil guatemalteca Guerra civil nicaragüense Invasión EE.UU. a Panamá Invasión EE.UU a Granada Invasión Haití Insurgencia Sendero Luminoso Y Solución militar Intervención Países Garantes Solución Política con mediación ONU Solución Política con mediación ONU Solución Política-Acuerdos Sapoá Solución militar Solución militar Solución militar al amparo Resolución ONU Solución político-militar interna En suma, la historia reciente de la región nos muestra dos cosas: En primer lugar, la inoperancia de la institucionalidad consagrada en el TIAR. Mas allá de las valoraciones de cualquiera índole que nos motive el TIAR, lo cierto es que el citado mecanismo no estuvo presente en ninguno de los principales conflictos armados de la historia reciente de 14. Se consideran conflictos de las dos últimas décadas del siglo XX 102 Desafíos y dilemas de Seguridad en América Latina... Gabriel Gaspar Tapia nuestra región. En segundo término (y quizás motivado por la primera constatación), en la mayoría de estos casos surgieron diversos mecanismos ad hoc que suplieron esa ausencia. En el caso de las guerras centroamericanas, surgió primero el denominado Grupo de Contadora y posteriormente los Acuerdos de Esquipulas. El primero estuvo constituido por México, Venezuela, Panamá y Colombia (los países fronterizos de Centroamérica), que constituyeron un grupo facilitador de las negociaciones políticas. Su contundencia fue tal que, luego de ampliarse a otros países sudamericanos, terminó dando origen al actual Grupo de Río15, principal referente de concertación política latinoamericana. Por su parte, el Acuerdo de Esquipulas, constituido por los cinco países centroamericanos y Panamá, sentó sustantivas bases en la segunda mitad de la década de los ochenta del siglo pasado, para abrir paso a soluciones político-negociadas a los diversos conflictos del istmo centroamericano. Asimismo, en la década de los noventa se puso en movimiento un diversificado proceso de construcción de confianza mutua entre los diversos países de la región. Los acuerdos de esta naturaleza, esencialmente referidos a los temas militares, han alcanzado diversos niveles de profundidad. En algunos casos se han superado el primer nivel de confianza (información oportuna y medidas protocolares) para pasar a una segunda y, en algunos casos, una tercera generación de medidas, como las ya señaladas entre Brasil y Argentina (instrucción de pilotos argentinos en portaaviones brasileño) o las que se desarrollan entre Argentina y Chile (como la reparación de buques de guerra argentinos en astilleros chilenos). Las medidas de confianza mutua, la verdadera red que han construido, no constituyen un sistema organizado de seguridad regional, dado su carácter esencialmente bilateral, pero sin lugar a dudas que contribuyen poderosamente a crear un entorno de confianza y, por ende, de estabilidad y transparencia en la región. Por su parte, los organismos de integración subregional (como MERCOSUR, la Comunidad Andina de Naciones, el Acuerdo Centro Americano) han adoptado resoluciones que van más allá de lo estrictamente económico-comercial y han establecido acuerdos políticos que inciden directamente en ámbitos de seguridad. Así, MERCOSUR ha establecido una zona de paz en sus limites y ha consagrado una denominada “cláusula democrática”, que involucra un compromiso regional en torno 15. Como es sabido, el Grupo de Río es el principal foro de concertación política del bloque de países latinoamericanos. En él sólo participan países al sur del Río Bravo y marca notoria diferencia con la Organización de Estados Americanos. Se coordina mediante una Secretaría Pro Témpore rotativa y ha logrado establecer diálogos con los países de Europa y de Asia. Su mecanismo ágil y no burocrático descansa en gran medida en la voluntad política de sus integrantes que practican una diplomacia directa sin conformar un nuevo elefante multilateral. 103 FLACSO-Chile a los valores de la paz y la democracia en la región. Acuerdos similares podemos encontrar en los otros pactos subregionales. Y, finalmente, también encontramos mecanismos ad hoc, diseñados para enfrentar conflictos específicos, como es el caso del denominado Protocolo de Río, que establece un grupo de países garantes destinados a cautelar las tensiones entre Ecuador y Perú y, dado el caso, mediar entre las partes. Este mecanismo funcionó con eficacia en el conflicto de 1995 y en su posterior solución diplomática. Cabe destacar, con la misma fuerza, que las debilidades de los mecanismos interamericanos para buscar soluciones políticas o diplomáticas a los conflictos han sido suplidas por la actividad y la presencia del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en varios de estos mismos conflictos: Salvador, Guatemala, Haití, entre otras, son experiencias que revelan esta tendencia. Resumiendo, a partir de los últimos años del siglo XX se fue articulando un conjunto de mecanismos heterogéneos y diversos que coinciden en el propósito de crear mejores condiciones de seguridad y estabilidad en la región; inclusive, que han sido capaces de resolver los principales conflictos armados que se han suscitado en estos años. Surgimiento de grupos de países “amigos”, consolidación de estructuras subregionales de seguridad, proliferación de medidas de confianza mutua, eficaz complementación y cooperación con el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, son, entre otros, los principales mecanismos. Todos ellos forman lo que se ha denominado una “arquitectura flexible” de seguridad emergente en la región. Esta arquitectura se caracterizaría entre otros aspectos por los siguientes rasgos: a) En primer lugar, porque la mayoría de estos nuevos mecanismos poseen un marcado énfasis subregional. Desde la inicial experiencia del Grupo Contadora hasta la intervención de los países garantes en el conflicto entre Ecuador y Perú, lo característico es que se trata de mecanismos surgidos atendiendo a la naturaleza particular del conflicto, y no la aplicación de un régimen jurídico de mediación preestablecido. Asimismo, ese carácter local le permitió a estos mecanismos (y le puede permitir a futuros homólogos) atender a la peculiaridad geopolítica localizada que se reflejaba en dichos conflictos. Es por ello que muchos observadores ligan esta cualidad al reconocimiento de que hoy en día el continente tiene diferentes realidades subregionales en materia de seguridad16. 16. Esta característica ha sido reconocida crecientemente por los Estados de la región, en especial ha sido recogida en la declaración final de la IV Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas celebrada en la ciudad de Manaos, Brasil, 2000. 104 Desafíos y dilemas de Seguridad en América Latina... Gabriel Gaspar Tapia b) En segundo término, resalta el carácter ágil y ejecutivo de estos mecanismos, al no apoyarse en burocracias preestablecidas. A diferencia de los mecanismos vigentes de carácter interamericano (TIAR, Junta Interamericana de Defensa), se trata de mecanismos de diálogo político a alto nivel, estructurados en base a fórmulas de diplomacia directa, muchas veces mediante la presencia de personeros de primer nivel de las Cancillerías involucradas, cuando no los Jefes de Estado directamente (como fue el caso de los Acuerdos de Paz de Esquipulas, en Centroamérica). c) Asimismo, la mayoría de estos mecanismos estuvo apoyada por la presencia de un grupo de países mediadores o facilitadores (que habitualmente reciben el nombre de “países amigos”). Cabe destacar que en este proceso el Consejo de Seguridad de la ONU ha cumplido un importante rol articulador de estas fórmulas y dinamizador de sus gestiones17. El papel de Alvaro de Soto en las negociaciones salvadoreñas, así como el desempeño de los mediadores que ONU designó para las negociaciones guatemaltecas, fue particularmente destacado y reconocido por las propias partes en conflicto. Contrasta en todos esos casos con la actuación del organismo diplomático hemisférico: la Organización de Estados Americanos. d) Finalmente, es destacable el carácter ad hoc de muchos de estos mecanismos. Resuelto el conflicto, constituidos sus mecanismos de verificación y control, cumplido el cronograma de pacificación, se retorna al normal funcionamiento diplomático a través de las Cancillerías. Cuidado, esto no quiere decir que estos mecanismos sean ajenos a las diplomacias regulares; por el contrario, surgen de ellas y de la voluntad política de las jefaturas de Estado. Lo que queremos destacar es que cumplida la misión pacificadora propuesta, no se sedimenta ninguna organización temporal, evitando con ello aumentar la ya frondosa (y además, costosa) burocracia internacional. Estos rasgos de ejecutividad y efectividad han sido las mejores cartas de presentación de esta nueva “institucionalidad emergente” en materia de seguridad en nuestro continente. 17. No es ajeno a este rol de la ONU en los conflictos de la región la confluencia de dos elementos: por un lado, el marcado sesgo que la administración estadounidense asumió en tiempos de Guerra Fría (la era Reagan fue una de las paradigmáticas al respecto). Por otro, el interés de Europa por contribuir a distender los principales focos de conflicto de la Guerra Fría que la dejaban entrampada entre su pertenencia a la OTAN y la cercanía del Pacto de Varsovia. 105 FLACSO-Chile El impacto del 11 de Septiembre del 2001 El estado de la cuestión tiene un antes y un después del atentado a las Torres Gemelas y al Pentágono. El antes era muy sencillo. La mayoría de los países entendía que la institucionalidad vigente no estaba al día para responder a la problemática de la posguerra fría en el continente. Los mayores cuestionamientos se dirigían hacia el TIAR y, por añadidura, a la Junta Interamericana de Defensa, se los catalogaba de ineficaces y, sobre todo, de responder a los diseños del enfrentamiento entre Estados Unidos. y la Unión Soviética. Esto estaba demás, se afirmaba, porque, entre otras cosas, la Unión Soviética ya no existía. En esa dirección surgió en la Segunda Cumbre Hemisférica la necesidad de convocar a una Conferencia Ad Hoc y constituyó una Comision específica que trabajase el tema. En un paso de confianza a la OEA, se la colocó en su orgánica. Los cuestionamiento al TIAR abundaban al iniciarse el nuevo siglo en la región. En la Conferencia de Manaos (2000), la delegación venezolana planteó una radical crítica al organismo y sugirió la necesidad de construir una “OTAN bolivariana”, que respondiese a los intereses de seguridad específicos de América Latina, tomando nota de los intereses globales que tienen los Estados Unidos. La idea predominante era el reconocimiento de la diversidad subregional que caracterizaba al continente en materia de problemáticas de seguridad y la constatación de la nueva institucionalidad emergente. En esos instantes, si bien los defensores a ultranza del TIAR no tenían muchos argumentos, si colocaban el hecho cierto de que se trataba de el único mecanismo de seguridad existente. Si se perfeccionaba en los nuevos tiempos de la pos guerra fría, o si se reemplazaba por otro, sería tema de la futura Conferencia de Seguridad Hemisférica se decía en esos momentos. En suma, si bien el TIAR no servía de mucho, tampoco molestaba demasiado como para apresurarse a reemplazarlo por otro cuyo cometido aún no estaba bien delineado. Asimismo, desechada parcialmente la idea de concebir al narcotráfico como una nueva y homogénea amenaza para todos y cada uno de los países18, se concebía implícitamente que el realismo aconsejaba consolidar los mecanismos subregionales y avanzar hacia aproximaciones sucesivas entre ellos, a fin de ir configurando el nuevo sistema hemisférico. 18. Una advertencia, la totalidad de los países reconocen que el narcotráfico es una amenaza de las más importantes, lo que se impugna es el darle un carácter homogéneo y, por ende, una solución única (que implique el uso de las FF.AA.). En algunos países el tema implica el uso de recursos militares, pero en la mayoría tiene que ver con dimensiones principalmente policiales, de control de inversiones –por el lavado de dinero– o de apoyo de inteligencia. 106 Desafíos y dilemas de Seguridad en América Latina... Gabriel Gaspar Tapia Tal era el estado a septiembre del 2001. En la primera semana de dicho mes y dicho año, el Presidente mexicano, Vicente Fox en medio de una visita a Estados Unidos anunció formalmente la decisión de México de denunciar el TIAR, por razones como las aquí enunciadas19. Simultáneamente, ofreció a su país como sede de la Conferencia de Seguridad Hemisférica, la cual en definitiva quedó convocada para mayo del presente año. México tomaba así la vanguardia del conjunto de países de la región que habían venido adelantando opiniones sobre la necesidad de recomponer y repensar el sistema de seguridad formalmente vigente. Los atentados terroristas cambiaron la situación. En pocas horas, Brasil instó a los países a convocar al TIAR para apoyar a Estados Unidos frente a la agresión que estaba sufriendo. El debate además se condimentó con la categórica afirmación del Presidente Bush: “o se está con nosotros o contra nosotros”. En las condiciones concretas inmediatamente posteriores al atentado, el TIAR mostró ser el único mecanismo vigente para viabilizar la solidaridad de los países del continente con Estados Unidos Y si estrictamente el TIAR nunca fue diseñado para las nuevas amenazas que representa el terrorismo global, ni menos Al Qaeda calza a plenitud con lo que se entiende por una “potencia extra continental”, lo cierto es que la convocatoria brasileña fue seguida por la unanimidad de los países de la región. La diplomacia mexicana sufría un traspíés. Conclusión Nos preguntábamos a inicios de este trabajo, cuándo terminó la guerra fría en nuestra región. También nos interrogábamos respecto a si, desaparecido el conflicto bipolar, emergía una nueva amenaza, homogénea, desde Alaska hasta la Patagonia, que obligase a un mecanismo de seguridad colectiva de toda la región. La guerra fría influyó en la región. De partida, ideologizó la mayoría de los conflictos existentes al interior de los diversos países de la región por un nuevo pacto social. En el caso centroamericano, lo que estrictamente tenemos allí es la explosión tardía de las movilizaciones anti oligárquicas que en el resto del continente se dio entre el 1910 de la Revolución mexicana y el 1952 del MNR boliviano, pasando por la mayo- 19. En medio de una visita bilateral, México anunció la denuncia al TIAR y se ofreció para ser sede de la Conferencia de Seguridad Hemisférica. Al mismo tiempo, Tlatelolco lograba colocar el complejo tema de la emigración en la agenda. Los EEUU reconocían que México era su principal aliado. 107 FLACSO-Chile ría de los quiebres políticos en torno a la década de los treinta del siglo pasado. La alianza entre terratenientes (cafetaleros principalmente) y los gobiernos de excepción que predominó en el istmo fue cuestionada por las movilizaciones sociales de fines de la década de los setenta. La guerra fría abanderizó a los bandos en pugna y de allí su fuerte ideologización, pero lo cierto es que concluidas las guerras, mediante los pactos democratizadores y republicanos se están construyendo nuevos esquemas sociales y políticos que no tienen nada que ver con la competencia por la hegemonía mundial. En el caso sudamericano la situación es diferente. El fin de las dictaduras militares fue dando paso a una nueva fase de su historia política, de desigual resultado pero de comunes aspiraciones democráticas en lo político y aperturistas en lo económico. Quizás el caso chileno, por lo emblemático que fue, refleja con mayor nitidez ese proceso; por lo mismo, la polarización política propia del enfrentamiento bipolar, en Chile resaltó con toda su fuerza incluso en el período post 90' (es decir, una vez iniciada la transición chilena). En opinión del autor, el eclipse del poder político del general Pinochet marca uno de los signos mas inequívocos del fin de la guerra fría en ese país, disolviéndose el eje bipolar (democracia-dictadura) que caracterizara la vida política chilena por más de dos décadas. La guerra fría terminó. ¿Será posible reciclar el sistema de seguridad vigente al estilo del proceso que experimentó la OTAN en los años noventa? Es una interrogante abierta. Lo cierto es que, hoy en día, es posible advertir una diversificación muy amplia de intereses en materia de seguridad entre los diversos países americanos. Por su estatura estratégica y por sus diferentes estrategias de desarrollo. Pero si bien es preciso reconocer esta diversidad, también existen amplias coincidencias. Una de las más importantes tiene que ver con la aspiración mayoritaria de los países americanos a consagrar formas democráticas en lo interno y apegadas al derecho internacional en lo que se refiere a la convivencia externa. Asimismo, con mayor o menor nivel de éxito y profundidad, la mayoría de los países del continente postula economías que apuestan a insertarse de mejor forma en la economía global. Son búsquedas no aislacionistas y cooperativas con los demás países de la región. Ello coloca a la estabilidad global, y por ende a la regional, en una condición básica para el éxito de esas estrategias de desarrollo. La paz regional, entonces, además de ser un valor compartido, pasa ser también un interés coincidente entre la mayoría de los Estados. El nuevo período histórico es generoso en mostrar las potencialidades de las nuevas amenazas, asimétricas y no necesariamente estatales (aunque indudablemente requieren de bases locales, y si es con el apoyo de un Esta108 Desafíos y dilemas de Seguridad en América Latina... Gabriel Gaspar Tapia do, mejor)20. El fenómeno del narcotráfico, ya analizábamos, requiere en general de un tratamiento mas policial que militar, al menos en la mayoría de los países americanos. Al mismo tiempo cabe la pregunta, si estamos en presencia de nuevas amenazas que se caracterizan por ser globales (y el terrorismo sin duda lo es), ¿no es el foro del Consejo de Seguridad de la ONU el más indicado para organizar su combate y neutralización? Todos los países americanos coincidimos en que para enfrentar las nuevas amenazas es preciso fortalecer el tratamiento multilateral, el mejor escenario de cooperación para enfrentar estos flagelos. En ese caso, ¿es necesario un régimen especial de seguridad colectiva en la región para atender amenazas de carácter global? Este trabajo no pretende dar respuesta a todas interrogantes; es más, sería presuntuoso el proponérselo. Se trata de procesos en pleno curso y su desenvolvimiento marcará el interés de la región en construir nuevos mecanismos que garanticen su estabilidad. Lo que hemos querido señalar –el lector diría si lo conseguimos– es reseñar lo fundamental de la problemática en curso y resaltar que la diversidad de intereses de seguridad es la causa explicatoria de la denominada “arquitectura flexible” que hemos construido en estos años, que, más allá de toda interpretación, ha transformado a la región en una de las zonas mas estables del planeta terminada la guerra fría. Lo anterior no implica visiones idealistas (“se acabaron los conflictos...” , “la democracia llegó para quedarse...”, “se acabó la agenda tradicional...”) como recurrentemente escuchamos, pero constata que la región se encuentra en mejores condiciones de construir un nuevo esquema de seguridad. Asimismo, desaparecido el esquema bipolar de análisis, la región (o sea AL y Estados Unidos) ya no tienen entre medio diferencias mayores en temas de seguridad; por el contrario, comparten intereses y valores comunes: democracia, liberalización económica, estabilidad global y regional. 20. Tal es el caso de Afganistán. El régimen talibán convivió y protegió a Al Qaeda, pero sería un error confundirlos plenamente. La derrota del mula Omar no es necesariamente la neutralización de una organización descentralizada y transnacionalizada como lo es el ente que organizó Bin Laden. 109 NUEVAS AMENAZAS A LA SEGURIDAD GLOBAL Y SU IMPACTO EN LAS AMÉRICAS GENERAL HEBERT J. FIGOLI 1 Introducción a. Desde la caída de la Unión Soviética, las relaciones internacionales se han apartado del marco orientador del bipolarismo y de la confrontación ideológica. Se puede considerar que el énfasis del relacionamiento internacional se ha ido trasladando del eje ideológico-político-militar, al económico/tecnológico-multinacional-social y que en general, las actuales relaciones políticas internacionales aparecen más fuertemente vinculadas a otros factores, especialmente a los aspectos comerciales y financieros. En este contexto, los sucesos del 11 de setiembre del 2001 pueden llegar a modificar la correlación y evolución de dichos ejes. b. El Mundo en su evolución constante se encuentra en una encrucijada histórica relevante, prácticamente todos los fundamentos del orden internacional, de los sistemas nacionales y de la vida cotidiana de la gente, experimentan cuestionamientos, cambios o evoluciones sin precedentes. 1 Ministerio de Defensa Nacional. Centro de Altos Estudios Nacionales. República Oriental de Uruguay. 111 FLACSO-Chile De la situación imperante destacaremos: • El fin de la bipolaridad y por lo tanto la desaparición del conflicto global Este-Oeste. • La gestación de un “Nuevo Orden Internacional” caracterizado por: – La democracia como régimen político. – La generalización de la economía de mercado. – La internacionalización del respeto por los Derechos Humanos – La preservación del medio ambiente. – El control de armamentos, como base para los acuerdos de seguridad colectiva, promoviendo la desnuclearización y el desarme. – Un proceso de globalización que actuando al mismo tiempo como causa y vehículo del nuevo orden acelera el proceso de las transformaciones mediante: - La expansión de las comunicaciones. - La dinámica de los flujos financieros y de las transferencias de capitales. - La deslocalización de las empresas. - La gestación de nuevos esquemas de poder. - La mundialización cultural. • Procesos de regionalización desarrollados por grupos de países que desean integrarse, en principio económicamente para poder subsistir en un mundo altamente competitivo. • El explosivo desarrollo científico-tecnológico, con múltiples consecuencias que afectan a todos los campos del quehacer humano. • La gran revalorización de la educación, la información y el conocimiento en general, como elementos claves para la capacitación, el desarrollo, la seguridad y el bienestar de los pueblos. • La importancia relevante y creciente de los medios de comunicación como referentes sociales y culturales. • La progresiva toma de conciencia sobre la problemática demográfica mundial y sobre la explotación irracional de los recursos naturales. • La vigencia del Estado-Nación como pieza central del orden internacional, aunque acompañado de nuevos actores emergentes. • La integración de los estados mediante formas asociativas y cooperativas para responder a la disuasión y a las nuevas amenazas, maximizando el concepto global de la seguridad, en donde la defensa nacional es solo un elemento de una estructura más amplia de seguridad nacional. c. La Organización de las Naciones Unidas continua conformando el soporte básico en la búsqueda de la paz y la seguridad internacional desde una perspectiva multilateral. 112 Nuevas amenazas a la seguridad global y su impacto... General Hebert Figoli El paulatino ingreso hacia operaciones de mantenimiento de la paz de tercera generación, permite definir hoy en día un conjunto de instrumentos para enfrentar situaciones de conflicto y post-conflicto. En tal sentido y desde una perspectiva militar, no se visualizan confrontaciones globales o de gran escala; la posibilidad de enfrentamiento entre grandes potencias es mínima. La eventualidad de conflictos localizados en una determinada región, pero sin expandirse globalmente, parece marcar el presente. No visualizamos mayores desbordes en la frontera Indo-Pakistani, (en el Valle de Cachemira), en la particular situación entre Palestina e Israel o en la tradicional disputa entre ambas Coreas. d. No obstante, las mayores preocupaciones se relacionan con el surgimiento de otras fuentes de riesgo e inestabilidad que pueden afectar la seguridad por su carácter impredecible e incierto, como por ejemplo: • Tensiones étnicas • Rivalidades económicas • Esperanzas fallidas de prosperidad • Conflictos raciales o religiosos • La ruptura del orden legal • El terrorismo de diversos tipos • La proliferación de armas de destrucción masiva (ADM) • El narcotráfico, sus actividades y efectos conexos; lavado de dinero, corrupción, violencia, alianzas con el terrorismo, control de territorios rurales y urbanos, y la creciente internacionalización del fenómeno. • Las migraciones masivas • La degradación global del medio ambiente. • El crimen internacional. • La profundización de la pobreza y el desempleo Podría pensarse que en algunos casos se trata de fenómenos considerados “lejanos”, sin embargo tienen la posibilidad de afectar a la Comunidad Internacional en su conjunto, como lo evidencian los sucesos del 11 de Setiembre, donde la amenaza se transformó en realidad, y el terrorismo de sectores fundamentalistas islámicos demostró que tiene la posibilidad de proyectarse y accionar en lugares prácticamente “impensables”. 113 FLACSO-Chile Enfoques teóricos sobre las llamadas nuevas amenazas en el escenario global Entre los múltiples análisis realizados en el mundo académico sobre los temas de la seguridad y la defensa en el mundo posguerra fría, se han seleccionado a efectos de este informe, tres de ellos que tienen la virtud de ofrecer esquemas teóricos lo suficientemente completos como para facilitar en una etapa posterior la identificación de las nuevas amenazas y sus eventuales impactos. A continuación se procede a exponer las mencionadas perspectivas: 1. Giovanni Sartori, el célebre politólogo italiano, resumió en forma magistral en su pequeño ensayo “La democracia después del comunismo”, los peligros que acechan a la democracia liberal y a la economía de mercado en el mundo globalizado de la posguerra fría. a. Afirma Sartori que en el marco del nuevo orden (¿o desorden?) internacional, la relativa seguridad externa de los estados permite y quizás alienta una mayor inseguridad interna. No en vano Boutros-Boutros Ghali denunciaba en sus informes al Consejo de Seguridad de 1992 y 1995 que la mayor parte de los conflictos bélicos que llegan a consideración de Naciones Unidas son en la actualidad intra-estatales. Para el género humano la experiencia de vivir sin enemigos (por lo menos externos) es enteramente nueva, y quien no tiene enemigos puede llegar a ser el peor enemigo de sí mismo. Por eso formula Sartori la pregunta decisiva: “¿Sabrá la democracia resistirse a sí misma?”, lo que en otras palabras equivale a preguntar: “¿Estará la democracia a la altura de las expectativas que su implantación formal generalizada ha levantado?”. b. Algunos de los problemas que el Profesor Sartori visualiza tienen que ver con la necesidad de lograr una nueva definición de lo que es la izquierda y la derecha, con la creación de lo que él denomina “la sociedad de las expectativas crecientes”, y con el “mundo” de las cosas vistas que traen de la mano los nuevos medios de comunicación “masivo”. En relación al primer problema Sartori reflexiona que una izquierda liberada de sus “anteojeras dogmáticas” constituirá un fenómeno saludable para el sistema político interno y por referencia para el sistema de las relaciones internacionales. Pero una izquierda sin referentes firmes (marxismo), sin anclajes, desgarrada, que oscila entre el populismo demagógico y la crítica negativista seguida de la agitación activista, una izquierda sin más utopías, puede ser ferozmente intolerante frente a la sociedad en que vive. Las sectas (Maoísmo, Trostkismo) sobrevivirán, desde el momento en que su virtud más preciada ha sido la más completa desvinculación y feliz ausencia de contaminación con la realidad. 114 Nuevas amenazas a la seguridad global y su impacto... General Hebert Figoli c. La segunda amenaza que el Profesor Sartori visualiza al fluido funcionamiento de la democracia liberal y de la economía de mercado en épocas de globalización y posguerra Fría, es lo que el denomina “la sociedad de las expectativas crecientes”. En ella los derechos humanos de carácter económico-social, también llamados materiales o de tercera generación, son reclamados al mismo título que los derechos formales –derechos civiles y derechos políticos – siendo así que estos últimos no implican costos a financiar en tanto que los primeros están condicionados a la existencia de recursos. “La sociedad de las expectativas crecientes” los reclama como derechos absolutos, no obstante la clave no es “la cantidad sino el título con que se reclama”. Si el derecho es absoluto, si se trata de derecho natural o exigible por el mero nacimiento de la persona, no estamos en la especie, ante un beneficio. “Se exige, se reclama, se toma y no se agradece, y siempre se desea más; frecuentemente esto conduce a una democracia en déficit ...”. d. ¿A qué refiere el profesor Sartori cuando habla del mundo de las cosas vistas, como una posible amenaza a la estabilidad de los sistemas democráticos de economía de mercado? La cuestión que plantea es por demás interesante. En la premodernidad el hombre por lo general no era testigo, no presenciaba los acontecimientos, éstos le eran relatados y explicados por sabios e historiadores. Las cosas de las que se tenía directa vivencia eran aquellas propias de la vecindad, todo sucedía como si cada persona o grupo de personas viviera en nichos de un mundo compartimentado y extremadamente incomunicado entre sus diferentes partes constitutivas. Hoy el hombre de la post-modernidad “ha dejado el nicho y vive en una platea”; en la pantalla del televisor instalado en el living de su casa ve desfilar los más variados, abundantes, llamativos, interesantes o frívolos temas y acontecimientos. De las cosas leídas hemos pasado a la época de las cosas oídas y de allí a la televisión, es decir a la era de las cosas vistas. No se puede dejar de reconocer el poder liberador que en ciertos momentos históricos han ejercido los medios de comunicación masivos y en especial la televisión. En cierta medida los acontecimientos que se desarrollaron en el este europeo en el período 19891991 y las modalidades que éstos asumieron, tuvo mucho que ver con la acción de dichos medios. Pero pensamos que es lícito preguntarnos, ante la predominancia que los medios audiovisuales han obtenido, si en realidad mediante el pasaje de su condición de homo sapiens a homo videns el hombre 115 FLACSO-Chile se ha enriquecido intelectual y espiritualmente. Y la respuesta parece ser un rotundo y definitivo no. El homo videns, el hombre de la pantalla televisiva conoce sólo lo que ve, pero muchas veces ve sin “saber”. El tejido de su vida está sustentado por imágenes y no por conceptos lo que la vuelve más propensa a ser influenciada por pasiones y emociones, esto es por factores irracionales. En definitiva todo se reduce a ver y ver no es “saber”, “ya que el ojo no es la mente”. 2. El profesor Samuel P. Huntington en su obra “The clash of civilizations and the remaking of world order” distingue 8 civilizaciones: la occidental, la confuciana, la japonesa, la islámica, la hindú, la eslavaortodoxa, la latinoamericana y la africana. a. ¿Porqué los conflictos serán en el futuro entre civilizaciones diferentes y quizás más cruentos? Huntington plantea varias hipótesis al respecto: • Las diferencias entre culturas y civilizaciones son las más vivas, reales e importantes. • La conciencia de las identidades civilizatorias está en aumento. • El conflicto entre las civilizaciones suplantará otros tipos de conflictos. • Las relaciones internacionales que fueron históricamente un juego desarrollado dentro de la civilización occidental, se transforma en una actividad en que las civilizaciones no occidentales dejan de ser objetos estratégicos para pasar a ser “actores estratégicos”. • Las instituciones transnacionales, supranacionales e intergubernamentales se desarrollarán mejor entre Estados pertenecientes a una misma civilización. • Los conflictos entre grupos de diferentes civilizaciones serán más frecuentes, más crueles y violentos que los conflictos dentro de una misma civilización y se constituirán en la más peligrosa fuente de futuras guerras globales. • El eje supremo de la política mundial estará constituido por las relaciones entre Occidente y el resto del mundo. • Un foco central de conflicto en el futuro inmediato, estará conformado por las relaciones entre Occidente y varios Estados pertenecientes a las civilizaciones Islámica y Confuciana. b. ¿Y todo ello por qué? Veamos las razones invocadas por el ilustre maestro de Harvard: • Las diferencias civilizatorias son reales y básicas, se basan en una historia, un lenguaje, una cultura, unas tradiciones y una religión comunes al grupo civilizatorio. • El mundo se ha achicado y las interacciones entre gente de dife116 Nuevas amenazas a la seguridad global y su impacto... • • • • • • General Hebert Figoli rentes identidades civilizatorias han aumentado (telecomunicaciones, transporte, migraciones). Con ese incremento aumenta la intensidad de la conciencia de las diferencias y el consiguiente rechazo al “extraño”, al “diferente”, al “otro”. A su vez el proceso de desarrollo económico y modernización social, junto con la progresiva urbanización de las sociedades, todo ello acompañado de ritmos frenéticos de cambio social, ha separado a la gente de sus entidades y comunidades tradicionales, al tiempo que debilita al Estado-Nación como forma de identidad. Ese vacío ha sido llenado en parte por un auge del fundamentalismo religioso. El renacer de la religiosidad, “la revanche de Dieu” como la ha designado Gilles Kepel, provee una base identificatoria y de involucramiento en la acción social que trasciende las fronteras nacionales y forma el pegamento de las civilizaciones. Occidente se encuentra en la cumbre de su poder y al mismo tiempo se produce en el resto del mundo un fenómeno de desoccidentalización, rechazo activo y consciente a los valores y conductas de la modernidad occidental y una adhesión ferviente por contrapartida a valores indígenas y nativos (contratema de la globalización). Las características culturales y civilizatorias, así como a las diferencias en esa materia entre grupos y naciones, son menos propensas al cambio, limitando de esa forma el margen para la negociación y el compromiso. Finalmente el regionalismo económico, se encuentra en pleno auge. Entre 1980/1990 el comercio intraregional en relación al comercio total creció en Europa de 51 a 59%; en el este de Asia de 33 a 37% y de un 32 a un 36% en Norteamérica. Huntington visualiza a los bloques económicos regionales creciendo sostenidamente en el futuro y reforzando de esa manera la conciencia civilizatoria de cada región. La Unión Europea descansa sobre el cimiento de la cultura común de la Cristiandad. La identidad civilizatoria favorece la integración progresiva de la República Popular China, de Hong Kong, Taiwán, Singapur y las comunidades chinas de la diáspora asiática. Por contraste Japón encuentra todo tipo de dificultades para un emprendimiento comparable en el este de Asia porque se trata de una entidad civilizatoria única, completa y diferente a la de sus vecinos. 3. El historiador norteamericano Paul Kennedy analiza en su obra “Ha117 FLACSO-Chile cia el Siglo XXI” quién estará mejor preparado para enfrentar los desafíos y amenazas del próximo siglo. Pasa así revista a la situación de poder relativo de Estados Unidos, la Unión Europea, Japón, los Tigres Asiáticos, Rusia, China, India, los Países Africanos y América Latina. No corresponde aquí reproducir el inteligente análisis comparativo del autor y examinar sus conclusiones. Parece sí interesante detenerse por un momento, en el estudio de las nuevas amenazas a la paz y la seguridad internacional, y al orden y la soberanía de los estados que realiza en forma cuidadosa y detallada el citado profesor. • Todo comienza con la demografía; como consecuencia de los avances científico-tecnológicos en el área de la medicina y la sanidad, el mundo padece hoy una explosión demográfica. La población del planeta alcanzará, según la variante media calculada por la O.N.U., los 8.500 millones de habitantes en el año 2025, para estabilizarse en una cifra cercana a los 11.000 millones alrededor del año 2050. • El principal problema es que ese crecimiento explosivo se produce casi totalmente (95% del total) en el mundo en vías de desarrollo. • Basta un ejemplo para ilustrar esa afirmación; en 1985 Africa y Europa tenían aproximadamente la misma población: unos 480 millones de habitantes. Treinta y cinco años antes, en 1950, Africa poseía la mitad de la población de Europa, y las proyecciones indican que en el año 2025 mientras el continente africano será habitado por 1.500 millones de personas en Europa vivirán aproximadamente 512 millones. • La necesidad de alimentar a esa población en constante incremento produce en los países subdesarrollados una insoportable presión sobre la tierra, que la degrada y envilece, tornándola progresivamente poco productiva. Es fácil apreciar el fenómeno del pastoreo excesivo de las sabanas africanas, la desaparición de los bosques tropicales (Amazonia), la salinización de la Tierra desde la India al Kazajstan y la reducción progresiva de acuíferos vitales para la supervivencia. • La vida miserable en el campo provoca en las Sociedades Tradicionales una masiva migración a las ciudades. • La urbanización, otrora un fenómeno restringido a las sociedades modernas e industriales, se generaliza y a fines del siglo XX las principales metrópolis mundiales pertenecen a países en vías de desarrollo (Ciudad de México, Bombay, Shangay, Cairo, etc.). • La población urbana de los países subdesarrollados ascenderá de 1.450 millones en 1985 a 4.150 millones en el año 2025. 118 Nuevas amenazas a la seguridad global y su impacto... • • • • • • General Hebert Figoli Latinoamérica encabezará el ranking de las regiones más urbanizadas del Tercer Mundo con un 85% de su población total viviendo en el medio urbano, la seguirá Africa con un 58% de tasa de urbanización y Asia con un 53%. Es fácil imaginar los problemas que enfrentarán los gobiernos de los estados implicados en esa catástrofe demográfica. Deberán enfrentar el desafío de ofrecer simultáneamente a sus súbditos, vivienda, sanidad, salud, educación, servicios básicos, transporte, comunicaciones, empleo y seguridad. Los aumentos del producto se diluirán en una población que crece más aceleradamente que la economía, constituyéndose este factor en una traba importante a la modernización social y al desarrollo económico, que a su vez, podrían inducir los cambios culturales necesarios para frenar el crecimiento demográfico desmedido mediante una reducción de la tasa de natalidad. La ausencia de progreso y desarrollo lleva consigo la posibilidad inminente de estallidos sociales y convulsiones políticas. ¿Cómo puede operar un sistema democrático bajo tales condiciones?. Pero peor aún, la miseria extrema y la falta de posibilidades de progreso en la economía formal se constituyen en caldo de cultivo para la generación de grupos delictivos de tipo mafioso alrededor de los siguientes temas: – Producción y tráfico de drogas. – Tráfico de armas. – Tráfico de niños. – Tráfico de órganos. – Trata de blancas y otras formas de esclavitud. – Contrabando. – Depredación y comercialización de especies animales y vegetales protegidas para asegurar la bio-diversidad. – Venta de protección y seguridad bajo amenazas (chantaje). – Servicio de eliminación de adversarios políticos, religiosos, comerciales y sindicales bajo contrato. – Explotación de obras y servicios públicos obtenidos en forma fraudulenta e ilegal. – Acceso progresivo al poder político a través de un sistema generalizado de corrupción, y progresivamente, en forma más directa y desembozada. Una vez instalada esta suerte de economía informal, es usual que se produzcan interacciones y apoyos recíprocos entre grupos 119 FLACSO-Chile • • • • • mafiosos y terroristas. Los primeros reciben protección a cambio del apoyo económico que necesitan los segundos, una vez extinguidas o muy disminuidas, las fuentes tradicionales de financiamiento de sus actividades. Quienes no quieren vivir en esas condiciones infernales emigran, si pueden, hacia el mundo desarrollado, y allí se generan nuevos problemas: los necesitan pero no los quieren. Los necesitan para integrarse a una población activa envejecida y disminuida en sus efectivos, los necesitan también para desempeñar tareas de bajo status y prestigio social. Sin embargo junto al inmigrante varón pronto llega su familia, su mujer, sus hijos, y ello supone ingentes gastos para el Estado receptor en educación, salud, vivienda, servicios de seguridad social y empleo. En condiciones normales de la economía, dichos gastos se soportan, considerándolos quizás una inversión, pero en las fases recesivas y depresivas del ciclo económico, los empleos que los inmigrantes ocupan vuelven a ser codiciados por los nacionales del Estado receptor, y los gastos que sus familias originan se perciben como una carga insoportable para el erario y para los contribuyentes. Allí está el origen de los movimientos xenófobos que han asolado a la civilizada Europa, que pueden llegar incluso a complicar y envenenar las relaciones internacionales de los países involucrados (piénsese por un momento en los problemas entre Alemania y Turquía, ambos socios en la OTAN, derivados del asesinato de muchos inmigrantes Turcos a manos de grupos neo-nazis). Las nuevas amenazas y su impacto en las Américas a. Lo reseñado en los capítulos anteriores y los aportes teóricos brindados por los tres prestigiosos investigadores mencionados, nos permite visualizar que la región no está ajena a la concreción de algunas de las nuevas amenazas que preocupan a los países más avanzados. No es tarea fácil determinar cuales son las amenazas que tienen carácter externo o interno al Estado-Nación, ya que se interrelacionan elementos pertenecientes a distintos factores. Situaciones generadas por hechos de distintos orígenes, pueden afectar sólo a la Defensa Nacional o en sentido más amplio a la Seguridad Nacional, ya que la primera se encuentra comprendida en la segunda. b. Nuestra región es sensible a la incidencia de algunas de la nuevas amenazas detectadas por los países más desarrollados, pero además 120 Nuevas amenazas a la seguridad global y su impacto... General Hebert Figoli en nuestra condición de países subdesarrollados, somos sensibles a otras nuevas amenazas que en algunos casos son la resultante de proteccionismos impuestos por las grandes potencias en sus territorios, o son típicas de los países en desarrollo. Por ello tomaremos en cuenta las siguientes “Nuevas Amenazas” a la Seguridad global, las que impactan en las Américas en diferente forma y con diferente prioridad según el país que las considere. Algunas no son tan “nuevas”, pero mantienen su vigencia y en algunos casos no se han efectivizado; en otros están latentes y requieren de una atención prioritaria por el riesgo que las mismas implican a la seguridad y al desarrollo humano de la sociedad: • Desequilibrios económicos. • El terrorismo de diversos tipos. • El narcotráfico. • Las migraciones masivas. • La degradación global del medio ambiente. • La corrupción. • La pobreza. • La cultura de la marginalidad. c. Explicación sumaria de las nuevas amenazas Desequilibrios económicos Todos los estados tienen expresado de una forma u otra como objetivo nacional, el bienestar de su población. Si bien en el mundo se tiende a una economía de mercado y a la libre comercialización de los bienes y servicios, en muchos casos se utilizan medidas arancelarias y para-arancelarias para evitar el ingreso de mercaderías. Los países en desarrollo se ven afectados por las medidas de este tipo tomadas por todos y cada uno de los estados, particularmente por las protecciones impuestas a los productos del sector primario, lo que genera una disminución del valor internacional de los mismos, dificultando además el ingreso a nuevos mercados. El terrorismo de diversos tipos Los sucesos del 11 de setiembre de 2001 podrían calificarse como el primer acto de hiperterrorismo de la era de la información global. Probablemente estos acontecimientos marquen el inicio de un siglo XXI plagado de grandes incertidumbres. 121 FLACSO-Chile Esta clase de terrorismo indiscriminado, fruto del fanatismo más evidente, se ha constituido en la amenaza preponderante para los países que marcan el rumbo de las relaciones internacionales; pero no así para la mayoría de los países de la región, cuyos principales riesgos giran en torno a eventuales estallidos sociales, derivados de las dificultades en la implementación de las reformas estructurales emprendidas por los gobiernos desde la década pasada. Los países de la región, dependiendo del grado de apoyo que brinden a Estados Unidos en su guerra contra el terrorismo, podrían convertirse en objetivo válido para eventuales acciones terroristas de origen islámico fundamentalista. En este sentido, tras los atentados de setiembre se aprecia un fortalecimiento de los mecanismos de cooperación principalmente en dos áreas: • La lucha contra el crimen transfronterizo. • Una redefinición en materia de seguridad hemisférica. Este fortalecimiento se produce no sólo como consecuencia de acciones entre los países latinoamericanos, sino también derivado de posibles iniciativas estadounidenses en la materia. Paralelamente se reeditaron debates regionales sobre la forma de fortalecer la cooperación y maximizar los esfuerzos encaminados a luchar contra el crimen organizado y el terrorismo. En este sentido, se destaca el encuentro de los Ministerios del Interior y la reunión de los Jefes de los Servicios de Inteligencia de los países del Mercosur, realizadas en setiembre y octubre de 2001, ambas en Montevideo. En estas instancias se coordinaron acciones antiterroristas (principalmente en lo referente a la Triple Frontera), se estudiaron iniciativas para incluir en un “plan de seguridad regional” y se creó un Grupo de Trabajo Permanente con el objetivo de coordinar las acciones en el Cono Sur. El terrorismo no siempre se manifiesta en acciones violentas que buscan la destrucción de bienes o vidas humanas. El gran crecimiento e importancia de las comunicaciones apoyadas en Internet, la interdependencia que ello genera, así como la utilización de sistemas de gestión informáticos, ha generado la aparición de los hackers y los crackers, dejando al descubierto la vulnerabilidad de la información contenida en estos sistemas a un atentado de este tipo por diversos intereses. 122 Nuevas amenazas a la seguridad global y su impacto... General Hebert Figoli El narcotráfico La creciente internacionalización del fenómeno trae consigo sus actividades y efectos conexos: consumo, lavado de dinero, corrupción, violencia, alianzas con el terrorismo, control de territorios rurales y urbanos afectando nuestra seguridad y economía desde distintos ámbitos. Las migraciones masivas La región se ve expuesta en este momento a movimientos migratorios, que si bien no son masivos, se producen por diferentes razones y con una incidencia negativa para los intereses de los diferentes estados. Normalmente estos movimientos migratorios movilizan a personas que se sienten desplazadas de sus países por razones económicas, étnicas, de seguridad, etc. En su mayoría son personas de bajo nivel cultural, con poca capacitación y que al país al que emigran, en lugar de incrementar su potencial le aumentan los gastos sociales, desplazando además de sus puestos de trabajo a los conciudadanos menos capacitados, aumentando el trabajo informal y la marginalidad. La pérdida de mano de obra calificada y particularmente de jóvenes que emigran hacia países desarrollados (la denominada “fuga de cerebros”) afecta la potencialidad de los estados, y el desarrollo nacional, ya que se pierde la posibilidad de recibir el aporte en intelecto y trabajo, de aquellos en los que se invirtió en capacitación, aumentando además, la dependencia y la brecha tecnológica entre países en desarrollo y países desarrollados. La degradación global del Medio Ambiente Si bien en general los países subdesarrollados no cuentan con grandes industrias cuya polución produzca graves daños al medio ambiente, se ven afectados por la degradación global, pues al producirse un comportamiento anormal del clima, se producen inundaciones y sequías con mayor frecuencia, se afecta la producción agropecuaria, de energía hidroeléctrica, etc. Asimismo algunos emprendimientos tales como la actividad forestal, las industrias extractivas y el uso de agroquímicos son amenazas latentes. 123 FLACSO-Chile La corrupción El aumento de la corrupción, tanto en la actividad pública como en la privada, puede conducir al escepticismo generalizado de los ciudadanos y al descrédito del sistema democrático, provocando situaciones de inestabilidad institucional. La pobreza La meta de la disminución de la pobreza en la región no ha sido alcanzada, sino que en la mayoría de los países se ha retrocedido en esa materia. Esta situación crea además un desafío intergeneracional y una infantilización de la pobreza, generándose un círculo vicioso de baja educación, desempleo y pobreza. Si además tomamos en cuenta que el problema del desempleo es preocupante y que éste además presenta su mayor nivel entre los jóvenes, nos atrevemos a decir que ésta es la mayor amenaza que hoy se presenta a la seguridad y al futuro desarrollo humano de la población en la región. La cultura de la marginalidad Este flagelo se ha instalado en nuestra sociedad, en todos los niveles. En un principio entre las clases menos pudientes como estrategia de supervivencia en situaciones de pobreza crítica, pero en estos momentos podemos advertir que afecta amplios sectores de la sociedad, existiendo la sensación de que no es mal vista por gran parte de ella. Como solución a los problemas económicos de las clases menos pudientes, trajo aparejado un crecimiento exponencial de los asentamientos irregulares, el trabajo informal y la instalación de formas de comercialización atípica. Ello a su vez provoca una competencia desleal que obliga al comercio legalmente establecido a cerrar sus puertas y pasarse a la informalidad por no poder enfrentar los tributos legales exigibles, lo que ha generado un efecto dominó. De generalizarse la situación anterior, los estados se verán imposibilitados de hacer frente a sus obligaciones, lo que puede provocar grave inestabilidad social, impidiendo además el cumplimiento de las obligaciones internacionales, afectando la calificación de riesgo con todos los inconvenientes que esta situación provoca. 124 Nuevas amenazas a la seguridad global y su impacto... General Hebert Figoli Conclusiones a. En variados ámbitos se discute la supervivencia del Estado-Nación y el concepto de soberanía. Los países de la región deberán encontrar su lugar en el proceso de globalización, maximizando las oportunidades y minimizando los riesgos sin descuidar las salvaguardia de sus identidades. En este proceso es necesario plantearse muy seriamente los conceptos de seguridad y defensa, sin perder de vista la misión, los cometidos y las tareas específicas de la Fuerzas Armadas y su vigencia como soporte del Estado-Nación. b. A las economías regionales, se les hace muy dificultoso enfrentar los costos que imponen las “nuevas amenazas”, a la vez que procurar mantener los grandes equilibrios macroeconómicos y promover un desarrollo sostenido y sustentable, particularmente en momentos en que deben enfrentar una difícil coyuntura recesiva. c. El gran desafío consiste en mantener el estado de derecho, con regímenes democráticos legítimos, eficientes, representativos de las aspiraciones de la población y en un marco de absoluta transparencia en las políticas de Estado; con acciones concretas para eliminar la corrupción, atender adecuadamente las necesidades básicas insatisfechas de la población, efectivizando una mejor distribución de la riqueza y afirmando la credibilidad en las instituciones políticas. Bibliografía Barber, Benjamín. Jihad vs. Mc. World. Random House. New York, 1996. Esteves, Washington. Las Nuevas Amenazas internas y externas a la Seguridad y Defensa del Estado. CALEN, Montevideo, 2000. Friedman, Thomas. The Lexus and the Olive Tree. Anchors Books. New York, 2000. Huntigton, Samuel P. The Clash of civilizations and the Remaking of world order. Simon and Schuster. New York, 1997. Kennedy, Paul. Hacia el Siglo XXI. Plaza & Janés editores, Barcelona, 1993. La Pierre, Richard T. Social Change. Mc. Graw Hill. New York, 1965 Sartori, Giovanni. La Democracia después del comunismo. Alianza Editorial. Madrid, 1993. Troccoli, Juan A. Incidencia de los factores culturales en la política de bloques y en el fenómeno de la globalización. MDN. Montevideo, 1998. 125 MECANISMOS Y ESTRUCTURAS INSTITUCIONALES PARA ENFRENTAR LAS NUEVAS AMENAZAS GENERAL HEBERT J. FIGOLI Introducción a. La caída del Muro de Berlín y la posterior desintegración de la Unión Soviética determinaron cambios sustanciales en el mundo; la guerra del Golfo, la guerra Civil de Yugoeslavia, los brutales conflictos en el Africa Ecuatorial y Medio Oriente, así como los atentados terroristas de Setiembre del 2001 en Estados Unidos, entre otros escenarios de inestabilidad, condujeron a una creciente situación de incertidumbre en la seguridad internacional. b. El mundo está sometido a procesos complejos y dinámicos, con múltiples factores desencadenantes de tensiones, confrontaciones entre pueblos, etnias, grupos religiosos, etc., con un grado de dificultad tan alto, que aún no se han encontrado soluciones de continuidad que puedan lograr un estado de paz y seguridad duradero. No obstante lo expresado, si bien los principios de disuasión y defensa mantienen vigencia, también han adquirido trascendencia el diálogo, la cooperación y el desarme, destacándose los acuerdos y organizaciones político-económicas como forma de contribuir a un clima de paz y estabilidad internacional. c. En esta era posguerra fría, ha emergido la ONU con un nuevo concepto de proyección y generación de fuerzas, para la gestión de crisis y mantenimiento de la paz y seguridad internacional. 127 FLACSO-Chile Una aproximación al concepto de seguridad y defensa a. En líneas generales la seguridad para las Naciones Unidas se conceptúa como: “el conjunto de medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz”. También en otra aproximación se entiende por seguridad continental, no sólo las medidas destinadas a poner a cubierto el espacio geográfico continental de cualquier peligro, riesgo o daño, sino también la afectación a la consecución de los objetivos regionales aceptados en la Carta de la OEA: soberanía, seguridad, paz y democracia. b. Asimismo debemos tener en cuenta lo preceptuado en el artículo N° 6 del TIAR respecto a la preservación de: • La inviolabilidad o la integridad del territorio o soberanía o la independencia política de cualquier Estado americano. • La seguridad económica colectiva para el desarrollo de los estados miembros (Protocolo de San José-1995) c. La seguridad continental constituye uno de los instrumentos principales que a través del tiempo ha sustentado el Sistema Interamericano para la obtención de sus objetivos. Este Sistema comprende la organización, los instrumentos legales y las normas vigentes dentro del continente americano, establecidas para satisfacer los requerimientos políticos, económicos, sociales y militares de las partes integrantes, encontrando fundamento en tres pilares básicos: • Carta de la OEA (Bogotá, 1948) • Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (1947) • Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Bogotá 1948) Otros elementos que se vinculan con la seguridad continental son los siguientes: • Carta de las Naciones Unidas • Organización, funcionamiento y misión de la Junta Interamericana de Defensa d. Queda claro que desde el punto de vista jurídico el concepto de seguridad se encuentra en distintos documentos de organismos internacionales, como finalidad o fin a lograr entre los diferentes Estados. Expresábamos que la Carta de la OEA establece claramente en su naturaleza y propósito, el “afianzar la paz y la seguridad del continente”. 128 Mecanismos y estructuras institucionales existentes... General Hebert Figoli ¿Pero es posible alcanzar este fin superior sin un adecuado esquema de seguridad y defensa que proteja a los estados de eventuales amenazas o agresiones? Para responder a esta pregunta debemos inicialmente determinar el alcance de dicha terminología, aunque defensa y seguridad son las caras de una misma moneda, ya que ambos conceptos se interrelacionan estrechamente. e. Por defensa se entiende las medidas tomadas por un país para protegerse de distintas agresiones, mientras que la seguridad es un concepto más amplio y teórico. La Defensa Nacional es la expresión materializada del enfoque teórico que cada Estado le da a la seguridad en un determinado momento. Para nuestro país según lo que determina el libro “Bases para una Política de Defensa Nacional”: Seguridad Es la situación requerida para que exista un orden jurídico institucional dentro del territorio nacional, conforme a la Constitución y la Leyes de la República. Comprende todos los actos destinados a asegurar la preservación de dicho orden, abarcando el mantenimiento de la tranquilidad interior, la paz social, el nivel cultural, las condiciones necesarias para el normal desarrollo de las actividades económicas y el mantenimiento de la soberanía nacional e independencia del Estado. Defensa Es un concepto más restrictivo, ya que sólo se refiere al mantenimiento de las condiciones que le permitan al país asegurar sus intereses primarios ante posibles amenazas o acciones del exterior. Para este esquema teórico práctico, la defensa constituye la faceta externa de la seguridad, aunque en aquellos casos que los organismos nacionales competentes lo dispongan, las Fuerzas Armadas apoyarán a los organismos de seguridad internos. f. Desde nuestra perspectiva la seguridad engloba a la defensa y para que exista no alcanza sólo con la Defensa Nacional, sino que deberá agregarse a ella, el desarrollo socioeconómico del país y el mantenimiento del orden interno. A nivel interamericano los conceptos de seguridad y defensa se encuentran en proceso de adecuación y sería muy difícil establecer un criterio único en cuanto a lo que éstos engloban, si bien existe coincidencia en que los posibles compromisos que se generen, deberán enmarcarse dentro de los principios de las relaciones interamericanas, contenidos en la Carta de la OEA. 129 FLACSO-Chile El funcionamiento del sistema de seguridad Interamericano a. El funcionamiento del Sistema Interamericano de Seguridad se basó desde 1947 hasta el presente, en el TIAR. Es un tratado multilateral sobre seguridad regional que asume carácter dual, ya que es regional al establecer una zona geográfica de seguridad americana, pero al mismo tiempo, es una alianza defensiva frente a una agresión de terceros. Este tratado fue concebido por Estados Unidos en el marco de su concepción estratégica del continente, y las causas que motivaron su aplicación fueron variando acorde a los momentos históricos que se desarrollaban en la región. El sistema ha sido puesto a prueba en diferentes oportunidades, quedando de manifiesto su fragilidad ante algunos acontecimientos que han ocurrido en el continente. b. Como es lógico suponer la existencia de una potencia en el área americana, afecta el funcionamiento global del sistema de seguridad, haciendo entonces inevitable que muchas de sus resoluciones satisfagan sus necesidades estratégicas. Ante estas circunstancias el TIAR, marco referencial de la seguridad del hemisferio no conformó una estructura adecuada para enfrentar una amenaza externa, debido a la desigualdad en poder que tenían los firmantes, generando entonces desconfianza entre sus miembros. c. Sería lógico preguntarnos si alguna vez Latinoamérica estuvo protegida por este tratado, que fue diseñado por Estados Unidos. No debemos olvidar las palabras del Presidente Nixon al Congreso en 1973 al decir, “Estados Unidos mantendrá todas las obligaciones de sus tratados, pero ajustaremos la forma de nuestro apoyo a nuestros aliados a nuevas condiciones, y basaremos nuestras acciones en una evaluación realista de nuestros intereses”, ... caso aplicable perfectamente a Malvinas. d. En síntesis; podemos visualizar que el Sistema Americano de Defensa fue conformado ante la falta de capacidad que tenían los estados del continente para defenderse en forma unilateral ante eventuales agresiones externas. Su diseño fue concebido estratégicamente por Estados Unidos para salvaguardar sus intereses, perdiendo credibilidad cuando este país adoptó medidas unilaterales. La nueva agenda de seguridad sin dudas estará influenciada por esta situación, aunque resulta impensable modificar el actual esquema sin contar con la integración de dicho Estado por el sostén económico, político y militar que representa para la región. 130 Mecanismos y estructuras institucionales existentes... General Hebert Figoli Las amenazas a la seguridad a. El panorama político y estratégico en el orden global se ha modificado desde el fin de la guerra fría, al desaparecer la amenaza que aglutinaba a Latinoamérica, ante un “enemigo” definido por la potencia continental. Se constata la evolución del concepto de defensa hacia el de seguridad, debido fundamentalmente a que los estados inmersos en procesos de integración regional y sub regional, alientan la percepción de que América consolida sus procesos de paz y democracia, más allá de las coyunturas sociales y económicas propias del mundo globalizado. b. Las amenazas y su grado de afectación en un mundo cada vez más interdependiente, deben enfrentarse con adecuados esquemas de seguridad colectivos, donde los problemas multidimensionales provoquen respuestas que permitan disminuir o neutralizar sus efectos. Ningún país esta ajeno a la concreción de las nuevas amenazas que preocupan a los países más avanzados; sin embargo, no es fácil determinar cuales de ellas tienen carácter exclusivamente externo o interno, pues se interrelacionan elementos pertenecientes a distintos factores, pudiendo afectar sólo a la Defensa Nacional como también a la Seguridad en su concepto más amplio, ya que la primera se encuentra comprendida en la segunda. c. Particularmente los estados de la región son sensibles a otras nuevas amenazas que en algunos casos obedecen a proteccionismos impuestos por las grandes potencias o son típicas de los países en desarrollo. Enunciaremos seguidamente algunas de las “nuevas amenazas” a la defensa y seguridad del Estado-Nación; admitimos que algunas no son tan “Nuevas”, pero mantienen vigencia, en algunos casos no se han efectivizado y en otros están latentes y requieren una atención prioritaria por el riesgo que las mismas implican para un desarrollo humano sostenido. • El terrorismo de diversos tipos • El narcotráfico • Las migraciones masivas • La degradación global del medio ambiente • La corrupción • La pobreza • La cultura de la marginalidad • Rivalidades económicas • El crimen organizado 131 FLACSO-Chile Fomento de la confianza y la seguridad a. La adopción de medidas de fomento de la confianza y de la seguridad constituyen una contribución importante a la transparencia, el entendimiento mutuo y la seguridad regional, así como al logro de los objetivos del desarrollo, incluidos la superación de la pobreza y la protección del medio ambiente. El desarrollo económico, social y cultural está indisolublemente asociado con la paz y la seguridad internacionales. b. Las medidas deben adaptarse a las condiciones geográficas, políticas, sociales, culturales y económicas de cada región y tienen su propio ámbito de aplicación, como lo demuestra la amplia experiencia alcanzada en el hemisferio. Pero la condición esencial para lograr un efectivo régimen internacional de seguridad es que todos los estados se sometan a reglas universales, iguales y vinculantes. El fiel cumplimiento de los tratados, la solución pacífica de controversias, el respeto a la soberanía de los estados, el principio de no intervención y la prohibición del uso o de la amenaza del uso de la fuerza, son la base de la convivencia pacífica y de la seguridad en el hemisferio, constituyendo el marco para el desarrollo de medidas de fomento de la confianza y de la seguridad. c. Múltiples son los instrumentos, Tratados y Convenios Internacionales que coadyuvan a la causa de la paz y seguridad regional; uno de ellos es el Tratado de Tlatelolco, cuyas estipulaciones sobre la proscripción de armas nucleares han convertido a América Latina y el Caribe en la primera zona habitada libre de armas nucleares del mundo. La adhesión a las negociaciones en las áreas de armas de destrucción masiva, limitación de armamentos convencionales y prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales, que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados, contribuirán a un ambiente internacional más seguro. d. El fortalecimiento del diálogo bilateral y multilateral facilita el conocimiento mutuo y favorece una mayor colaboración frente a los desafíos del próximo siglo. Las medidas que apuntan al fomento de la confianza y de la seguridad en las Américas son especialmente significativas para la estructuración de relaciones de amistad y cooperación. e. Para el caso de los países del Cono Sur se ha avanzado en el tema algo más de lo propuesto, ya que los mismos han establecido mecanismos bilaterales de consulta y coordinación en materia de seguridad, se continúa con el intercambio de personal militar a nivel educativo, llegándose incluso a la realización de ejercicios militares conjuntos de mantenimiento de la paz, desastres naturales e inclusive de combate, 132 Mecanismos y estructuras institucionales existentes... General Hebert Figoli lo que en la práctica configuran medidas de confianza de segunda generación; lo que constituye un claro ejemplo de la importancia que en las relaciones internacionales tienen los acuerdos que a nivel subregional se establezcan. Los roles de las fuerzas armadas a. Los fenómenos posteriores, como la creciente transnacionalización y el aumento de la interdependencia, sirvieron de argumento para nuevos paradigmas, que intentan reordenar la agenda internacional en la cual los temas económicos, sociales o ambientales entre otros, desplazaron en alguna medida los supuestos básicos en que se fundaban las relaciones internacionales, afectando el monopolio del Estado en el ámbito internacional y con ello uno de sus recursos exclusivos como es el uso del poder militar. Sin duda que la tendencia hacia un nuevo esquema de relaciones internacionales, refleja un claro predominio de los procesos económicos y políticos por sobre los temas de seguridad. b. Es una realidad indiscutible que la nueva agenda de seguridad tanto en lo regional como en lo internacional se basa fundamentalmente en una ampliación del concepto de seguridad, debido a que los problemas que afectan la misma son multifacéticos y que las amenazas militares a la integridad política y territorial están siendo reemplazadas por retos sociales y económicos a la viabilidad de los estados. Concomitantemente con ello la relación de las fuerzas militares con otros centros de poder, hoy en día es más discutible debido a la interdependencia que presenta el mundo y la aparente estabilidad fruto de la consolidación de las democracias. Pero lo que sí es incuestionable es que el tema de la seguridad y las fuerzas armadas se encuentran en el corazón de cualquier evaluación estratégica que se realice sobre temas de seguridad. Cuando analizamos la consolidación de las nuevas democracias en el continente, el factor militar ha sido postergado siguiendo un padrón universal, cuya tendencia es enmarcar los procesos de integración bajo la secuencia primero económica luego política y por último militar. c. Es importante entonces establecer para una mayor comprensión del tema cuáles son las principales visiones que se debaten para el establecimiento de una nueva agenda de seguridad regional. La cumbre de Miami celebrada en diciembre de 1994 con el firme impulso del gobierno de Estados Unidos en lo que se denominó la agenda de Williamsburg, planteaba que una vez finalizado el enfrenta133 FLACSO-Chile miento bipolar se debían redefinir los conceptos de seguridad orientándolos entre otros aspectos a: • La defensa y promoción de la democracia y los derechos humanos. • La lucha contra las nuevas amenazas que representan el narcotráfico y el deterioro del medio ambiente. • La acción conjunta contra el terrorismo. • La participación en misiones de paz. d. De la mencionada agenda se origina una corriente de opinión que prevé una reducción de efectivos y del gasto militar, debiendo asumir las fuerzas armadas las misiones que se desprenden de las nuevas amenazas, bajo la concepción de una seguridad cooperativa como la mejor forma de enfrentar las mismas. Se entiende que no todos los riesgos a la seguridad son de naturaleza militar, pero que las fuerzas armadas continuarán jugando un rol fundamental para obtener soluciones, no pudiéndose descartar la utilización de los medios de combate para atender dichas amenazas. Este planteamiento si bien no niega la existencia de las fuerzas armadas y reconoce su rol fundamental para la obtención de los objetivos establecidos de seguridad y defensa, en los hechos pretende una modificación estructural de las mismas, asignándole roles o misiones que son propias de otros organismos del estado que se entiende se encuentran desarrollados, entrenados y equipados para estos fines específicos. Por lo tanto mientras existan intereses contrapuestos, que puedan generar potenciales conflictos, las estructuras militares deberán estar relacionadas directamente a la figura de la disuasión como uno de los instrumentos de mantenimiento de la soberanía del Estado. e. Sin duda que la característica principal del rol tradicional de las fuerzas armadas en la defensa nacional sigue siendo por mandato constitucional la defensa del estado, su integridad territorial, el mantenimiento de la identidad nacional y la protección de sus ciudadanos, todo lo que representa un compromiso y un reconocimiento directo a la importancia de su misión fundamental. Pero también dentro de la dinámica actual, existe la necesidad de un rol integrado de las fuerzas armadas en cuanto a la cooperación que las mismas deben prestar a la sociedad para enfrentar las nuevas amenazas surgidas de la globalización. La definición del alcance de esta cooperación debe ser comprendida y estar en función directa a la afectación que estas amenazas tengan sobre la realidad interna de cada Estado. Es así por ejemplo que una misión tradicional de las fuerzas armadas como lo es el ejercicio de la soberanía por el control de 134 Mecanismos y estructuras institucionales existentes... General Hebert Figoli sus fronteras, puede coadyuvar al combate del narcotráfico, mediante el estricto control del espacio aéreo, territorial o marítimo de un país. f. Debemos entonces reconocer que en la de definición de los nuevos roles que deben asumir las fuerzas armadas, deben respetarse las diferentes ópticas que cada Estado tiene al respecto, pero sin dudas estará condicionado por un marco de referencia continental, que estará influenciado por la posición que asuma Estados Unidos al respecto. El camino a transitar en busca de una definición que pueda permitir mantener los perfiles propios que cada país debe darles a la mismas, es de integración regional, donde países con visiones similares, puedan definir libremente cual es la proyección que políticamente quiere darles a sus fuerzas armadas en relación a la realidad o situación interna de cada uno, lo que permitirá presentar ante los órganos continentales competentes propuestas adecuadas a la realidad. Para ello será necesario que el tratamiento de la política de defensa y seguridad sea comprendida por los gobernantes como una política de Estado, y el diseño de la misma, se base en factores de su ámbito de competencia, en procura de la obtención de los objetivos nacionales trazados por el poder político. A modo de ejemplo, para nuestro país, las misiones de mantenimiento de la paz no supone solamente el envió de un contingente de militares en cumplimiento de acuerdos realizados por el país, sino la proyección de la imagen del estado dentro del concierto internacional y un instrumento de su política internacional, por lo cual otros factores del poder nacional como el político y el económico deben colaborar con el mismo. Apreciaciones finales a. La nueva situación internacional que evoluciona a partir de 1989 con la caída del Muro del Berlín, la desintegración de la ex URSS, el Conflicto del Golfo Pérsico, el despertar de nacionalismos latentes, los trágicos sucesos del 11 de Setiembre de 2001 y la escalada de violencia en el Medio Oriente, evidencia que el “Viejo Orden” basado en la denominada guerra fría, ha perdido vigencia generando un clima de incertidumbre e inseguridad. A este esquema debe sumársele la lucha por espacios de carácter económico entre polos diferenciados, (Estados Unidos-Unión Europea-Japón-China); así como el querer consolidar los nuevos liderazgos mundiales, delineándose situaciones de desigualdad de oportunidades para el desarrollo, a lo que se suma la expansión de las denominadas “Nuevas Amenazas”, junto a otros flagelos que atentan contra la Seguridad de los estados en el momento actual. 135 FLACSO-Chile b. El “Nuevo Orden” no se ha consolidado automáticamente, muy por el contrario, ha generado inestabilidad y controversias afectando el anhelado principio común de lograr el bienestar para los pueblos. La Carta de las Naciones Unidas consagra la permanente búsqueda del progreso económico y social, aspectos que se vinculan estrechamente con la Paz y Seguridad Internacional; esto supone un concepto amplio de “Seguridad” que excede la naturaleza militar para agregar múltiples factores que se relacionan con el desarrollo social, económico, medio ambiental, financiero y científico-tecnológico, etc. c. Mencionaremos a continuación nuestro concepto sobre las acciones de cooperación a la seguridad y paz internacional en el área americana. Condiciones que deben reunir las acciones de cooperación • • • • • d. • • • Ser coherentes con la normativa internacional (ONU-OEA, etc.). Ser compatibles con las capacidades económicas, técnicas y políticas de los estados en el área de interés. Estar en armonía con los principios fundamentales de política exterior de la mayoría de los estados (autodeterminación, soberanía, no intervención en los asuntos internos y solución pacífica de controversias, protección internacional de los derechos humanos). Deberían permitir a los Estados: – Propender al mantenimiento, aumento y seguridad en la libre cir culación de los bienes, servicios y conocimientos disponibles. – Mantener un estado de equilibrio que sirva para nivelar las actua les asimetrías estructurales y no preservarlas o aumentarlas. Deberían permitir armonizar intereses comunes en el ámbito político de los estados. Algunas reflexiones respecto a medidas de cooperación para la seguridad Continuar con las actuales niveles de cooperación e intercambio entre las fuerzas armadas del continente, desarrollando mecanismos que permitan materializar un mayor vínculo, en base a objetivos específicos en torno a la integración económica y cooperación militar. Priorizar las actividades encaminadas a lograr una efectiva cooperación en la seguridad entre los países de la región, acompañado la progresiva integración económica y social. Dicha cooperación deberá abarcar: – Fluidez en el intercambio de información. 136 Mecanismos y estructuras institucionales existentes... General Hebert Figoli – Intercambio de experiencias. – Transferencia de tecnologías. – Continuar con el desarrollo de ejercicios y maniobras de cartas y • • • • • • en el terreno, de carácter combinado, en particular referidos a operaciones de mantenimiento de la paz. – Continuar con el intercambio de instructores y alumnos en los institutos de enseñanza. Los países deberían profundizar el desarrollo de proyectos conjuntos en áreas de intereses comunes tales como: – Preservación del medio ambiente. – Conservación y gestión de los recursos marinos vivos. – Prevención de crisis. – Cooperación para evitar la introducción en la zona oceánica de desechos nucleares y otros materiales contaminantes. – Desarrollo de seminarios, simposios, jornadas académicas, etc. so bre temas vinculados con las amenazas comunes a la seguridad y medidas de cooperación para neutralizar sus efectos en todos los campos del poder de los estados (político, económico, social, ambiental, cultural, militar, etc.). Fomentar y aplicar las Medidas de Confianza Mutua entre las fuerzas armadas de los distintos países: – Transferencia de información sobre gastos militares. – Notificaciones previas sobre desplazamientos militares. – Disposición para solucionar los conflictos limítrofes por la vía pacífica. Continuar con las reuniones periódicas entre integrantes de las fuerzas armadas de los países. Continuar en el esfuerzo emprendido en la participación en Misiones de Mantenimiento de la Paz, enmarcadas en el Capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas. Rever el rol de la Junta Interamericana de Defensa y su vinculación con la OEA y con el Sistema Interamericano de Seguridad Colectiva. Redefinir las actividades del Colegio Interamericano de Defensa y su relación con la OEA, apuntando hacia objetivos realistas, específicos y concretos que permitan materializar en la práctica las bases de un Sistema Colectivo de Seguridad ejecutivo y sin ambigüedades. Finalmente cabe considerar que América del Sur ha tenido menos guerras, menos muertos en el campo de batalla, y un porcentaje mucho menor de su Producto Bruto, destinado a dispositivos defensivos y armamentos que cualquier otra región del mundo. 137 FLACSO-Chile Como expresa el Doctor Russel W. Ramsey, “... las Fuerzas Armadas Latinoamericanas, tienen el récord en ayudar a sus conciudadanos a desarrollar sus economías, mantener la unidad e integridad territorial de sus países frente a Fuerzas Armadas de otras regiones del mundo a partir de 1830”. Bibliografía Ensayo: La Defensa en el MERCOSUR. Revista Sucesos de la Integración N° 204, Buenos Aires, 1997. El MERCOSUR y la Seguridad del Sub Continente. ESMACO, Montevideo, 1997. Diálogo. El Foro Militar de las Américas. Publicaciones varias. Bases para una Política de Defensa Nacional. Ministerio de Defensa Nacional. Montevideo. 2000. Fortalecimiento de la confianza mutua entre países del continente americano. Colegio Interamericano de Defensa. 1995. Nuevas dimensiones de la Seguridad Internacional. Conferencias de Ministros de las Américas. 138 MECANISMOS DE LA SEGURIDAD SUBREGIONAL Y LAS NUEVAS AMENAZAS C.A. GERARDO COVACEVICH 1 Introducción Durante las últimas reuniones entre Fuerzas Armadas de Latinoamérica, se ha intentado identificar algunos de los nuevos riesgos y amenazas comunes avizorados en relación a la seguridad y defensa en nuestra subregión. El tema de las nuevas amenazas y de la seguridad hemisférica ha sido tratado, con diferentes enfoques y grados de profundidad, en el seno del Comité Permanente de Seguridad Chile-Argentina COMPERSEG, en el Seminario de Análisis de la Agenda de la IVª Reunión de Ministros de Defensa de las Américas-Manaus 2000, organizado por FLACSO Chile en Santiago, y también, en la IVª Reunión de Ministros de Defensa de las Américas de Manaus, ocasión en que el Ministro de Defensa de Brasil, planteó la necesidad de continuar estudiando y revisando el Sistema de Seguridad Hemisférica, materia que constituirá por tanto uno de los temas centrales y más desafiantes para la próxima Reunión de Ministros de Defensa, a desarrollarse en Chile, durante el segundo semestre del año 2002. Al respecto, resulta conveniente destacar el grado de coincidencias, implícitas o explícitas, que se han advertido en el desarrollo de los foros antes señalados, no sólo respecto a la percepción de las amenazas que hoy 1. Jefe Estado Mayor de la Defensa Nacional Subrogante. Ministerio de Defensa Nacional de Chile. 139 FLACSO-Chile afectan y preocupan a los países del subcontinente, sino también, respecto a la eficacia de los mecanismos vigentes existentes, que en mayor o menor medida se vinculan con la temática de nuestra seguridad hemisférica. Resulta evidente que el término de la guerra fría, al finalizar la década de los 80, constituyó un hito, respecto del enfoque bipolar Este-Oeste que caracterizó las relaciones internacionales por más de 40 años, dando paso al proceso de mundialización o globalización, a la creación de bloques de poder y nuevos mecanismos bilaterales y multilaterales para la integración económica, comercial, política y militar como ha sido el caso de nuestros países, que han dado pasos cuantitativos y cualitativos de todo orden, pero en particular en lo que respecta a la solución de diferencias territoriales históricas y al ejercicio de una voluntad política de integración y cooperación. En este contexto, este documento intenta entregar una visión respecto del tratamiento que nuestra subregión debería otorgar a temas tan relevantes como la Seguridad y la Defensa. Seguridad y defensa Entendemos la Seguridad, en el caso de nuestro país2, como la condición y el medio a través del cual el Estado Nación percibe, que sus objetivos e intereses se están alcanzado, mientras otros están en vía de serlo. Ello naturalmente dependerá en gran medida, del grado de coordinación, vinculación y evolución que desarrollen los elementos constitutivos del Poder Nacional, de las previsiones fijadas y del desarrollo y éxito de las políticas de Estado adoptadas, tendientes a atenuar o eliminar las vulnerabilidades existentes. La Defensa por su parte, constituye la herramienta física y moral con que cuenta una Nación para enfrentar los riesgos y oponerse a las amenazas que pretenden influir en contra de los objetivos nacionales y como tal, es una responsabilidad que le corresponde a la sociedad en su conjunto, más allá de que las fuerzas armadas constituyan, el principal órgano a través del cual el Estado materializa la defensa. En la medida que la sociedad comprenda y asuma responsable y cabalmente su compromiso con la defensa de su país, podremos afirmar que no sólo existe, sino además que ella es creíble y contundente. En los tiempos actuales, hemos de reconocer que ello no resulta fácil ni natural de lograr, toda vez que las sociedades están mucho más pendientes de exigir múltiples 2. Libro de la Defensa de Chile, Parte VII, pág. 218. 140 Mecanismos de la seguridad subregional... Gerardo Covacevich derechos, que de aceptar y asumir que desde su posición de ciudadanos, también existen deberes que cumplir. Como es posible advertir, la seguridad y la defensa, analizadas desde la perspectiva planteada, pueden, sin mayores arreglos gramaticales, conceptualizarse y adaptarse a nuestra realidad subregional, bajo la óptica de la cooperación y dentro de un marco de realismo, donde las relaciones exteriores no se vean limitadas a compromisos idealistas, sino sobre la base de reconocer los múltiples elementos en común que nos unen, sin que ello signifique renunciar a los propios intereses nacionales, la creación de organizaciones o abandonar o modificar las relaciones preexistentes con otros Estados, bloques regionales o extra regionales. En términos de cooperación, las fuerzas armadas como instrumento del poder nacional de un Estado, constituyen una pieza fundamental de este proceso; su existencia, preparación y potencial representa, por una parte, “el recurso más resolutivo que posee la política exterior”3 para la salvaguarda de sus intereses frente a la comunidad internacional y por otra, el reflejo de la estatura político estratégica del Estado4, siempre y cuando aquella, se encuentre debidamente respaldada en el desarrollo armónico de los otros elementos del poder nacional, es decir, los ámbitos económico, psicosocial, diplomático y otros que también se estima que juegan roles importantes en el desarrollo de un Estado moderno, como son los ámbitos legislativo, jurídico, académico y comunicacional. Nuestros países han formalizado una serie de mecanismos de integración y cooperación, algunos de carácter bilateral y otros en el ámbito multilateral, que sin duda son susceptibles de ser perfeccionados y complementados y que han permitido minimizar la probabilidad de ocurrencia del conflicto armado y de paso, están contribuyendo a generar un ambiente de paz, de estabilidad y de confianza, que a no dudarlo, nos permitirá avanzar por el camino del desarrollo de nuestros países y lo que es aún más importante, permitiría a esta subregión interactuar e insertarse con mayor efectividad en el proceso globalizador. Regímenes de confianza mutua, de integración y cooperación política, económica, cultural, energética y fronteriza, de transparencia en los gastos de defensa, de transferencia de información, de desarrollo científico tecnológico, de respeto a la soberanía y autodeterminación, de respeto de los tratados y acuerdos bilaterales e internacionales y de reciprocidad en la suscripción y ratificación de los mismos, constituyen parámetros esenciales para la estructuración de un mecanismo subregional, que desde nuestro nivel, podemos promover, afianzar y consolidar. 3. Claudio Collados, Relaciones Internacionales, 1991, Capítulo V, Nº 3, pág. 154. 4. Libro de la Defensa de Chile, Parte V, Capítulo 1, pág. 135. 141 FLACSO-Chile Quisiéramos en un futuro no lejano, llegar en nuestra subregión a convertirnos en un grupo de países capaces de hacer frente a desafíos, riesgos y amenazas comunes, enfrentando el mundo con decisión, con visión de futuro y con una sola voz potente, la que conciliando equilibradamente nuestros propios y legítimos intereses nacionales, nos permita ser vistos y considerados como sujetos y no objetos del actual proceso de globalización mundial. A la luz del vasto poder que exhiben distintas potencias y bloques que protagonizan y conducen el acontecer mundial, pareciera que no existen alternativas viables y distintas a la integración de nuestra subregión. Vigencia de los mecanismos existentes Para nadie es desconocido que los mecanismos asociados al concepto de Seguridad Regional o Hemisférica vigentes, es decir: el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR-1947), la Junta Interamericana de Defensa (JID-1942), la Comisión de Seguridad Hemisférica (HSC-1992) y el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá-1948) en el seno de la OEA, no han representado instancias que hayan contribuido efectivamente a la solución de las situaciones de crisis y de conflicto, que han afectado a nuestra América del Sur en los último 60 años. La influencia y expansión del extremismo y del terrorismo revolucionario en la década de los 60 y 70, las tensiones entre nuestros países en 1978, el conflicto del Atlántico Sur entre Argentina y Gran Bretaña en el año 1982, el conflicto de la Cordillera del Cóndor entre Perú y Ecuador, el fortalecimiento y expansión del fenómeno de la guerrilla y del narcotráfico desde Colombia hacia la periferia regional y los atentados a las Torres Gemelas, constituyen claros ejemplos de como los mecanismos antes mencionados fueron sobrepasados por los acontecimientos, convirtiéndose en instrumentos inoperantes para servir a la contención y manejo de las actuales formas de conflicto. Con este trasfondo, valga traer a colación lo sucedido en la Reunión Especial de la Comisión de Seguridad Hemisférica de la Organización de Estados Americanos, efectuada entre el 13 y 14 de Noviembre del año 2000, convocada para tratar “Los Nuevos Enfoques de la Seguridad Hemisférica”, tras cuyo desarrollo, quedó en evidencia la falta de voluntad de esa Comisión y de la comunidad regional en general, para avanzar en forma concreta y substantiva sobre la materia. Sin ánimo de condenar actitudes ni conductas, en la práctica tales 142 Mecanismos de la seguridad subregional... Gerardo Covacevich instancias han servido sólo para mantener el tema vigente y confirmar una y otra vez, las buenas intenciones de las partes. Realidad subregional A diferencia de lo señalado precedentemente, cabe destacar el rol asumido por los países garantes del “Protocolo de Río”, en la solución pacífica del conflicto peruano ecuatoriano, como asimismo, el paso gigantesco que se ha dado en el contexto vecinal para la solución de diferencias históricas, lo que demuestra nuestra propia capacidad de enfrentar conflictos y alcanzar resultados efectivos y perdurables. Es quizás la flexibilidad del instrumento citado, la que muestra una luz acerca de las respuestas y acuerdos que estamos buscando, habida cuenta de que los permanentes cambios que enfrentamos día a día, no sólo en nuestra región, sino en todo el mundo, imponen a nuestros gobiernos efectuar permanentes y frecuentes ajustes para cautelar el interés nacional, situación que podría explicar la prudencia y lentitud de la región para suscribir determinados acuerdos y compromisos, tanto bilaterales como multilaterales, más aún si la misma exhibe todavía criterios muy dispares respecto a los programas de gobierno en aplicación, para la búsqueda del bien común de nuestros pueblos. No obstante ello, hoy podemos mostrar con una cierta dosis de orgullo, un proceso creciente de confianza, de cooperación e integración en nuestra subregión, que nos ha permitido continuar avanzando juntos por el camino de la paz y del entendimiento, que a no dudarlo, sólo puede ser causa de beneficio para el desarrollo y prosperidad que anhelan nuestros pueblos. Aún cuando existe un alto grado de coincidencia respecto de las principales amenazas que hoy preocupan a los estados de esta parte del subcontinente, también es cierto de que la región esta zonificada por realidades económicas, políticas, culturales, geográficas, étnicas, religiosas e idiomáticas, que indudablemente hacen impracticable en la actualidad, convenir formalmente una estrategia regional única de desarrollo y participación en el proceso de globalización. No obstante reconocer esta situación, lo que sí cobra importancia es tener la convicción de que el actual proceso de integración entre los países de la región, puede ser factible y apunta invariablemente a salvar estas dificultades. En el intertanto, cada paso que sea dado por pequeño que sea, cada acuerdo bilateral que se firme, cada nuevo intercambio comercial que se materialice, cada medida de confianza que se logre, 143 FLACSO-Chile constituirán en la práctica los cimientos que naturalmente sostendrán las relaciones a futuro, a nivel de nuestra región. Manejo de conflictos El conflicto como fenómeno social, está y estará siempre presente en nuestra convivencia interna, vecinal e internacional, presentándose de las más variadas formas, oportunidades e intensidades, pero pareciera que al menos en el futuro mediano, ha dejado de plantearnos la necesidad de encararlo bajo el tradicional esquema de seguridad colectiva para enfrentar un eventual ataque externo, como supuso el período de la guerra fría, invitándonos en cambio a pensar en la adopción de un esquema multidimensional que por su naturaleza mixta (económico, político, social, militar, ambientales, culturales, etc.), requeriría de respuestas coordinadas y comunitarias, es decir, deberíamos transitar hacia un esquema esencialmente cooperativo. Si bien el lograr un acuerdo político semejante en la subregión se presenta como una meta distante y difícil, es también verdad que una meta de esa magnitud y trascendencia para la subregión, representa en sí la culminación de un largo y arduo proceso de integración, cooperación y afectos que se plasma finalmente, como producto natural de la madurez y solidez de este proceso, en acuerdos y compromisos de las partes para caminar y enfrentar juntos en el futuro. Desde tal perspectiva, podemos concluir entonces en la necesidad y conveniencia de continuar los esfuerzos realizados a la fecha y en el nivel castrense que nos compete, no sólo para mantener, sino para incrementar, día a día, nuestra integración, nuestra cooperación, nuestro conocimiento mutuo, nuestra confianza y nuestra vinculación profesional y personal en todos los ámbitos posibles. No escapa a esta reflexión y con un dejo de razonable optimismo, que los esfuerzos e iniciativas bien desarrolladas en el ámbito militar, pueden trascender esta esfera, produciendo beneficios mutuos para fortalecer aún más la relación bilateral entre los países de la región. Esta es una apuesta por los afectos, la que no se construye ni alcanza de la noche a la mañana, es un proceso lento, variable, a veces frustrante y otras quizás difícil de comprender, pero sin duda alguna, nos muestra un camino que vale la pena emprender en beneficio mutuo y particularmente de las próximas generaciones que nos sucederán. En este además complejo proceso, no sólo debemos ser capaces de enfrentar las denominadas “nuevas amenazas” o “amenazas emergentes” tales como, la transculturización, la ambigüedad creciente de valo144 Mecanismos de la seguridad subregional... Gerardo Covacevich res y de principios, los problemas medio ambientales y sanitarios, la sobreexplotación de recursos económicos y de subsistencia, la extraterritorialidad de la ley, la interdependencia económica, política y estratégica, el narcotráfico, el terrorismo o narcoterrorismo, el crimen organizado transfronterizo, el tráfico de armas, las migraciones, las reivindicaciones étnicas y la infiltración informática, entre otras amenazas y riesgos, sino también advertir que en esta confrontación, en la medida que no accionemos y reaccionemos con criterios, normas y procedimientos afines, nuestros esfuerzos podrían resultar ineficaces para lograr la neutralización definitiva y permanente de la mayoría de estas amenazas. Si bien hoy nuestros países están desarrollando instancias que permiten augurar un futuro de convergencia en diversas materias de interés común y particularmente en el ámbito de la defensa, nadie puede asegurar que estaremos libres de la ocurrencia de situaciones que alteren o entorpezcan nuestras relaciones y las de nuestra subregión. Aceptando y asumiendo los notables y constantes cambios de la época que nos corresponde vivir, que afecta todas las áreas del quehacer de las personas, también afirmamos y aceptamos por otra parte lo difícil que resulta establecer las causas de conflictos entre los estados, porque ello es parte de la vida y de nuestra naturaleza. En este contexto propiciamos sí, desarrollar todos los esfuerzos posibles por modificar la forma de encarar y resolver los eventuales conflictos que pudiesen surgir en la subregión, abogando siempre por la prudencia y la solución pacífica de las controversias. Avances y desafíos En la última década, nuestros países han desarrollado un importante proceso de integración en todos los ámbitos del quehacer bilateral, con un énfasis muy dinámico y efectivo en el ámbito de la defensa, como lo hemos podido comprobar fehacientemente, al evaluar las actividades desarrolladas en el marco de las medidas de fomento de la confianza mutua. Un resultado semejante se ha verificado en el respectivo plano vecinal y paravecinal, situación que en sí misma, contribuye al propósito planteado, como asimismo, al compromiso de paz que han asumido los gobernantes en el seno del MERCOSUR5. En este contexto y consecuentes con nuestro respectivo rol constitucional, es que las fuerzas armadas pueden y deben coadyuvar para que 5. Declaración Política del MERCOSUR del 24 de Julio de 1998 y la Declaración Conjunta de Buenos Aires del 30 de Junio del 2000. 145 FLACSO-Chile la paz y el desarrollo de nuestros pueblos y por cierto de la subregión, sea efectivamente una realidad y no sólo un utópico anhelo, supeditado a la influencia de intereses geoestratégicos, político estratégicos y económicos de terceros. Es interesante y natural también, incorporar el tema de las oportunidades que se gestan a partir de las relaciones entre los estados, constituyendo un desafío, el identificarlas, para desarrollar nuevas y/o potenciar las existentes y definir las estrategias para su logro. Hacer realidad la explotación de las oportunidades constituirá una importante innovación de la defensa, haciéndola más activa y con la potencialidad de influir en los escenarios subregionales que se gesten a partir de esta estrategia. En concordancia con lo anterior, resulta vital, entonces identificar los intereses comunes en que se fundamenta la voluntad de integración de nuestros países, entre los cuales se pueden destacar los siguientes: • Mantención de la paz subregional, regional y mundial. • Nivel y condiciones de vida adecuadas de la comunidad subregional. • Preservación del medio ambiente. • Solidaridad ante situaciones críticas. Analizando estos intereses desde la perspectiva de la adecuada integración entre las medidas de orden político y económicas que los gobiernos han implementado o podrían implementar en el plano bilateral y multilateral subregional y de aquellas que en nuestro nivel podemos desarrollar y proponer, es posible identificar los objetivos, que contribuyan al espíritu de seguridad cooperativa que la subregión merece. En cuanto al interés de lograr “la paz subregional, regional y mundial”, ... podríamos mencionar a modo de ejemplo, los siguientes objetivos por alcanzar: • Mejorar cualitativa y cuantitativamente las actividades desarrolladas en el marco de las medidas de confianza mutua en el plano vecinal y paravecinal. • Ampliar y fortalecer los mecanismos de cooperación e integración en el ámbito de la defensa en el plano subregional (Industria de defensa, ejercicios combinados, intercambios académicos, etc.). • Establecer normas de comportamiento en el ámbito limítrofe-vecinal para prevenir y evitar que niveles subordinados de las fuerzas armadas adopten acciones que puedan devenir en una escalada de violencia, a consecuencia de una situación fortuita y no deseada por los niveles superiores. • Impulsar la participación combinada y bilateral en operaciones de paz impulsadas por las Naciones Unidas, con miras a mejorar la interoperabilidad de nuestras fuerzas armadas. 146 Mecanismos de la seguridad subregional... Gerardo Covacevich Con relación a la contribución que las fuerzas armadas pueden realizar en beneficio de un “buen nivel y condiciones de vida de la comunidad subregional”. • Efectuar un efectivo control de los espacios aéreos, terrestres y marítimos de la subregión, para otorgar seguridad a la vida humana y a las actividades que allí se realizan. • Implementar mecanismos de transferencia de información entre las fuerzas armadas y los organismos de orden y seguridad de los países de la subregión. • Promover la adopción de penas comunes para delitos e ilícitos que alteren la convivencia nacional, vecinal y subregional. • En cuanto a la “preservación del medio ambiente”. Incrementar las capacidades de las fuerzas armadas para participar en las labores de control y combate a la contaminación del medio ambiente. Finalmente y con relación a la “solidaridad subregional” ante situaciones críticas. • Promover la suscripción de acuerdos de cooperación en materia de catástrofes entre gobiernos y fuerzas armadas, como asimismo, la ejecución de ejercicios combinados para mejorar la interoperabilidad entre los medios disponibles para tales fines. Conclusiones Los evidentes cambios experimentados por la comunidad internacional tras el término de la guerra fría, el advenimiento de desequilibrios políticos, económicos y militares y, la diversidad de nuevos intereses de origen económico, político estratégico, étnico social y religioso en las diferentes regiones del mundo, continúan siendo la principal causa de los conflictos de hoy. La globalización no debe constituirse en el fin para alcanzar intereses individuales y la hegemonía del poder, sino el medio a través del cual, todos podamos alcanzar un desarrollo integrado, sostenido y estable. Nuestro país desea ser parte de este gran proceso y no, absorbido por el proceso. Las nuevas amenazas, incluyendo las variadas formas de expresión del proceso de globalización, merecen un estudio y análisis particular, dependiendo de los intereses y realidades particulares de cada Estado, subregión y región, estimándose que muchas de ellas, deben ser enfrentadas a través de adecuadas alianzas y mecanismos comunitarios de con147 FLACSO-Chile trol y contención (legislación común), respetando siempre, los principios de soberanía y autodeterminación. Por tanto, los actuales mecanismos de seguridad de la región, dado las nuevas formas de expresión e intensidad de los conflictos, ameritan ser rediseñados y perfeccionados, bajo el prisma de la realidad actual y futura de Latinoamérica. Es necesario definir la necesidad de que dichos mecanismos contribuyan por una parte a enfrentar las amenazas tradicionales o “viejas amenazas” (seguridad interestatal, soberanía) y por otras las nuevas amenazas o “amenazas emergentes” a través de una arquitectura variable o flexible de seguridad subregional mediante la creación o articulación de regímenes cooperativos de seguridad más eficientes y no necesariamente el desarrollo de nuevas estructuras militares. 148 CONFERENCIA DE MINISTROS DE DEFENSA DE LAS AMERICAS: TOPICOS SOBRE DEFENSA Y SEGURIDAD EN EL HEMISFERIO PEDRO VILLAGRA DELGADO 1 Introducción La próxima Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas representa una nueva oportunidad para que los países del hemisferio consoliden los significativos avances realizados en este campo en las últimas décadas y para evaluar los cambios en el escenario regional y mundial desde la pasada Conferencia de Manaos. Tal como sucediera en las Conferencias anteriores, podrá constatarse que los países americanos tienen intereses generales comunes en materia de defensa pero que, al mismo tiempo, cada país y cada subregión enfrentan desafíos que les son propios y que requieren de enfoques específicos para resolverlos. Así, a título de ejemplo, la concepción y los problemas que plantea la defensa para las naciones del Caribe no es idéntica a la que enfrentan las naciones del sur del hemisferio. Sin embargo, como lo han demostrado las Conferencias pasadas y las tareas desarrolladas en otros ámbitos sobre los temas de defensa, estas diferencias no han sido óbice para identificar también los elementos e intereses comunes en materia de defensa que posibilitan la acción conjunta de todos. 1. Ministro de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, República Argentina. 149 FLACSO-Chile El elemento común que aglutina a todo el hemisferio es la democracia representativa que rige como forma de gobierno y de vida y que constituye la regla única aceptada, tal como lo establece la Carta Democrática Interamericana . La democracia comporta valores que contribuyen al consenso y evitan la confrontación. En materia de defensa, ello se traduce en que hoy podamos afirmar que el nuestro es un continente de paz, aún en medio de las graves dificultades económicas y sociales que atraviesan muchos de nuestros países. Por ello, las nuevas estructuras o mecanismos de seguridad que procuremos definir en nuestro hemisferio deberán tener en cuenta, por un lado, la defensa del sistema democrático y los valores que le son propios y, por el otro, el reconocimiento de las peculiaridades de cada región o subregión. Los procesos de integración económica, particularmente sólidos en algunas subregiones como el MERCOSUR, también han contribuido de modo decisivo a la creación de condiciones propicias para el clima de confianza y cooperación que prevalece en las relaciones inter-estatales en nuestro hemisferio. La defensa y seguridad hemisféricas en el nuevo escenario Los atentados del 11 de septiembre Los terribles atentados terroristas del 11 de septiembre pasado en Estados Unidos dejaron al mundo en estado de perplejidad sobre el peligro que representa el terrorismo internacional y ha puesto el foco en los denominados “nuevos riesgos” o “nuevas amenazas” a la seguridad. Esto ha traído como consecuencia un nuevo estímulo al debate que en el ámbito hemisférico se había iniciado a comienzos de la década del 90, sobre la necesidad de adoptar nuevos enfoques para la defensa y la seguridad, que tomasen en cuenta las nuevas realidades globales a partir del fin de la guerra fría y su confrontación estratégica bipolar. Sin embargo, en ese debate en nuestra región se tuvo también particularmente en cuenta que no sólo las realidades globales habían cambiado en nuestro continente, sino que incluso varios años antes del fin de la guerra fría, el retorno a la democracia representativa en prácticamente todos los países del hemisferio había llevado a un paulatino abandono de las viejas hipótesis de conflicto que enturbiaron durante muchas décadas las relaciones entre países vecinos a lo largo de las Américas. Desde 150 Conferencia de Ministros de Defensa... Pedro Villagra Delgado comienzos de la década de los 80 la confrontación y competencia entre los países americanos fue dejando lugar a la concertación política e incluso a vigorosos procesos de integración económica y física, de los cuales el MERCOSUR, aún con sus problemas de coyuntura que todos conocemos, constituye el mejor ejemplo y representa una opción estratégica –en todo el sentido del término– de primer orden para sus socios. El retorno a la democracia representativa y la plena vigencia de los valores que ella encarna: respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales, estado de derecho, transparencia, responsabilidad de los gobernantes ante los gobernados, etc., a los que se sumó también la apertura económica, marcó no sólo cambios internos muy favorables en todos los países, sino también nuevas pautas favorables de relacionamiento interestatal a las que se hacía mención en la introducción. La cooperación reemplazó a la confrontación y los antiguos rivales se convirtieron en socios. En la mayoría de nuestros países las fuerzas armadas han sido adecuadas a esas nuevas realidades y necesidades y su subordinación al poder civil constituye un signo de fortaleza de las instituciones, al tiempo que contribuye a la seguridad nacional. Ni los atentados del 11 de septiembre, ni la crisis económica, han cambiado estos criterios fundamentales y eso es algo que no debemos perder de vista al adoptar cualquier nuevo enfoque sobre la defensa y de seguridad en las Américas. No debemos ignorar lo ocurrido en aquellos brutales atentados y debemos establecer mecanismos eficaces para luchar todos juntos contra el terrorismo internacional, pero tampoco debemos construir nuestra defensa con la mirada puesta sólo en la amenaza que aquel representa. La defensa y la seguridad del continente, tanto la colectiva como la de cada país, debe apuntar en primer lugar a defender los valores, el bienestar y el desarrollo de sus propios pueblos. El mandato para quienes deban diseñarlas no es distinto del mandato que los pueblos del continente dan a sus gobernantes a través de elecciones libres. Ese es el marco en el que se debe ubicar el análisis. Es el único que nos asegurará elaborar mecanismos sustentables y con respaldo político que permitirán a su vez enfrentar eficazmente los nuevos riesgos. De otro modo nuestros enfoques podrían terminar siendo meros ejercicios académicos o, peor aún, resultar divorciados de la voluntad popular o enfrentados con ella. La seguridad de nuestra región debe ser pues, la que brinde seguridad a los valores que sus sociedades sustentan. Debemos crear mecanismos que sean capaces de defender valores compartidos tales como la democracia representativa, los derechos humanos y las libertades fundamentales, el estado de derecho, etc., además de las concepciones territoria151 FLACSO-Chile les tradicionales. La seguridad debe servir para protegernos juntos de todo aquello que amenace esos valores fundamentales en los que creemos y donde yace la esencia de todo buen gobierno: que nuestros pueblos gocen del mayor bienestar económico, social y espiritual que seamos capaces de proveer. La defensa y seguridad no pueden ignorar el desarrollo económico y político de las sociedades de que se trate. De otro modo carecerían de sentido. No son andariveles autónomos, ya que no podría sustentarse una mayor integración económica, cultural, física, etc., en un marco democrático con la persistencia del concepto, de considerarse estos, mutuamente como riesgos o incluso potenciales enemigos. Acciones cooperativas en el marco regional y subregional Para el análisis de la situación planteada como consecuencia de los atentados, resulta útil recordar que el cambio de enfoque de las últimas décadas en nuestra región, producido por la combinación de democracia e integración, trajo aparejado un accionar cooperativo también en la defensa. Un ejemplo lo constituyen los mecanismos de coordinación concretos sobre estos temas existentes entre los países del sur del continente, y de éstos con Estados Unidos que permitieron no sólo un mejor relacionamiento entre las Fuerzas Armadas con medidas de fomento de la confianza, maniobras conjuntas, intercambio de experiencias y oficiales, etc., sino también una mayor coordinación de políticas y análisis conjuntos sobre la visión de seguridad global, regional y bilateral llevadas adelante por las autoridades políticas de los respectivos países. Estas medidas no se limitan a los análisis, sino que producen resultados concretos. América Latina se constituyó ya desde hace muchos años en una zona libre de armas de destrucción masiva porque todos nuestros países han adherido a los instrumentos internacionales que las prohiben de un modo efectivo. Incluso las normas de alcance global han sido reforzadas con otras de alcance regional que funcionan muy exitosamente. La Declaración del MERCOSUR como Zona de Paz es paradigmática en este sentido. Se han dado también pasos hacia una mayor transparencia en materia de gastos de defensa y adquisiciones. La metodología estandarizada común para medir los primeros, elaborada por la CEPAL por pedido de Argentina y Chile, es muestra de ello . Es menester estimular la consolidación e incremento de estos mecanismos a nivel bilateral y subregional para fortalecer así también el plano hemisférico. 152 Conferencia de Ministros de Defensa... Pedro Villagra Delgado Ámbito regional En el ámbito regional también existen mecanismos que deben ser utilizados para el análisis conjunto de los nuevos escenarios que se presentan al hemisferio. A comienzos de la década del 90 se estableció la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA (CSH), y la Cumbre de Presidentes de Santiago en 1998 le dio el mandato de “identificar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del sistema interamericano relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad hemisférica”, con el objeto de reevaluar los instrumentos y mecanismos de seguridad hemisféricos existentes a fin de adaptarlos a las necesidades del nuevo siglo . Los trabajos y debates al respecto estaban en marcha mucho antes del 11 de septiembre. Ahora deberían recibir un nuevo impulso y podrían ser objeto de mayor atención pública, pero es importante destacar que la OEA estableció de modo pionero, mecanismos que pueden resultar aptos para fijar las directivas políticas, así como el foro de debate apropiado para encarar el tipo de problemas que hay que afrontar. En materia de terrorismo, contamos con el Comité Interamericano de Lucha contra el Terrorismo (CICTE), que fuera también creado en 1998 por iniciativa argentina. Es decir que en el campo regional disponemos no sólo del mandato político para abocarnos al estudio de estos temas, sino que también de un instrumento específico para el tema terrorismo, así como otro para el combate al narcotráfico (CICAD), la Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados (CIFTA) . Hoy el concepto de seguridad tiende en forma creciente a contemplar amenazas -entre otras- de tipo social, económico, ecológico, político y humanitario, sobre las que se hará referencia expresa más abajo. Estos nuevos conceptos se han reflejado en los debates que tienen lugar en la Comisión de Seguridad Hemisférica desde hace ya algún tiempo. La Cumbre de Santiago otorgó además a los órganos pertinentes de la OEA el mandato de reevaluar instrumentos tales como el TIAR y el Pacto de Bogotá, que no cuentan aún con la adhesión de todos los miembros de la organización, y la Asamblea General de la misma encomendó esa tarea a la CSH. Respecto de esta tarea caben tres alternativas: 1) mantener el statu quo; 2) revisar como un todo el sistema actual de seguridad hemisférica, o 3) elaborar soluciones parciales que permitan adaptarlos a las nuevas circunstancias. 153 FLACSO-Chile En ese contexto resulta relevante recordar que los hechos del 11 de septiembre volvieron a poner en marcha los mecanismos del TIAR y así la Vigésimo Cuarta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, actuando como órgano de consulta del Tratado, aprobó el 21 de ese mismo mes una resolución unánime que consideró que esos ataques terroristas eran ataques contra todos los Estados americanos, estableciendo que los Estados parte deberán brindar asistencia recíproca efectiva para enfrentarlos a fin de prevenir futuros actos terroristas. La invocación del TIAR y la aceptación unánime de su pertinencia en este caso demuestra lo acertado de la decisión de la Cumbre de las Américas de 1998 sobre el proceso de reevaluación de los instrumentos hemisféricos existentes en materia de seguridad. Esta nueva circunstancia podría entre otras cosas promover el estudio sobre las posibilidades y alcances de la aplicación del TIAR a circunstancias que no constituyan un ataque armado de índole estatal, que representaba la hipótesis clásica de aplicación. En realidad cabe recordar que el artículo 6 del TIAR establece que el Organo de Consulta podrá reunirse también en caso de agresiones que no constituyan ataque armado o cualquier hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América. Quizás convenga recordar, en ese sentido, que la versión del TIAR modificada en San José de Costa Rica en 1975, incluye en su quinto párrafo preambular que la obligación de defensa colectiva se haya ligada a los ideales democráticos de sus miembros y el sexto sostiene que la paz se funda en el reconocimiento y la protección internacional de los derechos y libertades de las personas y a la efectividad de la democracia. Es decir que la preservación de la democracia y los derechos humanos podrían ser considerados objetivos legítimos en este contexto. No en vano un párrafo preambular de la resolución adoptada por el Organo de Consulta el 21 de septiembre de 2001 señala que la obligación de asistencia mutua y defensa colectiva se vincula esencialmente con sus ideales democráticos. Puede aquí resultar pertinente recordar también que los Cancilleres de las Américas, reunidos ese mismo 21 de septiembre como Reunión de Consulta de la OEA, adoptaron otra resolución –también por unanimidad– con el propósito esencial de condenar los ataques terroristas y en la que, entre otras cosas se encomienda a la Comisión de Seguridad Hemisférica que acelere sus labores en vista a la Conferencia Especial sobre Seguridad convocada por el trigésimo segundo período de sesiones de la Asamblea General de la OEA, tomando en cuenta los aportes del CICTE. Esto habla a las claras sobre la importancia que los Gobiernos de todos los países del hemisferio dan a las labores de la CSH y el modo en que priorizan su accionar como el ámbito político adecuado para analizar estos temas. 154 Conferencia de Ministros de Defensa... Pedro Villagra Delgado Acción hemisférica Como se indicaba en la introducción, debe tenerse presente que las distintas regiones que integran nuestro continente presentan importantes diferencias de desarrollo, historia y capacidades socio-económicas y de defensa, las que no podrán dejar de influenciar visiones particulares de la seguridad que se adapten a aquéllas. No obstante, estas diferencias no deben condicionar la vigencia de los valores esenciales. En la CSH hay consenso sobre la necesidad de reconocer las vinculaciones estrechas entre seguridad, desarrollo y consolidación de la democracia, así como la relación histórica entre paz y democracia, como premisas sobre las cuales debe basarse la reformulación del concepto de seguridad en el hemisferio. Cabe tener presente que, pese a la disminución de las posibilidades de conflicto entre los estados, es importante mantener los esfuerzos para prevenirlos, hacer uso sistemático de los mecanismos existentes para la superación de controversias y renovar las capacidades del sistema interamericano en este ámbito específico. Las Conferencia de Ministros de Defensa pueden y deben aportar sus puntos de vista a estos análisis para contribuir desde su enfoque específico al proceso político descripto e instruido por los Presidentes en la Cumbre, complementando las labores que se desarrollan en la CSH. Sin perjuicio de la falta de un vínculo formal entre este foro y la OEA, cabría considerar la alternativa de que sus decisiones puedan ser canalizadas para su puesta en práctica en el marco de dicho organismo regional. Ello ya sucede con otras cuestiones en el ámbito de la Cumbre de la Américas. Objetivos del proceso Como se anticipara al comienzo de este documento, la gran tarea que tiene por delante la comunidad de naciones americanas es estructurar un consenso sobre los valores básicos que todos estamos dispuestos a defender y, correlativamente, sobre los medios idóneos y consistentes con esos valores que estamos resueltos a acordar para defenderlos individual y colectivamente. Estos consensos constituirán, por lo tanto, la base para elaborar lo que ha dado en llamarse “el nuevo paradigma de la seguridad hemisférica” en reemplazo de las concepciones y mecanismos subsistentes de la guerra fría. Un ejemplo clásico de ese cambio a nivel global son las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, donde cada vez más las acciones clásicas se ven reemplazadas o complementadas por complejas misiones que requieren muchas veces la reconstrucción de 155 FLACSO-Chile las instituciones civiles del lugar afectado y no sólo la verificación de un acuerdo de paz. Se debería definir el contenido del concepto de seguridad internacional, partiendo de los logros ya consensuados en la OEA y las contribuciones que pueden aportar los mecanismos regionales. De esta manera se podrá avanzar en un entendimiento basado en el reconocimiento de las diversas situaciones y respuestas que cada país y subregión articula, para construir un consenso hacia un concepto a nivel hemisférico. Los entendimientos bilaterales y subregionales basados en el respeto a valores y objetivos comunes deben proyectarse al marco hemisférico, para procurar que éste se adecue lo más posible a aquéllos. Respecto de las instituciones actualmente vigentes sería menester adecuarlas a la realidad actual para darles una mayor eficiencia, al menos hasta que no se cuente con otras de reemplazo o el convencimiento de su irrelevancia para las nuevas circunstancias. Nuevas amenazas a la seguridad. Forma de enfrentarlas 1. En los últimos años se ha ido considerando en forma creciente que las amenazas a la seguridad que enfrentan los estados latinoamericanos y del Caribe no provienen ya de amenazas militares externas, sino de nuevos y complejos fenómenos que han sido denominados genéricamente “nuevas amenazas” o “nuevos desafíos” a la seguridad. Estas comprenden cuestiones de tan diversa índole como el narcotráfico, el crimen organizado, el tráfico ilícito de armas, el terrorismo, las migraciones ilegales, la pobreza extrema, los daños al medio ambiente, la inestabilidad económica, la corrupción, etc. La mayoría de estos fenómenos son provocados, principalmente por actores no estatales y generan violencia e inseguridad, que en los casos más graves pueden derivar en la desestabilización de las instituciones políticas en los países afectados. Ello genera también la necesidad de encontrar mecanismos adecuados para prevenir y enfrentar estas “nuevas amenazas”. 2. El debate tiende a: a) identificar cuáles serían estos nuevos fenómenos; b) el alcance que debería darse al concepto de seguridad, porque de ello dependerá el listado de fenómenos cubiertos; c) precisar si aquellos serán analizados desde la óptica más amplia de la seguridad o de la más restringida de la defensa; d) diferenciar o unificar los conceptos de seguridad y defensa; 156 Conferencia de Ministros de Defensa... Pedro Villagra Delgado e) determinar los mecanismos prácticos y legales adecuados para dar respuesta a estos desafíos, y; f) la necesidad de articular una efectiva cooperación internacional. Este último elemento reviste fundamental importancia porque estos fenómenos tienen, en su mayoría, características que exceden las fronteras de un país y requieren, por lo tanto, de la cooperación internacional para darles respuestas adecuadas. Son fenómenos donde la fortaleza de la acción colectiva es tan fuerte como el eslabón más débil de la cadena de cooperación. 3. En primer lugar cabe tener presente que considerar amenazas o riesgos a la seguridad a cuestiones de tan distinta naturaleza como los fenómenos mencionados en el punto 1, que van desde el crimen internacional organizado a fenómenos socio-políticos, comporta expandir significativamente el concepto tradicional de seguridad. A ello debe sumarse que una de las tendencias más activas que ha surgido en el debate que se está desarrollando sobre estos temas, es considerar que estas amenazas afectan también a la defensa y, consecuentemente, algunos entienden que desde esa óptica podría o debería asignarse un papel a las fuerzas armadas en su solución. Esta última visión tiende a eliminar la distinción entre los conceptos de seguridad y defensa, argumentando que hoy en día están tan vinculados que no pueden considerase en forma separada. Esta combinación de expansión del término “seguridad” para incluir fenómenos de naturaleza socio-económica, con la tendencia a desdibujar la diferencia entre aquel concepto y el de “defensa”, hace más importante aún actuar con suma cautela al identificar no tan sólo cuáles son estas “amenazas” sino también los medios adecuados para responder a ellas 4. Por ello, al analizar los desafíos a la seguridad hemisférica, incluyendo estos conceptos de “nuevas amenazas”, parece pertinente tener en cuenta que: a) En la mayor parte de los casos es posible distinguir las cuestiones de seguridad y las de defensa. Las primeras serían aquellas vinculadas esencialmente al orden interno y que en lo externo se vinculan a cuestiones de índole policial, legal o criminal. Las cuestiones de defensa, por su parte, serían aquellas que hacen esencialmente a la preservación del Estado como tal y a su soberanía territorial y que se vinculan a la solución de los conflictos de origen externo para lo cuál pueden y deben emplearse en forma integrada y coordinada todos los recursos y capacidades de que se disponen, en particular –cuando las circunstancias lo requieran–, las fuerzas armadas como elemento central. 157 FLACSO-Chile Además, cabría separar de ambos conceptos las “amenazas” producto de circunstancias socio-económicas (pobreza, crisis económicas, migraciones, etc.), así como aquellas no producidas por hechos del hombre (vgr. desastres naturales). b) Debe evitarse asignar a priori funciones a las fuerzas armadas en la prevención o combate de estas nuevas amenazas en general, sin un cuidadoso análisis sobre la especificidad y características de cada una. Hacerlo podría tener el efecto de militarizar la óptica de su tratamiento, lo que a su vez podría desplazar el eje de la fijación de políticas y su puesta en práctica, de áreas tales como las de interior, medio ambiente, bienestar social o política exterior, a las de defensa. Por lo demás, hay que procurar que cada una de estas complejas “amenazas” sea encarada por los medios más idóneos y eficientes para su prevención, control y superación. La asignación a priori a las Fuerzas Armadas de roles que no les son propios y sí lo son de otras instituciones, en función de una supuesta falta de tareas concretas en un momento histórico determinado, conlleva el riesgo de desnaturalizar la función específica de aquéllas. El pasado de la región tiene ejemplos claros del riesgo incito en la aplicación de un criterio semejante. c) En la identificación de los medios más idóneos para superar estas amenazas puede ser pertinente diferenciar aquellas que pueden requerir ser enfrentadas por las Fuerzas Armadas de aquellas que requieren la participación de otras agencias del Estado, tanto para su detección como para su prevención y represión. Hay legislaciones como la Argentina que limitan la utilización del instrumento militar para la represión de amenazas tales como el narcotráfico, el lavado de dinero, las migraciones ilegales, etc. No obstante, las Fuerzas Armadas pueden en ese mismo marco proveer asistencia logística a las agencias competentes del Estado, cuando ello resulte necesario o pertinente. d) Deben también distinguirse aquellas amenazas que requieren una respuesta que involucre el uso de la fuerza a nivel militar –como podría ser el terrorismo de ocurrir en escala masiva que supere la capacidad policial– de las que requieren prevención e inteligencia –como los delitos informáticos– y de las que –por su propia naturaleza– responden a fenómenos socio-económicos que requieren políticas en esos campos para darles respuesta (vgr. pobreza, migraciones ilegales y, en gran medida, deterioro grave del medio ambiente). Debe tenerse presente que los desafíos que estas amenazas generan pueden ser enfrentados más eficientemente mejorando el poder de respuesta de las instituciones que resulten naturalmente más idóneas para cada una de ellas. 158 Conferencia de Ministros de Defensa... Pedro Villagra Delgado e) Existen diferencias de circunstancias y legislación entre los distintos países del hemisferio, que hacen difícil la adopción de reglas generales aplicables a todos en cuanto a los medios idóneos para prevenir o responder a estas amenazas. A título de ejemplo, el narcotráfico presenta en el caso de algunos países características que pueden afectar la supervivencia misma del Estado y el control efectivo de su territorio, por lo que podrá resultar adecuado y legalmente factible el uso del instrumento militar para combatirlo; en tanto que en la mayoría de los países del hemisferio pareciera indispensable fortalecer las políticas sociales y de salud para prevención en materia de consumo, las fuerzas policiales encargadas de la represión del narcotráfico y los sistemas judiciales encargados de aplicar la ley. Estas diferencias aconsejan que deben ser las autoridades elegidas en cada uno de nuestros países las encargadas de identificar que fenómenos consideran constituyen amenazas a la seguridad, tanto desde el punto de vista externo como interno, fijar las medidas para contrarrestarlas, asignar los recursos escasos de que se disponen e instruir a los órganos competentes para que actúen en consecuencia, en el marco de la legislación de cada país. f) La evaluación sobre cuál es el instrumento más idóneo para combatir estas nuevas amenazas, así como su alcance, debiera ser consecuencia de un análisis más sistemático de aquéllas y de la forma que se estime que resulta más conveniente para prevenirlas y, llegado el caso, enfrentarlas. La determinación de esos medios idóneos debería hacerse caso por caso, según la naturaleza de la amenaza de que se trate. g) Se trata de cuestiones de gran complejidad, que involucran a una gran cantidad de áreas y la coordinación interna en cada país resultará esencial para identificar los medios más idóneos para actuar. 5. La cooperación internacional, en los planos subregional, regional y hemisférico, es indispensable para una adecuada respuesta a estas nuevas amenazas, en la medida que las mismas tienen, en gran parte de los casos, naturaleza transfronteriza. La protección al medio ambiente, narcotráfico, crimen internacional organizado, migraciones ilegales, etc., constituyen claros ejemplos en tal sentido. Para ello debe promoverse una mayor vinculación entre las instituciones de cada país con competencia en el tema que se trate, sea la justicia, policía, acción social, migraciones, etc., para una acción coordinada y eficaz. 6. Además de la evaluación que cada país haga para calificar a distintos fenómenos como “amenazas”, así como sobre los modos de hacerles 159 FLACSO-Chile frente conforme lo indiquen sus circunstancias de hecho, políticas y legales, es importante procurar establecer criterios comunes sobre los cuales basar la cooperación internacional con aquel propósito. En ese sentido puede avanzarse en primer lugar de modo subregional, teniendo en cuenta las particularidades de las distintas áreas en que se compone nuestro hemisferio. Por su parte y tal como se indicara más arriba, en el ámbito hemisférico, la Comisión de Seguridad Hemisférica, como órgano político de la OEA, es el órgano que parece mejor dotado para analizar las llamadas “amenazas a la seguridad”, en consonancia con los mandatos que ha recibido de las Segunda Cumbre de las Américas y de la Asamblea General de dicha organización. Este órgano tiene la ventaja que nuclea a todos los países del continente, con excepción de Cuba, y otorga el marco político adecuado para permitir que el análisis sea lo más amplio posible, pudiendo incluir en él también a cuestiones que no se encuadren en las concepciones tradicionales de seguridad o defensa. La identificación de estas nuevas amenazas constituye una tarea delicada que requiere de un enfoque político y la CSH está en condiciones de solicitar el asesoramiento de las áreas competentes del sistema interamericano que puedan aportar elementos de juicio pertinentes según la naturaleza del tema, sea en el campo social, derechos humanos, defensa, combate al crimen organizado, narcotráfico, etc. 7. En resumen, la respuesta de nuestros países frente a este asunto deberá respetar el marco legal y tener en cuenta las características de cada país. En donde sea posible sería deseable que estas “nuevas amenazas” sean encaradas con políticas conjuntas a nivel regional, que establezcan respuestas preventivas coordinadas, procurando –en su caso– eliminar las causas económico-sociales que las originan. Estos desafíos deben ser enfrentados con los instrumentos más idóneos de que disponga cada país, de acuerdo a su circunstancia y legislación. Conclusión Con base a lo expuesto, se incluyen los siguientes criterios para ser tenidos en cuenta en los trabajos de la próxima Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas: La seguridad que debemos construir para nuestro hemisferio es la que permita el desarrollo y consolidación de los valores que sus sociedades sustentan. Debemos crear mecanismos que sean capaces de defender valores compartidos tales como la democracia representativa, los derechos 160 Conferencia de Ministros de Defensa... Pedro Villagra Delgado humanos y las libertades fundamentales, el estado de derecho, la integración regional, etc., además de las concepciones territoriales tradicionales; Deben promoverse y profundizarse los mecanismos de diálogo en temas de seguridad y defensa a nivel bilateral, subregional y regional; En la construcción de un consenso sobre los modos de actualizar el sistema de seguridad regional deben tenerse en cuenta las experiencias bilaterales, subregionales y regionales existentes; Debe avanzarse en el cumplimiento de los mandatos de nuestros Jefes de Estado encomendados en la Cumbre de las Américas; La Comisión de Seguridad Hemisférica aparece como el foro político adecuado para canalizar a nivel continental estas experiencias, al permitir que el análisis sea lo más amplio y participativo posible, pudiendo incluir temas que no atañen a las concepciones tradicionales de seguridad o defensa; Para el análisis de estos riesgos no tradicionales sería útil contar con los aportes de los distintos órganos de la OEA con competencia en las materias que se traten, en particular los de naturaleza socio-económica; Los desafíos que generan las nuevas amenazas deben ser enfrentados con los instrumentos más idóneos de que disponga cada país, de acuerdo a su circunstancia y legislación; La cooperación subregional, regional y hemisférica es indispensable para una adecuada respuesta en todos los planos a las denominadas “nuevas amenazas”, en particular mediante la instrumentación de respuestas preventivas coordinadas, procurando –en su caso– eliminar las causas económico-sociales que las originan. Si la V Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas avanzase, entre otras cosas, hacia el logro de estos objetivos, habrá dado otro paso importante hacia la consolidación de nuestro hemisferio como un área de paz y cooperación. Nota: Los puntos de vista contenidos en este documento reflejan exclusivamente la opinión de su autor expresadas a título individual y, por tanto, en modo alguno comprometen posiciones oficiales. Bibliografía Carta Democrática Interamericana. OEA. Asamblea General. AG/RES.1 (XXVIII-E/01). Declaración Política del MERCOSUR, Bolivia y Chile como Zona de Paz. Documento de la Asamblea General de las Naciones Unidas A/53/297. “Metodología estandarizada común para la medición de los Gastos de Defensa”. CEPAL. Serie Seminarios y Conferencias. LC/L.1624-P. 161 FLACSO-Chile Segunda Cumbre de las Américas. Santiago. Abril de 1998. Plan de Acción. Capítulo sobre “Fomento de la Confianza y Seguridad entre los Estados”. “Comité Interamericano contra el Terrorismo”. OEA. Asamblea General. AG/RES.1650 (XXIX-O/99). “Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados”. OEA. Asamblea General. AG/RES.1 (XXIV-E/97). “Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad en las Américas”. OEA. Asamblea General. AG/RES.1566 (XXVIII-O/97). “Amenaza terrorista en las Américas”. Vigésimo Cuarta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores actuando como Organo de Consulta en aplicación del TIAR. RC.24/RES.1/01. Protocolo de Reformas al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca. Abierto a la firma en San José de Costa Rica el 26 de julio de 1975. “Fortalecimiento de la cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo”. Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de los Estados miembros de la OEA. RC.23/RES.1/01. “Conferencia Especial de Seguridad”. OEA. Asamblea General. AG/ RES.1908 (XXXII-O/02). 162 REUNIÓN PREPARATORIA DE LA V REUNIÓN DE MINISTROS DE DEFENSA DE LAS AMÉRICAS PABLO GENTA FONS 1 Como objetivo general de esta breve ponencia deseamos poner de relieve el rol protagónico que han asumido los Ministerios de Defensa dentro del desarrollo de la seguridad y defensa hemisférica, principalmente a través de las Reuniones de Ministros de Defensa Nacional de las Américas. Asimismo, considerar el proceso evolutivo que estas Reuniones han cobrado a través de su institucionalización, para finalizar con alguna breve reflexión acerca de la manera de contribuir a su optimización. En efecto, durante la última década hemos asistido a la ocurrencia de cambios y fenómenos en el sistema internacional que han generado sensibles repercusiones tanto a nivel hemisférico como regional. Sin ir más lejos, tras los atentados del 11 de septiembre la humanidad ha entrado en otra era que tiende a edificarse sobre nuevos conceptos y bajo principios en cierta forma diversos a los que animaron las instituciones jurídico-políticas del siglo XX. Nuevamente las imperiosas necesidades impuestas por la guerra y el consecuente juego de las alianzas resulta más determinante de la legitimidad y de la legislación que muchos presupuestos doctrinarios o filosóficos. Hasta hace pocos meses hubiera resultado inconcebible la aceptación de Rusia como socio de la OTAN, pero ello denota hasta que punto las instituciones se adaptan a las nuevas realidades. 1. Junta Interamericana de Defensa. Colegio Interamericano de Defensa. 163 FLACSO-Chile Un claro ejemplo de ello lo constituye la propia OEA generando respuestas apropiadas como la Carta Democrática, la Convención Antiterrorismo o la reciente declaración de Bridgetown, por citar algunos casos. Y los ministerios de defensa del hemisferio no han sido ajenos a este fenómeno contribuyendo dentro de este proceso de adaptación, a la paz y la estabilidad de la región. Su ámbito de actuación ha ido paulatinamente trascendiendo el círculo local para proyectarse cada vez más al plano internacional pasando así a constituirse en un instrumento más dentro de este complicado y necesario proceso de cooperación y entendimiento en materia de seguridad y defensa. Al punto que hoy en día se los llega a considerar como un instrumento de la política exterior de los países. Así es que hoy por ejemplo, se consolida cada vez más la idea del Ministerio de Defensa como ámbito por excelencia para el fomento y desarrollo de las relaciones entre los estamentos civil y militar, –lo que fuera objeto de afirmación categórica ya desde Williamsburg en el año 95–, en concordancia con la plenamente aceptada (e imperiosa) necesidad de formación de civiles en asuntos de seguridad y defensa. Otro aspecto a destacar dentro de esta misma línea de protagonismo evolutivo es la creciente y decisiva intervención en el impulso y desarrollo de Política de Defensa y documentos doctrinarios concordantes –como los Libros Blancos– factores cruciales en el fortalecimiento de la confianza mutua entre los estados. Esto fue objeto de declaración expresa en Manaos en el año 2000. Y es dentro de este contexto que cobran relevancia las Ministeriales de Defensa como máximo ámbito político-técnico de tratamiento y discusión de temas específicos de seguridad y defensa. En ellas se consideran y estudian aquellos aspectos más actuales e importantes para el Hemisferio en esta materia, resultando en la determinación de pautas de avance y orientación de las políticas de defensa a nivel estatal y regional. Poseen la gran virtud, entre otras, de evocar en forma conjunta y coordinada a los máximos jerarcas de la defensa al estudio y consideración de los tópicos que pautan esa integración evolutiva en seguridad y defensa, tan necesaria para la paz y estabilidad de la región. Allí se discuten todos los temas que afectan al hemisferio dentro de un ambiente signado por la franqueza y la transparencia. Las Ministeriales de Defensa, que se fundan en la premisa de que las 34 democracias de América deben trabajar juntas por la paz, han experimentado un rápido proceso de adaptación y maduración llegando en un corto tiempo, –apenas 7 años–, a generar un espacio relevante y necesario en esta materia. 164 Reunión Preparatoria de la V Reunión de Ministros... Pablo Genta Fons Desde Williamsburg ha sido notorio el progreso experimentado como consecuencia, en gran medida, de las Ministeriales de Defensa. Así, pueden señalarse como hitos más destacados que: 1. Se han institucionalizado normas democráticas y el control civil en el ámbito de defensa. Así, por ejemplo, vemos como Brasil cuenta ahora con un Ministerio de la Defensa. 2. Se ha evidenciado que se puede trabajar juntos para promover la resolución pacífica de disputas y controversias. Tal es el caso de la larga disputa fronteriza entre Ecuador y Perú. 3. Se ha fortalecido la cooperación en la seguridad regional. La homologación en gastos militares entre Chile y Argentina es un claro ejemplo de ello. 4. Ha germinado el concepto de trabajo en conjunto para combatir las amenazas transnacionales como el terrorismo, el tráfico ilícito de armas, el tráfico de drogas y los desastres naturales. Y es ese mismo proceso de afianzamiento, esa misma maduración, la que ha generado y puesto en evidencia necesidades estructurales y operativas que exigen prontas y adecuadas respuestas. Una de ellas, tal vez la más imperiosa, es la generación de una Secretaría Permanente que brinde la necesaria asistencia y estabilidad a estas Ministeriales, potenciando su eficacia. Ello contribuiría sustancialmente a consolidar el concepto de que las Ministeriales de Defensa sean la evolución de un proceso y no la percepción de que “se habla mucho y se hace poco” tal como ocurrió inicialmente en las Cumbres de Presidentes donde se comenzó a generar un proceso de acumulación de temas sin un orden coordinado. Precisamente, dichas Cumbres llegaron al mismo momento institucional en que actualmente se encuentran las Ministeriales de Defensa, y se le aplicó la misma solución planteada, generando un resultado totalmente positivo. Creemos que una Secretaría Permanente puede apoyar estas Reuniones de Ministros de Defensa en cuatro áreas concretas: 1. Colaborar en la coordinación de los temas de agenda, los cuales deben –por esencia– ser determinados por los propios países. 2. Operar como archivo institucional que preserve la memoria de las distintas ocurrencias sucedidas en el devenir de su acción. 3. Dar seguimiento a los diferentes temas tratados en las Ministeriales, así como a las distintas resoluciones, acuerdos, proposiciones y conclusiones adoptadas. 4. Servir como centro de información y difusión en la materia tanto para los países participantes como para aquellos que no lo son. En este aspecto cobra suma relevancia el apoyo que pudiera brindar a todo el ámbito académico especializado. 165 FLACSO-Chile Podemos decir que es esta una necesidad que comenzó a evidenciarse ya desde Bariloche, se hizo más fuerte en Cartagena y se patentizó en Manaos donde fue objeto de expresa mención en la propia Declaración proclamada por los Ministros. La necesidad de darle continuidad y seguimiento a los trabajos generados y la coordinación y cooperación de la Agenda temática consensuada, fueron dos de los varios elementos destacados como fundamentales para que estas Reuniones de Ministros de Defensa fueran exitosas y provechosas. De igual manera creemos en la conveniencia de que esta Secretaría fuese asignada y llevada por algún organismo multinacional hemisférico a fin de garantizar el equilibrio necesario en estas circunstancias. De igual modo sería deseable que dicho organismo pudiera conjugar a su interior la dualidad sustantiva tanto civil-militar, como técnico-político. Estamos convencidos de que ello reforzaría el proceso de maduración y evolución de estas reuniones a la vez de potenciar su eficacia y protagonismo. De igual modo afirmaría el multilateralismo y la imagen de las Reuniones de Ministros de Defensa como un proceso creíble, transparente y franco. En resumen: • Las Reuniones de Ministros de Defensa han demostrado ser el instrumento adecuado para la discusión y el intercambio necesarios entre los máximos actores político-técnicos en la materia, llenando así un importante vacío existente. • A través del tiempo ha evolucionado y madurado como institución, afianzándose definitivamente. • Esa misma evolución generó, entre otras, la necesidad de contar con una Secretaría Permanente. • Esta Secretaría debería ser llevada por un organismo multinacional idóneo que conjugue los aspectos civiles y militares que integran los propios Ministerios. 166 Reunión Preparatoria de la V Reunión de Ministros... Pablo Genta Fons CUADRO COMPARATIVO POR TEMAS TEMAS W Operaciones de Paz X Desminaje Asistencia Humanitaria Necesidad de Fuerzas Armadas Narcotráfico Derechos Humanos / D.I.H. Consolidación de regímenes democráticos X Relaciones civiles-militares X Reestructura Fuerzas Armadas Nuevas misiones Aumento de número de civiles en C.I.D. X Subordinación de FF.AA. a autoridad democrática, constitución y DD.HH. X Transparencia Resolución pacífica de controversias Cooperación Hemisférica Medidas de Confianza Mutua Nuevas amenazas Integración económica y Defensa Desastres naturales Tráfico ilícito de armas Terrorismo Acatamiento del Derecho Internacional Sistema de Seguridad Hemisférica Concepto de Seguridad y Defensa Libro Blanco de la Defensa Aprendizaje a distancia Nota: W: Williamsburg B: Bariloche C: Cartagena M: Manaos 167 X X X X X X B C M X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X ALCANCES AL SISTEMA DE MEDICIÓN DEL GASTO EN DEFENSA DESARROLLADO POR CEPAL EUGENIO CRUZ 1 El sistema y sus características Marco del estudio: Desde el punto de vista político, este estudio es complementario a las medidas de confianza mutua dentro del ámbito militar de la defensa, al abrir al conocimiento público no solo los gastos incurridos sino que hacerlo a través de un organismo internacional con plena autonomía para seleccionar sus fuentes de información y la forma de aplicarlas. Es un esfuerzo por lo tanto, que se incluye dentro del contexto del acercamiento argentino chileno en el área de defensa, enmarcado por los esfuerzos de ambos países en un ámbito político de dar importantes pasos en pos del acercamiento, superando las barreras y desconfianzas de la historia recientemente pasada; especialmente ellas se enmarcan en el ámbito de la seguridad y en la manifiesta opción de avanzar en la eliminación de aquellos aspectos que resaltan o muestran la lógica del conflicto y la confrontación. Más que confianza, nos encontramos en una etapa de transparencia en uno de los aspectos de la relación que más suspicacias genera, mostrando las realidades que ambos países enfrentamos en las cuestiones de seguridad externa y que por cierto nos atañen a ambos. Otro esfuerzo 1. Ministerio de Defensa Nacional de Chile. 169 FLACSO-Chile de transparencia, al que esta metodología es complementaria, ha sido la publicación de los libros de la defensa en ambos países; que solo pueden ser entendidos en el marco del esfuerzo de integración y cooperación, precedido necesariamente por medidas de confianza mutua que han sido fundamentales en este proceso de acercamiento. Como al ámbito político de este acercamiento en los temas de la seguridad corresponde a otra discusión, solo nos interesa enmarcar esta metodología dentro del conjunto mucho más completo de medidas de acercamiento, transparencia y confianza mutua que ha sido desarrollado en la relación de los últimos años entre Argentina y Chile, sin este ámbito político el proyecto de desarrollar esta metodología, difícilmente habría podido llevarse a cabo, ni siquiera haberse iniciado. Objetivo del proyecto: De lo expuesto en el punto anterior, el objetivo del estudio es diseñar una metodología que permita calcular los gastos de defensa de ambos países; definiendo la defensa como el conjunto de actividades para salvaguardar la soberanía nacional, obteniendo una condición de seguridad externa para que el país pueda lograr sus objetivos nacionales. La importancia de este objetivo radica en que busca mejorar la relación existente entre ambos países entregando criterios que permitan comparar el esfuerzo económico que cada país hace para su defensa, estableciendo un método que no sólo haga comparables los gastos, sino que establezca la defensa en su expresión económica, es decir que la metodología refleje los gastos de producir la defensa y no aquellos incurridos en producir otros servicios que por ser entregados por las mismas entidades, las Fuerzas Armadas, suelen ser confundidos. Asimismo busca que la metodología establezca procedimientos que permitan dimensionar adecuadamente el gasto en defensa a partir de información de la contabilidad gubernamental, que refleja la ejecución presupuestaria anual del sector público, la que es de carácter abierta; y, de otros datos complementarios recabados por los consultores en las mismas fuentes. Lo anterior con el fin de permitir que la defensa como bien sea adecuadamente valorizada, lo que tiene importancia además para una adecuada asignación interna de recursos, que sea transparente en los costos y en los servicios entregados. La definición de defensa sobre la que se hizo el estudio, recoge un concepto tradicional de lo que la función defensa ha representado históricamente, ella representa un bien cuyas características económicas nos interesa relevar, y dimensionar el esfuerzo económico efectuado por el país. Este concepto ha sido usado al analizar la defensa desde el punto de 170 Alcances al sistema de medición del gasto en defensa... Eugenio Cruz vista de la asignación de recursos, la eficiencia en el uso de los mismos, la forma de producirla, por lo que no podemos en este estudio desarrollar conceptos que implican productos más amplios. Este concepto de defensa es diferente a otros que también han sido usados como sinónimos o al menos conceptos similares, entre otros se pueden mencionar el de gasto militar, entendido como el gasto realizado por las Fuerzas Armadas, al gasto en seguridad que puede englobar al gasto en defensa como parte de la seguridad externa de la nación, pero le agrega otros componentes como la seguridad interna; el gasto del Ministerio de Defensa, pues pueden existir actividades en él que no corresponden a defensa y pueden existir en otros ministerios gastos asociados a actividades de defensa. Aspectos económicos: Si bien el proyecto de desarrollo de la metodología se percibe como un objetivo político, sus resultados, la metodología desarrollada deben ser mirados desde un punto de vista económico. Esto debido a que el método se constituye en una herramienta para construir un dato que refleje el esfuerzo económico global desarrollado por el país y que al ser aplicado sobre la información proveniente de varios años, permite construir una serie que refleje el comportamiento económico del gasto en el período analizado. Iniciaremos este análisis a partir de dos conceptos centrales para caracterizar la defensa en lo económico: • La defensa como un producto (o servicio) es considerado como un bien social puro, siendo una de las funciones básicas de todo Estado proveerla. • Por sus características económicas y políticas sólo el Estado puede proveerla y la asignación de recursos a esta función adquiere una relevancia política más compleja que otros gastos de carácter público o privado. La discusión de las características económicas de bienes como la defensa se ha centrado en su calidad de bien público puro o perfecto, lo que significa que la demanda por defensa debe ser determinada socialmente y a partir de datos como el PIB, el gasto en defensa del sistema vecinal, la relación de precios entre la defensa y el resto de los bienes y la inserción del país en sistemas de seguridad regionales. Esto puede expresarse como Demanda por Defensa DD= f(PIB, GDVi, Pd/Pnd, GDPVi). Esto tiene una implicancia política importante, pues cada uno de estos elementos tiene trascendencia en dicho ámbito. Al considerar el PIB como uno de los determinantes de la defensa, nos estamos refiriendo a dos efectos diferentes; una valorización de lo que debemos defender, defini171 FLACSO-Chile do económicamente como lo que el país produce, producto que conlleva un bienestar social y una capacidad de generar recursos para lograr los medios que permitan el desarrollo social del país y que podría verse amenazado; y por otra parte la capacidad económica para hacer frente a esta amenaza. El nivel del PIB inequívocamente nos dimensiona la capacidad del país para hacer frente a una amenaza. En todo caso el PIB no es el único determinante del gasto en defensa aunque es relevante. El gasto en defensa en los países vecinos puede decirse que define el nivel económico de la amenaza en términos tradicionales. Como toda afirmación teórica esta refleja un concepto que debe ser adecuadamente operacionalizado para, en cada caso práctico llegar a un análisis más completo. Asimismo, este debe ser complementado por apreciaciones complejas sobre los efectos de las nuevas amenazas y la forma de conceptualizarlas en términos económicos. Ahondaremos sobre este último tema en la segunda parte de esta presentación. Asociado a este concepto está el último término de la función definida, pues los países no se encuentran en una situación de aislamiento, sino que pertenecen a un sistema complejo de relaciones de alianzas abiertas o implícitas que afecta a la demanda social por defensa. El análisis económico de los sistemas de alianzas y de los efectos que en ellas se generan están fuera del alcance de esta presentación, pero el impacto del gasto en defensa de los distintos países que conforman un sistema subregional afecta la demanda por defensa de cada país en particular. Esto significa que el nivel de gasto es una función compleja de los componentes analizados. Al no existir mecanismos de mercado que determinen la demanda por defensa –por ser un bien social puro– esta se convierte en una función social básica que debe ser provista por el Estado, pues su objetivo es asegurar la soberanía e integridad de cada país por medios militares. No solo por sus características económicas es función privativa del Estado, privatizar el monopolio de la fuerza en una sociedad como la nuestra llevaría a su disolución, lo mismo ocurriría con la descentralización de la defensa. Siendo una función no privatizable, la oferta de defensa y su producción son provistas centralmente por el Estado, por lo que en la asignación de recursos a la función defensa no intervienen los mecanismos de mercado que la llevarían a su optimización, debiendo ser reemplazados por decisiones políticas, tomadas por los organismos competentes de acuerdo a la regulación que el régimen político se haya dado. No se produce en este “mercado” ningún tipo de competencia económica con otros servicios públicos o privados que permita disponer de criterios competitivos para una eficiente asignación de recursos, 172 Alcances al sistema de medición del gasto en defensa... Eugenio Cruz como por ejemplo se da en sectores que prestan servicios como salud, educación u otros. Esto obliga a ser muy cuidadosos y transparentes en la asignación de recursos para la defensa y aquí la relación de lo anteriormente expuesto con la metodología desarrollada por CEPAL, es decir, determinar sin lugar a interpretaciones cuantos son los recursos asignados, y gastados, en la producción de la defensa. Como en nuestros países se da una mezcla de actividades asumidas por las Fuerzas Armadas, la metodología aporta criterios que permiten separar la defensa de otros bienes producidos por las Fuerzas Armadas, permitiendo separar aquello que claramente no aporta a la defensa o que puede significar duplicaciones derivadas del sistema presupuestario contable. En términos generales, la metodología de la CEPAL define tres niveles, denominados G1 o gasto Central en Defensa, G2 o gasto en pensiones, en el sistema de seguridad social del Personal de las Fuerzas Armadas, y G3 o gasto en el sistema tecnológico industrial no incluido en G1. El gasto en defensa está constituido por gasto incurrido en la producción de la defensa, esto es en un primer nivel (o G1 en la terminología usada por CEPAL): • El personal constituido por las remuneraciones y otros pagos hechos a las personas que producen la defensa, es decir militares, marinos, aviadores y el personal civil necesario para producir defensa. • Los pagos efectuados por la adquisición de bienes y servicios necesarios para producir defensa, es decir, gasto operacional que incluye desde alimentación del personal hasta municiones y repuestos. • Los pagos efectuados por la adquisición de material bélico, armas y equipos. • Los pagos asociados a la construcción de infraestructura de uso militar. Como se hace notar en la metodología, en estos dos últimos ítems los valores corresponden a gastos efectivos, es decir a pagos o desembolsos de caja y no al gasto económico asociado al total de la inversión efectuada y pagada en un plazo mayor a un período presupuestario anual. G2 lo constituye el gasto previsional, esta separación tiene una connotación importante pues no constituye un gasto actual, sino un gasto que fue devengado durante el servicio pasado del personal militar y constituye la base de la seguridad social del personal que cumple servicio en las Fuerzas Armadas. En general este gasto puede considerarse como un gasto social y en numerosos países se encuentra inserto en los sistemas de previsión comunes de una sociedad, pero también se implementa en muchos casos mediante regímenes especiales. Adicionalmente a ello las pensiones están asociadas al cumplimiento de requisitos determinadas por años de servicio y remuneración al retiro, por lo que están ínti173 FLACSO-Chile mamente relacionadas con los beneficios del personal de las Fuerzas Armadas. Algunas metodologías lo consideran un gasto relativo a defensa, en cambio otras no lo consideran así. La metodología nos entrega un indicador global comparable con las cifras macroeconómicas, y sus niveles de apertura son los necesarios para cumplir con este nivel de detalle. No es una herramienta de análisis de la composición o destino del gasto, no permitiendo por lo tanto un nivel de análisis de eficiencia en el uso de los recursos ni otro análisis de tipo microeconómico, es un dato que nos permite conocer el nivel del gasto pero no su composición o su destino, por lo que no nos permite avanzar en el detalle de la funciones de producción o de oferta del producto defensa, cuestión bastante más compleja y que tiene otro tipo de objetivos de carácter interno como es determinar la eficiencia en la gestión de los recursos. En los sistemas presupuestarios y contables de ciertos países, los gastos y asignaciones presupuestarias se hacen por programas, relacionando objetivo, actividad y gasto, lo que permitiría generar algunos indicadores de cómo está constituida la función de oferta, esto queda fuera del alcance de este método, por que no es parte del objetivo buscado. La idea no es construir una función de costos asociado a una función de oferta del producto defensa, lo que implicaría un análisis de otra naturaleza y con otros objetivos políticos y económicos. Desarrollos de la metodología Situación del proyecto: El proyecto como tal, culminó con la entrega de la metodología desarrollada por la CEPAL a los países que la solicitaron y con su difusión a la comunidad internacional, a cuya disposición se puso el método desarrollado. Además de la metodología, se entregó un análisis de los resultados para el período 1996 a 1998, obteniendo datos que fueron compatibles entre ambos países (lo cual era el objetivo del estudio) y que pudieron ser comprobados internamente por analistas de ambos ministerios de defensa. No quiere decir esto que fueran iguales a las estadísticas publicadas por ambos países al respecto y con anterioridad, sino que los resultados fueron comparables a cálculos realizados utilizando los mismos conceptos pero con datos provenientes de análisis de fuentes internas. La forma como se construyeron los diferentes niveles de gasto significó a los analistas de la CEPAL partir de información pública, entregada por los gobiernos a organismos internacionales y a partir de ella –y utilizando las fuentes oficiales– obtuvieron información que permitió 174 Alcances al sistema de medición del gasto en defensa... Eugenio Cruz construir los valores que reflejaren de mejor manera las definiciones metodológicas del estudio. Para ello ambos países dieron la mayor apertura, entregando a CEPAL la información requerida y cooperando con su análisis e interpretación. Cabe hacer notar que tanto la práctica presupuestaria, financiera y contable de ambos países es diferente, por lo que homogeneizar la información no solo requirió de un esfuerzo de obtener información relevante sino de tratarla y presentarla de forma que reflejara los mismos conceptos en ambos países. El informe de CEPAL es un resumen que no refleja en este sentido toda la riqueza de este estudio, pero estimamos que todo lo que es relevante para otras experiencias de uso de la metodología están presentes. Como última afirmación en esta línea, estimamos que la metodología es perfectamente aplicable a otras experiencias, siendo necesario buscar una forma adecuada para aplicarla a los casos específicos, pero al ser independiente de los sistemas presupuestarios y contables, y requerir de información que debiera estar disponible en los sistemas vigentes en todos los países, al utilizar conceptos claramente especificados en los términos de referencia del proyecto, se puede adaptar a otras realidades distintas. En los puntos siguientes exploraremos dos situaciones que requieren de mayor análisis, pues los casos argentino y chileno son relativamente homogéneos. Condiciones económicas: Con esto nos referimos a las condiciones económicas generales en que se desenvuelve la actividad militar, ello tiene relación con sistemas tributarios y arancelarios, sistemas de adquisiciones y administración de la deuda externa, sistemas impositivos y previsionales que afectan al personal (Aportes y beneficios al sistema de seguridad social); asimismo en algunos casos deben tenerse en consideración sistemas cambiarios diferentes que pueden introducir fluctuaciones que dificulten una buena comparabilidad, algunas de ellas fueron analizadas en profundidad para diseñar la metodología, otras por presentar situaciones similares en ambos países no constituyeron un tema que fuera trascendente. Por último, hay temas que tienen incidencia en la asignación interna de recursos por el Estado y que no tienen relevancia en la relación externa. En el caso de los sistemas tributarios y arancelarios estamos refiriéndonos a los impuestos que pagan las Fuerzas Armadas por sus adquisiciones de bienes y servicios en el país, o los derechos aduaneros que paguen por la importación de pertrechos. En el caso de Argentina y Chile existe un tratamiento similar y las distorsiones que ocurren no son 175 FLACSO-Chile significativas, aunque debemos reconocer que estos tratamientos pueden variar en el futuro, si cambian los regímenes arancelarios y tributarios a que están sometidas las Fuerzas Armadas. Esto debe analizarse en cada caso y descontar los impuestos correspondientes. Otra cuestión que surge es la disponibilidad de información fidedigna que esté disponible para los analistas que deben hacer el estudio. Existen casos en que estos gastos fueron contabilizados en partidas secretas, no fueron contabilizados o lo fueron en forma engañosa. Existen períodos históricos en varios de nuestros países en que estas falencias de la información sobre el gasto en defensa fueron práctica corriente, aunque las exigencias de los organismos económicos internacionales y la instauración de la democracia, han ido eliminando estas distorsiones. Asimismo los sistemas contables no siempre han podido disponer de la información básica requerida. Esto implica que los períodos en que la metodología puede ser aplicada deben ser parte de la adaptación a cada caso específico. Los efectos de la política cambiaria fueron discutidos en profundidad en la elaboración de la metodología, pues Argentina y Chile tenían políticas diferentes. Esto obviamente limita la comparabilidad de las cifras directas, como se puede mostrar dramáticamente por los problemas que vive Argentina ya que la cifra de gasto en defensa en pesos, traducida a dólares el año recién pasado es más del doble que la misma cifra al tipo de cambio vigente durante este año. Al presentar las cifras como un porcentaje del PIB, sin embargo, el cambio es mucho menor o inexistente. Los distintos sistemas financieros vigentes en los países pueden afectar el adecuado registro de las adquisiciones mayores; esto surge de la contabilización del pago de la deuda en organismos centralizados, de la contabilización de los intereses en instancias distintas que la deuda, esto debe ser considerado adecuadamente, pero no representa dificultad mayor, pues con una contabilidad detallada esta información puede ser adecuadamente pesquisada. El mismo cuidado debe ser tomado al homogeneizar los gastos previsionales de las Fuerzas Armadas Las fuerzas armadas y el apoyo a actividades civiles: Si bien este es un punto que fue adecuadamente especificado e incorporado en la metodología desarrollada por la CEPAL, la misión de las Fuerzas Armadas en ambos países está orientada a lo que puede definirse como su vocación central, cuando ellas deben participar o llevar a cabo actividades de otra índole, en ambos países están claramente definidas por ley esas actividades y su financiamiento. En ambos casos están referidas a actividades de apoyo a actividades civiles específicas, como la aviación civil o la navegación y el uso del mar y sus recursos. 176 Alcances al sistema de medición del gasto en defensa... Eugenio Cruz En ambos casos, el chileno y el argentino, el gasto en actividades distintas de las mencionadas en apoyo a actividades civiles por las fuerzas militares (apoyo en caso de catástrofes, misiones de paz, etc.), no tenía ningún significado económico y no se disponía de información significativa al respecto. En el caso de otros países de la región, esto puede ser una realidad un tanto diferente, participando las Fuerzas Armadas en funciones que van desde lo que puede denominarse construcción del estado (apertura y ocupación efectiva del territorio), hasta actividades de seguridad pública (policiales); particular relevancia tienen actividades antisubversivas y contra el narcotráfico en algunos países. En estos casos siempre cabe la pregunta sobre la vocación de dichas fuerzas, las que tienen organización, entrenamiento y equipamiento militar (salvo algunas policías bajo control militar). Asimismo dichas Fuerzas se mantienen entrenadas y preparadas por su mismo uso, constituyendo un importante aporte a la disuasión, pudiendo ser redesplegadas sin mayor dificultad operacional y económica. En estos casos es complejo descontar parte del gasto de estas unidades, aún del gasto operativo. Con estos comentarios preliminares solo se pretende abrir la discusión respecto de las consecuencias económicas y sobre la seguridad, que se originan en la entrega a las Fuerzas Armadas de tareas que suplen las falencias de los organismos del estado orientados a llevarlas a cabo o las complementan en situaciones de emergencia. 177 OTRA PERSPECTIVA PARA AFRONTAR LAS AMENAZAS A LA SEGURIDAD REGIONAL FRANCISCO LE DANTEC GALLARDO 1 En este trabajo se desea establecer que las amenazas que han surgido en el último tiempo, después de la caída del muro y al termino del “orden mundial bipolar”, han modificado la concepción de seguridad para los países de la región, no solo por la naturaleza de ellas, sino que también por lo dependiente de las políticas en lo relacionado con economía, política social, medio ambiente y otras, de lo que determinan las grandes potencias, en especial Estados Unidos. Lo interesante de todo esto, es que el concepto de “amenaza” ha dejado de ser solamente militar. La existencia de los estados, ya no solo dependen de su cohesión interna, sino que también del reconocimiento internacional, entendido este como la capacidad de participación en el orden que está establecido. El sistema internacional que se esta gestando a partir del término de la guerra fría, puede transformarse, después de un largo transitar, en un salvaje desorden si fracasan los grandes dogmas de la democracia de masas que actualmente constituyen el modo casi universal de organización social, a lo menos en Occidente. Si esto ocurriera, el futuro sería aún más sangriento que el recién terminado siglo XX. 1. Oficial de Marina ( R ); Magíster en Ciencia Política, Universidad de Chile; Magíster en Ciencias Navales y Marítimas, Academia de Guerra Naval. Ponencia presentada en las “IV Jornadas de Estudios Internacionales y de Mundialización”, desarrolladas en el Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de Santiago de Chile. 179 FLACSO-Chile Según el profesor Bernardo Quagliotti de Bellis, nos estamos enfrentado a tres paradigmas históricos, bastantes diferentes entre sí. El primero de estos es el planteado por Fukuyama, ampliamente conocido, en el que sostiene sintéticamente que nos enfrentamos “con un futuro que no tiene futuro”, en el que Estados Unidos es el único protagonista a escala mundial, después de la victoria de la democracia liberal y el capitalismo, lo que es irreversible2. Por otra parte, el segundo paradigma es el que sostiene Samuel Huntington, en su libre choque de las civilizaciones, donde siguiendo la huella de Spengler, considera que serán ocho civilizaciones las que se enfrentarán en una batalla final, de donde surgirá un nuevo modelo. El tercer paradigma, y quizás el más realista, es el sostiene el Doctor de la Universidad de Heildelberg, Panajotis Kondylis, donde propone que “por primera vez en la historia, se constituye una sociedad mundial verdadera que, aunque marcada por desigualdades y disimilitudes importantes en el terreno de los hechos, reconoce a sus miembros los mismos derechos y la igualdad ,por principio. Tal igualdad no se ve realizada ni material ni universalmente, ni en el interior de la democracia de masas ni en la sociedad mundial, pero se garantiza y, sin cesar, se le hace propaganda por las vías del derecho de los pueblos y de las declaraciones de intenciones”3. Lo planteado por Kondylis significa que el prevé que en el futuro no se presenciará un enfrentamiento entre dos potencias, como fue la guerra fría, sino que aparecerán una serie de estados pequeños que se agruparán y se reagruparán constantemente, lo que puede producir que el enfrentamiento entre los pequeños y los grandes pueda volverse contra estos últimos. De acuerdo a lo que ha expuesto Kondylis, y considerando que su paradigma refleja realmente la realidad, cabe preguntarse ¿las desigualdades y disimilitudes entre los estados constituyen una de las amenazas más grandes que deben afrontar nuestra región?; ¿estas desigualdades y disimilitudes, están representadas por los factores sociales y económicos, respectivamente?; ¿será un contrapunto entre el pensamiento social y el económico? Difíciles son las respuestas si no se enfrentan desde una perspectiva política. Diversos autores consideran que en el orden mundial, sea cualquiera el modelo que se conforme, la política seguirá dependiendo del Estado Nacional, que seguirá siendo el eje del quehacer político. Se está viendo como algunas de sus estructuras están cambiando o simplemente, desapareciendo. 2. Quagliotti de Billis, Bernardo; ¿Qué mundo se está construyendo a futuro?; www.monografias.com. 3. Quagliotti de Billis, Bernardo; Op.Cit. 180 Otra perspectiva para afrontar las amenazas... Francisco Le Dantec Gallardo El futuro se presentará más favorable si se logran alcanzar cuatro metas que son fundamentales, y que tienen la misma importancia: desarrollo sostenible ecológicamente, capacidad de competencia económica, justicia social y, democracia amparada en el Estado de derecho4. Pero, ¿qué escenario se le presentan a América Latina en este nuevo orden “globalizado”? Indudablemente, la globalización es una realidad ambivalente, pues por una parte favorece a los grandes bloque económicos, y simultáneamente produce cada vez más desigualdades entre los estados, como también dentro de sus propias sociedades. Esta situación requiere respuesta de parte de los diferentes gobiernos, especialmente de los países latinoamericanos. Estos últimos corren el riesgo de convertirse en elementos insignificantes del mercado internacional, lo que conlleva que se transformen en sólo objetos de las Relaciones Internacionales, en consideración a la poca transcendencia que tienen en este nuevo orden que se está gestando. La región esta obligada a explorar formas de funcionar en el concierto internacional como una América Latina global, si se pretende mejorar la posición internacional de todos y cada uno de los países involucrados. La única manera de lograr lo dicho, es desarrollar un profundo análisis prospectivo, dejando de mirar el pasado; se debe considerar que en la actualidad, los mercados segmentados o pequeños, como también las políticas aisladas y particulares, solo sirven para intensificar los riesgos y las vulnerabilidades, favoreciendo la fragmentación y el empequeñecimiento de las economías nacionales, llegándose a lo que algunos autores llaman el “darwinismo económico y tecnológico”, en abierta alusión a la teoría de Charles Darwin sobre la selección natural de las especies5. Esta paulatina selección del mercado global, en que va descartando las “especies no aptas”, en muy poco tiempo puede convertir a muchos Estados en economías inviables, lo que provocaría un fuerte impacto psicosocial, ya no solo en el respectivo país, sino que por extensión, en toda la región, con todas las consecuencias a la seguridad regional, que esto significa. Si se desarrolla un análisis sin prejuicios, se llega a la conclusión que las características y condiciones de los procesos políticos y económicos que se encuentran en desarrollo en América Latina poseen elementos comunes y otros que son propios de la realidad de cada país. Esto puede ser considerado como lógico, pero lo que resulta notable es que estos procesos poseen más aspectos comunes de lo que eventualmente sería dable imaginar, siendo los elementos disímiles los me4. Quagliotti de Billis, Bernardo; Op.Cit 5. Quagliotti de Billis, Bernardo; América Latina: ¿Integración? ¿Dependencia?; www.monografias.com 181 FLACSO-Chile nos. Es evidente, en todo caso, que los procesos que viven los países de la región están marcados por elementos comunes, independiente de la intensidad, velocidad y profundidad con que se desarrollen tales procesos; más aún, las características distintivas de cada sociedad le otorgan a cada proceso un cariz adecuado a su propia realidad. Actualmente, las percepciones de amenazas en la región, se encuentran caracterizadas por aquellos desafíos y amenazas de tipo tradicional o histórico, cuya vertiente principal es de tipo vecinal y, por otra parte, aquellos que deben ser asumidos como consecuencia del “nuevo orden mundial”, que son las conocidas amenazas emergentes. En forma paralela, se debe reconocer que las amenazas son cada vez más dinámicas y asociadas a incertidumbres de distinta naturaleza y clase, donde es posible distinguir aquellas de tipo político, estratégico, económico, social, medio ambiente y militar, que afectan niveles internacionales y nacionales. El concepto de seguridad ha ido evolucionando desde una definición limitada a lo militar a una más amplia y compleja, por lo que dentro de un contexto de seguridad regional, se entiende que está incide no sólo en el ámbito de su significado militar sino que además es percibida claramente por los actores sociales, políticos, económicos y empresariales. Esta evolución conlleva, necesariamente, el reconocimiento de un aumento de amenazas que se encuentran interrelacionadas y son interdependientes entre sí. Cuando hablamos de desafíos y amenazas nos referimos expresamente a aquellos factores externos que intervinculados, de manera directa o indirecta exigen una decisión gubernamental para su superación, en el caso de los desafíos, o su neutralización o eliminación, en el caso de las amenazas. Desde otra perspectiva, significa analizar y evaluar en forma integrada todos los factores de riesgo económico y político implícitos en cualquier acción de conducción estatal. Esta aproximación nos permite distinguir aquellas variables de tipo económico que caracterizan a casi todos los procesos y que ejerce un acondicionamiento en las sociedades, de aquellas variables cuya intensidad de relación e interacción ejercen una decisiva influencia en los procesos decisionales de los gobiernos democráticos. Ambos aspectos se encuentran íntimamente relacionados. Ahora bien, podemos sostener, como aproximación analítica, que cada desafío conlleva amenazas y cada amenaza supone desafíos. Es decir, existe una interacción permanente entre ambos conceptos. Sin embargo, esa relación no supone necesariamente una dependencia, que pueda implicar que cada vez que aumenta una disminuye la otra, o disminuyen o aumentan ambas. Solamente supone tener presente que cada acción política está asociada a una planificación que tiene dos dimensiones: desafío y amenaza. 182 Otra perspectiva para afrontar las amenazas... Francisco Le Dantec Gallardo Por otra parte, la seguridad hemisférica ha ido tomando con mayor fuerza, nuevas dimensiones. Ya resulta difícil poder separar en forma nítida los elementos de una seguridad política, económica, militar o social. El valor en juego, asociado a esta concepción, es la estabilidad democrática y el desarrollo de las naciones. En similar sentido, debemos indicar que el proceso de globalización de las comunicaciones y el uso intensivo, y cada vez más masivo, de los satélites y las computadoras han colocado en jaque las tradicionales definiciones de soberanía. Todo ello, por cierto, dentro de un esquema económico de libre mercado que privilegia la intensidad de las interacciones y la libre circulación de capital, bienes, servicios e información. Del mismo modo, la necesidad de una mayor integración económica y política para actuar sobre los mercados de otros países, ha puesto en evidencia la necesidad de generar nuevas condiciones de seguridad, para reducir al máximo los riesgos y la ocurrencia de amenazas que desestabilicen la región, aprovechando las oportunidades en mutuo beneficio. La noción amplia de seguridad, supera a las tradicionales instituciones del Estado, incorporando al sector privado y social de cada país. El protagonismo creciente del sector empresarial en las decisiones del Estado a nivel internacional o nacional, junto con la diversidad de intereses que es posible identificar a nivel social, definitivamente tienen un impacto notable en los actuales conceptos de seguridad. Obviamente, ello supone asumir, dentro de los procesos de reforma y/o modernización del Estado, la generación de una capacidad de coordinación y regulación de todos los actores, institucionales y no institucionales, que participan en la dinámica política y relacionados con la seguridad del país. La noción de seguridad hemisférica, conforme lo señalan los estudios provenientes de Estados Unidos, y regionalmente aceptados, involucran específicamente a todo el continente americano. En virtud de ello, esta noción se relaciona directamente con las variables que interesan a Estados Unidos en su percepción de los países de América Latina6. Es pertinente indicar, para una mejor comprensión de la posición de los países de América Latina, que estos no han sido protagonistas en la conformación del nuevo “orden o desorden mundial”, más bien han sido meros espectadores del surgimiento de esta nueva realidad. En otras palabras, nuestros países son objeto y no sujeto de ella. Esto significa que cualquier definición de amenazas que pueda hacerse, debe integrar las amenazas que Estados Unidos ha señalado. 6. Obando, Enrique (Editor); Nuevas Amenazas a la Seguridad y Relaciones Civiles Militares en un Mundo en Desorden, CEPEI, Lima, Perú, 1994. 183 FLACSO-Chile Esto es un hecho, más allá de cualquier subjetivización que se quiera realizar. Hoy, mas que nunca, el tradicional debate entre el idealismo y el realismo en las relaciones internacionales se ha zanjado en favor del segundo. La noción de seguridad que se asuma en la región, no puede pretender ser independiente o de carácter aislacionista, sino que debe estar enmarcada dentro de las concepciones de Estados Unidos. Tal afirmación, que puede parecer temeraria, se fundamenta en el rol asumido por Estados Unidos durante todo el siglo XX y que se ha expresado en sus intervenciones militares y diplomáticas en variados países de América Latina7 . La existencia de un Estados Unidos con un liderazgo militar ya demostrado, incluso de características hegemónicas, implica asumir como propias aquellas variables de seguridad asociadas a esta nación, lo que implican una redefinición del rol de las Fuerzas Armadas, con la aparición de nuevos actores que están directamente vinculados a la generación de estas condiciones. La sola mención del impacto que tienen las inversiones de capitales en proyectos industriales de tipo estratégico en países vecinos es suficiente para ilustrar esta afirmación8. No se puede desconocer que en la región aún existen probabilidades de conflicto en virtud de un desarrollo de su política exterior de tipo multilateralista, donde necesariamente debe negociar intereses económicos y políticos con otros estados. La sola existencia de intereses distintos genera una potencialidad de conflicto que es necesario considerar. Del mismo modo, resulta interesante señalar que mientras más intensos son los procesos de integración, mayor es la posibilidad de identificar intereses encontrados o contrarios, que afectan a un país. Para hablar de seguridad hemisférica regional parece adecuado establecer algunas orientaciones conceptuales que nos permitan identificar las relaciones de interdependencia y complejidad que existen en la región. Se debe reconocer que la seguridad, por su carácter multidimensional y multivariado, se puede asociar, a lo menos, a cinco áreas temáticas: política, económica, social, militar y medioambiental. Las múltiples amenazas no tradicionales que se presentan, deben ser asumidas por el Estado como un todo. Son motivos de presiones e influencias de actores internacionales y de gobiernos más desarrollados. Sin embargo, es aquí donde es necesario mantener una posición meditada y coordinada con todas las instituciones del Estado, máxime cuando 7. Meneses, Emilio, “Chile: Percepciones de Amenazas Militares y Agenda para la Política de Defensa”, en Chile: 8. Holzmann, Guillermo; “Desafíos y amenazas en el contexto regional :gobernabilidad y rol de las FF.AA., una aproximación desde la Ciencia Política”; Documento de trabajo, 1999. 184 Otra perspectiva para afrontar las amenazas... Francisco Le Dantec Gallardo estas amenazas pueden ser objeto de profundas modificaciones en virtud de acuerdos internacionales o por la aparición de nuevas variables. Por ejemplo, la escasez de materias primas en el futuro próximo no solo tendrá un efecto económico sino que obligará a las grandes potencias a mirar con otros ojos a aquellos países que mantienen reservas en su territorio. En este escenario, la probabilidad de que determinados países sufran presiones políticas o intervenciones militares existe razonablemente. Lo mismo sucede con aquellos países que por su densidad poblacional requerirán buscar nuevos territorios para el desarrollo de su población y de su economía; o que las potencias dominantes decidan que determinados territorios de otros países (ej. Amazona) son “reservas ecológicas” de toda la humanidad por razones ambientalistas. Estos tres ejemplos son suficientes para establecer que las amenazas no tradicionales constituyen un aspecto dinámico de nuestra realidad y donde a las fuerzas armadas no les cabe un rol directo, sino que más bien se requiere su capacidad instalada en planificación y estrategia, de manera de poder desarrollar políticas coordinadas capaces de sustentar nuestro ritmo de desarrollo9. Si las amenazas son multidimensionales y multivariadas, ello es indicativo de que nuestros intereses nacionales también lo son. De hecho, el interés nacional, en su sentido genérico, cubre una serie de áreas y variables relacionadas con la noción de bien común y necesidad de mantener un adecuado ritmo de desarrollo. El horizonte de tiempo del interés nacional es largo y establece los lineamentos proyectivos que deben guiar al país en su desarrollo. Su expresión es genérica y permite que cada área o campo de acción establezca su respectivo aporte a la consecución del interés nacional. En la actualidad, el interés nacional se expresa en aspectos de base económicos y asociados a un escenario dominado por el mercado bajo la existencia de un sistema democrático. A partir de allí, podemos afirmar que la satisfacción del interés nacional se hace cada día más compleja y, a la vez, específica, por las distintos elementos que convergen a dar forma a los intereses particulares de los distintos sectores que existen en el país. La tendencia a la especialización permite la identificación de mayores objetivos asociados a determinados intereses, lo que complica su reunión en conceptos integrativos de todos ellos. La identificación y categorización de las amenazas no tradicionales no siempre ni preferentemente son de exclusiva competencia de cada país y de otros de su entorno inmediato o mediato. En un mundo interdependiente, 9. Holzmann, Guillermo; Op.Cit. 185 FLACSO-Chile que es asimétrico en cuanto a niveles de poder, la única superpotencia y sus socios aliados están en condiciones de hacer prevalecer criterios sobre cuáles son y cómo deben ser afrontadas las amenazas no tradicionales. Por otra parte, el concepto de amenaza ha dejado de ser solamente un concepto bélico. En su acepción más amplia es posible identificarla con una percepción que basada en la potencialidad del emisor de la percepción tiene la capacidad de influir y/o alterar las condiciones de seguridad de un país. Esta aproximación coloca el acento en los medios y en las capacidades mínimas que deben establecerse para el logro de los objetivos de cada Estado, tanto en el ámbito nacional como internacional. La percepción de amenaza se desarrolla en un entorno caracterizado por las tendencias a la asociación, la cooperación, a la competencia y la integración, donde el rol del Estado puede llegar hasta a confundirse con los impulsos del mercado. En este sentido, la percepción de amenaza se ubica en un sistema de economía abierta y bajo la presencia de un régimen democrático. La amenaza adquiere, entonces, una condición dinámica que permite su identificación solamente para el corto y mediano plazo, siendo imposible su definición para el largo plazo. En el actual escenario mundial y lo que es posible proyectar, surge la incertidumbre como una característica de cualquier intento de identificar amenazas a largo plazo. A su vez, las potenciales amenazas que se pudieran visualizar en el largo plazo, terminan transformadas en una razonable predicción de conflictos diversos, cuya intensidad desconocemos. Tal situación, nos refuerza la idea de que las amenazas se asocian a conflictos en un amplio espectro de variables y escenarios, donde la solución o superación de los mismos se encuentra en la negociación o, mejor dicho, en la capacidad que cada país tenga para negociar. Finalmente, si el desarrollo o fortalecimiento de una capacidad de negociación es integrada en las distintas políticas de un país, allí surgirán casi en forma natural, nuevas oportunidades que complementarán las proyecciones de mediano y largo plazo, como asimismo regularán o modificarán las amenazas inicialmente identificadas. Es decir, se transforma en un proceso cibérnetico de carácter multivariado y multidimensional que exige la inclusión de diferentes variables, donde a la Defensa Nacional en general, y a las Fuerzas Armadas en particular, les corresponde aportar condiciones que cooperen a la conformación de una adecuada capacidad. 186 FUERZAS ARMADAS COMBINADAS PARA OPERACIONES DE PAZ Y LA FUERZA AÉREA DE CHILE MÁXIMO VENEGAS FUENTES 1 JOAQUÍN URZÚA RICKE2 La constitución de fuerzas armadas combinadas no es algo nuevo y en los tiempos modernos se han visto numerosos ejemplos producto de alianzas o coaliciones. Sin embargo la efectiva y eficiente operación de este tipo de agrupaciones de fuerzas, especialmente las aéreas, es extraordinariamente complejo. A la ya dificil condición que significa el empleo bélico de los medios por una siempre insuficiente inteligencia, dificultades y deficiencias logísticas, situaciones y aspectos de personal y una situación táctica dinámica y confusa, se debe agregar factores adicionales como idiomas, culturas, conceptos operativos, capacidades técnicas y tecnologías incorporadas en los equipos notablemente diferentes entre los aliados o coaligados. Sin embargo, a pesar de todo eso el Gobierno de Chile por DS SSG Nº 94 del 6 Nov. 96 estableció la Política Nacional para la participación del Estado Chileno en Operaciones de las denominadas de “Mantenimiento de la Paz” y que en general son operaciones desarrolladas con el consentimiento general de las partes beligerantes, en apoyo a esfuerzos para alcanzar o mantener la paz, para promover la seguridad y resguardar vidas en áreas de conflictos limitados o potenciales. En general estas son Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) denominadas del Capítulo VI de la Carta de las NN.UU.3 1. Director Ejecutivo. Centro de Estudios Aeronáuticos y del Espacio (C.E.A.D.E.). 2. Secretario Académico. Centro de Estudios Aeronáuticos y del Espacio (C.E.A.D.E.). 3. Para más detalles ver en el Libro de la Defensa Nacional de Chile (1997) pág. 44. 187 FLACSO-Chile Más aún recientemente el tipo de participación de Chile ha cambiado como lo expresó la señora Ministra de Defensa en la Clase Magistral de Inauguración del año académico de las FF.AA. el 11 de Marzo de 2002. “Es por esto que al iniciarse el Siglo XXI nuestra Política de Defensa no se agota en la defensa del territorio –por lo demás plenamente vigente– sino que se ha enriquecido notablemente, perfilándose así nuevos tipos de misiones para nuestras Fuerzas Armadas. Estas tareas demandan un esfuerzo importante para mantener un alto estándar de alistamiento y equipamiento, así como para desarrollar capacidades adecuadas de interoperatividad que nos permitan materializar nuestra voluntad política de cooperar internacionalmente en la mantención o construcción de la paz en el marco de Naciones Unidas. Los primeros pasos en esta política, que ha modificado parcialmente el tipo de contribución que Chile había realizado en este ámbito desde la creación de las Naciones Unidas - se desarrollaron a partir de 1996. Ese año el Gobierno estableció la directiva presidencial orientando la participación en operaciones de mantención de la paz, la cual fue ampliada en 1999 para permitir la participación de las Fuerzas Armadas Chilenas en operaciones de imposición de la paz consideradas en el Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas. La voluntad de incrementar nuestra participación se manifestó ese mismo año con el envío del contingente de Fuerzas Especiales del Ejército a Timor Oriental y la suscripción del acuerdo con la Secretaría General de Naciones Unidas para participar en el sistema de fuerzas Stand By”. En cuanto a la Fuerza Aérea de Chile la política Institucional, para la participación en Operaciones de Paz, se basa en la “Política Nacional para la participación del Estado de Chile en Operaciones de Paz”. La Fuerza Aérea de Chile, ha participado en las operaciones de la O.N.U. desde sus inicios, con Observadores Militares en los conflictos de Medio Oriente, Perú –Ecuador e India– Pakistán y con un grupo de helicópteros en Kuwait y posteriormente en Irak después de la guerra del Golfo. El Poder Aéreo por sus características, ha sido el principal instrumento empleado por la O.N.U., en todas las operaciones de paz. Los medios aéreos pueden ser desplegados en forma rápida, operacionalmente listos, para realizar los distintos tipos de misiones que las operaciones de paz exigen. Con relación al acuerdo sobre Stand-by Forces, la Fuerza Aérea de Chile se ha comprometido con: 188 Fuerzas armadas combinadas para... Máximo Venegas Fuentes/Joaquín Urzúa Ricke Una Unidad de Helicópteros medianos, compuesta por dos aparatos, personal PARASAR y Unidad Sanitaria, para proveer Transporte de Servicios, SAR y MEDEVAC. • Una Unidad de Ala Fija, Compuesta por un C-130, para proveer transporte táctico, SAR y MEDEVAC. • En cuanto al entrenamiento, la Institución ha participado desde hace unos 10 años en ejercicios combinados con Fuerzas Aéreas de otros países, empleando los procedimientos OTAN tanto para la planificación como para la ejecución, asimismo ha participado en ejercicios combinados SAR con Perú y Argentina y con la Armada de Estados Unidos en la preparación de PARASAR, orientados a la participación combinada en operaciones de Paz. La instrucción del personal se ha ido logrando a base de cursos, especialmente en Canadá en el Pearson Peacekeeping Centre, en cursos y Seminarios Internacionales auspiciados por el Estado Mayor de la Defensa y con participación de instructores en el “CAECOPAZ” de Argentina, logrando capacitación, tanto en los aspectos legales, logísticos como operativos. A partir del año 2002 la instrucción se efectuará principalmente en el “Centro de Entrenamiento de Operaciones de Paz Chile” (CECOPAZ). ¿Qué significa esto?; que el Gobierno de Chile ha autorizado la participación de fuerzas en Operaciones de Imposición de la Paz (OIP) o del Capítulo VII como usualmente se las denomina. Este tipo son operaciones desarrolladas para reestablecer la paz entre beligerantes, en que no todos han consentido a la intervención y que están comprometidos en actividades de combate. Comprenden la acción coercitiva de las fuerzas enviadas. Es bueno saber lo que dicen los artículos 42 y 43 de este Capítulo VII: Artículo 42. Si el Consejo de Seguridad estimare que las medidas de que trata el artículo 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales o terrestres de miembros de las Naciones Unidas. Artículo 43. Todos los miembros de las Naciones Unidas, con el fin de contribuir al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, se comprometen a poner a disposición del Consejo de Seguridad, cuando éste lo solicite y de conformidad con un Convenio especial o con Convenios especiales, las fuerzas armadas, la ayuda y las facilidades, incluso el derecho de paso, que sean necesarias para el propósito de mantener la paz y la seguridad internacionales. 189 FLACSO-Chile Asimismo y en relación a las Stand-by forces se da cumplimiento a lo establecido en el Artículo 45 de este Capítulo VII4. Lo que significa que estas fuerzas deben estar “inmediatamente disponibles para la ejecución combinada de una acción coercitiva internacional” su accionar estará determinada por los límites del convenio particular que firmó Chile con la NU. ¿En que situación participarán estas fuerzas? Lo más probable es que integren una fuerza combinada, es decir integrarán una fuerza compuesta de elementos aéreos de dos o más Estados aliados, pero que lo más probable es que también participen fuerzas de tierra y/o navales, ya sea chilenas o multinacionales, ante lo cual nos encontraremos con una fuerza conjunta combinada5. Esta situación aumentará el nivel de dificultad y complejidad hasta un punto dificil de precisar en un escenario mucho más complejo ya que se estarán desarrollando operaciones de combate. ¿Qué capacidad militar deben tener estas fuerzas combinadas? Deben tener la capacidad de lograr el objetivo establecido (detener las acciones de los beligerantes, destruir la capacidad bélica de algún renuente, proteger vidas humanas, etc.). Para esto las fuerzas requieren al menos 4 elementos: a. La estructura de la fuerza: cantidad, tamaño y composición de las unidades que componen las fuerzas combinadas: escuadrones, grupos, alas, divisiones aéreas, divisiones de ejército, buques de combate y de apoyo de la componente naval. b. Modernización de las fuerzas: sofisticación técnica, sistemas de armas, armamento, equipos de las fuerzas participantes y su interoperatividad. c. Alistamiento: la capacidad de las fuerzas participantes de trasladarse al lugar requerido, sin una demora inaceptable y en la condición operativa acordada. d. Apoyo: la capacidad de mantener en el nivel requerido la capacidad operacional de las fuerzas, esto incluye entre otras cosas el mantenimiento, abastecimiento, servicios, transportes, construcciones, personal, etc. etc., que permitan lograr los objetivos militares establecidos. 4. Ver Anexo 2. 5. Ver Glosario de Términos Anexo 1. 190 Fuerzas armadas combinadas para... Máximo Venegas Fuentes/Joaquín Urzúa Ricke ¿En qué contexto participarán estas fuerzas chilenas? Si es integrando fuerzas de las Naciones Unidas, ya lo hemos hecho, y en el mismo Capítulo VII de la Carta en sus artículos 46, 47, 48, 49 y 506 están establecidas las disposiciones generales para ello. Para la operación de las Fuerzas, Naciones Unidas tiene los manuales operativos, logísticos, de personal, de comunicaciones, administrativos y la estructura de mando adecuadas para un eficaz empleo de las fuerzas. En el contexto continental la situación es muy diferente; prácticamente no existe nada. La Carta de las NN.UU. en su Capítulo VIII habla de los acuerdos regionales. Europa para su accionar cuenta con una malla de acuerdos en la cual todos participan en uno o más de esos acuerdos o tratados, estos son: EU : La Unión Europea NACC : Consejo de Cooperación del Atlántico Norte OTAN : Organización del Tratado del Atlántico Norte OSCE : Organización de Seguridad y Cooperación en Europa WEU : Unión Europea Occidental. Para los estados Europeos asignar fuerzas a comandos de fuerzas combinadas no representa ningún problema; todo está establecido, organizado y planificado. Para los estados Americanos es totalmente diferente, no tenemos prácticamente nada fuera de los Tratados Hemisféricos Básicos: OEA : Organización de Estados Americanos T.I.A.R. : Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca Pacto de Bogotá : Sobre solución pacífica de controversias. J.I.D. : Junta Interamericana de Defensa, organismo relacionado financieramente con la OEA pero ignorado por ella. No existe ningún documento que en el contexto interamericano permita operar fuerzas combinadas tridimensionales ni unidimensionales. Es importante tener en consideración que los organismos regionales son subordinados al acuerdo de las Naciones Unidas, es muy claro lo establecido en el Artículo 53 “....Sin embargo no se aplicarán medidas coercitivas en virtud de acuerdos regionales o por organismos regionales sin autorización del Consejo de Seguridad ....” . Es importante asimismo tener presente lo establecido en el Artículo 18 de la Carta de la OEA: “Ningún Estado o Grupo de Estado tiene derecho de intervenir, directa o indirectamente, y sea cual fuere el moti6. Ver Anexo 2. 191 FLACSO-Chile vo, en los asuntos internos o externos de cualquier otro. El principio anterior excluye no solamente la fuerza armada, sino que también cualquier otra forma de injerencia ...”. Se refieren al tema igualmente los Artículos 20, 21, 22, 27 y 28 . Asimismo, están relacionados con estos aspectos los Artículos 8 y 20 del T.I.A.R. Sin embargo la Carta de las NN.UU. contempla en su artículo 52, Nº 1 “Ninguna disposición de esta Carta se opone a la existencia de acuerdos u organismos regionales, cuyo fin sea entender de los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacional y susceptible de acción regional...” y más aún en su Artículo 53, Nº 1 establece “El Consejo de Seguridad utilizará dichos acuerdos u organismos regionales, si a ello hubiera lugar, para aplicar medidas coercitivas bajo su autoridad”. Es absolutamente claro que la OEA como organismo regional dentro de la Organización de las Naciones Unidas es absolutamente incapaz de cumplir algún rol de seguridad en el contexto del Artículo 53 Nº 1 antes indicado. Lo comprometido por el Gobierno en lo que a la Fuerza Aérea se refiere le exigirá seguir haciendo lo que hasta el momento ha hecho, ampliando el espectro a operaciones de transporte aéreo operativos y logísticos, además de un apoyo logístico en la forma de una unidad sanitaria. La experiencia de la Fuerza Aérea de Chile en operaciones con otras fuerzas aéreas se pueden sintetizar como sigue: • Con la USAF, ejercicio Red Flag en Estados Unidos donde se operó de acuerdo a los procedimientos norteamericanos, fue una muy valiosa experiencia. • Con la Fuerza Aérea Argentina, Operación Confraternidad en la zona Sur con helicópteros y aviones de transporte medianos. • Con la Fuerza Aérea Peruana, ejercicios de búsqueda y salvamento con helicópteros en la zona Arica-Tacna. • Con la Fuerza Aérea Francesa ejercicios Mermoz 1 y 2 en Antofagasta empleando procedimientos NATO, desarrollados en inglés. • Con las Fuerza Aérea Brasilera, Ecuatoriana y Uruguaya operaciones de entrenamiento en la Antártica. • Con las Fuerzas Aéreas Francesa, Brasilera y Argentina, el ejercicio Crucex recientemente, operando con los procedimientos NATO en inglés. • Con la US NAVY, ejercicios de combate con aviones de porta aviones cuando ellos cruzan por el Estrecho de Magallanes. 192 Fuerzas armadas combinadas para... Máximo Venegas Fuentes/Joaquín Urzúa Ricke Como experiencia general se puede establecer la facilidad y seguridad de operar con procedimientos establecidos, en el caso del ejercicio CRUCEX, donde se utilizó los procedimientos NATO a pesar de la dificultad del idioma extranjero. En los casos de operaciones con las otras fuerzas aéreas ha sido necesario reuniones previas para establecer procedimientos, aunque han sido de gran simpleza. En la eventualidad de tener que asignar fuerzas de combate para operaciones de imposición de la paz, habrá que iniciar un proceso de desarrollo de capacidades de alto costo si se quiere disponer de algo significativo, esto en el bien entendido que no afecte nuestra propia seguridad, ni vulnere la posición política internacional que hubiere asumido el Gobierno de Chile. ¿Qué elemento importante puede ser propuesto a esta próxima Conferencia de Ministros de Defensa? La convocatoria a esta Reunión Académica Preparatoria a la V Conferencia Ministerial de Defensa de las Américas, indica que el segundo objetivo es mecanismos y estructuras institucionales existentes para enfrentar las nuevas amenazas y el tercer objetivo es fuerzas armadas combinadas para operaciones de paz. Las estructuras básicas están, aunque se los critica que no funcionan: a. La Junta Interamericana de Defensa se constituyó en el mes de mayo de 1942, con asiento en la ciudad de Washington D.C., como consecuencia de una resolución adoptada en la Tercera Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores, efectuada en el mes de enero de 1942 en la ciudad de Río de Janeiro, motivada por el ataque japonés contra Estados Unidos, el 6 de diciembre de 1941. El objetivo establecido para constituir el “Interamerican Defense Board”, fue desarrollar la Planificación Colectiva de Defensa Hemisférica contra eventuales acciones procedentes de Japón y de Alemania durante la II Guerra Mundial. Este es el “casus foederis”, motivo de la constitución del “IADB”, con una traducción aproximada pero no exacta a “Junta” Interamericana de Defensa. b. En resoluciones posteriores de las reuniones del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de la Organización de Estados Americanos, se estableció que: 1. El financiamiento para el funcionamiento de la J.I.D. se considerará dentro del presupuesto de la OEA. (Resolución VII de la IX Conferencia Internacional Americana de 1948 en Bogotá). 193 FLACSO-Chile 2. Establece el mecanismo por el cual la Junta continuará como órgano de la defensa continental, hasta que dos tercios de los gobiernos americanos resuelvan dar por terminados sus trabajos. (Resolución XXXIV de la misma conferencia antes indicada). c. La OEA no ha querido nunca incorporar a la J.I.D. dentro de su estructura formal y, asimismo, tradicionalmente no ha querido tener relaciones ni usar sus servicios, salvo para muy limitadas situaciones de seguridad. La Asamblea General de la OEA en Nassau el año 1992 estableció dentro de su organización una Comisión de Seguridad Hemisférica (CSM) para debatir fórmulas de seguridad. Después de 10 años, sus resultados son francamente decepcionantes, pero en ningún caso se ha querido recurrir a la J.I.D. para cooperar en estas funciones. Tanto es así que en la Cumbre de Presidentes de 1998 en Santiago, le dio mandato a la OEA de reevaluar los instrumentos de Seguridad Hemisféricos existentes a fin de adaptarlas a las necesidades del nuevo siglo, lo que ha sido reiterado en varias resoluciones de la Asamblea General sin resultados positivos hasta la fecha. d. La J.I.D., cuyo presidente es un Oficial General Norteamericano, se ha convertido en un organismo autoreferente, el cual busca por todos los medios ampliar su campo de acción como una forma de asegurar su supervivencia. La creación del Colegio Interamericano de Defensa, dependiente de la J.I.D. y presidido por el mismo Presidente de la J.I.D., es un ejemplo de la ampliación de roles de esta Junta y que obedece a motivos justificados dentro de la propia organización. e. El ejemplo de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (NATO) es importante porque nos permite ver como un organismo técnico militar funciona encuadrado en un organismo político y en forma altamente eficiente. La J.I.D. funcionando en forma autónoma y con representación exclusivamente militar y de bajo nivel no tiene ningún futuro. f. El discurso del Presidente de México del 7 de Septiembre de 2001 ante el Consejo Permanente de la OEA en Washington de anunciar su retiro del Tratado Interamericano de Defensa, puede ser el inicio de la desintegración del sistema de seguridad colectivo americano, integrado por diferentes países que son miembros de algunos de los tratados que comprenden el sistema. El atentado terrorista del 11 de Septiembre de 2001 al parecer dejó en suspenso el anunciado retiro. g. Los principales instrumentos que tienen relación con la Seguridad Colectiva Hemisférica son: 1. La Carta Constitutiva de la OEA, que es coincidente con la Carta de Naciones Unidas. 2. El Pacto de Bogotá sobre soluciones pacíficas de las controversias, que nunca ha sido invocado. 3. La resolución de la Tercera Resolución de Consulta de 1942, que dio nacimiento a la Junta Interamericana de Defensa. 194 Fuerzas armadas combinadas para... Máximo Venegas Fuentes/Joaquín Urzúa Ricke 4. El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). 5. El Protocolo de Reformas del TIAR o Pacto de San José, que no está vigente por haber sido ratificado por solo 8 Estados, se requiere un número de 16 ratificaciones, para entrar en vigencia. Los Estados americanos partes de los principales Tratados de Seguridad, son los que se indican en el Anexo 3, podemos ver que con escasas excepciones, los estados Caribeños, están ausentes de los acuerdos, notable ausencia es la de Canadá. Sin embargo, los organismos creados y activos sobre seguridad colectiva, son solo dos: • La Organización de Estados Americanos (OEA). • La Junta Interamericana de Defensa (JID). Estos organismos, para el cumplimiento de sus funciones, necesitan instrumentos legales, estos son los tratados internacionales que, debidamente ratificados por los estados, pasan a constituir el Derecho Internacional Público. No tiene sentido denunciar, abrogar o retirarse de estos Tratados que han costado años constituir. Más lógico es perfeccionarlos y crear otros complementarios que permitan enfrentar las nuevas amenazas. Asimismo, igualmente tiene poco sentido tener 2 organismos, que son actores internacionales por si mismo, que ven cosas similares, tengan la misma fuente de financiamiento, funcionan muy cerca uno del otro y que prácticamente no tengan ninguna relación funcional. h. El peso político de la OEA es grande; los representantes nacionales en la organización tienen rango de Embajador y es el organismo de trabajo para la Reunión de Consulta de Cancilleres y para las reuniones cumbres presidenciales. El peso político de la Junta es muy bajo; sus representantes son Oficiales Generales o superiores y no tiene ninguna capacidad de resolución. Lo razonable es seguir el ejemplo europeo y que la J.I.D. pase a constituirse en un órgano de trabajo especializado de la OEA, en el marco de la Comisión de Seguridad Hemisférica (CSM) potenciándose con ello ambos organismos, ello permitirá a los Organos Políticos Interamericanos exigir en forma perentoria resultados tangibles. Si queremos tener la posibilidad de constituir fuerzas armadas combinadas conjuntas para operaciones de paz dentro del ámbito hemisférico es fundamental comenzar por la estructuración de un Comando ad hoc que pueda desarrollar las planificaciones pertinentes y un Estado Mayor Continental que redacte todos los manuales operativos, logísticos, de personal, inteligencia y de comunicaciones y electrónica necesarios, sin ellos es una utopía pensar en fuerzas combinadas conjuntas. 195 FLACSO-Chile Anexo 1 Glosario de términos 1. Alianza; es el resultado a acuerdos formales (por ejemplo un Tratado) entre dos o más naciones que buscan objetivos amplios y a largo plazo que satisfacerán los intereses comunes de sus miembros (Doctrina Inglesa). 2. Coalición; el agrupamiento de Estados o fuerzas, normalmente por un tiempo, para la obtención de un objetivo determinado (Doctrina Inglesa). 3. Combinado; entre dos o más fuerzas o agencias de dos o más aliados. Cuando no todos los aliados o servicios están involucrados, los estados participantes e Instituciones deben ser identificadas, por ejemplo: Flotas Combinadas Anglo-Americanas. (USA Joint Pub. 1 - 02). Precaución; combinado y conjunto son a menudo confundidas o su significado usado al revés, por ejemplo la Enciclopedia Británica edición 1988 dice “Las Operaciones Combinadas se refieren a cualquier operación de guerra que involucra un esfuerzo combinado por mar, tierra y aire. El término operaciones conjuntas es usado para operaciones involucrando dos o más aliados”. Aquí el término está usado al revés. 4. Comando Conjunto; órgano de maniobra de las FF.AA. que reúne en forma permanente fuerzas de 2 o más Instituciones, dimensionadas para satisfacer el objetivo estratégico que lo genere, en un Teatro de Operaciones que exige una acción coordinada bajo un mando único. (Diccionario Militar Conjunto DNI 850 de 2000). 5. Componente; son los medios de una determinada institución que se asigne en forma permanente a un Comando Conjunto. (Diccionario Militar Conjunto DNI 850 de 2000). 6. Conjunto; se refiere a actividades, operaciones, organizaciones, etc., en las cuales elementos de más de un Servicio o Institución del mismo Estado participan (cuando no participan todos los servicios, aquellos participantes deben ser identificados por ejemplo: Joint Army-Navy) (USA Joint Pub 1-02). (Dictionary of Military Terms J.C.S. USA 1990) 7. Doctrina Conjunta; principios fundamentales que guían el empleo de fuerzas de dos o más servicios en acciones coordinadas hacia un objetivo común. Debe ser promulgada por la Junta de Jefes de Estado Mayor. (USA Joint pub 1-02) (Dictionary of Military Terms J.C.S. USA 1990). 8. Fuerza Combinada; una fuerza militar compuesta de elementos de dos o más Estados Aliados (Doctrina Inglesa, DOD USA, NATO). 9. Interoperatividad; la capacidad de sistemas, unidades o fuerzas para proveer y aceptar servicios a o de otros sistemas, unidades o fuerzas y usar estos servicios así intercambiadas para capacitarlos para operar en forma efectiva juntos. (Glosario de términos conjuntos Doctrina Inglesa) (USA Joint Pub 1-02). 196 Fuerzas armadas combinadas para... Máximo Venegas Fuentes/Joaquín Urzúa Ricke 10. Operación Conjunta; una acción militar que cumple una misión estratégica, operacional, táctica, de entrenamiento o administrativa, por fuerzas de dos o más Servicios. También, la conducción del combate incluyendo los movimientos, el abastecimiento, el ataque, la defensa y las maniobras de fuerzas de dos o más Servicios necesarios para lograr los objetivos de cualquier batalla o campaña. (USA Joint Test Pub, 3-0). 11. Operación Combinada; una operación desarrollada por fuerzas de dos o más naciones aliadas, actuando juntas para el cumplimiento de una misión particular. (USA Joint Pub, 1-02). 12. Operación Conjunta Combinada; una operación ejecutada por fuerzas militares de dos o más Estados, en la cual participan elementos de más de un servicio o institución. (Doctrina Inglesa, DOD USA, NATO). 13. Imposición de la paz; operaciones desarrolladas para restablecer la paz entre beligerantes, en que no todos han consentido a la intervención y que están comprometidos en actividades de combate. Comprenden la acción coercitiva de fuerzas NN.UU. 14. Mantención de la paz; operaciones desarrolladas con el consentimiento general de las partes beligerantes, en apoyo a esfuerzos para alcanzar o mantener la paz, para promover la seguridad y resguardar vidas en áreas de conflictos limitados o potenciados. No implican uso de la fuerza coercitiva. 15. Teatro de Operaciones Conjuntas; es aquella parte del teatro de guerra donde se preve la realización de operaciones de dos o más instituciones y bajo un mando único. Considera un espacio para la maniobra conjunta y un espacio para el apoyo logístico y administrativo de los Organos de Maniobra que se estructuran. (Diccionario Militar Conjunto DNI 850 de 2000). 197 FLACSO-Chile Anexo 2 Capítulo VI. Arreglo pacífico de controversias Artículo 33 1. Las partes en una controversia cuya continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, tratarán de buscarle solución, ante todo, mediante la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales y otros medios pacíficos de su elección. 2. El Consejo de Seguridad, si lo estimare necesario, instará a las partes a que arreglen sus controversias por dichos medios. Artículo 34 El Consejo de Seguridad podrá investigar toda controversia o toda situación susceptible de conducir a fricción internacional o dar origen a una controversia, a fin de determinar si la prolongación de tal controversia o situación, puede poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Artículo 35 1. Todo miembro de las Naciones Unidas podrá someter cualquiera controversia o cualquiera situación de la naturaleza expresada en el artículo 34, a la atención del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General. 2. Un Estado, que no es miembro de las Naciones Unidas, podrá someter a la atención del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General, toda controversia en que sea parte, si la acepta de antemano, en lo relativo a la controversia, las obligaciones de arreglo pacífico establecidas en esta Carta. 3. El procedimiento que siga la Asamblea General con respecto a asuntos que le sean presentados, de acuerdo con este artículo, quedará sujeto a las disposiciones de los artículos 11 y 12. Artículo 36 1. El Consejo de Seguridad podrá, en cualquier estado en que se encuentre una controversia de la naturaleza de que trata el artículo 33, o una situación de índole semejante, recomendar los procedimien198 Fuerzas armadas combinadas para... Máximo Venegas Fuentes/Joaquín Urzúa Ricke tos o métodos de ajuste que sean apropiados. 2. El Consejo de Seguridad deberá tomar en consideración todo procedimiento que las partes hayan adoptado para el arreglo de la controversia. 3. Al hacer recomendaciones de acuerdo con este artículo, el Consejo de Seguridad deberá tomar también en consideración que las controversias de orden jurídico, por regla general, deben ser sometidas por las partes al Tribunal Internacional de Justicia, de conformidad con las disposiciones del Estatuto del Tribunal. Artículo 37 1. Si las partes, en una controversia de la naturaleza definida en el artículo 33, no lograren arreglarla por los medios indicados en dicho artículo, la someterán al Consejo de Seguridad. 2. Si el Consejo de Seguridad estimare que la continuación de la controversia es realmente susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, el Consejo decidirá si ha de proceder, de conformidad con el artículo 36, o si ha de recomendar los términos de arreglo que considere apropiados. Artículo 38 Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 33 a 37, el Consejo de Seguridad podrá, si así lo solicitan todas las partes en una controversia, hacerles recomendaciones al efecto de que se llegue a un arreglo pacífico. Capítulo VII. Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamiento de la paz o actos de agresión Artículo 39 El Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión, y hará recomendaciones o decidirá qué medidas serán tomadas, de conformidad con los artículos 41 y 42, para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Artículo 40 A fin de evitar que la situación se agrave, el Consejo de Seguridad, antes de hacer las recomendaciones o decidir las medidas de que trata el artículo 39, podrá instar a las partes interesadas a que cumplan con 199 FLACSO-Chile las medidas provisionales que juzgue necesarias o aconsejables. Dichas medidas provisionales no perjudicarán los derechos, las reclamaciones o la posición de las partes interesadas. El Consejo de Seguridad tomará debida nota del incumplimiento de dichas medidas provisionales. Artículo 41 El Consejo de Seguridad podrá decidir qué medidas, que no impliquen el uso de la fuerza armada, han de emplearse para hacer efectivas sus decisiones y podrá instar a los miembros de las Naciones Unidas a que apliquen dichas medidas, que podrán comprender la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas y otros medios de comunicación, así como la ruptura de relaciones diplomáticas. Artículo 42 Si el consejo de Seguridad estimare que las medidas de que trata el artículo 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales o terrestres de miembros de las Naciones Unidas. Artículo 43 1. Todos los miembros de las Naciones Unidas, con el fin de contribuir al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, se comprometen a poner a disposición del Consejo de Seguridad, cuando éste lo solicite y de conformidad con un Convenio especial o con Convenios especiales, las fuerzas armadas, la ayuda y las facilidades, incluso el derecho de paso, que sean necesarias para el propósito de mantener la paz y la seguridad internacionales. 2. Dicho Convenio o Convenios fijarán el número y clase de las fuerzas, su grado de preparación y su distribución general, como también la naturaleza de las facilidades y de la ayuda que habrán de darse. 3. El Convenio o Convenios serán negociados por iniciativa del Consejo de Seguridad tan pronto como sea posible; serán concertados entre el Consejo de Seguridad y miembros individuales, o entre el 200 Fuerzas armadas combinadas para... Máximo Venegas Fuentes/Joaquín Urzúa Ricke Consejo de Seguridad y grupos de miembros, y estarán sujetos a ratificación por los estados signatarios, de acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales. Artículo 44 Cuando el Consejo de Seguridad haya decidido hacer uso de la fuerza, antes de requerir a un miembro que no esté representado en él, a que provea fuerzas armadas en cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud del artículo 43, invitará a dicho miembro, si éste así lo deseare, a participar en las decisiones del Consejo de Seguridad relativas al empleo de contingentes de fuerzas armadas de dicho miembro. Artículo 45 A fin de que la Organización puede tomar medidas militares urgentes, sus miembros mantendrán contingentes de fuerzas aéreas nacionales inmediatamente disponibles para la ejecución combinada de una acción coercitiva internacional. La potencia y el grado de preparación de estos contingentes y los planes para su acción combinada serán determinados, dentro de los límites establecidos en el Convenio o Convenios especiales de que trata el artículo 43, por el Consejo de Seguridad con la ayuda del Comité de Estado Mayor. Artículo 46 Los planes para el empleo de las fuerzas armadas serán hechos por el Consejo de Seguridad con la ayuda del Comité de Estado Mayor. Artículo 47 1. Se establecerá un Comité de Estado Mayor para asesorar y asistir al Consejo de Seguridad en todas las cuestiones relativas a las necesidades militares del Consejo para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, al empleo y mando de las fuerzas puestas a su disposición, a la regulación de los armamentos y al posible desarme. 2. El Comité de Estado Mayor estará integrado por los jefes de Estado Mayor de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad o sus representantes. Todo miembro de las Naciones Unidas que no esté permanentemente representado en el Comité, será invitado por éste a asociarse a sus labores cuando el desempeño eficiente de las funciones del Comité requiera la participación de dicho miembro. 201 FLACSO-Chile 3. El Comité de Estado Mayor tendrá a su cargo, bajo la autoridad del Consejo de Seguridad, la dirección estratégica de todas las fuerzas armadas puestas a disposición del Consejo. Las cuestiones relativas al mando de dichas fuerzas serán resueltas posteriormente. 4. El Comité de Estado Mayor, con autorización del Consejo de Seguridad, y después de consultar con los organismos regionales apropiados, podrá establecer subcomités regionales. Artículo 48 1. La acción requerida para llevar a cabo las decisiones del Consejo de Seguridad para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales será ejercida por todos los miembros de las Naciones Unidas o por algunos de ellos, según lo determine el Consejo de Seguridad. 2. Dichas decisiones serán llevadas a cabo por los miembros de las Naciones Unidas directamente y mediante su acción en los organismos internacionales apropiadas de que formen parte. Artículo 49 Los miembros de las Naciones Unidas deberán prestarse ayuda mutua para llevar a cabo las medidas dispuestas por el Consejo de Seguridad. Artículo 50 Si el Consejo de Seguridad tomare medidas preventivas o coercitivas contra un Estado, o cualquier otro Estado, sea o no miembro de la Naciones Unidas, que afrontare problemas económicos especiales originados por la ejecución de dichas medidas, tendrá el derecho de consultar al Consejo de Seguridad acerca de la solución de esos problemas. Artículo 51 Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales. Las medidas tomadas por los miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad y no afectarán en manera alguna a la autoridad y responsabilidad del Consejo, con202 Fuerzas armadas combinadas para... Máximo Venegas Fuentes/Joaquín Urzúa Ricke forme a la presente Carta, para ejercer en cualquier momento la acción que estime necesaria con el fin de mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Capítulo VIII. Acuerdos regionales Artículo 52 1. Ninguna disposición de esta Carta se opone a la existencia de acuerdos u organismos regionales, cuyo fin sea entender en los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y susceptibles de acción regional, siempre que dichos acuerdos u organismos y sus actividades sean compatibles con los propósitos y principios de las Naciones Unidas. 2. Los miembros de las Naciones Unidas que sean partes en dichos acuerdos o que constituyan dichos organismos harán todos los esfuerzos posibles para lograr el arreglo pacífico de las controversias de carácter local por medio de tales acuerdos u organismos regionales, antes de someterlas al Consejo de Seguridad. 3. El Consejo de Seguridad promoverá el desarrollo del arreglo pacífico de las controversias de carácter local por medio de dichos acuerdos u organismos regionales, procediendo, bien por iniciativa de los estados interesados, bien a instancia del Consejo de Seguridad. 4. Este artículo no afecta en manera alguna la aplicación de los artículos 34 y 35. Artículo 53 1. El Consejo de Seguridad utilizará dichos acuerdos u organismos regionales, si a ello hubiere lugar, para aplicar medidas coercitivas bajo su autoridad. Sin embargo, no se aplicarán medidas coercitivas en virtud de acuerdos regionales o por organismos regionales sin autorización del Consejo de Seguridad, salvo que contra Estados enemigos, según se les define en el párrafo 2 de este artículo se tomen las medidas dispuestas en virtud del artículo 107 o en acuerdos regionales dirigidos contra la renovación de una política de agresión por parte de dichos Estados, hasta tanto que, a solicitud de los Gobiernos interesados, quede a cargo de la Organización la responsabilidad de prevenir nuevas agresiones por parte de aquellos Estados. 203 FLACSO-Chile 2. El término “Estados enemigos” empleado en el párrafo 1 de este artículo se aplica a todo Estado que durante la segunda guerra mundial haya sido enemigo de cualquiera de los signatarios de esta Carta. Artículo 54 Se deberá mantener en todo tiempo el Consejo de Seguridad plenamente informado de las actividades emprendidas o proyectadas de conformidad con acuerdos regionales o por organismos regionales con el propósito de mantener la paz y la seguridad internacionales. 204 AMENAZAS A LA SEGURIDAD REGIONAL, GLOBAL Y CONSIDERACIONES RESPECTO DE UN NUEVO ESQUEMA DE SEGURIDAD EJÉRCITO DE CHILE ESTADO MAYOR GENERAL DIRECCIÓN DE OPERACIONES Visión Institucional respecto a las bases conceptuales para la definición de “Amenaza” El Estado-Nación se ve hoy enfrentado a situaciones políticas nuevas, como son entre otros, los cambios en las estructuras económicas internacionales, la evolución tecnológica y el término del sistema bipolar acrecentado en la actualidad por la situación que afectó a Estados Unidos, el pasado 11 de Septiembre y que define a partir de entonces una unipolaridad, en los conceptos de seguridad y defensa, aspecto importante para la región como zona de influencia de Norteamérica. El nuevo orden mundial, es un proceso de transformación que sitúa a este siglo XXI en un período histórico revestido de dos aspectos singulares: En el ámbito político han emergido nuevos actores entre los que destacan: a. Las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs): nuevos actores que han surgido en el ámbito político y muy particularmente en el contexto de las relaciones internacionales, se definen como entes privados, de naturaleza voluntaria, sin fines de lucro y que se asocian para alcanzar determinados objetivos sociales, económicos o de otra naturaleza. b. Los grupos sociales internos: El avance tecnológico ha permitido un mayor acceso a las comunicaciones, lo que ha generado una sociedad civil 205 FLACSO-Chile mejor informada, que en algunos casos se ha transformado en un factor de influencia y presión ante situaciones coyunturales internas o externas. c. Grupos transnacionales: que con sus actividades generan interdependencia económica, cuyo aspecto positivo implica mayor desarrollo y como factor negativo presenta el hecho de constituir un elemento limitante a la soberanía de los estados. d. El crimen organizado, terrorismo y narcotráfico: actores que han aprovechado los anteriormente nombrados, con gran capacidad de infiltración y crecimiento. Estos elementos, entre otros, constituyen factores de fragmentación en el interior de los países, afectando la capacidad política de sus gobiernos en la conducción del Estado, pudiendo vulnerar su identidad e independencia política, económica, social, militar y cultural; generando en algunos casos, amenazas reales para la seguridad de éste. En este sentido, ha cobrado especial relevancia el fenómeno de “la incertidumbre”, derivado de la existencia de gran cantidad de actores que influyen en determinadas situaciones, dificultando el dimensionar y estratificar prospectivamente la evolución de las actuales amenazas, a raíz de su amplitud y origen diversificado. Es por ello que se precisa definir con la mayor claridad posible, las amenazas, las cuales deben determinarse acorde a las particularidades y características propias de cada nación, para visualizar un diseño coherente destinado a su neutralización, ya que éstas van más allá del límite de los estados y afectan a un mayor número de ellos. Para visualizar el concepto “amenaza” desde la perspectiva de la defensa nacional, es importante recordar que el “bien público” defensa, es una función primaria, política y permanente, que comienza y se desarrolla en tiempo de paz, a través de actividades orientadas a la preparación y fortalecimiento de los recursos humanos, financieros, tecnológicos y materiales que el país requiere, para enfrentar de la mejor manera posible las amenazas a su seguridad. Por otra parte, se ha constatado que en forma imperceptible y paulatina, los actores señalados precedentemente, en ocasiones, han ejercido su influencia y creado corrientes de opinión tendientes a desnaturalizar la función defensa, orientando sus esfuerzos a fomentar la percepción de que las actuales amenazas no generarían conflictos entre estados; estimulando a la vez, la idea de avanzar hacia el establecimiento de una zona de paz, incitando con sutileza la estimulación de ideas orientadas a imaginar un mundo sin Fuerzas Armadas y transformadas en policías dedicados a enfrentar los conflictos de baja intensidad. 206 Amenazas a la seguridad... Ejército de Chile, Estado Mayor General, Dirección de Operaciones Esta tendencia orientada al desarme, es planteada en lo fundamental por ONGs. que esconden tras de sí, intereses foráneos que muchas veces se contraponen con los intereses de los estados. En este sentido es paradojal que los propios actores originarios de las amenazas emergentes, promuevan la desnaturalización de la misión de las fuerzas armadas, explicándose esto en que “...los ejércitos son y siempre serán la espina dorsal de sus estados”1 y su gestión profesional entorpece el enquistamiento de amenazas, pues su labor va en directo apoyo social, fortalece la cultura y educación a través del Servicio Militar; constituye y mantiene obras viales consolidando centros poblados en zonas de difícil acceso, entre otros. Estas obras de bien público sirven de escudo y fortalecen la estructura vital del Estado cual es la población, factor determinante y definitivo de unidad, identidad y defensa nacional. Al respecto, en nuestro país, las amenazas emergentes antes señaladas son combatidas por las fuerzas policiales, no obstante debe tenerse en consideración que cuando la violencia toma la forma de operaciones militares, las Fuerzas Armadas pueden ser requeridas para restablecer la normalidad institucional y para lo cual sus capacidades humanas y materiales deben entenderse como multifuncionales, dados los diversos requerimientos que enfrentan en el nuevo siglo. Definición y Características El Libro de la Defensa Nacional de Chile ha definido las amenazas como “Todas aquellas acciones reales o percibidas, provocadas consciente o inconscientemente, por un eventual adversario a quien se le supone con cierto fundamento la intención y capacidad para afectar negativamente intereses propios”2. Las amenazas presentan características como las que se indican: a. Son dinámicas, ya que no siempre se puede establecer su nivel de influencia en el largo plazo, por lo que su identificación y definición sólo se ha dimensionado en el corto y mediano plazo. b. Son influenciables, por la existencia de interconexión entre los diferentes actores que se desarrollan en torno a los efectos producidos por la globalización y el avance tecnológico. c. Son perturbadoras, pues ellas son factores que fragmentan la soberanía política de los estados. 1. Harold Klepak: profesor de Historia y Estrategia del Colegio Real de Canadá. Discurso XXIV. CEA. 2. Ministerio de Defensa Nacional, Libro de la Defensa Nacional de Chile, Santiago 1997, Pág. 213. 207 FLACSO-Chile d. Provocan incertidumbre porque no existe a la fecha, un diseño metodológico integral para enfrentar sus efectos a mediano y largo plazo. Visión general y principales tendencias que se visualizan en materias de seguridad y defensa en el marco del hemisferio Actualmente, se ha iniciado un proceso de debate y reformulación de los conceptos de seguridad, orientado principalmente por el cambio de un esquema estructurado para enfrentar amenazas de la guerra fría hacia otro en que las amenazas son difusas y el peso de los factores militares es reducido. Lo anterior ha conformado un nuevo paradigma, en el cual, reconociendo el conflicto y la confrontación, se coloca un mayor énfasis en la cooperación y la asociación. Esta visión ha requerido una gran voluntad política de los actores involucrados para su articulación. Respecto del término “sistema de seguridad hemisférico”, no existe ningún documento ni tratado formal que establezca dicho sistema, ni siquiera hay una aceptación general de su existencia. Asimismo, los países latinoamericanos mantienen una posición común respecto de la necesidad de revisar el único acuerdo que sobre el tema existe (TIAR). En efecto, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, también llamado Pacto de Río (de Janeiro), ha sido el principal de los acuerdos aplicable desde Alaska a Tierra del Fuego. Por su parte, la OEA. es una de las más antiguas organizaciones regionales en existencia y su membresía incluye a todos los estados americanos, excepto Cuba. El capítulo VI de la Carta de esta organización refuerza los compromisos suscritos en el Pacto de Río, sin embargo, su capacidad como mecanismo de prevención de conflictos ha sido ampliamente sobrepasada en algunas ocasiones. La Junta Interamericana de Defensa (JID), fue organizada durante la II Guerra Mundial para coordinar un esfuerzo de guerra militar y económico por parte de las repúblicas americanas y una zona de defensa en la cual se aplicarían dichos esfuerzos. Cuando la guerra terminó, la JID se mantuvo como una institución permanente y se le encargó la tarea, en relación con el Pacto de Río y de la recién formada OEA, de preparar la planificación militar de la defensa común del continente y mantenerla actualizada, en estrecho contacto con los gobiernos a través de sus delegaciones respectivas. 208 Amenazas a la seguridad... Ejército de Chile, Estado Mayor General, Dirección de Operaciones Principales tendencias La seguridad hemisférica y la preservación de la paz en el continente son temas que han adquirido especial prioridad para la comunidad de naciones de las Américas. En los últimos años, han ocurrido transformaciones considerables en el contexto internacional y regional que promueven una mayor cooperación y fortalecimiento de la acción colectiva en favor de la paz y de la seguridad en la región. Este nuevo panorama requiere una redefinición del sistema interamericano de seguridad colectiva, al igual que una nueva orientación del alcance y de la defensa de las instituciones militares hemisféricas. En ese sentido, es posible destacar los significativos aportes realizados por la Comisión sobre Seguridad Hemisférica de la OEA. y los que, sobre esta materia, ha realizado la Junta Interamericana de Defensa3. En todo caso, y tal como lo reconoce adecuadamente esta última instancia, cualquier proyecto en seguridad hemisférica deberá armonizarse con la asimetría esencial que presentan las diferentes naciones de la región y con sus consecuentes intereses. Un elemento en el que existe coincidencia entre los países de la región, se relaciona con la definición de las amenazas que asolan el continente. Éstas, de origen múltiple y diverso, traspasan el ámbito puramente militar, vinculándose con riesgos e incertidumbres de tipo político, económico y social. En este sentido se puede advertir que estas amenazas, además de los tradicionales conflictos interestatales que no han sido superados del todo, provienen de nuevos y complejos fenómenos no tradicionales que se dan tanto al interior como fuera de los estados. Estas amenazas emergentes a la seguridad hemisférica podrían provenir de las siguientes fuentes: expansión del narcotráfico, el narcoterrorismo y el crimen organizado internacional; atentados de grupos terroristas internacionales –en cualquiera de sus formas– contra intereses diversos, normalmente de características religiosas o étnicos; incremento de movimientos migratorios de carácter masivo entre estados vecinos y paravecinos o desde regiones sobrepobladas hacia los grandes espacios vacíos de terceros países; intensificación del proceso desintegrador que llevan a cabo etnias indígenas, con apoyo de ONGs internacionales y, eventualmente, de potencias extranjeras; degradación del medio ambiente; tráfico ilícito de armas; la corrupción, en cual3. El informe de la JID, del 6 de septiembre de 2001, denominado “Hacia un Nuevo Sistema de Seguridad Hemisférico”, identifica, fundamentalmente, las amenazas y problemas que afectan la seguridad del hemisferio y las medidas que se estiman adecuadas para contrarrestar su efecto. 209 FLACSO-Chile quiera de sus formas; y persistencia de asuntos pendientes de naturaleza territorial y fronterizos. Uno de los problemas que afecta la implementación de un nuevo proyecto de seguridad hemisférica se relaciona con las discrepancias entre Estados Unidos y Latinoamérica por los asuntos que marcan sus respectivas áreas de interés, por la dificultad en la integración de los estados debido a la desconfianza en sus relaciones, por la falta de utilización de los mecanismos establecidos y por las asimetrías entre los países. Por otra parte, la tendencia al derrumbamiento de fronteras sociales, económicas y políticas ha permitido que surjan espacios territoriales compuestos por más de un Estado, con unidad y coherencia distintas a otras regiones. En éstos se presentan oportunidades de dar cabida a dimensiones políticas, económicas, sociales, culturales y de medio ambiente que dejan sobrepasada la concepción clásica del Estado, de allí que un concepto amplio de seguridad debería considerar como referente a la subregión. Asimismo, la tendencia imperante demuestra que las relaciones de cooperación prevalecen sobre las de conflicto y de allí se desprende, como premisa básica, que un nuevo esquema debería orientarse a la búsqueda de “asociaciones de seguridad”; concepto amplio en cuanto a sus componentes, no solamente restringidos a la variable militar, sino que también orientada hacia una efectiva búsqueda de solución de problemas de distinta índole, que al ser vencidos o aminorados propenden y fortalecen la viabilidad de integrarse en un esquema de cooperación. En consecuencia, el diseño de un nuevo esquema de seguridad debería considerar, entre otros, los siguientes elementos: • Reconocer la importancia de Estados Unidos y su rol preponderante en la región. Sin embargo, para que este nuevo esquema prospere con efectividad, esta nación deberá considerar la visión e intereses de los demás estados involucrados y tomar debida consideración de las amenazas emergentes que las afectan. La aceptación del esquema cooperativo propuesto por Estados Unidos, sin considerar las particularidades de los demás países, constituye un elemento perturbador para materializar un proyecto que dé origen a verdaderos acuerdos, organizaciones y a un renovado marco jurídico. • Considerar, entre otros aspectos, el respeto a la soberanía de los países, la consolidación democrática de éstos, el respeto mutuo en las relaciones civiles-militares y a la legislación vigente, la existencia de voluntad de cooperación e integración, el desarrollo y vigencia de una economía abierta de los estados partes y el respeto a los DD.HH. como una obligación para establecer relaciones válidas entre las naciones. 210 Amenazas a la seguridad... • • • • • • Ejército de Chile, Estado Mayor General, Dirección de Operaciones Orientado a constituirse en un medio eficiente para canalizar los mecanismos de asociación en materias de seguridad, cooperación e integración. El nuevo esquema no deberá restringirse a la variable militar, sino que también hacia otros potenciales elementos conflictivos que, al ser aminorados, fortalezcan el esquema de cooperación. Sin embargo, se considera importante subrayar que el interés de Chile deberá continuar centrándose en la búsqueda de la paz en el entorno inmediato (cono sur), mediante una “asociación de seguridad”, que siente las bases para que ésta, posteriormente, se extienda al subcontinente y a la región. Incorporar como parte del sistema y como medios del mismo, a las Medidas de Confianza Mutua (MCM.), evitando que ellas surjan como fines en sí mismas. Fortalecer y reformular una nueva relación multilateral y bilateral, con organizaciones y normas jurídicas diferentes a las existentes, acorde a la realidad imperante, al haberse demostrado como insuficiente su principal norma reguladora, el TIAR, en la resolución de los problemas que ha debido enfrentar. Considerar la necesidad de mantener un sistema disuasivo en el contexto internacional, condición que puede ser lograda a partir del mantenimiento de Fuerzas Armadas equipadas y entrenadas, tecnológicamente vigentes, por la adecuada transferencia de información entre éstas que favorezcan las Medidas de Confianza Mutua y a una creciente percepción de estabilidad regional. Establecer el diseño de mecanismos de alerta temprana ante la aparición de conflictos, como también procedimientos oportunos para la evaluación de la información a ser entregada a los estados e instancias de mediación. Al respecto, dos de los elementos relevantes en la estructura de un renovado sistema de Seguridad serán la generación de políticas transparentes sobre gasto militar y transferencia de armas que evidencien el compromiso y voluntad por la cooperación y distensión; y la realización programada de entrenamientos combinados con difusión de los resultados obtenidos. Fortalecer, mediante una activa representación, instancias que complementen el Sistema de Seguridad definido, como por ejemplo: las “Cumbres de las Américas” y sus consecuentes planes de acción, atendiendo que los países de la región han concertado esfuerzos en esta línea; y las “Cumbres Ministeriales de Defensa”, en atención a que constituyen foros que favorecen la solución pacifica de conflictos. En otro orden de ideas, Chile deberá conciliar institucionalmente los 211 FLACSO-Chile objetivos nacionales permanentes y la ejecución de políticas sectoriales en lo internacional, a través de una mayor relación entre el sector Defensa y Relaciones Exteriores, tanto internamente, al delinear posiciones de Chile frente a temas que involucren o interesen a la defensa nacional, como en el exterior, en el tratamiento de asuntos estratégicos; de desarme y seguridad internacional; y de seguridad y cooperación regional y vecinal4 . Finalmente, cabe precisar que el actual esquema interrelacionado y globalizado que define al mundo de hoy ocasiona que los cambios del entorno, entre ellos las amenazas emergentes, afectan no sólo el equilibrio estratégico mundial, sino también las relaciones entre los estados del Cono Sur americano, agregando otras variables al panorama estratégico, generando así un escenario dinámico, a veces difuso, en que las hipótesis de conflicto tradicionales que forman parte del análisis del campo de acción de la defensa nacional, son influidas de diferentes formas, por estas nuevas amenazas que se han señalado. 4. Una instancia de coordinación vigente en Chile y que eventualmente pudiera potenciarse, es el “Consejo de Política Exterior” establecido en el artículo 12° del “Estatuto Orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores” como organismo consultivo permanente que tiene por función formular recomendaciones respecto de los problemas. relativos a las relaciones internacionales que someta a su consideración el Ministro de Relaciones Exteriores y en el cual tienen participación las FF.AA. a través de sus Jefes de Estados Mayores. 212 LAS AMENAZAS ASIMÉTRICAS COMO NUEVAS FORMAS DE CONFLICTO EN EL CONTEXTO SUDAMERICANO GUSTAVO URZÚA LIRA 1 Introducción El conflicto en la perspectiva del enfrentamiento de voluntades contrapuestas, es un factor de permanente presencia en la evolución de la humanidad. Desde un ángulo sociológico, constituye un fenómeno objetivo, aplicable no solo a la guerra sino que a toda situación política. De allí entonces que el conflicto sea considerado como un hecho social normal y correspondiendo la ausencia de ellos, a una situación de anormalidad en la sociedad2. Hasta 1991 los conflictos tradicionales tendían a una ubicación espacial definida en las regiones de enfrentamiento, lo que desde una perspectiva superior impedía su propagación, facilitaba su conocimiento por parte de la comunidad internacional y finalmente no comprometía a los intereses vitales de las superpotencias. Este hecho las mantenía en cierto modo, protegidas de los efectos directos de las acciones derivadas del conflicto en cuestión. Después del derrumbe de la Unión Soviética y en el marco de la globalización, ha sido recurrente la emergencia de múltiples actores in1. ANEPE. 2. Julien Freund. Sociología del Conflicto. Servicio de Publicaciones del EME. 1995. Artegraf. Madrid. 213 FLACSO-Chile ternacionales, que compiten por oportunidades y de cuyos efectos no está ausente el continente sudamericano. Pero también surgen en el escenario político y estratégico internacional, nuevas amenazas a la paz y a la seguridad, las cuales en una proyección transnacional poseen por parte de quienes las originan, la intención y la capacidad para afectar los intereses de las naciones estados objetivos de sus acciones. Nuevas formas de amenazas a los estados El concepto señalado como nuevas formas de amenazas, plantea la existencia de una visión actual del conflicto en el que coexisten asimetrías entre los oponentes en términos de capacidades y estructuras. En el desarrollo de todo conflicto, la característica más corriente en materia de comparación de capacidades es la existencia de diferencias importantes entre los oponentes. En ocasiones estas son insignificantes, lo que no tiene un impacto en los resultados del conflicto mismo. En otras ocasiones existen diferencias importantes entre los oponentes, lo que lleva a uno de ellos a ubicarse en una posición de ventaja respecto de su adversario. Esta simple observación permite orientarse hacia el concepto actual de amenazas asimétricas. En consecuencia la asimetría de la fuerza llevará al oponente más débil a tomar ventaja de su adversario a base del uso de alguna clase de diferencia. El uso de la asimetría es una práctica tan antigua como el conflicto mismo. El estratega Sun-Tzu, respecto de esta materia escribía: “Cuando se enfrente al enemigo debe ofrecerle una carnada para atraerlo, fingir desorden y golpearlo cuando se esté concentrando. Pero cuando esté fortalecido evítelo” 3. Otro teórico de la estrategia, el británico Basil LidellHart, a mediados del siglo XX, planteaba la aproximación indirecta en la estrategia, a través de la cual se evita las fortalezas del enemigo y se atacan sus debilidades4. La asimetría ciertamente no se limita a la teoría de la estrategia. Muchos personajes históricos han sentido una atracción hacia ella. Genghis Khan usó la movilidad superior, la velocidad operacional y la tecnología para aplastar a sus enemigos. Los rebeldes en las guerras coloniales, también se relacionaron con la asimetría, como del mismo modo la usaron el Viet-Cong en la guerra de Viet-Nam, la Intifada en el medio Oriente y los rebeldes de Irlanda del Norte. 3. Samuel Griffith. Sun Tzu, The Art of War. Oxford Univ. Press 1976. 4. Brian Bond. Liddell Hart: A study of his thought. London and New Brunswick. NJ 1977. 214 Las amenazas asimétricas como nuevas formas... Gustavo Urzúa Lira De manera que las acciones asimétricas son tan antiguas como la guerra misma. Lo nuevo en esta materia lo constituyen en alguna medida dos aspectos: • En primer lugar, los estilos de aplicación, caracterizados por el empleo de tecnología, la indiferencia por el daño a terceros y la multiplicación de medios para alcanzar sus fines. • En segundo lugar por el impacto mediático que sus acciones pueden provocar, en función de la estructura globalizada de las comunicaciones. Una definición de amenaza asimétrica puede señalarse como: “un amplio e impredecible espectro de operaciones militares, paramilitares y de información, conducidas por naciones organizadas o individuos que buscan golpear las debilidades y vulnerabilidades dentro de un gobierno enemigo o sus fuerzas armadas”5. En el contexto señalado, se enmarca en la actualidad las acciones de Bin Laden en Nueva York y los ataques de la guerrilla urbana a los efectivos norteamericanos en Kosovo y Somalía, por ejemplo. Al comienzo de la década de los noventa, el Departamento de Defensa de Estados Unidos, comenzó a evaluar el concepto de amenazas asimétricas en función de la disímil distribución del poder global que se generaba en el período, a causa de la hegemonía mundial alcanzada por este país. En 1995 apareció por primera vez en la Doctrina Conjunta Norteamericana (Publicación Conjunta de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos. Enero 1995), pero su concepto era muy simplista y se refería al encuentro de fuerzas de distinta naturaleza, es decir fuerzas de aire versus fuerzas de tierra o de mar. En el año 2000 el documento Joint Visión 2020 hizo una mención más profunda de este concepto. Derivado de lo expuesto se puede inferir que el tratamiento de la asimetría en documentos oficiales de la estrategia militar norteamericana, indica una preocupación sobre el tema y le asigna un grado mayor de revitalización. ¿Cómo actúa la estrategia asimétrica? En el ámbito de la seguridad superior de la nación, la estrategia asimétrica se organiza, piensa y aplica métodos, tecnologías, valores y perspectivas del tiempo, en forma totalmente diferentes a sus oponentes, con el propósito de maximizar sus propias ventajas, explotar las debilidades del adversario, quitarle la iniciativa y ganar libertad de acción. 5. John Chenery. Transnational threats: today´s asymmetric battlefield. Dep. of Defense. USA Gov. Military Intelligence Professional Bulletin. Ft. Huachuca Sep.1999. 215 FLACSO-Chile Pero alguien se puede preguntar ¿ No son estos acaso los objetivos tradicionales de un proceso estratégico formal y corriente?: En efecto, en términos netos puede ser así, pero la diferencia estriba en que quien formula una estrategia asimétrica, no es una fuerza visible y oficialmente estructurada, sino que por el contrario, está soterrada, generalmente no se ve, sino que se aprecia cuando golpea y por lo tanto es muy difícil accionar frente a ella con métodos tradicionales. Evaluación de las acciones asimétricas Para el análisis de las acciones asimétricas, se ha determinado su evaluación a la luz de cinco perspectivas: • En una primera dimensión la asimetría en el contexto del conflicto, puede ser considerada como acciones de naturaleza positiva o negativa. Una acción asimétrica es positiva, cuando se desarrolla desde la perspectiva del oponente de mayor capacidad, a través de la explotación de las diferencias existentes para obtener ventajas de su aplicación. A este respecto la forma de gestionarla, puede ser por medio de enfatizar la superioridad en los ámbitos que ella se posea, como por ejemplo, a través de alcanzar una mejor preparación de la fuerza o en la disponibilidad de la tecnología. A su vez una acción asimétrica negativa la constituye la diferencia existente entre dos fuerzas, la que un oponente de menor capacidad puede usar para tomar ventajas de una debilidad o vulnerabilidad descubierta en un adversario superior. En otras palabras, puede ser usada disuasivamente, como una forma de amenaza que se esgrime contra el más fuerte. • En una segunda dimensión, la explotación de la asimetría puede también ser considerada como deliberada o por omisión. Una acción asimétrica es deliberada cuando existe una planificación previa para ello. Por ejemplo una fuerza guerrillera no entrenada, que emplee métodos irregulares para alcanzar su objetivo frente a una fuerza estructuralmente superior. También puede ser ejemplo, el flujo de inmigrantes guiados por mafias especializadas, en la frontera de México y Estados Unidos. Por otra parte la explotación de las asimetrías por default, se presentan principalmente cuando la fuerza menor se aplica a un adversario mayor, empleando sus recursos en una estrategia de menor a mayor.. Mao Tse-Tung, sostenía que la guerra de guerrillas debía usarse como prefacio a una guerra de mayor escala6, es decir la aplicación por default de la guerrilla al inicio del conflicto. 6. Mao Tse-Tung. “On Protracted War”. En Selected Works of Mao Tse-Tung. Peking Foreing Languages Press. 1967. 216 Las amenazas asimétricas como nuevas formas... Gustavo Urzúa Lira En una tercera dimensión, la acción asimétrica puede calificarse como de baja persistencia y de alta persistencia. En general la mayoría de ellas corresponden a esta última forma. Una asimetría de baja persistencia puede ejemplificarse con la acción terrorista en el AMIA, Argentina. Por el contrario una acción estratégica asimétrica evidentemente de alta persistencia es la ejecutada por el terrorismo islámico de Bin Laden, el cual desarrolló actividades anteriores al atentado en las Twin Towers de Nueva York y con un final que se estima a muy largo plazo. Al respecto cabe señalar que el sostenimiento de una asimetría de alta persistencia, sin embargo requiere de un esfuerzo constante y de procesos permanentes de adaptación, dado que una estrategia sostenida en el tiempo, implica necesariamente la declinación en la efectividad. Por ejemplo, la acción del narcotráfico busca con permanente imaginación burlar el sistema instaurado. • Una cuarta dimensión de la acción asimétrica se manifiesta a través del nivel de riesgo que involucra. En efecto, una actitud destinada a disminuir el riesgo a través de prevenir y anticiparse a las acciones asimétricas, se puede lograr con procesos de inteligencia y la creación de una fuerza entrenada, equipada y lista para actuar. Ello sin duda que reducirá los riesgos, pero no necesariamente garantizará una protección total. Así también el terrorismo, puede ser considerado por ejemplo como una acción asimétrica de muy bajo costo relativo, pero conlleva la característica de un alto riesgo, porque puede generar una reacción importante en contra de quien lo ejecuta, en grado tal que endurezca el objetivo buscado por el terrorista, más que ablandarlo con su acción delictual. • Finalmente una quinta dimensión de estas actividades, la constituyen aquellas clasificadas como acciones asimétricas materiales y acciones asimétricas sicológicas, las cuales en el fondo están íntimamente ligadas entre si. La primera de ellas a menudo produce ventajas sicológicas, como consecuencia de su actividad. En la historia se registran importantes acciones de manipulación sicológica asimétrica, como la ejercida por los Mongoles, quienes propalaban previamente una imagen de fiereza entre los pueblos a conquistar. En la actualidad una acción asimétrica sicológica es la que ejecutó Bin Laden a través de la propagación de sus videos con mensajes para el pueblo norteamericano. Otro ejemplo lo constituyen las actividades de caridad, ejecutadas por el narcotraficante Pablo Escobar en Colombia. • 217 FLACSO-Chile Formas que adoptan las amenazas asimétricas De acuerdo al planteamiento teórico, la designación de hechos o de actividades calificadas como amenazas asimétricas, puede ser más amplia o restringida según el criterio que se emplee. De todas las posibilidades que se presentan en este espectro, se ha elegido a las tres que a mi juicio, mayor recurrencia han tenido en América Latina en general y en Sudamérica en particular. Me refiero al terrorismo, al narcotráfico y las migraciones no controladas. Estas amenazas, como se ha señalado no son nuevas en el escenario político y estratégico, lo que si se puede calificar como nuevo es el enfoque actual que se está haciendo de ellas y la prioridad que han asumido a raíz de los acontecimientos últimos en Nueva York que el planeta pudo apreciar. El terrorismo internacional, se define como la violencia premeditada y políticamente motivada, aplicada contra objetivos no combatiente por grupos subnacionales o agentes clandestinos, usualmente intentando influenciar a una audiencia7. El propósito es producir el temor en el desarrollo de las actividades normales del país, obligando al gobierno a adoptar medidas restrictivas a las libertades personales. Con ello se ha logrado el efecto operacional buscado por el terrorista, elevando así la categoría del oponente menor e igualando la fuerza por la vía de socavar el estado de derecho. El terrorismo ha tomado en Sudamérica diferentes formas para alcanzar un resultado común: la generación efectiva del sentimiento de miedo en la población objetivo. En el subcontinente citado esta actividad ha adoptado en la última década, distintas formas según haya sido el origen de sus actores. Por ejemplo en Perú adoptó en un momento, la forma de un terrorismo ideológico a través de las acciones desarrolladas por el grupo denominado Sendero Luminoso, hoy sometido por las autoridades peruanas a un mínimo nivel de actividad. En Colombia se presenta actualmente a través de diversas formas tales como un narcoterrorismo descontrolado y mezcla de este con terrorismo ideológico, todos los cuales ponen en jaque la institucionalidad del Estado. La violencia en Colombia genera alrededor de 26 mil homicidios por año, es decir ocupa una tasa de asesinatos superior en cuatro veces el promedio de Latinoamérica. En este país se ha producido una alianza perversa entre la guerrilla y el narcotráfico, lo que ha permi7. Michael Kolodzie. National Security. National Defense University. Julio-agosto 2001. 218 Las amenazas asimétricas como nuevas formas... Gustavo Urzúa Lira tido el control de zonas relacionadas con el cultivo y producción de cocaína. Se estima que del ingreso anual de 1000 millones de dólares que tiene uno de los grupos guerrilleros autodenominado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el 50% corresponde al narcotráfico8. En este contexto, se puede calificar a esta actividad como amenaza asimétrica deliberada, negativa, de alta persistencia y de alto riesgo. El fundamentalismo islámico ha sido fuente de terrorismo en América Latina. En este sentido en Argentina la presencia de terrorismo étnico a través del grupo libanés Hezbolá, permitió el atentado a la Asociación de Mutuales Israelitas Argentinas (AMIA), el cual se responsabilizó del ataque en Buenos Aires. Esta acción puede ser calificada como amenaza asimétrica, deliberada, negativa, de baja persistencia y de alto riesgo. Las conexiones que tuvo con Sudamérica este tipo de amenazas habían sido reiteradamente denunciadas por autoridades norteamericanas. Se aseguraba en 1998, la existencia de un campo de entrenamiento en la región de la Triple Frontera de Brasil, Paraguay y Argentina, hecho que estos tres países se comprometieron a investigar9. En Chile el terrorismo político de tanta recurrencia en el último quinquenio en el país, ha sido derrotado con el advenimiento de la democracia. Últimamente se ha detectado actividad terrorista puntual asociada a delitos comunes y una baja aunque persistente actividad de raíz étnica, que concita de vez en cuando la atención de la prensa. El narcoterrorismo y crimen organizado, constituyen una amenaza asimétrica transnacional. Esta última característica implica la capacidad de actuar más allá de las fronteras de una nación estado. En particular estas actividades han adquirido capacidades de influir en personeros de gobiernos latinoamericanos, como ha sido públicamente presentado en el caso de Colombia. El crimen organizado se define como: “una conspiración de carácter criminal y de naturaleza continua, que posee una estructura organizacional jerarquizada y que actúa por el temor y la corrupción”10. En Sudamérica existen países tales como Colombia principalmente y en menor medida Bolivia y Perú, cuyas mafias de la droga se han organizado en carteles, alcanzando dominios territoriales dentro de cada Estado. Estos países son eminentemente productores y elaboradores 8. Renato Valenzuela. “El conflicto interno en Colombia”, en Revista Política y Estrategia, N° 83, abril 2001. 9. Isaac Caro, Proyecto FONDECYT, 1999. 10. John Chenery. “Today’s Asymmetric Battlefield”, DOC Intelligence Bulletin, jul, 1999. 219 FLACSO-Chile de drogas, en especial de cocaína, factor básico para la generación del delito. Dicha situación ha motivado la reacción de Estados Unidos en su condición de país objetivo principal, el cual ha hecho una gran inversión en dólares así como en medios humanos y técnicos para el apoyo al combate del narcotráfico in situ, en estas regiones. Por otra parte todos aquellos países de Sudamérica que no son productores de droga, se constituyen en potenciales corredores o pasadizos del tráfico de narcóticos, conforme al grado de permisividad de su legislación. Su objetivo final son los mercados consumidores de mayor tamaño, como Europa y Estados Unidos. En este marco se presenta el lavado de dinero, como la acción del narcotráfico destinada a legalizar las ganancias por la vía de introducir sumas de dinero en inversiones de fachada. En Chile el Consejo de Defensa del estado ha asumido una importante labor en la investigación y descubrimiento de este tipo de operaciones. Como se puede apreciar, el ámbito de acción y objetivo del narcotráfico y el terrorismo, es la sociedad organizada. Por ello que en el marco de la conceptualización contenida en el presente estudio, se puede calificar al narcotráfico y al crimen organizado como amenazas asimétricas contra el Estado al cual se enfrentan. Sus características más evidentes son: en primer lugar la de constituir acciones asimétricas deliberadas, porque planifican su inserción a base de las vulnerabilidades del sistema societal. A la vez se puede señalar que sus acciones son calificables como asimétricas negativas, porque precisamente se aprovechan de las debilidades del sistema legal y constitucional para desarrollar su actividad, asumiendo figuras encubiertas para la extensión de sus redes. Su persistencia es alta, porque se enquista en los grupos sociales en forma camuflada y encubierta, pasando desapercibido hasta que no ha alcanzado altos niveles de desarrollo. Existe una evidente amenaza en la acción entrelazada de una organización criminal y el sistema económico de un país. En este sentido, por una parte se genera una distorsión en el funcionamiento normal de los mercados, con la introducción de inversiones temporales de pantalla, que buscan su legitimación en los mercados económicos y por otro lado “se termina involucrando en sus redes a funcionarios gubernamentales con un importante poder decisorio”11. Toda esta acción está destinada a la destrucción de la sociedad, primero por la vía del desmembramiento y corrupción de sus integrantes, a 11. Mariano Bartolomé. La seguridad internacional. Instituto de Publicaciones Navales. Argentina, 1999. 220 Las amenazas asimétricas como nuevas formas... Gustavo Urzúa Lira través de la adicción a las drogas y en segundo lugar por la corrupción de las autoridades y la influencia alcanzada por las mafias en los procesos de toma de decisiones. Las migraciones no controladas La migración internacional no puede considerarse como únicamente un fenómeno de desplazamiento de grupos humanos, que buscan lugares que les permitan mejores condiciones de vida. Se trata en si de fenómenos geopolíticos porque están relacionados con la geografía física, la geografía humana y con la política, implicando cambios culturales, raciales y económicos, no solo para los lugares donde llegan sino que también para los lugares de los cuales salen esos grupos. Algunas corrientes migratorias interamericanas se han producido en la década de los 50 y de los años 60, tales como la migración hacia Argentina de trabajadores paraguayos por la parte Noreste y chilenos por la Patagonia. Su característica era la de ser temporal aunque de largo tiempo de permanencia. Los trabajadores ingresaban con visa de turismo, quedándose prolongadamente. Otra migración fue la de colombianos hacia Venezuela en la década del 70, fecha en que millones de colombianos residieron ilegalmente en Venezuela, lo que llevó a este último a la firma de un tratado bilateral entre ambos en los años 1951 y 1952. Otro ejemplo aunque no Sudamericano de amenaza asimétrica por migraciones no controladas, se produjo en 1991 cuando la República Dominicana ordenó la expulsión en masa de los trabajadores haitianos, los cuales se mantenían en deplorables condiciones laborales en la cosecha de caña. Esto significó que miles de estas personas intentaran ingresar a Estados Unidos, siendo capturados y repatriados en su gran mayoría12. Existen países con un alto porcentaje de población activa que pueden llegar a tener un exceso de mano de obra, si las condiciones de la economía no se desarrollan armónicamente. Los jóvenes emigrarán entonces en busca de nuevas expectativas hacia otros Estados. Los países aceptan las inmigraciones controladas, cuando su economía demanda mano de obra barata. Las inmigraciones masivas y no controladas pueden constituir una amenaza desde múltiples perspectivas: • Desde un punto de vista sanitario, la incorporación a la población de personas infectadas con enfermedades contagiosas, pueden tener 12. Agustín Toro y Ulises Faúndez. Las migraciones masivas durante el Siglo XX y su efecto en las RR.II. especialmente en América y Chile. Noviembre, 1996. Investigación ANEPE. 221 FLACSO-Chile un impacto en la población, que sea de difícil control epidemiológico. • Desde una perspectiva del crecimiento económico, el ingreso de mano de obra no calificada, constituirá un lastre adicional que debe absorber el Estado. • Desde una perspectiva de la seguridad de las personas, el ingreso no controlado, permite la incorporación potencial de delincuentes o personas indeseables para la sociedad. • Por otro lado en países de Sudamérica, cuyas economías se caracterizan por su precariedad, al momento de la declinación económica y del aumento del desempleo, los inmigrantes ilegales se convierten en elementos indeseados, objeto de marginación, blanco de violencia xenófoba y causa de problemas interestatales13. Criterios para enfrentar las nuevas amenazas ¿ Como enfrentar a las amenazas asimétricas? Es indudable que cualquiera de los tipos de amenazas señaladas, afectarán la seguridad de los estados. En este contexto, la seguridad es entendida por las N.U como la “ ... condición en la que los estados o los individuos consideran que están expuestos en pequeña medida al peligro de un ataque militar, a las penurias económicas, a la posición política o a la injusticia social”14. A este respecto, el concepto ONU involucra la idea que para alcanzar actualmente un conveniente nivel de seguridad, los estados deben enfrentar “... a todos los peligros (...) mediante la cooperación internacional...”15 en función de los procesos de interdependencia a que están sometidos los actores internacionales. En este tenor agrega “solo cuando las naciones reconocen que la seguridad no es divisible, sea en las dimensiones militares, económicas, sociales y políticas o en sus aspectos nacionales e internacionales, pueden formular medidas de cooperación necesarias...”16. La indivisibilidad de la seguridad esta asociada a la forma multifacética que adoptan las amenazas ya sea como posibilidades de accionar sobre objetivos militares económicos, sociales etc.17. De aquí se desprende que las 13. Bellers, Jürgen y Demuth Andreas. “Sistema Internacional y Migración”. IPSA XV , World Congress Argentina, 1991. 14. ONU: Estudios sobre los conceptos de seguridad 1985 15. Ibid 16. Ibid 17. Ernesto López. “La indivisibilidad de la Seguridad”. Ponencia, marzo 2001, Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires. 222 Las amenazas asimétricas como nuevas formas... Gustavo Urzúa Lira amenazas asimétricas por constituir formas multifacéticas deben ser enfrentadas por el Estado, a base de una política de seguridad que involucre las acciones de todos los actores nacionales afectados, como consecuencia del entrecruzamiento y de la superposición de los problemas que abarca y por supuesto a base de procesos de cooperación internacional bi o multilateral. Conclusión Hasta el término de la guerra fría, los conflictos tradicionales tendían a una ubicación espacial. Este hecho desde una perspectiva superior, impedía su propagación y no comprometía a los intereses vitales de las superpotencias. Sin embargo en forma posterior a 1991, han surgido actores no estatales que poseen la intención y la capacidad para afectar los intereses de las naciones estados objetivos de sus acciones. La existencia de una asimetría entre la fuerza de los actores estatales y no estatales, llevará a los oponentes más débiles a tomar ventajas de su adversario, a base del uso de alguna clase de diferencia. Esto en la actualidad está exacerbado por el empleo de medios tecnológicos y por las capacidades mediáticas que genera la globalización, características que favorece la acción del más débil. En la perspectiva del refinamiento del concepto de amenazas asimétricas, se proporcionó una evaluación en cinco perspectivas del concepto en cuestión, destacando entre ellas aquella referida a la persistencia, dado que su definición permite reconocer las amenazas a la sociedad que mantienen su acción en el tiempo e identificar los indicativos que señalan su presencia. De las diversas formas que pueden adoptar las amenazas asimétricas, se seleccionó aquellas que en mayor medida afectan al subcontinente como son el terrorismo, el narcotráfico y las migraciones no controladas, observándolas a través del prisma de la realidad sudamericana. Finalmente se establecen ciertos criterios para enfrentar las amenazas asimétricas, que permitan adoptar las formas de control a este riesgo para la integridad de una sociedad determinada. En la perspectiva de las amenazas asimétricas que se han definido, se puede concluir que los estados de Sudamérica, han sido indistintamente a lo largo de su historia productores y exportadores de este tipo de amenazas, pero también víctimas de ellas. En la actualidad existen países que son esencialmente generadores de amenazas asimétricas. Colombia, Perú y Bolivia generan, consumen y exportan terrorismo, narcotráfico y crimen organizado a la región y hacia Europa y Estados Unidos. 223 FLACSO-Chile ¿Para qué sirve conocer sobre amenazas asimétricas? La línea conductora que une estas acciones, es la búsqueda de la descomposición y destrucción de la sociedad, en un esquema transversal y atemporal. Por esta razón es útil comprender el significado de las amenazas asimétricas a través del refinamiento conceptual y profundización de su significado. Finalmente la recomendación de las Naciones Unidas referente al enfrentamiento de esta amenaza se comprende únicamente en la perspectiva que la ONU visualiza los problemas del hombre y no del conjunto de hombres que pueblan lo que Martí denominó como “Nuestra América”, tan diversa y heterogénea. El criterio de la ONU, pasa por la estructuración de una integración latinoamericana, lo que a mi juicio constituye además de un buen deseo, una utopía, un sueño que desde las luchas de Bolívar no ha prendido en los pueblos, por una razón muy simple: la enorme diversidad en la naturaleza de los pueblos latinoamericanos. Bibliografía 1. Samuel Griffith. Sun Tzu, The Art of War. Oxford Univ. Press 1976. 2. Brian Bond. Liddell Hart: A study of his thought. London and New Brunswick. NJ 1977. 3. John Chenery. Transnational threats: today´s asymmetric battlefield. Dep. of Defense, USA Gov., Military Intelligence Professional Bulletin. Ft. Huachuca Sep.1999. 4. Joint Vision 2020. Washington DC: The Joint Staff, 2000. 5. Mao Tse-Tung. “On Protracted War”. En Selected Works of Mao Tse -Tung. Peking Foreing Languages Press. 1967. 6. Michael Kolodzie. National Security. National Defense University. Julago 2001. 7. Renato Valenzuela. “El Conflicto interno en Colombia”, en Revista Política y Estrategia. Nº 83 abril 2001 8. Isaac Caro, Proyecto FONDECYT. 1999. 9. Mariano Bartolomé. La Seguridad Internacional. Instituto de Publicaciones Navales. Argentina. 1999. 10. Agustín Toro y Ulises Faúndez. Las migraciones masivas durante el Siglo XX y su efecto en las RR.II. especialmente en América y Chile. Noviembre 1996. Investigación ANEPE. 11. Bellers, Jürgen y Demuth Andreas. “Sistema Internacional y Migración”. IPSA XV, World Congress, Argentina 1991. 12. ONU: Estudios sobre los conceptos de seguridad. 1985. 13. Ernesto López. “La indivisibilidad de la Seguridad”. Ponencia “Argentina y Brasil frente a las nuevas amenazas” marzo 2001. Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires, Argentina. 224 NUEVAS AMENAZAS A LA SEGURIDAD REGIONAL CÁTEDRA DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE ANEPE El concepto de amenaza El Libro de la Defensa Nacional de Chile (LDN-97), define amenaza como: “acciones reales o percibidas provocadas, consciente o inconscientemente, por un eventual adversario, a quién se le supone con cierto fundamento la intención y la capacidad para afectar negativamente intereses propios”. Esta definición está muy relacionada con el concepto de “riesgo”1. Otro concepto de amenaza indica que ella está constituida por un conjunto de circunstancias que integradas constituyen un factor potencial de daño cierto y que bajo ciertas circunstancias puede producirse2. Para los efectos de este trabajo, se considerará como amenazas a todos los elementos, factores, situaciones y acciones que puedan impedir el logro de los objetivos nacionales o que afecten los intereses vitales de un Estado. Como consecuencia de los cambios que se han producido en el escenario mundial, durante el período denominado pos guerra fría, las amenazas tradicionales a las que se veían enfrentados los estados, han variado en 1. Ministerio de Defensa Nacional: Libro de la Defensa Nacional de Chile, 1997. 2. Bartolomé, Mariano. La Seguridad Internacional. Instituto de Publicaciones Navales. Buenos Aires. 1999. 225 FLACSO-Chile posibilidad y probabilidad frente a la aparición de otros tipos de amenaza o por las nuevas intensidades que tienen las que permanecen vigentes. Entre los nuevos factores que cambiaron y están modificando el escenario internacional, se pueden mencionar algunos tales como: el fortalecimiento del poder político y militar de Estados Unidos; las alteraciones en el mapa europeo; el fortalecimiento de la ONU, especialmente del rol del Consejo de Seguridad en la búsqueda de consenso y en la autolimitación del uso del veto por parte de sus miembros; los nuevos consensos entre las grandes potencias para la actuación combinada en la preservación de la paz; los nuevos roles, en este ámbito; para las potencias medianas y pequeñas; la reaparición de antiguos conflictos étnicos, religiosos y territoriales, antes sofocados por la disciplina impuesta por los bloques, los cuales hoy son el motivo para el estallido de guerras regionales e internas. Con el fin de la guerra fría, en diversos lugares del mundo, el escenario internacional de bipolaridad política, económica y militar existente entre Estados Unidos y la Unión Soviética, pasó a una situación militar unipolar de predominio norteamericano y a una multipolaridad política y económica, donde interactúan las grandes potencias. En el pasado reciente, las relaciones internacionales sólo eran desarrolladas por los estados, que eran los únicos actores que participaban en este ámbito. Ahora, esto ha evolucionado con el surgimiento de una multiplicidad de nuevos actores internacionales de distinta naturaleza y variados orígenes, pero que persiguen el mismo objetivo común: lograr influencia frente al resto de los protagonistas y actores en el escenario mundial. En este ámbito existen los actores “transnacionales”, de origen privado, que persiguen determinados intereses, aparentemente sin control de los gobiernos e ignorando los límites políticos internacionales y las restricciones jurídicas que se asocian a ellos. Pueden asumir múltiples estructuras, emplear variados recursos y perseguir todo tipo de fines. Entre ellos podemos citar los Organismos No Gubernamentales y manifestaciones de la más variada naturaleza, como son las de carácter económico, religioso, espiritual, ideológico, político, social, intelectual y cultural. Por otra parte, también están las empresas multinacionales, que se han constituido en agentes de cambio, al afectar con su acción los conceptos tradicionales de la soberanía del Estado, en áreas como finanzas, industria, comunicaciones, medio ambiente y otras. Estos actores, sumados al nuevo escenario internacional han generado situaciones que de hecho constituyen o apuntan a constituirse en nuevas amenazas. En la II Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, efectuada en San Carlos de Bariloche, se identificaron como nuevas amena226 Nuevas amenazas a la seguridad regional Cátedra de Seguridad y Defensa ANEPE zas el creciente desempleo, la marginalidad de grandes sectores de la población, el narcotráfico, el terrorismo en diversas modalidades, el crimen organizado, el tráfico ilegal de armas y las violaciones a los derechos humanos, incluida la discriminación étnica, religiosa y política. En este mismo encuentro también se concluyó, entre otros aspectos, que estas nuevas amenazas, consideradas como emergentes, no necesariamente deben ser enfrentadas desde una perspectiva militar, si no que con el concurso y participación de todos los recursos de cada Estado y sí, quizás más importante, con el esfuerzo mancomunado de los países de la región. Así mismo, en esta reunión, se debatió el impacto de los temas económicos sobre la seguridad nacional de los estados y sobre aquella que es propia de la región3. Sin embargo, y pese a lo ya explicitado, el agregar nuevos tipos y formas de amenaza, no dejaría de lado las ya mencionadas amenazas tradicionales. Por ello, se postula que las amenazas al territorio y soberanía de los estados, aún se encuentran vigentes y Chile no se encuentra ajeno a esa realidad. Amenazas asimétricas Una de las definiciones más difundidas en Occidente sobre la naturaleza de las “amenazas y guerras asimétricas” consiste en decir que son: “los intentos de engañar o erosionar las fuerzas del oponente explotando sus debilidades, empleando métodos que difieren significativamente del modo usual en que actúa un oponente en sus operaciones”. Se identifican así tres amplias categorías de potenciales amenazas asimétricas: guerra informática u operaciones informáticas ofensivas, incluyendo ataques sobre infraestructura, acción psicológica y desinformación; armas de destrucción masiva y operaciones no convencionales, incluyendo el uso de tácticas de “golpear y escapar”, el uso de centros urbanos como escenarios de combates, la desestructuración de la sociedad civil y los trastornos económicos4. Estos conceptos de carácter global por el hecho de afectar preferentemente a las grandes potencias o caracterizar conflictos alejados geográficamente, podrían suponerse ajenos a nuestra realidad. Sin embargo, pudiese darse el caso de un país, que deba defenderse de una agresión de otro mayor o que pretenda lograr sus objetivos permanentes mediante flujos migratorios masivos, o desviando fuentes fluviales o 3. Conferencia Ministros de Defensa Bariloche. Ibid. 4. http://www.mindefgov.ar/revisión/necesidades. 227 FLACSO-Chile utilizando otras acciones para buscar un desequilibrio parcial, en espera que los organismos internacionales actúen5. “Lo más probable es que se comience a imponer este nuevo concepto Estratégico-Operativo, fuertemente vinculado a las variables cualitativas de la guerra moderna, donde la calidad prima por sobre la cantidad, donde la flexibilidad resulta fundamental y donde el poderío del armamento supera largamente la valentía del individuo”6. Estas amenazas asimétricas, como las descritas, están dirigidas a la explotación de las vulnerabilidades de aquel enemigo que no se pueda enfrentar mediante métodos clásicos y su acción está destinada a hacerse sentir en todos los ámbitos del actor al que se pretende afectar. Es conveniente destacar que este planteamiento de amenaza asimétrica es posible reconocerlo en el concepto de la “Estrategia Indirecta” que, en su vertiente no puramente militar recoge el actuar y el pensamiento de Sun-Tzu, Lenin, Mao-Ze Dong, Ho-Chi Minh y otros. Desde esta perspectiva, el logro del objetivo está basado fundamentalmente en medios políticos, económicos, psicológicos u otros de carácter insidioso y no en las fuerzas militares, las cuales pasan a jugar un rol de sustento o de acción en la medida que sirvan a la finalidad perseguida. Riesgo El Libro de la Defensa Nacional de Chile (LDN-97), incorpora dos definiciones relacionadas con “riesgo”. La primera de ellas es relativa al riesgo mismo y lo define así: “Acción de exponerse a la contingencia de recibir un cierto daño en algún área o aspecto de interés. Se transforma en amenaza cuando existe baja o nula capacidad de reacción y, a la vez, un potencial adversario tiene la capacidad de explotar tal situación”. La otra definición relacionada es la de riesgo calculado: ”Acción de exponerse a sufrir cierto porcentaje estimado de daños o pérdidas, con el propósito de poder cumplir con una determinada misión o tarea. No se limita solo al ámbito militar”. El riesgo, en cualquiera de sus acepciones, presupone la existencia de una situación que forma parte de las relaciones entre diversos actores y constituye un factor que puede limitar las posibilidades y probabilidades 5. García C., Jaime. ibid. 6. García C. , Jaime. Ibid. 228 Nuevas amenazas a la seguridad regional Cátedra de Seguridad y Defensa ANEPE de acción de cada uno de ellos, según la importancia de los intereses en juego y su voluntad de ganar posiciones o defender sus intereses en las negociaciones, conflicto o crisis que se viva. Una forma de minimizar los factores de riesgo es el conocimiento del o los actores involucrados y el estudio prospectivo de los posibles escenarios internacionales a enfrentar. Oportunidades Según el Diccionario de la Lengua Española, oportunidad es “sazón, coyuntura, conveniencia de tiempo y lugar”. Desde la perspectiva de la teoría del análisis, las oportunidades en el entorno son variables que están a la vista, pero que si no son identificadas a tiempo pueden significar el desaprovechamiento de una ventaja comparativa. Este concepto se considera como válido para la situación de inserción internacional de un Estado-Nación y se estima como aplicable en el desarrollo y la seguridad de la nación. En la actualidad, las oportunidades que se presentan en todos los ámbitos son múltiples y variadas, tanto como resultado del proceso globalizante que se vive cuanto por la presencia de innumerables nuevos actores en el escenario internacional. La oportunidad que exista, en el caso de ser identificada y aprovechada, influirá positivamente en el logro de los objetivos nacionales, en la satisfacción de los intereses, en la minimización de riesgos y amenazas y en la producción y toma de conciencia de la obtención de beneficios concretos para el desarrollo y la seguridad nacionales. Las oportunidades que sean identificadas, no importando su naturaleza, requieren ser analizadas en el ámbito de lo político, ya que de ellas también pueden derivarse determinados riesgos que afecten los objetivos de seguridad nacional del país. Las oportunidades están presentes en los más variados ámbitos, sean estos políticos, financieros, comerciales, culturales, científicos, industriales, de defensa u otros. Dichas oportunidades pueden dar origen a relaciones de cooperación o de integración y cuando se dan en varios aspectos de interés para los actores involucrados, pueden dar origen al surgimiento de bloques, alianzas “estratégicas” o mercados comunes, fortaleciendo no solo el poder nacional de cada uno de ellos si no que también, como un todo, el de la región que los agrupa. 229 FLACSO-Chile Cooperación El fin de la situación de enfrentamiento bipolar ha potenciado las oportunidades de los estados para la búsqueda de la cooperación bilateral y multilateral en las áreas económica, política y militar en base a sus intereses comunes y beneficiando directamente, de este modo, el ámbito de la seguridad externa de cada uno de ellos. Para los efectos de este análisis, y prescindiendo de consideraciones de orden económico, político u otro, creemos que para Chile es válido el planteamiento de algunos autores que entienden que “la cooperación es la base para buscar la paz por medios distintos que los balances de poder tradicionales, y lo creen aplicable especialmente para el cono Sur de América”7. Desde esa perspectiva el concepto cooperación estaría directamente relacionado con una idea de seguridad cooperativa, entendiéndose por tal aquella que busca reducir las posibilidades y el alcance de las agresiones internacionales, a través de la asociación preventiva de los estados participantes para proteger su seguridad conjunta en lo externo. Mirado así, la problemática de la seguridad deja de ser puramente nacional, pasando a ser de carácter global o común8. Para que pueda darse el desarrollo de la seguridad cooperativa entre los países es necesario que sus principales instrumentos, la transparencia, las medidas de confianza mutua, el control y verificación y la limitación y reducción estén basados en la buena predisposición de las partes y en la transparencia de las mismas a través de verificaciones mutuas. En general, la Seguridad Cooperativa basa su concepción en un sistema de interacciones que coordina políticas gubernamentales, en la prevención de amenazas a los intereses nacionales de cada país, pero reaccionando todos los miembros cooperativa o solidariamente. Conclusiones 1. La permanente evaluación de la situación y de los cambios que se produzcan en el entorno internacional e interno deben permitir la detección tanto de las amenazas, como de los riesgos y de las situaciones que puedan afectar tanto el interés como los objetivos nacionales. 7. López, Ernesto. “¿Un sistema Subregional de Seguridad?”. En Fuerzas Armadas y Sociedad , Nº 4, octubre-diciembre 2000. FLACSO-Chile. 8. Leyton S. , Cristián. “Introducción al factor de hostilidad: de la seguridad cooperativa a la seguridad por la cooperación/disuasión”. En Fuerzas Armadas y Sociedad. Nº 4, octubre-diciembre 1999. FLACSO-Chile. 230 Nuevas amenazas a la seguridad regional Cátedra de Seguridad y Defensa ANEPE 2. Las oportunidades que se presentan para los diferentes actores internacionales, generan una forma de negociación que también se debe poner en práctica, ya que durante dicho proceso se irán generando nuevos antecedentes, sea por los diferentes intereses de los actores o por las presiones, intervenciones o situaciones que se desarrollen tanto en el ámbito internacional como en el interno. 3. Al determinarse o definirse que una oportunidad es propicia para los intereses del Estado, es importante esclarecer en que ámbitos se materializará aquella. Esto, en forma especial, cuando se trate con estados vecinos. Frente a la existencia de una oportunidad, inicialmente estará la voluntad política de los gobiernos; posteriormente se abrirán las opciones en lo económico, tanto de los estados como para las empresas privadas; luego pueden incorporarse los temas relacionados con la defensa y con otras actividades nacionales. 4. La existencia de amenazas emergentes, asimétricas y de otro tipo, no descarta la existencia de las tradicionales. La conservación de la integridad territorial frente a amenazas externas continuará siendo la fundamental responsabilidad del conductor político, a menos que la nación toda exprese el deseo de integrarse territorialmente a otros actores internacionales. 5. En consideración al gran número de amenazas emergentes que pueden afectar los intereses nacionales de nuestro país, es necesario mantener un permanente análisis de escenarios prospectivos y establecer, para cada uno de ellos, la forma prevista de acción en el escenario internacional. Luego, en la medida que los sucesos ocurran, se aplicarán las previsiones existentes o se adaptarán las soluciones previamente esbozadas. El destino de Chile se basa no solo en la inspirada dirección de sus gobernantes, si no que también requiere de un permanente y minucioso análisis de la realidad mundial para minimizar riesgos, prevenir o enfrentar amenazas, detectar, identificar y aprovechar oportunidades y, lo más importante, transformar las oportunidades en instancias de cooperación que contribuyan al entendimiento, integración y paz entre nuestros pueblos. 231 CONTRIBUCIÓN DEL COMITÉ INTERNACIONAL DE LA CRUZ ROJA (CICR) GERARD PEYTRIGNET 1 Apuntes sobre la perspectiva del respeto y de la aplicación del derecho internacional humanitario (DIH) en la formulación y en la aplicación de las políticas de defensa y de seguridad, en particular en el ámbito de la formación del personal militar. Introducción y contexto general La participación del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) en esta reunión académica preparatoria a la próxima Reunión de Ministros de Defensa de las Américas es esencialmente motivada por el interés de poder asociarse al proceso de reflexión y a los proyectos de resoluciones a ser tomadas en cuanto a una serie de temas estrechamente relacionados con la misión humanitaria, las actividades y las preocupaciones de nuestra organización. Este documento preparatorio, luego de recordar la función y las bases de acción de la Institución apunta a resumir las principales áreas para las cuales el CICR desea aportar una contribución de fondo; lo hace en su calidad de Institución independiente y neutral dedicada a trabajar ha- 1. Delegado regional Cono Sur. Comité Internacional de la Cruz Roja. 233 FLACSO-Chile cia el desarrollo, la aplicación y la difusión de las normas del derecho internacional humanitario (DIH). El DIH –conocido también como “derecho internacional de los conflictos armados” (DICA) o “derecho de la guerra” en los medios militares– es constituido por el cuerpo de normas internacionales específicamente destinado a ser aplicado en los conflictos armados, internacionales o no internacionales, que limita el derecho de las partes en conflicto a elegir libremente los métodos y los medios utilizados en dichas situaciones, o que protege a las personas y los bienes afectados o que puedan estar afectados por el conflicto. Es dable hacer notar que el DIH no prejuzga el carácter lícito o ilícito del recurso a la fuerza (ius ad bellum) sino que rige toda vez que se producen situaciones de violencia que correspondan a su ámbito material de aplicación (ius in bello). El DIH es además el resultado de un equilibrio constante entre los imperativos de seguridad y las exigencias de humanidad. A guisa de memoria, el CICR dio origen al desarrollo del DIH moderno y el mandato principal que le ha sido encomendado por la comunidad internacional es él de velar por el respeto de las normas de este cuerpo de derecho en las situaciones de conflictos armados y en otros contextos de violencia armada, así como de contribuir a su difusión y su enseñanza ya en tiempo de paz, en particular entre las fuerzas armadas y las fuerzas de seguridad. Además de sus actividades humanitarias tradicionales, realizadas en los países afectados por situaciones de conflictos o de violencia armada con miras a prestar protección y asistencia a las víctimas de la guerra (personas que no participan o han dejado de participar en las hostilidades como heridos, prisioneros, desplazados, población civil en general...), el CICR lleva también a cabo, programas de acción de tipo “preventivo”. Estos programas, generalmente emprendidos en contextos de paz, visan a difundir lo más ampliamente posible el conocimiento de las normas básicas y los principios esenciales del DIH entre los públicos más directamente interesados por su aplicación. En este sentido, se realizan distintos tipos de programas de difusión o de enseñanza/instrucción para grupos meta como las fuerzas armadas, las fuerzas policiales y de seguridad (de acuerdo al contexto y a la misión de las fuerzas), los círculos gubernamentales, los ámbitos académicos, los sistemas educativos formales y los medios informativos. 234 Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) Gerard Peytrignet Cooperación con las Fuerzas Armadas En base a su cometido, el CICR mantiene relaciones estrechas con los Ministerios de Defensa y con las Fuerzas Armadas de los países del continente con la finalidad, en este caso, de apoyarlos en el cumplimiento de su obligación de difundir el contenido de los tratados de DIH (cf. Convenios de Ginebra de 1949). El CICR trabaja con personal civil y militar especializado en materia de enseñanza e instrucción de la normativa del derecho de guerra y persigue, desde hace un par de años un objetivo más ambicioso, de integración de la instrucción del DIH a las políticas educativas de las fuerzas, y la sistematización de su incorporación en los planes de estudio y de capacitación de los institutos de formación castrenses así como en los manuales operativos. Hacia la plena integración del DIH en los procesos de formación y de entrenamiento de las Fuerzas Armadas El objetivo principal sobre el cual el CICR viene trabajando junto con sus interlocutores de las fuerzas armadas descansa sobre el concepto de la plena incorporación / consolidación de las normas y de los principios del derecho internacional humanitario (DIH) en la doctrina moderna de defensa y de seguridad de los países del hemisferio, como una pauta de referencia permanente destinada a ajustar toda acción que implique el uso de la fuerza al respeto de las normas y principios universalmente aceptados en la materia. En este sentido, el CICR promueve igualmente la integración sistemática de la “variable humanitaria” en los procesos de planificación y de tomas de decisión (niveles estratégico, táctico y operacional) para asegurar la plena vigencia de los derechos de la persona en la ejecución de las operaciones de seguridad exterior o interior, bien como en las operaciones internacionales de paz. El diálogo permanente mantenido sobre estos temas, así como los consensos alcanzados, han sido afirmados en varias oportunidades, como el año pasado en las conclusiones y recomendaciones del “Seminario panamericano sobre la instrucción y la integración del derecho internacional de los conflictos armados” realizado en Otavalo, Ecuador (Noviembre de 2001), con la participación de oficiales generales y superiores de 20 países de las Américas. Esta reunión generó una serie de recomendaciones y resoluciones aceptadas por el conjunto de los presentes 235 FLACSO-Chile (cf. anexo), concitando un apoyo posterior importante por parte de varios Ministerios de Defensa / Comandos Conjuntos de Fuerzas Armadas, Estados Mayores de Defensa Nacional y Comandos en Jefe de Ejércitos del continente. Referencias a otras resoluciones y recomendaciones internacionales en la materia El tema del respeto debido al DIH es objeto de discusiones en numerosos foros y ámbitos de discusión, tanto a nivel universal como regional. Cabe mencionar las resoluciones adoptadas en el marco de las Asambleas Generales de la OEA sobre el tema “promoción y respeto del derecho internacional humanitario”, en particular la AG/RES 1904 del 04.06.02 aprobada en la última reunión de Barbados (cf. anexo) que aborda –entre muchos temas más– la necesidad de asegurar “la mayor difusión posible del DIH entre toda la población, en particular entre las fuerzas armadas y de seguridad, mediante su incorporación en los programas oficiales de instrucción y en la formación de cuadros permanentes de las fuerzas armadas...” (punto 8.a). Por otro lado, la Declaración Final de la IV Conferencia de Ministros de Defensa de Manaus (16-21.10.00) recogió el tema , afirmando que “la implementación de programas de educación sobre derechos humanos y derecho internacional humanitario para los miembros de las Fuerzas Armadas y funcionarios civiles de la defensa contribuyen al fortalecimiento de la democracia y al cumplimiento de la ley” (punto 18). Estos ejemplos de cooperación emprendida en el ámbito interamericano en materia de enseñanza, integración y aplicación del DIH es prueba del interés, de la pertinencia y de actualidad que le manifiestan los países del continente en el escenario político-militar internacional contemporáneo. En efecto, nuevos tipos de amenazas como actos de terrorismo a gran escala pueden obligar a los estados a emprender acciones de respuesta de diferentes tipos, las que pueden incluir o llegar hasta la forma de un conflicto armado. Si bien los estados están facultados a usar todas las herramientas legales disponibles para poner coto y prevenir actos o amenazas terroristas, la comunidad hemisférica ha claramente confirmado su decisión de ajustar su accionar a la estricta legalidad, como expresado en la citada resolución de la AG/OEA que indica que “la lucha contra el terrorismo debe realizarse con pleno respeto a la ley, a los derechos humanos, al derecho internacional humanitario y a las instituciones democráticas para 236 Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) Gerard Peytrignet preservar el estado de derecho, las libertades y los valores democráticos en el hemisferio”. Propuestas para la V Reunión de Ministros de Defensa En cuanto al tema de la institucionalización de la enseñanza del DIH en las Fuerzas Armadas y él de la plena integración de su variable en los procesos de tomas de decisiones, el Comité Internacional de la Cruz Roja tiene a bien renovar su ofrecimiento permanente de colaboración y apoyo técnico para asistir a las instituciones armadas en esta tarea. En este sentido, el CICR quisiera aprovechar la importante ocasión que constituye la próxima Reunión Ministerial de Defensa de Santiago para que pueda ser formalmente reafirmado el compromiso de los países participantes y de sus fuerzas armadas y de seguridad de continuar y profundizar los esfuerzos emprendidos en materia de integración de las normativa del DIH en la doctrina y en los manuales operativos, así como en los planes de estudios de las fuerzas. A tal efecto, el CICR se permite someter una serie de propuestas y opciones alternativas tendientes a materializar esta iniciativa como : • contribución preparatoria específica elaborada por el CICR en el marco de los ejes temáticos de la reunión; • organización de un taller específico sobre la materia en el ámbito o entorno de la reunión; • incorporación en las resoluciones / recomendaciones / documento final de un párrafo específico destinado a respaldar el fomento de la integración permanente del DICA/DIH por parte de las Fuerzas Armadas; • participación del CICR en la reunión ministerial en calidad de observador, con disponibilidad para efectuar una breve intervención en plenaria; • entrega de carpetas con material especializado elaborado por la Unidad “Relaciones con Fuerzas Armadas y de Seguridad” del CICR. Dichas propuestas han sido formalmente entregadas a los Ministerios de Defensa de los países participantes con miras a ser consultadas y discutidas en el marco de la Reunión intergubernamental de coordinación y preparación de la Conferencia Ministerial de Noviembre 2002. En este sentido, el CICR agradece de antemano la atención dispensada a estas reflexiones, recomendaciones y propuestas y espera que sus iniciativas podrán materializarse, quedando a la disposición de las instancias correspondientes para cualquier consulta. 237 FLACSO-Chile Anexo 1 Seminario Panamericano sobre la Instrucción y la Integración del Derecho Internacional de los Conflictos Armados Otavalo, Ecuador, 1-4 octubre de 2001 Conclusiones y recomendaciones Los representantes de las Fuerzas Armadas de Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay, Venezuela, así como de las Fuerzas de Seguridad Pública de Costa Rica y Panamá se reunieron en Otavalo, Ecuador del 2 al 4 de Octubre de 2001 en el segundo Seminario Panamericano sobre la Instrucción y la Integración del Derecho Internacional de los Conflictos Armados (DICA). Es de notar que Costa Rica y Panamá participaron en la medida en que sus Fuerzas de Seguridad aplican el DICA en determinadas circunstancias. Los objetivos generales del Seminario fueron: 1. Permitir y favorecer el intercambio de experiencias sobre el desarrollo de programas nacionales de instrucción del DICA, por parte de los oficiales responsables de estos programas. 2. Reforzar la colaboración y las sinergías regionales en materia de desarrollo de programas nacionales de instrucción del DICA. 3. Facilitar la integración sistemática del DICA en los programas de instrucción a todos los niveles y estimular la gestión autónoma de estos programas por parte de las fuerzas armadas y de seguridad pública de los países participantes. En función de las experiencias nacionales descritas por los participantes y los resultados de las discusiones que tuvieron lugar en los grupos de trabajo, se concluyó, ante todo, la necesidad de obtener la continuidad de los programas de instrucción sobre el DICA, la necesidad de crear o fortalecer organismos responsables de la instrucción y promoción del DICA y la definición de los niveles de instrucción adecuados. Para alcanzar los propósitos anteriores y considerando que resulta de vital importancia para las acciones, el CICR transmitirá a las autoridades correspondientes de cada país, las consideraciones siguientes: 238 Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) Gerard Peytrignet Fortalecer la adhesión y el apoyo de las más altas autoridades civiles y militares, en base al marco legal ya vigente, concernientes a la importancia y pertinencia del DICA, que se manifestarían mediante la adopción de medidas nacionales de carácter administrativo y el consiguiente apoyo presupuestario y financiero. • Fomentar encuentros regulares a nivel regional o subregional de las organizaciones nacionales responsables de la instrucción del DICA, para estimularla. • Promover en las reuniones periódicas de alto nivel de Ministros de Defensa y de Seguridad Pública y de Comandantes des las Fuerzas Militares y/o de Policía, la difusión e integración del DICA. • Asimismo, los participantes coincidieron en resaltar la importancia, de acuerdo con la situación particular de cada país/fuerza, de: Integrar y fortalecer, según sea el caso, el DICA en la doctrina militar y de seguridad pública. • Incorporar y fortalecer, según sea el caso, el DICA, en el planeamiento, conducción, control y evaluación de las operaciones militares y de seguridad pública. • Crear, promover o fortalecer, dentro de las fuerzas armadas o de seguridad pública, un organismo permanente de coordinación y capacitación en DICA. • Los organismos responsables de cada país deberán fomentar, a través del intercambio y apoyo mutuo, la enseñanza y difusión del DICA. Para ello podrán mantener una base de datos de instructores. • Vincular o continuar vinculando la instrucción del DICA a la función militar, de manera que se garantice la integración permanente en las currícula de los centros de enseñanza y en los programas de entrenamiento de la tropa. • En cumplimiento del artículo 83 del PA I de 1977, impartir el DICA en forma obligatoria, según los niveles de la instrucción militar: básico, intermedio y avanzado, de forma tal que se puedan evaluar. • Desarrollar, unificar, utilizar el material didáctico, así como emplear medios modernos de comunicación –en particular el Internet– como una alternativa para la economía de esfuerzo y para mayor eficiencia en el empleo de los recursos. • Recomendar la aplicación del art. 82 del PA I 1977, incorporando los asesores jurídicos de las fuerzas armadas en los niveles de mando apropiados cuando proceda. De manera general, los participantes consideran que las fuerzas militares avanzan hacia la autonomía en el desarrollo de sus tareas de incorporación e instrucción sobre el DICA. Al respecto se reconoció el valor 239 FLACSO-Chile de la labor del CICR en todo momento, sin cuyo aporte no se habría podido avanzar hasta el presente nivel. Asimismo agradecen las atenciones de sus anfitriones –las Fuerzas Armadas de Ecuador– y felicitan al CICR y la Cruz Roja Ecuatoriana, por la excelente organización y ejecución del presente seminario habiéndose alcanzado los objetivos propuestos. El CICR por su parte apreció la excelente motivación de los participantes y su interés manifiesto para lograr avances cualitativos en relación a la integración de la enseñanza del DICA. Asimismo considera que en el futuro su contribución deberá orientarse, de manera decidida, hacia la asesoría y al apoyo técnico, a fin de favorecer dicha autonomía en la instrucción. 240 Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) Gerard Peytrignet Anexo 2 AG/RES. 1904 (XXXII-O/02) Promoción y respeto del Derecho Internacional Humanitario (Aprobada en la cuarta sesión plenaria celebrada el 4 de Junio de 2002) La Asamblea General: Recordando las resoluciones AG/RES. 1270 (XXIV-O/94), AG/RES. 1335 (XXV-O/95), AG/RES. 1408 (XXVI-O/96), AG/RES. 1503 (XXVII-O/97), AG/RES. 1565 (XXVIII-O/98), AG/RES. 1619 (XXIX-O/99), AG/RES. 1706 (XXX-O/00) AG/RES. 1770 (XXXI-O/01) y AG/RES. 1771 (XXXI-O/01); Lamentando profundamente los ataques terroristas perpetrados contra personas inocentes de muchas naciones que tuvieron lugar en el territorio de los Estados Unidos de América el 11 de septiembre de 2001; Lamentando profundamente también los atentados terroristas cometidos en el territorio de diversos Estados Miembros; Profundamente preocupada por las persistentes violaciones del derecho internacional humanitario que tienen lugar en el mundo y en particular por los ataques contra la población civil, que en algunos casos se ve forzada a su desplazamiento o a buscar refugio en otros países; Recordando que es obligación de todos los Estados respetar y hacer respetar, en todas las circunstancias en que resulten aplicables, las normas establecidas en los Convenios de Ginebra de 1949 y, cuando corresponda, para aquellos Estados que son parte, las normas contenidas en sus Protocolos Adicionales de 1977, y destacando que este año se observa el XXV aniversario de su adopción; Subrayando la necesidad de fortalecer las normas del derecho internacional humanitario, mediante su aceptación universal, su más amplia difusión y su aplicación; 241 FLACSO-Chile Consciente de la necesidad de sancionar a los responsables de los crímenes de guerra y de lesa humanidad, así como de otras violaciones graves del derecho internacional humanitario; Teniendo en cuenta la entrada en vigor del Estatuto de la Corte Penal Internacional, el 1º de julio de 2002, el cual ha sido ratificado o adherido por 12 países de este Hemisferio; Reconociendo la importancia de desarrollar el derecho internacional humanitario mediante la elaboración de nuevas normas para mantenerlo actualizado frente a los desafíos contemporáneos; Tomando en consideración la decisión de los Estados Partes de la Convención de las Naciones Unidas de 1980 sobre Prohibiciones o Restricciones del Empleo de Ciertas Armas Convencionales que Puedan Considerarse Excesivamente Nocivas o de Efectos Indiscriminados, en su decisión de ampliar el ámbito de aplicación de esta Convención a todos los Protocolos existentes aplicables a conflictos armados no internacionales de diciembre de 2001; Considerando la importancia de la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas y el Personal Asociado, que tiene por objeto proteger tanto a militares como a civiles integrantes de las operaciones de las Naciones Unidas; Convencida de que las necesidades particulares de protección y asistencia de las mujeres y niños en situaciones de conflicto armado deben abordarse en forma eficaz, y acogiendo con beneplácito en este sentido la adopción, en Mayo de 2000, del Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la participación de niños en los conflictos armados; Preocupada por la desaparición de personas y la toma de rehenes especialmente durante los conflictos armados, así como por el sufrimiento que esto causa a los familiares y personas cercanas durante y después de haber finalizado el conflicto; Consternada por el impacto negativo de la producción y el tráfico ilícitos de armas, municiones, explosivos y materiales relacionados sobre la seguridad personal y la estabilidad de nuestras sociedades, así como sobre conflictos internos y procesos de paz; 242 Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) Gerard Peytrignet Reconociendo que el comercio ilícito de armas pequeñas ligeras en todos sus aspectos, socava el respeto por el derecho internacional humanitario y dificulta la asistencia humanitaria a las víctimas de un conflicto armado; Convencida de que la lucha contra el terrorismo debe realizarse con pleno respeto a la ley, a los derechos humanos, al derecho internacional humanitario y a las instituciones democráticas para preservar el estado de derecho, las libertades y los valores democráticos en el Hemisferio; Subrayando una vez más los esfuerzos permanentes del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) para promover y difundir el conocimiento del derecho internacional humanitario y las actividades que lleva a cabo en su condición de organización imparcial, neutral e independiente en toda circunstancia; Reconociendo el importante papel que desempeñan los comités o comisiones nacionales establecidos en muchos países para la difusión y la aplicación del derecho internacional humanitario, con el objeto de asegurar la incorporación de los Convenios de Ginebra y, cuando corresponda, sus Protocolos Adicionales en la legislación interna de los Estados Parte de dichos instrumentos, así como de los demás instrumentos de derecho internacional humanitario, con el fin de velar por su adecuado cumplimiento y difusión; Expresando su satisfacción por la creciente cooperación entre la Secretaría General de la Organización y el CICR, como resultado del Acuerdo firmado el 10 de Mayo de 1996, ejemplo de la cual son los logros comunes tales como la Conferencia de Expertos Gubernamentales sobre “La Aplicación del Derecho Internacional Humanitario y Convenciones Interamericanas Relacionadas”, celebrada en marzo de 2001 en San José, Costa Rica; Expresando asimismo su satisfacción por la celebración en la sede de la Organización el día 6 de marzo de 2002, de una Sesión Especial de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos para la Promoción y el Respeto del Derecho Internacional Humanitario, la cual contó con el apoyo entre otras instituciones, del Comité Internacional de la Cruz Roja, cuyas conclusiones fueron elevadas a la consideración de la IV Reunión de Ministros de Justicia o de Ministros o Procuradores Generales de las Américas; y 243 FLACSO-Chile Visto el informe de la Secretaría General relativo a la Promoción y Respeto del Derecho Internacional Humanitario (CP/doc.3576), Resuelve: 1. Tomar nota del incremento del número de Estados Miembros que, en el curso del último año, han ratificado o adherido a varios instrumentos de Derecho Internacional Humanitario, destacando el caso de la Convención sobre la Prohibición del Empleo, el Almacenamiento, la Producción y la Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destrucción (Convención de Ottawa), de 1997, y el Estatuto de la Corte Penal Internacional. 2. Invitar a los Estados Miembros que aún no lo hubieren hecho a que consideren ratificar o, en su caso, adherir a los Protocolos I y II de 1977 adicionales a los Convenios de Ginebra de 1949 y que consideren hacer la declaración contemplada en el artículo 90 del Protocolo I. 3. Exhortar asimismo a los Estados Miembros que aún no lo hubieren hecho a que consideren ratificar o, en su caso, adherir al Estatuto de la Corte Penal Internacional1. 4. Invitar igualmente a los Estados Miembros que aún no lo hubieren hecho a que consideren ratificar o, en su caso, adherir a los siguientes instrumentos relativos a las armas de naturaleza tal que puedan ser excesivamente nocivas o tener efectos indiscriminados: a. La Convención sobre Prohibiciones o Restricciones del Empleo de Ciertas Armas Convencionales que Puedan Considerarse Excesivamente Nocivas o de Efectos Indiscriminados, de 1980 y sus Protocolos; b. La Convención sobre la Prohibición del Empleo, el Almacenamiento, la Producción y la Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destrucción, de 1997. 5. Invitar a los Estados Miembros que aún no lo hubieren hecho a que consideren hacerse parte de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado y su Protocolo de 1954, así como del Segundo Protocolo, de 1999, sobre protección reforzada. 6. Exhortar a los Estados Miembros que aún no lo hubieren hecho a que consideren hacerse parte de la Convención de 1989 sobre los Derechos del Niño y su Protocolo Facultativo relativo a la participación de niños en conflictos armados, lo cual incluye la participación de niños 1. “Estados Unidos presenta una reserva a este párrafo y solicita que el texto de su intervención sea incluido en el informe final sobre la resolución en las actas de la Asamblea General The United States delegation reserves on this paragraph and requests that text of its intervention be included in the final report on the resolution in the proceedings of the General Assembly”. 244 Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) Gerard Peytrignet en hostilidades, así como su reclutamiento en fuerzas armadas y grupos armados. 7. Exhortar a los Estados Miembros que no lo hubieren hecho, a suscribir o ratificar la Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados (CIFTA). 8. Instar a los Estados, según sea aplicable, a que presten, de conformidad con las obligaciones jurídicas internacionales que han asumido tanto en tiempo de paz como en tiempo de conflicto armado, especial atención a las siguientes disposiciones: a. La mayor difusión posible del derecho internacional humanitario entre toda la población, en particular entre las fuerzas armadas y las fuerzas de seguridad, mediante su incorporación en los programas oficiales de instrucción y en la formación de cuadros permanentes de las fuerzas armadas (artículos 47, 48, 127 y 144 de los cuatro Convenios de Ginebra, respectivamente, y los artículos 83 y 11 de los dos Protocolos Adicionales, respectivamente); b. La promulgación de la legislación penal necesaria para sancionar a los responsables de los crímenes de guerra, de lesa humanidad y otras violaciones graves del derecho internacional humanitario (artículos 49, 50, 129 y 146 de los cuatro Convenios de Ginebra, respectivamente, y el artículo 85 del Prot. Adicional I); c. La promulgación de la legislación para reglamentar la utilización de los emblemas protegidos bajo el derecho internacional humanitario y sancionar los abusos (artículos 54 y 45 del primer y segundo Convenio de Ginebra, respectivamente, y artículo 38 del Protocolo Adicional I y su anexo, que contiene el reglamento pertinente); y d. La obligación, al momento de estudiar, desarrollar, adquirir o adoptar una nueva arma, o nuevos medios o métodos de guerra, de determinar si su empleo sería contrario al derecho internacional humanitario, y en tal caso no incorporarlos al uso de las fuerzas armadas y las fuerzas de seguridad, ni fabricarlos para otros fines (artículo 36 del Protocolo Adicional I a los Convenios de Ginebra). 9. Instar a los Estados Miembros a que continúen apoyando el trabajo de los comités o comisiones nacionales de asesoramiento u órganos similares encargados de la difusión y aplicación del Derecho Internacional Humanitario donde ya existen, y en los Estados donde no hubiere, a que consideren la conveniencia de establecerlos con el apoyo del Comité Internacional de la Cruz Roja. 10. Instar a los Estados Miembros a que consideren adoptar las medidas apropiadas a nivel nacional para abordar las graves consecuencias humanitarias que representa la disponibilidad de armas sin control, de confor245 FLACSO-Chile midad con el Programa de Acción adoptado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en Todos sus Aspectos, celebrada en Nueva York, en julio de 2001. 11. Exhortar a los Estados Miembros que aún no lo hubieren hecho, a que consideren, ratificar, o en su caso, adherir a la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas de 1994. 12. Instar a los Estados Miembros y a todas las partes en conflicto armado a que respeten la imparcialidad, independencia y neutralidad de la acción humanitaria conforme a los principios rectores aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 46/182, del 19 de diciembre de 1991, y aseguren la integridad del personal de las misiones humanitarias, ya sean empleados por gobiernos, organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales o del Comité Internacional de la Cruz Roja. 13. Invitar a los Estados Miembros a que faciliten el trabajo de la CICR, en particular mediante el uso de sus servicios de asesoramiento para apoyar los esfuerzos de los Estados dirigidos a aplicar el derecho internacional humanitario, y además invitar a los Estados Miembros y a las Partes de un conflicto armado a continuar cooperando con la CICR en sus diversas esferas de responsabilidad. 14. Instar a las partes en conflicto armado a tomar medidas inmediatas para determinar la identidad y situación de las personas reportadas como desaparecidas. 15. Instar a los Estados miembros y a todas las partes en un conflicto armado a observar sus obligaciones, conforme a los Convenios de Ginebra de 1949, en especial aquella que se aplica a la protección de la población civil. 16. Solicitar a la Secretaría General que, a través de la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos, y en coordinación con el CICR, continúe con la organización de conferencias gubernamentales similares a la que se celebró en San José, Costa Rica, en marzo de 2001, para difundir y reforzar la implementación del derecho internacional humanitario y de otras convenciones interamericanas afines. 17. Encomendar al Consejo Permanente a que, con el apoyo de la Secretaría General y con la colaboración del Comité Internacional de la Cruz Roja continúe organizando sesiones especiales, con objeto de reafirmar la pertinencia y actualidad del derecho Internacional humanitario. 18. Alentar a los Estados Miembros que adopten las medidas legislativas, judiciales y administrativas apropiada para implementar internamente los instrumentos del derecho internacional humanitario incorporando la asistencia técnica, según corresponda, de las organizaciones internacionales pertinentes, incluyendo el CICR. 246 Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) Gerard Peytrignet 19. Invitar a los Estados Miembros que comuniquen al Consejo Permanente sobre las acciones adoptadas de conformidad con la presente resolución. 20. Solicitar al Secretario General que presente un informe a la Asamblea General sobre el cumplimiento de esta resolución en su trigésimo tercer período ordinario de sesiones. 247 CUARTO ENCUENTRO NACIONAL DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS ANGEL PABLO TELLO1 Deseo agradecer a los organizadores de este Cuarto Encuentro y en particular a mi amigo el Lic. Ernesto López, Presidente del mismo, por la oportunidad que se me brinda de dirigirme a ustedes. Quiero señalar también, que este evento forma parte de una tarea que hemos venido realizando desde hace varios años, aun antes de encontrarme cumpliendo tareas de gobierno, y que hoy constituye un ámbito de reflexión y debate sumamente importante e interesante para todas aquellas personas preocupadas por las cuestiones estratégicas, tanto a nivel local como regional. Por ello me congratulo de que esta iniciativa continúe, que pueda llevarse a cabo aun en las difíciles condiciones que nos plantea la economía y que hoy tengamos una convocatoria tan calificada y numerosa con los aquí presentes. Estoy convencido que el interés en el Encuentro se va a mantener y también incrementar durante el desarrollo de las exposiciones programadas. Deseo formularles algunos elementos de reflexión, partiendo del nuevo contexto internacional y desde lo que hemos denominado “incertidumbre estratégica” y “vigilia estratégica”. Para ello resulta imprescindible arrancar desde el estudio del escenario global. Escenario que hoy aparece dominado por lo que se ha dado 1. Alocución del Secretario de Asuntos Militares del Ministerio de Defensa de la República de Argentina, 17 septiembre 2001. 249 FLACSO-Chile en llamar “globalización” y que presenta algunas características centrales tales como los flujos financieros, la deslocalización de las empresas, las transferencias de capitales y las comunicaciones. Estos elementos constituyen la base de una verdadera mundialización de la economía. Este proceso encierra en sí mismo aspectos sumamente positivos. Permite una mayor libertad a los individuos, incrementa las comunicaciones y el conocimiento de otros y otras realidades, favorece el intercambio, resumiendo, facilita que la humanidad progrese en su conjunto. Proceso altamente positivo no sólo por razones de índole económica, sino también por lo que significa en materia de difusión de ideas, puntos de vista, concepciones, etc. Se trata de un fenómeno por ahora irreversible, que cuenta, como ha sido destacado, con varios factores de progreso para la humanidad. Pero también presenta aspectos negativos que es necesario considerar. Entre estos últimos podemos citar: desigualdad creciente (el Banco Mundial certifica que la pobreza en el mundo aumenta un dos por ciento por año, siendo éste el índice de crecimiento anual de la población del planeta); una mayor concentración del poder y riquezas en pocas manos en detrimento de las mayorías que ven día a día su situación empeorar. Se observa entonces una situación peculiar en la cual la concentración del poder y riquezas fluye a las manos de individuos o empresas que carecen de legitimidad, mientras que aquellos que poseen toda la legitimidad de origen para regir los destinos de cada comunidad en las diferentes regiones del mundo cuentan cada vez con menos poder. Esta concentración se plantea en todos lados y es consecuencia y parte del proceso de globalización. Me resisto a pensar en una visión conspirativa de la historia. No creo que podamos señalar que existe un centro perverso que esté manejando esta realidad en su exclusivo beneficio, considero que la propia dinámica del sistema internacional es la que está empujando las cosas en esta dirección. Una contradicción que provoca esta realidad es entre actores individuales que tienen mayores posibilidades de acceder al conocimiento y la incapacidad, también creciente, de incidir sobre su situación, producto de la concentración observada del poder. Dicho de otra manera, seres humanos que son cada vez más objeto y no sujetos de su propia historia. Esto ha conducido en líneas generales a un debilitamiento de lo político, entendiendo lo “político” como la gestión y conducción de los intereses de la sociedad, como una tarea esencialmente desinteresada y noble, como un acto de servicio. Debilitamiento que está en la base del opacamiento del Estado-Nación como estructura básica y clásica de resolución de los conflictos, como actor jurídico y responsable en las relacio250 Alocución del Secretario de Asuntos Militares... Angel Pablo Tello nes internacionales. Los derechos individuales y políticos, la igualdad ante la ley, la participación en la sociedad, la defensa y la seguridad, deben desarrollarse en el marco normativo que ofrece el Estado-Nación; no existe en los tiempos que corren otra instancia que pueda reemplazarlo. Nos encontramos entonces con individuos cada vez más aislados frente a la globalización, invadidos por la ideología del “sálvese quien pueda” y el individualismo a ultranza. Ideología que hace de la acumulación de bienes materiales el alfa y el omega de un modelo excluyente, que menosprecia por completo al ser humano convirtiéndolo en un número o en un frío índice estadístico. Entre los centros de poder y los individuos aislados aparece un espacio que se intenta llenar con un Estado-Nación que ha perdido en gran medida sus atribuciones. Espacio anómico que genera la emergencia de actores nuevos perturbadores del orden internacional. Los trágicos atentados del 11 de septiembre en Estados Unidos constituyen una manifestación brutal de esta situación. Aparece entonces un mundo más fragmentado, con nuevos actores, en el cual se plantea un escenario novedoso de la lucha por el poder. Mundo fragmentado donde por ejemplo en Europa, por citar algún caso, había 23 estados en 1923 con 18.000 km. de fronteras y, en 1998, 50 estados con 40.000 km. de fronteras. En el año 1923 existían 44 estados reconocidos por la comunidad internacional, las Naciones Unidas fueron fundadas por 55 estados; hoy, este organismo está conformado por 191 estados. Planteándose en estos casos otra contradicción: no hay dinero, sostén, crédito o ayuda económica internacional sin Estado. Dicho de otra manera, es necesario un actor jurídico previsible y confiable al cual se le pueda brindar asistencia y cobrarle los intereses. La presencia de las armas nucleares le ahorró a la humanidad la eventualidad de una guerra generalizada durante cuarenta años, pero esto benefició solamente al 10% de los habitantes del planeta. El resto de los mortales conoció conflictos, guerras, desplazamientos de población, etc. de todo tipo y naturaleza. Desde 1945 hasta 1990 se registraron 146 guerras en el mundo que ocasionaron treinta millones de muertos aproximadamente, de los cuales el 75% fueron civiles; a diferencia de la Primera Guerra Mundial (1914-1918) donde la proporción de estos últimos alcanzó el 1%. Vemos entonces una realidad cruel, en la cual aquél que viste un uniforme y se encuentra encuadrado en una organización armada tiene hoy mayores posibilidades de supervivencia, en cualquier conflicto armado que hoy se presente en este escenario, que un civil desarmado. ¿Qué está ocurriendo entonces en este mundo globalizado? Algunos recuerdan con cierta nostalgia la presencia de la Unión Soviética. Porque 251 FLACSO-Chile la existencia de Moscú ofrecía un mundo previsible y porque los arsenales nucleares estaban controlados por actores del sistema internacional que respetaban códigos. Hoy nos preguntamos con angustia cuáles son los códigos de los individuos que derribaron las torres gemelas de Nueva York. También nos inquieta el interrogante de si lo nuclear no puede transformarse, en las condiciones actuales, en un arma de uso corriente a la disposición de grupos insurgentes o estados perturbadores. Paquistán posee bombas atómicas, quizás en poco tiempo lo mismo ocurrirá con Irán. La lista es extensa y, además, preocupante. Antes de 1990 vivíamos en un mundo de certezas, mundo en el cual, más allá de las disputas, se podía especular cómo reaccionaría el adversario u oponente. Esto ha desaparecido. Este es un planeta mucho más incierto, más complejo, de difícil comprensión, atravesado por la globalización que, como ya sido planteado, a través del “sálvese quien pueda” , el individualismo a ultranza y el fundamentalismo del mercado, quiebra la comunidad de valores y el sentido de pertenencia, hecho que dificulta aún más la gestión de los asuntos internacionales. El fin de la guerra fría no enterró únicamente al comunismo como proyecto, como idea, enterró también dos siglos de certezas. Raymond Aron describía al marxismo como milenarismo judeo-cristiano más pretensión científica, ubicando el pensamiento del creador de la Primera Internacional en el marco de las ideas del occidente europeo. La caída del muro de Berlín dio por tierra con todo esto. Aparecen en escena actores absolutamente inesperados e imprevisibles. Resulta entonces importante encontrarle un sentido a las cosas, sentido que se compone de fundamentos, unidad y finalidad. Fundamentos que tienen que ver con los principios básicos sobre los cuales se asienta la capacidad para construir un proyecto colectivo. Unidad necesaria para concretar estos principios. Finalidad que otorga una proyección temporal a la aventura compartida. Tal como plantean las cosas los heraldos del ultraliberalismo, resulta imposible establecer un debate a fondo acerca del sentido o aún acerca de los fundamentos. Sin embargo, a partir de los hechos luctuosos del 11 de septiembre resulta saludable la reacción del pueblo de Estados Unidos en lo que se refiere a la necesidad de reencontrar valores trascendentes, ámbitos solidarios, proyectos en común que vayan más allá de una simple acumulación de bienes materiales. Dicho de otra manera, darse un conjunto de referencias colectivas frente a la gran inestabilidad que el sistema plantea y las nuevas amenazas que emergen en el horizonte. En lo que a la disputa por el poder en el mundo se refiere, es necesario discernir qué sujetos la expresan. Esta realidad sumada a los desequilibrios 252 Alocución del Secretario de Asuntos Militares... Angel Pablo Tello que la globalización provoca y que ya han sido señalados, es fuente de gran inestabilidad e incertidumbre política lo que se encuentra en la base de lo que hemos denominado como “incertidumbre estratégica”. Esta incertidumbre se relaciona con las desigualdades sociales, con las nuevas amenazas, con el rol de los estados y con la demanda creciente para construir proyectos solidarios, con objetivos convocantes. Hegel observaba que la angustia existencial básica del ser humano pasa por la capacidad que el mismo posee para pensar el infinito sabiéndose finito al mismo tiempo. Esta brillante afirmación nos está indicando que la vida es algo más que una suma de objetos, más aún cuando éstos no son accesibles para todos. Que la trascendencia es inseparable de la condición humana y ésta sólo puede concebirse en el marco de valores y creencias. En este contexto se desenvuelve la incertidumbre estratégica. Incertidumbre que guarda relación directa con una realidad conformada por estados debilitados y con la inexistencia de un enemigo identificado. Identificación necesaria para establecer la dialéctica “mismo-otro”, es decir quién es y dónde se encuentra este “otro” único a partir del cual yo defino mi identidad y adopto la posición que más conviene a mis intereses. Estamos ante una realidad donde lo que predomina es la pluralidad de “otros”, realidad que obliga a inventariar los riesgos ante un “otro”, hoy desconocido, que plantea nuevas amenazas, de carácter ominidireccional y cuyos orígenes pueden hallarse en los sitios más inesperados. Hoy no estamos en condiciones de determinar con exactitud cuáles son estas amenazas y si existe una principal y otras secundarias. Debemos pensar estratégicamente sin enemigo designado, lo que implica una verdadera revolución mental, un cambio epistemológico importante, quizás uno de los más trascendentes de toda la historia reciente. La ausencia de enemigo se transforma así en elemento de doctrina y debemos pensar un futuro abierto a todas las hipótesis de conflicto. Aquí aparecen dos alternativas posibles: una de máxima, o bien necesito todo para protegerme; otra de mínima, nada ocurrirá, por lo tanto no necesito nada. La habilidad está en encontrar el equilibrio justo entre las dos alternativas, en definir un cuadro aproximado de riesgos, desafíos y amenazas y, desde allí, elaborar un pensamiento estratégico nacional así como los instrumentos que den respuesta a esta nueva situación. También, la existencia de modernos sistemas de armas otorga ventajas a las pequeñas unidades, con estrategias que tienden a “desterritorializarse”. El rol del territorio no ha desaparecido en la estrategia, continúa siendo sumamente importante, aunque no tenga hoy la vigencia de antaño. La inseguridad hoy no es exclusivamente exógena o endógena, tiene algo de las dos, en un cuadro donde las fronteras presentan un valor distin253 FLACSO-Chile to y en muchos casos tienden a diluirse como consecuencia de los procesos de integración o como resultado del debilitamiento de los estados. Nos encontramos frente a una multipolaridad de nuevos actores sin que hayan desaparecido los estados. Hay quienes afirman que los estados no existen, sin embargo, tenemos poderosos como Japón, China, la India y aún Estados Unidos por citar algunos de los más importantes. La desaparición de los estados puede significar el caos total. Sin ellos, sin un adecuado control territorial por parte de los mismos, sin herramientas previsibles de concertación y entendimiento corremos riesgos impensables e impredecibles. Obviamente, la existencia de Estados conlleva la posibilidad de que emerjan conflictos clásicos, guerras entre unidades políticas, pero mucho más acotables que las amenazas actuales. A la multipolaridad de actores estaduales se suma otra de actores exógenos y anómicos provocando el estallido del cuadro clásico de la competencia y la cooperación. Este es el marco de la incertidumbre estratégica que da lugar a la vigilia estratégica que pasaremos a caracterizas a continuación. El libro VI de Clausewitz fue dedicado a la defensiva. Escribió en el capítulo ocho: “El concepto de defensiva es la parada y la parada implica la vigilia”. Aquí nos está indicando cuál es la principal característica de la defensiva –la vigilia– y, al mismo tiempo, su ventaja. En el capítulo veintiocho del mismo libro, el genial prusiano señala que la defensiva está compuesta por dos elementos diferentes: la decisión y la vigilia. Según estas ideas, la vigilia es una fase de pausa en las operaciones, permitiendo un cierto relajamiento en la actividad de las fuerzas y constituyendo una interrupción temporaria en las acciones efectivas. No debe ser confundida con la tregua, porque ésta es un acuerdo que se establece entre los beligerantes para suspender provisoriamente las hostilidades. La vigilia, según Clausewitz, significa que los ejércitos, o las fuerzas armadas, se mantienen durante cierto tiempo en las posiciones adquiridas o en las condiciones logradas pero, por sobre todas las cosas, la elección de la vigilia se hacía a causa de la disminución de la intensidad de las operaciones en el teatro. Observaba también que ésta podía tornarse necesaria ante informaciones insuficientes acerca del adversario, ante una situación estratégica delicada o compleja, o aun por un escenario en el que las propias fuerzas se encontraran en una posición inconveniente. Los tres elementos señalados: la inteligencia, la situación estratégica y el estado de las fuerzas, es lo que actualmente debaten el mundo, la región y nuestro país. Podemos decir que durante la vigilia las fuerzas se mantienen en un actitud expectante o bien, aguardando iniciativas del oponente que puedan 254 Alocución del Secretario de Asuntos Militares... Angel Pablo Tello cambiar la situación. Esto guarda relación con la incertidumbre acerca del futuro, incertidumbre que marca dificultades para adoptar decisiones y para establecer un proyecto político coherente en un contexto determinado de las relaciones internacionales. Esto obliga, desde nuestro punto de vista, a los actores a adoptar la vigilia como postura estratégica. La vigilia es un conjunto de disposiciones y operaciones cuyo objetivo es mantener durante cierto tiempo el sistema político-militar en su ser y abierto al porvenir. Así resulta que en este lapso se privilegia lo tácticooperacional, con gran capacidad de movilidad y con capacidades de alerta temprana en un contexto, ya señalado, de incertidumbre estratégica. En este cuadro, la inteligencia debe actuar con la mayor eficiencia, y no estamos considerando en este caso únicamente a su expresión militar sino a la que involucra al conjunto de la nación. Esta realidad, como ha sido señalado, tiene que ver con la aparición de nuevos perturbadores del sistema internacional amparados, en algunos casos, por estados, pero en otros casos fuera del control de estos últimos. Actores que gravitan e influyen sobre las relaciones normales entre estados que se liberaron de la confrontación Este-Oeste. Se vincula también con un escenario en el cual la economía tiene prioridad en todos los proyectos políticos y con cierta repugnancia hacia la violencia en las sociedades avanzadas, para las cuales el empleo de las armas no debe ser considerada como un método normal de relación entre los estados. De todas maneras, esto último debe ser relativizado a partir de los hechos del 11 de septiembre. Aquí se impone entonces la revisión del pensamiento estratégico tradicional y la elaboración de uno nuevo, en medio de la gran complejidad que hoy presentan todos los escenarios y de la incertidumbre que plantea el comportamiento futuro de nuevos actores. Es en este contexto que debe repensarse un nuevo diseño de las fuerzas armadas con estructuras flexibles y combinables y con capacidades de interoperatividad que les faciliten la integración con otras fuerzas del mundo y de la región. Fuerzas armadas capaces de responder a demandas políticas y militares hoy desconocidas, en medio de una gran fragmentación de los objetivos estratégicos e inmersas en un proceso de integración regional donde debemos trabajar para que las alianzas se constituyan sobre la base de intereses y visiones comunes. Alianzas que deben ser útiles para la obtención de mayores espacios de poder logrando así una gravitación acrecentada en los asuntos internacionales. Más que ponernos de acuerdo contra quién se está, hoy resulta imprescindible decidir por qué y para qué se está. Esto es sumamente importante y para su puesta en práctica contamos ya con los antecedentes de la declaración del MERCOSUR como 255 FLACSO-Chile zona de paz ,y con lo actuado en la Conferencia de Ministros de las Américas celebrada en Manaos en el año 2000. También trabajamos para la creación de un centro regional de reflexión estratégica y de prevención de conflictos que facilite la adopción de medidas comunes por parte de los países de la región frente a las nuevas amenazas. Por supuesto, en el marco del respeto de los intereses nacionales de cada Parte y de los instrumentos que cada Estado diseña para la salvaguarda de los mismos. Hoy nos encontramos frente a debates impensables pocos años atrás. Se acabó la bipolaridad y cambiaron los escenarios. El Ministro de Defensa comparó, acertadamente, los recientes atentados del 11 de septiembre con la caída del Muro de Berlín. No podemos quedar afuera de esta realidad. Nuestro país fue víctima de dos atentados terroristas en el pasado reciente. El actual gobierno argentino ha condenado el terrorismo y ha planteado su participación en la lucha contra este flagelo según lo dispongan los organismos internacionales frente a cada situación. Ante un proceso globalizador que carece de rostro visible pareciera que emerge esta suerte de accionar terrorista también sin rostro visible y sin domicilio declarado. Existe hoy cierta tendencia a equiparar las acciones terroristas del 11 de setiembre con otras manifestaciones similares a nivel internacional. Si bien es cierto que algunos grupos subversivos utilizan el método del terror para avanzar en sus objetivos, también debemos analizar esto bajo el prisma de las razones políticas o ideológicas que están en las bases de cada movimiento, así se encontrarán los mecanismos adecuados para enfrentar exitosamente a este flagelo que hoy conmueve a la humanidad. La guerrilla colombiana, que algunos pretenden igualar con el terrorismo fundamentalista, presenta una diferencia esencial con éste desde el momento que tiene como objetivo la ocupación del territorio y el debilitamiento del Estado, en definitiva, la toma del poder, en un escenario más próximo a la era bipolar que al que surgió del 11 de setiembre. Una concepción similar sobre la vida y la muerte y sobre la existencia humana, aunque una oposición irreductible sobre el poder, sobre la libertad y sobre la organización de la sociedad, guía a fuerzas legales e ilegales en este país sudamericano. En este caso, la solución política siempre es posible y se deben realizar todos los esfuerzos para que la misma llegue al menor costo de seres humanos y pérdida de bienes materiales. Por otro lado, aquéllos que atentaron en Estados Unidos contra las Torres Gemelas o contra el Pentágono tienen una concepción diametralmente opuesta acerca de la vida y la muerte, acerca de la existencia humana, fundamentando su accionar en valores diametralmente distintos a los nuestros. En este caso no se trata de derrocar al estado norteamericano o 256 Alocución del Secretario de Asuntos Militares... Angel Pablo Tello a otros estados de occidente sino quebrarlos espiritualmente, se trata de imponer un sistema de ideas intolerante, excluyente y profundamente antidemocrático. Para estos grupos, el caso de una subversión en cierto sentido clásico como la colombiana es una expresión más de la confrontación entre infieles, entre no creyentes, porque ambos, siempre desde este punto de vista, se remiten a ideas seculares como lo son el marxismo ateo o el occidente capitalista comparado con las antiguas cruzadas. En este contexto, nuestras sociedades deben colocar gran parte de su energía en la recuperación de valores esenciales, el Estado argentino debe identificar las amenazas y las respuestas adecuadas para hacer frente a las mismas. Debe considerar las estrategias recordando aquello que pecar por exceso cuesta dinero pero pecar por defecto nos puede costar la vida. El mundo actual tiene mucho de demoníaco y, justamente, los demonios emergentes deben ser controlados pues actúan según códigos totalmente diferentes a los nuestros. Se trata de una confrontación que presenta connotaciones culturales, pero en la cual aparecen también fuertes intereses en juego y la competencia tradicional de los poderes. Por ello es imprescindible actuar con prudencia y serenidad, también con firmeza, elaborando un pensamiento estratégico adaptado a los intereses de la Nación Argentina. Estoy convencido que este Cuarto Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos puede realizar una contribución importante en la dirección señalada. Decía recientemente un autor francés: “Las posibilidades de triunfo de una actitud comprometida, alejado de cualquier ingenuo voluntarismo, se basan en una realidad que la historia fundamenta de modo inapelable, aun cuando todo cálculo racional pruebe que nada se puede hacer, el hombre sigue siendo el cero y el infinito; sigue siendo la variable incontrolable en donde fatalmente naufraga todo cálculo racional”. Pocas veces he encontrado una cita tan adaptada a la situación por la que hoy atraviesa el planeta. De esta manera dejo inaugurado el IV Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos. 257 POSTURA DE LA SECRETARÍA DE LA DEFENSA NACIONAL FRENTE A LOS RETOS DE SEGURIDAD REGIONAL DEL SIGLO XXI SECRETARÍA DE LA DEFENSA NACIONAL (SEDENA) México, siempre respetuoso del derecho internacional, ha mantenido su política exterior basada en los principios de no intervención en los asuntos internos de los estados y la autodeterminación de los pueblos, preservando así su soberanía e independencia. Las nuevas amenazas a la seguridad regional Durante el debate general de la 56 Asamblea General de las Naciones Unidas, celebrada el 10 de noviembre del 2001, el Presidente de México, y Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas Vicente Fox Quesada, en su discurso ante dicha Asamblea expresó lo siguiente: “…hoy las amenazas a la paz y a la seguridad ya no provienen únicamente de actos de agresión entre Estados. Las nuevas amenazas surgen también de conflictos internos que tienen efectos transfronterizos, como el movimiento masivo de los desplazados, las tragedias humanitarias, las violaciones graves a los derechos humanos y a las libertades fundamentales, la exacerbación de sentimientos nacionalistas o fanatismos religiosos. También provienen de fenómenos de alcance global, como el crimen organizado transnacional, la degradación ambiental, el Sida y, por supuesto, el terrorismo en todas sus formas y manifestaciones…”. 259 FLACSO-Chile Como se observa, México reconoce, coincidentemente con otros países del continente, amenazas que nos afectan por igual, tales como: narcotráfico, tráfico de armas, lavado de dinero y tráfico de personas, desastres naturales, pobreza extrema y particularmente el terrorismo. Cada nación de acuerdo a su situación geográfica y necesidades de orden interno, presenta una particular posición frente a estas amenazas, que por su característica transnacional, afectan al hemisferio. Existen antagonismos que nos son comunes y que debemos combatir con determinación en cada uno de nuestros países, apoyados en una real y efectiva coordinación y cooperación internacional. Para México la seguridad y defensa nacionales continúan siendo las principales misiones de sus fuerzas armadas: además, acordes a la realidad nacional, realizamos acciones que contribuyen al desarrollo y bienestar social. El fin de la guerra fría implicó la eliminación de la amenaza al continente en que se fundamentaban los esquemas de cooperación militar; en ausencia de esta amenaza, han surgido problemas regionales e internos de las naciones, como narcotráfico, tráfico de armas, lavado de dinero, terrorismo, migraciones y degradación del medio ambiente, así como desastres mayores, que han pasado a considerarse como “nuevas amenazas” a la seguridad; se trata de problemas de seguridad más que de defensa, que tienen efectos diversos en los distintos países, según sus rasgos específicos. Las drogas ilícitas y sus actividades conexas siguen siendo un problema grave y tema de controversia en las relaciones entre las naciones. El narcotráfico avanza gracias a su inmenso poder de corrupción, asociado a sus recursos financieros y tecnológicos, lo que indica que sus implicaciones internacionales continuarán siendo de primer orden. Este flagelo ha penetrado ámbitos económicos, políticos y sociales en varias naciones, asimismo, sus beneficios económicos son exorbitantes y por lo tanto inducen al nacimiento de organizaciones criminales. El combate a este ilícito implica la participación decidida y convencida de las sociedades y sus gobiernos, involucrando en ello el poder del Estado de que se trate y su relación armónica y de confianza con el resto de las naciones. Durante la Asamblea General de la O.E.A., celebrada del 2 al 4 de junio del 2002 en Bridgetown, Barbados, los países miembros de esta organización se comprometieron a suscribirse a la Convención Interamericana contra el terrorismo para prevenir, sancionar y eliminar esta amenaza potencial que afecta al continente, este compromiso se adoptó como una respuesta a los acontecimientos terroristas acaecidos el 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos de América. 260 Postura de la Secretaría de la Defensa... Secretaría de la Defensa Nacional, SEDENA La Convención adopta en el sistema interamericano medidas eficaces contra el terrorismo mediante la más amplia cooperación administrativa, jurídica, financiera y ejecutiva entre los estados miembros. La proliferación del terrorismo se da en la fabricación y empleo de explosivos convencionales, armas químicas, virus de las computadoras, armas nucleares y biológicas; el tráfico de material nuclear está creciendo aceleradamente; el terrorismo también puede operar asociado al crimen organizado global. Aquí la protección a las personas y sus instituciones constituye el primer objetivo de los estados; la respuesta a esta amenaza es la prevención, la protección física, la inteligencia y el intercambio de información en los ámbitos interno y externo. La esencia natural del ser humano por su libertad y el goce de sus derechos, están reconocidos bajo el concepto de derechos humanos; la institución llamada Estado, como órgano regulador de una sociedad, debe garantizar a toda su población el acceso y pleno disfrute de estos derechos. Los organismos protectores de los Derechos Humanos, constituyen el medio que limita el uso excesivo del poder público que tiene el Estado, poder público que emana originalmente de la población, mediante la estructura democrática de elección de gobernantes legalmente reconocidos en las constituciones políticas. Si el Estado limita, prohíbe, suspende o no reconoce los derechos esenciales de su sociedad, quebrantando el Estado de Derecho o pretendiendo suspender algunos de sus poderes, la población podría realizar actos que desestabilizarían el orden social con repercursión en los órdenes económico y político, por lo que la falta de atención a los derechos humanos constituye un tema y factor de riesgo para la seguridad de los estados. El fortalecimiento de la cultura de respeto a los derechos humanos en nuestras sociedades, es un asunto de carácter prioritario, que demanda la participación activa de la totalidad de la población y sus instituciones. La preocupación por evitar y controlar los fenómenos nocivos que puedan interpretarse como amenaza a los ecosistemas comunes, está enmarcado dentro de las estrategias consideradas para el presente siglo. Los desastres naturales acarrean demandas sociales de los sectores de la población afectada que de no ser atendidos con eficiencia y oportunidad provocan antagonismos de importante gravedad. La efectividad de las medidas preventivas de protección civil, pueden atenuar los efectos de un desastre, evitando que lleguen a minar la seguridad y el desarrollo de un país, con el consecuente daño a la sociedad y su patrimonio. En este problema, México, por su situación geográfica, se ve afectado con cierta periodicidad por fenómenos sísmicos, volcánicos, inundacio261 FLACSO-Chile nes, sistemas invernales, así como otros derivados de las altas concentraciones humanas como accidentes ferroviarios, aéreos, carreteros, etc. Las fuerzas armadas coadyuvan con el sistema nacional de protección civil, sumando sus esfuerzos al gobierno de México para prevenir y mitigar los desastres naturales; también se ha colaborado en auxilio de países afectados por desastres naturales, contribuyendo con esto a reforzar la política exterior de nuestro país, en el sentido de solidaridad y cooperación, con nuestros hermanos de Centro y Sudamérica. El deterioro y la pérdida patrimonial de recursos y servicios ambientales, forestales e hídricos, son causa de un mayor impacto e incidencia de desastres e inestabilidad social, el daño económico que provoca esta pérdida es muy superior al costo de su prevención. La pérdida de bosques altera el ciclo de lluvias y su filtración para la recarga de mantos acuíferos; un porcentaje importante de bosques y selvas están en malas condiciones de conservación; la tala ilegal y el saqueo de flora y fauna silvestre alcanzan proporciones críticas; las tierras agropecuarias y forestales han sido dañadas por la erosión y otros procesos de degradación, y el suelo ha ido perdiendo su capacidad para retener agua. El gobierno mexicano a través del programa nacional de reforestación dio paso a la siembra masiva de árboles, involucrando a la estabilidad de las unidades militares desplegadas en territorio nacional; esta función revitalizadora y constructiva constituye hoy una prioridad para el ejército y fuerza aérea. La escasez de agua, en especial la potable, se ha incrementado en diferentes zonas del mundo debido a un tratamiento inadecuado de los desechos, al cultivo desproporcionado de las tierras marginales, la tala de árboles, el crecimiento poblacional y urbanístico; esta escasez ha comenzado a producir problemas de salud, grandes sequías que afectan la producción agrícola, hambrunas y, en algunas regiones, conflictos entre personas y grupos. Indudablemente la preservación del ambiente ecológico sano y particularmente la conservación de los mantos acuíferos, es una responsabilidad de carácter vital de los gobiernos, incluyendo la participación de los ciudadanos. Por otra parte, el gobierno de la República lleva a cabo actividades en beneficio de los grupos más desprotegidos del país, a fin de resolver problemas básicos y urgentes de la población, con énfasis en las áreas fuera del alcance de otras dependencias. Entre estas acciones se encuentra las de labor social, construcción de caminos, repartición de agua en zonas áridas, campañas de vacunación patrullas de auxilio turístico, entre otras. 262 Postura de la Secretaría de la Defensa... Secretaría de la Defensa Nacional, SEDENA Es esta, una tarea que dignifica al soldado mexicano y que lo mantiene en contacto con su razón de ser, el pueblo mismo, de donde proviene; en arduas jornadas se brinda atención médica y dental, se provee de medicamentos y alimentos, se controlan epidemias y se mejora el entorno de las pequeñas comunidades. En la implementación de las actividades de labor social, se busca de alcanzar los siguientes objetivos: • Coadyuvar con el gobierno de la República, en la atención de las poblaciones marginadas, con grandes carencias y extrema pobreza. • Llevar atención médica hasta los lugares más apartados de la geografía nacional. • Lograr un mayor acercamiento con la población y consolidar su confianza en el instituto armado. La labor social es realizada con base en diagnósticos, para determinar prioridades de atención social, lo que permite establecer metas anuales en términos de población por atender y de cada uno de los servicios que se proporcionan. Existen programas de amplio espectro, cuyo objetivo es mejorar la calidad de la educación en todos los ámbitos en el país, sin embargo es un esfuerzo que requiere la participación de todos los sectores. Es por ello, que el Ejército mexicano incorpora en sus programas de labor social, la reparación y mejoramiento de escuelas en las áreas más desprotegidas. Con personal del servicio militar nacional y del servicio militar voluntario, se realizan trabajos a fin de proporcionar mayor seguridad, higiene y comodidad en las escuelas, mediante la reparación y mantenimiento de sus instalaciones y mobiliario. Estas actividades se realizan en los fines de semana y con la participación de diversos especialistas. El gobierno de la República ha implementado diversos programas para el control de enfermedades y de epidemias, que suman los esfuerzos de las distintas dependencias. Las fuerzas armadas participan con personal del servicio de sanidad en las campañas de vacunación, estableciendo, en coordinación con autoridades de salud, las áreas prioritarias de atención. 263 FLACSO-Chile Mecanismos y estructuras institucionales existentes para enfrentar las nuevas amenazas La Organización de Estados Americanos acepta la existencia de acuerdos u organismos regionales, con el único fin de procurar y mantener la paz y seguridad internacionales. México se propone ser actor en la discusión de un nuevo sistema de seguridad regional que nos permita identificar con claridad y enfrentar con oportunidad las verdaderas amenazas que nos acechan, al mismo tiempo que fortalezca la unidad del hemisferio. Fuerzas combinadas Los principios de política exterior del gobierno mexicano privilegian la solución pacífica de las controversias y la no intervención en asuntos internos de los estados, principios además fundamentados en la Carta de la Organización de las Naciones Unidas y de los Estados Americanos, por lo tanto no se contempla la participación en este tipo de operaciones militares. Sin embargo, el gobierno de México y sus fuerzas armadas, han actuado en territorio de un Estado ajeno solamente en casos de ayuda humanitaria, como ha sido en Belice, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Cuba, República Dominicana, Ecuador, Bolivia, Venezuela y Colombia. Las anteriores aportaciones a esta reunión académica preparatoria a la V Conferencia de Ministros de Defensa del continente, tienen como finalidad contribuir a la nueva visión de seguridad hemisférica, así como que nuestros secretarios o ministros de defensa nacional, cuenten con amplios elementos de juicio para ubicar un panorama sobre el tema y se tomen las acciones pertinentes para preservar la integridad y soberanía de los Estados Americanos. 264 NUEVAS AMENAZAS A LA SEGURIDAD REGIONAL LUIS F. AZURDUY 1 Introducción Ahora que el nuevo concepto de seguridad se debate ante la Comisión de Seguridad Hemisférica de la Organización de Estados Americanos, cabría analizar brevemente las condiciones bajo las que se encuentra la región, a modo de realizar un diagnóstico cabal y a la vez precisar qué tipo de seguridad necesitamos y qué medidas debemos aplicar para lograr nuestro objetivo. Los diferentes casos nacionales nos indican que la región –especialmente América del Sur– sufre diversas crisis. Por un lado, Argentina nos muestra que nuestras economías son aun bastante frágiles y que un shock externo, o una política fiscal poco disciplinada puede llevar a cualquiera de nuestros Estados al colapso económico. Perú y Venezuela nos demostraron recientemente que nuestras democracias aun no están consolidadas y que nuestra estabilidad institucional es un factor altamente dependiente de condiciones de bienestar y estabilidad política y social. Lamentablemente, ningún país de la región se puede preciar de tener condiciones económicas, políticas y sociales inmunes a crisis que amenacen con destruir el orden establecido. 1. Investigador. Ministerio de Defensa de Bolivia. 265 FLACSO-Chile Mientras tanto, Estados Unidos que otrora habían puesto un desmedido interés en mantener la estabilidad política de la región ante la presencia de grupos izquierdistas, actualmente impone una agenda ciertamente dual ya que, mientras por un lado fomenta la preservación de nuestras democracias, el respeto a los derechos humanos y la profundización de las reformas estructurales e institucionales en nuestros países, por el otro, fomenta la erradicación de vicios como el narcotráfico e impulsa procesos de apertura de mercados de forma desigual. Estas medidas, imponen un costo social enorme en nuestros países, generando reacciones violentas entre nuestras poblaciones que deslegitiman el propio rol del Estado. A pesar de esta sensación de fragilidad hacia el futuro, debemos también recalcar los importantísimos avances que presenció nuestra región. La democracia y la integración acaecidas desde los años 80 crearon un clima de mayor confianza e interdependencia que echó por la borda las viejas nociones de proteccionismo y desconfianza mutua. A la vez, la aplicación de medidas de fomento de la confianza, los esfuerzos por armonizar la agenda de seguridad y las negociaciones con miras a uniformar el gasto militar en la región, nos hacen ver que el futuro de la región puede caminar por una senda de cooperación e integración. A pesar de que la región avanzó mucho en materia de la institucionalización de una agenda de seguridad, no nos vemos libres de potenciales conflictos de diversa naturaleza que atenten contra nuestros Estados, y peor aun, contra nuestras sociedades. Este trabajo analizará las diversas naturalezas de las amenazas a las que se enfrenta la región. Primero, estudiaremos las amenazas de orden transnacional que se ciernen sobre la región así como sus causas y posibles consecuencias. En segundo lugar, analizaremos las amenazas interestatales, que, si bien son las menos probables en la actualidad, merecen de todas maneras nuestra atención. Por último, analizaremos aquellas amenazas provenientes de la propia precariedad de nuestros Estados así como factores de inseguridad interna producto de las diversas crisis institucionales y procesos de ajuste al que se ven expuestos. Amenazas de orden transnacional En el orden transnacional, la región enfrenta amenazas de distinta naturaleza. Por un lado vemos cómo el narcotráfico y el tráfico de precursores constituyen no sólo una amenaza en sí mismos, sino una fuente de retroalimentación del terrorismo y un vínculo del tráfico de armas. 266 Nuevas amenazas a la seguridad regional Luis F. Azurduy Las organizaciones de tráfico de drogas, del terrorismo y de tráfico de armas tienen intereses comunes. Es por eso que instituciones como la OEA o las Naciones Unidas ponen fuerte énfasis al control y transparencia en las adquisiciones de armas de pequeño calibre ya que se constituye como uno de los problemas de mayor relevancia para la seguridad regional. Estas medidas de control tienen también como objeto eliminar el tráfico ilícito de armas. Al estar el narcotráfico, el tráfico de armas, y en cierta medida, el terrorismo, fuertemente vinculados, la existencia de uno precede el surgimiento de los otros factores, generando una espiral de inseguridad y sacudiendo las débiles estructuras de la región. Como ejemplo, el sólo consumo de drogas ilegales genera un aumento de la delincuencia común en nuestras zonas urbanas. Después del shock mundial acaecido el 11 de septiembre, la propia definición del concepto de seguridad, así como la agenda hemisférica de seguridad se vieron interrumpidas y en cierta medida redireccionadas hacia el combate contra el terrorismo. Si bien este mal demostró su capacidad destructiva, es importante no interrumpir los avances que se dieron en la región sobre la nueva política de seguridad. Actualmente, la región camina hacia un plano más democrático y cooperativo tendiente a la igualdad jurídica de los estados, la solución pacífica de controversias, el respeto a la soberanía y a la integridad territorial de los estados así como la defensa de la democracia representativa. Por otro lado, la proscripción de armas de destrucción masiva y la eliminación de minas antipersonales adquirieron un consenso casi generalizado en la región. Las medidas de fomento de confianza mutua van profundizándose cada vez más, mientras que medidas de control de gasto en defensa y transparencia en las adquisiciones militares van recibiendo mayor apoyo. A la vez, hoy en día no es inusual realizar operaciones combinadas o ejercicios militares combinados, así como intercambios militares y formación de recursos humanos en operaciones de mantenimiento de paz. Justamente debido a los enormes avances realizados en la región en materia de preservación de la paz, seguridad y democracia, es importante no desviar nuestros esfuerzos ya que esto podría provocar retrocesos en la construcción de un clima de paz. En primer lugar, es importante ponderar el grado de importancia que debe conceder la región a una amenaza como el terrorismo. La agenda norteamericana de lucha contra el terrorismo puede conceder una desmesurada importancia a esta amenaza en la región. En ese caso, las respuestas que Estados Unidos consideren pertinentes para 267 FLACSO-Chile prevenir este mal pueden atentar justamente contra el diseño construido hasta ahora. Si queremos ver a la seguridad como un Bien Publico Internacional es necesario comenzar a trabajar desde un plano de igualdad entre los estados y evitar decisiones unilaterales que imponen prioridades muchas veces provocando más violencia. Debemos caminar con extremo cuidado no sólo a la hora de definir prioridades en la construcción de nuestra arquitectura de seguridad, sino también al fijar los medios por los cuales preservaremos la paz en la región. La democracia en la región ha demostrado ser un mecanismo de distensión y de mayor relacionamiento interestatal. La práctica de políticas que violen nuestra institucionalidad democrática en nombre de una lucha desmedida contra el terrorismo provocará una nueva amenaza contra nuestra estabilidad ciudadana provocando una espiral de violencia. Es importante poner en la balanza los beneficios de la díada libertad-seguridad para aplicar medidas con miras a no perder ninguno de estos valores. Un ejemplo claro del desborde de un conflicto antes controlado, representa Colombia donde, los organismos narcotraficantes trafican a la vez con armamento liviano como un medio para proteger sus actividades y también con el objeto de lucrar con la venta ilegal de armas en la región. Si a esto añadimos las actividades terroristas perpetradas por grupos como las FARC o el ELN, observamos cómo una actividad ilegal puede provocar más violencia para preservarse. Un desborde del conflicto en Colombia hacia los países vecinos podría provocar una crisis generalizada en la región. El Estado colombiano ha demostrado su incapacidad de frenar los ataques violentos de tales organizaciones, y, peor aun, la militarización del conflicto provocado por el Plan Colombia no sólo puede resultar estéril ante grupos de fácil movilidad y gran capacidad de mimetización entre la sociedad, sino que a la vez puede provocar un “efecto globo” donde si bien se reprime en un sector, las actividades ilegales se trasladan a otra región. El resultado podría ser una ampliación de la zona de control bajo las guerrillas y posibles catástrofes humanitarias. Actualmente los países vecinos ya expresaron su rechazo de respuestas violentas debido a que el conflicto puede desbordarse más allá de las fronteras colombianas. Colombia ya ha sido testigo de un enorme número de desplazados y ciudadanos obligados a emigrar a otros países debido a la continua situación de tensión. Sin embargo, el control guerrillero ha logrado ser mantenido dentro de una zona específica del territorio colombiano. Respuestas violentas por parte del gobierno colombiano podrían causar una verdadera catástrofe humanitaria. 268 Nuevas amenazas a la seguridad regional Luis F. Azurduy Amenazas de orden interestatal Si bien a partir de los años ochenta la región inició un proceso de distensión, no debemos descartar la posibilidad de enfrentarnos con conflictos de orden tradicional. La guerra suscitada entre Perú y Ecuador nos mostró que estos conflictos aun pueden estar presentes, si bien la posibilidad de su surgimiento es menor. Chile es un ejemplo claro de una aplicación de la solución pacífica de controversias, ya que, desde fines de los 80 inició un proceso de solución de conflictos fronterizos por medio del arbitraje y la negociación bilateral. Actualmente Chile limó asperezas con Argentina y Perú. La relación con Bolivia permanece aun distante, sin embargo, ambos países demostraron la intención de generar acercamientos en temas de interés común. Sin embargo, a pesar del interés de Chile de generar acercamientos con sus vecinos, este país demostró un inusitado interés en la adquisición de armamento de alta tecnología, rompiendo el equilibrio militar en la subregión. Si bien Chile tiene la intención de recortar su personal militar pero aun así mantener sus capacidades actuales, un excesivo aprovisionamiento puede provocar un miedo por parte de sus vecinos ante un posible ataque. Este fenómeno, conocido como el dilema de la seguridad, trae consecuencias no intencionadas ya que, al buscar preservar su seguridad mediante adquisiciones de armamento de punta, este país genera un clima de inseguridad entre sus vecinos provocando una espiral de rearme y alimentando el ambiente de posible amenaza interestatal. En ese sentido es importante que cada país mantenga una misma línea entre su política exterior y su política de defensa y transmita claramente sus intenciones en pro de la seguridad hemisférica. Factores de inseguridad interna Sin embargo, no todos los brotes de violencia emanan precisamente de factores externos. El origen de muchos focos de inestabilidad y desequilibrio en nuestras sociedades proviene de elementos estructurales. Países relativamente estables sufren también de condiciones de precariedad estatal que afectan directamente el bienestar ciudadano. Esta debilidad estatal nos muestra la marginación en la que viven algunos de nuestros ciudadanos, no teniendo acceso a facilidades básicas, tales como salud y educación, y además viendo sus propios derechos ciudadanos ignorados muchas veces por un entorno donde el Estado es incapaz de hacerlos cumplir. 269 FLACSO-Chile Las estructuras económico-sociales adversas imponen un límite a la capacidad de muchos ciudadanos de convivir en un Estado de Derecho. Por otro lado, una inequitativa distribución del ingreso debido a los procesos de ajuste estructural y del modelo de libre mercado afecta directamente la calidad de vida de los ciudadanos. De acuerdo a la CEPAL (1995), entre 1990 y 1994 la lucha contra la pobreza en la región alcanzó éxitos moderados. Aún así, ningún país logró alcanzar los niveles de bienestar de los años 70. La CEPAL también determinó que durante la década de los 90, el número absoluto de personas que viven en condiciones de pobreza en América Latina superó los 200 millones, siendo la cifra más alta en la historia de la región. El Secretario Ejecutivo de la CEPAL, en ocasión de la II Cumbre Mundial de Desarrollo Social dictaminó que: “la desigualdad social y el desempleo se han agravado en América Latina. El patrón de desarrollo que tiende a consolidarse en la región no genera los suficientes puestos de trabajo. La disminución de la pobreza y la integración social dejan mucho que desear”2. Este abandono por parte de las instituciones provoca un sentido de aislamiento y localismo por parte de ciertos grupos que responden de manera reactiva y muchas veces violenta. A la vez, el debilitamiento de los movimientos sindicales produjo una mayor fragmentación de grupos marginados que, combinado a factores como una falta de identidad de los migrantes de áreas rurales, la dificultad de una movilidad social y la incapacidad del Estado de atender las necesidades de los sectores más marginados, provocan reacciones que tienden hacia la inseguridad. Sin embargo, no son sólo factores económicos los causantes de este proceso de marginación. Justamente los grupos incapaces de organizarse son los más vulnerables, al no ser representados políticamente3. Este fenómeno, percibido como crecientemente injusto, refuerza la percepción de la desigualdad y provoca malestar social. Sería bueno preguntarnos entonces, si el actual modelo en Latinoamérica genera desempleo, marginación, pobreza y la concentración de la riqueza, ¿cómo es posible garantizar entonces una paz firme y duradera, y sobre todo una democracia?4. A decir de Jaques Diouf, ¿Cómo 2. Citado en de León Carpio, Ramiro (1997): “Globalización, gobernabilidad democrática y vigencia de los derechos humanos”. En Gobernabilidad democrática y derechos humanos, Caracas, Nueva Sociedad. 3. Calderón, Fernando y Alicia Szmuckler (1997): “La pobreza y las nuevas condiciones de desigualdad social”. En Nueva Sociedad, mayo-junio 1997. 4. de León Carpio, Ramiro: Ob. Cit. 270 Nuevas amenazas a la seguridad regional Luis F. Azurduy podemos hablar de paz cuando la justicia está siendo ridiculizada y el ambiente destruido y cuando un numero tan alto de la población mundial está humillado por el hambre? La inseguridad interna es entonces consecuencia directa del malestar social provocado por procesos de diferenciación social y de la incapacidad del Estado de poder atender las necesidades de grupos marginados en constante crecimiento y cuyas demandas son también mayores. Estas diferencias que son resultado de un patrón histórico de larga duración y enfatizan más las jerarquías sociales que la igualdad de oportunidades5, son justamente los causantes de un proceso de desciudadanización, exclusión, inestabilidad e inseguridad social. Sin embargo, el desencanto ciudadano no sólo se canalizó contra los gobiernos de turno, las reformas estructurales y los procesos de apertura llevadas a cabo durante los últimos 20 años, sino contra nuestro propio sistema de gobierno: la democracia. De esta manera, existe una cada vez mayor tendencia a identificar la democracia con los males de nuestras sociedades; desde la pobreza y la inseguridad, hasta el terrorismo, el narcotráfico y la corrupción. Por otro lado, fenómenos como la globalización, al no funcionar a favor de los más pobres, le quita credibilidad y legitimidad. Naturalmente, este cansancio frente a nuestras instituciones políticas debilita nuestro sistema restándole gobernabilidad y capacidad para funcionar. Una parte considerable de nuestra ciudadanía ve al Estado como indiferente a sus derechos, son testigos de la impunidad de nuestros representantes y consideran a los partidos políticos –justificadamente– como los responsables de la corrupción y de la pobreza. Si bien organizaciones como la OEA concentran actualmente sus preocupaciones en temas tales como la corrupción, la inseguridad ciudadana, el combate al narcotráfico, la pobreza y los derechos de los indígenas6, se debe fortalecer la protección de los derechos humanos y la democracia tanto a nivel regional como dentro de las instituciones nacionales. 5. Calderón, Fernando et. al.: Ob. Cit. 6. Durante las últimas reuniones de la Asamblea General de la OEA, se puede ver claramente que estos temas se fijaron como prioridades de la agenda de la OEA. 271 FLACSO-Chile Conclusiones Ante este panorama, la región debe poner en práctica medidas destinadas a corregir estos desequilibrios, tanto con miras a preservar la seguridad física e institucional de los estados, como a crear un clima de estabilidad social. A continuación detallamos algunas medidas a la que nosotros como comunidad regional deberíamos poner especial énfasis. En sintonía con los avances vinculados con la diplomacia de defensa y la seguridad cooperativa, los sistemas de inteligencia deben adecuarse al desarrollo de la inteligencia preventiva, sistemas de alerta temprana, capacidades múltiples de reacción inmediata y la creación de fuerzas conjuntas entre unidades militares y policiales. Naturalmente, una modernización de los servicios y sistemas de inteligencia implica incorporar tecnología de punta y sistemas modernos de comunicación para combatir eficientemente contra estas amenazas transnacionales. A la vez, debido a las tendencias rápidamente cambiantes de la naturaleza y métodos de las amenazas, es importante fomentar entre nuestros centros de inteligencia, institutos de investigación y análisis para ejercer un control estricto de los mecanismos que generan inestabilidad y atentan contra la paz en la región. Las tareas de intercambio de información entre Estados, y en lo posible, la creación de un observatorio de conflictos, son un pilar fundamental en los esfuerzos de la región de combatir a las amenazas transnacionales de manera conjunta y en un plano de apoyo mutuo. Si queremos que nuestra nueva arquitectura de seguridad goce de legitimidad, debemos trabajar en el plano de la institucionalidad de la seguridad hemisférica. De tal modo, la región deliberará sobre las medidas a aplicarse de acuerdo a cómo nosotros percibimos las amenazas. Estas medidas deberán tener como común denominador la integración, el desarrollo de valores democráticos y los procesos de cooperación y confianza mutua. A la vez, la institucionalidad de seguridad debe focalizarse en el desarrollo de políticas preventivas, de gestión y resolución de conflictos y en la educación para la paz. Es necesario desarrollar y modernizar nuestras estrategias de inteligencia, pero sin perder de vista que éstas, así como nuestro diseño institucional de seguridad, deben estar debidamente fiscalizadas y reguladas por normas claras y controles parlamentarios. A la vez, la cooperación estadounidense debe comprender, que si bien cada una de nuestras naciones desea eliminar el flagelo del narcotráfico, esta lucha no puede ser llevada a cabo en un marco donde los países productores tengan que soportar el peso de la reducción de la oferta y sus correspondientes costos sociales, a la vez que no se desti272 Nuevas amenazas a la seguridad regional Luis F. Azurduy nen los suficientes recursos al desarrollo alternativo y no se abran los mercados internacionales de forma equitativa. El eje norte-sur, tal como lo conocemos ahora, debe romperse para conformarse una relación más horizontal, situada en el marco de la multilateralidad. El esfuerzo hemisférico en materia de seguridad debe estar fuertemente vinculado a las políticas de seguridad subregionales, como en el caso del MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones. Lograr consensos y medidas de aplicación en el plano subregional es un enorme paso hacia la consolidación de una estructura de seguridad hemisférica. De este modo, se llegará a construir un entramado institucional, fijado en las debidas bases jurídicas, propias de un Estado de Derecho. Si bien los conflictos producto de lo que Francisco Rojas Aravena denomina la herencia colonial, son los de menor posibilidad de producirse, es importante avanzar en la limitación de adquisiciones de armamento para de esta manera evitar un desequilibrio armamentista en la región. El Compromiso de Lima a firmarse en la Conferencia de Ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de la CAN es una clara muestra de las medidas a desarrollarse con miras a un genuino ambiente de paz y seguridad entre naciones. Además, es fundamental reducir las brechas sociales y económicas en la región. Es imposible construir un clima de paz mientras vivamos con bolsones de extrema pobreza, exclusión y marginalidad dentro de nuestros cascos urbanos. Son justamente estos factores los que generan un ambiente de inseguridad e incentivan el surgimiento de grupos violentos. El Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, habló del concepto de doble soberanía; aquella que es potestad de los estados nacionales, y la otra, aquella que reside en el ciudadano. Por tanto, es necesario profundizar el respeto por los derechos fundamentales de las personas como vía para consolidar los procesos de democratización y lograr mejores formas de gobernabilidad, mejores índices de desarrollo humano, y consiguientemente, mayor estabilidad y seguridad. Las Políticas de Estado que definamos deberán entonces contar con una legitimidad y consenso no sólo dentro de la región sino dentro de cada una de nuestras sociedades, para que de tal modo no cometamos el error de violar una práctica legitima para evitar una amenaza. La democracia, en ese sentido, debe constituirse en el pilar de nuestras políticas, ya sean dentro de nuestras sociedades como a nivel regional. 273 AMERICAS SECURITY CALCULATIONS AFTER SEPTEMBER 11TH LUIS BITENCOURT 1 Introduction In the aftermath of the terrorist attack against the United States on September 11, 2001, many Latin American scholars and journalists stated that the episode had forever changed the regional security landscape. For these commentators, the fact that the U.S. had been hit so deeply upon its own mainland was symbolic of the insecurity of the new times. Such an attack would have immediate effects on the regional concepts and organizations associated with international security. Reality yet has been different. The terrorist attack was extraordinary from the humanitarian, tactical, and, particularly, from the terrorist perspectives. It changed the U.S. mindset about the meaning of its own homeland security. However, to date, the events of September 11th have demanded very little from the regional security framework in terms of its concepts, agreements and organizations. The apparent contradiction existing between these positions and reality suggests the need for an assessment of the real effects of the terrorist attack of September 11 on the security agenda of the Americas, particularly considering the upcoming Defense Ministerial Meeting to take place in Santiago, Chile, in November 2002. 1.Project Director, Woodrow Wilson Center for International Scholars. 275 FLACSO-Chile The Terrorist Attack From an Analytical perspective Let us start by reflecting on the meaning of the events of 11 September 2001. First, we must recognize that the terrorist attack was a well-coordinated action carried out against multiple targets in the most powerful state of the world, the United States. Its conception was simple and creative, based on the use of hijacked commercial airlines and transformed into weapons. The authors were a group of suicidal terrorists who were motivated by religious fundamentalism. What is really new here? Obviously, terrorism is not new nor is terrorism against the United States. Terrorism motivated by religious fundamentalism, suicidal terrorists, and even a coordinated action against multiple targets are not new themes either. Three aspects were different in the September 11th attack: its humanitarian dimension, the operational tactics used by the terrorists, and the symbolic dimension of a major attack carried out on the U.S. mainland. As for the humanitarian dimension, the novelty of this terrorist act was in its outrageous extension as a crime that was committed without warning and against innocent civilian lives. Moreover, the audacious peculiarity of this act left no doubt about the possibility of future terrorist actions, including the intention to use weapons of mass destruction. As for the operational aspect of the attack, its innovation was the use of hijacked commercial planes being transformed into missiles against buildings; as brutal as it was, the terrorist plot was simple, creative, and, unfortunately, tremendously effective. But by far, the most striking aspect was the symbolic dimension of the attack: an striking demonstration of the vulnerability of the United States –or, rather, the crash of its myth of invulnerability– fully evident and shown millions of times on TV sets all around the world. The Consequences of the Attack The immediate consequences of the terrorist attack were multiple: a war operation in Afghanistan to destroy al Qaeda and to dismantle the Taliban regime; the adoption of extraordinary measures to improve the U.S.' homeland security; the adoption of measures to cut financial flows capable of feeding terrorist organizations; and the condemnation of the attack by the North Atlantic Treaty Organization (NATO), given its classification as an act of aggression against all member states based on Article 5 2 of the NATO treaty. 2. This article is similar to article 3 of IATRA's agreement described later in the paper. 276 Americas Security Calculations After September 11th Luis Bitencourt Latin America and the Caribbean countries also were fast to react. At the multilateral level, the Organization of American States (OAS) issued an immediate condemnation of the attack and terrorism in general on September 113; and, on September 21, based on article 3 of the Rio Pact (IATRA)4, it considered the attack to be directed against all members of OAS5. Following these resolutions, the OAS assigned the Inter-American Committee against Terrorism (CICTE) to design a specific program to enhance multilateral actions against terrorism in the hemisphere. As a result, the Committee held two special sessions in 2001 and a regular meeting in January 2002, all planned to address better ways to increase financial and border controls, to launch a Work Plan for 2002-2003, and to devise coordinated contingency actions. September 7 and September 11: What a Difference Four Days Make Among the implications of September 11th to the inter-American security system, President Vicente Fox, of Mexico, would suffer an almost ironical setback. On September 7, during a visit to the United States, Fox had announced that Mexico was going to assess its permanence in the Rio Pact. The announcement, made under the justification that the treaty was outdated and was more suited to the context of the Cold War than to the current security challenges, came as a surprise for policymakers and scholars. Interestingly, the surprise was not generated by the belief that IATRA was no longer a useful treaty; up to that date, no serious expert would disagree that the IATRA and the regional security organizations were in need of serious restructuring. The surprise was caused, first, by the fact that the country announcing that decision was Mexico, a country historically averse to addressing regional security initiatives. And, second, by the fact that, although commentary about the obsolescence of IATRA was frequent, no formal proposition for reviewing it 3. Declaración de La Asamblea General de la OEA, Septiembre 11, 2001, Comunicado de Prensa C-005/01/OAS. 4. In 1947, propelled by the U.S.' interest in organizing collective security arrangements, American states (with the exception of Canada and Caribbean countries) signed the Inter-American Treaty on Reciprocal Assistance (IATRA). IATRA's article 3 establishes that an armed attack against one signatory will be interpreted as an attack against all American states; thus each one of the signatories is committed to help the attacked state exercising the right of legitimate defense, as defined by the United Nations' Charter (art.51). Since it was signed, IATRA has been invoked 18 times. 5. Vigésimo tercera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores /OEA/ Ser.F/II.23RC.23/RES.1/01, 21 septiembre 2001. 277 FLACSO-Chile had been submitted yet. Therefore, Fox's announcement could potentially ignite a revision process of the region's multilateral security framework, including its concepts, organizations and agreements. As a byproduct, such an initiative could garner to Mexico a leadership role in the sub-regional security environment. Therefore, serendipity seems to have operated here, and one unintended outcome from “September 11” was the revival of the IATRA, exactly the opposite of what Mexico was suggesting. Furthermore, if with that announcement Fox was envisioning a better relative strategic positioning for Mexico in the Hemisphere, the terrorist attack worked to bury his intentions. On the one hand, before the attack, Mexico was to reach its best strategic position ever in its bilateral relations with the United States. On the other, by daring to shake the IATRA-and suggesting that it was time to bury an already defunct treaty-Fox was challenging Brazil's presumed regional leadership and taking a more active role in the sub-regional strategic environment. Of course, this undeclared dispute between minor powers for sub-regional leadership is irrelevant if we consider the real stakes both for Brazil and Mexico, when compared to those of the United States, but it reveals the distinct power channels within the existing regional multilateral arrangements. Therefore, when Brazil invoked the IATRA-just a few days after Mexico had labeled the treaty as irrelevant-it led to the reinstatement of Brazil's –presumed but never officially recognized– “low-profile leadership” in the sub-region. In addition to these changes post-September 11th, President Fox would have to quietly swallow a considerable reduction in the interest on the part of the Bush administration for a bilateral U.S.-Mexico agenda-including, for example, the killing of the prospects for a more friendly U.S. immigration policy towards the waves of Mexican illegal immigrants. As for Brazil, soon after having nullified eventual strategic gains of Mexico in the hemisphere with its calling upon the IATRA, it rushed back to its familiar cautious approach to regional security issues. Consistently with the usual style of its diplomacy, Brazil issued a series of declarations aimed at downplaying the importance of terrorism for the region. For example, a few days after the OAS approved the invocation of the IATRA in condemnation to the terrorist attack, Celso Lafer, Brazil's Minister of Foreign Relations, emphasized that the region should not over-react towards the September 11th, an act that should be “put in the right perspective”. In addition, when the Triple Frontier region (Argentina, Brazil and Paraguay) was mentioned in the international press as a prospective sanctuary for Arab terrorists, Brazilian authorities acted quickly to demonstrate the lack of any evidence linking that region to the terrorist attack. Brazilian officials were obviously interested in avoiding that the U.S.' focus on terrorism 278 Americas Security Calculations After September 11th Luis Bitencourt would overwhelm other relevant themes on the regional agenda, such as trade and economic development for example. In short, the clearest implication of the terrorist attack in terms of the regional security agenda was the reduction in the degree of attention paid by the Bush administration to the region. The first days of the administration originally had motivated high expectations in many countries, especially in Mexico, towards the prospects of a bilateral agenda with the U.S. Yet, more recently, the region's leaders, as evident in the published articles by Presidents Pastrana and Fox in The Washington Post, have begged for increased attention by the administration to their respective countries. Clearly, security stakes for the U.S. and Latin America are being based on different variables and calculations. Latin America and the New Security Arrangements At this point, it is easy to perceive that some agreement exists on the necessity to reshape the existing arrangements6 and concepts related to hemispheric security7. Nevertheless, with the absence of a common threat, many countries in the region have showed little interest in becoming involved in any major security arrangements. Moreover, these countries are still coping with the particular effects from the end of the Cold War, which have been coupled with the ongoing transformation of the authoritarian regimes in the region into democracies. However, could terrorism, or global terrorism as it has been called, be such a common threat? 6. Three organizations are particularly relevant for the definitions of hemispheric security: the InterAmerican Defense Board (IADB), the Organization of American States (OAS), and the Inter-American Defense College (IADC). The oldest organization preoccupied by the defense of the hemisphere is the Inter-American Defense Board (IADB). The Inter-American Defense College (IADC) is designed to prepare civilian and military officers to assume leadership positions at the national level within the hemisphere. Attendance is open to all hemispheric governments (except Cuba) regardless of whether they are IADB members or not. The IADC has served as a useful tool for networking and provides scope for a broad interchange on issues related to military-civilian relations and democratic culture. In addition, two other initiatives have prospective relevance: the Defense Ministerial of the Americas meetings and the Center for Hemispheric Defense Studies. The Defense Ministerial of the Americas process started in 1995, under the U.S. initiative to provide a forum for the discussion of security issues. It meets on roughly a biennial basis. The Center for Hemispheric Defense Studies, within the U.S. National Defense University, was created in September 1997, particularly dedicated to create civilian expertise on security matters throughout the region. 7. For a detailed analysis of the existing security arrangements in the hemisphere, see Luis Bitencourt's “Latin American Security: Emerging Challenges” in The Global Century: Globalization and National Security, Richard L. Kugler and Ellen L. Frost (eds.), Washington, DC: National Defense University Press, 2001, pp. 895-914. 279 FLACSO-Chile We have seen that most of the Latin American and the Caribbean countries-Cuba being the obvious exception- suffered only indirect effects from the Cold War. These countries were not involved in military movements and nuclear stockpile calculations, as were their European partners. Yet, these countries were involuntarily transformed into the arenas for ideological disputes between the two major sides. As such, during the 1960s, fueled by the Cold War and by U.S. sympathy and encouragement, most of the militaries in the region took over their respective governments and installed authoritarian, sometimes dictatorial regimes. During most of the 1970s, this American sympathy and encouragement helped the authoritarian military regimes to firmly entrench themselves in their respective political realms. Of course at that time for American policy-makers democracy was not the most important principle. Yet, by the end of the 1970s, despite the fact that these military takeovers averted the “communist nightmare” feared by the U.S. and the West in Latin America, the harsh nature of these authoritarian regimes led the United States to soon begin exerting pressure in the areas of democracy and human rights. Therefore, for most of the Latin American and Caribbean countries, the Cold War ended before the fall of the Berlin Wall. However, terminating authoritarian rule and consolidating democracy in the region would be a much longer process. This process necessarily included the resolution of two main and interconnected issues: the construction of democratic and reliable institutions, and the creation of mechanisms to assure that the military would return to their traditional activities. Neither task would be easily or quickly accomplished and, in most of the Latin American and Caribbean countries, these remain to be sensitive and carefully negotiated issues. In actuality, the ability to break with old ideas was easier than to escape from them and to generate new ones. As a net result of these situations, the countries in the region would demonstrate a markedly different appetite for discussing new, regional defense arrangements. For some countries, such as those of the Caribbean, to respond to an American invitation to create a new security arrangement for the entire region would seem attractive furthermore, such invitation could incidentally include a more-than-welcomed new package of military aid. Similarly, countries like Colombia, attempting to combat a guerrilla conflict mixed with a drugs war, certainly welcomed both a new security arrangement and military aid. Others, like Chile and Argentina, would show enthusiasm-although to a lesser extent than the previous countries-for different reasons. Both had apparently redefined the missions of their militaries to limit their 280 Americas Security Calculations After September 11th Luis Bitencourt activities in the political realm. They welcomed broader security engagements that could help to legitimize their new domestic arrangements. Their strategies of each were different but the result was similar: to push the military away from domestic politics. The Chilean military turned to traditional missions after having secured its budgetary and salary prerogatives. The Argentine military found its interest in peacekeeping, and through such engagements assisted in rebuilding its heavily damaged self-esteem that had resulted from its defeat in the Malvinas/Falklands War. Lately, Argentina has raised the flag to be considered a “U.S. non-NATO ally”8, which although has not translated into any real change has seemed symbolically meaningful. Finally, Brazil initially has shown very little interest in joining any new security arrangements. Brazil has its own motivations, originating from both its domestic and foreign policy of not being engaged too deeply in security debates. Domestically, Brazilians have been struggling to complete the conception of a new post-authoritarian decision-making model; under these circumstances and considering Brazilian political culture, it is better not to place emphasis on security. For example, to allow the hemispheric debate on security to enter into the domestic agenda could excessively promote the military, particularly in a context of a carefully negotiated transition to democracy. Concerning foreign policy implications, Brazilian diplomacy has considered extemporaneous the debate on hemispheric security. Clearly, Brazil has been concerned that the redefinition of hemispheric security arrangements will prematurely pressure for definitions, which necessarily could limit Brazil's strategic options. In fact, after having unilaterally broken its bilateral agreements for military cooperation with the U.S. in the late 1970s, Brazil has been able to create a more diversified set of alliances. To now establish “wrong” association with the U.S. could prove to be costly in the future. Moreover, Brazilian decision-makers have not been able to distinguish clearly the nature of what signifies a "right" security association with the United States. All these facts emphasize the heterogeneous nature of the hemispheric challenges that are posed today. These challenges inspire security calculations heavily influenced, both positively and negatively, by the United States, in a situation that suggests an interesting paradox. If the U.S. takes the initiative to lead a reform of the current security calculations in the region, countries will react differently. Some of them, particularly those in the Caribbean region or the nation of Argentina will gladly 8. See Federico Luis Larrinaga, “Argentina, a New U.S. Non-Nato Ally: Significance and Expectations”, Naval War College Review, Vol. LIII, no. 2, 2000. 281 FLACSO-Chile bandwagon and follow the U.S.' leadership. Yet others, such as Mexico or Brazil for example, will do their best to slow the process and reduce the U.S. influence. However, on the other hand, they also have not been able to offer valid alternatives for international security calculations and arrangements are not progressing. Besides the recent and short-lived Mexico move, the only new fact which could have some implication for the security agenda happened in August 2000. Brazil hosted the South America's Presidents Summit, in Brasília, which concluded that South American countries should create more joint opportunities fore economic development by launching infrastructure projects linking the border regions. From the regional security standpoint, this initiative is interesting because it singles out South America, as a geopolitical unity-concept, separate from Central America and the Caribbean9. Conclusion: Could Terrorism be the Motivating Factor for Reform? Within this ambiguous context, there has been recognition of the fact that the existing organizations and arrangements are outdated. Given the lack of an appetite for important changes, could terrorism provide the motivation for reforming the inter-American system? The embedded hypothesis here is the following: Since the attack of September 11th against the U.S. inspired such a uniform reaction from the countries in the region, terrorism could serve as a common denominator to inspire the modernization of the existing regional security institutions. In another words, the countries' interest in creating effective defenses to fight terrorism-eventually being convinced that effective protection demands a multilateral approach-could be leveraged to overcome their present reluctance to reform those institutions. This has been the somewhat optimistic thesis encapsulated in the statements claiming that September 11th has changed forever the nature of the inter-American security system. However, terrorism does not have such a power. First, we must observe that efforts to fight terrorism are not new in the inter-American security system. These efforts did not have this unifying effect before and were not capable of promoting a reform in the concepts, organizations, and security arrangements of the inter-American system. 9. See, for example, the communiqué from the South American Presidents Summit, which took place in August 2000, in Brasilia, DF, Brazil. 282 Americas Security Calculations After September 11th Luis Bitencourt Indeed, the OAS has been sponsoring multilateral initiatives to fight terrorism since 199610, initially in response to the terrorist attacks against Argentina, respectively in 1992 and in 1994. For example, the Second Specialized Conference on Terrorism held in Mar del Plata, Argentina on November 23-24 1998, led to the launching of the “Inter-American Committee Against Terrorism” (CICTE) in October 1999, to pursue the following mission: • “Enhance the exchange of information via the competent national authorities, including the establishment of an Inter-American database on terrorism issues • Formulate a proposal to assist member states in drafting appropriate counterterrorism legislation in all states • Compile the bilateral, sub regional, regional and multilateral treaties and agreements signed by member states and promote universal adherence to international counterterrorism conventions • Enhance border cooperation and travel documentation security measures • Develop activities for training and crisis management” (CICTE Chart, 1999). Nonetheless, the second regular session of CICTE, scheduled to take place in Bolivia was canceled and no session has been scheduled for 2001, until September 11th happened. The OAS Resolution of September 23, brought again to life the Committee by recommending it: • “To call upon all member states to strengthen cooperation, at the regional and international levels, to pursue, capture, prosecute, and punish and, as appropriate, to expedite the extradition of the perpetrators, organizers, and sponsors of these terrorist acts, strengthen mutual legal assistance, and exchange information in a timely manner. • To instruct the Permanent Council to convoke, as soon as possible, a meeting of the Inter-American Committee Against Terrorism so that it may identify urgent actions aimed at strengthening inter-American cooperation to prevent, combat, and eliminate terrorism in the Hemisphere” (OAS Resolution, September 23rd, 2001). Therefore, by observing this experience, it is easy to deduce that any action against terrorism would hardly produce the motivating force necessary to change the current inertia of the inter-American system. The second reason is even more compelling, yet subtler: possible and preventive actions against terrorism, although they require coordinated and multilateral exchanges, are very specific and compartmentalized. Differently 10. OAS/Inter-American Specialized Conference on Terrorism, Lima, Peru, April 23-26, 1996. 283 FLACSO-Chile from a war situation against an armed state or an aggressor state, the main characteristic of terrorism is its dissimulated character. The envisaged defenses against terrorism include the improvement of domestic controls, the control of financial flows, and intelligence, that is to say, overall, intelligence. Domestic controls are unilateral by definition while controls on financial flows depend on coordinated action but are essentially bureaucratic measures. The fundamental tool, therefore, is intelligence. Intelligence has the special characteristics of secrecy and compartmentalization that make it difficult to considerate it in a ventilated, multilateral ambiance. Of course, intelligence exchange among allies is necessary and important for the preventive fight against terrorism but the discrete nature of intelligence activities does not allow them to create the political or diplomatic stimulus required for reshaping the inter-American system. The third argument to refute terrorism as a motor for change resides in the fact that the U.S. is the real force capable of promoting a reform of the system. Yet the U.S. is too focused on its own demands to restructure its domestic structures to better confront terrorism. While the U.S. has been entirely dedicated to its war against terrorism and in designing more effective domestic measures to assure more security for its own population, it will not push for reforms of the system. Probably, the U.S. will demand improvements in the domestic controls and intelligence apparatuses of some countries in the region. However, this is not going to be an easy task. Existing intelligence structures in the region are not up to the challenge (as the American intelligence structure was clearly not up to the dimension of the terrorist attack). Furthermore, intelligence structures and conceptions in the region are still too much related to the military regimes of the past. Following the transition to democracy, some of these systems have been dismantled while others have been downsized. In all cases, intelligence structures in the region remain to be identified with the authoritarian regimes and repression to civil rights. Any demand for more effective intelligence from the region will have to consider overcoming these prejudices and limitations. None of these conditions favors the prospect of modifying the interAmerican security system. Reflection on this finding must be included in the calculations of the participants at the next Defense Ministerial of Americas. 284 CONFLUENCIAS Y DIVERGENCIAS ENTRE DEFENSA Y SEGURIDAD RUT DIAMINT 1 Confluencias y divergencias entre defensa y seguridad Ciclos y derrumbes Este nuevo encuentro preparatorio de la reunión de Ministros de Defensa del hemisferio obliga a reflexionar sobre los temas de la agenda futura de la defensa, una agenda condicionada por las incertidumbres de una nueva era internacional y una ambigua política exterior norteamericana. Desde octubre de 2001 se han remodelado una serie de instrumentos multilaterales y mecanismos nacionales que intentan dar soluciones a las cambiantes amenazas actuales. Surgen interrogantes acerca de si estamos en presencia de un escenario diferente o si son manifestaciones recurrentes de crisis que ya vivimos en el pasado. Es probable que estemos ante un ciclo de ciclos, de acomodaciones sucesivas respecto del papel de los estados y de las alianzas. Algunos autores señalan que finalizó el período de interludio entre la guerra fría, sistema que ordenó el mundo en función de la confrontación directa de dos enemigos por medio de una lucha que se jugó en escenarios periféricos2. Ahora, se está prefijando un nuevo orden en el cual el 1. Profesora, Universidad Torcuato Di Tella, Argentina. 2. Richard N. Haass, "Defining U.S. Foreign Policy in a Post-Post-Cold War World," The 2002 Arthur Ross Lecture, Remarks to Foreign Policy Association, NewYork, April 22, 2002. Véase los comentarios de Lawrence J. Korb y Alex Tiersky, “The End of Unilateralism? Arms Control After September 11”, en Arms Control Today, octubre, 2001. 285 FLACSO-Chile enemigo es el terrorismo internacional. La post guerra fría no fue más que un intermedio ilusoriamente pacífico, paso necesario para la organización de un nuevo sistema de confrontaciones. Es un escenario marcado por polaridades parciales y asimétricas: desregulación y economía informal; globalización e identidades locales; concentración de riquezas y pauperización; mercado libre y economía ilícita; tecnología militar y privatización de la violencia; apartidismo y republicanismo nacional, etc. En este contexto de reacciones, correcciones, antagonismos e intrigas, las autoridades argentinas están estancadas ante dos parálisis sucesivas. Primero, fue la de un gobierno incompetente que se mostró incapaz de tomar decisiones o dar continuidad a las iniciativas del gobierno peronista. Luego del recambio presidencial, asistimos a una nueva fase de indecisiones de un gobierno de transición que transita permanentemente entre la legitimidad y la renuncia. Esta crisis profunda, que se inicia en 1998 y que progresa sostenidamente, resta legitimidad para fijar posiciones en el debate de la seguridad. Definiendo objetivos Entre el escenario cíclico externo y la devastación interna, las definiciones de política de seguridad, en su acepción más amplia, pierden coherencia y factibilidad. En primer término, no hay un mínimo consenso interno a partir del cual es posible elaborar una doctrina nacional de defensa. La doctrina es un instrumento de interpretación que nos permite saber en donde estamos y hacia donde queremos ir. Es una llave que da a entender la lógica de los procesos y permite fijar objetivos3. En función de esas metas, se acomodan las distintas agencias del estado, cooperativamente, para la prosecución del interés nacional, diferenciando tareas, pero no criterios. Es un tamiz para priorizar opciones, recursos y capacidades4, tanto más necesario cuando se trata de un estado fallido, como es el caso argentino. La doctrina es una fuerza causal que organiza la formulación de políticas. Las crisis argentinas, en plural, pues es esencialmente política pero tiene sus expresiones autónomas en lo económico, lo social y lo individual, no permiten ir definiendo una doctrina que organice las acciones en función de un objetivo prioritario y en consecuencia, perdemos toda credibilidad. Sin embargo este proceso no es nuevo. Para fijar un punto 3. Robert Jervis, How Systems Work: A Perspective on Political and Social Life, Princeton University Press, 1997. 4. Richard N. Haass, “Defining U.S. Foreign Policy in a Post-Post-Cold War World”, The 2002 Arthur Ross Lecture, Remarks to Foreign Policy Association, NewYork, April 22, 2002. 286 Confluencias y divergencias entre defensa y seguridad Rut Diamint de partida, hay una notable incoherencia y públicas discrepancias desde el retorno a la democracia para fijar la política de defensa y seguridad. Para señalar sólo unos pocos puntos, durante la presidencia de Alfonsín se reestableció la cadena de mandos formal y con el fin de reducir el poder autónomo y directo de cada arma, se desmanteló el complejo militar-industrial que proveía de recursos sin control parlamentario. Pero las concesiones efectuadas por el gobierno del Dr. Raúl Alfonsín ante cada levantamiento militar tuvieron consecuencias negativas para la institucionalización de la supremacía civil en defensa y para la determinación de las misiones militares desde el correspondiente ámbito del Ministerio de Defensa5. El presidente Menem fue el promotor de numerosos cambios, a veces antagónicos, en ocasiones inexplicables. Mientras que a través de las políticas impulsadas centralmente por la cancillería, favoreció el desarme, la no proliferación y la participación de los militares en misiones de paz, contribuyendo a la seguridad internacional, en los últimos años de su gestión, hizo evidente una confusión entre las funciones de la defensa y las funciones de la seguridad interior6. Tal vez para conformar los reiterados pedidos de algunos funcionarios norteamericanos, se comprometió a incluir a las fuerzas armadas en la lucha contra el narcotráfico. El Ministro de Defensa Jorge Domínguez, en un artículo de la Revista de la Fuerza Aérea de 1997, justificó el uso de las fuerzas armadas en cuestiones étnicas y religiosas, cuestiones ambientales, fundamentalismos, crimen organizado, narcotráfico y mafias, cuando varios de esos temas no son parte de la agenda argentina. La administración De la Rúa fue también oscilante en la división de las tareas de orden público y las de defensa externa. El ex presidente de la Rúa, en el documento Revisión de la Defensa 2001, señalaba que “no cabría formular barreras artificiales entre los roles tradicionales (la disuasión) de nuestras Fuerzas Armadas” y los denominados “nuevos (o revigorizados) roles” pero al mismo tiempo se opuso a asignar tareas de inteligencia interna a los militares, o que los oficiales presten servicios en la SIDE7. Mientras el ministro de defensa decía que la división establecida por la ley de defensa era obsoleta, el canciller desestimó un cambio en la legislación, que sólo podría darse por medio de un debate nacional, público y de cara al Congreso8. 5. “Militares y Democracia en la Argentina”, en Peter Birle, ed. Argentinien nach zehn Jahren Menem - Bilanz und Perspektiven, An das Ibero-Amerikanische Institut, Preußischer Kulturbesitz, D-10785 Berlin, 2000. 6. Idem. 7. Rut Diamint, Militares y política en Argentina, de próxima publicación. 8. Página 12, 18 de octubre de 2001. 287 FLACSO-Chile El ex gobernador de la Provincia de Buenos Aires, ex candidato presidencial, ex senador nacional y actual presidente, Eduardo Duhalde, había afirmado la necesidad de capacitar a las Fuerzas Armadas para luchar contra el terrorismo9, y en marzo de este año 2002 creó la oficina del Representante Especial para Asuntos de Terrorismo y otros Delitos Conexos (RETOD). Estos pasos del gobierno se enlazan también con la propuesta de ser garantes de la seguridad hemisférica en el Cono Sur con el objetivo de equilibrar las relaciones con Estados Unidos, deterioradas por los desacuerdos económicos. A cambio de algún salvataje financiero incluyen compromisos más directos con Estados Unidos en el escenario colombiano. Si bien el presidente Duhalde no ha invocado la participación de la fuerzas armadas en asuntos internos en un tono mayor a sus predecesores, fija, a nuestro entender, un precedente opuesto a la consolidación democrática: sella un pacto con el ex presidente Alfonsín, cuyo fin es, por una parte, convocar a una figura de la oposición para fortalecer el gobierno sobre la base de una coalición más amplia. Pero por otra parte, cede -en concordancia con el jefe radical- al ingreso corporativo de las Fuerzas Armadas10. De la Rúa, por carencias en la conducción política, por el temor a producir cambios y por una obcecación que condujo al vacío político, no sólo generó una crisis institucional, sino que nos llevó marcha atrás en la profundización de un estado de derecho. Tal vez sin la explícita voluntad de avanzar en esa dirección, permitió que se optara por una democracia corporatista y clientelar, impulsada también por su adversario interno, el ex presidente Alfonsín11. La patética combinación de crisis económica –de imposible resolución mientras se acrecentaba la deuda y la recesión– y de crisis política –en la que la ineficiencia presidencial se combinó con el suicidio de las instituciones legislativas y judiciales y la aniquilación– de su base partidaria, pusieron distancia con esa esperada consolidación. Duhalde, alienta una vieja demanda de las fuerzas armadas por ser parte integral del proceso de toma de decisión, que los militares consideran un reclamo legítimo12. En una sociedad con notables deudas institucionales y en la cual hay una pavorosa ausencia de mecanismos efectivos y permanentes de control democrático de las fuerzas armadas, este es otro desafío a la democracia. 9. Clarín, 26 y 27 de septiembre de 2001. 10. Para un análisis más detallado de este argumento ver Rut Diamint, Militares y política en Argentina, de próxima publicación 11. Rut Diamint, “Debates sobre políticas de seguridad en Argentina”, en Rut Diamint, editora, La OTAN y los Desafíos en el MERCOSUR. Comunidades de seguridad y estabilidad democrática, Nuevohacer, GEL, Buenos Aires, 2001. 12. “Military Issues in Latin America”, en Jorge I. Domínguez y Michael Shifter, editores, Constructing Democratic Governance, Johns Hopkins University Press, 2002, en prensa. 288 Confluencias y divergencias entre defensa y seguridad Rut Diamint Durante todos los gobiernos democráticos, el Ministerio de Defensa no hizo una inversión prudente y continua para formar una élite de dirigentes de la defensa. ¿Existirían las contradicciones entre Defensa y Seguridad, entre el Ministro Horacio Jaunarena y el Secretario Juan José Alvarez, si hubiera una doctrina consensuada? Ya hace algún tiempo, el ministro Jaunarena venía impulsando la idea de que la Policía Federal, la Gendarmería, la Prefectura y la Policía Aeronáutica deberían redefinir su despliegue y mejorar su coordinación13. De ello pasó después a proponer la unificación de los Ministerios de Seguridad y Defensa14, que no sólo criminaliza la protesta social sino que además, invalida la Ley de Defensa 23.554 y la Ley de Seguridad Interior 24.059, consensuadas entre oficialismo y oposición y que es uno de los pilares de la ahora debilitada democracia. El hecho de que las fuerzas de seguridad superen a las fuerzas armadas en más de treinta mil hombres y que exista una oculta esperanza de obtener mayores recursos transferidos por Estados Unidos para el combate a la droga, (y para entender está situación desesperante, basta recordar que el jefe del estado Mayor Conjunto, General Juan Carlos Mugnolo, señaló que la estampida del dólar no permitirá operar a los aviones que han sufrido un incremento del 60 % en el combustible), justifica que Jaunarena con el apoyo del ejército, intenten reformar la estructura de defensa recobrando poder y recursos sobre la base de la unificación de los aparatos de seguridad: “La distinción entre seguridad y defensa es una categoría superada. A esta altura dividir en compartimentos estancos es un anacronismo”, dijo Jaunarena. Agregó Brinzoni “Por razones ideológicas y de nuestra historia, posiblemente justificadas en el pasado, hemos artificialmente diferenciado entre amenazas externas e internas. Esto no es así”15. En el Libro Blanco de la Defensa Nacional, publicado en Argentina en 1999 se dice que los intereses vitales son cuatro: la soberanía e independencia de la nación; la integridad territorial; la autodeterminación y la protección de la vida y libertad de sus habitantes. Estos intereses demuestran que el pensamiento argentino no avanzó desde el fin de la guerra fría, pues todas estas expresiones quedan sostenidas en la ambigüedad de no determinar que la doctrina que organiza los objetivos vitales es un régimen democrático desplegado en un contexto de integración regional. 13. Clarín,16-09-00. 14. Página 12, 11-06-02. 15. Clarín, 1-06.02. 289 FLACSO-Chile Seguridad y defensa La agenda internacional, que entre otros diversos temas incluye comercio, medio ambiente, estado de derecho, derechos humanos, migraciones, integración, derecho penal internacional, terrorismo, narcotráfico, etc., implica la articulación de actores públicos y privados. Se repitió insistentemente que las llamadas nuevas amenazas no pueden enfrentarse desde las capacidades singulares de un estado en forma autónoma. Pese a que se explica también que los criterios de reciprocidad se han modificado, hoy se ha acentuado la confianza en las soluciones multilaterales16 . Asimismo, desde hace un par de años se habla de la reforma del sector seguridad (SSR), como parte de los programas de gobernabilidad. Esta reforma incluye a todas las instituciones que tienen mandato para garantizar la seguridad del estado y de los individuos, bajo el expertise y el control civil de los ministerios de defensa, interior, justicia y relaciones exteriores17. Es una reforma integral, que no abarca sólo a los militares, pero que claramente no unifica a la seguridad bajo un solo ministerio. No obstante, en Argentina se está presentando una falsa antinomia entre los defensores y censores de una participación más amplia de los militares en problemas de orden interno. Discutir los roles de las fuerzas armadas y de seguridad fuera del marco de la democracia y la cuestión de los derechos humanos es hacer una abstracción de la política argentina. Por eso, cuando algunos sectores dicen que son los organismos defensores de los derechos humanos los que deniegan la participación de los militares en el combate al narcotráfico, están acotando un rechazo que es en realidad parte constitutiva del orden político. No es un problema de ONGs sino un reclamo de la sociedad por impulsar el gobierno de un estado de derecho. No es menor señalar que publicaciones importantes para el mercado internacional como el Strategic Survey o LEGSI (Lehman Brothers Eurasia Group) han señalado como un elemento positivo que en medio de la tremenda crisis argentina, los militares, por primera vez, quedaron en sus cuarteles, afirmando que sólo actuarían ante desbordes sociales por una decisión precisa del Congreso. Si los militares respetan la ley ante el conflicto social, también deben acatar las normas para actuar 16. Ver por ejemplo el discurso del Embajador Fracis X. Taylor, Coordinador de Antiterrorismo del Departamento de Estado de Estados Unidos, en Agenda de la Política Exterior de los Estados Unidos de América, Vol. 6, No 3, noviembre de 2001. 17. Jane Chanaa, “Security Sector Reform: Issues, Challenges and Prospects, The International Institute for Strategic Studies”, Adelphi Paper 334, Londres, junio 2002. 290 Confluencias y divergencias entre defensa y seguridad Rut Diamint cotidianamente ante los problemas que enfrenta el Estado, cumpliendo con las leyes de defensa y seguridad, tal como fueron aprobadas por los representantes de la ciudadanía en el Congreso. Un estado moderno tiene un conjunto de instituciones y normativas con el objetivo –al menos teóricamente– de hacer más eficiente la gestión de la cosa pública. El monopolio estatal de la violencia fue constitutivo de la organización de los estados nacionales y se asigna a Joseph Fouché, líder de la revolución francesa y posteriormente jefe de la inteligencia política de Napoleón, la aparición del concepto de policía, como un instrumento para el manejo de lo público dentro de un Estado. La policía es un aparato de estado destinado a regular los actos de la vida diaria de los ciudadanos asegurando un orden de convivencia e imponiendo procedimientos que aseguren la vigencia de la ley. Cumplen una función pública de prevenir y combatir el delito contra las personas y la propiedad, protegiendo al individuo contra ataques o agresiones violentas. Es una organización social y jurídica basada en el uso de la fuerza, para garantizar la paz y el orden y el respeto a las leyes18. La misión de las fuerzas armadas, según consta en el Libro Blanco de la Defensa Nacional, es la defensa del territorio y de sus habitantes por medio de una preparación específica, y de la utilización de equipamientos exclusivos. Sus funciones son disuadir a virtuales agresores externos manteniendo una amplia libertad de acción de las autoridades y los ciudadanos. Por tratarse de una actividad esencial para la supervivencia de una nación y por el poder que le confieren las armas, el tema de las fuerzas armadas no puede desligarse de los mecanismos de control político sobre las instituciones castrenses. La literatura sobre cuestiones militares presenta un continuo de procedimientos que aseguran la dominación civil democrática. Esta se inicia con la determinación de las autoridades de fijar las líneas políticas de conducción de la defensa, se continúa con la eliminación de la contestación militar en términos stepanianos19, sigue con los acuerdos parlamentarios que se traducen en legislación, y finaliza con el establecimiento de una comunidad de defensa, que implica que individuos y organismos tienen responsabilidades legitimadas para la formulación y ejecución de las políticas de defensa20. La superposición de policías y militares en un mismo terreno debilita la efectividad del monitoreo político y social. 18. Ver por ejemplo Hugo Frühling, “La modernización de la Policía en América Latina”, en Jorge Sapoznikow, Juana Salazar y Fernando Carrillo, Convivencia y Seguridad: un reto a la gobernabilidad, Banco Interamericano de Desarrollo y Universidad de Alcalá, Washington, 2000. 19. Alfred Stepan, Rethinking Military in Politics, Brasil and the Southern Cone, Princeton, NJ: University Press, 1988. 20. Rut Diamint, Democracia y Seguridad en América Latina, Nuevohacer-GEL, Buenos Aires, 2002. 291 FLACSO-Chile Determinar el accionar policial frente al accionar militar es en ocasiones muy difícil. Pese a que una institución está orientada claramente al individuo y la otra al estado, las nuevas concepciones de seguridad humana hacen que ambos mecanismos tenga como principal objetivo asegurar la calidad de vida del ciudadano. Es cierto, además, que la sociedad, ante el aumento de la inseguridad y una criminalidad más violenta, reclama que el gobierno de una respuesta firme. Ante las falencias del orden público, los gobiernos democráticos recurren con facilidad a convocar a los militares para restaurar la seguridad pública. De la misma forma que se dice que la pobreza no se combate matando pobres, sabemos que la violencia no se combate con más violencia. Hay una serie de métodos preventivos para mejorar la seguridad ciudadana, pero la herramienta más eficaz es el predominio de la ley. Y la legislación argentina determina fehacientemente que la defensa externa corresponde a las fuerzas armadas, mientras que la seguridad interna es tarea de las fuerzas de seguridad. En el caso argentino, las fuerzas de seguridad tienen una capacidad aceptable de dar respuesta a las agresiones internas, métodos de recolección de informaciones suficientemente sofisticados y estructuras institucionales que abarcan a casi todo el territorio. Si se plantea una mayor inseguridad ciudadana, no se debe atribuir a la ausencia de instituciones, sino a desviaciones en el ejercicio de las funciones correspondientes. En Estados Unidos se ha creado recientemente un Comando de Operaciones Norte (Northern Command), capitaneado por el general de la Fuerza Aérea Ed Eberhart. Por lo que conocemos, este comando, surgido directamente como una respuesta a las amenazas terroristas, no se atribuye funciones de inteligencia interna, ni persigue narcotraficantes en su propio territorio, ni investiga transferencias financieras abultadas, ni supervisa a inmigrantes islámicos21. Su objetivo es, como corresponde a un comando de las fuerzas armadas, realizar operaciones netamente militares para mantener la seguridad del territorio y los mares en la superficie de Estados Unidos. Mientras que las agencias de inteligencia civiles, y las instituciones de seguridad, hoy con un perturbador margen mayor de injerencia, son las que se ocupan de velar por la seguridad interna, la idea de crear en Estados Unidos una super agencia de inteligencia, ha encontrado resistencias tanto en sectores civiles como militares. El Ministro de Defensa, Donald Rumsfeld, cree que son necesarias múltiples fuentes de inteligencia y considera que una centralización de 21. Defense Daily International, April 22, 2002 y “Rumsfeld Resisting Calls from military to Build Up Forces”, The New York Times, April 19, 2002. 292 Confluencias y divergencias entre defensa y seguridad Rut Diamint las agencias dará más pérdidas que ganancias22. Por el contrario, el jefe del Ejército argentino considera que es conveniente tener un superministerio de seguridad. Brinzoni abundó en estadísticas acerca del aumento de la criminalidad y dijo: “Muy posiblemente ha llegado la hora de pensar si una buena solución no es unificar Defensa y Seguridad bajo un mismo ministerio”23. En Argentina, la amenaza terrorista ha desencadenado una nueva competencia de funciones, estimulando a los militares a desempeñar tareas de orden interno, justificadas en una “artificial” división de los riesgos a los que se enfrenta el Estado. Supuestamente, el jefe del Estado Mayor Conjunto entendía que las fuerzas armadas debían diferenciarse de las instituciones de seguridad cuando propuso la creación de la Dirección de Inteligencia de la Defensa, de nivel estratégico militar para inteligencia de análisis y no de obtención de información. Aún más, explicaba que los militares no se ocupaban de las técnicas de cómo se persigue al terrorista, señalando que ese es un nivel táctico que puede hacer la Policía Federal o la Gendarmería. Agregaba que el combate al narcotráfico se trata de una actividad policial24. No obstante estas afirmaciones, parece que el ejército considera que su actuación en cuestiones de terrorismo -hoy presentadas en la región como narcoterrorismo- son imprescindibles. A ello contribuye también que Estados Unidos esté insistiendo en el caso de la Triple Frontera como el centro de financiamiento de los movimientos islámicos radicales. En una reciente presentación ante el Congreso norteamericano, el Comandante en Jefe del SouthCom, general Gary D. Speer, sostenía que grupos como el Hezbollah, Hamas, Al Gama´at al Islamiyya, están generando remesas importantes para financiar actividades terroristas gracias a operaciones ilícitas de narcotráfico, tráfico de armas, tráfico de órganos, lavado de dinero, falsificación de documentos, contrabando, piratería de software y compact disc25. Un estado en emergencia, como es hoy la Argentina, no puede arriesgarse a desvirtuar sus mecanismos institucionales y legales. Téngase en cuenta, por ejemplo, que el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS), un think tank mayormente republicano, señaló que la creación de una White House Office of Homeland Security para velar por la seguridad interna de Estados Unidos, tiene que tener en claro que la estrategia de ese organismo debe identificar claramente roles y 22. 23. 24. 25. The Washington Post, 09-04-02. Clarín, 01-06-02. La Nación, 04-12-00. Ver U.S. Senate Hearings, 11-04-02. 293 FLACSO-Chile responsabilidades y procesos de coordinación que permitan un mayor accountability y un mejor desempeño del gobierno norteamericano. La preeminencia de las normas es por lo tanto, fundamental26. Y en Argentina advertimos que, además del desafío a las normas y a las contradicciones entre las agencias nacionales, se incorporan incomprensibles iniciativas provinciales, como las que los gobernadores de Salta, Juan Carlos Romero, y de Tucumán, Julio Miranda quienes propusieron al embajador de Estados Unidos, James Walsh crear un programa de cooperación para el control del narcotráfico en la zona de la frontera argentina con Bolivia, un mini “Plan Colombia”27, que reportaría -seguramenterecursos financieros a ambos mandatarios. La clave Un proceso que marca decisivamente la estrategia nacional es la integración regional en el MERCOSUR. Los países miembros de la alianza han hecho poco para construir una región y profundizar acuerdos que promuevan la prosperidad del conjunto. Esgrimiendo explicaciones de tiempos, de gobernabilidad o de oportunidad, se han diluido las ventajas que hubieran fortalecido a la región dotándola de las instituciones necesarias para sostener el acuerdo. En el año 2001, el comercio intra bloque disminuyó un 10%, (entre un 16% de Uruguay y un 5% de Chile)28. Mientras Argentina solicitó la solidaridad de los vecinos para que intermedien en la solución del default, las autoridades han sido menos esmeradas en propiciar la cooperación en políticas exteriores y de seguridad, actitud que por otra parte es similar a la que continuamente se percibe en los países vecinos. La amenaza del terrorismo, que es una forma de violencia política atomizada pero no una disputa entre estados, pone en cuestión la noción de soberanía pues debilita el monopolio estatal de la fuerza. La nación puede verse amenazada por una acción netamente desproporcionada en recursos y hombres que actúan dentro del propio territorio soberano. En contraste, esta pérdida de soberanía refuerza el concepto de región ya que, como lo demuestran las respuestas al 11 de septiembre, la legitimidad de la acción contraterrorista es esencialmente multilateral. 26. “Meeting the challenges of Establishing a new department of Homeland security: A CSIS white paper”, paper realizado por la CSIS Task Force on Homeland Security: Philip Anderson, Kurt Campbell, Arnaud de Borchgrave, Mary DeRosa, Jay Farrar, Michèle Flournoy, John Hamre, David Heyman, Joelle Laszlo, Thomas Sanderson, and Anne Solomon. Washington, junio 2002. 27. Clarín, 10-03-01. 28. Strategic Survey, 2001/2002, The International Institute for Strategic Studies, Londres, Mayo de 2002. 294 Confluencias y divergencias entre defensa y seguridad Rut Diamint En consecuencia, respaldar los acuerdos subregionales no es una disminución de la influencia nacional, sino el reforzamiento de la defensa de la democracia, que es el reaseguro más potente para combatir el terrorismo. Argentina no planificó su doctrina de seguridad, y menos aún, puede en este momento planificar en función de sus intereses nacionales y regionales, su aporte al hemisferio. Los procedimientos de consulta son necesarios para fortalecer la región y de esta forma, también ampliar la capacidad negociadora de cada uno de los actores estatales. No obstante, la consulta ha sido una herramienta discursiva, con baja incidencia en las acciones concretas. En el MERCOSUR ampliado se requiere profundizar las consultas, al menos en dos temas: los principios doctrinarios y la definición de misiones. Es una deuda con las sociedades nacionales de cada país, que la región no valide ciertas ventajas comparativas que surgen de un mayoritario apoyo a la democracia, del desmantelamiento de las hipótesis de conflicto mutuo, de una intensa agenda de contactos militares bilaterales y regionales y de una tradición cultural similar. Estos antecedentes, deberían conducir a la definición de misiones militares y policiales comunes en el MERCOSUR que den respuestas más efectivas a los riesgos y fortalezcan la construcción democrática, creando una identidad regional que equilibre la homogenización exterminadora de la globalización. Los acuerdos regionales son articuladores de los acuerdos hemisféricos y globales. Habrá nuevamente una reunión de Ministros de Defensa de las Américas, en donde, probablemente, no se tomen decisiones conducentes a remodelar la estructura de seguridad. El TIAR, que en numerosas ocasiones fue cuestionado por su incapacidad de dar respuestas adecuadas al funcionamiento democrático, es hoy el único instrumento que define una ayuda mutua ante una agresión externa al hemisferio. Con el argumento de que este no es el momento de diseñar un nuevo instrumento y no se puede decretar la obsolescencia en un período crítico, las revisiones han quedado paralizadas. Los jefes de la defensa no han demostrado capacidad negociadora y conciliadora a lo largo de estos seis años de encuentros y menos aún, una vocación de concordancia con el órgano político continental de mayor legitimidad. La OEA, que fue el primer organismo internacional que declaró su rechazo a los atentados del 11 de septiembre, debería ser un interlocutor privilegiado en la conformación de los nuevos acuerdos de seguridad29. Apenas se han fijado algunos consensos básicos entre los miembros del MERCOSUR, por ello, pensar que se llegará a una concordancia des29. Cristina Eguizábal y Rut Diamint, “La guerra contra el terrorismo y el futuro de las democracias latinoamericanas”, en Foreign Affairs en Español, Enero 2002. 295 FLACSO-Chile de Alaska a Tierra del Fuego, parece una ilusión pueril. La expansión de redes terroristas y de otras actividades criminales organizadas obliga a responder con mecanismos de mucha legitimidad. Esa legitimidad se cimienta en el consentimiento expreso, nacional y regional, de la primacía de autoridades que actúan únicamente en correspondencia con un conjunto normas instituidas. La esgrimida confrontación de civilizaciones se neutraliza sustancialmente por el imperio de la ley, la vigencia de la justicia universal y la eficacia de las instituciones. Los recursos legales e institucionales acordados entre un conjunto de países contrarrestan las manifestaciones disonantes de actores grupales que patrocinan una globalización anárquica y represiva. 296 EL TRATADO MARCO DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA EN CENTROAMÉRICA 1 FRANCINE JÁCOME2 Introducción Con respecto a la problemática de la seguridad, en las últimas décadas se ha desarrollado un debate en torno a una perspectiva tradicional o “restringida” frente a una concepción “amplia” (Buzan et.al., 1998). La primera, se fundamenta en utilización legítima de la fuerza, centrándose en los temas de la guerra y la paz, privilegiando los aspectos militares y de defensa. Fruto de ello, predomina el análisis de las amenazas convencionales a la seguridad que giran en torno a los conflictos: con actores extrarregionales; fronterizos; y armados domésticos. En función de ello, la toma de decisiones e implementación de políticas públicas han estado fundamentalmente en manos de los militares y del poder ejecutivo. Sin embargo, ante los cambios que se han producido en el escenario mundial y sus efectos sobre los ámbitos domésticos, la segunda perspectiva se fundamenta en la propuesta de una reconceptualización de la seguridad. Uno de los insumos más importantes ha sido el Informe sobre Desa1. Este papel de trabajo se ha elaborado sobre la base de la investigación regional que se desarrolla actualmente en el proyecto “El Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica: revisión y reforma desde la sociedad civil” de la red Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES), gracias al auspicio del International Development Research Center (IDRC) de Canadá. 2. Directora Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Políticos, INVESP. 297 FLACSO-Chile rrollo Humano del PNUD de 1994, en el cual se introdujo el concepto de seguridad humana. Este concepto privilegia la seguridad de las personas y plantea que “The concept of security must change - from an exclusive stress on national security to a much greater stress on people's security; from security through armaments to security through human development, from territorial security to food, employment and environmental security” (en Puchala/Blachman, 1998, p. 131). Por lo tanto, desde esta perspectiva se hace necesario abordar el análisis de las amenazas no-convencionales a la seguridad, lo cual lleva a la discusión de una nueva agenda de seguridad que incorpora temas adicionales a las tradicionales cuestiones militares y de defensa, entre ellas los conflictos económicos, políticos y sociales; las migraciones; los problemas ambientales; y el narcotráfico. En este marco, se plantea la necesidad de “desmilitarizar” la seguridad y llevarla al campo de la negociación en la esfera política (Buzan et.al., 1998), lo cual implica que se amplían los actores que participarían en los procesos de toma de decisiones y formulación de políticas públicas sobre estos temas. De esta forma, se produce una ruptura con la visión estatista y militarista, creándose un espacio que involucra a otros actores políticos (poderes legislativo y judicial y partidos políticos) así como también a las organizaciones y redes de la sociedad civil y a los ciudadanos en general. Sin embargo, es indudable que los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 tuvieron un impacto importante sobre esta discusión. La nueva agenda de seguridad está ahora dominada por la lucha contra el terrorismo, lo cual tiene repercusiones importantes sobre las perspectivas de análisis en torno a ésta, especialmente dado el hecho que no existe una definición ampliamente aceptada de terrorismo. Es previsible, y ya hay indicios importantes, que en el corto plazo pueda desarrollarse una tendencia hacia retomar una perspectiva restringida de la seguridad en la cual se privilegia la utilización legítima de la fuerza frente a las amenazas del terrorismo, en primer lugar, y del narcotráfico, en segundo término. Es posible que dicha tendencia lleve a que los militares y el poder ejecutivo intenten retomar su papel preponderante en la definición e implementación de las nuevas agendas de seguridad. Tendencias actuales en América Latina y Centroamérica Se ha señalado (RECAL, 2001) que el siglo XXI ve surgir en América Latina dos procesos contradictorios, producto en gran medida de la ausencia de proyectos de desarrollo. Por un lado, en las últimas déca298 El tratado marco de seguridad democrática en Centroamérica Francine Jácome das se han producido transformaciones que han tenido como resultados la (re)democratización, el fortalecimiento de la integración regional y, aparentemente, una creciente subordinación de los militares al poder civil. No obstante, por otro lado, también puede observarse una agudización de la violencia y un aumento de la militarización de la sociedad en varios países, lo cual inclusive está asociado con las nuevas tareas que deben cumplir las fuerzas armadas. En función de lo señalado anteriormente respecto a las diferentes concepciones sobre la seguridad, se ha transitado desde una perspectiva “restringida” hacia una más amplia que ha privilegiado los planteamientos realizados en torno a la seguridad humana. Al respecto, se sostiene (Olson, 2001), que las relaciones hemisféricas en los últimos diez años han sufrido modificaciones importantes. En un principio, éstas se centraron en el desarrollo y la estabilización económica así como en la transición y el fortalecimiento de la democracia. En el ámbito económico, Estados Unidos adelantó intereses orientados hacia el libre comercio, las inversiones, el acceso a recursos naturales y al apoyo al desarrollo sostenible. En cuanto a sus intereses políticos, fomentó la defensa de la democracia y de los derechos humanos así como la desmilitarización. En el ámbito específico de la seguridad, como resultado del fin de la guerra fría, se pasó de una agenda centrada en la lucha contra el comunismo a una centrada en la lucha contra el narcotráfico. Sin embargo, los acontecimientos del 11 de septiembre llevaron a que dicha agenda incorporara también la guerra contra el terrorismo. Pese a lo acordado durante la III Cumbre de las Américas3, esto hace prever (Olson, 2001) que la actual agenda de seguridad hemisférica combinará, cada vez más, la lucha antiterrorista con la lucha contra el narcotráfico (el caso colombiano es elocuente); que habrá una disminución de los controles y las condiciones impuestas para la asistencia militar norteamericana, lo cual llevará a un deterioro, por ejemplo, de los controles referidos a los derechos humanos; y que aumentará el papel de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos 3. En la Declaración Final de la Cumbre de Québec se decidió, entre otros: mantener la paz y la seguridad hemisférica por medio de instrumentos que contemplaran la solución pacífica de las controversias y la adopción de medidas para fomentar la confianza mutua y la seguridad; condenar los ataques a la población civil, reducir los gastos militares y fomentar una mayor transparencia respecto a la adquisición de armamentos; combatir las nuevas amenazas multidimensionales a la seguridad (narcotráfico, tráfico ilegal y uso criminal de armas de fuego, crimen organizado y violencia); enfrentar el problema de las drogas sobre la base de la responsabilidad compartida prevista en la cooperación multilateral, siendo uno de los mecanismos la implementación del Mecanismo de Evaluación Multilateral (MEM) para la lucha antidrogas. 299 FLACSO-Chile en la definición de las relaciones que se establecen con los diferentes países. De igual forma, aparte de un repunte en el papel que desempeñarán los militares y el poder ejecutivo, como se señaló anteriormente, estos cambios probablemente producirán también un retroceso en el sentido que se privilegiará un enfoque represivo frente a uno preventivo. En el ámbito específico de América Central (Olson, 2001; RECAL, 2001; Salomón, 2001), en los últimos años ha existido un proceso a través del cual los temas de seguridad se han desvinculado de la confrontación política-ideológica de las décadas anteriores. En un principio se produjo una transición hacia la concepción amplia asociada al concepto de seguridad humana arriba señalado. Bajo esta última perspectiva, se pasó de un énfasis militar a uno social que, frente a las amenazas, privilegió la prevención más que el combate o control (Salomón, 2001). Por lo tanto, se señala (Rojas Aravena, 1998) que en la región centroamericana los riesgos y vulnerabilidades en cuanto a la seguridad se redefinieron en función de nuevas amenazas, entre otras, la inestabilidad política, la pobreza, los problemas del medio ambiente, los desastres naturales, el narcotráfico, el tráfico de armas y el terrorismo. Como se puede apreciar, muchas de estas nuevas amenazas afectan no solamente a los países individualmente sino también a la región en su conjunto, razón por la cual la idea de la cooperación entre Estados para la lucha contra estas amenazas se fue ampliando y está presente en el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (TMSDCA), el cual permite “establecer un marco multilateral formal y un espacio para tomar decisiones conjuntas frente a la nueva agenda en materias de alta sensibilidad” (Rojas Aravena, 1998: 36) En la pasada década se propuso la elaboración de una nueva agenda de seguridad para Centroamérica que partía del hecho que existía “un bajo grado de amenaza en el ámbito de la defensa y un alto grado de riesgo, amenaza y vulnerabilidad en el ámbito de la seguridad” (Rojas Aravena, 1996). En función de ello, a mediados de la década del noventa surgieron dos visiones respecto a cómo lograr un equilibrio estratégico en cuanto a la seguridad: desmilitarizar4 vs. reconvertir (Rojas Aravena, 1997). La primera partía de la premisa que en la región centroamericana se habían eliminado los conflictos entre países y que los procesos se 4. Definida como la reducción en tamaño, función y poder de las fuerzas armadas para lo cual deben tomarse en consideración: redefinición de la seguridad, fortalecimiento de las instituciones democráticas, reforma de la fuerza policial, apoyo para el personal militar desmovilizado y desarrollo de mecanismos de seguridad cooperativa. A la vez ésta última contempla tres tipos de mecanismos: medidas de fortalecimiento de la confianza; resolución de disputas en forma pacífica; y seguridad colectiva en el sentido del uso de la fuerza común para detener una agresión internacional (Isacson, 1998). 300 El tratado marco de seguridad democrática en Centroamérica Francine Jácome desarrollaban en un escenario pacífico y que, por lo tanto, las nuevas amenazas a la seguridad podían ser resueltas por las fuerzas policiales y a través de la cooperación tanto regional como hemisférica. Como ejemplos de la viabilidad de esta posición, se citaron los de Costa Rica y Panamá. Mientras tanto, la segunda señalaba que pese a los avances en cuanto a la paz y a la democratización, continuaban existiendo conflictos que requerían de la existencia de las fuerzas armadas. Además, persistían tanto nuevas como tradicionales amenazas por lo cual era necesario adelantar un proceso de transformación de las fuerzas armadas pero no su eliminación. En función de esta discusión es importante tomar en cuenta el fuerte corporativismo militar presente en varios países de la región. Adicionalmente, puede señalarse que en los últimos años se ha privilegiado el tema de la seguridad ciudadana tanto nacional como regionalmente, así como el de los derechos humanos y ciudadanos. Conceptualmente (Salomón, 2001) esto ha significado que las situaciones de violencia han sido explicadas a partir de la agudización de la exclusión económica y social de sectores cada vez mayores de la población. Sin embargo, esta perspectiva deja de lado que la creciente violencia es también fruto de la impunidad, las debilidades institucionales, los problemas éticos e incluso resultado de crecientes problemas de gobernabilidad. En resumen, se produjo una transición de una concepción centrada en la seguridad nacional a una fundamentada en la seguridad democrática; se sustituyó la perspectiva tradicional y restringida por una amplia. Es así como en el TMSDCA se sostiene la necesidad de adelantar un Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática que “se sustenta en la supremacía y el fortalecimiento del poder civil, el balance razonable de fuerzas, la seguridad de las personas y sus bienes, la superación de la pobreza y de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente, la erradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad, el terrorismo, la narcoactividad, el tráfico de armas”. (p. 1) No obstante, en función de la agenda de seguridad regional es de notar, como se señaló anteriormente, que la lucha político-ideológica fue desplazada por aquella orientada hacia el narcotráfico. Olson (2001) ha señalado que la asistencia de Estados Unidos no ha disminuido en comparación con años anteriores e inclusive, en el caso específico de El Salvador, donde se instaló una Forward Operating Location5, ha aumentado. En el ámbito de las relaciones internacionales, se planteó que Estados Unidos probablemente sería mucho menos tolerante a las críticas y posiciones que no concuerden con las suyas y que podría mostrar mayor 5. Al igual que en Aruba, Curaçao y Ecuador. 301 FLACSO-Chile tolerancia hacia tendencias autoritarias. Los recientes acontecimientos de abril de 2002 en Venezuela podrían ser un primer ejemplo de ello. Por último, también es preciso señalar que esta situación ha llevado a que la atención se vuelque hacia otras regiones, produciéndose una disminución en la cooperación internacional. En conclusión, pese a que la agenda de seguridad en América Latina y, más específicamente en Centroamérica, parecía orientarse hacia una concepción más amplia, acorde con la perspectiva de seguridad humana, como resultado de los acontecimientos del 11 de septiembre parece orientarse nuevamente hacia el “paradigma de la guerra” (Olson, 2001). En función de ello, cabe preguntarse cuál será el futuro papel del TMSDCA. El Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica Los antecedentes más inmediatos del Tratado (CRIES, 2001a) se ubican en la Conferencia Internacional de Paz y Desarrollo de Centroamérica, realizada en octubre de 1994, en la cual se propuso la reactivación de la Comisión de Seguridad Centroamericana (CSC), la cual había sido creada en 1987 como parte del proceso de Esquípulas. Dicha Comisión tuvo el objetivo fundamental de elaborar un nuevo modelo de seguridad para la región y fue así que se produjo el proceso de formulación del TMSDCA. El Tratado fue suscrito en San Pedro Sula, Honduras el 15 de diciembre de 1995 y entró en vigor el 26 de diciembre de 1997 al ser ratificado por los gobiernos de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. En este caso, se rompió con la regla del consenso que priva en la integración centroamericana y se aceptó suscribir un documento que contenía las reservas de los gobiernos de Costa Rica y Panamá. Las reservas de estos dos países (Leis 2001; Solís/Matul, 2001) se refieren fundamentalmente a temas de orden militar6, especialmente en vista del hecho que ambos no cuentan con fuerzas armadas nacionales. En primer término, se destaca que existe una falta de delimitación clara entre las tareas de seguridad ciudadana y las de defensa. Igualmente, sostienen que en varios artículos se abre un espacio para que las fuerzas armadas puedan participar e intervenir en asuntos que deben estar circunscritos a la seguridad ciudadana y al poder judicial. Por esta razón, en el caso panameño, se ha señalado que los aspectos del Tratado que se refieren a las fuerzas militares no responden a la realidad desmilitarizada del país. 6. Las reservas se han realizado con respecto a los artículos 26 (literales g y h), 27 (literales a, b y c), 28, 29, 32, 33, 35, 36, 37, 38, 42 y 43 (Solís/Matul, 2001). 302 El tratado marco de seguridad democrática en Centroamérica Francine Jácome No obstante estas objeciones, se sostiene (CRIES, 2001a) que a través del Tratado se pasó de una agenda de seguridad centrada en la doctrina de la defensa y la seguridad nacional, a una que incorporó nociones de seguridad democrática, seguridad regional y seguridad ciudadana. Asimismo, se considera (Salomón, 2000) que uno de sus aportes más importantes ha sido la diferenciación entre el papel de los militares y las policías, lo cual ha despertado el interés tanto de éstos últimos como de las organizaciones y redes de la sociedad civil. En tal sentido, podría ser un instrumento importante para delimitar las “funciones policiales y militares, y un necesario proceso de exigencia de cuentas a los funcionarios públicos que firman y avalan estos Tratados, particularmente a los poderes Ejecutivo y Legislativo”. (p. 63) Igualmente, se sostiene (Rojas Aravena, 1998) que la importancia fundamental de este tratado fue que se elaboró sobre la base de una perspectiva de seguridad fundamentada en la cooperación, así como en la construcción y fortalecimiento del sistema democrático. En este sentido, se adelantó un “modelo de seguridad [que] será el soporte en lo que a materias de defensa y seguridad se refiere, para el éxito del desarrollo sostenible”. (p. 29). Además, se definió en el marco de un concepto de seguridad que iba más allá del tradicional, fundamentándose en una concepción de seguridad democrática. No obstante, es de notar (Luis Alberto Padilla en Isacson, 1998) que cuando se estaba elaborando el borrador, la Comisión de Seguridad se comprometió a convocar a una reunión para presentar y discutir este documento con la sociedad civil, la cual nunca se realizó. No obstante, los militares sí convocaron a una reunión en octubre de 1995 y sus resultados llevaron a modificaciones en borrador. El Tratado está dividido en cuatro secciones principales (de la Ossa, 1999; Rojas Aravena, 1998): estado de derecho; seguridad de las personas y sus bienes; seguridad regional e institucionalidad. En la primera, se establece que los elementos principales de este documento son el estado de derecho y el imperio de la ley así como el fortalecimiento de la democracia, lo cual se logrará limitando el poder de las fuerzas armadas y fortaleciendo a las instituciones civiles. En el segundo, destaca la relación que se establece entre la seguridad democrática y la dimensión humana al señalarse que la pobreza es una amenaza para la seguridad. En la tercera parte, resalta la promoción de una relación de cooperación para enfrentar las amenazas comunes y también el planteamiento de que las controversias entre los estados deben resolverse de forma pacífica. En función de la cuarta sección, se establecen las siguientes estructuras institucionales: las Cumbres Presidenciales; el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores; la Comisión de Seguridad (viceministros de Rela303 FLACSO-Chile ciones Exteriores así como de Defensa y/o Seguridad Pública); el Mecanismo Centroamericano de Información y Comunicación para la Seguridad; y el Instituto Centroamericano de Estudios Superiores de Policía. Cabe señalar que las Cumbres Presidenciales, como organismo máximo del Tratado, dedican la mayor parte de sus discusiones a los temas económicos y comerciales, salvo algunas excepciones como la Declaración de la Cumbre Presidencial de Santo Domingo sobre “La no participación en la adquisición de armamentos estratégicos de alta tecnología” del 6 de noviembre de 1997, el “Tratado para la prevención del lavado de dinero” instrumento que fue preparado por la Comisión de Seguridad y aprobado en ese mismo año en Panamá así como la reciente declaración “Centroamérica unida contra el terrorismo”, señalado con anterioridad suscrita por los presidentes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y el representante del primer ministro de Belice7. Sin embargo, es de señalar que el tema de la seguridad ha sido incluido en la mayor parte de las discusiones del Mecanismo de Tuxtla, dentro del cual se impulsa actualmente el Plan Puebla-Panamá (PPP). Es muy probable que el sorpresivo anuncio, en septiembre de 2002, del Presidente Fox de retirar a México del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) tendrá repercusiones sobre la discusión de esta temática en el marco del PPP. Fuera del marco institucional del TMSDCA, en 1997 se conformó la Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas (CFAC), en documento suscrito por los presidentes de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Su estructura está compuesta por un Consejo Superior, un Comité Ejecutivo y la Secretaría General Pro Témpore, instancias en las cuales participan solamente militares. Se define como un modelo de integración militar regional que tiene como finalidad garantizar la seguridad democrática en la región. Actualmente Honduras ejerce la Secretaría General hasta 2003. Esta estructura, paralela a aquellas definidas en el TMSDCA, ha permitido que este sector conserve su autonomía frente a lo estipulado en relación al control del poder militar por parte de los civiles. Inclusive, la CFAC ha organizado una unidad para operaciones humanitarias y de rescate que escapa al control de los convenios e instancias regionales y actúa en forma independiente como lo hizo en el caso de los terremotos de 2001 en El Salvador. Igualmente, ha propuesto la creación de las Coordinadoras Interinstitucionales contra el Terrorismo. 7. Cabe señalar que en dicha declaración no si hizo ninguna mención al TMSDCA. 304 El tratado marco de seguridad democrática en Centroamérica Francine Jácome En relación a la participación de la sociedad civil, ésta ha sido prácticamente inexistente, siguiendo con la tendencia que existe en la región en cuanto a la ausencia que ha tenido ésta en las discusiones sobre seguridad, lo cual ha influido sobre el hecho que sean los sectores militares y los órganos del poder Ejecutivo los que continúan dominando las decisiones relacionadas a esta problemática. En el texto del Tratado están previstos dos mecanismos para la participación de la sociedad civil. El primero consiste en la canalización de las opiniones del Comité Consultivo del Sistema de Integración Centroamericano (SICA) a la Comisión de Seguridad por medio de la Secretaría General del SICA (Artículo 47). El segundo es la contribución de la sociedad civil, entre otros actores, en la elaboración de los programas anuales de actividades para fomentar la confianza mutua que debe preparar la Comisión de Seguridad (Artículo 52). No obstante, son pocas las iniciativas que han desarrollado las organizaciones y redes de la sociedad civil en relación a la problemática del Tratado y de la seguridad. Entre ellas se puede mencionar aquella que adelantó la Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, a través de su Centro para la Paz y la Reconciliación, que estableció en 1997 el Diálogo Centroamericano como instancia de la sociedad civil en el ámbito regional para incidir sobre el desarrollo de políticas de seguridad. Más recientemente puede observarse la iniciativa de la red CRIES que ejecuta un proyecto de análisis del TMSDCA, el cual tiene entre sus objetivos la sensibilización de las organizaciones y redes de la sociedad civil con respecto a esta problemática y el fomentar su participación en la revisión y reforma del Tratado así como en su seguimiento y evaluación. En la actualidad parece existir un consenso entre actores tanto gubernamentales como no-gubernamentales sobre la necesidad de llevar a cabo un proceso de revisión del TMSDCA. En la XXIII Reunión de la Comisión de Seguridad de Centroamérica realizada en El Salvador en abril de 2001, aparte de ratificar que sus tres ejes rectores son: desastres naturales, seguridad de las personas y sus bienes así como seguridad regional, también se propuso la creación de un grupo de trabajo que estudiara y presentara un conjunto de propuestas para la reforma del TMSDCA con el fin de incrementar su cumplimiento y para lograr su ratificación por parte de los países que aún no lo han hecho e incluir a Belice8. 8. Esta propuesta se fundamenta en el Artículo 71 que establece que a los cinco años de entrar en vigencia y a solicitud de dos Estados parte, la Comisión de Seguridad podrá convocar a una reunión “con el propósito de evaluar y acordar las modificaciones que estimen necesarias”. 305 FLACSO-Chile Conclusión En función de la apertura de un espacio de discusión en torno a modificaciones del Tratado, se ha considerado pertinente identificar algunas de sus principales limitaciones y realizar un conjunto de propuestas preliminares que podrían contribuir al debate en torno a su revisión y reforma. Seguridad democrática y seguridad humana: El Tratado se enmarcó en una perspectiva de adelantar un nuevo modelo de seguridad democrática, tal como lo demuestran sus contenidos. En un principio, después de su firma, se dieron algunas referencias a la seguridad democrática y humana pero estos temas fueron rápidamente desplazados. Como bien señala Bernardo Arévalo el problema fundamental estriba en el hecho que “se afirman una serie de principios y se asume una serie de compromisos que luego no se desarrollan operativamente, ni se prevén los mecanismos para hacerles frente”. (pp. 4-5). El trabajo de la instancia operativa del Tratado, la CSC, refleja claramente que se le ha otorgado prioridad a los temas de seguridad ciudadana, defensa y, más recientemente, a los desastres naturales. En este sentido, la mayor parte de sus actividades han estado orientadas hacia los problemas de robo de vehículos, narcoactividad, la creación del Instituto Centroamericano de Formación de Policías y las medidas de confianza mutua, lo cual muestra el predominio de los aspectos policiales y militares. Después del Huracán Mitch, la problemática de los desastres naturales también pasó a ser uno de los puntos importantes de las agendas de la CSC y se supone que después del 11 de septiembre de 2001, también el terrorismo pasará a ser incluida en dichas agendas. Esto ha llevado a que en la práctica, según el mismo analista, los temas abordados sean los señalados anteriormente y no aquellos relacionados con las amenazas socioeconómicas. Por lo tanto, el problema es que el TMSDCA no contempla los mecanismos específicos que permitan abordar una agenda de seguridad democrática, así como también el hecho que el modelo de seguridad democrática que lo fundamenta, se superpone al modelo de desarrollo adelantado en la ALIDES. En función de ello, es importante retomar el planteamiento realizado por Héctor Rosada (2002) relacionado a la necesidad de diferenciar entre la agenda de seguridad y la agenda de desarrollo. Asimismo, aunque establecidos en el Tratado, no se han desarrollado estrategias y proyectos orientados hacia el fortalecimiento y la consolidación de la democracia y existen pocas evidencias de coordinación con 306 El tratado marco de seguridad democrática en Centroamérica Francine Jácome otras instancias del SICA en función de reducción de la pobreza y la problemática del desarrollo. Al igual que la democracia, ésta no está definida como un área prioritaria de trabajo. Por lo tanto, en la práctica la agenda de seguridad regional está definida a partir de una concepción tradicional de la seguridad. No obstante, es de notar que una de las preocupaciones fundamentales sobre una agenda de seguridad ampliada, es que pueda conducir a una militarización de las tareas de los civiles, especialmente en función de la debilidad de las instituciones civiles en general y de la sociedad civil en particular. En vez de disminuir el poder de las fuerzas armadas, más bien podría producirse una tendencia a aumentarlo puesto que, con la excepción de Costa Rica y Panamá, los militares continúan desempeñando un papel muy importante en el diseño y en la implementación de las políticas de seguridad. El objetivo es que los militares cada vez más estén supeditados al poder civil y no la militarización del poder civil. Esta última alternativa es especialmente preocupante en el marco de sociedades en las cuales las redes y organizaciones sociales son aún débiles. En este sentido, si se permite que los militares actúen en ámbitos civiles (desastres naturales, tareas de desarrollo económico y social, entre otros), éstos continuarán teniendo una presencia más importante que los civiles e incluso esto puede conducir a que no se fortalezca la sociedad civil pues sus espacios de acción van a estar ocupados por los militares. Esta activa participación de los militares no permite el desarrollo de las capacidades de los civiles, ya que no desarrollan sus potenciales de acción y de liderazgo. Inclusive se ha planteado (CODEHUCA, 2000) que han sido los militares los que le han prestado más atención al Tratado y los que han obtenido más beneficios, generalmente en perjuicio de los civiles. Uno de los temores sobre la propuesta de revisión y reforma del Tratado, especialmente después del 11 de septiembre de 2001, es que ésta pueda conducir a una profundización de los aspectos militares y a una participación más dominante del sector militar. Como una posible salida a este dilema, se puede retomar lo planteado por Rosada (2002). Señala que en el caso centroamericano las amenazas pueden clasificarse en dos tipos: aquellas que requieren respuestas militares (ataques a la soberanía o a al territorio así como conflictos armados internos) y aquellas que requieren respuestas civiles (pobreza, desigualdad, delincuencia, crimen organizado, narcotráficos, problemas ambientales, entre otros). En este segundo caso, no debe haber intervención de los militares. Por lo tanto, es necesario más bien discutir nuevas políticas de seguridad pública y ciudadana y no la militarización para enfrentarlas. Asi307 FLACSO-Chile mismo, sostiene que si se considera que las principales amenazas a la seguridad provienen de la pobreza y la exclusión, lo lógico es destinar la mayor cantidad posible de recursos públicos al desarrollo humano. Se trata de desarrollar una política de seguridad preventiva que mejore las condiciones de vida de los habitantes y disminuir el gasto militar. Recomendaciones: 1. Nombrar una comisión regional que realice un diagnóstico y evalúe el proceso de paz, democracia y desarrollo, sobre la base de lo cual se elaboraría un programa para el futuro de la región (Orozco, 2002). 2. Realizar una evaluación de la pertinencia de retomar los planteamientos de seguridad democrática y seguridad humana y sus impactos en el entorno regional. 3. Adelantar y fortalecer los mecanismos regionales orientados hacia la consolidación democrática, los cuales deben pasar a formar parte del Tratado (Arévalo, 1999). 4. Analizar los posibles temas que deben incorporarse a la implementación del Tratado, entre los cuales podrían estar: • Transparencia (electoral y administrativa). • Rendición de cuentas9. • Administración de la justicia, especialmente frente a la impunidad. • Lucha contra la corrupción. • Fortalecimiento de la autonomía de los poderes. • Descentralización y fortalecimientos de los poderes locales. • Libertad de prensa y de expresión. • Reforma y fortalecimiento de los partidos políticos. • Fortalecimiento de la participación de las organizaciones y redes sociales. • Fomentar la equidad étnica y de género no solamente en el diseño de políticas públicas sino también en los ámbitos de toma de decisiones. 5. Adelantar “reformas que permitan convertir al modelo de Seguridad Democrática Centroamericana en una realidad operativa y funcional al servicio del desarrollo político de la región” (Arévalo, 1999, p 10). 6. Diseñar mecanismos que permitan coordinar las acciones de la agenda de desarrollo y la de seguridad. 9. Lo cual incluye “preservar, ampliar y regionalizar las normas constitucionales de evaluación de la actuación de los políticos como funcionarios públicos y de los representantes de los países a nivel regional, así como el ejercicio de la justicia contra la acción no correcta de funcionarios públicos”. (de la Ossa, 1999, pp. 29-30) 308 El tratado marco de seguridad democrática en Centroamérica Francine Jácome 7. Asegurar que el TMSDCA regule el papel que juegan los ejércitos en la integración y no las relaciones entre los ejércitos de los países de la región (de la Ossa, 2001). 8. Mantener una posición de transformaciones de los ejércitos que incluya su reducción a una mínima expresión así como la eliminación de prebendas y privilegios para sus miembros (de la Ossa, 2001). La seguridad en el marco de la integración centroamericana En la agenda centroamericana hay un período de auge de los temas de seguridad que va desde 1995 hasta 1997, etapa en la cual se firma y ratifica el Tratado. Sin embargo, posteriormente, hasta el 11 de septiembre de 2001, hay poco tratamiento de este tema. En sus inicios, hubo mucho optimismo respecto al importante papel que jugaría el Tratado, junto con la ALIDES, en la integración regional. Se consideraba que la integración, definida a partir de una perspectiva amplia que buscaba superar el enfoque tradicional que la reduce a términos económicos y comerciales, permitiría la inserción de la región en el proceso de globalización. Sin embargo, en la medida en que el proceso de integración centroamericano se ha debilitado y fragmentado después del ímpetu de la década pasada, el Tratado también ha estado sujeto al olvido. Asimismo, la integración regional se ha orientado fundamentalmente de acuerdo al paradigma tradicional que se pretendía superar, priorizando los temas comerciales y económicos, lo cual se evidencia no solamente en la importancia de los tratados de libre comercio sino en el predominio que tiene la Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA) dentro de la estructura del SICA. No obstante los objetivos de cooperación regional en el ámbito de la seguridad contenidos en el Tratado, es importante destacar que la problemática de la seguridad en la región ha sufrido la misma fragmentación que el proceso integracionista en los últimos años. En este sentido, el 2 de mayo de 2000 fue suscrita la “Declaración Trinacional El Salvador, Guatemala y Honduras: Integración para el siglo XXI”. En la agenda de trabajo establecida se incluyó el tema de la seguridad, que quedó en manos de la Comisión de Política que velaría por la ejecución del plan de trabajo referido a éste y otros temas10. De igual forma, es preciso 10. Es de notar que se mantiene una perspectiva restringida de la seguridad. Los tres temas centrales abordados son: concretar el modelo de seguridad regional establecido en el TMSDCA, promover y garantizar la seguridad regional de los diferentes ámbitos (defensa y seguridad) y promover mecanismos especializados contra el crimen organizado. 309 FLACSO-Chile señalar que hay aspectos contenidos en el Tratado que también están insertos en otras instancias de la integración regional, como lo son los de desarrollo sustentable y pobreza y que no existe una coordinación efectiva al respecto, como se señaló anteriormente. Recomendaciones: 1. Establecer mecanismos que permitan adelantar una interrelación orgánica entre el TMSDCA y los otros instrumentos que deben desarrollarse en el marco de la integración regional, especialmente en el marco de la ALIDES. 2. Analizar los planteamientos respecto a la reestructuración del SICA con la finalidad de examinar el papel que pueden cumplir el Tratado y su estructura institucional en este proceso. 3. Promover la inclusión del Tratado en este proceso. 4. Analizar el papel de la seguridad y del Tratado en las propuestas referidas a la Unión Centroamericana. La estructura institucional y la agenda del Tratado De igual forma, se ha señalado que la estructura institucional del Tratado adolece de una serie de limitaciones organizativas entre las cuales pueden señalarse que desde sus inicios no ha contado con el consenso de los seis países firmantes y todo parece indicar que Costa Rica y Panamá no lo ratificarán a corto plazo. Asimismo, existe una falta de coordinación entre los entes nacionales y la CSC, e inclusive se sostiene que hay una ausencia de liderazgo en el seno de esta Comisión lo cual la debilita. También se puntualiza la inexistencia de un organismo encargado de dar seguimiento a las decisiones, una escasez de recursos materiales y humanos así como el hecho que las fuerzas armadas y las policías tienen sus propias estructuras paralelas. Los procesos de toma de decisiones son sumamente lentos puesto que la Subcomisión Técnica envía los proyectos a las respectivas subcomisiones para su estudio, una vez que éstas han realizado sus observaciones éstos son enviados a los países y su aprobación depende de los estudios nacionales. Cuando regresan a la CSC comienza el proceso de búsqueda de financiamiento. Asimismo, se han planteado una serie de críticas puntuales sobre sus contenidos, especialmente respecto a los temas de derechos humanos y puntos relativos a la seguridad ciudadana. 310 El tratado marco de seguridad democrática en Centroamérica Francine Jácome Recomendaciones: 1. Proponer la reforma de la CSC para que su estructura responda a los principios de seguridad democrática. 2. Dotar a la CSC de los recursos humanos y financieros necesarios para que pueda gerenciarse con mayor eficiencia. Contar con un equipo de trabajo permanente y estable en el cual exista una equidad de género. 3. Establecer mecanismos de coordinación efectivos entre la CSC y otras instancias del SICA. 4. En cuanto al tema de los derechos humanos: • Establecimiento de una relación “más clara y precisa entre los organismos de seguridad y la aplicación real de los derechos humanos” (de la Ossa, 1999, p. 29). • Asegurar el derecho al asilo político y al refugio en la forma más transparente posible (de la Ossa, 1999). • Fortalecer en el Tratado el reconocimiento de los acuerdos internacionales sobre derechos humanos (de la Ossa, 2001). • Solicitar que el Consejo Centroamericano de Procuradores y Defensores de los Derechos Humanos que incluyan en su agenda el tema de la proliferación de armas y municiones y que den seguimiento a las conclusiones del Foro de Antigua (2000) así como que propicien un espacio de diálogo entre la sociedad civil y los gobiernos (Fundación Arias, 2001). 5. En cuanto a la seguridad ciudadana: • Adelantar una visión integral sobre seguridad ciudadana que incluya la gobernabilidad democrática y tenga los siguientes ejes (CRIES, 2001b): - marco normativo (promover un nuevo enfoque de la seguridad). - construcción y fortalecimiento institucional. - incorporación activa de la sociedad civil. • Fortalecer el papel de los organismos regionales para abordar la problemática del armamentismo y la seguridad ciudadana (Fundación Arias, 2001) • Solicitar apoyo a la comunidad internacional para el establecimiento del Código de Conducta Internacional sobre las Transferencias de Armas (Fundación Arias, 2001). • Proponer una moratoria sobre la exportación e importación de armas hacia y desde Centroamérica (Fundación Arias, 2001). • Promover el intercambio de información, experiencia y prácticas entre los legisladores pertenecientes a las comisiones de seguridad, defensa y derechos humanos y la sociedad civil en relación al control de armas (Fundación Arias, 2001). 311 FLACSO-Chile • Propiciar el intercambio de información con la Red de Acción Internacional Sobre Armas Ligeras (Fundación Arias, 2001). Seguridad y sociedad civil Como se señaló anteriormente, la participación de la sociedad civil ha sido escasa si es que no, inexistente. Entre las conclusiones de los foros-talleres sobre el Tratado propiciados por la Comisión para la Defensa de los Derechos Humanos en Centroamérica (CODEHUCA) se señaló que “la pasividad e indiferencia de la sociedad civil ante este tipo de temáticas y de documentos ...[no ha permitido que] se hayan unido para apropiarse de los contenidos de este tratado y sobretodo, que luchen porque se convierta en Derecho positivo en cada país”. (p. 21). De igual forma, no existe una perspectiva de género en las políticas, estrategias y proyectos previstos tanto en el Tratado como en la integración regional en general. Existe un dominio de los hombres sobre los ámbitos de toma de decisiones tanto en la estructura institucional del SICA11 como en la del Tratado. Cabe señalar que desde la perspectiva de las organizaciones y redes de la sociedad civil, tanto nacionales como regionales, debería esperarse que se establezca un amplio diálogo entre éstas y los órganos gubernamentales encargados de adelantar la revisión y reforma del TMSDCA para que la participación de la sociedad civil no vuelva a ser una propuesta que no se implementa como ocurrió en su elaboración. Sin embargo, esto dependerá de estas mismas organizaciones que necesitarán incorporar la problemática de la seguridad en sus agendas. Recomendaciones: 1. Establecer mecanismos para brindar al CC-SICA insumos respecto al Tratado y a la problemática de la seguridad para que puedan utilizar los instrumentos previstos para su participación. Una de las tareas inmediatas podría ser el establecimiento de un canal de comunicación con la CSC y, más específicamente, con el grupo de trabajo encargado de estudiar la revisión y reforma del Tratado. 2. Solicitar a la CSC que implemente un mecanismo que permita que representantes de la sociedad civil puedan difundir sus aportes en el 11. Absolutamente todos los puestos de dirección en la SG-SICA, las Secretarías Técnicas Especializadas, las Instituciones Regionales y las Secretarías Ad-Hoc Gubernamentales están ocupados por hombres (www.sgsica.org). En el caso del CC-SICA de los 26 representantes, 6 son mujeres lo cual equivale a un 23%. 312 El tratado marco de seguridad democrática en Centroamérica Francine Jácome grupo de trabajo que estudia la revisión y reforma del Tratado. 3. Proponer mecanismos a la SG-SICA que fortalezcan la participación de las redes y organizaciones sociales, especialmente en virtud de que uno de sus objetivos es el de fomentar la participación de la sociedad civil. 4. Diseñar y proponer mecanismos que permitan la participación de las redes y organizaciones sociales en el seguimiento y evaluación de la implementación del Tratado. 5. Diseñar y poner en práctica un programa de sensibilización y análisis sobre la problemática de la seguridad y del Tratado orientado a las organizaciones y redes sociales regionales. 6. Diseñar estrategias para el empoderamiento de las mujeres en cuanto a la problemática de la seguridad, en general, y del Tratado en particular, tanto en los ámbitos gubernamentales, intergubernamentales como en las redes y organizaciones de la sociedad civil. 7. Solicitar a la SG-SICA que desarrolle un programa que promueva la equidad de género en los niveles de toma de decisiones tanto en las instancias nacionales como en las regionales. 8. Fomentar un programa de sensibilización sobre el tema de género en las diferentes instancias de la integración regional y del Tratado. 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Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (1995). 315 ESTRUCTURAS Y MECANISMOS PARA ENFRENTAR LAS “NUEVAS” AMENAZAS: LA REESTRUCTURACIÓN DEL INSTRUMENTO MILITAR JAIME GARCÍA COVARRUBIAS1 Desde la primera reunión de ministros defensa de las Américas realizada en Williamsburg (Estados Unidos) en 1995, quedó en evidencia la preocupación de los diferentes países por las llamadas “nuevas” amenazas y el temor de carecer de mecanismos efectivos para resolverlas. Esta preocupación nuevamente se repitió en Bariloche, Cartagena y Manaos acrecentándose en víspera de la próxima cumbre de Santiago, ahora muy determinada por el impacto que causaron los atentados terroristas ocurridos en Washington y Nueva York en el mes de septiembre del 2001. Como está establecido, la Conferencia de Ministros del sector defensa no es un órgano resolutivo sino que es un foro de consulta informal pero permanente en el área de la Seguridad para los países de la región. En consecuencia, solamente se trata de una instancia de intercambio de ideas y de debate relativo a temas de interés común. Desde esta perspectiva, lo más prudente para abordar los temas de Seguridad del continente es generar iniciativas por similitud de casos o por bloques unidos por algún tipo de alianza o acuerdo, en reemplazo de la puesta en ejecución de medidas de seguridad globales bajo el alero de algún organismo o de un sistema de seguridad supraestatal de difícil im1. Doctor en Ciencias Políticas y Sociología. Licenciado en Ciencias Militares y Brigadier (R). Profesor del Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (Washington DC). 317 FLACSO-Chile plementación. Lo anterior, redundará en la consolidación de un “ambiente de seguridad” tal que permitirá entre otras el cumplimiento de las metas de la Cumbre Hemisférica de Miami de 1994, acordados en su respectiva Declaración de Principios, cuales son preservar y fortalecer la comunidad de democracias americanas, erradicar la pobreza y la discriminación y garantizar el desarrollo sostenible con la conservación del medio ambiente para las generaciones futuras. Todas tareas difíciles pero obviamente muy deseables y urgentes. Las “nuevas” amenazas Las conocidas como nuevas amenazas se refieren a los riesgos a que están sometidas todas las naciones del mundo después del término de la guerra fría. A partir de ese momento comienza a surgir con fuerza el concepto de nuevas amenazas planteando de paso la necesidad de reformar el sector defensa de los países con el objeto de desarrollar las capacidades necesarias para afrontarlas. Desde las primeras reuniones ministeriales del continente éstas amenazas se plantearon globalmente sin especificar cuales serían resueltas con los instrumentos propios de la defensa y seguridad pública, esto es con el aparato militar y/o policial o bien con organismos de otra índole. En efecto, en la Declaración de San Carlos de Bariloche se señala la preocupación por el impacto que tienen los fenómenos económicos en la seguridad de los países2. Esta última circunstancia paulatinamente originó una ampliación de la cobertura de riesgos ya que se asimilaron problemas de índole político, económico y social como eventuales amenazas a los estados. Así las cosas, en la reunión pre-citada los grupos de trabajos coincidieron en que las nuevas amenazas eran: el creciente desempleo, marginalidad social, migraciones descontroladas, narcotráfico, terrorismo en todas sus formas, crimen organizado, violaciones a los derechos humanos, degradación del medio ambiente, discriminaciones diversas y otras. Como se puede apreciar, se trata de una combinación de diversos riesgos que tienen en común solamente el hecho de que no pueden ser resueltos con un solo instrumento requiriendo por lo tanto de un tratamiento por separado. Se deduce entonces que reconocer el impacto que tiene en la seguridad de los estados las tradicionales crisis económicas en la región ten2. Declaración de San Carlos de Bariloche, Octubre 1996. 318 Estructuras y mecanismos para enfrentar... Jaime García Covarrubias dió a “globalizar” las amenazas adjudicándoselas todas al sector defensa, dada entre varias razones a la equivocada asimilación que se hace entre ambos conceptos. Complica aún más el cuadro el hecho de que algunos identifiquen al concepto de seguridad nacional con la seguridad pública. Por ello, en todos estos años se ha intensificado la necesidad de definir que se entenderá por Defensa y Seguridad. Cual es el ámbito de una y cual es el de la otra. Sin duda, discusión de interés más académico que político debido a que más allá de definiciones, los conceptos requieren ser plasmados en una gestión concreta. No hay duda de que a los ministros de defensa les preocupa mucho más la “gestión” de la defensa que la definición conceptual de sus términos. Sin embargo, es necesario subrayar que esta preocupación por definir los ámbitos de la seguridad y la defensa es recurrente en las cuatro reuniones ministeriales. En consecuencia, es pertinente mantener vigente las interrogantes típicas: Donde comienza una y donde termina la otra o sí la seguridad es solo un efecto global y la defensa un instrumento para resolver por la vía de las armas (disuasión) las contingencias que así lo precisen. O bien, continuar con la afirmación de que la seguridad es una especie de instrumento que en sí involucra a la defensa como parte componente. En lo personal mi posición la tengo asumida y adhiero a que la Seguridad es un “efecto”. Quizás el debate así planteado, puede a la larga resultar estéril porque no siempre se distingue entre “fines” y “medios”, por lo que resulta más recomendable dejar a los académicos debatiendo y centrarse en identificar el fenómeno (en este caso a las amenazas) y definir los instrumentos aptos para resolverlas. El problema es que si el escalón político de la defensa insiste en dilucidar conceptualmente sobre el ámbito de la seguridad y de la defensa se perderá tiempo y quizás no se avance mucho. También, si simplemente se asimila la seguridad a la defensa al disponer las misiones concretas para las fuerzas armadas podría ampliarse excesivamente el papel de éstas3. Es importante tener presente que ha habido coincidencia entre los ministros de la región en que el rol principal de las fuerzas armadas de los países continúa siendo la defensa de la soberanía nacional, lo que reconoce tácitamente que cada país tiene libertad para definir un ámbito propio de amenazas específicas. Esto concede libertad de acción a los países en cuanto a la validación de sus hipótesis de guerra (obviamente vecinales) las que deberán ser resueltas o distendidas por los propios países a través de vínculos bilaterales. 3. Esta situación ocurre en Paraguay donde no se contempla el concepto de seguridad y todo se asimila a la defensa. 319 FLACSO-Chile Desde mi punto de vista creo que no hay entre las “nuevas” amenazas alguna de ella que, por su propia naturaleza o esencia, sea del ámbito propio de la Defensa sino que más bien es su alcance el que la tipifica. Por ejemplo, para Chile el narcotráfico es aún un problema policial mientras que en Colombia nadie duda que el narcoterrorismo subversivo es hace rato un problema de defensa. Lo fundamental es tener muy claro que en el mundo de hoy habrá tres escenarios que pueden cobrar vigencia simultáneamente. El primero es la paz a la que le agrego el apellido de “relativa” ya que las llamadas nuevas amenazas son un fenómeno que se perciben en un escenario de paz. El segundo es la crisis en que las Fuerzas Armadas deberán plasmar y profundizar medidas de disuasión concretas, reales y creíbles. El tercer escenario será propio de guerra o conflicto con el empleo militar de los medios de la defensa. Estos tres eventos podrán cruzarse y combinarse, toda vez que hoy las guerras no se declaran coexistiendo con la paz y o la crisis. Mientras más grande el país podrá tener más riesgo de la simultaneidad de los eventos. Por ejemplo, Estados Unidos vive su Paz “relativa” sujeto al terrorismo islámico y tiene una guerra en Afganistán. Asimismo, en cualquier momento podrá ser parte de una crisis o elevada tensión en alguna parte. Lo concreto es que las llamadas “nuevas” amenazas afectan desde el Estado hasta el ciudadano individual, y son hoy un fenómeno esencialmente de tiempos de paz, ya que si observamos con acuciosidad histórica veremos que la mayoría de ellas son de antigua ocurrencia en el mundo pero se han materializado especialmente en tiempos de guerra. Lo confirman los actos de terrorismo en la guerra, las migraciones masivas después de bombardeos, degradación del medio ambiente producto del uso de armas convencionales, químicas o nucleares o las crisis económicas de posguerra. En síntesis, pareciera que la única amenaza realmente nueva (o más bien renovada) es la interacción de la tríada narcotráfico –subversión– terrorismo como la que observamos en Colombia, que por lo demás cuenta con cuarenta años. Desde mi perspectiva, lo que ocurre es que existen tres puntos centrales: • No es que haya “nuevas” amenazas, lo que ocurre es que existe una diferente percepción acerca de las mismas. • Estas amenazas están afectando a los países esencialmente en tiempos de paz • Hay un interés social de que las fuerzas armadas hagan más cosas por menos dinero, exigencia muy propia de una economía de mercado. Lo 320 Estructuras y mecanismos para enfrentar... Jaime García Covarrubias anterior, lleva a que se le designen nuevas misiones incluyendo su discutido papel en el desarrollo de los países. Se agrega el interés político natural de materializar una efectiva subordinación de las fuerzas armadas centrándolas en sus tareas específicas y para ello es menester redefinirles sus misiones. En suma, pensando en el rol de un foro solo consultivo y más bien motivador o articulador de acuerdos que mandatorio, se me ocurre la realización de dos pasos. El primero es identificar las amenazas más probables para la región, dividiendo ésta en sectores ya que no toda América es exactamente igual. El segundo paso es determinar el grado de alcance de la amenaza para identificar el instrumento o medio que la resolverá. En este último paso cada país deberá evaluar y reconocer sus amenazas. Las amenazas identificadas y sectorizadas permitirán ver cuán comunes son y de serlo, dimensionar la necesidad de coordinar mecanismos, acciones combinadas o generar instrumentos comunes de resolución. Modernización o Transformación Militar Hay diferentes tipos de mecanismos para resolver las amenazas, sobre todo en su fase de crisis. Sin embargo, desde mi punto de vista hay solo dos instrumentos para resolverlas desde la perspectiva del sector de la defensa, esto es la fuerzas armadas y las unidades policiales dependiendo el alcance de la amenaza. En atención a esto último, me abocaré con más detalle al diseño del instrumento de la defensa nacional. Desde la primera reunión realizada en Williamsburg en 1992, se afirma la necesidad de adaptar a las fuerzas armadas para el futuro. Esta materia se repite en Bariloche 4 años después, cuando se insiste acerca del perfil de las fuerzas armadas para el siglo XXI. En las reuniones posteriores no hay una mayor mención sobre este punto ni detalles acerca de lo que se desea alcanzar. Sin embargo, las fuerzas armadas de distintos países abordaron esta inquietud del escalón político de la defensa con procesos de modernización militar4. Las preguntas que surgen son: ¿Qué persiguen estos procesos de modernización? ¿Cuáles son sus fundamentos? ¿En qué medidas estas modernizaciones están sintonizadas con los futuros requerimientos políticos de la defensa? Por cierto todas interrogantes que competen a cada país pero 4. Chile anunció su proceso de modernización militar a inicios de los años noventa. Uruguay ha anunciado en estos días la puesta en ejecución de un proyecto de reforma militar. 321 FLACSO-Chile que sin duda tendrán implicaciones futuras porque cualquier interoperabilidad de mañana pasará por los procesos de modernización actuales. En el intertanto, en Estados Unidos se ha anunciado el comienzo de un proceso de “Transformación militar” que viene a reemplazar al de modernización de las fuerzas militares que rigió por años la agenda de diseño de fuerzas. A partir de esta idea se ha generado un intenso debate acerca de los contenidos, significado y especificidades que tiene el nuevo proceso. Por su parte, el empleo de las fuerzas militares en Afganistán se ha constituido en excelente laboratorio para probar los resultados del proceso de modernización de los años noventa y la necesidad de aplicar el nuevo concepto de “transformación” estudiando las modificaciones que pudiera requerirse. Son muchas las experiencias obtenidas a partir de la guerra del Golfo a inicios de la década de los noventa y la de Afganistán a partir de inicios del siglo XXI, y aún en desarrollo, por lo que el trabajo será arduo y discutido. Por ejemplo, hoy, se analiza entre otros temas, si a futuro se privilegiará la artillería o la aviación como forma contundente de preparar el terreno y de apoyar a las fuerzas de infantería5. Lo cierto es que de las muchas conclusiones ya obtenidas destacan las siguientes: • Es la primera guerra en que el comando general de las operaciones está lejos del campo de batalla. En efecto, el Gral Tommy Franks (Comandante de las fuerzas que combaten en Afganistán) tiene su sistema de mando y control en Tampa (Florida) y es desde allí donde dirige las operaciones. Esta decisión ha sido criticada por algunos pero se esgrime a su favor que un sistema de mando y control altamente tecnologizado precisa de una infraestructura de apoyo que no brinda ni Afganistán ni Pakistán ni ningún otro estado del área. Hoy, un comandante superior está más cerca del campo batalla “lejos físicamente” pero con alto apoyo tecnológico que en una posición física más cercana pero desprovisto de esos medios. • Las fuerzas expedicionarias tipo “marines” y las unidades especiales cumplen un rol fundamental de reacción rápida, flexibilidad y polivalencia. Se agrega el rol que juegan las unidades de inteligencia quiénes han cumplido tareas inmediatamente cercanas a las fuerzas 5. En Estados Unidos hay actualmente un debate público entre militares y especialistas acerca de la necesidad o no del sistema móvil de artillería “crusader” . Este sistema está siendo descartado por el Secretario de Defensa Donald Rumsfeld. Por ejemplo, el Gral Gordon Sullivan opina con un artículo titulado “Why we need crusader” en Washington Post de Mayo 16. En el mismo diario y fecha se publica otro artículo del Secretario Rumsfeld intitulado “A choice to transform the military”. 322 Estructuras y mecanismos para enfrentar... • • • • Jaime García Covarrubias de tarea, resultando estas unidades, incluso, con bajas reconocidas los primeros días. La acción conjunta del poder aéreo con el terrestre es fundamental para obtener rápidos resultados los primeros días, ya que puede ser muy difícil revertir los fracasos iniciales. El conflicto es, en este caso, contra un grupo étnico y no globalmente contra el Estado afgano. Lo anterior, exige paralelamente con las acciones bélicas organizar un nuevo ejército nacional en el país ocupado. La necesidad de proteger el territorio propio (homeland) de las acciones o represalias terroristas, organizando una dirección general y fuerzas especialmente constituidas para ello. Coordinar los esfuerzos de inteligencia. Al respecto, se estima que las principales falencias son mucha “información” pero no necesariamente buena calidad en la “inteligencia” asimismo como muchos organismos con dificultad para coordinarlos6. Obviamente, estas conclusiones podrían estar en el plano más bien informativo, debido a que no son aprovechables integralmente por el resto de América Latina ya que son propias de Estados Unidos, principal potencia militar del mundo, y no asimilable a ningún país de la región ya que nadie tiene ni su poderío económico-militar, nivel de intereses ni compromisos estratégicos. No obstante, es interesante conocer el concepto con algún grado de profundidad. En Estados Unidos se entiende por “Transformación militar” al desarrollo de nuevas capacidades militares para resolver en mejor formas las actuales amenazas y las sorpresas estratégicas7. Para mayor abundamiento en el mismo artículo que estoy citando se dice que Transformación militar implica: Superioridad en la inteligencia, maniobras dominantes, precisión en las coordinaciones, protección constante y logística adecuada8. Al plantear este tema, se insiste en que no se trata de aplicar recetas foráneas ni mucho menos de copiar modelos, sino que se trata de tomar en consideración las tendencias rescatando los aspectos que pudieran ser aplicables guardando las proporciones y respetando las especificidades. 6. Precisamente en los últimos días el Pdte Busch ha anunciado la necesidad de tener un elemento común de dirección y coordinación de la Inteligencia. 7. Se recomienda “Adapting Forces to a new era: Ten transforming Concepts” de Hans Binnedijk and Richard Kugler en Defense Horizons, Center for Technology and National Security Policy (National Defense University) November 2001. También se recomienda “Rethinking transformation” Barry Blechman in Armed Forces Journal International, March 2001. CSBA Center for Strategic and Budgetary Assessment (testimonies by Andrew Krepinevich and Paul Wolfowitz). 8. Ibid Binenedink and Kugler. 323 FLACSO-Chile De acuerdo a este criterio, sería particularmente interesante que la reunión de ministros de defensa conociera este proyecto de transformación militar (o bien polivalencia) con el objeto de sacar conclusiones para América Latina9. Lo anterior, porque es posible que los procesos de modernización vayan perdiendo vigencia más temprano que tarde y resulte necesario realizar una transformación más integral en las fuerzas armadas. Sobre este punto, se me ocurre, que en los procesos futuros o de transformación militar habría que tomar en consideración al menos los siguientes aspectos: • Fuerzas Armadas concebidas como un instrumento de la política exterior y no al servicio de hipótesis vecinales, a veces desligada de los intereses y de las oportunidades de los estados. Esta definición produce un cambio de consideración ya que mina el basamento que han tenido muchas FF.AA durante todo el siglo pasado. • Desarrollar capacidades conjuntas y con posibilidades de interoperabilidad internacional. • Organizaciones más livianas y polivalentes dotadas de reservas móviles. Paralelamente, preparar fuerzas para desempeño eficiente en operaciones multinacionales. • Definir muy claramente el rol que tendrán en el desarrollo nacional, cuidando que no se desnaturalice su función principal. Asimismo, desarrollar las capacidades indispensables para resolver las “nuevas misiones” ya que éstas últimas si que son nuevas, no así las amenazas. • Prever una efectiva coordinación militar-policial en esa “zona gris” donde las fuerzas policiales por necesidad de los países son empleadas en tareas netamente de combate. Por ejemplo, esto último se aprecia en Colombia, además es importante consignar que son varios los países que tienen a la policía en los Ministerios de Defensa. En consecuencia, hay diferencias profundas entre Modernización y transformación militar. Modernización es perfeccionar lo existente para cumplir en forma más eficiente las misiones que se venían cumpliendo. En cambio transformación militar es reestructurarse en función de cambios en la misión y los parámetros estratégicos- tácticos-logísticos, implicando por tanto, una revolución radical en las orgánicas, educación y formas de empleo de los medios. 9. Una alternativa a la transformación que es un proceso más global, es alcanzar una mayor polivalencia del instrumento militar. 324 Estructuras y mecanismos para enfrentar... Jaime García Covarrubias Conclusiones • • • • • No hay nuevas amenazas sino que una diferente percepción de éstas ya que constituyen un fenómeno singular, puesto que ahora ocurren en tiempos de paz y afectan desde el ciudadano individual hasta el Estado. Es necesario operacionalizar las amenazas determinado los efectos que producen. Para ello, es importante efectuar una sectorización de la región en función de las amenazas ya que no todas las subregiones poseen los mismos problemas y circunstancias. Para ello, habría que considerar al menos un bloque México y Centroamérica. Otro de países andinos y un tercer bloque MERCOSUR y asociados. Estudiar de acuerdo al catastro de amenazas los mecanismos de acción conjuntos o coordinados con el objeto de resolverlas en forma realista y abordarlas en forma efectiva. Buscar una fórmula para aproximarse con un criterio coordinado a los procesos de modernización o transformación, según sea el caso. Junto a ello, estudiar y acordar el desarrollo de alguna capacidad interoperativa. Adoptar nuevas misiones exigen un estudio acerca de la necesidad o no de plantearse una transformación militar, porque es evidente de que se requerirá el desarrollo de nuevas capacidades operativas u de acción. Finalmente, se reitera que desde mi punto de vista resulta más correcto hablar de “nuevas” misiones y no de “nuevas” amenazas. 325 LA HISTORIA DE LA INICIATIVA DE DERECHOS HUMANOS 1996-2002 MARGARET CRAHAN1 GEORGE VICKERS 2 Desde mediados de la década de los 90, los países del Hemisferio Occidental, se han comprometido en un amplio esfuerzo común para fortalecer el respeto de los derechos humanos por parte de las fuerzas militares y de seguridad en toda la región. El Comando Sur de los Estados Unidos (SOUTHCOM) ha encabezado dicho esfuerzo en cooperación con las fuerzas armadas y de seguridad de estas naciones y de un grupo de organizaciones, entre ellas el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, el Comité Internacional de la Cruz Roja y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos nacionales e internacionales. Para el año 2002 las entidades participantes de 34 países lograron producir un documento de consenso, el cual contiene recomendaciones divididas en cuatro áreas: doctrina militar, educación y capacitación, control interno y relaciones entre militares y civiles. El progreso ha de ser medido por medio de criterios especificados en los planes de acción. Actualmente el “Documento de Consenso” y los planes de acción están en un proceso de implementación por parte de un grupo de países participantes por medio de una amplia gama de actividades. La cooperación regional ha sido intensificada para promover la capacidad de eliminar las violaciones de derechos humanos por parte de las fuerzas armadas y de seguridad. 1. Consejo Directivo, Instituto Interamericano de Derechos Humanos. 2. Director Regional para América Latina. Open Society Institute. 327 FLACSO-Chile El Comando Sur inició su política de derechos humanos en marzo de 1990, cuando el General Maxwell Thurman, entonces Comandante en Jefe (CINC) del Comando Sur emitió un memorando sobre políticas. El General Barry McCaffrey (CINC del Comando Sur, 1994-1996) estableció una División de Derechos Humanos (Steering Group) para asesorar al Comandante en Jefe en estos temas y asegurar la implementación de acciones y políticas específicas con el objeto de promover una mayor observancia de los derechos humanos. En un discurso dirigido a oficiales de Estados Unidos de América y de países latinoamericanos, en agosto de 1994, el General McCaffrey subrayó el rol y la responsabilidad que tienen los jefes militares en asegurar el respeto por los derechos humanos, e indicó una serie de medidas que los comandantes deberían tomar para prevenir su violación: 1. Cero tolerancia a la violación de derechos humanos y castigo a los culpables. 2. Capacitación efectiva en derechos humanos. 3. Reglas de enfrentamiento escritas claras y simples. 4. Trato respetuoso a los soldados. 5. Liderar dando ejemplo. 6. Control efectivo de las tropas. 7. Reconocimiento de que la conducta honorable merece reconocimiento. McCaffrey también instauró una Conferencia Anual sobre Derechos Humanos, patrocinada junto con el Instituto Interamericano de Derechos Humanos con sede en San José, Costa Rica. La primera de ellas tuvo lugar en febrero de 1996 y tuvo la virtud de unir a militares de alto rango de América Latina y del Caribe con líderes civiles, así como con representantes de organizaciones nacionales e internacionales de derechos humanos, para discutir “el rol de las fuerzas armadas en la protección de derechos humanos”. La Conferencia, se enfocó en las obligaciones del personal de las fuerzas armadas y de seguridad en relación con los instrumentos internacionales de derechos humanos y el derecho internacional humanitario, así como en los procesos de capacitación y educación en derechos humanos dentro de las fuerzas armadas y de seguridad. La conferencia brindó la oportunidad para que, en muchos casos por vez primera, los altos oficiales militares pudieran tener un diálogo con representantes de las organizaciones no-gubernamentales (ONG) de derechos humanos de su propio país y de otras naciones, así como con los organismos internacionales. Una segunda Conferencia en Derechos Humanos fue organizada durante el período del General Wesley Clark como Comandante en Jefe del 328 La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers Comando Sur (1996-97). En esta ocasión se combinaron presentaciones de muy alto nivel técnico, tanto en derechos humanos como en derecho internacional humanitario, con un aumentado énfasis en la promoción del diálogo entre representantes de las organizaciones no gubernamentales y líderes de las fuerzas armadas y de seguridad. En respuesta a las solicitudes para un mayor diálogo con militares del nivel operacional, el General Clark sugirió la creación de un grupo de trabajo encargado de establecer criterios comunes para medir el progreso en el respeto de los derechos humanos por parte de las fuerzas armadas y de seguridad. Como resultado del reto propuesto por el General Clark nació la Iniciativa de Derechos Humanos. En junio de 1997 el Comando Sur patrocinó un seminario de seguimiento compuesto por personas representantes de varias organizaciones nacionales e internacionales de derechos humanos y oficiales militares de América Latina y del Caribe con responsabilidad operacional en entrenamiento en materia de derechos humanos. A este grupo de trabajo se le encargo el establecimiento de indicadores para medir el progreso en respeto de los derechos humanos por las fuerzas armadas y de seguridad. Así se produjo un borrador de “documento de consenso” que identifico estándares y objetivos concretos en derechos humanos en materia de doctrina, educación, control interno y cooperación de las fuerzas militares con sistemas internos de control, delineándose también las funciones de la policía y de las fuerzas militares. Se realizaron nuevos seminarios en febrero de 1998 y octubre de 2000 en Miami. El Instituto Militar de Derechos Humanos de las Fuerzas Armadas de la República Dominicana sirvió de anfitrión en un nuevo seminario en República Dominicana en marzo del 2001, y el Ministerio de Defensa del Uruguay acogió otro seminario en octubre de 2001. El seminario final de la Iniciativa ocurrió en Guatemala en marzo del 2002, sirviendo de anfitrión las Fuerzas Armadas de Guatemala. Con la evolución del proceso la cantidad y calidad de la participación fue creciendo desde un grupo de personas provenientes de 22 países en 1997 y 1998 a más de 30 países representados en 2001 y 2002. Durante estas reuniones las personas participantes afinaron y concluyeron el “Documento de Consenso” completándolo en sus objetivos específicos y en planes de acción, y agregando medidas de efectividad para evaluar cada objetivo. Los participantes en la reunión final de Guatemala en Marzo del 2002, dieron la aprobación final al documento de consenso cuyo fin último es reducir a tolerancia cero las violaciones de derechos humanos por parte del personal de las fuerzas militares y de seguridad. Actualmente el documento y sus planes de implementación están siendo diseminados en las Américas con el concurso de los esfuerzos nacionales y regionales. 329 FLACSO-Chile El proceso de los seminarios ha sido dinámico, interactivo y exigente. Los participantes han trabajado en grupos pequeños, embarcándose en un dialogo activo, con el propósito de lograr consenso acerca de asuntos complejos. Treinta y cuatro países del hemisferio han demostrado su apoyo enviando representantes de las fuerzas militares y/o de seguridad a participar en este proceso. La iniciativa constituye un esfuerzo sin precedentes de trabajo conjunto con la comunidad de derechos humanos por parte de las fuerzas militares y de seguridad para la consecución de metas comunes. Los participantes frecuentemente han manifestado que las nociones preconcebidas fueron transformadas y las barreras eliminadas mediante la experiencia de trabajo conjunto con gente de países y organizaciones distintas. Los seminarios han contribuido al nacimiento de una red de derechos humanos, a medida que gente de todo el hemisferio ha tenido la oportunidad de compartir ideas, experiencias, recursos, y estrategias. La Iniciativa de Derechos Humanos representa un avance importante en el fortalecimiento del respeto por los derechos humanos al interior de las fuerzas militares y de seguridad del hemisferio. 330 La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers DOCUMENTO DE CONSENSO 2001 Preámbulo Con base en la convicción de que la democracia y los derechos humanos son condiciones inalienables para el pleno desarrollo del ser humano, y que las fuerzas militares y de seguridad de las naciones libres y democráticas son responsables de proteger y defender estos derechos, establecemos lo siguiente como nuestra misión: Misión Prevenir y sancionar las violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario perpretadas por miembros de las fuerzas militares y de seguridad y crear tolerancia cero por parte de estas instituciones en casos de violaciones que sus miembros pudiesen cometer. Con este fin establecemos las siguientes metas: META I Desarrollar una cultura institucional de respeto hacia los valores democráticos, los derechos humanos, y el derecho internacional humanitario en el seno de las fuerzas militares y de seguridad. META II Evaluar la efectividad de las iniciativas y el progreso en torno al desarrollo de una cultura institucional de respeto por los valores democráticos, los derechos humanos, y el derecho internacional humanitario en el seno de las fuerzas militares y de seguridad. Meta I Desarrollar una cultura institucional de respeto hacia los valores democráticos, los derechos humanos, y el derecho internacional humanitario en el seno de las fuerzas militares y de seguridad. 331 FLACSO-Chile Punto de consenso I.1 La doctrina de las fuerzas militares y de seguridad incorporará los principios de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, así como la concientización acerca de los mismos. Objetivos I.1.1. Doctrina: La doctrina de las fuerzas militares y de seguridad promoverá y garantizará el respeto por los derechos humanos de todas las personas, incluyendo a los miembros de las fuerzas militares y de seguridad, tal como ha sido establecido en las constituciones y legislaciones nacionales, y en los instrumentos internacionales de derechos humanos (IIDH), el derecho internacional humanitario (DIH), y el derecho internacional consuetudinario (DIC). I.1.2. Delineación y difusión: La doctrina de las fuerzas militares y de seguridad definirá inequívocamente las obligaciones y responsabilidades de todos los miembros de aquellas instituciones en torno al respeto de los principios de los derechos humanos y los principios del derecho internacional humanitario. Esta doctrina impartirá a los miembros de las fuerzas militares y de seguridad un claro conocimiento y pleno entendimiento de sus derechos, obligaciones, y responsabilidades en términos de los derechos humanos. La doctrina establecerá sin la menor ambigüedad que el comportamiento de cada miembro tiene que adecuarse a los requerimientos de los derechos humanos contenidos en las constituciones y legislaciones nacionales, como también a los instrumentos internacionales de derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el derecho internacional consuetudinario. I.1.3. Responsabilidades e informes: La doctrina de las fuerzas militares y de seguridad definirá y enfatizará la responsabilidad individual por el respeto de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario a cualquier nivel de la cadena de mando y comunicará claramente a todos los miembros de las fuerzas militares y de seguridad que nadie violará los derechos humanos ni el derecho internacional humanitario. Todas las violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario se reportarán inmediatamente, se investigarán y no se encubrirán. Los violadores de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario tendrán que rendir cuentas públicamente. 332 La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers I.1.4. Jurisdicción: Habrá una delimitación muy clara entre las jurisdicciones correspondientes de las fuerzas militares y de seguridad de conformidad con la constitución, la legislación, el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, así como la realidad de cada país. I.1.5. Educación y capacitación: Los requerimientos de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario dentro de la doctrina de las fuerzas militares y de seguridad se incorporarán a todos los materiales de entrenamiento y capacitación, y a los manuales de dichas fuerzas. I.1.6. Difusión pública: Los requerimientos de la doctrina de las fuerzas militares y de seguridad relacionadas con los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y las delimitaciones entre las jurisdicciones apropiadas de las fuerzas militares y de seguridad de acuerdo con la constitución, leyes y las realidades de cada país serán comunicadas al público a través de un esfuerzo educativo nacional que alcance a todos los niveles de la sociedad. I.1.7. Reglas de enfrentamiento: Cuando las fuerzas militares y de seguridad elaboren reglas de enfrentamiento, se incorporarán los principios de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario. Punto de consenso I.2 La educación y capacitación de las fuerzas militares y de seguridad incluirán los principios de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario. Objetivos I.2.1. Incorporación e integración: Incorporar los principios de derechos humanos y del derecho internacional humanitario en todos los niveles de los programas de educación y capacitación de las fuerzas militares y de seguridad, siguiendo una secuencia lógica en su desarrollo y presentación, de acuerdo con los perfiles y responsabilidades profesionales de los estudiantes. Estos principios se integrarán con todas las otras materias. I.2.2. Control de calidad: Asegurar y mantener la calidad de los programas de educación y capacitación de derechos humanos y del derecho internacional humanitario de las fuerzas militares y de seguridad. 333 FLACSO-Chile Punto de consenso I.3 Las fuerzas militares y de seguridad tendrán sistemas eficaces de control interno. Objetivos I.3.1. Investigaciones y sanciones: Las fuerzas militares y de seguridad contarán con sistemas eficaces de control interno a fin de promover el profesionalismo de su personal, y garantizar la imposición de sanciones a aquellos que hayan cometido violaciones de los derechos humanos y de las normas del derecho internacional humanitario. Dichos sistemas poseerán la capacidad necesaria para imponer sanciones donde se confirme que se hayan producido violaciones de los derechos humanos y de las normas del derecho internacional humanitario. Esto no descartará la investigación y el posible enjuiciamiento de miembros de las fuerzas militares o de seguridad por parte de las instituciones gubernamentales civiles, tal como lo requieren las constituciones, las leyes nacionales y el derecho internacional. A continuación se describen algunas de las condiciones básicas de efectividad de los sistemas: (A) las imputaciones se presentarán sin temor a represalias u otro tipo de problemas que pudieran inhibir un tratamiento eficaz del caso. (B) los investigadores, denunciantes, testigos y víctimas contarán con las garantías necesarias y la protección para cooperar libremente con las autoridades competentes. (C) se garantizarán los derechos fundamentales de los acusados durante el transcurso de la investigación y durante la posterior imposición de sanciones. (D) será obligatorio poner en conocimiento del mando superior cualquier violación, informe, imputación, y toda investigación relativa a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario. (E) los investigadores gozarán de la independencia necesaria y podrán reportarse a los niveles más altos sin temor a represalias. (F) los sistemas se aplicarán en forma similar sin importar el rango (oficiales, suboficiales, tropas subalternas). (G) las actuaciones judiciales por violación a los derechos humanos o las normas del derecho internacional humanitario estarán acompañadas de las medidas administrativas y/o disciplinarias que correspondan. (H) se aplicará una sanción disciplinaria y/o administrativa proporcional y correspondiente por cada condena judicial derivada de violaciones de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario. 334 La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers (I) las investigaciones administrativas y/o disciplinarias y las sanciones se procesarán prontamente. (J) existirá un sistema para la revisión imparcial del proceso seguido en las investigaciones de las denuncias de violaciones. (K) todos los miembros de las fuerzas militares y de seguridad colaborarán con las investigaciones, dentro de las normas del debido proceso. (L) los investigadores tendrán pleno acceso a todos los documentos y lugares pertinentes a las investigaciones hasta donde lo permita la legislación interna, y a suficientes recursos materiales y apoyo logístico como para llevar adelante las investigaciones. (M) se dará la mayor difusión posible a los resultados definitivos de las investigaciones. I.3.2. Reclutamiento y promociones: Los sistemas de reclutamiento y ascenso de las fuerzas militares y de seguridad tomarán en cuenta como requerimiento indispensable el conocimiento, historial previo, y la conducta de cada miembro en el rubro de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario. Las reglamentaciones internas sobre los ascensos incluirán indicadores sobre antecedentes en materia de los derechos humanos. A fin de facilitar dicho proceso, los registros de los individuos incluirán de igual manera indicadores que señalen el grado de cumplimiento de los principios de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario. I.3.3. Colaboración con grupos ilegales: Se crearán sistemas de control interno que investiguen y sancionen efectivamente cualquier asociación ilegal o cooperación de miembros de las fuerzas militares y de seguridad con los grupos armados ilegales. I.3.4. Acciones correctivas: Estos sistemas tendrán la capacidad de proponer y/ o aplicar acciones correctivas para asegurar que las violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario no vuelvan a repetirse. Punto de consenso I.4 Las fuerzas militares y de seguridad colaborarán plenamente con las autoridades civiles. Objetivos I.4.1. Cooperación con investigaciones civiles: Las fuerzas militares y de seguridad apoyarán y cooperarán, sin reserva alguna, con las autoridades civiles competentes que estén a cargo de investigar y enjuiciar a los miem335 FLACSO-Chile bros de esas fuerzas que hayan supuestamente cometido violaciones de los derechos humanos y al derecho internacional humanitario. I.4.2. Cooperación con la vigilancia civil: Las fuerzas militares y de seguridad apoyarán y cooperarán, sin reserva alguna, con las autoridades civiles competentes que ejerzan responsabilidades de supervisión o vigilancia en lo que a mecanismos de control interno se refiere. Meta II Evaluar la efectividad de las iniciativas y el progreso en torno al desarrollo de una cultura institucional de respeto por los valores democráticos, los derechos humanos (DDHH), y el derecho internacional humanitario (DIH) en el seno de las fuerzas militares y de seguridad. Plan de acción y medidas de efectividad Punto de consenso I.1 La doctrina de las fuerzas militares y de seguridad incorporará los principios de los DDHH y el DIH, así como la concientización acerca de los mismos. Objetivo I.1.1. Doctrina: La doctrina de las fuerzas militares y de seguridad promoverá y garantizará el respeto por los derechos humanos de todas las personas, incluyendo a los miembros de las fuerzas militares y de seguridad, tal como ha sido establecido en las constituciones y legislaciones nacionales (CLN), y en los instrumentos internacionales de derechos humanos (IIDH), el dih y el derecho internacional consuetudinario (DIC). 336 MEDIDAS DE EFECTIVIDAD 337 2 1 Internacional. Nacional. 3 Regional. I.1.1.2 Analizar y proponer adaptaciones a todos los instrumentos que expresan dicha doctrina en un plazo razonable. I.1.1.2.1 Número de análisis / Número de instrumentos. I.1.1.2.2 Número de propuestas / Número de análisis. I.1.1.2.3 Número de propuestas realizadas sobre el número total de propuestas. I.1.1.1 Crear, si no existe, una co- I.1.1.1.1 ¿Existe una comisión misión o comisiones nacional(es) o comisiones entidad(es) interna(s) permanente(s) de exper- relevante(s)? tos en la doctrina, en DDHH, y en DIH (“La Comisión”*), con la misión de analizar y proponer adaptaciones de la doctrina y los instrumentos que la expresan, conforme con los requerimientos relacionados con los DDHH encontrados en CLN, IIDH, DIH, y DIC. (*Vea el glosario para clarificación). PLANES DE ACCIÓN I.1.1. ANÁLISIS 100% 100% 100% Sí ESTÁNDAR B. Desarrollar un manual o reglamento que gobierne, las operaciones, el funcionamiento, procedimientos y apoyo profesional de la comisión. A. Asegurar que cualquier comisión o entidades posean el apropiado mandato y autoridad legal para lograr los analices y adaptaciones propuestas a la doctrina. REQUERIMIENTO Y ADAPTACIÓN DE LA DOCTRINA I 1 N 2 R (1-4 AÑOS) 3 I N R I (5-7 AÑOS) N R (8+ AÑOS) La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers 338 4 Cada país determinará cual es el número ideal de informes, acorde con su situación. X4 X4 X4 I.1.1.4.1 Número de informes publicados por año. I.1.1.4.2 Número de informes distribuidos por año. I.1.1.4.3 Informes anuales recibidos por funcionarios y organizaciones apropiadas. A. Especificar en el momento en que se crea esta comisión la frecuencia con que la comisión debe presentar estos informes EFECTIVIDAD ESTÁNDAR REQUERIMIENTO I.1.1.4 Publicar y distribuir anualmente un informe o informes, de carácter publico, en donde se analice la conformidad de la doctrina de las fuerzas militares y de seguridad con los requerimientos de CLN, IIDH, DIH, y DIC y se incluya los avances realizados y los resultados obtenidos en cumplimiento de los objetivos 1.1.2 a 1.1.7. DE X4 MEDIDAS I.1.1.3 Informar periódicamente al I.1.1.3.1 Número de inforsuperior competente las actividades mes por año. desarrolladas y los resultados alcanzados. PLANES DE ACCIÓN I N R (1-4 AÑOS) I N R I (5-7 AÑOS) N R (8+ AÑOS) FLACSO-Chile La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers Objetivo I.1.2. Delineación y divulgación: La doctrina de las fuerzas militares y de seguridad definirá inequívocamente las obligaciones y responsabilidades de todos los miembros de aquellas instituciones en torno al respeto de los principios de los DDHH y DIH. Esta doctrina impartirá a los miembros de las fuerzas militares y de seguridad un claro conocimiento y pleno entendimiento de sus derechos, obligaciones, y responsabilidades en términos de los DDHH. La doctrina establecerá sin la menor ambigüedad que el comportamiento de cada miembro tiene que adecuarse a los requerimientos de los DDHH contenidos en el CLN como también a los IIDH, DIH, y DIC: I.1.2. DELINEACIÓN Planes de acción Y DIVULGACIÓN Medidas de efectividad Estándar Referirse a I.2. EDUCACION Y CAPACITACION Objetivo I.1.3. Responsabilidades e informes: La doctrina de las fuerzas militares y de seguridad definirá y enfatizará la responsabilidad individual por el respeto de los DDHH y del DIH a cualquier nivel de la cadena de mando y comunicará claramente a todos los miembros de las fuerzas militares y de seguridad que nadie debe violar los DDHH ni el DIH. Todas las violaciones de DDHH y del DIH se reportarán inmediatamente, se investigarán y no se encubrirán. Los violadores de los DDHH y del DIH tendrán que rendir cuentas públicamente. I.1.3. RESPONSABILIDAD Planes de acción E INFORMES Medidas de efectividad Estándar Referirse a I.3. CONTROL INTERNO Objetivo I.1.4. Jurisdicción: Habrá una delimitación clara entre las jurisdicciones correspondientes de las fuerzas militares y de seguridad de conformidad con CLN, IIDH, y el DIH, así como la realidad de cada país. 339 FLACSO-Chile I.I.4. JURISDICCIÓN PLANES DE ACCIÓN MEDIDAS DE ESTÁNDAR REQUERIMIENTO (1-4 AÑOS) (5-7 I EFECTIVIDAD 1.1.4.1 La Comisión debe analizar y precisar el ámbito de actuación de las fuerzas militares y de seguridad de conformidad con CLN, IIDH, DIH y DIC. 4 1.1.4.1.1. Número de análisis por año. N R I AÑOS) N (8+ AÑOS) R I N R X4 Cada país determinará cual es el número ideal de informes, acorde con su situación. Objetivo I.1.5. Educación y capacitación: Los requerimientos de los DDHH y del DIH dentro de la doctrina de las fuerzas militares y de seguridad se incorporarán a todos los materiales de entrenamiento y capacitación, y a los manuales de dichas fuerzas. (Responsabilidad Grupo B “Educación y Capacitación”). PLANES DE ACCIÓN MEDIDAS ESTÁNDAR REQUERIMIENTO (1-4 AÑOS) (5-7 I DE 1.1.5.1 La Comisión realizará un análisis anual del nuevo material docente y de capacitación, así como de los programas de instrucción, para determinar el número de programas que cumplen y el número que no están. EFECTIVIDAD X4 1.1.5.1.1. Número de análisis por año. 340 N R I AÑOS) (8+ AÑOS) N RI N R La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers Objetivo I.1.6. Difusión Pública: Los requerimientos de la doctrina de las fuerzas militares y de seguridad relacionadas con los DDHH, el DIH y las delimitaciones entre las jurisdicciones apropiadas de las fuerzas militares y de seguridad de acuerdo con la constitución, leyes y las realidades de cada país serán comunicadas al público a través de un esfuerzo educativo nacional que alcance a todos los niveles de sociedad. PLANES DE ACCIÓN MEDIDAS DE ESTÁNDAR REQUERIMIENTO (1-4 I EFECTIVIDAD 1.1.6.1 Establecer, a través de los Ministerios de Defensa y del Interior o sus equivalentes, conjuntamente con los Ministerios de Educación, programas nacionales para el público explicando las responsabilidades, autoridad, y jurisdicciones de las fuerzas militares y de seguridad, y su relación con los DDHH, como se requiere en la CLN. 1.1.6.1.1. Número de programas educativos / año. X4 1.1.6.1.2. Evaluación de los programas educativos mediante encuestas de efectividad. X4 1.1.6.1.3. Número de personas alcanzadas / número de personas que queremos alcanzar. 100% 341 AÑOS) N (5-7 AÑOS) (8+ AÑOS) R I N RI N R FLACSO-Chile Objetivo I.1.7. Reglas de enfrentamiento: Cuando las fuerzas militares y de seguridad elaboren reglas de enfrentamiento, se incorporarán los principios de DDHH y del DIH. PLANES DE ACCIÓN MEDIDAS DE ESTÁNDAR REQUERIMIENTO (1-4 I EFECTIVIDAD 1.1.7.1 La Comi- 1.1.7.1.1. sión o entidad re- N ú m e r o levante asegurará de análisis que los requeri- por año. mientos de CLN, IIDH, DIH y DIC, estén incorporados dentro de la doctrina de las fuerzas militares y de seguridad en términos de las reglas de enfrentamiento. 4 AÑOS) (5-7 AÑOS) (8+ AÑOS) N R I N RI N R X4 Cada país determinará cual es el número ideal de informes, acorde con su situación. Punto de consenso I.2 La educación y capacitación de las fuerzas militares y de seguridad incluirán los principios de los DDHH y del DIH. Objetivo I.2.1. Incorporación e integración: Incorporar los principios de DDHH y DIH en todos los niveles de los programas de educación y capacitación de las fuerzas militares y de seguridad, una secuencia lógica en su desarrollo y presentación de acuerdo con los perfiles y responsabilidades profesionales de los estudiantes. Estos principios se integrarán con todas las otras materias. 342 MEDIDAS DE EFECTIVIDAD I.2.1.1.2. Parámetros evaluados vs. Parámetros sugeridos. I.2.1.1. Desarrollar el diagnóstico I.2.1.1.1. Tiempo real menos del currículo (sistema educativo tiempo programado (un año sugerido). completo). PLAN DE ACCIÓN 100% 0 ESTÁNDAR A. Proceso de sensibilización o motivación. B. Asignación de responsabilidades. C. Conformar equipo de trabajo interdisciplinario. D. Realizar consultoría con expertos internos y externos. E. Asignación de recursos presupuéstales F. Desarrollar expertos. G. Desarrollar capacitación. H. Diseñar e implementar sistema de información. REQUERIMIENTO I.2.1. INCORPORACIÓN E INTEGRACIÓN X X X X X X X X X N X X X I 343 X X X X X R (1-4 AÑOS) I N R I (5-7 AÑOS) N R (8+ AÑOS) La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers MEDIDAS DE EFECTIVIDAD 344 0 Igual a I.2.1.1.1.A-H arriba mencionado. ESTÁNDAR REQUERIMIENTO 100% 100% 100% Igual a I.2.1.1.1.A-H arriba mencionado. I.2.1.3.1. Tiempo real menos Igual a I.2.1.1.1.A-H 0 tiempo programado (un año arriba mencionado. sugerido). I.2.1.3.2. Programas que inclu100% yen los DDHH y DIH / programas de formación, capacitación y especialización (total). I.2.1.3.3. Pertinencia según el 100% nivel de instrucción (cualitativo) = Programas de capacitación vs. funciones. I.2.1.3.4. Asignaturas con eje Porcentaje transversal de DDHH y DIH vs. a establecer Asignaturas programadas. I.2.1.4. Implementar las propuestas I.2.1.4.1.Cargas horarias asigelaboradas. nadas / Cargas horarias sugeridas o recomendadas. I.2.1.4.2. Número de personas capacitadas / número de personas total. I.2.1.4.3. Número de personas capacitadas sobre el número de personas programadas. I.2.1.3. Desarrollar o adecuar propuestas siguiendo una secuencia lógica en su desarrollo y presentación de acuerdo con los perfiles y responsabilidades profesionales de los estudiantes. Estos principios se integrarán con todas las otras materias. I.2.1.2. Realizar el análisis del diag- I.2.1.2.1. Tiempo real menos tiempo programado (3 meses nóstico sugerido). PLAN DE ACCIÓN I N R I (1-4 AÑOS) N R I (5-7 AÑOS) N (8+ AÑOS) R FLACSO-Chile 345 I.2.1.4.4. Pertinencia = Programas de capacitación vs. funciones. I.2.1.4.5. Asignaturas impartidas, con eje horizontal de DDHH y DIH / Asignaturas propuestas. MEDIDAS DE EFECTIVIDAD 100% 100% ESTÁNDAR REQUERIMIENTO I N R (1-4 AÑOS) I N R I (5-7 AÑOS) N R (8+ AÑOS) I.2.2. Control de calidad: Asegurar y mantener la calidad de los programas de educación y capacitación en el área de derechos humanos y DIH. Objetivo PLAN DE ACCIÓN La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers 100% 100% 100% I.2.2.1.2. Proceso de formación (programas de formación para instructores) (programas realizados / programas propuestos). I.2.2.1.3. Proceso de actualización (número de programas realizados / Número de programas sugeridos) [Nota: áreas específicas y relacionales]. ESTÁNDAR I.2.2. CONTROL MEDIDAS DE EFECTIVIDAD I.2.2.1 Conformar equipos docen- I.2.2.1.1. Proceso de selectes del mejor nivel. ción (nos referimos a un perfil) perfil propuesto vs. perfil real. PLANES DE ACCIÓN 346 A. Determinar los parámetros con bases con lo cual se realizará comparación. A. Contar con los parámetros de contenidos y metodológicos de la formación. B. Asegurar el tiempo necesario para la formación. C. Mantener permanencia por parte del docente. A. Determinar términos de referencia sobre los distintos perfiles. B. Realizar convenios de cooperación con otras entidades educativas para el intercambio de docentes y recursos. REQUERIMIENTO DE CALIDAD (1-4 AÑOS) I N R (5-7 AÑOS) (8+ AÑOS) I N R I N R FLACSO-Chile DE EFECTIVIDAD I.2.2.1.4. Proceso de evaluación de los instructores. MEDIDAS 100% 347 5 100% 100% 100% 0 A. Diseñar perfiles de los evaluadores. B. Formular evaluaciones de todos los evaluadores. A. Identificar personas responsables del mismo. A. Formular evaluaciones de los programas. 100% A. Formular evaluaciones de todos los estudiantes. La medida de calidad se basará sobre los estándares nacionales académicos. I.2.2.3.4. Calidad de los programas.5 I.2.2.3.5. Evaluación de los estudiantes.5 I.2.2.3. Desarrollar sistemas I.2.2.3.1 Tiempo de desarrode evaluación: Programas, llo de los sistemas menos evaluadores y estudiantes. tiempo programado. I.2.2.3.2. Número de evaluaciones realizadas / Número de evaluaciones programadas. I.2.2.3.3. Calidad de evaluado-res. 5 A. Acceso a los medios adecuados para utilizar la información en línea. A. Informes de expertos. Mantener un software y una base de datos actualizados. A. Acceso a los medios adecuados para utilizar la información en línea. A. Revisión y actualización constante del material de referencia. A. Desarrollar diseño de un instrumento de evaluación. ESTÁNDAR REQUERIMIENTO I.2.2.2. Elaborar ayudas I.2.2.2.1. Pertinencia: 100% didácticas. Contenido real / Contenido requerido. I.2.2.2.2. Calidad (diseño, fa100% cilidad de utilización y actualización tecnológico). I.2.2.2.3. Nivel de utilización Por definir (Numero de cursos que usan ayudas / Numero de cursos). I.2.2.2.4. Numero de consultas. El máximo posible PLANES DE ACCIÓN (1-4 AÑOS) (5-7 AÑOS) (8 + AÑOS) I N R I N R I N R La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers FLACSO-Chile Punto de consenso I.3 Las fuerzas militares y de seguridad tendrán sistemas eficaces de control interno. Objetivo I.3.1. Investigaciones y sanciones: Las fuerzas militares y de seguridad contarán con sistemas eficaces de control interno a fin de promover el profesionalismo de su personal, y garantizar la imposición de sanciones a aquellos que hayan cometido violaciones de los DDHH y de las normas del DIH. Dichos sistemas poseerán la capacidad necesaria para imponer sanciones donde se confirme que se hayan producido violaciones de los DDHH y de las normas del DIH. Esto no descartará la investigación y el posible enjuiciamiento de miembros de las fuerzas militares o de seguridad por parte de las instituciones gubernamentales civiles, tal como lo requieren las constituciones, las CLN y el derecho internacional. (Ver el Documento de Consenso I.3.1. sobre condiciones básicas (a)-(m)). 348 I.3.1.1.1. ¿Existen normas para la investigación? I.3.1.1.2. Tiempo real menos tiempo programado para la creación de normas. I.3.1.1.3. ¿Con cuantas de las condiciones básicas de efectividad de los sistemas (Objetivo I.3.1: a-m) cumplen las normas? I.3.1.1.4. ¿Son las normas de investigación especializadas? I.3.1.1.5. Tiempo real menos tiempo programado para la creación de normas especializadas. I.3.1.1.6. ¿Con cuantas de las condiciones básicas de efectividad de los sistemas (Objetivo I.3.1: a-m) cumplen las normas especializadas? I.3.1.1.7. ¿Existen normas para la sanción? I.3.1.1.8. Tiempo real menos tiempo programado para la creación de estas normas. I.3.1.1.9. ¿Con cuantas de las condiciones básicas de efectividad de los sistemas (Objetivo I.3.1: a-m) cumplen las normas? EFECTIVIDAD I.3.1.1. Establecer normas* para la investigación y sanción del personal responsable de violaciones a los DDHH y al DIH. Dichas normas deberán incorporar sanciones proporcionales y ejemplarizantes, incluida la destitución del cargo del mencionado personal y cumplir con las condiciones básicas establecidas en I.3.1.(a–m). DE MEDIDAS PLANES DE ACCIÓN 349 13 0 Si 13 0 Si 13 0 Si ESTÁNDAR A. Establecer en cada país un grupo de trabajo conformado por miembros de las distintas fuerzas militares y de seguridad y sus asesores legales encargado de revisar las normas existentes para proponer modificaciones y mejoras. REQUERIMIENTO I.3.1. INVESTIGACIONES Y SANCIONES I N R (1-4 AÑOS) I N R I (5-7 AÑOS) N R (8+ AÑOS) La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers I.3.1.2 Promover el establecimiento de y/o establecer dentro de cada fuerza de seguridad un órgano de control autónomo e independiente, encargado de monitorear el cumplimiento de su personal de los DDHH y del DIH, investigar las violaciones realizadas por su personal y castigar administrativa y disciplinariamente a los que se hallaren culpables. PLANES DE ACCIÓN DE EFECTIVIDAD 350 I.3.1.2.1. ¿Existen órganos de control especializados? I.3.1.2.2. Tiempo real menos tiempo programado para la creación de órganos de control especializados. I.3.1.2.3. ¿Cumplen los órganos de control con las condiciones básicas de efectividad de los sistemas (Objetivo I.3.1: a-m)? I.3.1.1.10. ¿Las normas especializadas incorporarán sanciones proporcionales ejemplarizantes? I.3.1.1.11. ¿Son las normas de sanción especializadas? I.3.1.1.12. Tiempo real menos tiempo programado para la creación de estas normas. I.3.1.1.13. ¿Con cuantas de las condiciones básicas de efectividad de los sistemas (Objetivo I.3.1: a-m) cumplen las normas especializadas? I.3.1.1.14. ¿Las normas especializadas incorporarán sanciones proporcionales y ejemplarizantes? I.3.1.1.15. ¿Grado de interiorización de las normas entre los afectados? MEDIDAS Si 0 Si 100% Si 13 0 Si Si ESTÁNDAR A. Establecer en cada país un grupo de trabajo conformado por miembros de las distintas fuerzas militares y de seguridad y sus asesores legales, encargados de estudiar los órganos de control existentes en otros países o experiencia anteriores de los países, y REQUERIMIENTO I N R I N R I N R (1-4 AÑOS) (5-7 AÑOS) (8 + AÑOS) FLACSO-Chile I.3.1.3 Investigar prontamente las denuncias de violaciones a los DDHH por parte del personal militar o de las fuerzas de seguridad, asegurando la protección de las víctimas, testigos, e investigadores, y garantizando los derechos básicos de los acusados PLANES DE ACCIÓN DE proponer sugerencias para el establecimiento de órganos de control independientes y autónomos. B. Desarrollar un seminario internacional para intercambiar experiencias acerca del funcionamiento de los órganos de control en aquellos países que los tienen. EFECTIVIDAD ESTÁNDAR REQUERIMIENTO I.3.1.3.1 El promedio de tiem- Inmediata- A. Suministrar el enpo transcurrido entre el mo- mente trenamiento, apoyo mento de la denuncia y el cologístico, administratimienzo de la investigación. 3 meses vo y técnico necesario I.3.1.3.2 El promedio de dura- 3 meses para agilizar las investición de las investigaciones. gaciones. I.3.1.3.3 El promedio de tiempo transcurrido entre el comienzo de las investigaciones 100% y su resolución. I.3.1.3.4 Porcentaje de denuncias sobre violaciones de DDHH y DIH que son investigadas. MEDIDAS I N R (1-4 AÑOS) I N R I (5-7AÑOS ) N R (8+ AÑOS) La historia de la iniciativa de derechos humanos... 351 Margaret Crahan/George Vickers I.3.1.4 Establecer un sistema para facilitar el cumplimiento de la obligación de informar al mando superior y a otras autoridades competentes acerca de cualquier violación e investigación resultante relativa a violaciones de los DDHH y del DIH por parte de los miembros de las fuerzas militares y de seguridad. PLANES DE ACCIÓN DE Si 0 100 % 100 % 100% A. Informar a los miembros de las fuerzas militares y de seguridad acerca de la manera y canales mas apropiados y ágiles para formular sus quejas. B. Generar confianza en los canales reglamentarios para formular quejas. EFECTIVIDAD ESTÁNDAR REQUERIMIENTO I.3.1.3.5 Porcentaje de sanciones administrativas y/o disciplinarias en casos de denuncias comprobadas. I.3.1.3.6. Porcentaje de casos que terminan en sanciones administrativas y/o disciplinarias respecto a casos de denuncias concluidas con condena judicial. I.3.1.3.7. Porcentaje de medidas administrativas y/o disciplinarias con respeto a casos investigados judicialmente. I.3.1.4.1¿ Existe un sistema? I.3.1.4.2. Tiempo real menos tiempo programado para el establecimiento del sistema. MEDIDAS I N R (1-4 AÑOS) I N R I (5-7 AÑOS) N R (8+ AÑOS) FLACSO-Chile 352 I.3.1.5.1 El número de informes producidos que detallan las clases y fechas de las denuncias, la duración, resultados de la investigación, el tipo de sanciones impuestas y la cantidad de solicitudes recibidas del público para acceder a información sobre investigaciones concluidas. I.3.1.6.1 Porcentaje de decisiones relativas a violaciones de los DDHH y DIH que se hacen públicas. I.3.1.6.2 El número de informes producidos que detallan las clases y fechas de las denuncias, la duración, resultados de la investigación, el tipo de sanciones impuestas y la cantidad de solicitudes recibidas para acceder a investigaciones concluidas. I.3.1.6.3 Porcentaje de acceso del público a las investigaciones concluidas relativas a denuncias sobre violaciones de DDHH y DIH. I.3.1.6 Facilitar hasta el máximo permitido por la ley o promover cuando sea necesario, el acceso del público a las investigaciones ya concluidas de violaciones a los DDHH y al DIH por parte de las fuerzas militares y de seguridad. 353 100% I anual 100% I anual A. Desarrollar una base de datos. EFECTIVIDAD ESTÁNDAR REQUERIMIENTO I.3.1.5 Desarrollar informes detallando los tipos de denuncias, fecha de las mismas, duración y resultado de las investigaciones, tipo de sanciones impuestas y número y resultado de solicitudes públicas pidiendo información sobre investigaciones concluidas. DE MEDIDAS PLANES DE ACCIÓN I N R (1-4 AÑOS) I N R I (5-7 AÑOS) N R (8+ AÑOS) La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers 354 I.3.2.2. Evaluar en el reclutamiento de los candidatos sus conocimientos, perspectivas y opiniones en materia de DDHH y DIH, a fin de determinar su calificación para servir en áreas especificas y establecer el carácter de su entrenamiento. I.3.2.1.1. Porcentaje de casos comprobados de violaciones de DDHH y DIH que se documentan en las hojas de servicio enviadas a todos los comité de promoción. I.3.2.1.2. Porcentaje de las personas judicialmente condenadas por violaciones graves en materia de DDHH y DIH que han sido seleccionadas para promoción. I.3.2.2.1. Porcentaje de preguntas en las entrevistas y exámenes de ingreso que evalúan el conocimiento del candidato en materia de DDHH y DIH. I.3.2.1. Reclutar candidatos que no posean antecedentes penales en el área de los DDHH y del DIH y promover solo a aquellos candidatos que no han cometido violaciones a los DDHH o al DIH. 25% 0% 100% A. Establecer un grupo de trabajo conformado por miembros de las distintas fuerzas, encargado de evaluar los sistemas de reclutamiento y promoción, y proponer mejoras en lo que concierne a esta y las dos acciones siguientes (I.3.2.2 y I.3.2.3). I.3.2. R ECLUTAMIENTO Y PROMOCIONES EFECTIVIDAD ESTÁNDAR REQUERIMIENTO MEDIDAS PLAN DE ACCIÓN DE I N R (1-4 AÑOS) I N R I (5-7 AÑOS) N R (8+ AÑOS) I.3.2. Reclutamiento y promociones: Los sistemas de reclutamiento y ascenso de las fuerzas militares y de seguridad tomarán en cuenta como requerimiento indispensable el conocimiento, historial previo, y la conducta de cada miembro en el rubro de los DDHH y el DIH. Las reglamentaciones internas sobre los ascensos incluirán indicadores sobre antecedentes en materia de los DDHH y el DIH. A fin de facilitar dicho proceso, los registros de los individuos incluirán a igual manera indicadores que señalen el grado de cumplimiento de los principios de los DDHH y DIH. Objetivo FLACSO-Chile I.3.2.3.1. Porcentaje de candidatos a promoción que tienen acceso a cursos de DDHH y DIH. I.3.2.3.2 Porcentaje de candidatos seleccionados para promoción que hayan cursado y aprobado un curso de DDHH y DIH para el rango recomendado. I.3.2.3.3 Porcentaje de casos comprobados de violaciones de DDHH y DIH que se documentan en las hojas de servicio enviadas a todos los comités de promoción. I.3.2.3.4 Porcentaje de las personas judicialmente condenadas por violaciones graves en materia de DDHH y DIH que han sido seleccionadas para promoción. I.3.2.4.1. Tiempo real de desarrollo o mejoramiento del sistema de registro de violaciones menos el tiempo programado. I.3.2.4.2. Porcentaje de casos comprobados de violaciones de DDHH y DIH que se documentan en las hojas de servicio enviadas a todos los comités de promoción. I.3.2.4. Desarrollar o mejorar un sistema de registro de documentación de violaciones a los DDHH y al DIH que ha de ser enviado a todos los comités de promoción. EFECTIVIDAD I.3.2.3. Considerar en la promoción de los candidatos su conocimiento y antecedentes en el área de los DDHH y del DIH. DE MEDIDAS PLAN DE ACCIÓN 355 100% 0 0% 100% 100% 100% A. Referirse a la base de datos (I.3.1.5). ESTÁNDAR REQUERIMIENTO I N R (1-4 AÑOS) I N R I (5-7 AÑOS) N R (8+ AÑOS) La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers I.3.2.5.1. Tiempo real de desarrollo o mejoramiento del sistema de registro de casos de personal condenado menos el tiempo programado. I.3.2.5.2. Porcentaje de casos comprobados de violaciones de DDHH y DIH que se documentan en las hojas de servicio enviadas a todos los comités de promoción. I.3.2.6.1 Tiempo real de establecimiento del sistema de registro de violaciones menos tiempo programado. I.3.2.7.1 Total del personal suspendido vs. total de tal personal investigado. I.3.2.7.2 Total personal suspendido por grado / Total personal investigado en cada grado. I.3.2.6 Establecer un sistema que le otorgue a los órganos de reclutamiento, promoción e investigación, amplio acceso a la información concerniente a violaciones de los DDHH y al DIH por parte de aquel personal considerado para ser reclutado, promovido o que requiera acceso a información clasificada. I.3.2.7 Suspender temporalmente promociones y eventuales acciones favorables* del personal bajo investigación administrativa, disciplinaria o judicial por casos de denuncias de violaciones a los DDHH y al DIH. 356 100% 100% 0 100% 0 A. Referirse a la base de datos (I.3.1.5). A. Suministrar el entrenamiento, apoyo logístico, administrativo y técnico necesario para el desarrollo de este sistema. B. Referirse a la base de datos (I.3.1.5). C. Enlazar las bases de datos disponibles en torno a antecedentes. A. Referirse a la base de datos (I.3.1.5). EFECTIVIDAD ESTÁNDAR REQUERIMIENTO I.3.2.5 Desarrollar o mejorar un sistema de registro de documentación de los casos de personal condenado judicialmente por violaciones de los DDHH y del DIH. DE MEDIDAS PLAN DE ACCIÓN I N R (1-4 AÑOS) I N R I (5-7 AÑOS) N R (8+ AÑOS) FLACSO-Chile I.3.2.9.1 Existe un sistema? Si I.3.2.9.2 Tiempo real en la 0 implementación del sistema menos tiempo programado. I.3.2.9.3 Total miembros de las A definir fuerzas militares y de seguri- por cada dad que han recibido premios país. y/o condecoraciones en un período determinado vs. Total de miembros de cada fuerza. I.3.2.10.1 ¿Existe un catálogo? I.3.2.10.2 Tiempo real en el desarrollo del catálogo Tiempo programado. I.3.2.9 Desarrollar un sistema de premios y condecoraciones para brindar reconocimiento a aquellos cuyo respeto por los DDHH y el DIH sea ejemplar.* I.3.2.10 Desarrollar un catálogo detallado definiendo las conductas que se consideran como violaciones graves a los DDHH y DIH siguiendo, siempre que sea posible, los parámetros estipulados en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 357 Si 0 100% 100% I.3.2.8.1 Total del personal suspendido de tareas al exterior vs Total de tal personal investigado. I.3.2.8.2 Total del personal suspendido de tareas al exterior por grado vs. Total de tal personal investigado por tal grado. A. Suministrar el entrenamiento y apoyo , administrativo y necesario para el desarrollo de este catálogo. A. Establecer un grupo de trabajo conformado por miembros de las distintas fuerzas, encargado de evaluar los sistemas vigentes de premios y condecoraciones y considerar posibles modificaciones conformes a esta acción. A. Referirse a la base de datos (I.3.1.5). EFECTIVIDAD ESTÁNDAR REQUERIMIENTO I.3.2.8 Suspender temporalmente la designación a posibles tareas o actividades en países extranjeros del personal bajo investigación administrativa, disciplinaria o judicial por denuncias de violaciones a los DDHH y al DIH. DE MEDIDAS PLANES DE ACCIÓN I N R (1-4 AÑOS) I N R I (5-7 AÑOS) N R (8+ AÑOS) La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers I.3.3.1.1. Tiempo real de establecimiento de normas menos tiempo programado. I.3.3.1.2. La existencia de manuales de procedimiento que garanticen y faciliten la investigación de denuncias de asociación y/o cooperación de miembros de las fuerzas militares y de seguridad, con grupos armados ilegales. I.3.3.1.3. Número de denuncias formuladas sobre asociación o colaboración con grupos armados ilegales u otros grupos ilegales. I.3.3.1.4 Porcentaje de denuncias investigadas sobre presuntas asociaciones y/o cooperación de miembros de las fuerzas militares y de seguridad con grupos armados ilegales, y otros grupos ilegales. I.3.3.1 Establecer normas que faciliten y aseguren la investigación disciplinaria y/o administrativa y la sanción del personal militar y de las fuerzas de seguridad que incurran en conductas de asociación o colaboración, por acción u omisión, con grupos armados ilegales u otros grupos ilegales. DE MEDIDAS PLAN DE ACCIÓN 358 100% 0 1 0 A. Establecer un grupo de trabajo conformado por miembros de las distintas fuerzas, encargado de evaluar las normas vigentes y proponer posibles modificaciones conformes a esta acción. I.3.3. C OLABORACIÓN CON GRUPOS ILEGALES EFECTIVIDAD ESTÁNDAR REQUERIMIENTO (1-4 AÑOS) I N R (5-7 AÑOS) (8+ AÑOS) I N R I N R I.3.3. Colaboración con grupos ilegales: Se crearán sistemas de control interno que investiguen y sanciones efectivamente cualquier asociación ilegal o cooperación de miembros de las fuerzas militares y de seguridad con grupos armados ilegales. Objetivo FLACSO-Chile 359 I.3.3.4 Verificar que los miembros de las I.3.3.4.1. Total arrestos fuerzas militares y de seguridad ejecu- cumplidos / Total órdenes ten y cumplan con las ordenes de arres- de arresto. to de miembros de grupos armados ilegales u otros grupos ilegales acusados de violación de los DDHH o del DIH. A. Referirse a la base de datos (I.3.1.5). Si I.3.3.3.1. ¿Existe sistema de registro de investigaciones y sanciones impuestas? I.3.3.3.2. Tiempo real en la implementación del sistema menos tiempo programado. I.3.3.3.3. Total de miembros de las fuerzas militares y de seguridad investigados y/o sancionados vs. Número total de casos registrados. I.3.3.3 Desarrollar un sistema de registro de investigaciones y sanciones impuestas en casos de denuncias concernientes a cualquier asociación ilegal o colaboración por parte de militares o fuerzas de seguridad con grupos armados ilegales y otros grupos ilegales. 100% 100% 0 A. Suministrar el entrenamiento y apoyo logístico administrativo y técnico necesario para el desarrollo de este catálogo. Si 0 100% ESTÁNDAR REQUERIMIENTO I.3.3.2.1. ¿Existe un catálogo? I.3.3.2.2. Tiempo real de desarrollo del catálogo – tiempo programado. I.3.3.1.5. Porcentaje de sanciones impuestas cuando las denuncias sobre presunta asociación y/o cooperación de miembros de las fuerzas militares y de seguridad con grupos armados ilegales, son comprobadas. MEDIDAS DE EFECTIVIDAD I.3.3.2 Desarrollar un catálogo detallado que defina las conductas que deben ser entendidas como asociación o colaboración de las fuerzas militares y de seguridad con grupos armados ilegales u otros grupos ilegales. PLAN DE ACCIÓN (1-4 AÑOS) (5-7 AÑOS) (8+ AÑOS) I N RI R N R I N La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers 360 100% 0 Si A. Apoyar e informar a los organismos internos encargados de esta tarea acerca de la existencia de sospechas. A. Suministrar el entrenamiento y apoyo logístico, administrativo y técnico necesario para el desarrollo de estos manuales. I (1-4 AÑOS) N R I (5-7 AÑOS) (8+ AÑOS) N R I N R I.3.4. Acciones correctivas: Estos sistemas tendrán la capacidad de proponer y/o aplicar acciones correctivas para asegurar que las violaciones de los DDHH y del DIH no vuelvan a repetirse. Objetivo 1.3.3.6. Monitorear a los miembros I.3.3.6.1 Número de miemde las fuerzas militares y de seguri- bros monitoreados vs. numedad sospechosos de asociación o ro de miembros sospechos. colaboración con grupos armados ilegales y otros grupos ilegales. I.3.3.5.1. ¿Existen manuales de procedimiento? I.3.3.5.2. Tiempo real de desarrollo de manuales de procedimiento menos tiempo programado. EFECTIVIDAD ESTÁNDAR REQUERIMIENTO 1.3.3.5. Desarrollar manuales de procedimiento que garanticen y faciliten la investigación de denunciar concernientes a cualquier asociación ilegal o colaboración por parte de militares o fuerzas de seguridad con grupos armados ilegales y otros grupos ilegales. DE MEDIDAS PLAN DE ACCIÓN FLACSO-Chile MEDIDAS DE EFECTIVIDAD 361 I.3.4.3 Desarrollar un sistema de registro del personal responsable de las violaciones de los DDHH y el DIH, indicando si, como parte de la sanción han participado o no en cursos de DDHH y de DIH. I.3.4.2 Establecer fuerzas de trabajo o comisiones encargadas del monitoreo sistemático de las denuncias de violaciones de los DDHH y del DIH, y encargados también de sugerir regularmente mejoras en las investigaciones y sanción de dichas violaciones. I.3.4.3.1. ¿Existe un sistema de registro? I.3.4.3.2. Tiempo real de desarrollo del sistema de registro – Tiempo programado. I.3.4.3.3. Número de personas responsables de violaciones menos número de personas responsables de violaciones que han asistido a cursos de capacitación en DDHH. I.3.4.3.4. Porcentaje de sanciones aplicadas a aquellos responsables por violaciones que incluyen su participación obligatoria en cursos sobre DDHH y DIH. 100% 0 Si 0 Si I.3.4.2.1. ¿Existen fuerzas de trabajo para el monitoreo? 0 I.3.4.2.2. Tiempo real de establecimiento de las fuerzas de trabajo menos tiempo programado. I.3.4.2.3. Número de grupos de trabajo o Uno por comisiones que efectúan un seguimiento “Fuerza*” sistemático de los casos de violación y proponen regularmente mejoras en las investigaciones y el régimen de sanciones. Si A. Referirse a la base de datos (I.3.1.5). A. Establecer un grupo de trabajo conformado por miembros de las distintas fuerzas militares y de seguridad y sus asesores legales, encargado de evaluar las sanciones existentes y proponer posibles agravaciones en caso de reincidencia. I.3.4. ACCIONES CORRECTIVAS ESTÁNDAR REQUERIMIENTO I.3.4.1 Agravar las sanciones I.3.4.1.1 La existencia de normas que en caso de reincidencias. prevén circunstancias agravantes en las sanciones por violaciones, en caso de reincidencia. PLAN DE ACCIÓN (1-4 AÑOS) (5-7 AÑOS) (8+ AÑOS) I1 N2 R3 I N R I N R La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers FLACSO-Chile Punto de Consenso I.4 Las fuerzas militares y de seguridad colaborarán plenamente con las autoridades civiles. Objetivo I.4.1. Cooperación con investigaciones civiles: Las fuerzas militares y de seguridad apoyarán y cooperarán, sin reserva alguna, con las autoridades civiles competentes que estén a cargo de investigar y enjuiciar a los miembros de esas fuerzas que hayan supuestamente cometido violaciones de los DDHH y al DIH. 362 I.4.1.1.1 ¿Existen regulaciones internas de las fuerzas militares y de las fuerzas de seguridad que establezcan la obligación de sus miembros a cooperar plenamente con las autoridades civiles competentes dentro del plazo fijado? I.4.1.1.2 ¿Existen regulaciones internas de las fuerzas militares y de las fuerzas de seguridad que sancionen la falta de cooperación con las autoridades civiles competentes? Si Si A. Leyes, normas y/o reglamentos que definan quiénes son las autoridades civiles competentes. B. Leyes, normas y/o reglamentos que especifiquen plazos de tiempo. C. Un sistema de educación y de entrenamiento para las fuerzas militares o de seguridad que asegure el conocimiento de sus obligaciones en cuanto a los DDHH y DIH. D. Leyes, normas y/o reglamentos internos que clarifiquen y diferencien las violaciones de DDHH y DIH de otros tipos de violaciones. E. Estructuras legales o de apoyo a los miembros de las fuerzas militares o de seguridad para cumplir con los DDHH y el DIH. I N R I.4.1. COOPERACIÓN CON INVESTIGACIONES CIVILES (1-4 AÑOS) EFECTIVIDAD ESTÁNDAR REQUERIMIENTO I.4.1.1. Asegurar que las fuerzas militares y las fuerzas de seguridad cooperen con las autoridades civiles competentes. DE MEDIDAS PLANES DE ACCIÓN I (5-7 AÑOS) (8+ AÑOS) N R I N R La historia de la iniciativa de derechos humanos... 363 Margaret Crahan/George Vickers I.4.1.2.1. ¿Existen regulaciones internas que establezcan la obligación de reportar imputaciones de violaciones de los DDHH y DIH a los mecanismos de control interno de las fuerzas militares y de las fuerzas de seguridad que sean rápidamente reportadas a las autoridades civiles competentes de acuerdo con las normas legales? I.4.1.2.2. Violaciones a los DDHH y DIH reportadas por los mecanismos de control interno de las fuerzas militares y de seguridad a las autoridades civiles competentes en el tiempo establecido por las normas legales dividida por el total de violaciones a los DDHH y DIH. I.4.1.3.1. Numero de registros y archivos puesto a disposición de las autoridades civiles competentes en el tiempo y forma requeridos por las normas legales dividida en el total de solicitudes. I.4.1.3. Asegurar que las fuerzas militares y las fuerzas de seguridad cumplan prestamente con los requerimientos de las autoridades civiles competentes para tener acceso a los registros oficiales, al personal y a los sitios en que presuntamente se hayan violado los DDHH y/o DIH. EFECTIVIDAD I.4.1.2. Asegurar que las imputaciones de violaciones de DDHH y/o DIH reportadas a los mecanismos de control interno de las fuerzas militares y de fuerzas de seguridad, sean reportadas a las autoridades civiles competentes. DE MEDIDAS PLANES DE ACCIÓN 364 100% 100% Si STÁNDAR A. Leyes, normas y/o reglamentos que definan quiénes son las autoridades civiles competentes. B. Leyes, normas y/o reglamentos que especifiquen plazos de tiempo. A. Leyes, normas y/o reglamentos que definan quiénes son las autoridades civiles competentes. B. Leyes, normas y/o reglamientos que especifiquen plazos de tiempo. C. Un sistema de educación y de entrenamiento para las fuerzas militares o de seguridad que asegure el conocimiento de sus obligaciones en cuanto a los DDHH y DIH. D. Un sistema de control interno para la recolección de los datos requeridos. REQUERIMIENTO I N R (1-4 AÑOS) I (5-7 AÑOS) (8+ AÑOS) N R I N R FLACSO-Chile 365 I.4.1.3.2 Personal militar y de seguridad que testifico y ayudo en la investigación de todos los rangos para testificar y ayudar en la investigación en el tiempo y forma requeridos por las normas legales dividido entre el total de personal solicitado por las autoridades civiles componentes. I.4.1.3.3 Sitos a los que se dio acceso a las autoridades civiles en el tiempo y forma requeridos dividido por el total de sitios a los que pidió autorización. MEDIDAS DE EFECTIVIDAD 100% 100% C. Un sistema de control interno para la recolección de los datos requeridos. D. Proveer recursos logísticos para cumplir con las obligaciones con las autoridades civiles competentes. ESTÁNDAR REQUERIMIENTO I 1 N 2 R (1-4 AÑOS) 3 I N R I (5-7 AÑOS) N R (8+ AÑOS) I.4.2. Cooperación con la vigilancia civil: Las fuerzas militares y de seguridad apoyarán y cooperarán, sin reserva alguna, con las autoridades civiles competentes que ejerzan responsabilidades de supervisión o vigilancia en lo que a mecanismos de control interno se refieren. Objetivo PLANES DE ACCIÓN La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers MEDIDAS I.4.2.1.1 Porcentaje de cumplimiento en tiempo y forma proporcionando los archivos de las investigaciones internas o procesos, poniéndolos a disposición de las autoridades civiles competentes. I.4.2.1.2 Porcentaje de cumplimiento en tiempo y forma con las solicitudes de las autoridades civiles competentes para la disposición del personal de todos los rangos para evaluar los mecanismos de control interno. I.4.2.1.3 Porcentaje de cumplimiento en tiempo y forma por fuerzas militares y de seguridad con las solicitudes de las autoridades civiles competentes para visitar sitios y/o observar los mecanismos de control interno. PLANES DE ACCIÓN I.4.2.1 Asegurar que las fuerzas militares y las fuerzas de seguridad le provean los historiales de las investigaciones internas o pongan los procesos a disposición de las autoridades civiles competentes para su revisión y evaluación de los mecanismos internos de control. 100% 100% 100% A. Leyes, normas y/o reglamentos que definan quiénes son las autoridades civiles competentes. B. Leyes que especifiquen plazos de tiempo. C. Un sistema de control interno para la recolección de los datos requeridos. I.4.2. COOPERACIÓN CON LA VIGILANCIA CIVIL DE EFECTIVIDAD E STÁNDAR REQUERIMIENTO I 1 N 2 R (1-4 AÑOS) 3 I N R I (5-7 AÑOS) N R (8+ AÑOS) FLACSO-Chile 366 La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers Glosario Acciones favorables: Promociones en labor o posición; selección o envío a escuelas; traslados, salvo aquellos que sean consecuencia de medidas adoptadas en razón de la investigación; distinciones; beneficios; etc. Comisión: Como comisión entendimos una entidad permanente nacional para analizar, evaluar y proponer adaptaciones al documento de las fuerzas militares y de seguridad en relación a los requerimientos de los derechos humanos en las constituciones y leyes nacionales, instrumento de derechos humanos internacional, Derecho Internacional Humanitario, y Derecho Internacional Consuetudinario. Existe en la mayoría de los países entidades con tales responsabilidades. En algunos casos hay una entidad principal de coordinación y en otros no. Donde no existe tal comisión o donde no hay una alto nivel de coordinación, la recomendación es crear una comisión nueva. Tal comisión debe tomar en cuenta las doctrinas diferentes de las fuerzas militares y de seguridad. La comisión debe estar compuesto por expertos de los sectores relevantes incluyendo de las fuerzas militares y de seguridad, Ministerio de Defensa, Ministerio de Interior, Ministerio de Justicia, y otros ministerios o entidades relevantes. Comités de promoción: Juntas calificadoras de ascenso, comisiones de ascenso, tribunales de calificación o sus equivalentes. Cultura: La suma total de las formas de vida desarrolladas por un grupo de seres humanos y transmitidas de una generación a otra. Democracia: Forma de gobierno en que la soberanía reside, en última instancia, en el pueblo quien tiene mecanismos para escoger libremente sus gobernantes y demandar que rindan cuentas de sus actos. Incluye alguna forma de igualdad política entre la gente. Derechos Humanos (DDHH): Reclamaciones de prioridad que son inherentes a personas o grupos de personas, que requieren que los individuos, la sociedad, y el Estado respondan a tales reclamaciones para satisfacer los requerimientos físicos de la vida, así como la vida con dignidad. Derecho Internacional: Consiste en reglas y principios de aplicación general concernientes a la conducta de los estados y de las organizaciones internacionales y sus relaciones, así como a algunas de sus relaciones con personas. 367 FLACSO-Chile Derecho Internacional Consuetudinario: Una práctica general y consistente por parte de los estados de uno hacia otro que es aceptada ampliamente entre ellos y derivada del sentido de que es una obligación legalmente requerida y exigible. Derecho Internacional de Derechos Humanos: Aquel cuerpo de ley constituido por principios generales comunes a los sistemas legales, por ley consuetudinaria o acuerdos internacionales, como tratados, cartas, convenios, protocolos, y por declaraciones que hace cumplir los derechos humanos através de regímenes legales. Derecho Internacional Humanitario (DIH): Aquel cuerpo de ley constituido por acuerdos internacionales tal como tratados, cartas, convenios, protocolos, declaraciones y derecho internacional consuetudinario, que delinea aquello que es legalmente permitido durante un conflicto armado sea que se trate de un conflicto armado internacional o no-internacional. Doctrina: En el contexto de los objetivos de derechos humanos, el término doctrina se refiere a los principios, valores, virtudes y las políticas que define los deberes propios y quehacer de las fuerzas armadas y fuerzas de seguridad, y que se guían la conducta y desempeño de sus obligaciones en conformidad con las constituciones nacionales, los instrumentos internacionales de derechos humanos y el DIH, para garantizar el cumplimiento de los derechos humanos. Ejemplar: Acciones más allá del deber tales como la búsqueda voluntaria de entrenamiento avanzado, la denuncia pro-activa de violaciones a los derechos humanos y al DIH a expensas de su riesgo personal, la promoción activa de los derechos humanos y del DIH, etc. Fuerzas militares y de seguridad: Fuerzas legítimas del gobierno que incluyen, pero no están limitadas a fuerzas militares, fuerzas armadas, fuerzas de seguridad pública, fuerzas civiles y militares del orden público, y fuerzas de inteligencia civil y militar. Investigación: Incluye averiguaciones previas al comienzo formal de una investigación administrativa o disciplinaria. Meta: Resultado final a lograr (Qué). Normas: Reglas, reglamentos, regulaciones, principios, edictos, directivas, instrucciones, etc. de carácter disciplinario y/o administrativo. 368 La historia de la iniciativa de derechos humanos... Margaret Crahan/George Vickers Objetivo: Resultado específico medible en el tiempo, que confirma el logro de la meta (Cuánto y Cuándo). Plan de acción: Conjunto de actividades para el logro de los objetivos y por consiguiente de las metas (Cómo). Rendición de cuentas: Obligación de cualquier institución, incluido el Estado, de demostrar que sus acciones, políticas y programas no son contrarios al bien común de la sociedad. Sociedad Civil: Todo lo que no es gubernamental, esto es, la sociedad organizada, incluyendo pero sin limitarse a asociaciones profesionales y cívicas, organizaciones voluntarias, iglesias, y grupos de intereses especiales. Transparencia: Obligación de cualquier corporación, institución, u organización del gobierno, en el sentido de actuar en forma clara y pública para el beneficio de la sociedad en general. 369 POSIÇÕES ESTRATÉGICAS E DIPLOMÁTICAS DO BRASIL QUANTO À SEGURANÇA HEMISFÉRICA 1 ELIÉZER RIZZO DE OLIVEIRA 2 Embora as teses que o Brasil apresentará na V Conferência Ministerial de Defesa das Américas ainda não sejam conhecidas, é possível uma aproximação ao quadro conceitual no qual elas deverão fundamentar-se. Portanto, arrisco-me a desenhar os pressupostos do que, provavelmente, será o cerne das posições brasileiras. Apresento estes pressupostos em três níveis. O primeiro diz respeito à permanência da concepção segundo a qual o Brasil dispõe-se a cooperar (e o faz, de fato) com seus vizinhos sub-regionais (amazônicos, andinos e do Cone Sul) e com os demais Estados do Hemisfério, no plano militar e diplomático, mas não almeja a criação de uma instituição sub-regional, regional ou hemisférica de segurança ou defesa. No entanto, a consolidação de estruturas de integração regional poderá, num futuro não previsível, preceder tais formas de coordenação no plano da Defesa. Segundo, o Brasil reconhece a importância e o vigor das ameaças não-militares, as chamadas novas ameaças, que ingressaram nas agendas diplomáticas e de segurança após o fim da Guerra Fria. O instrumento estatal para o controle destas ameaças é, primordialmente, policial (da 1. FLACSO - Santiago, Chile, 16-17.06.2002 (reunião sobre a V Conferência Ministerial de Defesa das Américas). 2. Núcleo de Estudos Estratégicos. Universidade Estadual de Campinas, Brasil. 371 FLACSO-Chile União e dos Estados). As Forças Armadas oferecem apoio, complementam a ação policial em aspectos importantes, inclusive com meios aéreos e navais e de inteligência. Mas as Forças Armadas se destinam a missões de caráter nacional, à defesa externa e à defesa do Estado democrático3. Terceiro, o Brasil considera a América do Sul como um caso privilegiado de equilíbrio estratégico e de ausência de conflitos desestabilizadores entre Estados. Finalmente, o Brasil se associa às medidas e mecanismos de confiança vigentes em nível bi-lateral, regional e hemisférico. Estas atitudes decorrem da aplicação de uma tradicional visão diplomática e militar, que tem cinco princípios fundadores principais: (a) a preservação da estabilidade territorial, que se funda na negociação diplomática e no Direito Internacional; (b) a preservação da existência dos Estados nacionais; (c) o intercâmbio multifacetado com os países vizinhos; (d) a solução diplomática de conflitos; (e) a prevenção à corrida de armamentos na região4. Até agora, a América do Sul está livre de armas nucleares, vigorando na região um nível aceitável de armas convencionais5. Mais recentemente, a democracia aparece como cláusula indispensável aos processos de integração regional, conforme decisão da Organização dos Estados Americanos e do Mercosul. Aliás, a cláusula democrática consta das recomendações da Declaração de Manaus, firmada pela IV Conferência Ministerial de Defesa das Américas em outubro de 2000. Na verdade, aparece com o destaque adequado: “A democracia e as instituições democráticas constituem elementos essenciais para a segurança hemisférica”. Alguns “temas de elevado interesse” destas Conferências projetam-se como sugestões para as futuras conferências, a saber: “a segurança hemisférica; as medidas de confiança mútua; cooperação regional para a defesa e o desenvolvimento; o papel das Forças Armadas na democracia”6. A Declaração de Manaus reconhece a existência de desigualdades entre as sub-regiões e no interior de cada uma delas. Reconhece também que elas (as desigualdades) não devem impedir a cooperação; que a segurança e a defesa são responsabilidades da sociedade civil e do Esta- 3. Brasil. Constituição Federal de 1988, artigo 142. 4. Eliézer Rizzo de Oliveira, “El caso brasileño: la política de defensa nacional y la seguridad regional”. Francisco Rojas Aravena. Argentina, Brasil y Chile: Integración y seguridad. Santiago, Chile: Flacso - Chile; Caracas, Venezuela: Editorial Nueva Sociedad, 1999, pg. 165. 5. Brasil. Ministério das Relações Exteriores. O Brasil e o Mundo: Desarmamento e não-proliferação. www.mre.gov.br/acs/diplomacia/portg/temas/np001.htm. 6. Declaração de Manaus. IV Conferência Ministerial de Defesa das Américas. Manaus, Brasil, 16. a 21.10.2000. www.oas.org/CHS/portuguese/docminist00.htm - 15.5.2002. 372 Posições Estratégicas e Diplomáticas do Brasil... Eliézer Rizzo de Oliveira do, não apenas dos funcionários militares; que as Medidas de Confiança Mútua visam à preservação da paz, à transparência na aquisição de armas convencionais e, o que é muito importante, à publicação de livros brancos de defesa. Por último, vale lembrar que o narcotráfico, o terrorismo, os desastres ambientais e os crimes transnacionais constituem ameaças às democracias, ao passo que a educação para os direitos humanos, o direito humanitário e a participação em forças de paz expressam o vigor dos regimes de liberdades. Eu teria a acrescentar a estes pontos a ampliação dos papéis do Poder Legislativo em direção à co-responsabilidade pelas políticas de defesa. Em reação aos atentados terroristas contra os Estados Unidos, em setembro do ano passado, o presidente Fernando Henrique Cardoso invocou o Tratado Inter-Americano de Assistência Recíproca para conclamar os países do hemisfério à solidariedade ao país agredido. Segundo o presidente, a luta contra o terrorismo é uma responsabilidade de todos os países e o Brasil está decidido a ajudar no “equacionamento mais duradouro deste problema”. Portanto, além do repúdio, a comunidade internacional precisa adotar mecanismos eficazes contra o terrorismo, que ocupa um lugar todo especial no conjunto das novas ameaças7. Antes de 11 de setembro, o narcotráfico tendia a ocupar o lugar proeminente, em razão de suas graves conseqüências nos países onde as drogas são produzidas, naqueles pelos quais transitam e onde são consumidas, sendo evidente que estas três fases se integram em alguns países. Segundo o ministro da Defesa, Dr. Geraldo Quintão, “O narcotráfico hoje é um inimigo real cujas ramificações internacionais levam ao desenvolvimento de uma cultura de violência e subversão, que contamina o tecido social e ameaça as instituições nacionais e que, portanto, precisa ser combatido com determinação. Contudo, em nosso entender, o crime organizado não deve ser enfrentado pelas Forças Armadas regulares. Nesse sentido, há um consenso entre os países do Cone Sul”8. No plano regional, a associação do terrorismo com movimentos revolucionários constitui uma questão realmente importante para a cooperação no plano da segurança. No entanto, o presidente Cardoso adverte para o risco que a luta contra o terror representa para os Estados. De um lado, não é correto que eles fiquem paralisados. Ao contrário, 7. Presidente Fernando Henrique Cardoso, Discurso na Solenidade de Formatura dos Alunos do Instituto Rio Branco. Palácio Itamaraty. Brasília, 10.10.2001. www.mre.gov.br. 8. Ministro da Defesa Geraldo Quintão, discurso na Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal, 22.11.2000. 373 FLACSO-Chile devem reagir com firmeza, pois o terrorismo poderá desestabilizá-los, além dos resultados desastrosos em termos de destruição e sofrimento humano. De outro lado, é preciso que os Estados evitem a emergência do terrorismo estatal, o qual se alimenta da lógica do medo. Numa entrevista ao jornal espanhol El Pais, o presidente postulou que “La lógica del miedo es aquella que pone en jaque nuestros valores. (...) podemos llegar a tener tanto miedo que utilicemos instrumentos que no sean aceptables. Hay que mantener siempre el sentir de la libertad; no caer en la contradicción de entrar en una lógica del terror por causa del terror. Hay que contraponer a esa lógica del miedo una lógica de la sensatez, de la libertad”9. Portanto, não se deve ceder ao terror nem adotar a sua lógica. O governo brasileiro participa de cooperação regional contra o terrorismo, mas não parece disposto a caminhar em direção a uma estrutura hemisférica fundada nesta motivação ou, dizendo de outro modo, neste elemento catalisador (o terrorismo, como antes o narcotráfico) da perspectiva norte-americana. Em diversas ocasiões, o presidente Cardoso destacou outras ameaças, dentre as quais os crimes fronteiriços e os delitos contra o meio ambiente. Ele reconhece que o Estado brasileiro somente é capaz de enfrentá-las em razão da participação das Forças Armadas: “não fosse a organização das nossas Forças Armadas, não teríamos poder do Estado, o governo do Brasil, o Estado brasileiro e a nação brasileira (não teriam) a capacidade de responder (aos) desafios que implicam a nossa soberania: o território nacional na sua totalidade, os desafios do meio ambiente, as ameaças de narcotráfico, emergências sociais. Tudo isso só tem sido passível de uma resposta imediata, de uma resposta adequada dado o grau de organização e de eficiência das Forças Armadas”10. Ainda assim, a participação militar é suplementar, ela não se confunde com a missão policial na segurança pública, nem a substitui11. O presidente Cardoso abre a possibilidade de emprego militar contra o narcotráfico se ele colocar em risco as estruturas políticas e o Estado de 9. José Manuel Calvo, 'Hay que defender la lógica de la libertad frente a la lógica del terrorismo'. El País, Espanha. http://www.elpais.es/articulo.html?d_date=20011029&xref= 20011029elpepiint_ 20&type=Tes&anchor=elpepipor - 30/10/01 10:00. 10. Presidente Fernando Henrique Cardoso, Discurso na Solenidade de Apresentação dos Novos Oficiais-Generais. Palácio do Planalto, Brasília, DF. 14.04.1098. 11. Presidente Fernando Henrique Cardoso, Discurso em Almoço com os Oficiais-Generais Recémpromovidos. Clube da Aeronáutica. Brasília, DF, 16.12.1999. 12. Presidente Fernando Henrique Cardoso, Discurso na Cerimônia de Abertura da IV Conferência Ministerial das Américas. Manaus, AM, 17.10.2000. 374 Posições Estratégicas e Diplomáticas do Brasil... Eliézer Rizzo de Oliveira Direito, ou seja, a segurança institucional12. A propósito, o narcotráfico chegou a tal nível de complexidade e com tamanha repercussão que, no Rio de Janeiro e em São Paulo, estão em curso operações conjuntas de polícias estaduais e federais, com algum apoio militar. Pois as autoridades federais consideram que o tráfico está dominando o espaço societário de regiões pobres, em decorrência da inação estatal. A expressão “estado paralelo” passou a ser empregada após o assassinato de um jornalista por narcotraficantes cariocas. Ainda assim, o ministro da Defesa não empregará força militar no momento13. Ao meu ver, a participação militar tende a ocorrer em breve. Voltando ao presidente Cardoso, os ilícitos do capital financeiro aparecem como graves ameaças, pois eles atuam no interior de um sistema que ultrapassa a capacidade de controle dos Estados e das instituições financeiras internacionais. Finalmente, a Amazônia constitui uma questão essencial para a Defesa brasileira na perspectiva do presidente, do ministério da Defesa e das Forças Armadas14 . Nesta região desenvolvem-se dois projetos militares de grande relevância. O Programa Calha Norte promove a presença estatal em regiões despovoadas e desassistidas, implicando também a maior presença militar na fronteira norte do país (7 mil quilômetros). O Sistema de Vigilância da Amazônia (SIVAM) tem dimensões militares e projetos científicos aplicáveis ao meio ambiente. O Brasil dispõe-se a compartilhar estes serviços com os países amazônicos. Até porque poderão contribuir para o controle de atividades ilícitas de diversas naturezas, ao policiamento da navegação e ao controle do espaço aéreo. Assim, a cooperação entre países vizinhos deverá envolver o campo da inteligência, a repressão ao tráfico de drogas, de armas e de componentes químicos, as ações policiais e o combate à lavagem de dinheiro. No momento, a Amazônia ocidental constitui a maior preocupação militar, tendo em vista a atuação de guerrilheiros colombianos nas fronteiras brasileiras. Há duas semanas, ocorreu a primeira operação militar combinada (Marinha, Exército e Aeronáutica) depois da criação do ministério da Defesa. Em decorrência da determinação de preservar a soberania sobre a Amazônia brasileira, o Exército prepara ali a estratégia 13. Tânia Monteiro. Quintão descarta uso de soldados contra o crime. Ministro voltou a alegar que as Forças Armadas não têm poder de polícia. O Estado de S. Paulo, 11.06.2002. 14. Presidente Fernando Henrique Cardoso, Discurso na Cerimônia de Posse do Ministro de Estado da Defesa, Geraldo Quintão. Palácio do Planalto, 24.01.2000. 375 FLACSO-Chile da resistência, a ser aplicada na eventualidade de uma agressão proveniente do exterior. Portanto, a Amazônia está, adicionalmente, revestida de um forte valor simbólico, que é, ao mesmo tempo, mobilisador na Defesa Nacional15. Segundo o presidente Cardoso, o Brasil compartilharia com seus vizinhos de uma concepção de segurança regional e de um novo conceito de Defesa, que se vincula à democracia e ao desenvolvimento sustentável: “uma concepção ampla da segurança regional, que pressupõe a adesão à democracia e ao desenvolvimento sustentável (...) Também é patrimônio comum dos países (hemisféricos) o compromisso com o princípio da solução pacífica e negociada de controvérsias, em oposição ao uso da força ou à ameaça de seu uso contra qualquer Estado. (traduzindo a) América do Sul como uma das regiões menos militarizadas do planeta. Causou-me particular satisfação a decisão adotada na Cúpula de Brasília de se criar uma Zona de Paz Sul-Americana, que se soma à Declaração do Mercosul, Bolívia e Chile como Zona de Paz e Livre de Armas Nucleares e ao Compromisso Andino de Paz, Segurança e Cooperação. (...) Falamos (...) a linguagem da democracia, do desenvolvimento, do direito. Queremos cooperar, para a segurança de nossos povos e para a elaboração de um (...) conceito mais amplo (de defesa), que envolva 15. Transcrevo trecho muito significativo do papel da Amazônia para a Defesa Nacional brasileira, que faz parte de um discurso do ministro Geraldo Quintão na Cãmara dos Deputados, em agosto de 2002: "Uma das vulnerabilidades apresentadas pelo Brasil refere-se à Amazônia brasileira. Existem analistas que contemplam a possibilidade de intervenção armada na região, protagonizada por alguma potência desenvolvida, respaldada ou não por consenso multilateral. Tal hipótese não julgamos plausível, ao menos na moldura estratégica atual, dado que o Brasil compartilha com as potências ocidentais (as únicas capazes de projetar poder a continentes distantes) perspectivas, princípios e valores universais, como democracia, não-intervenção, não-ingerência, respeito à autodeterminação dos povos, solução pacífica dos conflitos, direitos humanos, meio ambiente, livre mercado, não proliferação de armas de destruição em massa e progresso social. Neste caso, a melhor postura a adotar é a da persuasão e do convencimento, a fim de impedir, por meio de uma ativa diplomacia preventiva, a formação, nos principais centros de decisão, de consensos contrários aos nossos interesses. As atitudes adotadas pelo Governo brasileiro em relação a esses temas nos últimos anos têm sido percebidas de forma inequívoca pela comunidade internacional. Contudo, também é preciso contar com um aparato defensivo suficientemente apto a explicitar a mensagem de que uma ação militar contra o Brasil não seria conduzida a custo zero. Considera-se hoje como ameaça a possibilidade de que conflitos internos em países vizinhos possam gerar graves instabilidades com reflexos externos". Dr. Geraldo Quintão, ministro da Defesa, "A Política de Defesa para o século XXI e a Missão Constitucional das Forças Armadas". Palestra proferida no Seminário de Política de Defesa para o Século XXI. Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional da Câmara de Deputados. Brasília, 20.08.2002. 16. Presidente Fernando Henrique Cardoso, Discurso na Cerimônia de Abertura da IV Conferência Ministerial das Américas. Manaus, AM, 17.10.2000. 376 Posições Estratégicas e Diplomáticas do Brasil... Eliézer Rizzo de Oliveira todos os setores do Estado e da sociedade e extrapole o ambiente exclusivo das Forças Armadas”16. Do ponto de vista estratégico, lembra o Dr. Geraldo Quintão que o Brasil não se sente ameaçado nem representa ameaça os vizinhos e à ordem internacional. Em conexão com a orientação diplomática, ele é contrário à tese de uma estrutura regional de defesa, “o que não significa que esta não venha a se formar no futuro”17. E afirma que o Brasil poderá dar uma contribuição essencial à segurança hemisférica. Pois, em razão de sua dimensão territorial, é o único país em condições de promover a integração norte-sul da América do Sul, inclusive no plano estratégico-militar, de modo a contribuir para a estabilidade regional. Daí as iniciativas em direção à Argentina, Chile, Paraguai, Bolívia e Uruguai, com o propósito de constituir grupos de trabalho bilaterais. O ministro Quintão considera que o Brasil, a Argentina, o Chile e o Uruguai constituem um “arco de estabilidade” democrática no sul do continente. Além dos compromissos firmados pelo país na Declaração de Santiago18 e em outros protocolos internacionais, as Forças Armadas brasileiras consideram que alguns de seus programas são revestidos do sentido de confiança mútua, no nível bi-lateral ou sub-regional e regional. Assim, resumidamente, a Força Aérea Brasileira desenvolveu no mês passado a Operação Cruzex, com a participação do Chile, Argentina e França (Uruguai como observador). Trata-se de treinamento no espaço aéreo do estado do Rio Grande do Sul, envolvendo 60 aviões e 1.200 militares, segundo padrões da OTAN ministrados pela Força Aérea francesa19. Na região sul, têm ocorrido versões terrestes de treinamento militar para Forças de Paz, com o nome de Operação Cruzeiro do Sul, envolvendo os exércitos do Brasil, Uruguai, Paraguai e Argentina20. A Marinha do Brasil desenvolve programas bi-laterais com países da sub-região. As três Forças promovem intercâmbio de estudantes militares e de oficiais. Para encerrar estas reflexões, abro um espaço para uma contribuição 17. “Não se trata de propor a constituição de uma aliança de defesa sul-americana. A iniciativa, bem menos ambiciosa, refere-se ao delineamento de uma abordagem regional, baseada na existência de uma realidade estratégica comum, relacionada com o conceito de América do Sul que se deseja enfatizar”. Dr. Geraldo Quintão, Ministro da Defesa, “Defesa, Diplomacia e o Cenário Estratégico Brasileiro”. Palestra no Instituto Rio Branco. Brasília, 28 de agosto de 2000. (www.mre.gov.br, 02.07.2001) 18. Organização dos Estados Americanos. Conferência Regional sobre Medidas de Fortalecimento da Confiança e da Segurança. Santiago, 8-10.11.1995 - www.oas.org/CHS/portuguese/ declarsantiago.htm - 15.06.02. 19. Informações sobre esta operação em www.fab.mil.br e http://planeta.terra.com.br/lazer/sbpa/ militar/cruzex2002/cruzex.htm - 15.06.02 20. www.exercito.gov.br/03Brafor/operacoes/Opcrusul99/Opcruesp/corefes.htm - 15.06.02 377 FLACSO-Chile pessoal a respeito das medidas de confiança. Haverá algo de novo, mas, em geral, prevalecerá nestas sugestões o reforço de conceitos presentes em protocolos regionais: a. aprofundar os conceitos de segurança e defesa, conforme sugestão da IV Conferência Ministerial de Defesa das Américas (Manaus, 2000) e pela Assembléia Geral da OEA em sua Declaração de Brindgetown21; o mesmo quanto ao conceito de ameaça, distinguindo-se os fatores societários e estatais (nacionais, regionais e hemisféricos), instabilidade e mudança social e suas influências na Política de Defesa dos diversos países. É preciso evitar o caráter totalizante destes enfoques, que tendem a produzir uma visão militarista do processo social; b. reafirmar a condição democrática para a participação nas estruturas regionais e hemisféricas, conforme o ítem 3 da XIV Reunião de Cúpula do Grupo do Rio (Cartágena das Índicas, 20.06.2000) e a Declaração de Lima: Carta Democrática Interamericana; c. desenvolvimento de estudos sobre Democracia e Direitos Humanos em todos os níveis de formação dos militares e dos funcionários civis de Defesa Nacional; d. preservação dos compromissos com o desarmamento e a nãoproliferação de armas nucleares; correlatamente, afirmação do direito às pesquisas nucleares com finalidade pacíficas; e. estudos e troca de experiência acerca das mulheres nas Forças Armadas; f. estímulo à produção de livros brancos de Defesa Nacional e troca de experiências acerca de metodologias já empregadas em alguns países; g. estabelecimento de programas de pesquisas sobre Defesa Nacional e cooperação hemisférica, envolvendo ministérios da Defesa e universidades; h. estímulo à ampliação da responsabilidade dos Legislativos pela Defesa Nacional e temáticas militares. 21. Organização dos Estados Americanos, AG/Dce.27 (XXXII-0/02). www.oas.org/juridico/spanish/ ag02/agdec_27 - 15.06.2002. 378 SEGURIDAD HEMISFÉRICA VERSUS SEGURIDAD NACIONAL: DETERMINANTES NACIONALES, REGIONALES Y GLOBALES RAÚL BENÍTEZ MANAUT1 El consenso: ¿misión imposible? Las dificultades para alcanzar un consenso a nivel hemisférico en materia de seguridad y defensa son múltiples. Las dos principales son: a) la importancia que los distintos países otorgan a su seguridad nacional como elemento prioritario, y b) la preeminencia de diseños de seguridad global que trascienden y buscan determinar las políticas y compromisos a nivel hemisférico. En el primer caso, las naciones del continente Americano otorgan y elaboran su agenda nacional de seguridad nacional de acuerdo a diferentes elementos, entre ellos destacan: • Su ubicación geopolítica; • Las principales amenazas a su seguridad interior; • Los distintos roles asignados a las fuerzas armadas y cuerpos de seguridad e inteligencia; • Las capacidades y limitaciones para cumplir roles sub-regionales o hemisféricos de las fuerzas armadas, cuerpos de seguridad y servicios de inteligencia; • Las doctrinas históricas de seguridad y factores legales que impiden o limitan la participación en actividades supranacionales; 1. Centro de Investigaciones sobre América del Norte. UNAM-México. 379 FLACSO-Chile • • Los problemas con los países vecinos; Los compromisos internacionales signados (o no firmados); A todo lo anterior, se agregan elementos adicionales que condicionan la posibilidad que los gobiernos efectivamente se comprometan a políticas de seguridad a nivel hemisférico, como es el respaldo interno a los gobernantes (tanto político-legislativo como el apoyo de la opinión pública) y las capacidades financieras2. En el caso de las políticas de seguridad extra-hemisféricas, se puede afirmar que la presencia hegemónica de Estados Unidos lleva a este país a querer exportar su agenda de seguridad global, para lo cual los gobiernos, fuerzas armadas, cuerpos de seguridad y sistemas de inteligencia deben cooperar de acuerdo a su diseño de prioridades. En muchos casos hay coincidencia en las prioridades de seguridad entre Estados Unidos y las naciones de América Latina, pero en otros casos hay diferencias notables en las agendas de riesgos de seguridad nacional. Otro factor es que, aunque las prioridades puedan coincidir, pueden diferir los medios a emplear o simplemente las capacidades (o incapacidades) de las instituciones de seguridad en los países latinoamericanos. Esto pasó notablemente durante la guerra fría, donde Estados Unidos subsumió las agendas nacionales de riesgo a la amenaza comunista, y durante los años noventa el narcotráfico fue la “amenaza a contener”. A inicios del siglo XXI se ha ampliado notablemente el abanico de amenazas, donde el terrorismo claramente se está ubicando como riesgo principal a enfrentar, subsumiendo (o intentando subordinar) las agendas nacionales de riesgo. Las naciones de América Latina confrontan amenazas internas de seguridad de muy distinto tipo. Claramente la amenaza terrorista (de origen interno) sólo tiene prioridad en los países andinos; el narcotráfico de igual manera subordina las agendas de seguridad de los Andes, el Caribe, Centroamérica y México; el crimen organizado emerge como variable en prácticamente todo el hemisferio; y factores de riesgo tradicionales como disputas fronterizas, conflictos por recursos naturales (como el agua, por ejemplo entre México y Estados Unidos) o la migración, tema que confronta a Estados Unidos con todos los países de América Latina y el Caribe. Estados Unidos, después del 11 de septiembre del 2001, ha elaborado la estrategia de seguridad domestica-territorial (Homeland) como elemento prioritario en su estrategia de seguridad nacional. A esta estrategia res2. El caso de Argentina sería el más notable por la grave crisis interna que además de ser una crisis financiera se ha convertido en una crisis de gobernabilidad. 380 Seguridad hemisférica versus seguridad nacional:... Raúl Benítez Manaut ponde su diseño global de defensa frente a la amenaza terrorista internacional, y para responder está reorientándose su política de seguridad hemisférica. Claramente Canadá y México, por la determinante geográfica, se vuelven prioritarios en esta estrategia, y la misma abarca un número importante de medidas que pueden tener impacto a nivel hemisférico3. En primer lugar, la redefinición del rol de las fuerzas armadas, ahora otorgándole capacidades en su propio territorio es la reformulación principal; la autorización para el trabajo internacional del FBI y la redefinición de prioridades de inteligencia de agencias como la CIA, la DIA y la DEA. En segundo lugar, la protección inteligente de las fronteras (concepto “Smart Borders”) está transmitiéndose como elemento básico de seguridad, siendo prioridad toda la reformulación de la seguridad de los aeropuertos y la información de pasajeros; la información de empresas que realizan actividades comerciales con Estados Unidos, y la protección de las fronteras físicas, donde la modernización tecnológica-informativa, el control y supervisión militar y la vigilancia fronteriza extraordinaria, está llevando a programas de cooperación inéditos con Canadá y México. En tercer lugar, la redefinición global de los Comandos, lleva a que, a partir del 1 de octubre de 2002, opere el llamado Comando del Norte (NORTHCommand) en la misma base de operaciones del Comando de América del Norte (NORAD) canadiense-estadounidense. El Comando del Norte se complementará al Comando Sur y abarcara geográficamente a Canadá, el territorio de Estados Unidos, México y Cuba. Todo lo anterior lleva a Estados Unidos a intentar evitar un ataque similar al del 11 de septiembre de 2001 y a comprometer a los países del hemisferio a la necesidad que se sumen a la cruzada contra el terrorismo. Evidentemente, los países del hemisferio comparten las preocupaciones de Estados Unidos, pero muchos de ellos tienen agendas propias o regionales con otros diseños estratégicos. Hay países que tienen mayor grado de autonomía para diseñar su agenda de prioridades de seguridad, muchas veces en abierta oposición. Cuba no forma parte de la OEA ni del sistema hemisférico de seguridad y Venezuela los últimos tres años, a partir de la llegada al gobierno de Hugo Chávez, ha rediseñado su geopolítica y su seguridad nacional, cambiando sus postulados a nivel global (considerando aliados a algunos países que Estados Unidos clasifica como el Eje del Mal), regional (confrontándose abiertamente con Colombia) e interna (redefiniendo las relaciones cívico-militares y las doctrinas de seguridad y defensa). 3. Steve Tomisek “Homeland Security: The New Role for Defense”, Strategic Forum, NDU, Washington, February 2002, No. 189. 381 FLACSO-Chile Hay otros países donde hay muchas reservas para compartir la agenda de seguridad de Estados Unidos o hemisférica, como es el caso de México y Brasil. México considera que los mecanismos existentes a nivel del sistema interamericano, como el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) deben ser reformulados4, y Brasil tiene muchas reticencias para respaldar las políticas de Estados Unidos. Uno de los casos que demuestra los límites y pone en evidencia la diferencia con los medios empleados y las estrategias para enfrentar conflictos es la aplicación del Plan Colombia. A pesar de que casi todos los países del hemisferio (con la excepción de Cuba y Venezuela) comparten la idea de buscar soluciones multinacionales a la crisis de Colombia por su impacto externo, la diferencia entre medios y fines es muy notable. Estados Unidos y el propio gobierno colombiano son más afines a una solución militar, mientras que el resto de América Latina prefiere explorar medios político diplomáticos. El empantanamiento y la tendencia ascendente de este conflicto tiene paralizados los esfuerzos diplomáticos (en gran medida por la resistencia de los grupos armados) y las soluciones militares tampoco se han mostrado efectivas5. La cooperación en materia de seguridad y defensa Sin embargo, a pesar de las limitantes nacionales y de las formulaciones individuales de políticas de seguridad y defensa, existen elementos de consenso que deben ser tomados en cuenta y que apuntan a aspectos específicos de cooperación. Un listado de los elementos positivos que en la historia reciente del continente han ejemplificado el éxito de las políticas de cooperación es el siguiente: Fueron muy exitosos en los años ochenta y noventa del siglo XX los esfuerzos argentino-brasileños de distensión, principalmente en materia nuclear; • Fueron muy exitosos los esfuerzos de la comunidad internacional en el respaldo otorgado a los procesos de paz en Nicaragua (1990), El Salvador (1990-1992) y Guatemala (1996-2000); • Los mecanismos diplomáticos han prevalecido en las disputas fronterizas entre Ecuador y Perú; • 4. Palabras del Presidente Vicente Fox ante el Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos. Washington, D.C., 7 de septiembre de 2001. 5. Max Manwaring (compiler) “Colombia's Ambiguos Wars in Global and Regional Context: Insurgency, Trasnational Crimen and Terror”, 6. Conference Brief, Strategic Studies Institute, U.S. Army War College, 2002. 382 Seguridad hemisférica versus seguridad nacional:... • • • • • • Raúl Benítez Manaut Ha sido muy exitosa la cooperación entre Estados Unidos y Canadá en materia de defensa bajo el acuerdo de defensa de América del Norte (NORAD); El Tratado de Tlatelolco, firmado en 1967 y ratificado por la gran mayoría de los países del hemisferio (con la notable excepción de Estados Unidos), es un claro ejemplo de diplomacia preventiva en materia de defensa; Ha avanzado mucho, aunque aún con grandes limitaciones, el esfuerzo conjunto para el combate a las drogas y el crimen organizado, tanto bajo el amparo del sistema interamericano (OEA-CICAD) como a nivel subregional y bi-nacional; Son muy exitosos los esfuerzos de cooperación multinacional para el auxilio a la población civil ante la presencia de desastres naturales de gran magnitud. Muchos ejércitos, armadas y fuerzas aéreas han podido desplegar acciones humanitarias con gran éxito, como es el caso de las fuerzas armadas mexicanas en Centroamérica y Venezuela; En términos generales, se valora como muy positiva la participación de efectivos militares y policíacos de algunos países latinoamericanos en operaciones multinacionales de paz bajo el amparo de la ONU; Se han realizado, de forma regular y con gran éxito, ejercicios militares conjuntos entre diversos ejércitos, armadas y fuerzas aéreas, profundizando el conocimiento mutuo y la cooperación en materia tecnológica y operativa. Estos ejemplos ponen de relieve que, a pesar de las limitantes nacionales, si es posible avanzar en el diseño de políticas comunes de seguridad y defensa. La premisa para lo anterior es la siguiente: los riesgos a la seguridad y defensa de los países cada vez tienen más componentes multinacionales y multidimensionales, por lo que es obligado el diseño de acuerdos de cooperación. Conclusiones Las catástrofes humanas provocadas por la naturaleza; la dimensión internacional del crimen organizado, el narcotráfico y el terrorismo; la posibilidad de resolver controversias mediante fórmulas diplomáticas, experimentada con mucho éxito en el continente; las agendas nacionales de riesgos a la seguridad y la defensa, donde existen muchos elementos en común entre los países del hemisferio; la disminución –casi al mínimo– de rivalidades fronterizas que tengan riesgo de convertirse en problema de 383 FLACSO-Chile defensa (con excepción del conflicto de Colombia con sus vecinos); la existencia de mecanismos de consulta y consenso en el sistema interamericano (en el seno de la OEA y a través del mecanismo de Cumbres Temáticas), llevan a que si sea viable avanzar en políticas comunes de seguridad y defensa. La premisa es clara: la agenda de riesgos hemisférica no debe ser impuesta por ninguna nación y todos los países deben asumirla como propia. De lo contrario sería muy difícil hablar de un “sistema” con responsabilidades simétricas y grados de compromiso para hacer frente a las necesidades nuevas. Claramente ante terrorismo como amenaza es muy difícil hacer frente con el actual sistema 6. Hay elementos muy importantes que se comparten entre los países del hemisferio que hacen viable la construcción de una agenda de seguridad hemisférica: • Hoy en día, las políticas de seguridad y defensa son implementadas en casi todos los países mediante fórmulas de consenso democrático, por lo que no son sólo políticas del poder ejecutivo de un país, sino son avaladas por el resto del aparato del Estado y la opinión pública. • Los cuerpos de seguridad pública, las fuerzas armadas y los sistemas de inteligencia han avanzado notablemente en el respeto a los derechos humanos y sus actividades son sujetas a la vigilancia política y pública en casi todos los países. Si bien en este factor aun hay deficiencias, los avances cualitativos (legales) y cuantitativos (reales) con respecto al pasado son notables. Se reconoce la necesidad en (casi) todos los países de fortalecer la profesionalización de los sistemas judiciales, policíacos y de despolitizar a las fuerzas armadas. • Los sistemas políticos, en la gran mayoría de los países del hemisferio, han consolidado formas democráticas de elección de gobernantes y de formulación de políticas de seguridad y defensa. Con distinto grado de evolución según el país, en los países del hemisferio se observa un avance notable en la materia, transformándose profundamente las relaciones cívico-militares a favor de un equilibrio entre civiles y militares, y favoreciendo la supervisión y control público de las instituciones de seguridad, defensa e inteligencia. En otras palabras, la desmilitarización de la seguridad, la defensa y la inteligencia es real, lo que varía es la velocidad y el grado de profundidad de las reformas7. 6. Hal Klepak “Hemispheric Security After the Towers Went Down”, FOCAL, Policy Paper, Ottawa, February 2002. 7. Los más recientes análisis al respecto veánse en: Rut Diamint Democracia y Seguridad en América Latina, Universidad Torcato di Tella y GEL, Buenos Aires, 2001; y Fundación CIDOB Nuevos Temas de Seguridad en América Latina, CIDOB, Barcelona, 2002. 384 Seguridad hemisférica versus seguridad nacional:... Raúl Benítez Manaut Con el ciclo de globalización iniciado hace 12 años, se afirmó reiteradamente que las fronteras entre las naciones estaban desapareciendo; que la soberanía se disolvía aceleradamente; y que la geo-economía, a través del comercio, llevaría a procesos de integración sub-regionales y hemisféricos. Los teóricos de la globalización también señalaron el fin de los sistemas políticos autoritarios, dictatoriales y despóticos, y que la democracia en su versión occidental se impondría. En América Latina estos vaticinios se cumplieron más que en otras partes del mundo. Sin embargo, las variables negativas, derivadas de las debilidades estructurales (económicas, sociales, políticas y culturales) de muchos países, no pudieron evitar que se desarrollaran los fenómenos oscuros de la globalización: el crimen organizado, el terrorismo, el despotismo teológico, los fundamentalismos, etcétera. Las amenazas a los países no son convencionales y las estructuras de defensa, de seguridad pública-policiaca y de inteligencia han mostrado grandes limitaciones (el ejemplo de las estadounidenses es más que elocuente). Por lo anterior, dado el carácter no convencional, asimétrico y subterráneo de las amenazas, y dada la porosidad de las fronteras, los países se ven obligados a realizar profundas reformas internas y en sus relaciones con la comunidad internacional (o las “comunidades” internacionales como la del hemisferio occidental). Se imponen reformas institucionales muy profundas. En el sistema interamericano la revisión de las políticas de defensa y de los acuerdos multinacionales con una obligación. Si no se realiza, se corre el peligro de salir a pelear la guerra del siglo XXI con resorteras (como se dice en México), encontrar enemigos donde no se tienen, o sobredimensionar otros. Valorar deficientemente a los enemigos puede llevar a grandes fracasos de los sistemas de evaluación de amenazas y riesgos (como quedó muy claramente demostrado en Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001). Por último, cabe destacar que desde el fin de la guerra fría, en América Latina se han dado importantes avances sub-regionales y bi-nacionales que han sido la premisa para que se pueda establecer la necesidad de consensos en materia de defensa y seguridad. En las distintas sub-regiones del hemisferio, lo que en un primer momento fueron avances en la integración económica y comercial, poco a poco han derivado en necesidad de establecer convenios de defensa y seguridad. En ocasiones estos son muy modestos y respondiendo a las urgencias (como los implementados después del 11 de septiembre del 2001) y en ocasiones se van construyendo mediante consultas metódicas y sistemáticas. En la región de América del Norte, el Tratado de Libre Comercio firmado entre Canadá, Estados Unidos y México ha superado el nivel estrictamente comercial, para hablar, desde los distintos gobier385 FLACSO-Chile nos, de la necesidad de profundizar acuerdos de integración (postura mexicana), o formalizar convenios en seguridad y defensa bi y tri nacionales (postura de Estados Unidos). Lo que si es un hecho es que ante fronteras tan abiertas es necesario que sean seguras y para ello la colaboración en defensa y seguridad es obligada. Los medios y los aspectos específicos es lo que está en discusión, no los fines. 386 ¿EXISTEN NUEVAS AMENAZAS A LA SEGURIDAD EN CENTROAMÉRICA QUE DEMANDEN RESPUESTAS MILITARES? HÉCTOR ROSADA-GRANADOS 1 ¿Una nueva Doctrina de la Seguridad Nacional? Durante varias décadas Centroamérica experimentó la influencia dominante de la Doctrina de la Seguridad Nacional, como efecto de su ubicación estratégica para uno de los actores dominantes durante la guerra fría, debido a lo cual las políticas de seguridad y el entrenamiento de las fuerzas armadas se orientaron hacia la generación de capacidad de respuesta militar, ante la existencia de amenazas internas provocadas por la presencia insurgente en la mayoría de los países del istmo. Previo a reflexionar sobre la posibilidad de la emergencia de nuevas amenazas que demanden –otra vez– el fortalecimiento de la defensa militar en Centroamérica –lo cual implicaría retrocesos en los incipientes procesos de reconversión militar que pensábamos avanzaban correctamente, el aumento de mecanismos y estructuras institucionales militarizadas para enfrentar estas supuestas amenazas, y la distracción de recursos para el desarrollo asignados para financiarlas–, es conveniente tratar de responder dos preguntas: ¿qué existe en la mente de aquellos 1. Doctorado en Ciencias Sociales con especialización en Sociología Militar por la Universidad de Utrecht, Holanda; politólogo y antropólogo. Secretario de la Presidencia de la República para la Paz y Negociador del gobierno de Guatemala con la coordinadora del movimiento insurgente, durante el período 1993-1995. 387 FLACSO-Chile que asesoran hoy día la política exterior, de seguridad nacional y defensa de Estados Unidos?; y ¿cuál es su lógica y cuáles sus intenciones? Inicialmente podría pensarse en que aún guardan vigencia los objetivos estratégicos de Estados Unidos hacia el resto de los estados Latinoamericanos2, en especial aquellos que hacen referencia al apoyo al compromiso derivado de las normas democráticas en la región, incluyendo el control civil en asuntos de defensa, afianzar la cooperación en las relaciones cívico-militares, y la promoción y defensa de los derechos humanos. Al igual que los que buscan fomentar la solución pacífica de las controversias, la transparencia en cuanto al gasto militar, el desarrollo de medidas de confianza apropiadas a la región, estimular esfuerzos para prevenir la proliferación de armas de destrucción masiva, las iniciativas para el control de armas, y el compromiso de ampliar y profundizar la cooperación entre las fuerzas armadas de países de la región para hacer frente a objetivos comunes, y mejorar la capacidad para participar en operaciones conjuntas, inclusive misiones internacionales de paz. Podríamos continuar pensado, tal y como fuera planteado en su momento, que son válidos aún los objetivos estratégicos de trabajar en conjunto para combatir el tráfico de drogas y el terrorismo, y prevenir que las crisis humanitarias alcancen proporciones catastróficas. Según otra fuente3 el propósito fundamental asignado a las fuerzas armadas sigue siendo La Defensa Nacional, para garantizar la supervivencia nacional y la seguridad del Estado con sus fronteras y sus valores intactos. A su criterio, lo que ha variado es la naturaleza de las amenazas, ahora más divisivas y violentas, determinando nuevas misiones como quehaceres legítimos de la seguridad nacional, y como desafío contra los cuales las capacidades militares tradicionales pueden y deben ser utilizadas. Entre ellas identifica a la pobreza y la vulnerabilidad de la democracia; las migraciones masivas y los conflictos fronterizos; el narcotráfico, la criminalidad, violencia y corrupción inducida; el terrorismo; las preocupaciones ambientales; los conflictos étnicos y religiosos; los desastres naturales y las operaciones humanitarias inter-agenciales; el rol de las fuerzas armadas en apoyar el desarrollo socio-económico; y la preservación de las zonas de paz. 2. Seis Principios de Williamsburg en: Instituto de Altos Estudios de la Defensa Nacional “Gran Mariscal de Ayacucho Antonio José de Sucre”; Seminario Internacional: Arquitectura de la Seguridad y Defensa Regional y Hemisférica; Ministerio de la Defensa, República de Venezuela, Imprenta Naval, Edición Aniversaria 1995, pp. 14 y 15. 3. Declaraciones del Mayor General del ejército de Estados Unidos John Curtis Ellerson en: El Rol de las Fuerzas Armadas en el Continente para la seguridad y defensa en el siglo XXI; en Arquitectura de la Seguridad y Defensa Regional y Hemisférica; op.cit., pp. 113-134. 388 ¿Existen nuevas amenazas a la seguridad... Héctor Rosada-Granados El enfoque se ha desplazado, según esta fuente, de una defensa tradicional estrechamente definida, hacia una definición más amplia de los intereses de seguridad que abarcan una gama de misiones nuevas y no tradicionales. El carácter transnacional de muchas de las nuevas amenazas plantea la necesidad de respuestas igualmente transnacionales, requiriendo la intervención de la Organización de las Naciones Unidas coordinando e integrando respuestas de tipo coalición, en vez de esfuerzos individuales de parte de los Estados-Nación. Una tercera fuente de aparición más reciente podría ser ubicada en el contenido del documento Santa Fé IV 4, publicado a finales del 2000 y elaborado por algunos de los diplomáticos y expertos que asesoraron la política exterior hacia América Latina de la administración Reagan en 1980, en el cual se identifican los retos que seguramente ha de enfrentar el gobierno norteamericano durante los próximos cuatro años. En este documento se identifican los retos principales asociándoles al análisis de las nueve “Ds”: Defensa, Drogas, Demografía, Deuda, Desindustrialización, Democracia Populista, Desestabilización, Deforestación, y Declinación de Estados Unidos. Ubicados en la “D” de Defensa, se destaca la definición de la narcoactividad como “un nuevo enemigo interno”, identificado como una nueva amenaza de destrucción masiva, alimentada por grupos de narcoterroristas apoyados por los carteles de la droga que operan en Colombia, Perú, Bolivia, y por las guerrillas colombianas, a quienes se plantea como la fuerza que impulsa la verdadera guerra química desatada contra los ciudadanos de Estados Unidos, como la mejor forma de terminar con la democracia en América. Se propone como ladrillos básicos para la defensa del hemisferio, la viabilidad del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), el funcionamiento de la Junta de Defensa Interamericana, y la revitalización del Comando Sur, antes ubicado en Panamá, ahora en Miami. Según este documento, la amenaza a la seguridad nacional de Estados Unidos se ha vuelto infinitamente más complicada y difícil de definir, aunque algunos de sus componentes pueden ser fácilmente identificados: Fidel Castro alimentado por los narcoterroristas; los comunistas chinos incursionando en Panamá y el Caribe, y penetrando en puertos estratégicos; los comunistas izquierdistas de Estados Unidos; lo que identifican como la zona de los Derechos Humanos; el lavado de dólares y la guerra cibernético-informática; las drogas como nueva amenaza de des- 4. Alguna referencia puede ubicarse en: www.eurosur.org/rebelion/ddhh/docum_santefe260201.htm. 389 FLACSO-Chile trucción masiva; y el surgimiento de un militarismo izquierdista en los países andinos identificado con el bolivarismo. Se identifican como principales elementos geoestratégicos para la seguridad nacional de Estados Unidos: el control de los estrechos atlánticos; el uso del canal de Panamá; una ruta sureña segura alrededor del Cabo de Hornos; y una especie de nueva versión de la doctrina Monroe, orientada a garantizar que no habrá hostilidad en contra de sus preocupaciones de seguridad nacional; y que los recursos naturales del hemisferio estarán disponibles para responder a sus prioridades nacionales. Plantean a China –tanto la Continental como Taiwán– como el problema estratégico más enojoso; y a Rusia, India, Pakistán, y todo el subcontinente asiático, no como problema geopolítico sino por las implicaciones derivadas de aspectos religiosos y culturales del islam y el hinduismo. Proféticamente anticipan que la era posterior a la guerra fría exige que Washington mantenga la apariencia de no interferir en los asuntos internos de los otros países, incluido el terrorismo interno. Por los menos esa sería la política hasta que alguna crisis catastrófica impredecible forzara a Washington a enfrentarse con la destrucción5 de la sociedad civil por parte de organizaciones criminales en un país tan importante como Colombia. Después de los trágicos acontecimientos acaecidos el 11 de septiembre último en territorio norteamericano, surge un nuevo elemento condicionante de las políticas de seguridad en el hemisferio, directamente identificado en la guerra contra el terrorismo, -guerra del bién contra el mal, según el presidente Bush- sin contar con la certeza de que se han identificado correctamente a todos los responsables, al igual que al proyecto de Estado que supuestamente patrocinó esta acción destructiva. En este contexto cobra especial importancia la propuesta de revitalizar los ladrillos básicos para la defensa del hemisferio –el TIAR, la Junta de Defensa Interamericana, y el SouthCom– y recuperar el control sobre el Canal de Panamá, complementada por la intención de recuperar el elemento de seguridad hemisférica que se derivaba del ejercicio de una influencia modeladora en la educación y formación de los militares de nuestros vecinos hemisféricos. En conclusión, es evidente que se ha identificado a un nuevo enemigo interno, para cuyo combate se precisa de medios militares, lo cual incidirá en la asignación de nuevos roles estratégicos para los ejércitos aliados a la cruzada contra el terrorismo –como antes lo fuera contra 5. El énfasis es nuestro. 390 ¿Existen nuevas amenazas a la seguridad... Héctor Rosada-Granados el comunismo–, cuya primera réplica a nivel centroamericano se expresa en la creación de Coordinadoras Interinstitucionales contra el Terrorismo, propuesta surgida desde el seno de la Conferencia de Ejércitos de América Central (CFAC), contando con el aval de la Embajada de Estados Unidos. Muy pocas de las nuevas misiones que han sido identificadas anteriormente constituyen desafíos que deban ser enfrentados con medios militares; creemos que Centroamérica enfrenta amenazas –reales o potenciales– para su seguridad que deben ser enfrentadas por instituciones civiles apropiadas, debiendo buscarse los mecanismos de coordinación y cooperación regional indispensables. Sin embargo, preocupa que el procedimiento seguido hasta estos momentos es muy similar al utilizado durante las épocas de la vigencia de la Doctrina de la Seguridad Nacional, lo cual permite visualizar la emergencia de una nueva versión de esta doctrina, basados en el principio de la reingeniería, que si aplicamos el mismo procedimiento obtendremos el mismo resultado. Guatemala: nuevas funciones militares sin proceso de reconversión Las bases fundamentales que determinan las funciones legales del ejército de Guatemala se encuentran consignadas en el artículo 244 de la Constitución Política de la República, vigente desde 1986, en el sentido que: “El ejército de Guatemala, es una institución destinada a mantener la independencia, la soberanía y el honor de Guatemala, la integridad del territorio, la paz y la seguridad interior y exterior. Es único e indivisible, esencialmente profesional, apolítico, obediente y no deliberante. Está integrado por fuerzas de tierra, aire y mar. Su organización es jerárquica y se basa en los principios de disciplina y obediencia”. De conformidad con el texto del artículo 249, el ejército está facultado para prestar su cooperación en situaciones de emergencia o calamidad pública; y en el artículo 245 se prohíbe la existencia de grupos armados ilegales, estableciendo que es punible su organización y funcionamiento no regulados por las leyes de la República y sus reglamentos. Entre los acuerdos políticos logrados durante el proceso de las negociaciones de paz6, se encuentra el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática, firmado en 6. De abril de 1991 a diciembre de 1996. 391 FLACSO-Chile septiembre de 1996, el cual sin duda ha significado el principio del final del poder político de los militares en Guatemala. En su numeral 35 este Acuerdo establece las bases constitucionales para un proceso de reconversión militar al consignar que: “La misión del Ejército de Guatemala queda definida como defensa de la soberanía del país y de la integridad de su territorio; no tendrá asignadas otras funciones y su participación en otros campos se limitará a tareas de cooperación. Las medidas concretadas en el presente Acuerdo adecuan su doctrina, medios, recursos y despliegue a sus funciones y a las prioridades de desarrollo del país”. Debido a que en la Consulta Popular efectuada en mayo de 19997 la mayoría de los sufragantes votó a favor del NO, la misión y funciones del ejército consignadas en la Constitución siguen siendo las mismas, sin haber podido introducir los cambios acordados durante las negociaciones de paz. A partir de la instalación de un nuevo gobierno en enero del 2000, durante sus intervenciones públicas, el presidente de la república ha sostenido un discurso ambivalente en materia militar, ya que por un lado ha declarado estar dispuesto a cumplir los Acuerdos de Paz como Acuerdos de Estado y, por el otro, argumenta a favor y decide en beneficio de un nuevo acercamiento militar hacia el poder político en el país, especialmente hacia la presidencia de la República. Ha asegurado que la Defensa Nacional es una función esencial del Estado a cargo del ejército, reiterando su voluntad de continuar impulsando la plena reconversión de las fuerzas armadas, y aseverando que en una democracia consolidada no debe existir ninguna duda que las fuerzas militares estarán subordinadas al Poder Civil. Ha afirmado que los enemigos que debemos vencer son la pobreza y en general la insatisfacción de las necesidades básicas, así como el azote de la delincuencia, enfatizando en que si en los años pasados el objetivo era lograr la paz, ahora debe ser garantizar el desarrollo y la prosperidad como una nueva misión nacional, en la que el ejército de Guatemala como institución fundamental del Estado debe asumir un papel importante, ya que si durante el enfrentamiento armado interno fue llamado a cumplir tareas de guerra, ahora se le llama a las tareas de la paz. Ha especificado nuevas funciones militares ubicándolas en el contexto de la existencia de diversas amenazas no tradicionales a la seguridad exterior del Estado, ante las cuales deberían de actuar; siendo ellas: el 7. Sobre un total de 4.085,832 de electores inscritos aptos para votar, fueron emitidos 757,978 sufragios, de los cuales la mayoría optó por el NO, habiéndose registrado un 81.45% de abstención electoral. 392 ¿Existen nuevas amenazas a la seguridad... Héctor Rosada-Granados cuidado de las fronteras y zonas de adyacencia del territorio nacional; evitar la penetración de depredadores de nuestras riquezas naturales, arqueológicas e históricas; y la presencia y respaldo del Estado en esas zonas; la defensa del territorio, mar territorial y espacio aéreo de jurisdicción nacional, frente a las violaciones efectuadas por el crimen internacional organizado, en especial por el narcopoder; el combate al tráfico de armas ligeras; la prevención del terrorismo; el apoyo a las misiones de Paz de las Naciones Unidas y otros Organismos Internacionales; y la cooperación que las fuerzas armadas prestan en situaciones de desastres causados por hechos de la naturaleza. Ha afirmado que esas amenazas necesitan –total o parcialmente– la actuación de las fuerzas armadas, y que en tanto la Constitución lo permita, el ejército ejercería tareas de combate a la criminalidad interna. A su criterio el debate que plantea la función militar debe referirse solamente a la seguridad externa, porque así lo disponen los Acuerdos de Paz. Sin embargo, ante la problemática de la seguridad ciudadana ha decidido llamar a las fuerzas armadas a colaborar en el combate al crimen organizado. Lógicamente, a un aumento desproporcionado de funciones se asocia un requerimiento por más recursos; en este sentido ha argumentado que las nuevas funciones y la reconversión requieren inversiones para la renovación de material, nuevas modalidades de despliegue territorial, y la mejora del sistema educativo militar, ya que, según su criterio, no se puede pedir que el Ejército se adecue a las funciones del tiempo de paz, si no se proporcionan los recursos para ello. En coincidencia con el discurso presidencial y pese a lo acordado en las negociaciones de paz, las funciones previstas en el texto constitucional han sido ampliadas mediante la emisión del Decreto 40-2000 del Congreso de la República8, para que: “Sin carácter limitativo, la asistencia y cooperación referidas, incluye de manera especial el control y combate de la producción, fabricación, uso, tenencia y tráfico y comercialización de estupefacientes, psicotrópicos y demás drogas relacionadas con la narcoactividad; los delitos de plagio o secuestro; el contrabando y la defraudación; la depredación de bosques; la conservación del patrimonio cultural; el trasiego de armas y demás hechos que por su gravedad y trascendencia se considere conveniente que requieran el apoyo del Ejército de Guatemala”. Adicionalmente, en este mismo decreto legislativo9, se ampliaron las funciones militares a prestar “... vigilancia en el perímetro de los cen8. Decreto # 40-2000, del Congreso de la República, artículo 4. 9. Ibid., artículo 5. 393 FLACSO-Chile tros de detención preventiva, de los establecimientos en que se cumplen las condenas penales, centros de rehabilitación y demás lugares de reclusión ... sin afectarse el carácter civil propiamente de los centros penales”. Nuevamente hacemos la observación de que la mayoría de las funciones antes identificadas no precisan de respuestas militares, por el contrario, deberían ser asignadas a instituciones especializadas –según el caso– bajo mando civil; recientemente la prensa local recoge la denuncia efectuada por la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala10, de la tendencia del actual gobierno hacia el fortalecimiento de un nuevo militarismo que apoya las estructuras políticas del Estado, en forma similar a como actuó durante la vigencia del enfrentamiento armado interno (1962-1996). Tratando de lograr una opción alternativa ante esta nueva tendencia a militarizar de nuevo las estructuras del Estado guatemalteco, entre los años 1999 al 2002, el Proyecto “Hacia una Política de Seguridad para la Democracia” desarrolló un ejercicio de investigación-acción participativa destinado a facilitar la transformación de los marcos de seguridad del Estado, que se plantea indispensable como parte del doble proceso de tránsito del autoritarismo a la democracia y del enfrentamiento armado interno a la paz, que Guatemala ha venido atravesando desde hace más de una década. Sirvió de base para el arranque de este esfuerzo, haber tomado en cuenta la situación del escenario post-conflicto guatemalteco, el cual se ha caracterizado por: debilidad del liderazgo político civil –tanto en las autoridades de gobierno como en los partidos políticos– para diseñar, negociar e implementar las políticas públicas necesarias para la reforma del sector de seguridad del Estado; desconfianza, desinformación, desorientación y distintos niveles de resistencia a la transformación dentro de la institución militar; dificultades para el diálogo político intersectorial derivado del fraccionamiento y polarización social, y de la crisis de los partidos políticos; y debilidad en la capacidad de propuesta de las organizaciones de la sociedad civil, como resultado de la escasa formación e información disponible, y de las dificultades para articular posiciones frente a las autoridades estatales. El proyecto reunió a instituciones de Gobierno –incluyendo a las fuerzas armadas–, organizaciones de la sociedad civil e instituciones académi10. No obstante en los acuerdos de paz se fijó un techo máximo al gasto militar equivalente a un 0.66% del Producto Interno Bruto, y que el Congreso de la República aprobó para el año 2001 un 0.52%, la ejecución del gasto militar para ese año alcanzó un 0.96%, casi el mismo porcentaje registrado durante el último año del enfrentamiento armado interno; Prensa Libre, 18 de mayo del 2002, p. 3. 394 ¿Existen nuevas amenazas a la seguridad... Héctor Rosada-Granados cas, así como a un grupo de personalidades –civiles y militares– invitadas a título personal, en grupos de investigación multisectoriales para analizar temas como reforma del sistema de inteligencia, doctrina militar, concepto y agenda de seguridad y función militar, entre otros. Los 6 Grupos realizaron más de 202 reuniones en las que la metodología utilizada permitió la formulación de recomendaciones operativas consensuadas intersectorialmente11 . Mas allá de las recomendaciones de políticas consensuadas en cada grupo de trabajo, algunas de las cuales se está considerando convertir en anteproyectos de Ley, el Proyecto ha contribuido a generar dinámicas fundamentales para la colaboración civil-militar dentro de un marco democrático, al facilitar el diálogo intersectorial, legitimar recíprocamente a los actores participantes, y establecer parámetros compartidos para el análisis de la problemática de seguridad. Uno de los principales productos fue el haber determinado que las funciones militares comprenden, en esencia, una definición de escenarios o modalidades tipo en las cuales puede preverse el empleo de las fuerzas armadas de conformidad con la presencia de determinadas amenazas; según nuestra constitución en lo estipulado en su artículo 244, las funciones del ejército son: mantener: (1) la independencia; (2) la soberanía; (3) y el honor de Guatemala; (4) la integridad del territorio; (5) la paz; (6) la seguridad interior; y (7) la seguridad exterior. Ante una definición de funciones tan amplias y ambiguas, se acordó que lo conveniente es rescatar lo acordado en el acuerdo de paz correspondiente e, interpretando el espíritu del resto de los acuerdos y los propósitos del proceso de la consolidación democrática, el grupo de trabajo respectivo consideró que las funciones ordinarias de las fuerzas armadas en un régimen democrático deberían limitarse a12: Mantener la defensa de la soberanía del país ante amenazas militares, la integridad territorial, y la seguridad exterior, limitando su participación en otros campos a tareas de cooperación en el mantenimiento de la seguridad pública, bajo la autoridad civil y regulados por la ley y por los controles parlamentarios correspondientes, y a su participación en operaciones multinacionales de paz y humanitarias, dentro del marco de la Organización de las Naciones Unidas, de la Orga11. Habiendo finalizado los debates de los grupos de trabajo, la representación del ministerio de la Defensa manifestó oficialmente su reserva a todos los documentos producidos, argumentado necesidad de mas tiempo para estudiarlos a fondo; hasta este momento tal situación continúa. 12. Propuesta aprobada en el grupo de trabajo # 5: Función del Ejército en una sociedad democrática, del proyecto hacia una política de seguridad para la democracia; FLACSO-WSP-IGEDES, Guatemala, 2002. 395 FLACSO-Chile nización de los Estados Americanos, y de los tratados internacionales suscritos por Guatemala. La misión principal del ejército de Guatemala debería orientarse a actuar en forma disuasiva, o empleando los medios de fuerza a su alcance en forma efectiva, a fin de proteger y garantizar de modo permanente los intereses vitales de la Nación, consignados en la Constitución Política de la República, frente a agresiones militares de origen externo. Otras misiones complementarias podrían considerar su participación en el desarrollo de medidas de cooperación militar y de fomento de medidas de confianza mutua, ya sea a nivel nacional, regional o internacional. En el ámbito nacional, podría considerarse en: tareas de cooperación en la protección y auxilio a los ciudadanos en la salvaguarda de sus bienes y vidas; tareas de búsqueda, salvamento y asistencia humanitaria en casos de desastres naturales y antrópicos; apoyo a la comunidad; y apoyo a las fuerzas de seguridad interior. En todo caso estas misiones deberán regularse y controlarse dentro del marco de la cooperación prevista en el artículo 249 de la Constitución Política de la República, respetando los principios de excepcionalidad, temporalidad y control, bajo la responsabilidad de las autoridades civiles correspondientes, considerando la participación de mandos civiles al frente de estas tareas. El grupo concluyó en que la redefinición de las funciones militares debe garantizar que las fuerzas armadas asumirán un nuevo rol en sociedades que inician su etapa de consolidación democrática, limitándose prioritariamente a tareas de defensa nacional y/o regional; así mismo, delimitar las funciones militares respecto a la seguridad exterior, en el contexto de la política exterior del país, de aquellas que correspondan a la seguridad interior bajo responsabilidad de instituciones civiles, y asumir el compromiso de desarrollar la institucionalidad correspondiente. Con prioridad debe entrenarse, adiestrarse, organizarse y equiparse a las fuerzas armadas para que estén preparadas a desempeñar su función constitucional de defensa nacional, garantizando los recursos correspondientes para que cada uno de los oficiales, soldados, y especialistas, además tengan capacidad para desempeñar tareas de cooperación en una misión de paz, o de lucha contra el terrorismo, la delincuencia común y el crimen organizado, bajo los mandos civiles de la seguridad interior vinculados a la administración de la justicia. Deberán estar preparados para poder participar en operaciones de coalición y combinación interinstitucionales, como el caso de las operaciones humanitarias, las misiones de paz, de construcción y reconstrucción de infraestructura, en la prestación de apoyo en forma de 396 ¿Existen nuevas amenazas a la seguridad... Héctor Rosada-Granados transporte, comunicaciones, y logística, o en mantener el grado de seguridad necesaria para que las instituciones civiles puedan llevar a cabo sus programas exitosamente. El proceso de reconversión militar deberá significar una transformación activa y creativa, que permita aprovechar las capacidades de los militares mediante su encausamiento hacia otras áreas de actividad profesional, para demostrar los efectos positivos de la desmovilización; cuando se trate de cuadros profesionales y conscriptos sin formación en este nivel, será indispensable la revisión de la función militar para garantizar que el paso por las fuerzas armadas significará, para los soldados, una fase de formación técnica y profesional para su reincorporación a la vida civil. Debe tomarse en cuenta que el enfoque contemporáneo se ha desplazado de una defensa tradicional estrechamente ligada, hacia una definición más amplia de los intereses de seguridad que abarcan una gama de misiones nuevas y no tradicionales, en defensa de los intereses nacionales. Sin embargo, el carácter transnacional de muchas de las nuevas amenazas plantea la necesidad de respuestas igualmente transnacionales, requiriendo de la intervención de la Organización de las Naciones Unidas coordinando e integrando respuestas de tipo coalición, en vez de esfuerzos individuales de parte de cada uno de los Estados-Nación. Centroamérica zona de paz Para garantizar la seguridad de las personas y sus bienes, El Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (1995) se rige, entre otros, por el principio de establecer o fortalecer los mecanismos de coordinación operativa de las instituciones competentes, para hacer más efectiva la lucha, a nivel nacional y regional, contra la delincuencia y todas las amenazas a la seguridad democrática que requieran el uso de fuerzas militares, de seguridad o de policía civil, tales como el terrorismo, el tráfico ilícito de armas, la narcoactividad y el crimen organizado13. En cuanto a la seguridad regional, el Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática, se orienta hacia la solución pacífica de las controversias, renunciando a la amenaza o al uso de la fuerza como medio para resolver sus diferencias14, o contra la soberanía, la integridad territorial política de cualquier Estado de la región signatario del Tratado Marco15; y la defensa colectiva y solidaria en caso de agresión armada 13. Tratado Marco, op.cit., artículo 11, inciso b), p. 22. 14. Ibid., artículo 26, inciso b), p. 26. 15. Ibid., artículo 26, inciso c), p. 26. 397 FLACSO-Chile de un Estado situado fuera de la región contra la integridad territorial, la soberanía y la independencia de un Estado centroamericano16. Complementariamente plantea continuar los esfuerzos para el establecimiento de un balance razonable de fuerzas militares y de seguridad pública17, y la correspondiente adecuación de las fuerzas militares y presupuestos, tomando en cuenta lo establecido en la Constitución de cada una de las Partes18; notificar por escrito a las Partes de cualquier maniobra, desplazamiento o ejercicio militar, terrestre, aéreo o naval, planificado, o de operaciones militares imprevistas frente a amenazas inmediatas a la seguridad del Estado que las lleve a cabo, e invitar a las demás Partes a que presencien el desarrollo de las maniobras, desplazamientos o ejercicios militares19. En lo referente al control de armamentos, se comprometen a abstenerse de adquirir, mantener o permitir el estacionamiento o tránsito en sus territorios de armas de destrucción masiva e indiscriminada, incluyendo las armas químicas, radiológicas y bacteriológicas20, habiendo ratificado las obligaciones asumidas en el Tratado de Tlatelolco para la Proscripción de Armas Nucleares en la América Latina21; así mismo se comprometen a presentar a la Comisión de Seguridad informes sobre la composición de sus instituciones armadas y de seguridad pública, su organización, instalaciones, armamentos, materiales y equipo, salvo aquellos aspectos que por su naturaleza se encuentren reservados en la Constitución de cada Estado22; al igual que proporcionar información sobre sus respectivos gastos militares y de seguridad pública 23, y un informe sobre asesores y personal militar extranjero y otros elementos foráneos que participen en actividades militares o de seguridad pública en su territorio24. Conforme a este Tratado, cualquier agresión armada, o amenaza de agresión armada de un Estado situado fuera de la región contra la integridad territorial, la soberanía o la independencia de un Estado centroamericano, será considerada como un acto de agresión contra los demás estados centroamericanos25; y en caso de darse una agresión ar- 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. Ibid., artículo 26, inciso h), p. 26. Ibid., artículo 27, inciso b), p. 27. Ibid., artículo 33, p. 28. Ibid., artículo 28, inciso a) y b), y artículo 29, p. 28. Tratado Marco, op. cit., artículo 34, pp. 28 y 29. Ibid., artículo 46, p. 32. Ibid., artículo 35, inciso a), p. 29. Ibid., inciso b), p. 29. Ibid., artículo 38, p. 30. Ibid., artículo 42, p. 31. 398 ¿Existen nuevas amenazas a la seguridad... Héctor Rosada-Granados mada, los países centroamericanos, a petición del Estado agredido, asegurarán para el pronto restablecimiento de la paz, la defensa colectiva y solidaria frente al agresor26. En la eventualidad de algún conflicto armado externo y para preservar las garantías y los derechos de la población, las Partes se comprometen a cumplir plenamente con las normas y principios del Derecho Internacional Humanitario27. Probables amenazas a la seguridad en Centroamérica Analizando las amenazas contra la seguridad en Centroamérica a partir del modelo sugerido por Adam Isacson28, plantearíamos como punto de partida la existencia de dos tipos de amenazas: (1) aquellas que requieren una respuesta militar (ataques a la soberanía o el territorio, incluyendo el conflicto armado interno); y (2) aquellas que requieren una respuesta civil (pobreza y desigualdad, delincuencia, crimen organizado transnacionalmente y narcotráfico, tensiones étnicas, deterioro ambiental, gobernabilidad e incluso el militarismo). En esta clasificación sólo las amenazas del primer tipo requieren respuestas militares y, en el caso de las amenazas civiles no se justifica el involucramiento militar. Sin embargo, podríamos pensar en que otra forma de clasificar las amenazas a la seguridad29, sería separarlas según se trate de aquellas que provienen del interior del país de las que provienen del exterior del mismo, es decir, hablar de amenazas externas e internas. En términos convencionales, una amenaza externa sería la que se profiere contra el territorio y la soberanía de un país; mientras que una insurrección armada sería una amenaza interna que requeriría de una respuesta militar, una amenaza al Estado de derecho proveniente de actos terroristas, o del deterioro del sistema judicial como producto de la corrupción de sus funcionarios, que también sería una amenaza interna, no requeriría una respuesta militar. Al ubicarnos en el modelo de la seguridad humana propuesto por el PNUD en 1993, tendríamos una serie de amenazas internas derivadas de factores estructurales como la pobreza, el deterioro del medio am- 26. Ibid., artículo 43, p. 31. 27. Ibid., artículo 44, p. 31. 28. Adam Isacson. Altered States. Centro para la Política Internacional & Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, Washington D.C., 1997. 29. Arnoldo Brenes. Amenazas a la Seguridad en Centroamérica: ¿Se justifican las respuestas militares?. Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano; http://www.arias.or.cr/documentos/cpr/ diálogo3.htm. 399 FLACSO-Chile biente, la inseguridad ciudadana, la debilidad de las instituciones democráticas, la corruptibilidad de funcionarios públicos, entre otras más, que no deben enfrentarse con medios militares. Debe tomarse en consideración que muchas de las amenazas anteriormente identificadas pueden haber sido estimuladas por factores externos, como es el caso del aumento en el nivel de la delincuencia interior en correspondencia con el incremento de las migraciones ilegales, o que como producto de la transnacionalización del crimen, ciertos delitos como el narcotráfico, el lavado de dinero, el trasigo de armas o de automóviles robados, ya no se puedan clasificar estrictamente como amenazas internas, sino como amenazas que se manifiestan internamente como producto del estímulo de hechos delincuenciales de carácter externo. Siguiendo estas ideas haremos el doble intento de (1) establecer la agenda de amenazas probables para Centroamérica en la actualidad; y (2) determinar cuáles de ellas ameritarían una respuesta militar. Las amenazas externas percibidas podrían ubicarse en: (1) La posibilidad de que la región Centroamericana fuera víctima de una agresión externa, que violara su territorio y soberanía; (2) la probabilidad de un enfrentamiento armado entre países centroamericanos; y (3) las amenazas a la integridad territorial y soberanía provocadas por migraciones masivas de ilegales y el cruce de las fronteras por grupos armados. En cuanto a la primera de ellas es poco probable que esto suceda; tal vez podría darse el caso de un intento norteamericano de recuperar por la fuerza el Canal de Panamá, aduciendo razones estratégicas de defensa hemisférica, probabilidad de un atentado terrorista en contra de las instalaciones del Canal, o si llegara a presentarse una situación caótica en la región colombovenezolana, pero en todo caso, la capacidad militar Centroamericana unificada no serviría de mucho para reaccionar ante este escenario. En cuanto a la segunda amenaza externa, si bien es cierto que aún persisten diferendos y conflictos limítrofes y fronterizos terrestres y marítimos en Centroamérica, la mayoría de ellos están canalizándose por la vía de la negociación y conciliación diplomáticas y, en el caso de que fallara la actual negociación entre Guatemala y Belice, ya se ha anunciado de parte del gobierno guatemalteco que elevaría su reclamo ante la Corte Internacional de Justicia en la Haya. De darse una respuesta militar no sería causada por los diferendos o conflictos existentes, sino por el alto grado de militarización que han acumulado algunos de los países del área, la necesidad de desviar la atención de sus propios problemas hacia un enemigo externo, o la presencia de nacionalismos populares mal dirigidos. También en este caso la opción militar ni es válida, ni es aceptable, ni es conveniente. 400 ¿Existen nuevas amenazas a la seguridad... Héctor Rosada-Granados En cuanto a la tercer amenaza, si bien existe preocupación por los flujos de migrantes ilegales, en especial en Guatemala y Costa Rica, no creemos que la penalización de un problema social colabore con su solución, aparte que no llegarían a poner en peligro la integridad territorial de alguno de estos países, y que en un último extremo su control sólo ameritaría la intervención de la policía civil y nunca de respuestas militares. Aún si se diera el cruce de grupos armados hacia Guatemala provenientes de Chiapas, México, o hacia Panamá desde Colombia, hay que tomar en consideración que, según la experiencia histórica, este tipo de violaciones territoriales se han dado debido a que los grupos insurgentes necesitan cruzar las fronteras para huir de sus perseguidores, descansar, atender heridos, aprovisionarse de alimento y bebidas, y no para agredir a las poblaciones civiles o a las autoridades locales, lo cual sería estratégicamente inconveniente para ellos. Aún el caso de una probable expansión del conflicto étnico de Chiapas en territorio guatemalteco, aprovechando la correspondencia existente en las bases étnicas de las poblaciones vecinas guatemaltecas para generalizar una supuesta etnoinsurgencia, la considero como una de las tantas hipótesis que ha manejado la inteligencia militar en ambos países –México y Guatemala– que, de darse, sus causas estarían vinculadas con la pobreza, la exclusión, la marginación y la explotación que sufren en esas áreas del territorio guatemalteco, cuya solución se asocia más con la prestación de condiciones de desarrollo que mejoren sus niveles de vida, que a una respuesta militar. Esto último nos hace puente hacia supuestas amenazas internas que registra la región Centroamericana, que pudieran poner en peligro la supervivencia del Estado y la institucionalidad democrática, por la presencia de un estallido social asociado a precarias condiciones de vida en amplios sectores de la población, debido a modelos económicos inequitativos y a injusticias históricas no resueltas. No creo que la pobreza, la falta de oportunidades y la exclusión social y política sean suficiente causa como para llegar a provocar un daño irreversible a la estabilidad de los estados Centroamericanos en el corto plazo; si creo que de seguirse acumulado generarán condiciones adversas al desarrollo económico, la gobernabilidad democrática y la paz, lo que nos obliga a concluir en que tampoco en este margen es aceptable una respuesta militar y que, por el contrario, lo que se requiere son respuestas de desarrollo con equidad. Otro tipo de nuevas amenazas internas como el crimen organizado transnacionalmente, que incluye el narcotráfico, el lavado de dinero, el 401 FLACSO-Chile trasiego de autos robados, armas y personas, con su secuela de corrupción en los aparatos públicos y el debilitamiento de las instituciones democráticas; o la delincuencia común en pandillas y la fácil accesibilidad a armas livianas sobrantes de los conflictos que experimentó la región recientemente; o la degradación ambiental; tampoco requieren de una reacción militar, sino más bien del diseño, discusión amplia y ejecución de nuevas políticas de seguridad pública y ciudadana, a ser conducidas por autoridades civiles en articulación con las instancias de la administración de la justicia. Aunque el narcotráfico pueda considerarse como uno de los principales problemas para la seguridad democrática, coincido con Arnoldo Brenes cuando asegura que un riesgo para el fortalecimiento de las democracias centroamericanas es que este tipo de problemas sea abordado como amenaza que requiere de una respuesta militar, ya que un problema de fondo en la lucha contra las drogas es que se plantea como una guerra, y no como un problema de salud pública. Sigo coincidiendo con Brenes en que si se ha comprobado que las principales amenazas a la seguridad ciudadana en Centroamérica provienen de la pobreza, la falta de oportunidades, el narcotráfico y la corrupción, habría que liberar la mayor cantidad de recursos públicos para invertirlos en el desarrollo humano, como expresión de la mejor política de seguridad preventiva que orienta su accionar hacia mejorar las condiciones de vida de sus habitantes, en lugar de destinar gran cantidad de recursos en el funcionamiento de costosos aparatos militares y en la adquisición de armamento, haciendo honor a la intención de convertir a Centroamérica en una zona de paz. 402 RARELY RELEVANT INSTITUTIONS FOR TERRIBLY RELEVANT CHALLENGES: SOME REFLECTIONS ON THE INTER-AMERICAN SECURITY ‘SYSTEM’ AND TODAY'S LIST OF RISKS AND THREATS HAL KLEPAK 1 Introduction The purpose of this short paper is to give some reflections as to the degree to which the institutions of the inter-American security 'system' are appropriate for dealing with the current security risks and threats faced by the hemisphere and its constituent states. I shall first look at the sometimes vexing question of definitions not with a view to finding the perfect one for threats or risks but rather as a way of highlighting the difficulties of pinning down new security challenges in terms of traditional usage. Then there will be no more than a listing of those challenges as they are now more or less accepted by the inter-American system as a whole, while accepting the nuance one must apply to that acceptance. I shall then go on to very briefly look at what is available in the system as a means to respond to these challenges and finish off suggesting where I think difficulties lie and where some elements or progress might be aimed for. For the subject is not about the ‘threat’ in traditional terms but rather a more vague and difficult to grasp idea of threats and risks which is far from traditional security thinking. 1. Professor of History and War Studies. Royal Military College of Canada. 403 FLACSO-Chile What is a threat in these traditional terms? I find it useful to remind oneself that it is that combination of intent and capability in neighbours or rivals which endangers my security. For someone to be a threat to me, so the teaching goes, he must have the capability to do me harm, and the intent so to do. Thus historically threat and capability have been closely, indeed intimately linked. But is this relevant today? There is clearly a problem here in this traditional thinking which, while obviously still relevant for some threats, is hardly so for others. Let us look for a moment at what all our governments now consider to be a list of new security threats which, while viewed differently in a variety of capitals of our region, are at least accepted as being of concern by all. With the end of the cold war, we saw increasingly imposed in this hemisphere and frequently elsewhere, a new group of threats, variously called non-traditional or non-conventional at the time. As is well known, the list includes: • the illegal narcotics trade • illegal immigration • international crime • natural disasters • epidemics that cross borders and kill • the international illegal arms trade • and of course terrorism in its new or at least more dramatic forms The first thing which should strike us about this list is that it involves non-state actors more than state ones. But I would submit that there is something more striking still about the list which is new and troubling and of special interest to the Americas. These threats are not about the menace arising directly from the intentions and capabilities of neighbours or rivals. They are about their lack of capabilities; in a word, their weakness. However difficult it is for us to hoist aboard, the disturbing and largely new fact about this list of non-traditional but ever so present threats is that they arise through the weakness, and not the strength, of our neighbours or others of interest to us. It should then, in no way surprise us that this is difficult for us to grasp and deal with in traditional ways. If one looks at this most central issue more closely, and considers the list above, one finds this centrality of weakness to be striking indeed. 404 Rarely Relevant Institutions for Terribly Relevant... Hal Klepak The international narcotics trade flourishes, as Pablo Escobar himself said, as a result of the inability of the state to control its territory and borders. For him weak states and porous borders were the ideal contexts for successful profiting from illegal drugs. The same can be said for international crime and the international arms trade, both of which thrive because many countries cannot provide the most basic security for their citizens. And both of them do so well because once again states are unable to control their territories or their populations. Illegal immigration may be stimulated massively by poverty, lack of hope, inequalities, and many other factors; but it is made possible by the inability of states to control their populations, their borders, their ports, and their air services. And even natural disasters, while of course by definition ‘natural’, see their impact greatly enhanced by the inability again of states to provide security for their populations - evacuation potential, medical assistance possibilities, analysis of threats and weather, and a host of other services. One can say much the same of epidemics which, while also ‘natural’, often become of their scale through the inability of societies to answer the challenges of the disease when it first appears. And lastly, even the employment of terrorism, as the classic works on the matters insist, is almost inevitably the result of weakness, not strength. If a political grouping, or a state, has no way of getting what it wants, of changing things, then it may opt for terrorist methods to achieve those goals. If a grouping has political influence, for example through the ballot box, the appeal of terrorism will be slight indeed. But if a group is assured that there is no way it can achieve its ends through electoral means, then terrorism may seem an answer, or at least a way of showing one's seriousness, that one is somehow ‘there’. If a state or group can win in a conflict by conventional means, here again history shows that terrorism will seem neither necessary nor appealing. But if such conventional means are unobtainable for a state or grouping, then once again terrorist methods may appear appealing. In both these cases, it is the weakness of the group (or state) which makes terrorism of interest, and not its strength. This state of affairs is not unheard of in human history. But never before has its seemed to affect us so starkly. Part of the reason for this is of course the potential access of terrorists to weapons of mass destruction. And part of it is the nature of the mass media and their particular role in the success of terrorism. But the main point is, and it is fraught with meaning for intelligence services, that weakness is now more often than not the source of the problem, and not strength. This will force us to put on our thinking caps 405 FLACSO-Chile with vigour and to change our traditional patterns of thinking to respond to non-traditional threats. It will also force us at times to talk about risks, and not threats. Because often there is no one out there with an intent to do us harm, nor necessarily a state or political grouping capable of doing so, but rather merely a state of affairs which has the potential to have this effect. Here again there is a need for new ways of thinking about these very new issues. The remaining traditional threats This demand for new approaches is complicated by the need to maintain capabilities to assess and deal with more traditional ones. Unfortunately, and despite frequently impressive cooperation in recent decades, some of these more typical elements of historic interstate relations in the region still remain with us. The ideological elements of most of this threat context seem now to have all but disappeared. The region is formally dedicated to the defence of liberal democracy and even Cuba frames its national defence in a context of maintaining its own brand of popular democracy. No one can afford to be left entirely out of the democratic trend. This has not meant, however, that border disputes, rivalries over prestige, jurisdictional conflicts, differences over matters related to resources, maritime misunderstandings, and much else have ceased altogether in the Americas. Indeed, as the Ecuador-Peru conflict of 1995, several recent events in Central America, the ongoing differences between Cuba and the United States, Venezuela-Colombia disagreements, and the diplomatic context between Chile and Bolivia have shown; there is still much to concern us in the progress to a solidified security situation in the Americas. The race to deal with new and non-traditional risks and threats should not blind us to these older realities. Countries thus have a right and duty to ensure that their more traditional capabilities in security are not discarded in favour of a new fashion. But it would be foolish indeed not to consider that seeming ‘fashion’ to be much more than just that. The new security challenges show no signs of disappearing, in the Americas or more widely. And the events of 11th September have merely underscored this reality in a dramatic way. 406 Rarely Relevant Institutions for Terribly Relevant... Hal Klepak A way forward? If we are frank, we will admit that our institutions are remarkably ill prepared for dealing with the intelligence challenges ahead. This is true of the risks and challenges referred to here in general but perhaps particularly in the key area of intelligence cooperation generally agreed as being a central pillar in any real success of an effort to address these challenges. At this point, however, it is necessary to briefly look at what there is out there, set up over several decades, as a series of institutions of our hemisphere organised to face security issues. The inter-American security system is made up of a number of such institutions as well as many accords of some considerable history: The Inter-American Defence Board (IADB): set up in 1942, originally to deal with the fascist threat by coordinating an inter-American defence and political response to it. It was modernised to deal with the challenges posed by the Soviet Union later on. While reformed marginally in recent years and now doing some useful work after years of inaction, its relationship to the wider system, and especially to the OAS, must be decided before much more can be asked of it. The Inter-American Treaty of Reciprocal Assistance (Rio Pact or ITRA): signed in 1947, and designed to provide the region with a flexible collective security arrangement. It must be said that it has provided some such flexibility being converted dramatically into an anti-communist alliance fixture in the 1960s, and more recently called into existence again (after years of total irrelevance) as a means to at least permit cooperation in the current anti-terrorism camapign. All states of the Americas are not parties to the accord. The Inter-American Defence College (IADC): set up in the early 1960s in order to respond to the ‘export of revolution’ phase of the Cuban Revolution, it has given many courses to generations of officers of the armed forces of the Americas. Modernised more recently as a result of the end of the cold war, its courses are now much more relevant to current issues of concern. And it could prove more flexible still if properly used in the future. The Mutual Assistance Pacts (MAPs) were signed in the early to mid1950s between the United States and a number of Latin American countries, to better coordinate their joint efforts in the defence field. They tend to reflect the preference in Washington to do things more effectively on a bilateral level, as well as maintaining more easily United States overwhelming influence, and are not strictly inter-American. They do more to point to the problems in the system than to offer a way forward. 407 FLACSO-Chile The Charter of the Organisation of American States (OAS), itself a statement of collective security and defence cooperation through its chapters V and VI, was signed in 1948 for this successor central institution of the inter-American system and the Pan American Union. The role of the OAS, greatly expanded in security areas of late, can be chiefly improved, in all probability, through its permanent committee dealing with such matters. The Permanent Hemispheric Security Committee of the OAS, set up in 1991 and made permanent in 1995, in order to deal more effectively with security matters faced by the organisation. To the surprise of many, the committee has proven, admittedly on rather an off-and-on basis, of great utility in bringing to the attention of the OAS security issues of importance. Linking this body with the IADB may provide effective, civiliancontrolled, assistance to the hemispheric body in the security area and should be assessed and moved forward. The Defence Ministerials of the Americas (DMA), begun in 1995, and bringing together all defence ministers of the region (except Cuba) roughly every two years to discuss common issues, has given the hemisphere's ministers of defence a forum for discussion of common issues of concern. It must be said, however, that meetings tend to be unfocussed and relatively unproductive, reflecting issues which will be discussed briefly below. The conferences of commanders of American armies, navies, and air forces take place on an annual or biannual basis among a number of the armed forces commanders of the hemisphere. Here again there is no universality of membership but the meetings have generated some useful cooperation. Surely the fact that such meetings involve policy decisions means that they should be much more closely linked to civilian diplomatic arrangements and not remain so much a military closed shop as they have been in the past. More arguably, of course, the system is also made up of a host of United States arrangements and institutions which deal with the hemisphere and include other states as participants. Here again these arrangements often appear to merely underscore United States dominance of the ‘system’ and do not necessarily increase greatly the efficiency of the whole to deal with the problems at hand. Thus it is not as if the inter-American system did not have institutions. We have institutions in good numbers to help coordinate our security effort. It is, however, not in the number of institutions that the problem is found. Rather there are two much more fundamental difficulties: • a degree of disinterest and/or divergence in priorities between governments of the hemisphere 408 Rarely Relevant Institutions for Terribly Relevant... • Hal Klepak a lack of confidence where cooperation in key and sensitive areas is concerned among countries The first of these translates into an unwillingness at times to work together or at least a fear of doing so with the asymmetries so obvious in the region. The second appears in the form of distrust over what kind of cooperatuion can be undertaken and especially at this time, over what information can and should be shared with whom, what use will be made of it, and a host of ancillary issues. And the two combined bring about a distressing tendency to bilateralise arrangements as a means to increase efficiency, reduce distrust, and ensure similar priorities. While this is understandable it is neither efficient overall within the region nor does it build confidence more widely. As if this were not enough, the institutional framework mentioned is woefully lacking when it comes to efficient deployment of resources to common priorities. For bureaucratically, and this is crucial, most of the issues mentioned do not necessarily fall under defence ministries at all. The illegal narcotics trade is usually the responsibility of the police in most of our countries. The illegal arms trade is even more firmly in that rubric. Illegal immigration is an immigration ministry, department of justice, or police matter. Epidemics are the domain of the minister of health, as natural disasters belong to a variety of ministries assisted by, but not replaced by, the armed forces. Even terrorism is in many of our countries the primary responsibility of the police services. Little wonder then, that coordination of an inter-American security effort in these areas proves complicated. Usually the answer is, frankly, to ‘aim low’ to achieve something since achieving much is so obviously out of our control. CICAD may be seen as an example, however positive in its way, of this sort of problem. As mentioned, in this regard it will surely be necessary to do some truly new thinking to move forward in this area. If we are honest, we will admit that we have not always been up to the job of providing the newest of thinking. The cold war was a long one, if not as bloody as some others of recent memory. Habits of approach became anchored in many cases. ‘Thinking outside of the box’ was not always encouraged. The existence of essentially one probable enemy simplified excessively much of the job of defence, and made intelligence, for example, often rather more an affair of number counting than of original thought or deep analysis. Terrorism appears to be likely to be with us for some time. And as with drugs there is much understanding of other positions on this matter but not really much of an idea on what to do jointly about it. Distrust abounds on 409 FLACSO-Chile this matter as on so much more, such as illegal immigration, the illegal arms trade, narcotics, crime, and even natural disasters and health. Is it surprising to see that institutions which in their majority were set up decades ago, in the context of the cold war, should no longer be seen as terribly relevant? Is it surprising that the asymmetries of the hemisphere should remain troubling to many, especially considering that the issues at hand tend to be so internal and sensitive to many states? Finally, is it surprising that we should be stumbling somewhat over issues which are often so new? The argument here would be that it is in no way surprising that we find obstacles to success in bringing our institutions into line in such a way that they can find meaningful ways to cooperate in the face of the challenges before us. What is left to do is surely to provide the original thinking, the ‘new think’ necessary in order to at least propose what changes might be necessary and possible to contribute to addressing the risks and threats at play. 410 REFORMAS DE LAS FUERZAS ARMADAS: DISCONTINUIDAD Y LIMITES INSTITUCIONALES EN LA REPÚBLICA DOMINICANA ALEJANDRA LIRIANO Y DE LA CRUZ1 Introducción La recomposición de los escenarios mundiales de seguridad y de la defensa en la posguerra fría, entendida a partir de su carácter multidimensional, la participación desigual y asimétrica de una multiplicidad de actores y del estrecho vínculo entre lo nacional y lo internacional, presenta a la región del Caribe demandas tendentes al establecimiento de políticas y mecanismos institucionales que contrastan con su escasa o limitada capacidad de respuesta ante los mismos. Desde la última década del siglo XX una de las demandas prioritarias en la región ha sido la definición de políticas de defensa y la consecuente modernización de las estructuras y mecanismos de defensa y seguridad. Esta tarea no parece resultar fácil en contextos y momentos en que la seguridad regional es cada vez, no sólo más compleja sino, menos determinada por los actores locales participantes. Este trabajo intenta abordar el nivel introductorio, algunos esfuerzos de modernización de las fuerzas armadas dominicanas interpretados, por un lado, a partir de la presencia de una agenda de seguridad que implica aspectos militares y no militares, creando una especie de híbrido tanto 1. FLACSO-República Dominicana. 411 FLACSO-Chile en las nuevas misiones como en la percepción que los ciudadanos/as tienen de las fuerzas armadas. Y, por otro lado, en momentos de construcción de una nueva arquitectura de la seguridad interna de Estados Unidos cuyo impacto inicial afectará significativamente a la región. La discontinuidad y los límites de las acciones nacionales encaminadas por las fuerzas armadas y de seguridad en República Dominicana plantean la necesidad de una mayor y consistente profundización del marco institucional y de la apertura de un proceso de diálogo nacional que integre actores estatales y no estatales, de forma que el proceso de reforma no quede simplemente en una institucionalidad renovada. Las nuevas amenazas a la seguridad en el Caribe El Caribe constituye la región donde la confrontación propia de la época de guerra fría todavía no termina. La permanencia de una Cuba excluída del mecanismo hemisférico de participación, la Organización de Estados Americanos, y la persistente crisis política institucional de Haití, la que no parece en vías de solución en el mediano plazo, entre otros, configuran una situación de seguridad regional compleja y explosiva. En el Caribe persisten además, remanentes de estructuras de la dominación hegemónica colonial de finales de siglo XIX2. Con un aumento creciente de la inseguridad ciudadana en la mayoría de sus países Puerto Rico, Jamaica y República Dominicana3, y con la amenaza que supone convertir la región en tránsito de las redes transnacionales de drogas, armas y personas, el Caribe intenta posicionarse en los procesos de reforma y modernización de sus estructuras militares y de seguridad. Se estima que entre el 30 y 40% de la cocaína que ingresa a Estados Unidos ha utilizado el Caribe como ruta 4. La nueva agenda de seguridad pos confrontación bipolar se redefinió en torno a las llamadas amenazas no tradicionales de seguridad. Los conflictos étnicos, las crisis ambientales, el terrorismo, la migración ilegal y el tráfico de drogas pasaron a considerarse amenazas a la estabilidad de la región. Entre todos éstos, dos temas de la agenda resultaban prioritarios a los intereses 2. Nos referimos a los territorios y estados asociados de Estados Unidos, Gran Bretaña y de Holanda; los Departamentos de Ultramar (DOM) de Francia en el Caribe y América del Sur. 3. Un informe del Banco Mundial sitúa varios países del Caribe entre los de más alta tasa de criminalidad. Para una ampliación de este tema ver, Fernando Carrión, “De la violencia urbana a la convivencia ciudadana”, mimeo, Foro FLACSO-Hoy, FLACSO, Rep. Dominicana, 23 de abril 2002. 4. Brad Hittle, “U.S. Counter-Drug Policy in the Caribbean”, documento presentado en el Seminario Los Estados Unidos y el Caribe: construyendo una agenda regional, FLACSO-Rep. Dominicana, octubre 2001. 412 Reformas de las fuerzas armadas: discontinuidad... Alejandra Liriano y de la Cruz norteamericanos: la cuestión migratoria, fundamentalmente la migración ilegal y el tráfico de drogas. Ambos temas, la migración ilegal y el tráfico de drogas causan particular preocupación en tanto y cuanto impactan internamente a los Estados Unidos. La relación entre Estados Unidos y el Caribe es tan profunda que convierte los problemas de política externa de Estados Unidos en problemas domésticos o interméstico o viceversa5. El Caribe es principalmente área de tránsito, con poca producción en los países, pero cuyo consumo es relativamente alto en algunas de las islas6. Los países del área enfrentan producción, consumo de drogas y lavado de dinero, aunque con niveles de diferenciación de un lugar a otro. Ivelaw Griffith ha señalado que entre los tipos de drogas que transitan en el Caribe, sólo la marihuana se produce en algunos países7. Aunque el control del narcotráfico constituye prioridad en la política exterior de Estados Unidos hacia la región es innegable el nexo existente entre la percepción de amenaza del país hegemónico y la preocupación manifiesta en los frágiles estados caribeños que entienden que el narcotráfico pone en peligro su libre determinación y los escasos espacios de control de los gobernantes locales. Sin embargo, como ha señalado Adrián Bonilla8 los temas que eventualmente son prioritarios para América Latina, como es el caso del comercio y la inversión en áreas productivas o están ausentes o están condicionados por las percepciones políticas estadounidenses. El impacto que sobre los sistemas políticos de la región tiene el corrosivo negocio de las drogas es bien conocido. La manera como están siendo afectados países con democracias débiles, el nivel de incidencia de estos problemas en gobiernos débiles y estructuras democráticas en transición como los casos de Guyana, Suriname, República Dominicana, en grados diversos, nos remite a fenómenos de tal magnitud que erosiona la ya restringida capacidad soberana de estos países, a la vez que incrementa el crimen, la corrupción sistémica e institucional, el tráfico de armas entre otros delitos transnacionales. Así, sin una amenaza militar extracontinental, Estados Unidos no conceden al Caribe en una posición prominente en sus intereses de seguridad, más allá de la lucha contra el narcotráfico. Toda la reorganización de las fuerzas militares norteamericanas en la región realizada a partir de mediados de la década de los noventa tuvo el propósito de estructurar 5. Humberto García Muñoz, Op. Cit. 6. Humberto García Muñoz ha realizado una caracterización del narcotráfico en el Caribe, en Op.Cit., p. 25. 7. Ivelaw Griffith, “Drugs and the emerginf security agenda in the Caribbean”, in Security in the Caribbean Basin. Woodrow Wilson Center 1999. 8. Adrián Bonilla, “Vulnerabilidad internacional y la fragilidad doméstica. La crisis andina en perspectiva regional”. En Nueva Sociedad, N° 173, Caracas, mayo-junio 2001. 413 FLACSO-Chile su desplazamiento a los fines de controlar el tráfico de drogas. La nueva jurisdicción sobre el Caribe y América Latina al sur de México conferida al Comando Sur en 1997, le otorgó autoridad para desplegar fuerzas militares de Estados Unidos en actividades estrictamente militares o en otras que no lo son. Por otro lado, el fenómeno de la emigración ilegal hacia Estados Unidos ha sido la segunda prioridad de seguridad en el área. Este tema está relacionado fundamentalmente con el deterioro de las condiciones sociales y económicas de una importante mayoría de población de la región y a la precaria articulación entre las respuestas estatales locales a las crecientes demandas de las sociedades. Crisis de gobernabilidad e inestabilidad social (Haití, República Dominicana, Jamaica), aumento de los índices de criminalidad y deterioro de las condiciones de vida de la población, evidencian la profundización en los niveles de pobreza que exhiben muchos países caribeños. De acuerdo a cifras recientes, países como Cuba, Haití, Antigua, Belice, Domínica, Granada, Jamaica, St. Kitts, San Vicente y Santa Lucía, en el Caribe, registraron crecimientos económicos inferiores a los promedios anuales de la década de 19809. Cada año miles de dominicanos de diferentes sectores sociales, pero básicamente de los sectores más empobrecidos cruzan el Canal de la Mona poniendo en riesgo sus vidas. En 1995 el Servicio Nacional de Inmigración estimó que cerca de 20,000 dominicanos cruzaron dicho canal entre Puerto Rico y República Dominicana. Asimismo, según cifras de 1994 el volumen de ciudadanos haitianos arrestados y repatriados sobrepasó los 26,000. La posición de los estados caribeños hacia la emigración ilegal es complicada por los cambiantes efectos económicos sobre los países de origen. De un lado, los flujos migratorios ponen en duda la legitimidad de muchos gobiernos y la efectividad de sus modelos económicos. Y por otro lado, estos mismos gobiernos se ven forzado a reconocer el importante rol que juegan las comunidades migrantes en el exterior. Por ejemplo, la economía dominicana, como muchas economías en la mayoría de los países de la región, depende en gran medida de las remesas que envían las comunidades residentes en Estados Unidos, llegando en algunos casos a igualar el turismo como principal fuente de divisas. La percepción de que la inmigración ilegal constituye una amenaza a la seguridad interna de Estados Unidos ha devenido en la aplicación de 9. Luis Suárez, “Los recursos de la gobernabilidad en la Cuenca del Caribe: ¿Hay alternativas?”. Documento presentado en el Seminario Los recursos de la gobernabilidad en la Cuenca del Caribe. FLACSO-República Dominicana, noviembre 2001. 414 Reformas de las fuerzas armadas: discontinuidad... Alejandra Liriano y de la Cruz medidas militares para enfrentar situaciones de naturaleza social, en muchos casos, sin que medie ningún acuerdo entre las autoridades norteamericanas y las de los países caribeños. Finalmente, nuevos presupuestos son orientados para hacer más efectivo el control y apresamiento de viajeros ilegales en la región, a la vez que se aprueban mecanismos e instrumentos legales que posibiliten el control de grupos de inmigrantes en territorio de Estados Unidos. En tal sentido, el Caribe se ha visto afectado por la aplicación de las leyes de inmigración de la década de los noventa, mediante las cuales se ha deportado un número sin precedentes de indocumentados o legales convictos de crímenes que guardan prisión en cárceles norteamericanas. En los primeros tres meses de este año (2002) 685 ciudadanos/as dominicanos han sido repatriados de Estados Unidos, después de cumplir condenas por narcotráfico, homicidios y asalto a mano armada10. Terrorismo y cambio en la política norteamericana hacia el Caribe Hasta septiembre de 2001 nadie ponía en duda que los asuntos referidos a la lucha contra el narcotráfico y migración ilegal constituían la agenda central de la política exterior de Estados Unidos en el Caribe. Estos temas no han sido abandonados, sin embargo, los acontecimientos del 11 de septiembre plantean serios cuestionamientos en torno a la nueva arquitectura de la seguridad interna de Estados Unidos y su impacto tanto en la región. Es todavía temprano para evaluar los impactos referidos. A modo de ejercicio heurístico, lo más acertado es situar cual es la nueva arquitectura de la seguridad interna, que sectores locales involucra y cuales serían los futuros impactos. Asimismo los requerimientos que esta nueva realidad de la seguridad post terrorismo estaría planteando a las instituciones de la defensa y la seguridad caribeña. A primera vista, hay dos lecturas posibles de las acciones encaminadas por Estados Unidos después de los atentado terroristas de Nueva York y Washington: la primera, asistimos a una remilitarización de la seguridad global y regional vía la necesidad de controlar espacios difusos y vulnerables por donde circulan las redes terroristas. Esta perspectiva parece atentar contra los avances del estado de derecho que ciudada- 10. Información aparecida en el periódico El Caribe de fecha 21 de marzo de 2002. 415 FLACSO-Chile nos/as de países desarrollados habrían alcanzado. La segunda hace referencia a la naturaleza de las amenazas identificadas como asimétricas y las estrategias de enfrentamiento que este tipo de amenazas demandan. Remilitarización de la seguridad regional Algunas medidas tomadas por el gobierno del presidente George W. Bush irían en esta dirección: la aprobación por el Congreso norteamericano de un presupuesto militar notablemente aumentado que eventualmente podría acercarse a los $400 billones; la creación de la Oficina de Homeland Security, bajo la coordinación del gobernador Tom Ridge, la que coordinará más de 40 agencias de seguridad interna, estructurando con ello un superministerio bajo la autoridad del cual estarían importantes agencias del sistema de seguridad norteamericano. De igual manera, el inicio de profundos cambios en los sistemas de inteligencia y en los patrones de control de las actividades terroristas dan cuenta de la securitización que está sufriendo el mundo con posterioridad a los atentados. Unos 3.718 agentes del FBI se centrarán en actividades antiterroristas y unos 480 agentes del FBI serán movidos desde drogas, la lucha contra crimenes de cuello blanco y violentos a las acciones antiterroristas 11 . En este orden, la aprobación de una ley antiterrorista que concede libertad a determinadas agencias para violentar de manera provisional y transitoria las libertades individuales de aquellos ciudadanos que puedan ser considerados como enemigos por sus vínculos con actividades terroristas. La lucha contra el narcotráfico constituye el centro de la estrategia de seguridad de Estados Unidos en el Caribe, sin embargo, la misma será afectada por los cambios de enfoque en la política norteamericana en acelerado proceso de redefinición de una estrategia donde los vínculos entre el narcotráfico y el terrorismo serán los elementos centrales de la lucha antinarcóticos12. En múltiples ocasiones se ha vinculado la zona conocida como “Triple Frontera” (Brasil, Paraguay y Argentina) con el apoyo a actividades terroristas. Igual referencia se ha hecho con respecto a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Con la aplicación de excesivos controles migratorios es muy probable que los ingresos de los productores y traficantes de drogas narcóticas se vean reducidos. Al decir de Eduardo Gamarra, en el Caribe estos 11. Jerry Brito: Información aparecida en Cato Newsletter de fecha 20 de mayo 2002. 12. Eduardo Gamarra. Op.Cit. 416 Reformas de las fuerzas armadas: discontinuidad... Alejandra Liriano y de la Cruz esfuerzos por controlar las redes de tráfico de drogas, armas y migrantes se redoblarán, generando con ello un impacto económico sobre las pequeñas economías. Como resultado del recrudecimiento de las medidas de control de inmigrantes al interior del territorio norteamericano el Caribe debe esperar una aceleración en la deportación de criminales, algo que ya ha tenido sus efectos en varios países de la región. La nueva Directiva del Consejo de Seguridad en Territorio Nacional para ayudar a combatir el terrorismo tiene componente central en las políticas y prácticas de inmigración más efectivas13. Otro impacto significativo se preve en el propio concepto de soberanía de la región, ya seriamente afectado por las conseciones hechas a la lucha contra las drogas en el Caribe. Anthony Maingot destaca el hecho de como las medidas de control de aduanas de los aeropuertos, la vigilancia de la Guarda Costa de cruceros turísticos hasta en aguas territoriales y la mayor supervisión de los aviones de líneas aéreas extranjeras que aterrizan en Estados Unidos contribuirá a lesionar aún más las soberanías nacionales. Que no decir de la política de supervisión de los “paraísos fiscales” de tantas islas del Caribe, pues la búsqueda de las finanzas de los terroristas a nivel global conllevará una fuerte presión sobre este sector bancario14. Finalmente, la región deberá evaluar en un corto plazo el impacto de los controles migratorios en la misma, ya que en términos generales un 10% de la mano de obra del Caribe emigra anualmente a Estados Unidos. La rearticulación de la estrategia de seguridad norteamericana en torno a la lucha antiterrorista tiene lugar en momentos en que parece profundizarse la recesión económica internacional, afectando sensiblemente las pequeñas y vulnerables economías de la región. Según David Jessup, del Caribbean Council for Europe, ha señalado algunos impactos prevesibles de los eventos terroristas en el Caribe: En primer lugar, en el turismo que representa un negocio de $2 billones de dólares y en todos los negocios relacionados desde líneas aéreas, cruceros y hoteles. Para 16 de los 28 países que integran la Cuenca del Caribe el turismo es la 13. Este grupo de trabajo está integrado por expertos procedentes del Departamento de Estado, la Oficina Federal de Investigaciones (FBI), el Servicio de Naturalización e Inmigración (INS), el Servicio Secreto, el Servicio de Aduanas y la comunidad de inteligencia, bajo la coordinación del Secretario de Justicia. Salvaguardias de Inmigración y mejoramiento del intercambio de información vital. La efectividad de tales disposiciones estará determinada en gran medida por las posibilidades de coordinación de tales agencias. El grado de dispersión, duplicidad y hasta conflictos de intereses entre muchas de estas agencias se han puesto de manifiesto en los últimos años del siglo XX. 14. Anthony Maingot, “Relaciones Estados Unidos-Caribe en un Período de Cambio en el Sistema Internacional”. 417 FLACSO-Chile principal fuente de divisas. En segundo lugar, el impacto en las remesas de las comunidades caribeñas que sobrepasa unos $3 billones en la medida en que la recesión afecta la capacidad para hacer estos envíos. De amenazas asimétricas y otras amenazas La segunda lectura a la problemática de la seguridad regional pos 11 de septiembre, incluye como uno de sus elementos principales lo que ha sido conceptualizado como amenazas asimétricas. Estas amenazas, por su naturaleza, utilizan elementos no convencionales, propios de la guerra confrontacional directa del pasado. Johanna Mendelson retomando un informe preparado tanto por el Pentágono como la Universidad Nacional de Guerra asume el tema de las amenazas asimétricas como una clave de lectura valiosa para entender la situación pos atentados. En su artículo la misma se refiere a ellas como: “son amenazas que vienen de un enemigo más pequeño o débil que usa elementos de sorpresa para atacar. Estos ataques demuestran la vulnerabilidad de un país poderoso. La meta no es ganar una victoria estratégica sino aterrorizar a la población. Estas acciones no son actos militares sino actos que usan tecnologías fáciles para causar mucho daño a otros países. Son amenazas que no tienen soluciones puramente militares, porque el factor más poderoso de los ataques es el elemento psicológico...”15. En este orden de ideas se inaugura un nuevo contexto internacional de seguridad, en el que las pasadas concepciones de guerra convencional abren paso a nuevos actores –no necesariamente militares sino más bien civiles– diferentes mecanismos de enfrentamiento, no usan fuerzas armadas tradicionales; donde las propias redes que configuran el sistema económico mundial sirven de sostén y financiamiento a las actividades del “enemigo”. En las que más que teatro de operaciones –concepto de la otrora visión tradicional– se involucra a pueblos y poblaciones enteras sea como actores o como víctimas en este nuevo tipo de confrontación. La cuestión de las amenazas asimétricas, no podrá ser desarrollada en la amplitud que el concepto requiere, no obstante, me parece importante, resaltar dos elementos: En primer lugar, es evidente en esta visión la naturaleza no militar del problema. Se trata de problemas cuyas causas remiten a motivaciones de índole: sociales, religiosos, fundamentalistas, 15. Johanna Mendelson, “Cambios estratégicos en la Defensa de los Estados Unidos desde el ataque terrorista en Nueva York y Washington”, mimeo, Resdal, noviembre 2001. 418 Reformas de las fuerzas armadas: discontinuidad... Alejandra Liriano y de la Cruz segregacionistas, de pobreza, de pérdida de sentido, entre muchas otras. Así las cosas, la respuesta más efectiva a este tipo de amenazas no parece ser exclusivamente militar. El papel central corresponde a la labor de inteligencia, pero “inteligencia preventiva” en el plano internacional y, por otro, la vinculación de la “inteligencia interna con la externa”16. A partir de esta recomposición estratégica del sistema de seguridad de Estados Unidos y fundamentalmente, como hemos señalado anteriormente, de los cambios en el sistema de inteligencia, el Caribe recibirá demandas de un mayor involucramiento de las fuerzas militares y de seguridad nacionales en el control y seguimiento de células o grupos identificados o percibidos como terroristas. Con respecto al segundo elemento, dado que el objetivo a enfrentar en las “amenazas asimétricas” es difuso, por los medios no convencionales de enfrentamiento que utiliza, porque puede permear los más diferentes grupos civiles, vale preguntarse hasta dónde será posible desarrollar la labor de inteligencia al interior de las propias sociedades sin afectar las libertades fundamentales y los derechos civiles adquiridos? Este aspecto, que ocupa hoy un lugar importante en el debate, deberá ser evaluado a partir de las estrategias de enfrentamiento empleadas y de los cambios en los mecanismos institucionales militares/civiles involucrados en la lucha antiterrorista dirigida a escala planetaria por Estados Unidos. Procede cuestionarnos hasta dónde esta “nueva agenda” está transformando las agendas de seguridad en el Caribe. Intentaré retomar algunos aspectos de la realidad de la República Dominicana a partir de la percepción de dicha agenda y los cambios institucionales. Continuidad y discontinuidad de la agenda de seguridad de la República Dominicana El contexto global de la posguerra fría constituyó un escenario favorable a los cambios en las concepciones de seguridad y el establecimiento de vínculos entre los civiles y los militares a través de toda la región. El fortalecimiento de los gobiernos democráticos y en transición democrática en América Latina y el Caribe, la profundización de su inserción económica internacional y el reordenamiento de un conjunto de actores internacionales, propician las condiciones para que distintos actores so- 16. Marcelo Fabián Sain, “Problemas globales y dilemas subregionales. El terrorismo transnacional y el nuevo escenario de seguridad subregional”. FLACSO-Chile, noviembre 2001. 419 FLACSO-Chile ciales, políticos y militares inicien un debate que permita la construcción de una política de defensa y la seguridad para las democracias. El marco regulatorio que articuló la defensa y la seguridad por más de medio siglo no se corresponde con las nuevas realidades nacionales e internacionales. Los conceptos de defensa, seguridad y la definición de la misión de las instituciones encargadas de promoverlas pasan a ser redefinidos en función de los cambios estructurales. Las áreas de conflicto y la dimensión e intensidad de los mismos se transforman afectando los medios de resolución, las modalidades del uso de la fuerza, así como la disponibilidad y movilidad de los recursos humanos, financieros y materiales. Los procesos de transición democrática iniciados en varios países de la región fueron determinando la configuración de modelos de relaciones cívico-militares a partir de la creación de un espacio de debate en torno a temas prioritarios, a saber: a. La formulación de una política de defensa y seguridad como requisito institucional de todo proyecto de consolidación democrática, con la participación de sectores civiles. Dicha política se enmarca en una nueva legislación sobre la defensa y seguridad acorde a los nuevos requerimientos; b. La profesionalización y modernización de las fuerzas armadas y de seguridad acorde a los escenarios de seguridad emergentes, en apego irrestricto al poder civil y las leyes; c. La profundización y fortalecimiento del vínculo entre seguridad y desarrollo sostenible, al considerar la pobreza como uno de los elementos que afectan de manera significativa la seguridad interna de los países de la región; d. La consolidación de la cooperación regional en materia de seguridad; e. La articulación de las necesidades e intereses del Estado en materia de política exterior y política de defensa y seguridad. No obstante, los avances institucionales en la definición de los nuevos roles y misiones de las fuerzas militares y de seguridad en la región, la República Dominicana se sitúa fuera del proceso. Aún cuando a mediados de la década de los noventa el país retoma el tema de las reformas económicas y sociales promovidas por las recomendaciones emanadas del “Consejo de Washingtons”17 el tema de la reforma y modernización de las fuerzas armadas dominicanas está totalmente ausente18. 17. El Consenso de Washington se refiere al conjunto de recomendaciones neoliberales para realizar reformas económicas y sociales en los países latinoamericanos seriamente afectados por la crisis económica de la llamada década perdida. 18. Grupo de Acción por la Democracia, Agenda Nacional de Desarrollo: planes de acción para las diez principales prioridades, Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra, 1996. 420 Reformas de las fuerzas armadas: discontinuidad... Alejandra Liriano y de la Cruz Pese a los esfuerzos de reforma y modernización del aparato estatal introducidos en la gestión de gobierno del presidente de corte liberal Dr. Leonel Fernández del Partido de la Liberación Dominicana, el cual intentó alcanzar un gran pacto social y una agenda nacional, la reforma del sector militar estuvo nueva vez prácticamente ausente. La referencia al tema militar se circunscribió a la participación de las fuerzas armadas en el control de la franja fronteriza con Haití, es decir a una “amenaza tradicional” en el manejo de las relaciones interestatales entre la República Dominicana y Haití. Por tanto el debate respecto a los nuevos roles de las fuerzas armadas y de seguridad en el marco de un nuevo contexto de seguridad regional diferente y complejo es materia pendiente. El mantenimiento de rasgos y elementos doctrinarios, de visiones y prácticas propios de la época de guerra fría, junto a la persistencia de un modelo de relación Estado-Fuerzas Armadas que privilegia en gran medida formas institucionales del pasado, fundamentalmente neopatrimonialistas, operan en sentido de desfavorecer un proceso de debate abierto y participativo sobre el papel de las fuerzas armadas a nivel interno y regional. La exigua presencia de civiles debidamente formados e informados en los asuntos que atañen a las fuerzas militares y de seguridad, y la persistencia en amplios sectores de la población de una línea que demarca los temas de defensa y seguridad como privativos de las fuerzas armadas no favorece que la sociedad civil se convierta en un ente promotor e impulsador de las reformas de las fuerzas armadas dominicanas. En este orden podemos destacar la percepción que tiene gran parte de la población civil respecto del grado de confianza y credibilidad en las acciones de las fuerzas armadas, lo que opera en propiciar la legitimación de su actual desempeño, vía la negación de reformas profundas en las instituciones militares. Finalmente, el discurso modernizante ha sido impuesto por el contexto regional de la seguridad y la necesidad de adecuarse al marco institucional regulatorio que se establece a nivel hemisférico. En un proceso que se puede considerar como autoreforma las fuerzas armadas dominicanas han creado un conjunto de instituciones con la finalidad de favorecer un nuevo tipo de acercamiento con los sectores civiles. La creación del Instituto de la Defensa y la Seguridad Nacional, el Instituto de los Derechos Humanos de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, el servicio militar voluntario responde a esta nueva visión en la que, sin embargo, está pendiente un debate más abierto y participativo sobre la Política de Defensa y Seguridad Nacional, la creación de mecanismos estatales que subordinen el rol de los militares al poder civil, que hagan más transparente las acciones de los organismos de seguridad y defensa nacional, en el marco de definición de las reales y potenciales amenazas a la seguridad nacional y regional. 421 AMENAZAS Y RIESGOS. NUEVAS REALIDADES PARA AMERICA LATINA CARLOS GUTIÉRREZ P. 1 Introducción Se ha hecho común en la discusión y literatura actual especializada en los temas de seguridad, el debate sobre las “viejas” y “nuevas” amenazas que enfrenta la humanidad, como una de las consecuencias más palpables del término del período histórico conocido como la guerra fría, y que ha tenido una fuerte repercusión en el tipo de desafíos que dejan planteados a los esquemas de seguridad que implementan los estados. El tránsito de la guerra fría a un “nuevo orden internacional” todavía en conformación, por lo tanto con las inestabilidades y la geopolítica del caos que se genera 2, ha seguido estando marcado por el conflicto tradicional, que se sustentaba esencialmente en la amenaza ideológica bipolar, pero al cual se la ha ido agregando una nueva realidad, y es que habrían entrado en escena nuevas inseguridades que resituarían los esfuerzos de defensa. Este debate, sin embargo, ha estado predominantemente centrado en la confección de una taxonomía de las “nuevas amenazas”, hegemonizado desde un interés político estatal, y con fuerte influencia de una “Agenda de Seguri1. Master en Ciencias Sociales y Doctor ©en Estudios Latinoamericanos. Director Centro de Estudios Estratégicos, Universidad ARCIS. 2. Para una fundamentación mayor sobre este punto ver Albiñana, Antonio (editor): Geopolítica del Caos. Le Monde Diplomatique, edición española, España, 1999. 423 FLACSO-Chile dad” inducida desde los centros decisores de Europa y Estados Unidos, no dejando los espacios necesarios para un debate regionalizado que particularize sus demandas, ni tampoco que pudiera profundizar en la morfología de tales inseguridades, que permitiera nuevas clasificaciones, escalas e intensidades de los impactos sobre las sociedades. La necesidad de diferenciar entre las distintas inseguridades que enfrenta actualmente el Estado y la sociedad, no es solo por una responsabilidad académica, sino por sobre todo ante la demanda efectiva y eficiente de políticas públicas específicas, las que pueden desarrollarse a condición de una interpretación ajustada del carácter de estos nuevos fenómenos, y de la acción de actores estatales y no estatales que estén positivamente involucrados. Amenazas y riesgos Una distinción epistémica Hablar hoy simplemente de “viejas” y “nuevas” amenazas me parece que tiende a confundir y a querer resolver en forma muy primaria una compleja realidad de inseguridades que se abaten contra nuestros pueblos. Existe también en esta discusión un uso conceptual más general que es muy relajado, como hacer sinónimos amenazas de riesgos, defensa de seguridad, mezclar roles de ejército con el de policía, etc.., lo que en términos generales ayuda más a confundir que a esclarecer. En otros casos de identificación de amenazas, por el contrario, vemos la indefención conceptual, cuando por ejemplo se trata de definir el terrorismo, lo que tiene como resultado práctico una generalidad nula que ha sido bien usado por el poder político de turno (tanto a nivel local como global) para resolver en su favor disputas particulares3. 3. “Las condiciones políticas generadas por los atentados ha servido en algunos países para su utilización maniquea en temas de política interior. El Presidente de El Salvador, Francisco Flores ha declarado que en el caso particular de su país el Farabundo Martí es “una organización que tiene vínculos con organizaciones terroristas, estimula y apoya ese tipo de actividades ilegales”. Hay que recordar que este conglomerado político es la segunda fuerza electoral en El Salvador, algo muy similar a lo que ocurre en Nicaragua con el Frente Sandinista, que en los momentos de esa declaración tenía fuertes espectativas de triunfo electoral en las elecciones presidenciales del 4 de noviembre. Las presiones políticas en relación a nexos con el terrorismo han estado presente en la pelea electoral y habrá que analizar cuánto ha influido en estos resultados, incluyendo en ellos el del propio Colombia”. Tomado de Gutiérrez, Carlos: “Los primeros efectos en América Latina post 11 de septiembre de 2001”, revista Estudios Político-Militares, Año 2, N° 3, primer semestre de 2002, Centro de Estudios Estratégicos, Universidad ARCIS. 424 Amenazas y riesgos en América Latina Carlos Gutiérrez El tema preponderante entonces es poder distinguir fenoménicamente entre las distintas inseguridades, teniendo en cuenta que obedecen a distintos orígenes, contenidos, objetivos, actores, satisfactores que las hacen distintivas y por lo tanto específicas. Hay una necesidad de profundizar este conocimiento y clasificación, porque se están involucrando demandas y orientaciones que tienen incidencia en la vida política y pública del estado y su pueblo. No basta con agregar el prefijo de nuevas a las recientes inseguridades, cuando con ello no se ha resuelto más que un acercamiento somero, superficial y ha dejado al correspondiente fenómeno en una tierra incógnita tanto en lo conceptual como en su posibilidad de manejo. a) Las amenazas La tradicional concepción de seguridad, que era un símil de la defensa, estaba fundamentada porque en su base tenía que enfrentar una amenaza que atentaba contra la existencia del estado y los intereses nacionales que ésta encarnaba. Eralavisión estadocéntricadela políticaexterior,derivadadelaconcepción westfalianadelrolestatal,elcualeraactorfundamentalyúnico en este tramado de poder.Se daba porentendido que elEstado eraelrepresentante excelso de una nación a la que tenía que procurarsoberanía,interesesy objetivos,demarcados por un lím ite exteriorenqueseconstituíalafrontera,dentro delcualcabíaelpleno desarrollo de este cuerpo4. La interacción de ese estado con otros similares, traía indefectiblemente el choque de intereses que se constituía en las hipótesis de conflictos, como la máxima expresión del realismo político en el campo internacional. Frente a este desafío de la seguridad, por cuidar el desenvolvimiento del propio estado-nación, el instrumento que era convocado para dar satisfacción a la necesidad surgida era el militar, y de allí que la asociación entre seguridad y defensa se vuelve unívoca, tanto por lo restringido del primer concepto, como por el sentido empírico que tiene el segundo. Sin lugar a dudas la defensa es un componente orgánico, en cuanto existen estructuras, teorías, recursos humanos, competencias y habilidades que pueden dar satisfacción a esta demanda específica, y sobre la cual también ha construido una ideología de pocisionamiento frente a la nación, que la constituye en sí en el satisfactor adecuado. 4. Para mayor profundización de esto ver: David, Charles Philippe. La guerre et la paix. Approches contemporaines de la sécurité et de la stratégie, Presses de Sciences Politiques, París, 2000. Especialmente el capítulo 2: La Sécurité de L´Etat ou le Domaine Réservé. 425 FLACSO-Chile La amenaza por lo tanto tiene este encadenamiento conceptual. Parte desde su base en la oposición de intereses nacionales en el concierto internacional, sobre la cual por efecto de disputa de un espacio común de interés surge la hipótesis de conflicto, a la cual hay que dar garantías de resolución positiva a través del uso, empleo o disposición de la fuerza, que adquiere organicidad en el instrumento militar. Un tema secundario es la modalidad de empleo de esa fuerza, ya sea en una acción ofensiva, defensiva o disuasiva. La cuestión de fondo es que cada una de esas opciones está fundamentada en una hipótesis de conflicto, que tiene como una de las opciones de resolución el uso de la fuerza. En el Libro de la Defensa de Chile, año 1997, se define de la siguiente forma a la amenaza: “Acciones reales o percibidas provocadas, consciente o inconscientemente, por un eventual adversario, a quien se le supone con cierto fundamento la intención y la capacidad para afectar negativamente intereses propios”5. Como podemos concluir, esta definición es absolutamente coherente con la tradición política, en el sentido de la presencia omnicomprensiva del estado como actor esencial, y de la disputa por el choque de objetivos comunes entre partes con intereses distintos. Por lo tanto la amenaza está asociada al conflicto más tradicional con el uso supremo de la fuerza y la violencia, y al instrumento orgánico que está pensado para ese tipo de resoluciones, como son las fuerzas armadas. b) Los riesgos Un avance fundamental en la cuestión de los temas estratégicos ligados a la seguridad, fue el de la distinción conceptual entre seguridad y defensa, que ha logrado hacer del primero más abarcador y plural y del segundo más acotado y específico. Por decirlo de otra forma la seguridad del estado-nación no se agota en los mecanismos de la defensa, porque justamente se asume que las fuentes de inseguridades actuales tienen orígenes distintos, multifacéticos y multidireccionales que hacen de la seguridad un todo más complejo, no solo para definir las causales de éstas, sino especialmente para ver cuáles van a ser los nuevos instrumentos que darán satisfacción a estas demandas sociales. 5. Libro de la Defensa Nacional de Chile, Chile, 1997. Pág. 213. 426 Amenazas y riesgos en América Latina Carlos Gutiérrez En el Libro Blanco de España, se le define de la siguiente forma: “Desaparecido el temor a las consecuencias de un conflicto generalizado y a la amenaza de la destrucción mutua asegurada, diversos focos de inestabilidad ofrecen hoy un panorama de riesgos e incertidumbres de carácter multidireccional y multifacético y configuran una situación internacional ciertamente complicada”6. Por su parte en el Libro de la Defensa de Chile, al riesgo se le define así: “Acción de exponerse a la contingencia de recibir un cierto daño en algún área o aspecto de interés. Se transforma en amenaza cuando existe baja o nula capacidad de reacción y, a la vez, un potencial adversario tiene la capacidad de explotar tal situación”7. De aquí que sea relevante acercarse a una comprensión sobre qué vamos a clasificar como nuevas inseguridades, las cuales conceptualizo como riesgos, en cuanto son de naturaleza absolutamente distinta a la tradicional inseguridad que se centra en la amenaza. Los riesgos se caracterizan por la globalidad de su alcance y por sus causas modernas, son riesgos propios de esta tipo de modernización, y estallan por causas sistemáticas, que coinciden con los niveles de progreso y la ganancia obtenida en los procesos de producción. Podemos hablar que el conjunto de fenómenos creadores de riesgos son productos sociales de las transformaciones técnico-industriales, que se transnacionalizan a través de los mecanismos propios de la actual globalización, como son las inmediateces comunicacionales y las fronteras porosas que ya no operan como diques de contención8. Hay una relación directa entre la producción social de riqueza y la producción social de riesgos, por cuanto el carácter y la localización que asume esta producción de riqueza concentra deterioros ambientales, monopolio de la riqueza, marginalidades abrumadoras, y una sicología de la desesperanza que tienen impactos nacionales, pero que también superan los márgenes de las administraciones locales. Particularmente con las degradaciones ambientales, tanto a nivel de deterioro de las fuentes como escasez de recursos naturales vitales, el panorama es de urgente preocupación, sobre todo por la nueva condición que en este proceso ha adquirido la naturaleza. 6. Libro Blanco de la defensa 2000. Ministerio de Defensa de España, pp. 33-34. 7. Libro de la Defensa Nacional de Chile, Chile, 1997. Pág. 218. 8. El tratamiento más lato de esta conceptualización de una sociedad del riesgo, como expresión de la actual modernidad se puede apreciar en la obre de Beck, Ulrich: La sociedad del riesgo. Hacia una nueva modernidad. Editorial Paidós, España, 1998. 427 FLACSO-Chile Como lo expresa el sociólogo Beck: “La naturaleza está sometida y agotada a finales del siglo XX, y de este modo, ha pasado de ser un fenómeno exterior a ser un fenómeno interior, ha pasado de ser un fenómeno dado a ser un fenómeno producido...” 9. Esta misma caracterización conceptual se puede aplicar con cierto realismo a riesgos como migraciones ilegales, tráfico de drogas, inestabilidades económicas, etc. Incluso con la sola socialización de las destrucciones de la naturaleza aumentan los riesgos en otras áreas como son las sociales, económicas y políticas, por el efecto abarcador de esta variable fundamental del desarrollo. Otra característica fundamental de estos riesgos, que la difiere sustancialmente de la amenaza, es que se presentan de manera universal, que tienen como condición de su desarrollo que son al mismo tiempo específica e inespecífica localmente, por lo tanto en una relación dinámica con el territorio, y que van configurando nuevas realidades que traspasan, superan e incorporan a los territorios definidos y limitados en fronteras administrativas. Así como el conflicto tradicional se explica en tanto fronteras de los estados nacionales, sistemas de alianza y bloques económicos, el conflicto nuevo de la sociedad del riesgo hace surgir “comunidades objetivas” de riesgo, que no necesariamente obedecen a los patrones político-administrativos excluyentes. Hay también un rasgo fundamental en esta sociedad del riesgo, como la denomina Beck, y es que junto a la tradicional sociedad clasista en la cual predomina una “solidaridad de la miseria”, surge bajo estas nuevas condiciones una “solidaridad del miedo”, que provoca un cambio cualitativo de la sociedad, en la cual se conjugan un sistema axiológico de la sociedad desigual con un sistema axiológico de la sociedad insegura. Esta condición cualitativa encierra eso sí también un enorme potencial de peligrosidad política, porque la utopía subyacente en la igualdad es de tono positivo, pues es la búsqueda de los cambios sociales centrado en la dignidad humana, en cambio bajo el dominio del miedo la utopía es de signo negativo y defensiva, no se trata de alcanzar lo bueno, sino evitar lo peor. Esto es lo que se refleja cuando vemos a diario, el despliegue de la racionalidad política que constituye una comunidad del miedo, que opera instalando una fijación de los riesgos como una determinación científica, 9. Beck, Ulrich: idem, pág. 13. 428 Amenazas y riesgos en América Latina Carlos Gutiérrez que tiene como resultado esperado una construcción hegemónica que logra posicionar agendas de seguridad consustanciales a los intereses estratégicos determinados desde ese horizonte político. El afectado principal de esta escalada racionalizada es el sistema democrático en particular y las posibilidades ciertas de una inserción internacional independiente, en cuanto a que la tendencia principal para enfrentar estas inseguridades deriva hacia un “totalitarismo ¿legítimo?” como mecanismo de defensa. Así se producen efectos secundarios en cadena que tocan específicamente ámbitos políticos, civilizatorios que cuestionan la sustancia de un sistema democrático. c) Una distinción entre amenaza y riesgo Actualmente los conceptos de amenazas y riesgos aparecen confusos para denotar realidades diferentes y complejas. Incluso en muchos casos se les usa como sinónimos. Esto se complejiza aún más cuando incorporamos un concepto de seguridad más integrador y cuando las realidades de problemas y vulnerabilidades existentes constituyen un tramado multifacético. Hoy necesitamos la ruptura epistemológica de ciertas definiciones y arquitecturas conceptuales anquilosadas, de manera de generar nuevas lógicas analíticas e indicadores de desarrollo. En esa dirección, separar conceptualmente amenazas de riesgos y crear, en consecuencia, cadenas conceptuales coherentes será un pilar fundamental en la implementación práctica de sus respectivas políticas públicas, que van más allá de sólo el bien de la defensa. Las amenazas están asociados a una estructura conceptual que liga el Interés nacional, el Estado soberano, la geopolítica tradicional, la visión fronteriza, las hipótesis de conflicto y, por lo tanto, la Defensa como el satisfactor esencial que emana de la responsabilidad del Estado. De estas condiciones hoy quedan pocas en capacidad de sustentarse, debido al avance notorio e indispensable que han asumido los países en la generación de políticas de buena vecindad y en los cada vez más abundantes mecanismos internacionales para evitar y manejar los conflictos entre estados. Incluso, el caso de guerra entre Ecuador y Perú en 1995 deja en claro esta experiencia. Este conflicto tradicional ha perdido perfil desde el momento que la condición básica de su ocurrencia, la disputa fronteriza, ha perdido la centralidad que tuvo en el siglo XIX, como fundamento de la estructuración de los estados nacientes. Hoy la frontera se está constituyendo en un lugar de encuentro y oportunidades, en vez de desencuentros y conflictos. 429 FLACSO-Chile Por lo tanto, podemos concluir que del concepto amenaza van quedando resabios minimizados, propios de cualquier condición de vida, pero sin la graduación que lo constituya en el problema principal de nuestra realidad regional. Esto debiera tener un impacto correspondiente en las políticas de defensa y en los instrumentos armados de cada país. Por otro lado, surge una realidad de riesgos que se puede caracterizar con una cadena conceptual que liga esencialmente la sociedad, a la soberanía abierta, a la estabilidad, la cooperación, áreas geoestratégicas y geoeconómicas, actores no estatales, seguridad humana, etcétera. La diferencia fundamental entre amenazas y riesgos tiene que ver con el objeto central de referencia (Estado/sociedad), el contenido central (interés nacional/estabilidad y desarrollo) y el satisfactor principal (defensa/cooperación). El origen de los riesgos está esencialmente en las falencias estructurales de los estados, ya sean económicas, sociales, burocráticas e institucionales, no existiendo en todos ellos actores claramente definidos y no teniendo como fin último la derrota de otro Estado, y estructurando su fortaleza en la condición de debilidad y escurrimiento que sufren estas unidades políticas. Una característica fundamental de los riesgos es que se constituyen en problemas y vulnerabilidades transterritoriales y transfronterizas, es difícil asirlos a una realidad administrativa (como pudieran ser las definiciones de fronteras exteriores), porque su esencia de constitución y movilidad los hace transgresores de esas limitantes. Un caso típico se refiere al consumo de drogas ilegales. Lo más probable es que la producción masiva sea en un país, que el tráfico se haga por varios corredores que involucran a varios países y que el consumo masivo o interesado sea en otro distinto. Entonces, la pregunta obvia es ¿dónde se va a concentrar el esfuerzo principal para acabar con este flagelo? ¿en una de ellas o en todas al mismo tiempo?. La única respuesta posible tiene que ver con un esfuerzo multilateral serio, por lo tanto la política tradicional de “seguridad” asociada a un Estado pierde vigencia, para reemplazarla por la inevitable cooperación. Estas son las nuevas realidades que hay que identificar, jerarquizar, y acotar a su vez a zonas específicas (teniendo en cuenta que tampoco los riesgos son universales e inmutables, y que están condicionados por las geografías sub regionales y vecinales). 430 Amenazas y riesgos en América Latina Carlos Gutiérrez e) Qué riesgos asumimos En este aspecto la literatura especializada también ha cooperado para ir consensuando, en términos generales, una primera taxonomía de riesgos (o nuevas amenazas como ellas la clasifican), que tiene el mérito de exponerlas para la discusión, pero creo que debería estar lejos de un dictamen oficial de constitución para todas las realidades socio-políticas. En el Libro Blanco de la Defensa Española se menciona lo siguiente: “El mundo afronta riesgos derivados principalmente de la tensión social generada por los desequilibrios económicos, la explosión demográfica, los déficit democráticos, las agresiones al medio ambiente y la confrontación entre las diferentes culturas”10. Creemos que las áreas de riesgo más socializadas son: medioambientales, socio-económicas, migratorias, pandemias, identidades étnicas y tráficos ilegales. Dentro de estas áreas se puede identificar problemas específicos que tienen impactos y jerarquías variables. No creo que puedan declararse cuáles son los riesgos definitivos de la región como un todo, más allá de identificar áreas generales, porque las propias particularidades geoestratégicas y geoeconómicas hacen de ésta una zona muy diversa. Amenazas y riesgos en América Latina Las actuales condiciones históricas de América Latina ameritan una discusión profunda sobre las conceptualizaciones en el ámbito de la seguridad y los desafíos que enfrenta la región en cuanto a las amenazas y riesgos. Hay tres grandes factores que han modificado las estructuras y los escenarios político y económico, instalando una nueva realidad que impacta ampliamente en el desarrollo de los estados y sus pueblos. Estos tres factores son: a) El término de la guerra fría, que trajo consigo una distensión del polarizado contenido político de la época que se caracterizó por su exclusión y hegemonismo norteamericano. Hay que tener en cuenta que este período significó para nuestra región un involucramiento y toma de posición frente a grandes definiciones que se disputaban las elites del mundo bipolar, y que tuvo costos directos en nuestra región, en 10. Libro Blanco de la Defensa 2000. Ministerio de Defensa de España. Pág. 34. 431 FLACSO-Chile cuanto al menoscabo de la democracia, las violaciones de los derechos humanos y la pérdida de independencia económica. b) Estrechamente ligado con lo anterior, el término de un ciclo de dictaduras militares, particularmente en el Cono Sur, que abrió espacios a procesos democratizadores en lo político y a primeras articulaciones de nuevos movimientos sociales que impulsaban demandas postergadas y reprimidas. Del mismo modo que ha tenido distinto impacto en los esquemas institucionales y la gobernabilidad de los distintos países, dependiendo de las características de cada proceso transicional. c) La implementación ciega de políticas económicas neoliberales, con fuertes dosis de fundamentalismo monetarista, ha implicado acentuar la dependencia de economías débiles exportadoras de materias primas, así como destrucción de su base industrial, la privatización de servicios públicos fundamentales y su traspaso a grandes conglomerados transnacionales y una dependencia asfixiante de capitales extranjeros volátiles y especulativos. En la medida que estos factores se han articulado de distinta forma entre sí, han configurado las realidades diversas de nuestros países. Es por eso que hemos conocido implementaciones con distintas gradualidades en los esquemas económicos, experiencias populistas en lo económico-político, zonas de la administración estatal carcomidas por la corrupción (sin olvidar una más oculta que se expresa en el sector privado), institucionalidades precarias por las herencias dictatoriales, etcétera. Este turbulento panorama de nuestra realidad evidencia que los problemas y vulnerabilidades que afectan la seguridad tienen más que ver con nuestras estructuras actuales que con la herencia de conflictos del pasado reciente en la formación de nuestras fronteras. d) Securitización versus Seguridad Integral Si en los diagnósticos de los problemas y vulnerabilidades que hacemos de nuestra región cada vez aparecen con más notoriedad asuntos como la pobreza, la desigualdad en la distribución, la depredación de nuestros recursos naturales, el deterioro de los términos de intercambio, la frecuencia de epidemias, el abandono de los pueblos originarios (eufemísticamente llamados minorías étnicas, aunque haya países donde son mayorías), la falta de oportunidades para los jóvenes, etcétera, es porque efectivamente allí se concentran los núcleos problemáticos más duros que requieren de políticas adecuadas en esos niveles. 432 Amenazas y riesgos en América Latina Carlos Gutiérrez Es casi una opinión consensuada el que la seguridad es un concepto más amplio que el tradicional que lo asocia sólo con la defensa, restringiéndolo a un asunto de política exterior y, en su versión manipulada por el ambiente de la guerra fría, en una política interna que importó la confrontación ideológica internacional al campo del Estado-nación. Hoy, el concepto de Seguridad aparece asociado a condiciones necesarias que se requieren para el impulso del desarrollo y, en otros casos, a políticas concretas que interpreten e impulsen el desenvolvimiento integral del ser humano en su especificidad y el de la sociedad en su conjunto. Bajo esta perspectiva, sin lugar a dudas que hay un fuerte y acentuado desbalance entre el componente de Defensa y los componentes que afectan el desarrollo integral, asegurando un estado de Seguridad. Esto nos lleva a afirmar que cada vez más las seguridades de los estados pasa por los desarrollos integrales que por políticas de defensa, existiendo entre ambas, curvas de evolución que son inversamente proporcionales. Es decir, mientras la curva de los conflictos tradicionales asociado a la guerra fronteriza interestatal tiene una acentuada tendencia a la baja, casi al nivel de la extinción, los nuevos conflictos asociados a los riesgos civilizatorios, que involucran directamente a las personas y conjuntos sociales, que son transnacionales y transfronterizos tienen una clara tendencia al alza, llegando en algunas inseguridades específicas y determinadas regiones a niveles de riesgo máximo. En esta misma perspectiva, una enorme cantidad de viejos problemas en nuevos formatos y nuevas dificultades propias de este tipo de crecimiento, deben ser enfrentados con esta óptica de concepción de seguridad, y no bajo el antiguo esquema de securitización, en que cada problema se convierte en una amenaza para el Estado y para el cual existe, como un acto reflejo, una respuesta que proviene desde la defensa, tanto en su conceptualización como en su operativización. Esta es una lógica que sigue existiendo. Aún podemos ver, en nuestros países, que problemas como las movilizaciones sociales son respondidos con la represión militar11; que la lucha contra el narcotráfico se quiere militarizar; que frente a algunas epidemias humanas y animales se moviliza a las Fuerzas Armadas, por falta de otros organismos altamente operativos; que hay ámbitos institucionales del Estado en los cuales los 11. Como ejemplos recientes son notorios los casos de movilizaciones de los agricultores productores de coca de la zona del Chapare en Bolivia, que exigen más apoyo para una zona altamente deprimida en lo económico-social, particularmente por la política de erradicación de estos cultivos tradicionales. Y el caso de las movilizaciones de los ciudadanos peruanos de la zona sur en contra de privatizaciones de las empresas de servicios básicos, en las cuales ha habido una larga experiencia continental del tipo de negocios que esto significa para los privados y las consecuencias negativas para los consumidores. 433 FLACSO-Chile militares tienen altas dosis de autonomía frente al poder civil, etcétera. Y todo se fundamenta en resabios constituyentes de una doctrina sobre la seguridad creada ideológicamente. Un ejemplo nítido lo otorga la realidad étnica de nuestra región, que se asume como un peligro para la identidad e integridad de los estados. En muchas de las preocupaciones de los gobiernos de la región se incluye el llamado “terrorismo étnico”. Una vez más se considera que una reivindicación esencialmente en el campo de las demandas socio-económicas y culturales, pueda cuestionar una pretendida integridad estatal unívoca, que no considera que nuestros países son pluriétnicos12 y que los gobiernos tienen con estas minorías (y en algunos casos mayorías) una deuda enorme en el ámbito de la satisfacción de sus necesidades materiales básicas y de una integración plena, con absoluto respeto de sus particularidades. No es menor el dato que con respecto a nuestros pueblos indígenas pesa una doble discriminación, cultural y económica, concentrándose en esta población altos índices de pobreza, marginalidad, analfabetismo, desamparo, etc., que la hace ser un sector de la población altamente vulnerable13. f) Una nueva geografía política La realidad dominante, que nos está hablando de una reconfiguración de las inseguridades apremiantes para nuestros pueblos traducidas en 12. Debemos recordar que a principios de los noventa, con el inicio de la transición chilena, el ejecutivo envió al Parlamento un conjunto de reformas jurídicas que tenían como objetivo el reconocimiento de la plurietnicidad y del derecho a determinados grados de autonomía dentro del Estado, lo que fue rechazado por el Congreso en esa época y nuevamente el año 2001. Del mismo modo el Convenio 169 de la OIT, sobre estas materias, no fue ratificado por el Congreso en el año 1991 y hasta hoy se mantiene su tramitación. El argumento principal de los parlamentarios es que no se les puede otorgar a los indígenas la categoría de “pueblos”. 13. En esta materia es notable la diferencia de perspectivas que existe entre la apreciación militar del tema étnico y el de la ciudadanía, para el caso de Chile. En la encuesta del PNUD ante la pregunta “Chile es un país más avanzado que sus vecinos porque hay menos indígenas”, el 27.1% estuvo de acuerdo, el 69.2 % en desacuerdo, y el 1.2 % no sabe o no responde.(pág. 332). En otra encuesta para el Gran Santiago, el 73 % considera que los esfuerzos de los mapuches “por reconquistar sus tierras y obtener una cierta autonomía del estado chileno es justa”. Por otra parte el 88 % de los encuestados estima que los mapuches son discriminados por los chilenos. El 63 % opina que si fuera mapuche “estaría en las barricadas luchando por sus derechos, y mayoritariamente plantean que los mapuches debieran tener un grado de autonomía, dependiente del estado chileno, lo que incluye educación, justicia y otros” (estos datos son recogidos por el PNUD de una encuesta hecha por Publimetro en el 2001). Como conclusión del PNUD dice “En el imaginario colectivo de los chilenos, los pueblos originarios aparecen como una base de la raíz cultural de la nacionalidad, y no se consideran como un peso para el desarrollo del país. Al contrario, se observa una actitud positiva a sus reivindicaciones y una oposición a su discriminación” (pág. 122). Todos estos datos fueron recogidos del: Informe de Desarrollo Humano. Nosotros los chilenos: un desafío cultural. PNUD, Chile 2002. 434 Amenazas y riesgos en América Latina Carlos Gutiérrez riesgos explícitos y latentes, nos demanda una interpretación nueva del territorio, donde el eje sufre un corrimiento desde los territorios burocratizados a los territorios incógnitos. El territorio burocratizado es el que obedece a la lógica de los estados, que es definido desde la perspectiva de limitaciones fronterizas, dentro del cual se ejerce a plenitud una soberanía estatal (aunque hoy mediatizada por su doble tensión entre lo global y lo local) y que se expresa en calidad de conflicto en la medida que su integridad delimitada es puesta en cuestión por otra unidad estatal con las mismas características y ante un eventual interés común incompatible. Esta dimensión de lo territorial actualmente no está conflictuada, ya que por una parte todas las disputas fronterizas esenciales están resueltas, y por la otra porque cada vez más el rol de los organismos supraestatales regionales tienen un papel más activo en prevenir y resolver este tipo de conflictos, quedando menos espacios de maniobra para acciones de fuerza como mecanismo privilegiado de solución. Este mapa sigue estando configurado por los estados latinoamericanos, con una pérdida importante de la antigua geopolítica, y ha dado pasos a estructuras de integración subregionales, particularmente en el área económica atendiendo a sus propias sensibilidades geográficas y políticas (Pacto Andino, MERCOSUR y CARICOM). En cambio aparece una nueva dimensión del territorio compuesto por tierras incógnitas que van quedando al margen de las integraciones a los nuevos flujos económicos y de desarrollo, donde se materializan las interacciones de riesgos para las personas, y que tienen como rasgo principal estar por sobre las delimitaciones estatales, generando una cualidad de fronteras porosas interestatales. Hay una definición que las caracteriza muy bien: “Muchos territorios explorados, cartografiados, fotografiados en el último siglo o siglo y medio se han vuelto, de nuevo, inexplorados, inaccesibles, desconocidos, inseguros, misteriosos, hostiles a toda penetración exterior. Son regiones que se alejan, que se apartan del mundo, que se descartografían. Los dramas humanos que ahí se viven apenas son conocidos en el resto del mundo. La opacidad, es sin duda, uno de los rasgos más destacables de estas nuevas tierras incógnitas”14. Aquí es donde radica el nuevo desafío para identificar y operar sobre estas tierras incógnitas, que nos va a remitir a realidades económicas, 14. NOGUÉ Font, Joan y Rufi, Joan Vicente, Geopolítica, identidad o globalización. Ariel Geografía, España, 2001, pág. 115. 435 FLACSO-Chile sociales y políticas. Hay que producir el cruce de los riesgos con los territorios, que arrojará dinámicas geográficas que impulsarán a los distintos estados a desarrollar políticas cooperativas, atendiendo a estas particularidades, pero por sobre todo al carácter interestatal de estos riesgos. Así es como aparece un nuevo mapa latinoamericano que nos habla tanto de los desafíos para identificar las inseguridades, como de las oportunidades para afrontarlas en base a la cooperación. Es una mapa más específico, sobre el cual se puede operar con herramientas más oportunas y eficientes; ya no es la generalidad de un hemisferio que no comparte absolutamente los mismos riesgos, intensidades, escalas, ni satisfactores y que tiende a perderse ante las imposiciones externas del poder hegemónico. Esto mismo plantea desafíos inéditos para las organizaciones regionales, que más allá de asentar principios generalistas necesarios (como por ejemplo la definición del sistema democrático como el régimen político más acorde con la soberanía popular, los derechos humanos, económicos, sociales y culturales, etc.), se requiere de canalizar apoyos, respuestas y políticas específicas. Así se podrían identificando y clasificando estas zonas de acuerdo a distintos anillos. Un primer anillo estratégico, ligado a percepciones geopolíticas y geoeconómicas, formado por: américa central y el caribe, zona andina, zona mercosur. Posteriormente se pueden identificar estos anillos menores relacionados con los riesgos específicos, por ejemplo, el compuesto por el sur peruano, el suroeste boliviano y el norte chileno para el tema de las migraciones; o el caso de la triple frontera para el tema de tráficos ilegales de mercancías; o el caso de la triple frontera entre Colombia, Ecuador y Perú para el tema de los desplazados por la guerra y las contaminaciones de la lucha guerrillera; o el caso de Nicaragua, El Salvador, Guatemala y Honduras para los temas de las migraciones, epidemias o desastres naturales. Es por este sendero que debemos seguir avanzando, así los esfuerzos mancomunados, que significan entre otros racionalizar y hacer más eficientes los escasos recursos que disponemos, tendrán impactos más positivos en la resolución efectiva de las demandas de nuestras sociedades. g) La política norteamericana contra el terrorismo. ¿Una nueva guerra fría? He dejado expresamente al terrorismo fuera del concepto tradicional de amenazas y de riesgos, por dos razones fundamentales. La primera es por su vaga definición para el caso latinoamericano, en el cual hay un aprovechamiento político de corto plazo de vinculación de una forma de violencia (por lo tanto que no tiene un patrimonio de 436 Amenazas y riesgos en América Latina Carlos Gutiérrez uso exclusivo) con estructuras organizativas de contenido político (esencialmente grupos que cuestionan el modelo de dominación imperante y que, en otras épocas, eran conocidos como movimientos de liberación nacional). No pongo en cuestión que, en algunas realidades y momentos, ambos elementos se unifiquen, pero me parece primaria la solución de uniformar hacia las definiciones menos complejas del problema. La segunda razón, es porque el terrorismo podría ser catalogado como una amenaza asimétrica, de la cual se toman los conceptos tradicionales de amenaza por el tipo de actores involucrados y los objetivos buscados, pero hay que hacerse cargo de los desniveles de enfrentamiento y, sobre todo, del tipo de formas que adquiere. En este sentido cabría preguntarse si la visión tradicional con que se enfrentaría una amenaza es la respuesta adecuada para esta otra realidad. O, en cambio, estaríamos más cerca del tipo de abordaje de un riesgo, a través de la cooperación, las transversalidades, lo transterritorial. En todo caso, creo que lo más peligroso es entrar en la dinámica del discurso hegemónico de Estados Unidos, el que quiere implantar un modelo y una visión sobre el terrorismo, frente al cual cabe tan sólo el diseño de políticas acordes con ese poder internacional. Corremos el peligro de vernos envueltos en una “nueva guerra fría”, que tal como aquélla, no la definimos nosotros, no la vivimos con la intensidad del peligro que supuestamente involucraba y del cual, en cambio, nuestros pueblos fueron las principales víctimas. Hoy nuestros gobiernos y la propia institucionalidad regional ha asumido con un compromiso desproporcionado este problema (sobre todo porque no queda del todo claro la tan mentada “universalidad” de este peligro), frente a otros que sí son de nuestra cotidianidad y que arrojan innumerables víctimas condenadas a vivir en la pobreza, la ignorancia, la desnutrición, la enfermedad, la enajenación, la pérdida de identidad, la violencia, las cuales sí generan muertes reales. Desde esta perspectiva, el fortalecimiento de las institucionalidades regionales (OEA y la Comisión de Seguridad para estos efectos) es de vital importancia. Que se asegure el debido estado de derecho para nuestras relaciones multilaterales, una visión compartida de los valores supremos que defenderemos, mecanismos de resolución de los conflictos, una equilibrada relación entre el derecho del Estado soberano y el derecho de la persona humana más allá de ese Estado, el impulso a acuerdos y relaciones bilaterales y multilaterales vecinales, para dar cuenta y solucionar los problemas concretos. Creo que cada vez es más necesaria una institucionalidad reconocida y legitimada, que sea capaz de apreciar y actuar en base a nuestra 437 FLACSO-Chile realidades diarias e históricas concretas, y poder refundar otras instituciones, entre ellas las de seguridad y defensa, que no dan cuenta de estas premisas, partiendo del hecho que no se necesitan estructuras como el TIAR ni tampoco asumir con tanta facilidad nuevas “recetas” hegemónicas. La fragilidad en que algunos de los estados y pueblos latinoamericanos se encuentran hace más imperioso que nunca una mirada regional, que se sustente en nuestra historia y desde ella apunte al futuro, entre la herencia y la invención, para acercarse a los sueños de tantos grandes americanistas. 438 LA SEGURIDAD TRADICIONAL NO ENTREGA RESPUESTAS EN LAS AMERICAS ALEJANDRO P. ITURRA GAMARRA1 El Centro de Estudios Estratégicos (CEE) de la Universidad ARCIS aborda de manera institucional la noción de seguridad a mediados del año 2001 cuando el Ministerio de Defensa Nacional de Chile, con motivo de los talleres que encaran el perfeccionamiento y actualización del Libro de la Defensa 1997, le encarga la tarea de revisar el concepto de seguridad tradicional y las huellas de la Doctrina de Seguridad Nacional presentes en el texto oficial a través de un documento en el cual instala una renovada mirada crítica: la Seguridad Integral2. Es un pensamiento que en lo fundamental enfrenta el realismo político “westfaliano” tradicional y hegemónico que no da cuenta de las inéditas mutaciones que afectan a la humanidad desde lo personal a lo global desde fines del siglo XX –como efecto de un proceso de modernidad cuyo eje central se levanta alrededor del poderoso Estado/Nación y del empleo del recurso fuerza– configurando un escenario del cual es muy difícil zafarse porque se erige en una tautología de ese mismo Estado. 1. Periodista con especialización en Relaciones Internacionales; Magíster en Ciencias Militares, mención Política de Defensa; Director del Área de Seguridad y Defensa del Centro de Estudios Estratégicos de la Universidad ARCIS; Diplomado en Sociología Militar y Curso Superior de Estudios Políticos y Estratégicos de la ANEPE. 2. El concepto de Seguridad Integral es tratado exhaustivamente en la Revista Estudios Político Militares, CEE, Universidad ARCIS; N° 2, segundo semestre 2001. 439 FLACSO-Chile El autor divide la presentación en cuatro partes ante el requerimiento titulado “Nuevas amenazas a la seguridad regional y global y su impacto en las Américas”: 1. Una introducción que describe en lo grueso el nuevo orden. 2. La formulación de un marco de reflexión a partir de la lógica que genera el concepto de seguridad integral, al unísono con los aportes que entrega seguridad humana. Ello permitiría la construcción de una perspectiva crítica cuyo propósito es afrontar las insuficiencias del pensamiento tradicional, comprender las diferencias en la reconocida trilogía de seguridad nacional, seguridad internacional, seguridad humana y levantar una visión sinóptica. 3. La exposición de un marco de acción congruente con lo anterior a partir de una formulación estratégica y la relación con la defensa. 4. La observación de un caso hemisférico. Presentación En un mundo globalizado e interdependiente3 el continente americano se posiciona dentro de un régimen internacional “de hecho” (denominado genéricamente Occidente) que se levanta como la gran fuente del poder y en donde se asume que los países desarrollados transmiten grados relevantes de estabilidad política a la vez que conjugan una evidente legitimidad y gobernabilidad ante las oportunidades e inseguridades. Los gobiernos de los países ubicados al sur del Río Grande, si bien reafirman la voluntad de seguir la ruta del desarrollo ajustándose a los pilares del régimen “de hecho”, –democracia, mercado y derechos humanos– demuestran vulnerabilidades en su legitimidad y gobernabilidad pues son incapaces de asumir las necesidades económicas, sociales, políticas, ambientales y culturales de sus pueblos en un contexto de incertidumbre marcado por una tendencia al multipolarismo, el unipolarismo militar, una tercera revolución tecnológica y la inmediatez de las comunicaciones que estimulan el resurgimiento de conflictos que aunque latentes, estuvieron sumergidos en el escenario bipolar de la guerra fría. Ello produce la coexistencia de dos agendas de seguridad. La tradicional que dice relación con la menor posibilidad de ocurrencia de los conflictos territoriales interestatales porque se consolidan los instrumentos para asumirlos, y una nueva agenda que confronta las crecientes inseguridades 3. Robert O. Keohane and Joseph S. Nye Jr. “Globalization: What's New?. What's Not (And so What)”; en Foreign Policy; Spring 2000; pp. 104-119. 440 La seguridad tradicional no otorga respuestas... Alejandro P. Iturra Gamarra emergentes o no tradicionales vinculadas al escaso desarrollo de los pueblos, como la búsqueda de un posicionamiento por parte de las minorías en la diversidad social, la destrucción de los recursos no renovables, las migraciones masivas y no controladas, las pandemias, la desigualdad extrema, los tráficos ilegales de dinero, personas, documentos legales, armas y otras de efectos también dañinos para las poblaciones. La controversia desatada por el enfrentamiento en contra del tráfico de drogas en las Américas y el denominado terrorismo global, todavía a definir para abordarlo con los medios de la agenda correcta, nace porque su resolución está hoy muy condicionada por el poder relativo de los actores involucrados en los sucesos del 11 de septiembre de 2001. La realidad americana supone el reconocimiento de niveles de seguridad distintos pero interdependientes desde lo personal a lo regional o hemisférico. En el espacio regional denominado Sistema Interamericano, los desequilibrios se producen por una presencia altamente significativa de Estados Unidos frente a la dispersión, debilidad o subordinación relativa de otros países, condicionada por la magnitud de los desarrollos, las fracturas históricas, la fragilidad institucional de los estados y el limitado alcance de los poderes militares. A partir de las asimetrías indicadas es lógico que se ponga en discusión el concepto regional de las Américas como un espacio de seguridad común y único, dotado con intereses y perspectivas estratégicas compartidas y que algunos actores pongan el énfasis en la existencia de espacios subregionales con países de estructura social, política, económica, ambiental y cultural diversa, más proclives a conformar un ente multicéntrico que un esquema único y abarcante. Lo que entrelaza la diversidad de tales países son los resultados de un proceso común que modificó sus estructuras en la última década mediante: • El término de la guerra fría con sus lógicas previsibles y excluyentes que tuvo un costo para la condición de seguridad continental en la medida que produjo una democracia intervenida en lo político, social, económico, cultural y ambiental. • El inicio de dificultosos procesos de transición no finalizados desde las dictaduras militares a unas precarias democracias que abren espacios y permiten la reconstrucción de movimientos sociales que impulsan demandas postergadas y reprimidas, acusando impacto en la institucionalidad de cada país. • La implementación de medidas económicas que afectan la base industrial y de servicios de aquellas economías exportadoras de materias primas, junto a la entrega del sector estatal a grupos privados muchos de ellos transnacionales y con una dependencia de capitales volátiles y especulativos. 441 FLACSO-Chile La compleja articulación de los resultados indicados a nivel país y en las áreas de complementación económica (Comunidad Andina, MERCOSUR, Centroamérica y el Caribe) influye sobre una mejor inserción en el mundo globalizado. Ello contribuye a generar una desigualdad que se expresa en agitación social, inestabilidad política y violencia política por la pérdida en los términos de intercambio, agravada por experiencias populistas en lo económico-político, la presencia de zonas de administración estatal carcomidas por la corrupción y la incapacidad para reconstruir las débiles institucionalidades heredadas de las dictaduras militares. De esta manera la condición de seguridad que debería traer el retorno de la democracia representativa y los propósitos políticos que encarna –respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales, estado de derecho, responsabilidad de los gobernantes ante los gobernados, etc.– no es percibida por los pueblos en sus malas condiciones socio/económicas con graves impactos en lo cultural y ambiental. Marco de reflexión El autor sostiene que en el escenario representado la noción de seguridad tradicional no aporta respuestas en su intento de prevenir, gestionar y resolver el tipo de conflicto desatado precisamente por las inseguridades hoy mayoritarias y que producen temor e incertidumbre en el conjunto de la población: las emergentes. En la reconocida trilogía de seguridad –nacional, internacional, humana– el concepto tradicional presta sustento a la Nacional e Internacional, con particular énfasis en la primera. Aún representa un pensamiento hegemónico al interior de los centros decisores y quienes tienen la capacidad de exponerlo de una manera lógica, sistematizada y consolidada exponen la necesidad de que se estudie con mayor profundidad pues materializado al nivel político y político-estratégico del país (la gran wstrategia) constituye un Plan Maestro4. Sin entrar a comentar varios e importantes contenidos de fondo de tal planteamiento que ciertamente merecen un debate en cada país por su trascendencia, lo central para los fines del documento reside en tres constataciones: 4. Karl Sievers; Documento “Grand Strategy, The Politicians and the Military”; ANEPE; National Defense University; Curso School for National Security Executive Education (SNSEE); Washington DC.; Noviembre 2001; p. 17. 442 La seguridad tradicional no otorga respuestas... Alejandro P. Iturra Gamarra 1. El pensamiento tradicional e histórico concentra sus propósitos en la defensa y supervivencia del Estado y tiende a no reconocer la existencia de otros actores con sus intereses, derechos y obligaciones en una diversidad de fines, contextos y efectos. Es cierto que han disminuido las atribuciones del Estado en el desarrollo tecnológico, el control de las comunicaciones, de las finanzas, de la inversión, el comercio o las migraciones; pero y aún así, sigue siendo el primer actor en el mundo globalizado. Es un punto central a tomar en cuenta para la construcción de políticas públicas. 2. El resultado de su aplicación tiende a privilegiar el uso del recurso fuerza, pues la formulación del concepto en su forma más consolidada se origina y desarrolla a partir de sucesivas experiencias estudiadas en el nivel estratégico-militar, aunque no exclusivamente, con claras proyecciones hacia lo económico y político. Lo indicado no implica que no existe un papel idóneo para el uso del instrumento militar cuando es legitimado, sancionado y responsabilizado en la sociedad. 3. Asume la dimensión política y económica de las relaciones internacionales a través de los congruentes instrumentos políticos (diplomáticos y militares) y económicos, pero genera una conflictividad con lo social, cultural y ambiental pues no reconoce de manera razonable el avance de aquellas mutaciones que desbordan la mirada de una visión estrecha. Al intentar levantar un pensamiento alternativo (crítico) debe tomarse en cuenta la dificultad para definir y sistematizar una noción asociativa que no estimule la visión del otro en el territorio de las desconfianzas como un adversario explícito, potencial o eventual. Hoy coexisten varias expresiones críticas de seguridad: la humana, la integral, la democrática. El primer desafío es la construcción de una estrategia que responda a un concepto de seguridad alternativo. Para materializarlo hay que distinguir lo que se entiende por características de las inseguridades que nos afectan y lo que se comprende por cualidades de una noción de seguridad a formular. La Seguridad Humana5 nos enseña que las características de las inseguridades emergentes se insertan en procesos y estructuras de intercambio desiguales y asimétricas entre un centro desarrollado, semi-periferias y periferias empobrecidas en donde las posibilidades de desarrollo 5. Jorge Nef; Documento “Seguridad Humana y Vulnerabilidad Mutua”; Seminario “Paz, Seguridad Humana y Prevención de Conflictos en América Latina y el Caribe”; FLACSO-Chile, UNESCO, Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile; Santiago; noviembre 2001; pp. 12-13. 443 FLACSO-Chile y subdesarrollo están condicionadas, pero no determinadas. Tales características responden a las nociones de: • Vulnerabilidad Mutua, que discurre junto al de seguridad; esto es, en un sistema globalizado la fortaleza de sus componentes más desarrollados y mejor protegidos están condicionados por los eslabones más débiles. Mientras exista vulnerabilidad extrema en algunos sectores de la globalidad, todos somos en cierta medida vulnerables. • No existe una definición de seguridad. Lo que esta presente son múltiples concepciones formuladas y aplicadas por actores locales mediante políticas en todos aquellos espacios que van desde lo personal a lo global y por un tiempo determinado. • Las inseguridades emergentes son transnacionales por la disminución de la importancia de las fronteras y las soberanías. La hegemonía del poder y el bilateralismo tienden a ser inoperantes, salvo cuando actúa Estados Unidos, a la vez que los mecanismos multilaterales todavía son inadecuados. • Tales inseguridades gozan de un carácter fraccional, vale decir, sus resultados a nivel local tienen repercusiones macro y viceversa. El paso siguiente apunta a la expresión de una seguridad cuyas cualidades se hagan cargo de las inseguridades tradicionales y emergentes como resultado de la complejidad del cambio en que nos encontramos. Tal construcción “en progreso” requiere un concepto integral holístico que involucre las siguientes cualidades plurales6: 1. La seguridad alternativa prevé la existencia de varios actores como objetos y sujetos de seguridad, es multiactoral, pues son ellos quienes reciben los impactos de las inseguridades transnacionales, fraccionales y asociadas a la noción de vulnerabilidad mutua. 2. La seguridad crítica es multidimensional, esto es, los actores son afectados por inseguridades en cinco dimensiones concurrentes e interrelacionadas: la social, la cultural, la económica, la política, la ambiental. Es importante señalar que uno de los cuatro documentos centrales que firmaron en junio pasado los Ministros de Relaciones Exteriores y Jefes de Delegación en Bridgetown con ocasión del 32º período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA tiene por título, “Declaración de Bridgetown: Enfoque Multidimensional de la Seguridad Hemisférica” [AG/DEC.27 (XXXII-O/02); AG/CG/ doc.15/02]. 6. Ibidem; pp. 14-15. 444 La seguridad tradicional no otorga respuestas... Alejandro P. Iturra Gamarra 3. La seguridad alternativa es multiespacial. A modo de ejemplo, un actor posee la capacidad de generar distintas estrategias en la búsqueda de “comunidades de seguridad” cada vez más amplias. Va desde lo personal a lo global. Un Estado puede implementar estrategias diferentes, pero coherentes en sus principios, a nivel vecinal, subregional, regional y global. 4. Su análisis requiere un enfoque multidisciplinario. Junto a la visión politológica se hace también necesaria la comprensión histórica, económica, sociológica, geográfica o sicológica para entender el fenómeno en su complejidad. 5. La seguridad crítica se preocupa de estudiar las causas y contextos de las inseguridades emergentes, más allá de sus consecuencias o expresiones sintomáticas. Los actores y sus inseguridades asociadas como lo central El segundo desafío guarda relación con la siguiente pregunta: ¿cuál de las cinco cualidades nombradas es aquella que facilita la sinopsis entre los contenidos congruentes de una visión tradicional que presta apoyo a la Seguridad Nacional e Internacional y una mirada crítica que presta sustento a la Seguridad Humana? En opinión del autor tal cualidad corresponde a la existencia de múltiples actores y sus inseguridades asociadas de acuerdo a como lo manifiesta la seguridad integral. Este pensamiento crítico reconoce en el espacio de la seguridad externa la irrupción y materialización de nociones tales como intervención humanitaria o la acción creciente de aquella visión que privilegia lo asociativo mediante la dimensión económica de la complementación; sin embargo, pareciera que esta perspectiva no presta la debida atención a la multidimensionalidad y se concentra en las consecuencias económicas más que en las causas y contextos globales de seguridad. La seguridad integral reafirma que el tradicional concepto de seguridad privilegia al Estado y su supervivencia desde un horizonte “westfaliano”. Ahora bien, el actor Estado no se justifica en sí mismo no teórica no históricamente como el ente que garantiza la seguridad de un país. La Doctrina de Seguridad Nacional es el paradigma en el sentido que construye un Estado para defender una sociedad, aún en contra de sí misma. Un Estado democrático que da pie al debate, incentiva el espacio para la crítica y genera condiciones para la alternativa política reúne 445 FLACSO-Chile mejores condiciones para cumplir tal propósito; pero y aún así, necesita de otros actores que junto a él den cuenta de la nueva agenda. El Estado, ese antiguo Leviatán objeto de referencia y reverencia, único y exclusivo, se percibe afectado porque está mutando su relevancia. La Seguridad Integral interpreta la pluralidad cuando da cuenta de la presencia de otros actores con sus intereses, derechos y obligaciones. En el nivel supraestatal se encuentran los regímenes internacionales asumidos como mecanismos de gobierno que manejan conflictos, así como estructuras decisorias que comprenden reglas e influencias. En el nivel infraestatal se encuentra el pueblo que responde al conjunto de instituciones y organizaciones sociales, económicas, políticas, culturales y ambientales no estatales, con proyección internacional inclusive y la persona, el individuo-ciudadano. Este es el punto nodal que permitiría formular una estrategia a partir de un concepto de seguridad, en donde todos los actores son objetos y sujetos de seguridad. Paralelamente la seguridad tradicional reconoce una noción omniabarcadora de inseguridad, la amenaza, que da cuenta de un tramado de realidades complejas, pero en los hechos no logra desenrollar una red embrollada y queda en un estado más bien precario. El manejo de un solo concepto conduciría a un error en las apreciaciones y por lo tanto a la adopción de medidas que no garantizan el resguardo apropiado7. La seguridad integral afirma que están presentes cuatros tipos de inseguridades concurrentes e interrelacionadas, pero epistemológica y fenomenológicamente distintas: la amenaza global ante el régimen internacional, la amenaza frente el Estado, los riesgos ante el pueblo y los peligros específicos frente a la persona. La amenaza global tiene que ver con aquellas inseguridades que afectan los regímenes políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales internacionales en una magnitud tal, que se pone en peligro la humanidad o una parte relevante de ella. La amenaza guarda relación con los aspectos de soberanía estatal y está acotada a realidades jurídico-institucionales. Por ejemplo, la acción de otros Estados o corporaciones transnacionales. Los riesgos son producciones sociales en la medida que han pasado de ser un fenómeno natural a uno producido socialmente en el devenir de la modernidad, asumiendo características de universalidad, geográficamente inespecíficos, incalculables e impredecibles. En concreto hoy el riesgo tiene una impronta civilizatoria. 7.Carlos Gutiérrez; “Concepto de Seguridad: Más que fronteras, un tema de supervivencia global”; en Revista Estudios Políticos Militares; Centro de Estudios Estratégicos; Universidad ARCIS; Número 2; Segundo semestre 2001; pp. 5-31. 446 La seguridad tradicional no otorga respuestas... Alejandro P. Iturra Gamarra Los peligros específicos constituyen la materialización de los riesgos civilizatorios en la medida que comprenden a la persona como ideal genérico. Están asociados a las vulnerabilidades que se arrastran producto de la aplicación de malas políticas específicas o la ausencia de ellas. El impacto de una inseguridad no tradicional puede afectar simultáneamente al Estado, el pueblo y las personas con repercusiones en lo supraestatal. A su vez, un actor puede percibirse vulnerado por una inseguridad de más de una manera. El ataque terrorista del 11de septiembre afectó los regímenes internacionales, al Estado de Estados Unidos, los grupos sociales directamente impactados y una ciudadana de Nueva York que perdió a su esposo. De la misma manera esa ciudadana puede interpretar la agresión como una amenaza para su Estado, un riesgo para su grupo social de referencia y un peligro específico porque asume que fueron vulnerados sus derechos individuales. Marco de acción En el entendido que los objetivos de este trabajo guardan relación con un fin práctico-operativo, los siguientes contenidos apuntan a describir aquellas nociones, organizaciones y procesos que posibilitan la toma de decisiones en la construcción de políticas. 1. El cumplimiento del propósito original requiere la instalación de dos pilares centrales: la presencia de un concepto de seguridad alternativo y la apreciación del escenario externo e interno de los países en donde coexisten oportunidades e inseguridades. En relación al último punto y su relación con la defensa (una parte de la seguridad) el formato que materializa la apreciación del escenario internacional debe contribuir a homologar tal escenario con “qué defensa necesita el país” y “qué Fuerzas Armadas necesita el país”. Por consiguiente, si el instrumento militar se percibe descontextualizado del escenario externo significa que la apreciación no constituye el instrumento que responde cabalmente a la seguridad del país ni de su defensa. Por ende, cualquiera sea la estrategia que de allí se derive, el país corre el riesgo de que no se produzcan los resguardos necesarios para el Estado, el pueblo, la persona y se provoquen nuevas inseguridades en lo supraestatal8. 8. Alejandro Iturra G., “Cómo emana la función Defensa de la Seguridad Integral en el Chile democrático del siglo XXI”; en Revista de Estudios Políticos Militares, CEE; Universidad ARCIS; N° 2; segundo semestre 2001; pp. 83-84. 447 FLACSO-Chile 2. El concepto de seguridad alternativa y la apreciación correcta del escenario son parte central de aquellos elementos que configuran las políticas internas y externa de seguridad y las políticas ministeriales que de allí se desprendan. Ellas deben ser planificadas, multilaterales, concertadas, preventivas, proactivas y materializarse a través de políticas públicas sometidas al escrutinio ciudadano. 3. Tales políticas conllevan estrategias que en su aplicación asumen rasgos disuasivos y/o cooperativos9. Una estrategia alternativa debe estimular el rasgo cooperativo del instrumento militar a través de las Medidas de Confianza Mutua en el espacio de la defensa. El estudio “Metodología estandarizada común para la medición de los gastos de defensa”, elaborado por la CEPAL a petición de los gobiernos de Chile y Argentina constituye una Medida de Confianza Mutua de transparencia ejemplar. El tema constituyó una preocupación central del 32º período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA celebrado en Bridgetown en el mes de junio. Allí, mediante el documento “Fomento de la Confianza y la Seguridad en las Américas” se exhortó a todos los estados Miembros a suministrar a la Secretaría General información sobre la aplicación de medidas de fomento de la confianza y la seguridad, a la luz de las disposiciones de las Declaraciones de San Salvador y Santiago y de las resoluciones AG/RES. 1284 (XXIV-O/94) y AG/RES. 1288 (XXIV-O/94). Además, en otro documento se convocó a la “Reunión de Expertos sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad en la Región, dispuesta por la cumbre, en Miami el 5 y 6 de diciembre de 2002, para evaluar la implementación y considerar los próximos pasos para consolidar más la confianza mutua”. Si bien algunos autores estiman que las Américas es una de las escasas “zonas de paz negativa” –en comparación a otras áreas del mundo– y partes de la misma avanzarían hacia una “comunidad pluralista de seguridad”10, la superación de las desconfianzas vecinales es un objetivo a alcanzar frente a los recurrentes problemas históricos. Debido a ello la cooperación entre los vecinos es la más difícil, compleja y necesaria. Existe una proposición estratégica, la “Metodología Estratégica Dinámica”, que apuesta por la conciliación del rasgo disuasivo y cooperativo que expresa un país mediante la distribución de “cuánta” disuasión a “quién” y “qué” co- 9. Jaime García Covarrubias, Documento “La Metodología Estratégica Dinámica: un Modelo Moderno”; Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (CHDS); Washington DC.; marzo 2001; pp. 15-20. 10. Hurrel, Andrew; en Adler, Emmanuel y Barnett, Michael, “An emerging security community in South America”; Security Communities; Cambridge University Press; 1998. 448 La seguridad tradicional no otorga respuestas... Alejandro P. Iturra Gamarra operación “con quién”11. Su aporte reside en que coopera a racionalizar conjuntamente las Fuerzas Armadas y sus objetivos estratégicos en el nivel vecinal, subregional, regional y global. Este es un tema político, político-estratégico y estratégico con vocación de futuro pues responde a las preguntas que hoy se hacen los países y sus Fuerzas Armadas. 4. Las estrategias encaran el potencial, eventual o explícito conflicto mediante la prevención/solución del mismo. La posibilidad de confrontarlo a partir de su prevención depende en medida sustancial de la capacidad de producir inteligencia, entendida como el permanente análisis de escenarios prospectivos y el establecimiento, para cada uno de ellos, de las previsiones existentes o la adaptación de soluciones previamente esbozadas. Se puede inferir que el contrapunto entre una estrategia apoyada en la noción tradicional versus una estrategia alternativa que posee la capacidades de enfrentar las inseguridades emergentes (y las tradicionales), radica en focalizar la atención en las oportunidades versus las inseguridades, en instalar en un primer plano los rasgos cooperativos versus los disuasivos y en colocar una mirada central en la prevención versus la solución del conflicto. Una estrategia alternativa es aquella que, junto con abordar las inseguridades tradicionales, asume las emergentes con sus cualidades transnacionales, fraccionales y ligadas al concepto de vulnerabilidad mutua que se materializan bajo las formas de amenaza global, amenaza, riesgo y peligros específicos cuando afectan los intereses, derechos y obligaciones de los regímenes internacionales, el Estado, el pueblo y la persona. Se lleva a cabo mediante políticas ajustadas al escrutinio público, planificadas, concertadas, multilaterales, preventivas y proactivas que respondan a una seguridad multidimensional, multiespacial, interdisciplinaria en su estudio y que encara las causas y contextos de las inseguridades más que sus consecuencias. De esta manera se levanta la posibilidad de construir una estrategia que confronte todas las inseguridades bajo una concepción de seguridad en las Américas que recapitule los fines congruentes de la seguridad nacional, internacional y humana en un pensamiento integral. 11. Jaime García Covarrubias, “La Metodología Estratégica Dinámica: un Modelo Moderno”, Op.Cit., págs. 20-23. 449 FLACSO-Chile ¿Qué actor materializa el concepto, las políticas y las estrategias asociadas? Se ha manifestado que en la perspectiva de esa seguridad convergen los intereses, derechos y obligaciones de varios actores legítimos en cada país, pero la realidad avisa que el Estado continúa siendo el actor principal en el corto y mediano plazo porque reúne las capacidades concretas y necesarias para la implementación de las estrategias, sobretodo en el espacio de la seguridad externa. Su representatividad en los foros internacionales conlleva la natural vocería propia, así como todas aquellas de los otros actores que cooperan a formular las políticas cuando así corresponda. Ello, más que aminorar sus responsabilidades en las complejas incertidumbres el mundo globalizado, significaría un aumento o la mantención de las mismas en un contexto asociativo. En este sentido el fortalecimiento del Estado se percibe como una demanda ciudadana y democrática que proviene del conjunto de los actores. Es particularmente evidente en aquellos países en donde el problema es la debilidad histórica del Estado o la ausencia del mismo en su aptitud para resolver el conflicto en cualquiera de sus formas. En una mirada supraestatal los principales instrumentos que guardan relación con la seguridad en las Américas son la Junta Interamericana de Defensa (JID, 1942), el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR, 1947) y su Protocolo de Reformas o Pacto de San José, el Tratado Americano de Resoluciones Pacíficas de Controversias o Pacto de Bogotá materializado en la Organización de Estados Americanos (OEA,1948), los Pactos de Asistencia Mutua (MAP, 1950-1964) y la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA (CHS) creada en 1991 y hecha permanente en 199512. En los hechos los organismos activados son básicamente dos y con escasa relación funcional: la OEA y sus componentes asociados en lo político y la JID en el espacio más acotado de la defensa. Ambos encaran las actuales incertidumbres ligadas a una concepción de seguridad del período de guerra fría, si bien la creación de la CHS en el seno de la OEA fue una decisión encauzada a la mejor comprensión, prevención, gestión y resolución de los conflictos provenientes de las inseguridades no tradicionales13. 12.Gerardo Covacevich, “Mecanismos de la Seguridad Subregional y las nuevas amenazas”; Reunión Académica Ministerial Preparatoria V Conferencia Ministerial de Defensa de las Américas; Santiago; 17-18 de junio 2002; pp. 3-4. 13. Juan Pablo Soriano, " La Redefinición del Concepto y las Instituciones de Seguridad en el Continente Americano";Center for Hemispheric Defense Studies; Seminario REDES 2001; Washington; mayo; pp. 2-4. 450 La seguridad tradicional no otorga respuestas... Alejandro P. Iturra Gamarra En Bridgetown, la OEA convocó a sus Estados Miembros a la Conferencia Especial de Seguridad en la primera quincena del mes de mayo de 2003 aceptando la hospitalidad del gobierno de México, adelantándose al plazo original del 2004. Establece que la CHS presente al Consejo Permanente un estudio y recomendaciones sobre la modernización y los cambios que se necesitan para proporcionar a la OEA la pericia técnica, consultiva y educativa en seguridad y defensa destinada a prestar apoyo continuo a las instituciones del sistema interamericano antes del 31 de enero de 2003. Las inseguridades emergentes y la defensa Una apreciación central recogida en la reunión preparatoria de la V Conferencia Ministerial de Defensa de las Américas dice relación con el escasísimo papel que tiene el empleo del instrumento militar en la confrontación con las inseguridades que hoy afectan a las poblaciones de las Américas: las emergentes14. Tal consideración queda en evidencia cuando se coteja con la misión histórica y más tradicional de las Fuerzas Armadas en su rol castrense: el uso del poder armado en la defensa del territorio y la soberanía del país. La vigencia o no vigencia del TIAR debe examinarse a la luz de lo señalado. El uso del recurso fuerza también es desestimado en otras misiones de las Fuerzas Armadas: su participación en misiones de mantenimiento de la paz bajo el Capítulo VI de la Carta de Naciones Unidas, cuando son llamadas para enfrentar las catástrofes nacionales e internacionales provocadas desde la naturaleza o intervienen en labores de apoyo al desarrollo. En tales casos la institución militar tiene la posibilidad de entrar en contacto directo con los resultados de las inseguridades no tradicionales y su respuesta debe atenerse al marco de políticas integrales, holísticas y plurales implementadas desde el poder político. Cuando intervienen en misiones de imposición de la Paz bajo el Capítulo VII de Naciones Unidas en respuesta a conflictos que muestran los efectos más dañinos de la globalización bajo la forma de inseguridades emergentes, se generan controversias a menudo por la calificación política de la intervención, más que por el uso de la herramienta armada. 14. Estimación recogida en la Reunión Académica Preparatoria de la V Conferencia Ministerial de Defensa de las Américas; organizada por FLACSO-Chile con el apoyo del Ministerio de Defensa Nacional; Santiago; 17-18 de junio 2002. 451 FLACSO-Chile La seguridad integral propone un uso del poder militar los más ajustado al concepto de guerra justa, cuyo respaldo en el derecho se descompone en tres partes o momentos15: 1. El ius ad bellum que se ocupa de la justicia relativa al recurso de la guerra. 2. El ius in bello que examina la justicia o injusticia de las conductas que se dan o pueden darse una vez iniciadas las hostilidades. 3. El ius post bellum que trata de la justicia o injusticia de los acuerdos o tratados de paz, de la terminación de la guerra y de la reconstrucción y rehabilitación posbélica. Un caso a estudiar En el área ubicada al sur del Río Grande coexisten tras zonas de complementación que conforman subregiones geopolíticas: Centroamérica y el Caribe, la Comunidad Andina de Naciones y MERCOSUR. La zona andina en particular es percibida como una usina de inseguridades no tradicionales en un momento latinoamericano de agitación social, inestabilidad política, crisis económicas, exclusiones culturales y deterioros ambientales que tienden a incrementar el cuadro de incertidumbre, temores y violencia asociada. Los países andinos estarían atravesados por grandes contradicciones de carácter regional, por antagonismos de origen étnicos y culturales que abarcan un importante porcentaje de la población y por profundos abismos tipificados por la exclusión y la concentración del ingreso. Sus sociedades tienden a ser muy racistas, jerárquicas, autoritarias, complejas y débilmente institucionalizadas16 . Las vulnerabilidades están ligadas con la escasa consolidación de los estados para procesar las oportunidades versus las inseguridades a partir de los requerimientos socio-económico-culturales-ambientales en contextos de globalización y una crisis de los sistemas políticos en la participación y representación ciudadana, así como en la rendición de cuentas y erosión de la confianza en las capacidades gubernamentales. En este escenario Colombia es la punta de un témpano de problemas acumulados en su manifestación y postergados en su solu15. Michael Walzer, Guerras justas e injustas. Un razonamiento moral con ejemplos históricos; Ediciones Piados Ibérica, S.A.; Barcelona; 2001; p. VI. 16. Adrián Bonilla, “Seguridad Humana en la Región Andina”; FLACSO-Ecuador; Seminario Paz, Seguridad Humana y prevención de Conflictos en América Latina y el Caribe; organizado por FLACSO-Chile, UNESCO y Ministerio de Relaciones Exteriores; Santiago; Noviembre 2001; pp.4-6. 452 La seguridad tradicional no otorga respuestas... Alejandro P. Iturra Gamarra ción 17 . Sobresale en la dimensión y proyección de su crisis, pero no es un caso aislado y solitario. Junto con Estados Unidos es el otro país de las Américas que se encuentra en guerra declarada. El objetivo primario de su Estado es la neutralización de la insurgencia guerrillera y de los paramilitares. Si Colombia es el mayor foco de inestabilidad e inquietud continental y para contenerlo se estima probable una intervención militar extranjera, se debe considerar: • Los últimos esfuerzos de los gobiernos de Estados Unidos por internacionalizar el conflicto hacia la zona andina y la cuenca amazónica a la vez que lo politiza, “militarizándolo” en la interpretación de Clausewitz. El proceso tiene varias etapas: en primer lugar la ayuda militar se vuelve masiva y creciente a partir del Plan Colombia por un monto de 1.300 millones de dólares y el respaldo adicional del Plan Andino por 880 millones de dólares; en segundo lugar crea un “cordón sanitario” alrededor del país cafetero y eleva su perfil a “paísproblema”, moviliza a los países cercanos en una estrategia de contención del fenómeno e incrementa una retórica oficial en torno a la presencia de una inseguridad “narcoguerrillera” inexorable18. • La intromisión de Washington bajo tres modalidades de intervención armada, acompañada de una coalición ad hoc latinoamericana. Primero “por imposición”. Washington actúa en contra de la voluntad de los colombianos y encabeza militarmente al grupo para establecer un nuevo orden. Segundo “por deserción”. El Estado colombiano no puede contener el conflicto ni garantizar la soberanía, lo que sirve de excusa a Washington para encabezar la intromisión hasta refortalecer el poder de Bogotá. Tercero “por invitación”. El gobierno solicita colaboración externa porque no puede preservar el orden interno, la unidad nacional, la institucionalidad democrática y todas las fuerzas actuarían conjuntamente para evitar la implosión del país19. • La justificación del ataque en virtud de legítima defensa basado en el artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas. Es un hecho difícil de considerar pues no existe la agresión armada previa que legitimó la penetración en Afganistán. Estados Unidos podría alegar legítima defensa y responder unilateralmente si asimila por razones políticas y de forma conjunta el tráfico de drogas, el terrorismo y la guerrilla con el propósito implícito de eliminar a esta última. La justificación 17. Juan Gabriel Tokatlian, “Colombia: un asunto de seguridad regional”; Universidad de San Andrés; Victoria, Argentina; Seminario Paz, Seguridad Humana y Prevención de Conflictos en América Latina y el Caribe; Santiago; Noviembre 2001; p.1. 18. Ibidem; pp. 5 y 6. 19. Ibidem; p. 6. 453 FLACSO-Chile • • • • • • residiría en que la proyección de la insurgencia contribuye a desestabilizar la región y el gobierno de Bogotá, desafía su liderazgo regional en el nuevo orden e impediría la materialización de un régimen internacional importante para sus intereses, la constitución del ALCA. La falta de un conocimiento público razonablemente serio sobre la naturaleza, el impacto y la proyección del denominado terrorismo global en Colombia. No se reconocen sus características respecto al uso de elementos de destrucción masiva e información avanzada en consideración a lo sucedido el 11 de septiembre de 2001. El análisis de la noción de inseguridad asimétrica (marcada por una expresión dinámica, letal, incierta e intensa en sus efectos e impacto sicológico) y su ligazón con las inseguridades no tradicionales en ese país. Hay que estudiar el fenómeno que transforma una inseguridad asimétrica en una guerra similar y cómo estimula y legitima el uso del rasgo disuasivo del instrumento militar. Las consecuencias en derecho del Estado colombiano que acepta la entrada de fuerzas militares extranjeras y su responsabilidad en el tema de las represalias sobre la población respecto de la soberanía del pueblo y la autodeterminación de la persona. La evaluación del combate de los estados u organizaciones internacionales en contra del terrorismo global como una guerra, con todo lo que supone desde el punto de vista jurídico y político. Habría que precisar si cambian las doctrinas clásicas de guerras justas e injustas y los derechos u obligaciones de los combatientes, habida cuenta del carácter difuso del “adversario”, no estatal20. La justificación de la intervención militar debido a la presencia de “adversarios globalizados”. El punto es conocer si los otros productos de la globalización como la concentración del poder, la desigualdad y la exclusión se combatirán con la misma determinación. La respuesta ineludible desde la seguridad integral porque si en la última década se elevó como nunca la violencia por el desquiciamiento de la guerra y la violación de los derechos humanos, nada augura que en los próximos años se agudicen los mismos dramas en Colombia. La réplica debe consistir en un gran esfuerzo asociado a favor de una salida política negociada como la que prevaleció en Contadora, dotado con mecanismos de alerta temprana y seguimiento que pongan atención en las oportunidades del desarrollo social, económico, cultural, político y ambiental; las medidas basadas en la cooperación y las iniciativas dirigidas a la prevención del conflicto. 20. Michael Walzer, “Guerras justas e injustas. Un razonamiento moral con ejemplos históricos”; p. XII. 454 La seguridad tradicional no otorga respuestas... Alejandro P. Iturra Gamarra Comentario ulterior En respuesta al fin práctico del trabajo el autor propone los siguientes pasos en el tratamiento de las nuevas y viejas inseguridades que afectan a las Américas: 1. Materializar sobre la base de medidas concretas el renovado impulso político entregado por la OEA en el marco de las resoluciones adoptadas durante el 32º período ordinario de sesiones de la Asamblea General, en lo que respecta al “Fomento de la Confianza y la Seguridad en las Américas”, el “Enfoque Multidimensional de la Seguridad Hemisférica” y la convocatoria a la “Conferencia Especial de Seguridad” y la “Reunión de Expertos sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad en la Región”. 2. Se propone colocar en la agenda de la Conferencia Especial de Seguridad de mayo de 2003 la creación “en progreso” de un Observatorio Hemisférico en Red que tenga un sitio en cada país, gestionado desde la Comisión de Seguridad Hemisférica (CHS) u otro organismo designado para tal efecto, con capacidad de monitorear el seguimiento continuo de las inseguridades emergentes sobre los actores locales. Se recomienda concentrarse en una primera etapa en las inseguridades vinculadas directamente al uso de la fuerza y dentro de ellas, las que provocan mayores consecuencias fatales en las poblaciones. Hay que tomar en cuenta la necesaria pericia técnica, consultiva y educativa. 3. El Observatorio tendrá el propósito de formular Indicadores de Inseguridades en un cuadro que las identifique en cuanto a su multidimensionalidad, la diversidad de sus actores y su multiespacialidad. Hay que elegir metas concretas para alcanzar resultados que puedan ser mensurables como recomendaciones de política. En una primera etapa deben formularse medidores específicos a partir de indicadores de uso general, debe revisarse la metodología con el fin de uniformarla y debe ponerse atención en la no existencia de indicadores en ciertos países. En un segundo paso debe construirse un modelo que responda a la complejidad del fenómeno a estudiar, el cual debe poseer un soporte analítico que posibilite la incorporación de nuevos temas. 4. El Observatorio también identificará las condicionantes de seguridad que si bien no la definen de una manera general, permite reconocer los rasgos locales que facilitan su aparición y desarrollo. En tal sentido debe estudiarse la vinculación entre las condicionantes de seguridad y las medidas de confianza mutua, tanto frente a las inseguridades tradicionales como no tradicionales. Por lo tanto sería conve455 FLACSO-Chile niente colocar este tema en la agenda de la reunión de expertos sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad en la Región. 5. El Observatorio recolectará y sistematizará la información sobre un tema general, el avance del conocimiento sobre las inseguridades emergentes en las Américas y cuatro temas asociados igualmente importantes: 1) Cómo el impacto de una inseguridad no tradicional o un cúmulo de ellas puede transformarse en un conflicto interestatal con inseguridades tradicionales asociadas. 2) La vinculación inseguridad asimétrica/inseguridad no tradicional en relación al proceso que deriva en una guerra asimétrica desde una inseguridad asimétrica y el eventual estímulo del rasgo disuasivo del instrumento militar. 3) Un mejor conocimiento del terrorismo de alcance global por su letalidad incorporada. 4) El obstáculo o estímulo en que podrían transformarse las inseguridades emergentes respecto de la construcción de regímenes internacionales económicos como el ALCA o eventuales regímenes de seguridad regionales o subregionales. El Observatorio trabajará con organismos académicos, burocracias ministeriales, grupos políticos y Fuerzas Armadas de la región. 6. En lo político se aprovecha el renovado impulso proveniente de la OEA para que sugiera la implementación de tres iniciativas a sus Estados Miembros cuyo fin es contribuir a una mejor seguridad hemisférica: 1) La formulación de estrategias que asuman las oportunidades del nuevo orden, el rasgo cooperativo de las relaciones internacionales y pongan la atención sobre la prevención del conflicto a través de políticas planificadas, multilaterales, concertadas, preventivas, proactivas y sometidas al escrutinio público. 2) La conformación eficaz, eficiente y transparente de las estructuras y funcionalidades de los entes que aprecian el escenario interno y externo de los países. Se recomienda que se construyan como organismos de inteligencia porque se requieren urgentes capacidades para analizar los escenarios prospectivos y establecer las previsiones anticipadas o aquellas ya esbozadas. 3) Se recomienda intensificar las Medidas de Confianza Mutua a nivel bilateral e insertarlas en un marco subregional o regional con el fin de consolidar su cobertura. El estudio “Metodología Estandarizada Común para la Medición de los Gastos de Defensa” elaborado por la CEPAL a petición de los gobiernos de Chile y Argentina constituye una medida de transparencia ejemplar. 456 TERCERA SECCIÓN PARTICIPANTES Argentina Rut Diamint Universidad Torcuato Di Tella Profesora Teléfono: (54-11) 47840080 e-mail: rutd@utdf.edu Fax: (54-11) 47840089 Dirección: Miñones 2177 Argentina e-mail: mjr@mrecic.gov.ar Fax: 48197828 Dirección: Esmeralda 1212 Argentina Pedro Villagra Cancillería Argentina Ministro Teléfono: 48271509 e-mail: pud@mirecic.gov.ar Fax: 48271509 Dirección: Lapriela 1598, 4 piso, 1425 Buenos Aires Argentina María Julia Rodríguez Ministerio de Relaciones Exteriores Primer Secretario Embajada Teléfono: 48197830 Patricia Salomone Embajada de Argentina en Chile Consejero Teléfono: 6331942 e-mail: eargentina1@hotmail.com Fax: 6393321 Dirección: Miraflores 285 Santiago de Chile Angel Tello Ministerio de Defensa Asesor Ministro Teléfono: (54-11) 43468864 e-mail: angeltello@mindef.gov.ar Fax: (54-11) 43468865 Dirección: Azopardo 250, piso 11, Argentina 459 FLACSO-Chile Bolivia Fax: (1-613) 5364608 Dirección: 75 Ordnance St. Kingston, Notario, K715 1G5 Canadá Luis Fernando Azurduy Ministerio de Defensa de Bolivia Investigador Teléfono: (5912) 2422589 e-mail: lazurduy@hotmail.com Fax: (5912) 2422589 Dirección: Av. Pedro Salazar 676, La PazBolivia Estados Unidos Brasil Eliézer Rizzo de Oliveira Universidade de Campinas, UNICAMP Profesor Asociado Teléfono: (55-19) 32891541 (casa) 32894411 (trabajo) e-mail: eliezer@unicamp.br Fax: 32897790 Dirección: Rua Prof. Luciano, V. Decourt 768, 13084-040 Campinas SP Brasil Cmg. Charles Pereira Gonçalves Embajada de Brasil en Chile (observador) Embajada de Brasil Capitán de Navío, Agregado de Defensa y Naval Teléfono: 6983858 e-mail: adnchi@entelchile.net Fax: 6711325 Dirección: Alonso Ovalle 1665 Santiago de Chile Canadá Hal Klepak Royal Military College de Canada Catedrático Teléfonos: (1-613) 5416000 e-mail: klepak_h@hotmail.com Jaime García C. Center for Hemispheric Defense Studies (CHDS) Profesor Teléfono: (202) 6852085 e-mail: garciaj@ndu.edu Dirección: 14201 Manifest Way, North Potomac Estados Unidos Margaret Hayes NDU-Center for Hemispheric Defense Studies (CHDS) Director Teléfono: (202) 6854670 e-mail: hayesm@ndu.edu Fax: (202) 6844674 Estados Unidos John Cope Institute for National Strategic Studies Senior Fellow Teléfono: (202) 6852373 e-mail: copej@ndu.edu Fax: (202) 6853972 Dirección: Washington, DC Estados Unidos Monette Melanson Office of the Secretary of Defense, USA Teléfono: (703) 6979301 e-mail: melanson@mail.policy.osd.mil Fax: (703) 6958404 Estados Unidos Leana Bresnahan Comando Sur de los Estados Unidos 460 Participantes Coordinadora de DDHH Teléfono: (1-305) 4371560 e-mail: breslk@earthlink.net Fax: (1-305) 4371857 Dirección: 3511 NW 91st Avenue, Miami. Florida Estados Unidos David Popelier Departamento de Estado de Estados Unidos Oficial de Asuntos Exteriores Teléfono: (202) 6478151 e-mail: PopelienDC@t.state.gov Fax: (202) 7364413 Dirección: 2201 C Street NW, Washington, DC 20520 Estados Unidos Guatemala Héctor Rosada Proyecto: Hacia una política de seguridad ciudadana Coordinador de investigación Teléfono: (502) 4734057 / 4732547 e-mail: hectorrosada@citel.com.gt Fax: (502) 4732547 Dirección: 12 Av. 20-44 zona 11, apto. 4ª Guatemala C.A. México Raúl Benítez Centro de Estudios sobre América del Norte, UNAM Investigador Teléfono: 5255-6230303 e-mail: raulmanaut@hotmail.com Fax: 5255-55501255 Dirección: CISAN-UNAM, Torre 2 Humanidades, piso 4, 04510 D.F. México General Salvador Cienfuegos Secretaría Defensa Nacional Subjefe de Estado Mayor de la Secretaría de la Defensa Nacional Teléfono: (55) 571218 Dirección: Periférico Norte México D.F. Perú Crl. Carlos Samamé Quiñónez Embajada de Perú Fuerza Aérea del Perú Agregado Aéreo Teléfono: 2356237 09-9912296 e-mail: antarqui@ctcinternet.cl Fax: 2356237 Dirección: Av. Andrés Bello 1751, Providencia Santiago de Chile Franklin Rojas Escalante Embajada del Perú Consejero Teléfono: 2369590 e-mail: frojases@entelchile.net Dirección: Av. Andrés Bello 1751, Providencia Santiago de Chile Crl. Santos Humberto Portilla Arteta Embajada del Perú Agregado Militar de la Embajada del Perú en Chile Teléfono: 2356240 Fax: 2356240 Dirección: Av. Andrés Bello 1751, Providencia Santiago de Chile 461 FLACSO-Chile República Dominicana Alejandra Liriano FLACSO-República Dominicana Coordinadora Area Relaciones Internacionales y Seguridad Teléfono: (809) 6863664 - 2278626 e-mail: alejandraliriano@hotmail.com Fax: (809) 6863644 Dirección: Calle José Joaquín Pérez 106, Gazcue, Santo Domingo República Dominicana Uruguay General Hebert Figoli Centro de Altos Estudios Nacionales Director Teléfono: (5982) 7091976 - 7094988 e-mail: calen@adinet.com.uy Fax: (5982) 7075314 Dirección: Br. Artigas 1488, Montevideo Uruguay Venezuela Francine Jácome INVESP Directora Teléfono: 58-212) 3834746 e-mail: invesp@cantv.net Fax: 58-212) 3834746 Dirección: Apartado Postal 80948, Caracas 1080 Venezuela Observadores Académicos y Organismos Internacionales Pablo Genta Colegio Interamericano de Defensa Asesor Presidente / New Iniciatives Div. Teléfono: (202) 3142829 e-mail: gentap@fid.org Fax: (202) 6856054 Dirección: 2111 Jefferson Davis Havy, AP 1005 N Arlington, VA, Estados Unidos C.P. 22292 Estados Unidos Gerard Peytrignet Comité Internacional de la Cruz Roja Delegado Regional Cono Sur Teléfono: (54-11) 45151118 e-mail: buenos_aires.bue@icrc.org Fax: (54-11) 45151119 Dirección: Esmeralda 1320, 2° piso, Buenos Aires 1007 Argentina George R. Vickers Open Society Institute Regional Director for Latin America Teléfonos: (202) 721 5600 - 721 5611 e-mail: gvickers@osi-dc.org Fax: (202) 530 0128 Dirección: 1120 19th. St., N.W., Washington, D.C: 20009 Estados Unidos Margaret Crahan Consejo Directivo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos y City University de Nueva Cork CUNY-Epstein Profesor Teléfono: (212) 3169423 e-mail: notmeg@rcn.com 462 Participantes Fax: (212) 6669553 Dirección: 825 West End Ave. New Cork, NY 100025 Estados Unidos Chile General Luis Guzmán Ministerio de Defensa Secretario Ejecutivo V Conferencia e-mail: comdef1@defensa.cl Dirección: Villavicencio 364 Santiago de Chile Crl. Joaquín Urzúa CEADE Secretario Académico Teléfono: 2151403 e-mail: director@ceade.cl Fax: 2175285 Dirección: La Cabaña 711, Las Condes Santiago de Chile Embajador Luis Winter Ministerio de Relaciones Exteriores Director de Política Especial Teléfono: 6794374-2247873 e-mail: dipesp1@minrel.cl Dirección: Catedral 1143, piso 2 Santiago de Chile Fernando Thauby Armada (CEEA) Teléfono: (32) 281983 e-mail: cedestra@vtr.net Valparaíso, Chile María Francisca Möller Centro Estudios Estratégicos de la Armada Investigador. Abogada Teléfono: (32) 281983 e-mail: cedestra@vtr.net Valparaíso, Chile General José Miguel Piuzzi CESIM Teléfono: 4501945 Dirección: Bandera 52, piso 3 Santiago de Chile General Máximo Venegas CEADE Director Ejecutivo Teléfono: 2151403 e-mail: director@ceade.cl Fax: 2175285 Dirección: La Cabaña 711, Las Condes Santiago de Chile Julio Fiol Zúñiga Ministerio de Relaciones Exteriores Primer Secretario Teléfono: 6794388 e-mail: dipesp21@minrel.cl Dirección: Catedral 1143 Santiago de Chile Embajador Carlos Portales Dirección de Planificación, Ministerio de Relaciones Exteriores Teléfono: 6794300 Dirección: Catedral 1158 Santiago de Chile Rodrigo Atria Ministerio de Defensa Jefe Comité Asesor Teléfono: 6330719 e-mail: rvatria@defensa.cl Fax: 6325267 Dirección: Villavicencio 364 Santiago de Chile Marcos Robledo Ministerio de Defensa Subjefe Comité Asesor Teléfono: 6345362 463 FLACSO-Chile Roberto Durán Instituto de Ciencia Política, Universidad Católica de Chile Profesor. Coordinador Area de Relaciones Internacionales Teléfono: 3547822 e-mail: rduran@puc.cl Fax: 3547813 Dirección. Av. Vicuña Mackenna 4860, San Joaquín Santiago de Chile e-mail: mrobledo@defensa.cl Fax: 6325267 Dirección: Villavicencio 364 Santiago de Chile Eugenio Cruz Ministerio de Defensa Teléfono: 6345362 e-mail: ecruz@defensa.cl Fax: 6325267 Dirección: Villavicencio 364 Santiago de Chile Carlos Gutiérrez Universidad ARCIS Director Centro de Estudios Estratégicos Teléfono: 3866949 e-mail: cagutierrez@universidadarcis.cl Dirección: Moneda 1490 Santiago de Chile Renán Fuentealba Ministerio de Defensa Asesor Internacional Teléfono: 6322968 e-mail: refuente@defensa.cl Fax: 6345267 Dirección: Villavicencio 364 Santiago de Chile Alejandro Iturra Gamarra Universidad ARCIS-Centro de Estudios Estratégicos Director Area Seguridad y Defensa Teléfono: 3355767 e-mail: aleiturra@terra.cl Dirección: Crisantemos 995, Providencia Santiago de Chile General Javier Anabalón ANEPE Director Teléfono: 2310725 09-8293005 e-mail: janabalonq@anepe.cl Fax: 3352208 Dirección: Eliodoro Yáñez 2760 Santiago de Chile Carlos D. Martin ANEPE Profesor Civil Teléfono: 2315021 e-mail: cmartinf@puc.cl Dirección: Av. Eliodoro Yáñez 2760, Santiago de Chile Jorge Heine Universidad Diego Portales Director de Ciencia Política Teléfono: 6331289 e-mail: jorgeheine@adsl.tie.cl Fax: 6386001 Dirección: Casilla 51636, Correo Central Santiago de Chile Francisco Le Dantec Gallardo ANEPE Director Revista Política y Estrategia Teléfono: 2315021-3739431 e-mail: fledantec@anepe.cl Dirección: Av. Eliodoro Yáñez 2760, Santiago de Chile Guillermo Pattillo Depto. Economía, Universidad de Santiago Instituto de Ciencia Política, Universidad Católica Profesor Asociado Teléfono: 3889195 e-mail: gpattill@lauca.usach.cl 464 Participantes Fax: 3889074 Dirección: Alameda 3363 Santiago de Chile Fax: 2805646 Dirección: Villavicencio 364 Santiago de Chile Guillermo Holzmann Universidad de Chile Coordinador Area Estratégica y Defensa Teléfono: 6385885 - 09.8249464 e-mail: gholzman@uchile.cl Fax: 6388183 Dirección: Santa Lucía 240 Santiago de Chile Héctor Ássáel CEPAL Av. Dag Hammarskjöld s/n, Vitacura Teléfono: 2102000 María Cecilia Rodríguez Subsecretaría de Guerra Asesora Comunicacional Teléfono: 6324543 Dirección: Edificio Diego Portales Santiago de Chile Crl. Gabriel Guerrero Ejército de Chile Dirección Operaciones del Ejército Teléfono: 6962818 Dirección: Zenteno 45 (Edificio Fuerzas Armadas) Santiago de Chile C.A. Gerardo Covacevich Ministerio de Defensa Jefe Estado Mayor de la Defensa Nacional Subrogante Teléfono: 2805613 e-mail: sjemdn@emdn.cl Fax: 2805615 Dirección: Zenteno 45 Santiago de Chile Capitán de Navío Ricardo Benavente Crestá Estado Mayor de la Defensa Nacional de Chile Jefe Depto. Planificación Política-Estratégica Teléfono: 2805640 e-mail: cardobe@emdn.cl Guillermo Echenique Ministerio de Relaciones Exteriores Enlace Diplomático del Ministerio de Relaciones Exteriores en el Ministerio de Defensa Teléfono: 2805663 e-mail: guillermoechenique@hotmail.com Dirección: Villavicencio 364, Edificio Diego Portales Santiago de Chile Alejandro Salinas Rivera Ministerio de Relaciones Exteriores Director Derechos Humanos Teléfono: 6794296 e-mail: ddhh1@minrel.cl Fax: 6721843 Dirección: Catedral 1158 Santiago de Chile Coronel Juan Manuel Mozo S. Embajada de México Agregado Militar y Aéreo Adjunto Teléfono: 2072688 09-8249343 e-mail: spemozo@yahoo.com Fax: 2076136 Dirección: Félix de Amesti 128, Las Condes Santiago de Chile Michael Taylor Embajada de Estados Unidos en Chile Tercer Secretario Teléfono: 3303425 Dirección: Av. Andrés Bello 2800, Santiago de Chile 465 FLACSO-Chile Gustavo Urzúa Lepe ANEPE Teléfono: 2315021-3739431 Dirección: Av. Eliodoro Yáñez 2760, Santiago de Chile FLACSO-Chile Av. Dag Hammarsjköld 3269, Vitacura, Santiago de Chile Teléfono: 2900 200 Francisco Rojas Aravena Director, FLACSO-Chile e-mail: frrojas@flacso.cl Teléfono: 2900219 Claudia Fuentes Investigadora, FLACSO-Chile e-mail: cfuentes@flacso.cl Teléfono: 2900206 Paz V. Milet Coordinadora Area Relaciones Internacionales, FLACSO-Chile e-mail: pazmilet@flacso.cl Teléfono: 2900207 Eduardo Vaz FLACSO-Chile e-mail: evaz@flacso.cl Teléfono: 2900256 466 Reunión Académica Preparatoria V Conferencia Ministerial Defensa de las Américas Organizado por FLACSO-Chile con el auspicio del Ministerio de Defensa de Chile Santiago de Chile, 17 y 18 de junio de 2002 Programa Lunes 17 de junio 08:45 hrs. Inscripción 09:00 hrs. Inauguración Michele Bachelet, Ministra de Defensa de Chile Francisco Rojas Aravena, Director de FLACSO-Chile 10:30 hrs. Coffee Break Primera Parte 11:00-12:30 hrs. Panel "Nuevas amenazas a la seguridad regional" Moderador: Gral. Luis Guzmán Introducción al tema: Pedro Villagra Relatora: Rut Diamint 12:30-13:30 hrs. Panel "Mecanismos y estructuras institucionales" Moderador: Rodrigo Atria Introducción al tema: Raúl Benítez Relatora: Alejandra Liriano 13:30-15:00 hrs. Almuerzo 15:00-16:00 hrs. Panel "Conclusiones y recomendaciones" Moderador: Gral. José Miguel Piuzzi Introducción al tema: Rut Diamint / Alejandra Liriano Relatora: Claudia Fuentes 16:00-16:30 hrs. Coffee Break 467 FLACSO-Chile Sesión Informativa: Organismos Académicos Organizaciones Internacionales 16:30-16:45 hrs. Gerard Peytrignet, Comité Internacional de la Cruz Roja 16:45-17:00 hrs. Pablo Genta, Junta Interamericana de Defensa 17:00-17:15 hrs. Margaret Hayes, CHDS 17:15-17:30 hrs. George Vickers, Open Society Institute Margaret Crahan, Universidad de Nueva York 17:30-18:00 hrs. Consultas y sugerencias Martes 18 de junio Segunda Parte 09:30-10:30 hrs. Panel “Fuerzas armadas combinadas para operaciones de paz” Moderador: Gral. Javier Anabalón Introducción al tema: Hal Klepak Relator: Héctor Rosada 10:30-11:00 hrs. Comentarios 11:00-11:30 hrs. Coffee Break 11:30-12:30 hrs. Panel “MCM y metodología estandarizada Gasto Militar” Moderador: Marcos Robledo Introducción al tema: Héctor Assáel y Eugenio Cruz Relator: Francine Jácome 12:30-13:15 hrs. Panel “Conclusiones y recomendaciones” Moderador: Francisco Rojas Aravena Introducción al tema: Héctor Rosada Relatora: Paz V. Milet 468 Programa 13:15-13:30 hrs. Discurso de Clausura del Subsecretario de Guerra de Chile, Gabriel Gaspar 14:00 hrs. Almuerzo ******* Nota metodológica: La dinámica del Seminario está prevista de la siguiente manera: a una persona se le ha solicitado motivar el tema en una intervención entre 7 y 10 minutos. A continuación se espera que todos los participantes puedan intervenir con comentarios breves de no más de 3 minutos. También se espera que cada uno de los participantes envíe un position paper sobre uno de los temas o una visión general, que posibilite tener un diálogo fluido en intervenciones cortas, focalizadas en los temas de debate. Se recomienda a los participantes traer diseñada algunas recomendaciones de política y sugerencias para facilitar el proceso de sistematización. 469
