La protecci6n internacional de las minorfas
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La protecci6n internacional de las minorfas Santiago Jose Castella Surribas Sumario: 1. Presentaci6n. 2. Antecedentes al sistema de protecci6n de las minorlas de las Naciones Unidas. 3. El enfoque inicial de Ia protecci6n de las minorlas en las Naciones Unidas. 4. El articulo 27 del Pacta lnternacional de derechos civiles y politicos. 5. La Declaraci6n 47/135 de Ia Asamblea General de las Naciones Unidas. 1. Presentaci6n Con elfin de Ia Guerra Frfa, paradigmaticamente simbolizado con Ia apertura del Muro de Berlfn el 9 de noviembre de 1989, las viejas heridas mal cerradas en Europa por las dos Guerras Mundiales, afloran de nuevo a Ia superficie, tras permanecer invisibilizadas durante casi 45 anos bajo Ia gruesa y paralizante capa de hielo de Ia tension Este-Oeste. Entre elias, se abren las cicatrices del mapa politico europeo, en el que numerosos grupos con una identidad minoritaria y diferenciada -nacional, etnica, religiosa o lingufstica- conviven sin proteccion alguna en el interior de Estados donde se sienten amenazados por una identidad mayoritaria, a menudo dispuesta a negarles el ejercicio de los derechos inherentes a su identidad colectiva, en ocasiones discriminandoles con un trato desigual de hecho o de derecho, y en algunos casos pretendiendo su asimilacion forzosa, e incluso su exterminio ffsico con practicas de genocidio y/o limpieza etnica. La explosion del fenomeno identitario coge por sorpresa al mundo entero, que ordenado disciplinadamente bajo los westfalianos principios de Ia soberanfa estatal construida sobre Ia unidad e indivisibilidad del territorio -confirmados al inicio de Ia distension que acabarfa con Ia Guerra Frfa, en el Acta Final de Helsinki en 1974- se siente inca paz de improvisar respuestas satisfactorias a las diversas reivindicaciones de los distintos grupos minoritarios europeos. El Derecho internacional se encuentra sin el instrumental preciso para abordar una de las cuestiones que han demostrado mayor capacidad para desestabilizar Ia convivencia pacffica entre los pueblos, y poner en peligro Ia paz y Ia seguridad internacionales. Asistiremos a una decada donde se improvisaran respuestas variadas con instrumentales diferentes, que finalmente encontraran su asiento en Ia proteccion del derecho a Ia identidad de los grupos minori- 660 lA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LOS ALBORES DEL S. XXI tarios por media del Derecho lnternacional de los Derechos Humanos, acompanado de .un amplio dispositivo preventivo, de seguimiento y cont~ol, capaz ~e ev1tar que Ia necesaria e inevitable emergencia del principia de 1dent1dad. en Ia sociedad internacional contemporanea tenga que pagar como peaJe los sanguinarios conflictos inter-etnicos como los que Ia disoluci6n de Ia Republica de Yugoslavia puso de manifiesto. Asf, las respuestas desde multiples instancias del sistema de las Naciones Unidas no se haran esperar, y paralela aunque no coordinadamente con .elias surg.iran diversas respuestas regionales europeas. Desde las Naoones Un1das, a las respuestas que desde el sistema de segu~idad .colectiv~ intentara articular el Consejo de Seguridad ante co~fl1ctos 1n~erna~~onales en l.os que intervienen minorfas -kurdos y ch11tas en Ia 1nvas1on de Kuwa1t por Iraq, el conflicto en Yugoslavia ent~e comunid~?es s~rbias, bosnias y croatas, Ia guerra entre Hutus y TutSIS en Ia reg1on afncana de los Grandes Lagos, o el conflicto de Kosovo-, deben sumarse los trabajos de Ia Subcomisi6n de Prevenci6n de las Discri~inaciones y Protecci6n a las Minorfas -que creara el Grupo de TrabaJo sabre Minorfas-, Ia utilizaci6n de los mecanismos extracon~encionales, Ia acci6n de las instancias convencionales con competene~a en el tema -como el Comite de Derechos Humanos el Comite para Ia Eliminaci6n de Ia Discriminaci6n Racial o el Comite d~ Derechos del Nino-, y Ia actividad del Alto Comisionado para los Derechos Humanos -en especial de sus Oficinas in situ-, entre otras. En el amb~to regional europeo -cuyo estudio no sera objeto del presente trabaJo.- las respuestas del Consejo de Europa se concretaran en el fracasado mtento de elaborar un Protocolo Adicional al Convenio Europeo de Derechos Humanos 1, Ia realizaci6n del Convenio-marco 1 . Vid. COMITE DE EXPERTOS GUBERNAMENTALES: Doc. DH/Exp. (73)42 (Annuaire de /a Conven.tlon Europeenne des droits de /'homme. Commission et Cour Europeennes des drOits de l'homme, Martinus Nijhoff, La Haya, Vol. 16 (1973), p. 73); ASAMBLEA PARLAMENTARIA: Resoluo6n 1134 (1990), relativa a los derechos de las minorfas, de 1 de octubre .~e 1990; (/b1dem Vo/. 33, 1990, pp. 295 a 298); ASAMBLEA PARLAMENTARIA: Recomendaoon 1201 (1993) re/ativa a un protoco/o adicional a/ Convenio europeo, (Anexo a Ia " m1sma se e~cuentra Ia propuesta de Protocolo adicional relativo a las personas perteneoentes a m1norfas), de 1 de febrero de 1993, Ibidem, Vol. 36 (1993), pp. 388 a 393; AsAMBLEA PARLAMENTARIA: Recomendaci6n 1255 (1995), re/ativa a Ia protecci6n de los derechos de las minorfas, de 31 de enero de 1995; (lbfdem, Vol. 38, 1995, p. 966). Entre Ia doctnna, puede verse, GoNzALEZ VEGA, JAVIER A.: «La decision del Comite de Ministros del ConseJo de Europa de suspender los trabajos sabre un protocolo adicional al Convenio europeo en matena de derechos culturales: LRequiem por los derechos de las minorfas», ~.E. D. I., Vol. XLVIII, 1996/1, pp. 400 a 404; y KEBLES, H.: Projet de protocole additionne/ a Ia CEDH sur /es droits des minorites, R.U.D.H., Vo/.5, Num 5-6, 1993, pp. 184 a 192. lA PROTECCION INTERNACIONAL DE lAS MINORIAS 661 para Ia protecci6n de las minorfas nacionales 2 y de Ia Carta Europea de las lenguas regionales y minoritarias 3 , acciones normativas que iran acompanadas del desarrollo de actividades polfticas promocionales y preventivas destinadas al establecimiento de medidas de confianza e~­ tre comunidades de identidad diferenciada 4 . En el marco de Ia Organlzaci6n de Seguridad y Cooperaci6n en Europa, Ia Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Helsinki (II), en Julio de 1992, creara Ia figura del Alto Comisionado para las Minorfas Nacionales con Ia misi6n de «pronta alerta» y «pronta acci6n» ante situaciones de tension en las que se encuentra un componente de identidad minoritaria 5 . Y desde Ia 2 CoMITE DE MINISTRos: Doc. H (95) 10, Convenci6n-marco para Ia protecci6n de las minorfas nacionaleS' (Annuaire de Ia Convention, Vol. 38 (1995), pp. 4 a 12. CoNsEJO DE EuRoPA: Conveni6n-m~rco para Ia protecci6n de las minorfas nacionales e informe explicativo, fe- brero de 1995, S.T.E. Num. 177; BAUTISTA JIMENEZ, Juan Manuel: «EI Convenio marco para Ia protecci6n de las minorfas nacionales: construyendo un siste~a europeo de prote.cci6n de las minorfas», R.I.E., Vol. 22, Num. 3, 1995; DIAZ BARRADO, Castor M.: La protewon de las minorfas naciona/es pare/ Consejo de Europa, Edisofer S.L., Madrid, 1999; FERNANDEZ SoLA, Natividad: «A Ia busqueda de una satisfactoria protecci6n internacional de los derechos de las minorfas. La experiencia europea», Revista Aragonesa de Administraci6n PUblica - II monografico, 1998.KEBLES, Heinrich: «La Convention-cadre du Conse!l de !:Europe pour Ia protection des minorites nationales, deux ans apres son ouverture a Ia s1gnature des Etats», R. T.D.H., Num. 30, 1997; y TAVERNIER, Paul: «A propos de Ia Convention-cadre du Conseil de !'Europe pour Ia protection des minorites nationales». R. G.D./.P., 1?95/2, pp. 385 et ss. 3 CARTA EUROPEA DE LAS LENGUAS REGIONALES Y MiNORITARIAS: S.T.E., Num. 148. Vid., KOVACS, Peter: «La protection des langues des minorites ou Ia nouvelle approche de Ia p~otection des minorites? (Quelques considerations sur Ia Charte europeenne des langues reg1onales ou minoritaires)», R.G.D.I.P., Vol. 97, 1993/2, pp. 414 y 415; PmcHEN, S.: «Entre Ia polftica y el derecho: Ia Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias», Revista de Estud1os Politicos, Num. 66, 1989, pp. 127 a 144; y WoEHRUNG, J.-M.: «Institutions Europeenneset droit linguistiques des minorites», en GiORDAN, H. (Dir): Les minorites en Europe- Droits lm. . guistiques, droits de /'homme, Ed. Kime, Parfs, 1992, pp. 517 a 521. 4 Vid. HARTING, Hanna: «Les travaux du Conseil de !'Europe dans le doma1ne des mlnorites», en GRIGORIOU, P. (Ed.): Questions de minorites en Europe, Presses interuniveritaires europeennes, Bruselas, 1994; y THORNBERRY, Patrick y MARTIN ESTEBANEZ, M.A.: The Council of Europe and Minorities, CO EM IN, 1994, 104 pag. . . . s C.S.C.E.: El desaffo del cambia, Documento de Ia Conferenoa de Hels1nk1, de 1992, en CSCE- Textos fundamentales, Ministerio de Asuntos Exteriores, S.G. Tecnica, Madrid, 1992, pp. 293 a 330; tambien en, ONU, Doc. A/47/361 ~ S/24370, de 3 de agosto de 1992. Vid., BLoED, Arie (Ed.): The CSCE: analys1s and bas1c documents, 1972 1993, Kluver Academic Publishers, University of Utrecht, 1993; DAES, Enca-lrene A.: «The question of minorities within the framework of the CSCE», en ~LFRE?SSON, G: & MAcAUNSTER-SMITH, P.: The Living Law of Nations (Essays on refugees, mmorltles, Indigenous peoples and the human rights of other vulnerable groups, in memory of Atle Grahi-Madsen), N.P. Engle Publisher, Kehl, 1996, pp. 243 a 248. DEcAux, Emmanuel: «Le Haute Commissaire de Ia CSCE pour les minorites nationales», en SICIUANOS, Z.A. (Ed.) I F?un.dation Marangopoulos pour les droits de l'homme: Num 2. Nouvelles formes de d1scn- .,) 662 LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LOS ALBORES DEL S. XXI Union Europea, hay que resaltar Ia actividad de Ia conocida como Comisi6n Badinter en Ia exigencia del respeto y proteccion a las minorfas para el reconocimiento de nuevos Estados surgidos de Ia disolucion de los parses socialistas6 , los diversos acuerdos bilaterales nacidos bajo el impulso del Pacta de Estabilidad adoptado por los Jefes de Estado y de Gobierno en el Consejo Europeo de Copenhague en 19937, y Ia proclamacion del respeto a Ia diversidad cultural, religiosa y lingufstica en el articulo 22 de Ia Carta de derechos fundamentales de Ia Union Europea 8 . mination, Organise par !'UNESCO et Ia FMDH, pp. 269 a 279; GHEBALI, Victor-Yves: L 'OSCE dans /'Europe postcomuniste. Vers une identite paneuropeenne de securite, Bruylant, Bruselas, 1996; PASTOR RIDRUEJO, Jose Antonio: «La dimension humana en Ia OSCE» en El mundo a los 50 anos de Ia Segunda Guerra Mundial- Helsinki 20 anos despues, Cuadernos de Ia Escuela Diplomatica, Num. 11, 1995, pp. 156 y 157 6 Textos reproducidos en R.G.D.I.P., Vol. 96, 1992/1, pp. 261 a 270. Sobre Ia misma Vid., CHARPENTIER, Jean: «Les Declarations des douze sur Ia reconnaissance des nouveaux ttats», R.G.D.I.P., Vol. 96, 1992/2, pag.344 y ss.; FENET, Alain: «L'Europe et les minorites» en FENET, Alain (Dir.) et alt.: Le droit des minorites, Analyses et textes, Bruylant, Bruselas, 1995, pp. 125 a 129; PELLET, Alain: «Note sur Ia Commission d'arbitrage de Ia Conference europeenne pour Ia paix en Yougoslavie», A.F.D.I., 1991, pp. 329-348; PELLET, A.: «The Opinions of the Badinter Arbitration Committe- A second Breath for the Self Determination», E.J.I.L., Vol. 3, 1992/1, pp. 178 a 181; PELLET, A.: «L'activite de Ia commission d'arbitrage de Ia conference internationale pour l'ancienne yougoslavie», A.F.D.I, Vol. XXXVIII, 1992, pp. 220 a 238; PELLET, A.: «L'activite de Ia commission d'arbitrage de Ia conference internationale pour l'ancienne yougoslavie», A.F.D.I, Vol. XXXIX, 1993, pp. 286 a 303; y WinE, Bruno de: «The European Communities and its minorities», en BRCiLMANN, Catherine; LEFEBER, Rene; ZJECK, Marjoleine: Peoples and Minorities in International Law, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, 1993, pp. 173 y ss. 7 Reproducido en, ONU, Doc. N49/211, de 11 de julio de 1994. Sobre el mismo vid. GHEBALI, V.-Y.: «La question des minorites nationales a Ia lumiere du Pacte de stabilite en Europe», Trimestre du Monde, Num. 28, 1994/4, pp. 118 y 119; y FENET, A.: «L'Europe et ... », op. cit., pag.129 y 130; Vid. tambien el Tratado entre Alemania y Polonia, relativo a Ia confirmaci6n de Ia frontera existente entre los dos pafses, de 14 de noviembre de 1990; y Tratado de buena vecindad y cooperaci6n amistosa de 17 de junio de 1991; sobre los mismos puede verse, BoTHE, Michael: «Les Traites entre I'AIIemagne et Ia Pologne du 14 novembre 1990 et du 18 juin 1990», R.G.D.I.P., Volumen 96, 1992/2, pp. 357 a 367. Hongrie - Slovaquie, Traite sur les rapports de bon voisinage et Ia cooperation amicale; firmado en Parfs, el 19 de marzo de 1995. Reproducido en, R.G.D.I.P., Vol. 99, 1995/3 (Traducci6n no oficial de Ia Embajada de Hungrfa en Parfs), pp. 525 a 534. Y el Tratado entre Hungrfa y Ruman fa de 16 de septiembre de 1996; sobre el mismo puede verse DUNAY, Paul: «Relations Hongrie-Roumanie: un nouveau paradigme?» en WoHLFELD, M. (Dir.): Relations bilaterales en Europe centrale et orientale: impact de /'elargissement, U.E.O. - lnstitut d'Etudes de Securite, Cahiers de Chail/ot, Parfs, 1997, Num. 26, pp. 6 a 26. 8 UE, Doc. Charte 4487/00, Convent 50, Proyecto de Carta de los Derechos Fundamentales de Ia Union Europea, Bruselas, 28 de septiembre de 2000. Un estudio sabre el contenido y los efectos de Ia misma puede verse en P1 LLORENs, Montserrat: La Carta de los Derechos Fundamentales de Ia Union Europea, Centre de Estudis lnternacionals, Colee. Tribuna lnternacional Num. 2, Publicacions de Ia Universitat de Barcelona, Barcelona, 2001. LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LAS MINORIAS 663 En el presente trabajo vamos a exponer Ia arquitectura contemporanea de Ia proteccion internacional a las minorfas, en el ambito unive~sal, 0 sea Ia referida al sistema de proteccion de los derechos humanos artlculado ~n torno a Ia Organizacion de las Naciones Unidas. Para ello seguiremos una aproximacion historica que se iniciara atendiendo a los antecedentes de esta proteccion, principalmente en el sistema que se articulo en torno a Ia Sociedad de Naciones; para a continuacion fijarnos en el enfoque inicialmente reticente con que las Naciones u.~idas abordan Ia cuestion de las minorfas y que determinaran Ia exclusion de su proteccion en Ia Declaracion Universal de Derechos Humanos. La inclusion del articulo 27 del Pacto internacional de Derechos Civiles y Politicos marcara un punto de inflexion, que se vera acompariado por una protecc.ion indirecta desarrollada por medio de disposiciones dispersas en el conJunto de instrumentos convencionales destinados a Ia proteccion de los derechos humanos en el sistema de las Naciones Unidas. El Fin de Ia Guerra Frfa como vefamos determinara las condiciones polfticas en las que nacera Ia largamente trabajada Declaraci6n 47/135 de Ia Asamblea Ge.neral de la.s Naciones Unidas sobre los derechos de las personas perteneCientes a mlnorfas nacionales o etnicas, religiosas y lingufsticas de 18 de diciembre de 1992. Finalmente, y a modo de conclusiones, analizaremos los estan~a­ res contemporaneos de esta protecci6n atendiendo a elementos prop1os de un analisis dogmatico o conceptual, como son el concepto de mln~­ rfa las condiciones de pertenencia y de reconocimiento de los grupos mlno,ritarios, los derechos y deberes propios de las personas pertenecientes a minorfas, y los principales mecanismos para garantizar el ejercicio de los mismos y corregir sus incumplimientos. 2. Antecedentes al sistema de protecci6n de las minorlas de las Naciones Unidas Si bien podemos remontarnos a perfodos historicos muy lejanos para encontrar modelos de protecci6n a grupos minoritarios por raz6n de su identidad diferenciada, ya que Ia existencia de estos es consustancial a cualquier sociedad humana 9, no sera hasta Ia aparici6n del sistema de 9 Como senala KYMLICKA, «Ia mayor parte de las comunidades polfticas organizadas de Ia historia han sido multietnicas, un testamento de Ia ubicuidad de las conquistas y del comercio a larga distancia en los asuntos humanos. Sin embargo, Ia mayorfa de los especialistas en teorfa polftica han utilizado un modelo idealizado de "polis" en Ia que los conciudadanos comparten unos ancestros, un lenguaJe y una cultura comunes»: KYMLICKA, Will: Ciudadanfa multicultural-Una teorfa liberal de los derechos de las minor/as-, Paid6s, Barcelona, 1996, p. 14. •.1 664 LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LOS ALBORES DEL S. XXI LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LAS MINORIAS Estados en Europa, que los internacionalistas datamos tras Ia Paz de Westfalia en 1648, cuando podremos hablar con propiedad de minorfas, ~n tanto que estas conviven en un Estado donde Ia identidad mayoritana puede tener Ia tentaci6n de absorberlas, eliminarlas u oprimirlas. Son propios de esta primera epoca los tratados bilaterales destinados a c~nfirmar I~ ~esi6n de territorios, que incluiran como contrapartida clausulas ex1g1endo el respeto a los derechos a Ia libertad de culto de los habitantes de estos territorios que por medio de Ia cesi6n pasaran a una situaci6n de minorfa religiosa 10 . El principia de tolerancia religiosa ira asf abriendo paso a Ia constitucionalizaci6n de los derechos y Jibertades fu~damentales, que ofreceran con Ia libertad de conciencia y de cuito un 1mportante desahogo para Ia precaria situaci6n de las minorfas re~ 11 ligiosas . Pero no sera hasta el siglo XIX cuando encontremos clausulas destinadas a Ia protecci6n de las minorfas en instrumentos internacionales multilaterales 12 , claro antecedente del sistema que despues de Ja Primera Guerra Mundial se articulara en torno a Ia Sociedad de Naciones13. Con el fin de Ia Primera Guerra Mundial Ia Sociedad lnternacional tomara conciencia de Ia necesidad de organizar el mapa politico europeo de acuerdo con el principia de las nacional.idades, como habfa propuesto el Presidente WiLSON de los Estados Un1dos 14, puesto que en el descontento de estas, oprimidas bajo artificiosas formas imperiales, estaban algunas de las causas profundas que desencadenaron las Guerras Balcanicas y Ia Guerra Mundial. Pero una vez establecido, el orden mundial impuesto por las potencias vencedoras del conflicto mundial estaba llamado mas a responder a los intereses nacionalidades de estas ° 1 Como, por ejemplo, los Tratados resultantes de Ia Paz de Westfalia de 1648 firmada tras Ia conocida como Guerra de los treinta alios, en Ia que no es nada desd~na­ ble Ia presencia del elemento religioso como uno de sus detonantes y de los motores de esta cont1enda que asolo gran parte de Europa. Tambien en el articulo 4 del Tratado de Ia Oliva de 1660 entre Polonia y Suecia, en el que se establecfa el derecho al ejercicio ~el culto catolico en los territorios cedidos por Polonia de Pomerania y Livonia; los artlc~los VIII y IX del Tratado de Nimega de 1678, que establecfa Ia garantia de libertad de rel1g1on para Ia poblacion catolica ~e Maastricht; Ia conocida como Ia Clausula Ryswjk en el art1culo 4 del Tratado de Ryswjk de 1697 entre Francia y Holanda, garantizando libertad de culto en los territorios cedidos; y el articulo IV y XX del Tratado de Paris de 1763, por el que Gran Bretana garantiza libertad de culto catolico en los territorios cedidos por Francia. 11 Ver en este sentido, PECEs BARBA, Gregorio y otros: Derecho positivo de los Derechos Humanos, Debate, Madrid, 1987, pp. 11 y 12. 12 Asi, el Acta del Congreso de Viena, en el que Austria y los Paises Bajos adoptan el tratado de 31 de mayo de 1815 por el que establecen Ia unificacion de Belgica Y Hol~nda, ~.en el que determinadas estipulaciones est<3n destinadas a proteger a Ia mmona catol1ca belga; el Acta de 8 de junio de 1815 para Ia constitucion federativa de Alemania estable.ce en su articulo 16 el principia de libertad religiosa y Ia igualdad de trato a las m1norias religiosas, senalando a continuacion normas relativas a Ia minoria judia; ei.Acta Final del Congreso de Viena de 9 de Junio de 1815, del que son partes Austna,. Francia, Gran Bretana, Portugal, Rusia, Prusia y Suecia que dara entrada por vez pnmera a Ia proteccion a minorias propiamente nacionales como Ia polac~; Ia Convencion de Londres de 3 de febrero de 1830 que, suscrita por Gran Bretana •. Franc1a y Rus1a, 1mpuso a Grecia, en su articulo VIII, como condicion para su reconoCimlento, el respeto a Ia libertad de culto para Ia minoria musulmana· el articulo IX d~l Trata?o de Paris de 30 de marzo de 1856 en el que Austria, F'rancia, Gran Bretana, Prus1a, Cerdena y Turquia, hacfan constar Ia comunicacion recibida del Sultan turco relativa a las normas sobre igualdad de trato en relacion con Ia minoria .. cristiana; el Reglamento del Libano de 6 de Septiembre de 1864 firmado por los re- 665 presentantes de Francia, Austria, Gran Bretana, Rusia y Prusia en Constantinopla, y posteriormente en vigor por Ia firma del Sultan; y como texto mas importante, por su alcance y extension, el Tratado de Berlin de 13 de julio de 1878, que establece Ia prohibicion de Ia discriminacion por religion en los nuevos Estados balcan1cos de Serbia (articulo 34 y ss.) y Montenegro (articulo 27), al tiempo que proclamaba que para el reconocimiento de nuevos Estados estos deberian ser respetuosos con este principia de no discriminacion por pertenencia a minorfas religiosas: asi se establecio, en concreto para Rumania (articulo 43 y ss.) y para el pnnCipado vasallo de Bulgana (articulo 5), haciendose en este ultimo caso una referencia a las minorias etnicas «turcas, rumanas, griegas y otras ... » (articulo 4); por ultimo, el articulo Ill del Convenia internacional de Constantinopla de 2 de julio de 1881 garantizaba Ia libertad de culto y Ia igualdad de trato para Ia minoria musulmana en los territorios cedidos a Grecia. 13 Como acertadamente senalo Clemenceau, Presidente de Ia Conferencia de Paz de Paris en 1919 en Ia carta enviada al Presidente de Ia Republica Polaca, Paderewski, el 24 de junio de' 1919, relativa al tratado con Polonia, don de indica « ... hago hincapie en que este Tratado no introduce un procedimiento nuevo. Durante mucho t1empo, ha sido usual, con arreglo al derecho publico europeo, que cuando se crea un nuevo Estado o un antiguo Estado incorpora territorios importantes, el reconocimiento formal de esta nueva situacion por las grandes potencias entrana al mismo tiempo Ia solicitud por estos Estados al gobierno asf reconocido de que se comprometa a poner en practica algunos principios determinados de gobierno, y esto bajo Ia forma de un acuerdo que revista caracter internacional»; reproducida en SociETE DES NATIONs: Protect/On des minorites de langue, de race au de religion par Ia Societe des Nations, sene de publications de Ia Societe des Nations, Doc. I.B.Minorites, 1931.1.b.1. (C.8.M.5.1931.1 ), pp. 156 y 157. 14 Vid. Ia alocucion del Presidente Woodrow Wilson ante el Senado de los EE.UU. el 8 de enero de 1918, conocida como los Catorce Puntos. lnteresantes apuntes sobre Ia originalidad y el sentido wilsoniano de libre determinacion de los pueblos los encontramos en, ScHULTE-TENCKHOFF, Isabelle et ANSBACH, Tatjana: «Les minorites en droit international», en FENET A (Dir.) y otros: Le droit et les minorites -Analyses et textes-, Bruylant Bruselas, 1995, pp. 24 a 26. Pablo de Azcarate describe Ia influencia de las gra~des organizaciones judias sobre Wilson, en DE AzcARATE, P.: La Societe des Natio_ns et Ia protection des minorites, Centre Europeen de Ia Dotat1on Carnegie pour Ia pa1x lnternationale, Ginebra, 1969, p. 15. 666 LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LOS ALBORES DEL S. XXI que a razones de justicia internacional1 5 . La proteccion de las minorfas, articulada en un complejo sistema, es asf una respuesta improvisada como sucedtmeo ante el·desencanto que en tantos pueblos de Europa produjo el abandono del principia de Ia libre determinacion de los pueblos. El denominado sistema de Versalles se acuerda en Ia Conferencia de Paz de Paris, y responde en su arquitectura basica a cinco grandes ejes: 1. La inclusion en los tratados de paz firmados entre las principales potencias aliadas y asociadas y los pafses vencidos de un conjunto de clausulas o capftulos especiales destinadas a Ia proteccion de las minorfas; 2. La realizacion de tratados entre las principales potencias aliadas y asociadas y los Estados de nueva creacion o que han visto ampliado su territorio, que tendran por objeto especffico Ia proteccion de las minorfas; 3. La exigencia a los Estados, en el momenta de ingresar en Ia Sociedad de Naciones, de una declaracion unilateral, de Ia que el Consejo tamara nota, en Ia que conste el compromiso de proteccion de las minorfas; 4. Todas estas obligaciones, en cualquiera de las tres formas descritas, asumidas convencional o unilateralmente, tendran un contenido casi identico en todos los instrumentos; y 5. La articulacion por medio de estos instrumentos de un sistema especial de garantia que, depositado en Ia Sociedad de Naciones, permitiese a esta intervenir en caso de infraccion o de controversias relativas a Ia aplicacion de estas obligaciones. Asf, Ia decision de excluir el tratamiento general de Ia cuestion de las minorias del Pacto de Ia Sociedad de Naciones en favor de un tratamiento particularizado determinara Ia creacion de un sistema de proteccion disperso en una pluralidad de instrumentos, habitualmente simplificado bajo Ia imprecisa denominacion de «tratados de minorfas», enunciado bajo el que se ocultan instrumentos internacionales de naturaleza polftica y jurfdica muy diversa 16 . Estas disposiciones pensadas 15 Como serial6 acertadamente Salvador de Madariaga, quien durante algunos alios fue representante de Espana ante Ia Sociedad de Naciones, «los hombres de Estado que llevan ante Ia Historia Ia responsabilidad de Ia Conferencia de Paz fueron los solemnes ujieres que introdujeron los nuevos tiempos. Terminaron Ia guerra por Ia libertad, apoderandose de las colonias de los vencidos; Ia guerra porIa autodeterminaci6n, disecando a Europa en territorios sabre Ia base libresca de informes de especialistas; Ia guerra por Ia democracia, adoptando ucases en un triunvirato de aut6cratas», en MADARIAGA, S. de: Anarqufa o jerarqufa -ldeario para Ia Constituci6n de Ia /II Republica-, Ed. Aguilar, Madrid, 1935, pp. 27 y 28 (Ia cursiva es nuestra). 16 Que podemos clasificar en cuatro grandes grupos: 1. 0 ) Los tratados de paz, celebrados entre las potencias aliadas y los parses vencidos en Ia I Guerra Mundial, por las que estas imponen a los vencidos, en capftulos especiales, un conjunto de obligaciones en relaci6n con las minorfas que permanecen bajo su soberania; son los cuatro siguientes -Con Austria (Tratado de paz de St-Germain en Laye de 10 de septiembre de 1919, LA PROTECCION INTERNACIONAL DE lAS MINORIAS 667 para Ia proteccion a las minorfas sirvieron ~orr:o puerta_ de _e~tr~?a de derechos para todos los habitantes del terntono, que sm d1st1nCJon alguna disfrutaran de «plena y entera proteccion de su vida y libertad» asi como del «derecho a/fibre ejercicio, tanto publico como privado, de toda fe, religion o creencia, cuya practica no sea incompatible con el orden publico y las buenas maneras» 17 ; siendo el primer antecedente, en demasiadas ocasiones olvidado, de Ia proteccion internacional de los derechos humanos. Y especfficamente para las personas pertenecientes a minorfas se estipulaban los derechos a Ia nacionalidad, Ia no discriminacion, derechos lingufsticos, Ia participacion en los fondos publicos para el desarrollo de su identidad y, excepcionalmente, derecho a Ia autonomfa local o cultural. Pero Ia importancia del sistema se encontraba en el establecimiento de un doble sistema de garantfa, interno e internacional. La garantfa interna se basaba en el reconocimiento de las disposiciones de proteccion de las minorfas como !eyes fundamentales, en el ordenamiento interno, con un rango jerarquico superior a Ia totalidad de Ia legislacion nacional. Las garantfas internacionales, depositadas en Ia Sociedad de Naciones consistian, en primer Iugar, en el establecimiento del Consejo articulos 62 a 69); con Bulgaria (Tratado de paz de Neuilly-sur-Seine de 27 de noviembre de 1919, artlculos 49 a 57); con Hungrfa (Tratado de Trianon de 4 de junio de 1920, artlculos 54 a 60); y con Turquia (Tratado de Lausanne de 24 de julio de 1923, articulos 37_ a 45)-; 2. 0 ) Los tratados celebrados entre las Potencias aliadas y Estados de nueva creaCion o que habian vista incrementados sus territorios como consecuencia de Ia I Guerra Mund1al. Son los que tienen como objeto y fin primordial Ia protecci6n de las minorias y por lo tanto los que con mayor propiedad se acogen a Ia denominaci6n generica de tratados de r:n1norras. Se trata de cinco instrumentos -con Polonia (Tratado de Versalles de 28 de JUnlo de 1919)· con Checoslovaquia (Tratado de Saint-Germain-en Laye de 10 de septiembre de 19,19); con el Estado Serbo-Croata-Esloveno (Tratado de Saint-G~rmain-en Laye de 1o de septiembre de 1919); con Rumania (Trata do de Paris de 9 de d1c1embre de 1919) y con Grecia (Tratado de Sevres de 10 de agosto de 1920)-; 3 .0 ) Los tres tratados conclu1dos posteriormente a los acuerdos de paz para regular territorios concretos -para Ia Cludad Llbre de Dantzing (Tratado polaco-danzigues de 9 de noviembre de 1920); para el Terntono de Kla"lpeda (Memel) (Tratado con Lituania de 8 de mayo de 1924); y para Ia Alta Siles1a (Tratado germano-polaco de 15 de mayo de 1922)-; y 4. 0 ) Las declaraCiones unilaterales en las que los Estados se obligan a Ia protecci6n de las minorias, efectuadasen el mom_ento de su ingreso en Ia Sociedad de Naciones, de las cuales tom6 nota el ConseJO por med1o de resoluciones especiales -sobre las Islas Aland (Acuerdo entre SueCI~ y F1nland1a so~re Ia poblaci6n de Ia isla, que sirve de base para Ia resoluci6n del ConseJo de 27 de JUnlo de 1921 ); de Albania (Resoluci6n del Consejo de 20 de octubre de 1921 ); de L1tuan1a (Resoluci6n del Consejo de 12 de mayo de 1922); de Letonia (Resoluci6n del ConseJO de 7 de JUlio de 1923); de Estonia (Resoluci6n del Consejo de 17 de septiembre de 1923); y de lrak (Declaraci6n del Reino de lrak de 30 de mayo de 1932)-. 11 Vid. por ejemplo articulo 2 del Tratado con Polonia. •,I 668 669 LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LOS ALBORES DEL 5. XXI LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LAS MINORIAS de Ia Sociedad de Naciones como instancia (mica y exclusiva para Ia revision de los tratados de minorfas 18 ; en segundo Iugar, el poder del Consejo de intervenir en caso de violacion o peligro de violacion de las normas establecidas en los tratados de minorfas, a instancia de uno de sus miembros; y, en tercer Iugar, Ia intervencion de Ia Corte Permanente de Justicia lnternacional, por media de Ia obligacion del Estado que este obligado por las normas de proteccion de minorfas a aceptar el sometimiento a Ia Corte a peticion de otra parte, siendo Ia decision de Ia Corte obligatoria e inapelable1 9 . Sin embargo, este sistema fue radicalmente pervertido en su aplicacion practica, forzando su extrema politizacion y arrinconando el recurso a Ia solucion judicial, por media de Ia implementacion del llamado «derecho de peticion», y Ia creacion de los «Comites de Minorfas». Sera el conocido como lnforme Tittoni, un informe presentado al Consejo por el delegado italiano Sr. TITIONI bajo el titulo «lnforme regulando el procedimiento ante el Consejo de los asuntos relativos a las minorfas», aprobado por el Consejo en su Resolucion de 22 de Octubre de 192020, el que configurara el derecho de peticion, que abre Ia posibilidad de !lamar Ia atencion del Consejo sabre asuntos relacionados con Ia proteccion a las minorfas, aparentemente reducida a los miembros del Consejo, a todos los Estados miembros de Ia Sociedad de Naciones y a las propias minorfas. Factor que desencadena que Ia recepcion de informaciones, en Iugar de ser tratada directamente por el Consejo, se aborde por un Comite de Minorfas, ad hoc, de tres miembros, que analizara Ia cuestion y buscara una solucion polftica a Ia misma evitando Ia inteNencion del Consejo o de Ia Corte. En Ia practica, tan solo cinco de estas cuestiones se llegaron a inscribir en el Orden del dfa del Consejo, que ante Ia ausencia de capacidad coercitiva para imponer el cumplimiento de las normas sabre minorfas, se vio obligado -igual que le ocurrfa a los Comites de Minorfas- a aceptar las presiones de los Estados buscando soluciones polfticas que no subsanaban Ia violacion de los tratados, y dejaban descontentas a todas las partes en el conflicto. La debilidad polftica de Ia Sociedad de Naciones, cuyas causas sobrepasan los objetivos de este trabajo, pero que tan bien se ejemplifica en Ia cuestion de Ia proteccion de las minorfas, determino Ia practica desaparicion de Ia Sociedad de Naciones desbordada por el auge de los totalitarismos en Europa, que en su expansion territorial utilizaran a las minorfas como detonante de conflictos, y que nos llevaran a Ia Segunda Guerra Mundial. 18 Segun Balogh no es propiamente una garantfa, sino una derogaci6n de Ia regia general del acuerdo de las partes para modificar una obligaci6n hecha en favor del Consejo de Ia Sociedad de Naciones. BALOGH, T.H.: L'Action de Ia Societe des Nations en matiere de protection des minorites, Les editions internationales, Parfs, 1937, p. 1o. 19 Sobre Ia arqitectura jurfdica del sistema, como obras generales, puede verse, DE AzcARATE, P.: «La Sociedad de Naciones y las minorfas nacionales», en VARios AumRES: Minorfas Nacionales y derechos humanos, Congreso de los Diputados - Universidad Carlos Ill de Madrid, Madrid, 1998, 2." parte, pp. 115 a 329; BARTSCH, Sebastian: «Le Systeme de protection des minorites dans Ia Societe des Nations», en LIEBICH, Andre et RESZLER, Andre (Dirs.): L'Europe centrale et ses minorites: vers une solution europeenne?, P.U.F., Parfs, 1993, pp. 37 a 50; BuwALDA, Petrus: «Protection of the rights of minorities -Back to the League of Nations?», en MooRE, John H. (Ed.): Legacies of the collapse of marxism, George Mason University Press, Fairfax, Virginia, 1984, pp. 133 a 148; FEINBERG, Nathan: «La jurisdiction et Ia jurisprudence de Ia CPJI en matiere de mandats et de minorites», R.C.A.D.I., Tomo 59, 1937/1, pp. 587 a 708; y MANDELSTAM, Andre: «La protection des minorites», R.C.A.D.I., Tomo 1, 1923/1, pp. 363 a 515. 20 lnforme presentado por el Sr. Tittoni y adoptado por el Consejo el 22 de Octubre de 1920; SOCIEDAD DE NACIONES, Doc. C.24.M.18.1929.J, op. cit., pp. 4 y 6. 3. El enfoque inicial de Ia protecci6n de las minorias en las Naciones Unidas A Ia luz de lo explicado se comprenden mejor las iniciales reticencias de Ia recien creada Organizacion de las Naciones Unidas con relacion a Ia cuestion de Ia proteccion de las minorfas. En primer Iugar, se considera que un cambia radical en las circunstancias que produjeron el nacimiento de las obligaciones internacionales destinadas a Ia proteccion de las minorfas impedfa que las Naciones Unidas sustituyeran a Ia Sociedad de Naciones como depositaria de las garantfas internacionales de esta proteccion 21 . En segundo Iugar, Ia Organizacion se queda al margen de Ia solucion de los problemas territoriales del continente europeo tras Ia contienda mundial 22 , optando las potencias vencedoras por soluciones radicales que incluiran los traslados forzosos de poblaciones como castigo contra aquellas minorfas alemanas utilizadas por Hitler en su polftica expansionista y como solucion para evitar tener al enemigo (a pesar de estar vencido) en casa 23 : Hungrfa, Polonia y 21 Vid. ONU, Doc. E/CN.4/367 y Add. 1, Etude sur Ia valeur juridique des engagements en matiere de minorites, de 7 de abril de 1950; y Add. 1, de 27 de Marzo de 1951. 22 CAPOTORTI, Francesco: Estudio sabre los derechos de las personas pertenecientes a minorias etnicas, religiosas y lingOisticas, Naciones Unidas, Nueva York, 1991 (ONU, Doc. E/CN.4/Sub.2/384/rev. 1, Anexo 1), p. 28, parrafo 135. 23 Sobre este tema Vid., CLAUDE JR., INIS L.: National Minorities, An international problem, Cambridge, Harvard University Press, 1955., pp. 51 y ss; y DEMICHEL, Andre: «L'evolution de Ia protection des minorites depuis 1945», R.G.D.I.P., 1960/1, pp. 25 y ss. 670 LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LOS ALBORES DEL S. XXI Checosl.ovaquia se, apres~~aron a realizar masivas expulsiones hacia Aleman1a, q~e senan leg1t1madas a posteriori par Ia Conferencia de Postdam, abr!endo las puertas a nuevas expulsiones de minorias alemanas de Austna, B~lgana, Yugoslavia y Rumania; y a minorias no alemanas q~e, revest1das. de form as mas suaves, con el eufemismo de inter~ambJo de poblaoones o de transferencia de minorias fueron apl1cadas par los paises socialistas24. ' Per?, princi~almente, una nueva filosofia marcara Ia percepcion de cuestion de las minorias, basada en Ia objet~v~CJon Y hu.manJt~nzaCJon de Ia proteccion de las minorias, desde Ia log1ca del un1versaiJsmo, en Ia que Ia proteccion de las minorias pierde su c~m~onente politico-territorial para integrarse en Ia idea de Ia dignidad mtnnseca de todo ser humano: asi, se piensa que el respeto universal de los de.r~chos humanos individuales es una garantia suficiente P~!a Ia prote~CJon de, las personas pert~necientes a minorias. La opinion que se 1mpondra en Ia ConferenCJa de San Francisco, especialmente aban~~rada par los Estados Unidos25 , sera que con el lagro de I~ pro~lamaCJon. del respeto de los derechos humanos individuales, deVI~ne :nnecesana una proteccion espedfica grupal o colectiva para las m1nonas26 . l~s N.~Ciones Un1d~s ~nte. ~a Asi, no es ext~afio explicarse Ia ausencia de toda mencion a los derechos de las mmorias en Ia Declaracion Universal de Derechos Humanos, a pesar de las propuestas danesa, yugoslava y sovietica en Asf, por ejemplo~ el intercambio de poblaciones pactado entre Ia URSS y Polonia (Acuer?o de 9 de Sept~embre de. 1944 entre el Comite Palaeo de Liberacion Nacional y el Gob1erno de Ia. Republica SoCialista Sovietica de Ucrania; de Ia misma fecha con Ia R.S.S. de B!elorrus1a; del 22 de Septiembre de 1944, con Ia R.S.S. de Lituania; el de 6 de Jul1o de 1945, relat1vo al derecho de las personas de origen nacional palaeo y judfo res/dentes en Ia URSS a renunC/ar a Ia Cludadanfa sovietica y ser evacuados a Polonia, y el derecho de las personas de ongen naC/onal ruso, ucraniano, bielorruso, ruteno, 0 lituano, res1dentes en el terntono de Polonia, a renunciar a su ciudadanfa polaca y ser evacuados a URSS), ~ el 1ntento que resulto frustrado de intercambio entre los eslovacos de. Hungna Y los hu~garos de Checoslovaquia (Acuerdo y protocolo adicional entre Hungna Y Checosl?v~qU/a de 27 de Febrero de 1946); o el Protocolo de 2 de enero de 1946 entr~ Ia R~publ1ca Popular Federativa de Yugoslavia y Ia Republica Polaca referente a Ia em1graC1on de polacos de Yugoslavia. ' 24 y' I? ~: ~er sabre esta cuestion, DEMICHEL, A.: «L'evolution de ... », op. cit., pp. 27 y 28. . Se pensaba en ese m?mento que ya no era necesario proteger de manera espeCial_ los 1ntereses de las m1nonas y se consideraba que alcanzaba con suprimir Ia opresion lnd1~1dual para lograr el1m1nar Ia opresion colectiva», BoKATOlA, 1.0.: «Proyecto de Declar?C/on de las Na~1ones Unidas sabre los derechos de las personas pertenecientes a minonas_ naC/o~ales, etn1cas, relig1osas y lingufsticas», La Revista- Comisi6n Jnternacional de Junstas, Num. 46, 1991, pp. 36 y 37. LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LAS MINOR/AS 671 este sentido 27 . Sin embargo, esta exclusion no determinara el cierre definitive del tema, pues se vio matizada par Ia Resolucion de Ia Asamblea General 217 C (II) de 10 de Diciembre de 1948, titulada «La suerte de las minorias», en Ia que Ia Asamblea General decide: 1. 0 Excluir del texto de Ia Declaracion Universal las cuestiones de minorias; y 2. 0 Remitir al Ecosoc las propuestas de Ia U.R.S.S., Yugoslavia y Dinamarca, para que desde las Comision de Derechos Humanos y su Subcomision se realice «un estudio a fonda del problema de las minorias, a fin de que las Naciones Unidas puedan adoptar medidas eficaces para Ia proteccion de las minorias etnicas, nacionales, religiosas y linguisticas», puesto que «las Naciones Unidas no pueden permanecer indiferentes a Ia suerte de las minorias», a pesar de que actualmente es «dificil adoptar una solucion uniforme a esta compleja y delicada cuestion que presenta aspectos especiales en cada Estado donde se plantea» 28 . Refuerza esta idea Ia creacion -tal y como preveia expresamente el articulo 68 de Ia Carta para Ia «promocion de los derechos humanos»-, por el Consejo Economico y Social, en 1946 una comision espedfica, Ia Comision de Derechos Humanos 29 , cuyo mandata se concretaba en «presentar al Consejo proposiciones, recomendaciones e informes referentes a: ... c) Ia proteccion a las minorias» asi como «d) Ia prevencion de discriminaciones par motivos de raza, sexo, idioma o religion». Ademas, Ia Comision, ya en su primer periodo de sesiones, decidio -contra Ia inicial tendencia de establecer dos subcomisiones 30- 27 ONU Doc. A/784, Projet de Declaration internationale des droits de /'homme, U.R.S.S.: Amendements au projet de Declaration universel/e des droits de /'homme (doc. A/777), de 8 de diciembre de 1948. 2s ONU, AGNU, Resolucion 217 C (Ill), Suerte de las minor/as, de 10 de diciembre de 1948. 29 ECOSOC, Resolucion 5 (I) de 16 de Febrero de 1946, modificada porIa Resolucion 9 (II) de 21 de Junia de 1946. La profesora EscoBAR se refiere a estas sefialando que marcan «una creacion de Ia Comision en dos fases», Ia primera de elias calificada por sus funciones cuasi constituyentes (que presenta sus conclusiones en el conocido como el informe de Ia Comision nuclear: ONU, Doc. E/38, Rapport de Ia Commission des droits de l'homme, Premiere anne, deuxieme sesion, Anexo 4, 1946), y Ia segunda Resolucion que modifica parcialmente el mandata inicial de Ia Comision de Derechos Humanos al afiadirle una clausula residual formulada en terminos muy amplios; EscoBAR HERNANDEZ, Concepcion: La Comisi6n de Derechos Humanos de Naciones Unidas y Ia violaci6n de derechos humanos y libertades fundamentales: estudio de los procedimientos publicos especiales, Universidad Complutense de Madrid, Coleccion Tesis Doctorales Num. 211/88, Madrid, 1987, Torno I, pp. 49 a 50 y 140 a 154. 3o ECOSOC, Resolucion 9 (II), op. cit., en Ia que se autorizaba Ia creacion de una Subcomision de proteccion a las minorfas y otra de prevenci6n de Ia discriminacion (parrafos 9 y 10 de Ia Resolucion), ademas de Ia Subcomision de libertad de informacion y prensa (parrafo 8). 672 LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LOS ALBORES DEL S. XXI crear una Cmica Subcomision, en Ia que se concentraran las tareas de p:ot~cc.ion las minorias conjuntamente con las de prevencion de las d1scnmmaC1ones 31 . Esta Subcomision de caracter tecnico conforma~a ini~ialmente par 12 ~ actualment~ par 26 expertos d~signados a t1tu~o. individual 2 , tendra como func1ones las de «examinar que disposlclones deben adoptarse en Ia definicion de los principios a aplicar en el te~r~no de Ia ~r~vencion de las discriminacion par razon de ra~a, ~exo, 1d1oma o rel1g1on, y en el terreno de Ia proteccion de las mmonas, y hacer recomendaciones a Ia Comision sabre problemas urgentes en estos terrenos» 33 , concretandose y ampliandose su mandata, .en 1949, en los terminos siguientes: «a) Emprender estudios, espec1almente a Ia luz de Ia Declaracion Universal de los Derechos Humanos, y formular recomendaciones a Ia Comision de Derechos Human?s respecto a Ia prevencion de cualquier tipo de discriminacion relat1va. ~ los derec~os ~uma~os y libe:tades fundamentales y a Ia protewon de las mmonas raCiales, naCionales, religiosas y linguisticas; b) Desarrollar cualquier otra funcion que le sea encomendada par el Consejo Economico y Social o par Ia Comision de Derechos Humanos»3 4 . Paralelamen.t~, Ia Convencion para Ia prevencion y sancion del crimen de Genoc1d1o, en 194835 , supone un marco de proteccion del ?e 31 s b .. ver ONU,_ Yearbook on Human Rights, 1947, pp. 420 y 426; y o re es t a cuest1on HUMPREY, John P.: «The Un1ted Nations Sub-Commission on the prevention of discrimination and the protection of minorities», A.J.I.L., 1968, Vol. 62/1, pp. 869 a 871. 32 Sabre su composici6n y funcionamiento puede verse EscoBAR, C.: La Comisi6n de Derechos ... , op. cit., pp. W7 a 117; y ScHWELB, Egan y ALSTON, Philip: «Las instituciones pnnCJpales Y. otros organ1smos fundados segun Ia Carta», en VASAK, K.: Las dimensio~ nes mternaCJona!es de los derechos humanos, Sebai/UNESCO Barcelona 1984 Tomo 1 pp.358a361. ' ' ' ' 33 ONU, D?c. E/259, lnforme de Ia Comisi6n de Derechos Humanos a/ Comite Economico Y SoCJa/ sabre su Primer Perfodo de sesiones (de/27 de enero a/16 de febrero de 1947), de 11 defebrerode 1947, parrafo 19, pp. 5y6. 34 Ecoso.c, Documentos Oficia/es, IX. o perfodo de sesiones, Suplemento 1 parrafo 13. Tamb1en reproduCJda en el 1nforme de Ia Comisi6n de Derechos Humanos sabre su quinto perfodo de sesiones, Doc. ONU, E/1371, p. 6. 35 AGNU, Resoluci6n 260 A (Ill), de 9 de Diciembre de 1948. En adelante sera citada como Convenci6n contra e/ Genocidio, y se utilizara el texto publicado en, NACIONES UNIDAS: Derechos Humanos - Recopilaci6n de !nstrumentos internacionales, Nueva York, 1988, DocONU ST/HR/1/Rev.3, con num. de venta S.88.XIV.1, pp. 143 a 147. Un excelente estud1o sabre Ia cuesti6n del crimen de genocidio es el que realiza el relator Especial S!; Nicodeme RUHASHYANKIKO en, ONU, Doc. E/CN.4/Sub.2/416, Estudio sabre Ia cuestion de Ia prevenci6n y sanci6n del de/ito de genocidio, de 4 de Julio de 1978; en espeCial de Ia p. 8 -parrafo 29- a Ia p. 96 -parrafo 376-, donde aborda el contenido de esta Convenci6n. • o, LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LAS MINORIAS 673 derecho a Ia existencia fisica de las minorias, aunque se excluyo del ambito de Ia misma el denominado genocidio cultural. De Ia misma manera, un conjunto de instrumentos convencionales de derech~s humano_s ofreceran una proteccion indirecta para las personas perteneCientes a mlnorias. Asi el Convenio Num. 111 de Ia Organizacion lnternaCional del 6 Trabajo rel~tivo a Ia discriminacion en materia de empleo y ocupacion~ , precursor de normas contra Ia no discriminacion en otras areas de.l SIStema de las Naciones Unidas 37 ; Ia Convencion de Ia UNESCO relat1va a 38 Ia lucha contra las discriminaciones en Ia esfera de Ia ensenanza , cuyo articulo 5.1.c) establece que «deb~ reconocers~ .a los miembros de las minorias nacionales el derecho a eJercer las act1v1dades docentes que les sean propias, entre elias Ia de est~blecer y ma.~tener escuelas y, segun Ia polrtica de cada Estado en matena de educ~Cion, emplear y .e~­ senar su propio idioma ... »; Ia Convencion internaCional sabre Ia Elimlnacion de todas las formas de Discriminacion Racial 39 , que da entrada a Ia discriminacion inversa o positiva en forma de «medidas especiales» en su articulo 1.4 y 2.2, que autoriza a los Estados parte a tamar « ... cuando las circunstancias Ia aconsejen, medidas especiales y concretas (... ) para asegurar el adecuado desenvolvi~iento y proteccion de cierto.s grupos raciales o de personas perteneCientes a estos grupos.:. », destlnadas a garantizar un disfrute par igual de los derechos y .l1bertades, y excluyendo par tanto las medidas que tiendan a Ia des1gualdad o 36 OIT Convenio Num. 111, relativo a Ia discriminaci6n en materia de empleo Y ocupaci6n, adoptado el 25 de junio de 1958, en vigor el 15 de .j~nio de 1960. . 37 En este sentido, ver VALTicos, Nicolas: «La OrgamzaCJon lnternaCJonal del TrabaJo (O.I.T.)» en VAsAK, K. (Ed.): Las dimensiones internaciona!es ... , op. cit., p. 508; y McKEAN, Warwick: Equality and discrimination under International law, Clarendon Press, Oxford, . 1983, pp. 127-28. . . . 3s UNESCO Convenci6n relativa a Ia /ucha contra las discnmmaCJones en Ia esfera de Ia ensefian;a, adoptada por Ia Conferencia General de Ia Organizaci6n de las Nacio~ nes Unidas para Ia Educaci6n, Ia Ciencia y Ia Cultura, el 10 de d1c1embre de 1960, entro en vigor el 25 de mayo de 1962; adoptandose el 10 de D~c1embre de 1. 9~2 por d1ch~ Conferencia General de Ia UNESCO un Protocolo anexo a esta para mstttwr una Comisi6n de Conciliaci6n y Buenos Oficios facultada para resolver las controversias a que pueda dar Iugar Ia Convenci6n, protocol a que e~tr6 en .~igor el 24 de Octubre de 1968: 39 ONU Convenci6n !nternacional sabre Ia ElimmaCJon de todas las formas de Dtscnminaci6n R~cial, adoptada porIa Asamblea General de las Naciones Unidas en Ia Resoluci6n 2106 A (XX) de 21 de Diciembre de 1965; yen vigor desde el 4 de enero de .1969. En general sabre Ia misma puede verse, LERNER, N.: The Untted Nations Convention on the Elimination of all forms of racial discrimination, Sijthoff & Noordhooff, Amsterdam, 1989, 259 pags.; y DAs, Kamleshwar: «lnstituciones y procedimientos de las NaCJones Unidas basados en convenios sabre derechos CJv!les y IJbertades fundamentales», en VASAK, K.: Las dimensiones internaciona/es ... , op. cit, pp. 434 a 465. •.! 67 4 LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LOS ALBORES DEL S. XXI LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LAS MINORIAS exclusion de un grupo 40; Ia Convencion sabre Ia represion y castigo del crimen de apartheid 41 , que plantea el tema de Ia equiparacion a las minorias con las mayorias oprimidas; y, por ultimo, el Pacta internacional de derechos economicos, sociales y culturales 42 , que proclama el derecho a Ia educacion, en su artfculo 13, con Ia finalidad de «favorecer Ia comprension, Ia tolerancia y Ia amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, etnicos o religiosos ... », asf como el derecho de los padres o de los tutores legales a escoger, para Ia educacion de sus hijos o pupilos, centros educativos distintos a los creados por las autoridades publicas, entre otros, con el fin de «que sus hijos o pupilos reciban Ia educacion religiosa o moral que este de acuerdo con sus propias convicciones» 43 , y en su articulo 15 el derecho de toda persona a «participar en Ia vida cultural» y el deber estatal de adoptar medidas «para Ia conservacion, desarrollo y difusion de Ia ciencia y Ia cultura», que tambien ofrece un marco de garantia indirecto para el disfrute y Ia conservacion de aquellos elementos configuradores de Ia identidad minoritaria susceptibles de ser subsumidos bajo Ia denominacion de «cultura». Posteriormente, el articulo 30 de Ia Convencion sabre los Derechos del Nino 44 y en Ia Convencion internacional sabre Ia proteccion de los derechos de todos los trabajadores migrantes y de sus familias 45 , ampliaran el campo de esta proteccion convencional indirecta. 40 Sobre este articulo ver (APOTORTI, F.: «Minorities», en WOLFRUM, R. & PHILIPP, CH. (Eds.): United Nations: Law, Policies and Practice», Verlog C.H. Beck, MUnchen and Marti nus Nijhoff Publishers, Dordrecht, 1995, Vol. II, pp. 897 y 898.; y tambien, LERNER, N.: The United Nations ... , op. cit., pp. 39 y 40. 41 ONU, Convenci6n internacional sabre Ia represi6n y castigo del crimen de apartheid, adoptada por Ia Asamblea General el 30 de noviembre de 1973 por medio de su Resoluci6n 3068 (XXVIII); en vigor desde el 18 de julio de 1976. 42 PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y (ULTURALES, adoptado y abierto a Ia firma, ratificaci6n y adhesion por Ia Asamblea General en su resoluci6n 2200 A (XXI) de 16 de diciembre de 1966, en vigor desde el 3 de enero de 1976. 43 Este precepto, conjuntamente con una tfmida referenda a Ia libertad para crear centros educativos recogida en el artfculo 13.4 («Nada de lo dispuesto en este articulo se interpretara como una restricci6n de Ia libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de ensenanza, a condici6n de que se respeten los principios enunciados en el parrafo 1 y de que Ia educaci6n dada en esas instituciones se ajuste a las norm as mfnimas que prescriba el Estado» ), sirve de base para que las minorfas, especialmente las religiosas, pero tambien el resto de minorfas, puedan conservar, trasmitir y desarrollar los rasgos configuradores de su identidad por medio de Ia educaci6n. 44 (ONVENCION SOBRE DERECHOS DEL NINO, adoptada por Ia Asamblea General de las Naciones Unidas, por medio de su Resoluci6n 44/25 de 20 de noviembre de 1989, en vigor desde el 2 de septiembre de 1990. 675 4. El articulo 27 del Pacto lnternacional de Derechos Civiles y Politicos Pero Ia piedra angular de todo el edificio on~siano destinado a Ia roteccion a las minorias Ia encontramos en el articulo 27 del Pacta lnfernacional de derechos Civiles y Politicos 46 , que establece que «en los Estados en que existan minorfas etnicas, relig_iosas o Ung~fsti­ cas no se negara a las personas que pertenezcan a dichas .mmonas el der'echo que les corresponde, en comun con los demas m1em~ros de su grupo, a tener su propia vida ~u!t~ral, a profesar y pract1car su propia religion y a emplear su prop1o 1d1oma». se trata de un texto complejo y de dificil interpreta~ion, p~ro tambien de Ia primera disposicion obligatoria co~ ambit? universal, impulsada desde las Naciones Unidas, que esta destmada dir~ctamente .a pr,oteger Ia identidad diferenciada de las pers~nas p~~teneoentes a minonas .. Las caracteristicas basicas de esta disp~sicion se. r~s.~men en, las. Siguientes ideas: en primer Iugar, Ia ausenoa de defmi~i?n del t.ermm? «minorias», porIa falta de consens~ 9ue puso de ma~ifiesto Ia i~posi­ bilidad de lograr una definicion suficientemente omnico.mp~ensiva ?el fenomeno minoritario. Pero esta ausencia no pue?e e~ nmgun caso interpretarse como una puerta abierta a .1? discreoo~al1dad est~tal par~ decidir que grupos gozaran de Ia protecc!on estableoda en el art1culo 27~ puesto que los diversos intentos -paroalmen~e malogrados- P,O~ en contrar una definicion satisfactoria han consol1dad~ las, bases mm1mas sabre las que debe asent.arse t~do concepto de mmor_1a: Y que C.APo~ TORTI concreto en las sigu1entes ideas: «Un grup.o nu:r:encament~ mfe rior a/ resto de Ia pob!aci6n de un Estado, en sJtuaoon no domma~te, cuyos miembros, subditos de/ Estado, pos;e~ desde e! punta de VISta etnico religioso o !ingOfstico unas caractensticas que ?1f1e;~n de las d~l resto de fa pob!aci6n y manifiestan inc!uso de modo Imp!Joto u0 :entimiento de solidaridad a/ objeto de conservar su cultura, sus tradJcJOnes: su religion 0 su idioma» 47 ; una propuesta de concepto que, ~o esta exenta de problemas como los que plantean el elemento numenco o Ia 45 (ONVENCION INTERNACIONAL SOBRE LA PROTECCION DE LOS DERECHOS DE TODOS LOS TRABAJADORES MIGRANTES y DE sus FAMILIAS, adoptada por Ia Asamblea General de las Naoones G Unidas por medio de su Resoluci6n 45/158, de 18 de d1oembre de 1990. 1 46 PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y PoLITICO;', adoptado por Ia Asa~b ~a e~ neral de las Naciones Unidas por medio de su Resoluoon 2200 A (XXI), de 16 e 1c1em bre de 1966, en vigor desde el 23 de marzo de 1976. . 47 CAPOTORTI, F.: £studio sabre los ... , op. CJt., p. 101, parrafo 564. 676 LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LOS ALBORES DEL S. XXI LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LAS MINORIAS exigencia de una posicion no dominante -cuestiones como los lfmites a Ia inferioridad del grupo, Ia existencia de identidades mayoritarias oprimidas o de minorfas simetricas, ... -, Ia exigencia del vinculo de nacionalidad con el Estado de residencia -que no puede decidirse automaticamente de Ia lectura del articulo 27 del Pacta-, pero sabre todo, par Ia exigencia de un elemento espiritual o subjetivo -como lo es el sentimiento de mutua solidaridad en Ia voluntad de conservar su identidad-, que ya habfa exigido alios antes Ia Corte Permanente de Justicia lnternacional en su definicion de minorfa en el sistema de Ia Sociedad de Naciones, expresado entonces como el «genio de su raza» 48 . La segunda caracterfstica de este articulo 27 Ia encontramos en .Ia acotacion que hace de su ambito de proteccion a las minorfas «etnicas, religiosas y lingufsticas», descantandose definitivamente el termino «racial» a favor de «etnico» 49, y no atreviendose a dar entrada a Ia denominacion de «nacional», presente en Ia mencionada Resolucion de Ia Asamblea General 217 C (Ill) «Suerte de las Minor/as», a pesar de Ia defensa sovietica y yugoslava del adjetivo, por entenderse que el termino etnicas ya englobaba a las minorfas nacionales 5 o. 48 «La comuntdad aparece como una comunidad de personas que viven en un pafs o en una localidad determinados, tienen una raza, una religion, una /engua y unas tradiciones que les son propias, y estan unidos par Ia identidad de esta raza, de esta religion, de esta lengua y de estas tradiciones en un sentimiento de so!tdandad, con objeto de conservar sus tradiciones, de mantener su culto, de asegurar Ia instruccion y Ia educacion de sus hlj'os conforme a/ genio de su raza y de ayudarse mutuamente». Vid. C.P.J./., Publications de Ia Cour, 49 serieNB, num 64, Escue/as minoritarias en Albania, de 6 de abril de 1935, p. 11. AI hilo del estudio sobre definicion y clasificacion de las minorfas presentado por el Secretario General en e/ tercer perfodo de sesiones de Ia Subcomision (ONU, Doc.E/CN.4/Sub.2/85, Definition et c/assement des minorites (Memorandum presente par le Secretaire general), de 27 de diciembre de 1949) Cit., Ia Subcomision abordo Ia cuestion de sustituir un termino por e/ otro, en base a Ia idea de Monroe, representante del Reino Unido, de que« ... Ia pa/abra etnicas parece mas apropiada, puesto que serefiere a todas las caracterfsticas hereditarias: bio/ogicas, culturales e historicas de un individuo o un grupo, en cambio Ia pa/abra raciales no se refiere mas que a caracterfsticas hereditarias ffsicas» (ONU, Doc. E/CN.4/Sub.2/Sr.48, Aetas de Ia Tercera Sesion de Ia Subcomision, de 18 de enero de 1950, pp. 5 y 6.). 50 La explicacion dada por el Comite de Expertos Gubernamenta/es del Consejo de Europa, a/ comparar e/ articulo 14 del Convenio Europeo para Ia proteccion y salvaguardia de Derechos Humanos (CONVENIO EUROPEO PARA lA PROTECCI6N DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DE lAS LIBERTADES FUNDAMENTALES, Roma, 4 de noviembre de 1950, Artfcu/o 14: «E/ goce de los derechos y libertades reconocidos en el presente Convenio ha de ser asegurado sin distincion a/guna, especialmente, por razones de sexo, raza, color, lengua, religion, opiniones polfticas u otras, origen nacional o social, pertenencia a una minorfa nacional, fortuna, nacimiento o cua/quier otra situacion».) que hab/a de minorfas nacionales, con el artfcu/o 27 del Pacto, ofrece tambien algunos argumentos interesantes, a/ senalar: «En Ia mayorfa de los casos una minorfa naciona/ serfa tambien una minorfa etnica, lin- 677 · merece Ia pena que nos detengamos el analisis de En tercer lu~ar, 27· «En losen Estados en que Ia expresi~n in}Cial con Ia g~e ~~u~~r~:~~:~~~~leja. negociacion del redacDerechos Humanos consensuada existan mmonas», expreslon .. , ~~~~ s~~~a~,~~u~~~~~~n~a~~~;!~:~}J;~~~~~~ ~u; 7q~~;ia~C::~~~~~~a;;~l~~ l~tm~~m~n~~n~~:orfas los paises a los grupos de trabajadores inmlgrade esta pro em?n t' amentes1 Sin embargo, el resultado al dos y a los abongenes, respec IV · · 1 bre Ia existen- pl=n~~~g~~~~s :S~~~~f~:~~~~:;~~re~ 1~i~i~~rf~s q.ue se lledgo existentes Cia o no e un . . . t d las mmonas -ya sea baj? su s?bera~fa, y .ver s~ste r~c~~o~;~~nn~ce:ario para Ia aplicaci6n es u q uesti6n de si las nuevas minorfas obligatono o discreCional del art~culo 27; y, endseg~~dodl~g~~c~~ ctambien podran beneficiarse de apareCidas tras Ia a opci?n ~os otor a este articulo, o, par el contral?s d.erechos qdue a para las minorfas no, estos que an res d entido negat1vo en A am bas explfcide los grupos minoritarios para que estos su:rv~~~bexclusiva~ente ~reexis­ t~nt~s. cues~io~:~~ae2~~~~ar~~gu~~ J~1 ~~c~nocimiento nmg~n mom~nt~l s~ in~erno- toued~~e~~~~~~~arse de los derechos procl~mados par el ar~f~~~:~~~ ~acto; y 1.iff!1ita:,estdaepl de Ia rat1 ICaCion rPoatectc~i6n :a~~ mp~~~~~~~~x~~t~~~~t~~a chilenas2_ . d d blemente minorfa etnicas, lingufsticas o regufstica o religiosa. Por otra parte: hay In u as» CONSEJo DE EUROPA, Doc. DH/Exo (73) 47, ligiosas que no constltuyen mlnonas naCiohna/eH ( nos del Comite de Ministros, adopta- lnforme del Comite de Expertos en Derec as uma doe/ 9 de Noviembre de 1_973). I d t s de las Naciones Unidas que resultan de 51 Una completa relac~on de o~ ocume~loPacto Ia encontramos en BossuYT, Mar~ J.: este proceso de e/aboraCion del articulo 27 d national Covenant on Civil and Polittca/ Guide to the «trav~ux preparatotres» o~ theh~ntf~87 pp. 493 a 499. y una detal/ada reRights, Marti nus NIJhoff Publ!s~ers, o,or dref Carta i~ternacional de derechos humanos Ia sen a de todo e/ proceso de e a oraCion p e a t de Pactos internaciona!es de derechos 2929 : _roy~~~:acion preparada porIa Secretarfa General encontramos en, ONU. Doc. Al human as, de 1 de Julio de 1955,C 399 -f~g.,l. Resena de los antecedentes de los Pactos»' a peticion de Ia Asamblea, en su apl u o . « pp. 5 a 21. . d ·embros de Ia Comision de Derechos 52 Las div~rsas intervenCiones de los Esi:c~s4~~. 368 a 371, Propositions de I'UR~S Humanos estan recog1das en, ONU, Doc. . . · . t d'un nouvel article sur les drotts et de Ia Yougos/avie et de Ia Sous-~om~~s~;n~l~~;~es de los debates en, ONU, Doc. des minorites, de octubre ?e, 1953, y ah Humanos a/ ECOSOC sabre su novena peE/2247' lnfo:me de Ia Comtston de Derec OS 26 27' arrafos 51 a 56 -en las PP; 237 rfodo de sestones, de 6 de JUnlo de 1953, pp. yetas ~e Reso/uci6n que Ia Comlslon de a 242 de este documento se reproducen los pr?y~ ECOSOC (Vid ONU, Doc. E/CN.4/641, . Derechos Humanos sobre estas cuestlones envlo a Annexe 1, projets de resolution II Y Ill)-. 678 LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LAS MINORIAS atentarfa contra Ia necesaria generalidad de las normas humanitarias y contra el objeto y fin del Pacta. ,Una cuarta caracterfstica del. ar.tfculo 27 viene determinada por el caracter aparentemente abstenc1on1sta de su redaccion cuando afirma que«~? s~ negara (... ) el derecho que les correspond~ ... ». Una interpretaG?n.llteral del texto del articulo 27, asf como de los debates sabre su naCI~Iento, ~o permite ser excesivamente optimista en cuanto a q.~e fae~il.t~ una Interpretacion progresiva del mismo a favor de una acCI_on pos1t1va del Estado a favor de las identidades minoritarias. Tan solo desde una int~rpretacion sis~ematica del ~ismo, en el conjunto del ~?cto, y en relae~on con otros mstrumentos 1nternacionales de protemon _d~ los derechos humanos, podemos dar respuestas a Ia natu- · ral~z.a log1ca de Ia proteccion de las minorfas, que se encuentra en Ia act1v1dad promocional de los Estados. En efecto, el articulo 27 del Pacta otorga a. las pe:sonas pertenecientes a minorfas derechos especfficos Y ~spec1ales, d1ferentes a lo~ d~l r~sto. Ia poblacion, puesto que su o.bJetlvo no es Ia m:ra no discnmlnae~on de las minorfas -ya gar.antlzada por otros art1culos ~el Pacta-, ni tan siquiera garantizar Ia l1bertad de culto y de creenc1as -que tambien se ve establecida en otros articulos del Pacta-, sino que con este articulo se busca proteger el derecho que las personas pertenecientes a minorfas tienen a C?nservar Y desarrollar SU identidad diferenciada etnica-cuitural reliQIOSa o lin.guis.t!ca 53 . Asi, podemos afirmar que ~o estamos ant~ una s1mple obl1gaC1on de comportamiento del Estado con lo que bastaria su ~1mple a~stencion en Ia vida de las minorfas, sino que, por el contrano, el articulo 27 del Pacta enuncia verdaderas obligaciones de resulta?o, en las que I~ consecucion del resultado es necesario para ver efect1vaf!1e.nte cumpl1das es.tas ?bligaciones. Si bien, los medias para el cumpl1m1ento ~e .estas obl1gac1o~~s no vienen impuestos por el Pacta, Y el Estado tendra l1bertad para utli1zar cualquier metoda conducente a ese _resultado. La posicion no dominante de las minorfas, sin embargo, h.ara que en muchos casas el Estado tenga que intervenir con su actiVIdad Y con .Ia aportacion de recursos publicos para hacer efectivo el derecho al d1sfrute de Ia propia identidad por las minorfas. Sin embargo, ?e 53 .. 679 LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LOS ALBORES DEL S. XXI so bre es t a cuestron . ' ver, NowAK, M.: U.N. Covenant on civil and political rights -CCPR Commentary~, N.P.Engel Publishers, Kehl, 1993, pp. 500 y 501; SoHN, L.B.: «The rrghts of mrnontres», en HENKIN (Ed.): International Bill of Rights, Columbia Universrty Press,. Nueva York, 1981, pp. 282 a 287; y ToMUSCHAT, C.: «Protection of minorities under art.rcle 27 of ~he International Covenant on Civil and Political Rights», en BERNHARDT, R., GEcK, W., JAENICKE, G.; STEINBERG, H. (Drrs.): lnternationale Gerichtsbarkeit Menschenrechte, Festschrift fOr Herman Mosier, 1983, pp. 969 y 970. ' esta interpretacion mas dinamica y activa de las obligaciones del Estado no debe ocultar que el articulo 27 se establece como una norma 54 minima, como reitera Ia doctrina . La quinta caracterfstica que define el artfcu.lo 2_7 de~ Pacta es su aproximacion individual a los derechos de las m1~on?s, s1em.pre como «derechos de las personas pertenecientes a mmonas», ev1tando su tratamiento colectivo, aunque atendiendo a Ia naturaleza logica de los mismos como derechos que se ejercitan «en comun con los demas miembros de su grupo». La consecuencia mas inmediata de ella es que que el mecanismo de garantfa recogid~ ~n el Prot?.colo5 [acultativo del Pacta lnternacional de Derechos Civiles y Pol1t1cos consistente en Ia posibilidad de presentar comunicaciones sabre presuntas violaciones del Pacta por un Estado que haya aceptado esta competencia del Comite de Derechos Humanos, queda limitado a los individuos, sin que puedan las minorfas, como tales, hacer uso del mismos6, idea que tendra una clara evolucion en Ia practica del Co57 mite de Derechos Humanos . Como sabemos, el Pacta lnternacional de Derechos Civiles y Politicos establece tres mecanismos de garantfa internacional de los derechos que proclama -y, por lo tanto, de garantia .~el art.fculo 27 del mismo-, pero tan solo uno de elias -Ia presentae~on de 1nformes periodicos-, tiene caracter obligatorio para los Estados parte de este 54 Asf, son habituales expresiones como «carattere malta succinto di questa norma» en CAPOTORTI, F.: «II regime delle minoranze nel srstema delle Nazronr Unrte e seco~do l'art. 27 del Patto sui diritti civili e politici», R.I.O.U., VoL 5, Num. 1, .1992, p. 105; en Sigler al seiialar que «the Covenant represents a mrnrmalrst versron of 0 minority rights», SiGLER, J.A.: Minority Rights -A comparative a.nalys1s-, Greenwood Press, Londres, 1990, p. 79. Asf, podemos afrrmar que el artrculo 27 del Pacto es una norma declarativa de una costumbre general preexrstente, de respeto d~ Ia propia identidad de las minorfas; en palabras de Dinstein, «thrs rmportant provrsron is declaratory in nature and reflects a mrnrmum of rrghts recognrsed by customary r.nternational law» concretando su contenido en las ideas de prevencron de Ia asrmrlrzaci6n forzosa y' Ia preservaci6n de Ia identidad propia y diferenciada de Ia ~inorfa, DrNSTEIN, Y.: «Collective human rights of peoples and mrnorrtres», I.C.L.Q., num. 25, 1976,p.118. .. , .. 55 ONU Protocolo facultativo del Pacta internacional de derechos CIVIles y po It/COS, adoptado abierto a Ia firma, ratificaci6n y adhesion por Ia Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resoluci6n 2200 A (XXI) de 16 de drcrembre de 1966. 56 Sobre esta cuesti6n ver, SoHN, LB.: «The rights of ... », op. cit., pp. 274 Y2?~· 57 ver par ejemplo, ONU, Doc. A/45/40, Asamblea General- Documentos of1c1alesComite de Derechos Humanos, Comunicaci6n num. 167/1984 Bernard Ommayak, Jefe de Ia Agrupaci6n del Lago Lubicon c. Canada, Volumen II, pp. 1 a 33. (ONU, Doc. CCPR!C/38/167/1990, Opiniones aprobadas el26 de marzo de 1990). y •.! 680 681 LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LOS ALBORES DEL S. XXI LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LAS MINORIAS convenio, siendo los otros dos mecanismos -las comunicaciones interest~tale~ y _las .comunicaciones individuales-, de caracter opcional. La p1eza ms~1t~C1onal clave para el ejercicio de estas garantfas Ia constituye el Com1te de Derechos Humanos, 6rgano intergubernamental, ereado por. :1. articulo 2_8 del Pacta. Las dificultades politico diplomaticas hacen d1f1C1I que algun Estado presente una comunicaci6n contra otro Estado, por lo que Ia que se nos presenta mas interesante para con?~er el alcance del articulo 27 del Pacta es Ia de las comunicaciones ind1v1duales. Cuatro asuntos clave abrieron Ia actividad del Comite de Derechos Humanos en este terreno, Ia comunicaci6n presentada por Sandra Lovelace contra Canada 58, Ia Sociedad Tribal Mikmaq contra Canadas9 Ia del Jefe de Ia Agrupaci6n del Lago Lubic6n contra Canada6o y Ia 'de Ivan Kitok contra Suecia 61 . Con el fin de Ia Guerra Frfa, se constata un aumento cuantitativo de las comunicaciones individuales, su diversificaci6n al conjunto de minorfas, y Ia voluntad de seguimiento de las actuaciones estatales por parte del Comite. Los principales asuntos abordados seran Ballantyne, Davidson, Mcintyre c. Canada 62 , las diversas comunicaciones presentadas en relaci6n con los derechos de las personas pertenecientes a Ia etnia Sami en Finlandia 63 , Ia comunicaci6n presentada por A. R. Coriel y M. A. R. Aurik contra Holanda 64 , y el caso de llari U:insman y otros 47 miembros del Comite de Pastores Muotkatunturi del municipio de Angeli 65 . v!a 58 Donde Sandra Lovelace planteaba contra Canada Ia perdida de Ia condicion de 1nd1a Y de los beneficlos que el/o conl/evaba en Ia /egis/acion sobre indigenas, provocad? por su matnmon1o con un oudadano canadiense que no pertenecfa a Ia minoria indigena 1nd1a. Adem as,. tr?s su divorcio, Sandra Lovelace se encuentra imposibilitada para recuperar su cond1oon y benef1c1os de india asi como e/ derecho de retornar a viVIr en su ~eserva. Vtd. ONU, Doc. CCPR, Comunicacion num. 24/1977, Sandra Lovelace c. Canada. . 59 Donde e/ <digap'ten of Santeoi Mawa'iomi» o Gran Capitan de Ia Sociedad Tribal M1kmaq presenta en nombre de su pueblo una comunicacion en Ia que basandose en e/ derecho_ a Ia ilbre determinacion de los pueblos rec/amaba sus derechos sobre el tern~ono h1stonco M1kmaq, e/ reconocimiento de su gobierno tradicional y Ia consideraoon de Ia s~oedad M1kmaq como Estado. El autor a/ega e/ articulo 1 del Pacto como f~ndamento un1co para sus a/egaciones, y expresamente rechaza Ia ap/icacion del articulo 27 del Pacto; pero a/ no poder demostrar el autor que estaba «autorizado para actuar. como representante en nombre de Ia sociedad tribal Mikmaq» y a/ no haber «_aduodo hechos pert!nentes en apoyo de su reclamacion de que persona/mente es v1ct1ma d; una Vlolaoon ... », Ia comunicacion es declarada inadmisible. Una nueva comunlcaoon lnd1v1dua/, presentada alios mas tarde, basada en Ia violacion del derecho a part1c1par en Ia direccion de los asuntos publicos, contenido en el articulo 25 del Pacto, en tanto que el. Gobierno canadiense no invitaba a los representantes de Ia Sociedad Mlkmaq a part1c1par en las conferencias constituciona/es sobre los derechos de las comun1dades 1nd1as canadienses, 1/evara Ia atencion del Comite hacia e/ articulo 27 del Pa~to. ONU, Docs: CCPR, comunicaciones nums. 78/1980 y 205/1986, Sociedad Tribal Mtkmaq c. Canada. Donde Bernard Ominaya~ -Jefe de Ia Agrupacion del Lago Lubicon-, alegara que« ... e/ Gob1erno de Canada ha perm1t1do que e/ Gobierno provincial de Alberta exprople e/ terntono de Ia Agrupacion del Lago Lubicon en beneficia de los intereses de las em~resas pnvadas (autori_zando, por ejemplo, Ia prospeccion de petroleo y de gas)». Cuest1on en Ia q~e el Com1te reonenta e/ tema sobre Ia libre determinacion de los pueblos haoa e'. art1cu/o 27 del Pacto. ONU, Doc. CCPR, Comunicacion Num. 167/1984, Bernard Ommayak, Jefe de Ia Agrupaci6n del Lago Lubicon c. el Canada (opiniones aprobadas el 26 de marzo de 1990 en el 38. 0 periodo de sesiones). 60 61 Donde Ivan Kitok, ciudadano perteneciente al pueblo Sami alega contra Suecia una violacion de los articulos 1 y 27 del Pacto, en tanto que se ha visto arbitrariamente excluido del estatuto legal de sami y del derecho de crianza de renos, actividad tradicional de todos sus antepasados, lo que suponia un impedimenta para disfrutar de su propia vida cultural. Rechazada una vez mas Ia alegacion individual al derecho a Ia libre determinacion de los pueblos, el Comite centra su analisis en Ia presunta violacion del articulo 27 del Pacto, aportando Ia idea de que las actividades economicas tradicionales que configuran un modo de vida propio entran en el ambito de proteccion del articulo 27 del Pacto. ONU, Doc. A/43/40, Asamblea General- Documentos oficiales: cuadragesimo tercero periodo de sesiones - Comite de derechos humanos, Anexo VII, Comunicacion num. 197/1985, Ivan Kikot contra Suecia, Opiniones aprobadas el 27 de julio de 1988 (ONU, Doc. CCPR/C/33/D/197/1985, de 10 de agosto de 1988). 62 Donde estos ciudadanos canadienses residentes en Ia Provincia de Quebec y con lengua materna inglesa ven prohibido por el Gobierno de Canada y el de Ia Provincia de Quebec Ia utilizacion del ingles en Ia publicidad y en los signos comerciales exteriores de su negocio, a pesar de que muchos de sus clientes son de lengua materna inglesa. El Comite considera, en una criticable conclusion, que Ia mayorfa linguistica inglesa en Canada no puede ser tratada como minoria de acuerdo con el Pacto, aunque lo sea en una provincia o territorio del Estado (como ocurre en Quebec); sin embargo, constata una violacion del articulo 19.2 del Pacto referido a Ia libertad de expresion. ONU, Doc. CCPR/C/47/D/359/1989 y 385/1989/rev.1 (1993), COMITE DE DERECHOS HUMANOS, Ballantyne, Davidson, Mcintyre c. Canada, Comunicacion Num. 359/1989 y 385/1989, de 5 de mayo de 1993. 63 ONU, Doc. CCPR/C/50/D/431/1990 (1994), Sara y otros c. Finlandia, Comunicacion Num. 431/1990 de 24 de mayo de 1994; ONU, Doc. CCPR/C/52/D/511/1992 (1994), Uinsman y otros c. Finlandia, Comunicacion Num. 511/1992 de 8 de noviembre de 1994; y ONU, Doc. CCPR/C/58/D/671/1995 (1996), Jouni E. Uinsman y otros c. Finlandia, Comunicacion Num. 671/1995 de 30 de octubre de 1996. 64 Por una supuesta violacion de los artfculos 17 y 18 del Pacto -que hacen referencia a Ia proteccion de Ia vida privada y familiar y a Ia libertad de pensamiento, de conciencia y de religion respectivamente-. ONU, Doc. CCPR/C/52/D/543/1991 (1994), Carie/ y otros c. Holanda, Comunicacion Num. 453/1991, de 9 de diciembre de 1994. 65 Estos consideran violados su derecho a Ia identidad etnica, en tanto que Ia extraccion de piedra del monte Etela-Riutusvaara, asi como el transporte de Ia misma, impide Ia continuidad de Ia cria de renos, actividad tradicional de los Samis; pretension que es rechazada por el Comite tras analizar los efectos y las cantidades de piedra extra ida. •,) 682 683 LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LOS ALBORES DEL S. XXI LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LAS MINORIAS 5. la Declaraci6n 47/135 de Ia Asamblea General de las Naciones Unidas Ia contradiccion existente entre el empleo de Ia expresion «minorfas naciona!es» y el alcance del articulo 27 del Pacto 71 . La Declaracion es el mayor intento llevado a cabo par las Naciones Unidas de concrecion de los derechos de las personas pertenecientes a minorfas y con ella precisar las obligaciones de los Estados con respecto a estas. Nace claramente enmarcada en el desarrollo del articulo 27 del Pacta/ aceptando su filosofia global pero desde una aproximacion mas grupal/ identificando Ia identidad del grupo minoritario como el objeto de proteccion. La limitacion inicial que imponia el articulo 27 del Pacta al senalar «en los Estados en que existan minorfas ... » es superada 72 en Ia Declaracion par Ia expresion «los Estados ... »I evitandose asf toda interpretacion conducente a limitar las obligaciones con respecto a las minorias a aquellos Estados que reconocen laexistencia de minorias en su territorio 73 . La Declaracion/ formada par un preambulo y 9 artfculos/ recoge obligaciones de los Estados para con las minorias/ derechos de las personas pertenecientes a minorias y sus formas de ejercicio/ los Ifmites y excepciones a los derechos y obligaciones de Ia Declaracion/ y el papel de las Naciones Unidas en Ia realizacion plena de estos principios que se enuncian74. La piedra angular de toda Ia Declaracion es su articulo 1 que al establecer que «los Estados protegeran Ia existencia y Ia identidad ( ... ) de las minorfas ( ... ) y fomentaran las condiciones para Ia promocion La idea de desarrollar el articulo 27 del Pacta par media de una Declaracion de Ia Asamblea General estaba presente en los trabajos de Ia Organizacion de las Naciones/ par lo menos desde que en junio de 1977 CAPOTORTI Ia propusiera en su informe final/ asumiendola Ia Comision ~e Der~chos Humanos/ que en 1978 creara un primer Grupo de TrabaJo destmado a redactarla/ grupo que iniciara sus trabajos en base a una iniciativa yugoslava 66 . Hasta que se aprueba Ia Declaracion en 1992 67 cada afio se creara un grupo de trabajo abierto para el estudio de esta cuestion. El texto definitivo de Ia Declaracion carecera finalmente de una definicion de «minorfa» 1 existiendo el convencimiento generalizado de que Ia Declaracion puede desarrollar plena y eficazmente sus efectos sin necesidad de una definicion 68 ; y/ lejos de verse como una deficiencia/ esta ausencia ha sido valorada como Ia superacion de un problema abstracto/ abriendo Ia via a un enfoque mas practical basado en el analisis del problema particular de cada minoria69. Par otro Ia do/ Ia incorporacion del adjetivo «nacionales» 70 supone una clara superacion del miedo de Naciones Unidas a dar un tratamiento politico del problema de las minorias/ senalandose par algun autor 1 1 66 El texto esta recogido en el documento, clasificado como de distribucion limitada ONU, Doc. E/CN.4/L. 1367/Rev. 1, de 2 de marzo de 1978. En el articulo de Budislav Vu~ kas, Profesor de Ia Facultad de Derecho de Zagreb, aparece recogido y comentado el texto de Ia propuesta yugoslava. VuKAS, B.: «Le projet de Declaration sur les droits des personnes appartenant a des minortites nationales, ethniques, religieuses et linguistiques», A.F.D.I., 1979, pp. 281-294. Ver tambien FENET, Alain: «Le projet de Declaration des Nat1ons-Unies sur les droits des minorites» en CAo-Huv-THUAN (Ed.): Actualite de Ia question nationale, PUF, Paris, 1980, pp. 189 a 201. 67 . AGNU, Resolucion 47/135, Dec/araci6n de los derechos de las personas pertene~ ctentes a mtnorfas etnicas, religiosas y lingufsticas, de 18 de diciembre de 1992 . 68 . ~a Subcomision encargo Ia elaboracion de un estudio sabre el concepto de mmona a los efectos de Ia Declaracion a Jules Deschenes, cuyas conclusiones fueron f1nalmente adoptadas. ONU, Doc. E/CN.4/Sub.2/1985/31, Propuesta relativa a una defm1oon del termino «minorfa» presentada por el Sr. J. Deschenes, de 14 de mayo de 1985. 69 En este sentido se ha manifestado Ia reunion tecnica de expertos sabre minorfas convocada porIa Subcomision en Ginebra los dfas 2 a 4 de febrero de 1993. ONU, Doc. E/CN.4/1993/85, Derechos de las personas pertenecientes a minorfas nacionales o etnicas, religiosas y lingufsticas -Nota del Secreta rio General-, de 10 de febrero de 1993, p. 4, parrafo 17 y 18. 70 En contra de Ia opinion manifestada por DESCHtNEs en su estudio sabre Ia definicion de minorfa, ONU, Doc. E/CN.4/Sub.2/1985/31, op. cit., pp. 14 y 15. 71 LERNER, Natan: «Las Naciones Unidas y las minorfas: a proposito de Ia Declaracion de Ia Asamblea General de 18 de diciembre de 1992», R.E.D.I., Vol. XLV, 1993/2, p. 273. 72 Ver KARAGIANNIS, Simenon: «La protection des langues minoritaries au titre de !'article 27 de Pacte International relativ aux Droits Civils et Politiques», R.T.D.H., Num. 18, abril1994, pags. 216 y 217. 73 Aunque desde el principia se vio que esta limitacion al reconocimiento de las minorfas era imposible de congeniar tanto con el caracter obligatorio de las disposiciones del Pacta, como con su generalidad y universalidad. Motivo por el cual, Francia, para evitar que el articulo 27 le fuera oponible, realizo una reserva excluyendo Ia aplicacion del mismo; de lo contrario, no habrfa podido escaparse de Ia actividad que ejerce el Comite de Derechos Humanos en virtud del Protocolo Facultativo al Pacta, en los asuntos referidos a las demandas individuales por violacion del articulo 27 del Pacta con respecto, por ejemplo, a los derechos de Ia minorfa lingufstica bretona, que han sido repetidamente declaradas inadmisibles por el Comite. 74 Un amplio comentario del texto articulado se encuentra en THORNBERRY, P.: «The UN Declaration: background, analysis and observations», en PHILLIPS, A. y RosAs, A. (Eds.): The UN Minority Rigths Declaration, Abo Akademi University- Turku-Abo, M.R.G- Londres, 1993, pp. 38 a 53; ver tambien, HoRN, Frank: «Recent attempts to elaborate standards on minority rights», EN BRING, 0. & MAHMOUD!, S. (Eds.): Current International Law Issues- Nordic perspectives, Essays in honour of Jerzy Sztucki, Martin us Nijhoff Publishers, Dordrecht, 1994, pp. 81 a 108. •.I 684 685 LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LOS ALBORES DEL S. XXI LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LAS MINORIAS de esa identidad» incorpora un elemento novedoso, como es Ia idea de protecci6n de Ia identidad, elemento este claramente colectivo o grupal, reconociendo de hecho Ia existencia del grupo minoritario cuya identidad propia es el objeto de protecci6n 75 . Por otro !ado, es el primer texto de las Naciones Unidas donde se reconoce expresamente para las minorias su derecho a Ia existencia 76 . En el conjunto de Ia Declaraci6n, Ia obligaci6n pasiva y abstencionista del Estado proclamada en el articulo 27 con Ia formula «nose negara ... » seve reconvertida en obligaciones positivas concretadas principalmente en el articulo 1 al establecer el fomento de «las condiciones para Ia promoci6n de esa identidad», y Ia adopci6n de «medidas apropiadas, legislativas y de otro tipo para lograr esos objetivos», entrando a lo largo del texto articula- · do en lo que pueden reconocerse como autenticas medidas de discriminaci6n positiva o de acci6n afirmativa, principalmente recogidas en el articulo 8.3 al establecer que «las medidas adoptadas por los Estados a fin de garantizar e/ disfrute efectivo de los derechos enunciados en Ia presente Declaraci6n no deberan ser consideradas prima facie contrarias a/ principia de igua/dad ... »77 . Aparecen como limites al ejercicio de estos derechos los prop6sitos y principios de Ia Carta de las Naciones Unidas yen especial «Ia igualdad soberana, Ia integridad territorial y Ia independencia politica», tal y como senala el articulo 8.4, con voluntad de evitar dar una base juridica a las pretensiones secesionistas o desintegradoras de Estados. Tambien se exceptuan interpretaciones de Ia Declaraci6n contrarias a «los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos universalmente, asi como el hecho de querer utilizar Ia Declaraci6n como excusa para evitar el cumplimiento de obligaciones convencionales asumidas por los Estados en relaci6n con las minorias. Resalta, sin embargo, Ia debil formulaci6n de las obligaciones de los Estados, principalmente planteadas en el articulo 4 de Ia Declaraci6n, cargadas de expresiones del estilo «siempre que sea posible», «cuando sea apropiado», «examinar Ia posibilidad de adoptar medidas». Constituidas como obligaciones de comportamiento, y no de resultado, hay una clara ausencia de correlaci6n l6gica entre los derechos de las personas pertenecientes a minorias y las obligaciones que asumen los Estados respecto a estas. Desde 1995 viene funcionando en el seno de Ia Subcomisi6n de Prevenci6n de las Discriminaciones y Protecci6n a las minorias un Grupo de Trabajo sabre Minorias, que se reune anualmente, con el mandata de promover los derechos enunciados en Ia Declaraci6n, y en concreto «a) examinar Ia promoci6n y aplicaci6n practica de Ia Declaraci6n; b) examinar posibles soluciones a los problemas de las minorias, en particular promoviendo Ia comprensi6n mutua entre las minorias y entre estas y los gobiernos; c) recomendar nuevas medidas, segun procediese, para promover y proteger los derechos de las personas pertenecientes a minorias» 78 . 75 Ver en este sentido, HERMAN, P. et REMACLE, E.: «Vers un nouveau droit des minorites?», en AssOTIATION DROIT DES GENs: A Ia recherche du nouvel ordre mondial, Tome 1: Le Droit international /'epreuve, Edition Complexe, 1993, pp. 133 y 134. 76 Si bien con caracter general, los grupos nacionales, etnicos, raciales o religiosos -fueran minoritarios o no- estaban ya protegidos par Ia Convenci6n para Ia Prevenci6n y Sanci6n del De/ito de Genocidio. 77 Vid. BOKATOLA, 1.0.: «Le statut des minorites au sein de I'ONU», en SICILIANOS, Z.A. (Ed.): Nouvelles formes, op. cit., p. 252. a 78 Subcomisi6n de prevenci6n de las discriminaciones y protecci6n a las minorfas, Resoluci6n 1994/4, de 19 de agosto de 1994. CDH, Resoluci6n 1995/24, Derechos de las personas pertenecientes a minorfas nacionales o etnicas, religiosas y lingotsticas, de 3 de marzo de 1995. ECOSOC, Resoluci6n 1995/31, de 25 de julio de 1995. •.1
