Apuntes para el Discurso de Apertura del Gerente Parlamentario del grupo estadual CSU en el Bundestag Diputado Stefan Müller “Parlamentarismo en Europa” en una ronda de debate con parlamentarios de la República Argentina por invitación de la Fundación Hanns Seidel el 28/02/2011 Europa es un continente polifacético. Esto también rige para sus parlamentos y sus tradiciones. En el camino hacia el parlamentarismo en Europa, las tradiciones se deben acercar paso a paso. En los diferentes Estados europeos el parlamentarismo se remonta a raíces muy dispares. Lleva la impronta de experiencias muy distintas. La tradición británica es la más antigua y se encuentra caracterizada por una gran continuidad. Se remite a la Carta Magna del Rey Juan de 1215 y al Bill of Rights de 1689. Los británicos han encontrado reiteradamente la fuerza necesaria para introducir reformas - ante todo en relación a la ampliación progresiva del círculo de personas con derecho a voto en el siglo XIX, llegando al derecho a voto universal en 1918. La evolución en Francia está caracterizada por profundas rupturas. La revolución de 1789 ha sido una señal para el mundo entero y también ha impulsado en vuestra patria a que se desencadenara la autodeterminación de los pueblos. Con una rápida seguidilla de constituciones, Francia se encuentra hoy en la Quinta República - y toda modificación de la constitución también estuvo ligada a un cambio en el rol del parlamento. La tradición de autonomía de las ciudades, que unía a toda Europa durante la Edad Media, casi no ha podido acuñar el desarrollo del parlamentarismo. El desarrollo del parlamentarismo en Alemania está caracterizado por la lucha simultánea en torno a la unidad del Estado y el rol de los parlamentos durante el siglo XIX. Casi todos los Estados de la Confederación alemana contaban con un parlamento desde el reordenamiento en el Congreso de Viena de 1815 - pero había mucho camino por recorrer hasta la democracia parlamentaria. La situación en el Deutsche Reich a partir de 1871 era dual - por una parte Alemania lideraba en cuanto al voto universal [para hombres], por otra 1 parte, si bien el Reichstag contaba con el derecho presupuestario y era legislador, los gobiernos no le debían rendir cuentas. La Constitución de Weimar de 1919 tampoco le asignó al parlamento el rol que le corresponde. Eran excesivamente amplios los derechos del presidente y no se había tenido en cuenta suficientemente en el derecho a voto, si el parlamento iba a poder llevar adelante un gobierno con capacidad de trabajo. La democracia parlamentaria es exitosa en Alemania desde 1949 y hoy se encuentra firmemente arraigada, porque las madres y los padres de nuestra Ley Fundamental han sacado enseñanzas importantes de una historia llena de fracturas. Gracias a esta Constitución también hemos podido resolver la tarea del siglo de reunir ambas partes de Alemania en la República Federal de Alemania después de cuarenta años de separación. El Gobierno se constituye y se gestiona a partir del seno del Bundestag. De este modo ningún bloque o partido puede eludir la responsabilidad ante decisiones incómodas remitiendo a la competencia presidencial. Alemania cuenta con un derecho electoral que impide la atomización del sistema partidario y el sobrepeso de intereses individuales. La asignación de la mitad de las bancas a través de mandatos directos y el piso nacional del 5 % alejan a partidos minúsculos y hacen que la partición de los partidos sea un camino seguro hacia la insignificancia. Los partidos están expresamente mencionados en la Ley Fundamental, donde se reconoce su importancia para la formación de una voluntad democrática. El financiamiento estatal de los partidos y reglas estrictas sobre la transparencia relativa a todas las fuentes de recursos de los partidos aseguran la independencia en la formación de la voluntad política. Al igual que la Argentina, Alemania es un Estado Federal con parlamentos, tanto a nivel nacional, como provincial. Algunos de los Estados federados de Alemania no sólo son históricamente mucho más antiguos que la Federación, sino que también “se acercaron antes al Estado” en el reinicio posterior a la dictadura nazi y la Segunda Guerra Mundial. Los parlamentos estaduales se eligieron antes que el Bundestag. El “Consejo Parlamentario” que elaboró la Ley Fundamental, se reunión por invitación de los gobernadores de los Estados federados. La autonomía de los Estados federados pone de relevancia que en el Bundesrat son los gobiernos estaduales quienes participan de la labor legislativa y no como en el caso de la Argentina, los senadores electos. La ventaja para el Estado federado es que de este modo se incluye en el debate la responsabilidad de los Estados federados. La independencia estadual es una demanda importante, justamente en Baviera y para la CSU y forma parte de nuestra “marca en orillo” de la política nacional. 2 A partir del “Parlamentarismo de dos niveles”, durante las últimas cinco décadas, después de los “contratos de Roma” de 1957, en Alemania se ha formado un “Parlamentarismo de tres niveles”. Puesto que durante los últimos 25 años en muchos Estados de organización centralista también se ha fortalecido el rol de las regiones - como en Francia, Italia y España - este “sistema de tres niveles” hoy resulta típico para el parlamentarismo en Europa. En el escenario internacional hoy se encuentra presente la Unión Europea de acuerdo a la temática detrás, junto a o inclusive delante de los Estados miembros. Así por ejemplo, las cuestiones de comercio exterior se deciden íntegramente en el nivel europeo; la Unión Europea celebra los convenios de libre comercio con terceros Estados. Desde el Tratado de Lisboa la UE inclusive está armando su propio servicio exterior, que complementará las representaciones diplomáticas de los Estados miembros y que cuenta con un anclaje destacado en su jefa, la “Alta Comisionada” Lady Ashton, tanto como vicepresidente en la Comisión, como también en el Consejo. Naturalmente el incremento de las competencias europeas necesarias para la autonomía de Europa en el mundo moderno no debía conllevar a una merma del control democrático. Es por eso que al mismo tiempo se desarrolló el Parlamento Europeo hasta que tuviera plena capacidad de acción. Desde que entró en vigencia el Tratado de Lisboa el 1º/12/2009 se ha vuelto a fortalecer la posición de Europa - tanto en la confección y el control del presupuesto, como también en la legislación. La Comisión tampoco ya no puede asumir su mandato sin una mayoría en el Parlamento. Con el Parlamento Europeo todos los Estados de Europa aprenden una nueva “cultura parlamentaria”. El Parlamento Europeo no sigue ningún modelo nacional sino que reúne diferentes orígenes en algo nuevo. El Parlamento Europeo es elegido desde 1979 por los pueblos de los países miembros, con anterioridad sus miembros eran enviados por los parlamentos nacionales. El derecho electoral para el Parlamento Europeo se diferencia de los derechos electorales de todos los países miembros. Desde el punto de vista alemán, el Bundestag y el Parlamento Europeo son elegidos de acuerdo al principio de proporcionalidad, pero en tanto en el Bundestag la mitad de las bancas corresponde a diputados electos directamente en las circunscripciones, estos están ausentes en el Parlamento Europeo. El sistema parlamentario del Bundestag y de los parlamentos estaduales concuerdan mayormente en la actualidad - no son sólo los derechos electorales que obedecen a un mismo modelo, sino que la responsabilidad de los gobiernos también está reglamentada en forma similar. Desde la unificación del antiguo partido de la dictadura en la República Democrática Alemana con los críticos de izquierda de la SPD provenientes de la vieja República Federal de Alemania en el partido “die Linke”, se han vuelto a reducir más aún las diferencias en cuanto al sistema partidario entre los Estados federados. Tanto en los parlamentos estaduales, como en el 3 Bundestag los bloques tienen una posición fuerte y un cuerpo de colaboradores comparativamente grande. Por el contrario, los bloques del Parlamento Europeo representan un sistema partidario propio de Europa, que no existe de este modo en ninguno de los países miembros. También es diferente a Alemania la relación entre los bloques y los distintos diputados. Aquí se pueden encontrar más fácilmente paralelismos con el Congreso de los Estados Unidos - puesto que en similitud al mismo los distintos diputados tienen una posición fuerte y un equipo de colaboradores grande, en tanto los bloques se apoyan en equipos mucho más reducidos que en la mayoría de los parlamentos nacionales. El incremento de la importancia del nivel europeo y del Parlamento Europeo muchas veces se describe como una pérdida de importancia de los políticos en los parlamentos nacionales. Pero este temor implica una simplificación exagerada y se puede rebatir con tres argumentos de peso. 1) Cuando se trata de evaluar o decidir a qué nivel de un sistema con varios niveles se asumen cuáles competencias, entonces el único punto de vista admisible es el bienestar de los ciudadanos - y de ninguna manera la perseverancia y los intereses institucionales. Desde la óptica de los ciudadanos, por un lado debe actuar una unidad con capacidad de acción - y en vistas de la globalización en muchos casos esta es la Unión Europea. Pero por el otro lado, en caso de duda y de acuerdo al principio de subsidiariedad debe actuar el nivel más próximo al ciudadano. Es por eso que nosotros abogamos por volver a trasladar las competencias de la UE al nivel nacional o regional si fuera el caso - y en el caso del cultivo de plantas transgénicas daremos un primer ejemplo en este sentido. 2) Todos los parlamentos toman sus decisiones como representantes de las ciudadanías que los han votado. Porque el sentido de las elecciones radica justamente en darle a la política de un Estado federado, de una nación o bien de la UE durante un tiempo determinado una orientación deseada por la mayoría a través de la elección entre diferentes personalidades y sus diferentes programas. Aún cuando la integración europea hubiera restringido los espacios de decisión de los parlamentos nacionales - como diputados al mismo tiempo tenemos raigambre en nuestros partidos y dentro de los mismos participamos de la formación de voluntades que también incluyen a los miembros del parlamento europeo influyendo así sobre las decisiones europeas. 3) Un actor de peso en el proceso de la legislación europea son los gobiernos de los países miembros de la Unión Europea. Una parte de los asuntos que antes se trataban en el Bundestag como cuestiones legislativas, debe ser tratada hoy como asuntos de control de gobierno - como “trabajo legislativo preventivo” mediante un apoyo estrecho a las negociaciones del gobierno en los múltiples gremios europeos. 4 Para los parlamentos nacionales el desarrollo del “Parlamentarismo en tres niveles” en Europa representa una cambio en el significado, pero no una pérdida de importancia. No es posible describir acertadamente a la Unión Europea con los términos habituales para el Estado de Derecho. No representa una federación de Estados, ni un Estado federado. En su calidad de nivel conjunto de trabajo para 27 Estados, en que se hablan 23 idiomas [oficiales de trabajo], la Unión Europea y el Parlamento Europeo no pueden prestar importantes servicios de integración, que deben prestar un Estado y su parlamento. La opinión pública democrática a futuro seguirá siendo una opinión pública mayormente nacional. Por lo demás, justamente no sería democrático apostar a una opinión pública suprarregional en la cual la participación fuera una cuestión de dominio de idiomas y por lo tanto una prerrogativa de algunas “elites”. Los parlamentos nacionales seguirán desempeñando a futuro un rol central para el contenido democrático del parlamentarismo en Europa. Tal como lo ha destacado también el Tribunal Constitucional Alemán en su resolución sobre el Tratado de Lisboa, el Parlamento Europeo sigue presentando marcados déficits de democracia a pesar de todos los avances de las últimas décadas. Con toda certeza, para un parlamento de un gran grupo de Estados resulta imprescindible una reglamentación que le asegure una cantidad mínima de bancas a todos los Estados miembros - tal como también es el caso en la Argentina. El Parlamento Europeo cuenta con 751 bancas y pretende posibilitar la representación de más de una orientación política, aún para los países pequeños. Es por eso que Malta con 400.000 habitantes tiene seis bancas en el Parlamento Europeo; Alemania con 82 millones de habitantes tiene 96 bancas. Un diputado de Malta representa a 69.000 ciudadanos; uno alemán a 852.000, un español inclusive a 855.000. Aún cuando esto fuera inevitable en la etapa actual del desarrollo del la UE de todas maneras a nuestro modo de ver es un contundente déficit democrático. [El rango es de 1 a 12,4 - en la Argentina es de 1 a 8,7]. Los Estados nacionales de Europa se encuentran firmemente arraigados en la conciencia de los ciudadanos. Estos han evolucionado a lo largo de una dilatada historia. La Unión Europea es imprescindible para la presencia de Europa en el mundo, pero por mucho tiempo aún no contará con el respaldo de los ciudadanos del mismo modo que los Estados nacionales, si acaso lo gana alguna vez. Es por eso que los parlamentos nacionales seguirán siendo imprescindibles a futuro como lugares para la formación de la voluntad democrática y para el control público de las acciones de gobierno. El Tratado de Lisboa, el fundamento contractual sobre el “modo de trabajar de la Unión Europea”, saca las consecuencias y retoma expresamente el rol central de los parlamentos nacionales. Los parlamentos nacionales se mencionan explícitamente en uno de los artículos del Convenio como actores individuales en el marco de la legislación europea. De acuerdo al “Protocolo sobre la Aplicación de los 5 Principios de Subsidiariedad y Proporcionalidad”, los parlamentos nacionales disponen de los instrumentos de reprensión de subsidiariedad y control de subsidiariedad. Si un tercio de los parlamentos nacionales denuncia un proyecto de la Comisión de la UE, que es la única con derecho de iniciativa, porque no cumple con el principio de subsidiariedad y proporcionalidad, entonces la Comisión debe analizar el proyecto y justificarlo - de modo que después del análisis debe volver a presentar la iniciativa (denuncia de subsidiariedad). Por iniciativa de Barroso, su Presidente, la Comisión Europea, hace llegar sus proyectos de ley a los parlamentos nacionales para el control de subsidiariedad al mismo tiempo en que los envía a las instituciones europeas. Todo parlamento nacional puede denunciar cualquier resolución del nivel europeo ante la Corte Suprema Europea con el fundamento de que esa resolución no cumple con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Los derechos de los parlamentos nacionales no deben constar solamente en el papel. Se les debe dar vida y se los debe usar con compromiso. Si Europa no ha de perder el respaldo de la gente, las medidas y decisiones de la política europea deben ser transparentes y debatidas ante la opinión pública. A esto queremos hacer un aporte comprometido desde el Bundestag. Como todos los parlamentos nacionales, el Bundestag debe poner acentos claros en la política europea. En lugar del “control de out-put”, la reparación en la implementación y de las quejas sobre los resultados de la implementación del derecho de la UE debe haber un “control de in-put”: la influencia previa sobre proyectos de ley, ya en su fase de elaboración. Es por eso que no sólo el Bundestag, sino todos sus bloques han abierto una oficina en la UE. Es por eso que estamos en contacto permanente con nuestros colegas en el Parlamento Europeo y cooperamos estrechamente. Existen muchos caminos para profundizar las relaciones entre el Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales, estos están siendo probados e intensificados: encuentros parlamentarios conjuntos, reuniones conjuntas de comisiones con las mismas competencias técnicas - por ejemplo, de las Comisiones de Relaciones Exteriores y Defensa para debatir la política europea de seguridad y relaciones exteriores. El grupo de la CSU y el bloque CDU/CSU del Bundestag mantienen un contacto intensivo con el bloque del Partido Popular Europeo en el Parlamento Europeo a través del grupo alemán. Para lograr una observación más detallada de los procesos de toma de decisiones en Europa se debe sumar un mayor trabajo en red de los parlamentos nacionales entre ellos. En este sentido el grupo de la CSU y el bloque CDU/CSU son líderes en Europa. Hemos comenzado a construir contactos de trabajo estrechos con los bloques parlamentarios de la gran familia del Partido Popular Europeo - abarcando a todos los países miembros 6 de la UE y también al Parlamento Europeo; se trata la mayor formación política de la actualidad. En el futuro el control democrático en la Unión Europea será ejercido cada vez más por el Parlamento Europeo y por los parlamentos nacionales en conjunto. El Parlamento Europeo controla a la Comisión Europea y al Consejo Europeo en los campos de la política en los cuales se ha asignado competencia legislativa a la UE de acuerdo al Tratado de Lisboa. Los parlamentos nacionales controlan la conducta del gobierno respectivo en el Consejo, expresan su postura con respecto a los proyectos de la Comisión y funcionan como vigías del principio de subsidiariedad. La sentencia del Tribunal Constitucional Alemán con respecto al Tratado de Lisboa pone de relevancia la responsabilidad integradora de ambas cámaras del Parlamento Alemán, el Bundestag y el Bundesrat, y por lo tanto el compromiso de ejercitar sus derechos. También hemos establecido por ley los derechos de cogestión y control del Parlamento [Ley sobre Responsabilidad en la Integración / Ley de Cooperación]. El rol de los parlamentos nacionales también constituye un problema central del debate actual sobre una mejor sintonía de la política económica en la Unión Europea a través de un gobierno económico, también llamado control económico. No rechazamos un gobierno económico de Europa porque no queremos una mejor coordinación. Sino que queremos que esta tarea sea realizada en el Consejo, o bien por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados del euro y de los demás miembros de la UE que deseen participar. Porque queremos que se preserve la cohesión global de la política presupuestaria, financiera, económica y social dentro de los parlamentos nacionales. Porque esto es un requisito para la implementación realmente efectiva de las medidas a coordinar en Europa. El “sistema de tres niveles” del parlamentarismo europeo que se va desarrollando poco a poco reúne de este modo las ventajas de una unidad mayor con capacidad de acción para los europeos con la preservación de los contenidos democráticos históricos, conquistados en los Estados nacionales. En la competencia con los grandes actores del mundo, con los EE.UU., con China y la India, sólo una Europa unificada tiene posibilidades de pesar. Europa se halla caracterizada por valores comunes. A pesar de ello su historia está llena de conflictos. Hoy, en Europa todos hemos llegado a la convicción de rescatar aquello que nos une - y resolver los conflictos a tiempo y en las mesas de negociación de las instituciones europeas con los medios del argumento y del arte de negociación. Ambas cosas, el mercado interno y el peso conjunto de Europa, como así también las instituciones reglamentadoras y compensadoras de intereses, constituyen una ventaja para la gente en Europa. Con toda certeza el parlamentarismo en Europa no es perfecto y se lo debe seguir mejorando - pero hoy ya ofrece muchas cosas, que merecen ser aprendidas. 7 Anexo 1 Proporción habitantes - diputados según Tratado de Lisboa País Unión Europea Alemania Austria Bélgica Bulgaria Chipre Dinamarca Eslovaquia Eslovenia España Estonia Finlandia Francia Grecia Hungría Irlanda Italia Letonia Lituania Luxemburgo Malta Países Bajos Polonia Portugal Reino Unido Rep. Checa Rumania Suecia Bancas en PE 751 96 [99] 19 22 18 6 13 13 8 54 6 13 74 22 22 12 73 9 12 6 6 26 51 22 73 22 33 20 Habitantes (millones) 501,1 81,8 8,4 10,8 7,5 0,8 5,5 5,4 2,0 46,0 1,3 5,4 64,7 11,3 10,0 4,5 60,3 2,2 3,3 0,5 0,4 16,6 38,2 10,6 62,0 10,5 21,5 9,3 Ciudadanos por diputado 667.193 852.083 440.789 492.136 420.222 133.000 425.769 417.308 255.875 854.648 223.333 411.615 874.514 513.409 455.136 371.333 826.575 249.777 277.417 83.666 68.833 637.615 748.373 483.545 849.425 477.591 650.363 467.050 8 Anexo 2 Proporción habitantes - diputados nacionales en la Cámara de Diputados de la República Argentina Provincia Buenos Aires Ciudad Autónoma de Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut Córdoba Corrientes Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Río Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumán Cantidad de bancas 70 15.052.177 218.147 25 3.042.581 121.703 5 7 5 18 7 9 5 6 5 5 10 7 5 5 7 6 5 5 19 7 5 9 388.416 1.052.185 460.684 3.340.041 1.013.443 1.255.787 539.883 679.975 333.550 341.207 1.729.660 1.077.987 547.742 597.476 1.224.022 695.640 437.544 225.920 3.242.551 865.546 126.212 1.475.384 77.683 150.312 92.136 185.558 144.778 139.532 107.977 113.323 66.710 68.241 172.966 153.998 109.548 119.592 174.860 115.940 87.509 45.184 170.661 123.649 25.242 163.932 Habitantes (2008) Habitantes por Diputado 9