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PANORAMA FISCAL DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: REFORMAS TRIBUTARIAS Y RENOVACIÓN
DEL PACTO FISCAL
En América Latina el régimen tributario del impuesto sobre la renta se ha enfocado en personas
jurídicas, lo cual ha llevado a que existan numerosas exenciones. Sin embargo, en el último
quinquenio se han impulsado reformas al impuesto sobre la renta en dicha región, entre las que se
incluyen alzas y ampliaciones de la base gravable; de manera general, en las reformas tributarias
recientes ha habido dos aspectos novedosos. Por una parte, varias reformas se han inspirado en el
impuesto dual existente en países escandinavos y en Uruguay, el cual consiste en aprobar
reformas tributarias que establecen alícuotas uniformes para gravar rentas de capital combinadas
con mayores tasas para las utilidades empresariales, así como tasas progresivas para las rentas de
trabajo, situación consistente con la versión uruguaya del impuesto sobre la renta dual. El segundo
aspecto novedoso consiste en eliminar los recargos basados en el monto de la nómina salarial y
obtener recursos a través de gravámenes aplicables a activos fijos. De esta manera se contribuye a
redistribuir la carga fiscal desde empresas en sectores que con más empleos formales hacia
aquellas más activas en capital, en particular el sector minero.
Junto con las reformas mencionadas, en la región se puede observar que los ingresos fiscales
totales de los gobiernos subnacionales han crecido considerablemente en los últimos años; sin
embargo, el crecimiento se debe, en gran parte, a transferencias por parte de los gobiernos
centrales y no al incremento en los recursos tributarios propios de los niveles intermedios y
locales. En este sentido, en América Latina los gobiernos no han avanzado y la recaudación
tributaria subnacional representa entre 1.5% y 6.2% de los ingresos tributarios totales de cada
país. Dicho lo anterior, los impuestos que tienen mayor captación por parte de las instancias
subnacionales son los que gravan la propiedad, las licencias de vehículos automotores y las tasas
por servicios específicos, así como ciertas tasas municipales; sin embargo, el potencial de
generación de ingresos es relativamente limitado en comparación con las bases tributarias
atribuidas a los órganos centrales, tales como el IVA o los impuestos sobre la renta.
I.
Principales rasgos de la tributación en América Latina y el Caribe.
a. Aumento de la carga tributaria de América Latina y el Caribe en la última
década.
A partir de la década de los noventa se verificó la existencia de una nueva etapa en la tributación
latinoamericana. Entre 2000 y 2011 la carga tributaria media de los países de la región, incluidas
las aportaciones a la seguridad social administrada por el Estado, pasó de 15.4% al 19.1% del PIB.
Excluyendo las aportaciones a la seguridad social, la carga tributaria de la región se incrementó de
12.7% al 15.7% del PIB en el mismo período.
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Cuadro 1.INGRESOS TRIBUTARIOS (% del PIB) , 2000 Y 2011
País
Argentina
Brasil
México
América Latina (19
países)
OCDE
Ingresos Tributarios sin
seguridad social
2000
2011
18.1
27.4
23.0
26.0
10.1
9.7
12.7
15.7
26.3
24.7
Ingresos tributarios con
seguridad social
2000
2011
21.5
23.9
30.1
34.8
11.9
11.4
15.4
19.1
35.2
33.8
Ingresos
Totales
2000
2011
25.0
38.0
32.5
38.3
17.4
19.5
19.6
23.6
41.4
40.5
Fuente: CEPAL, Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, Reformas tributarias y renovación del pacto fiscal,
publicación CEPAL 2013.
Cabe destacar que dentro de los países más importantes de la región, México tuvo un desempeño
pobre, siendo de los países con menores aumentos en ingresos tributarios al subir casi dos puntos
porcentuales los ingresos totales derivados de los ingresos tributarios, muy por debajo del
promedio de la región, el cual avanzó cuatro puntos, mientras que Argentina lo hizo en trece
puntos.
El aumento presentado en la última década se explica por la aceleración de las tasas de
crecimiento económico mundial, así como por el aumento sostenido del precio internacional de
los productos básicos, incrementando los ingresos fiscales de los países especializados en la
explotación y comercialización de recursos naturales. Otro punto a destacar es la reducción
sustancial del déficit de cuentas públicas y el nivel de endeudamiento de los países, situación que
impulsó políticas públicas que redujeron los niveles de desigualdad y dieron lugar a un incremento
en el consumo privado y en los impuestos que gravan bienes y servicios. Finalmente, se
introdujeron nuevos impuestos sobre las transacciones financieras y se redujeron o eliminaron
numerosas exenciones, deducciones y beneficios.
b. Aumento de la captación de rentas obtenidas de la explotación de recursos
naturales
Durante 2003 y 2008 el auge de la demanda internacional de bienes primarios exportados por la
región explica, en buena parte, la mejora de la posición fiscal de los países exportadores. En los
países especializados en explotación de recursos naturales, la participación del Estado en las
rentas económicas y en el aporte fiscal aumentó, en contraste con el desempeño del período
precedente de 1990-2003. Esto también puede interpretarse como una mejora en la efectividad
de los marcos institucionales para lograr la apropiación pública de riqueza derivada de las
actividades extractivas.
Los países de la región que poseen importantes dotaciones de recursos naturales no renovables,
especialmente hidrocarburos, se han apropiado de los ingresos por la exportación de productos
básicos y los han transformado en recursos fiscales, por lo que las empresas públicas suelen estar
sometidas a regímenes tributarios especiales.
De esta forma, podemos ver que entre 2005 y 2012 las reformas legales más importantes dirigidas
a asegurar el control público de los recursos naturales no renovables privilegiaron al sector de
hidrocarburos e incluyeron la nacionalización, tal es el caso de la expropiación del 51% de las
acciones de YPF en Argentina (2012) y la nacionalización de la mina de Colquirí en Bolivia (2012).
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Cuadro 2. INGRESOS FISCALES PROVENIENTES DE LA EXPLOTACIÓN DE PRODUCTOS PRIMARIOS,
1999-2001 Y 2009 – 2011
Argentina
Bolivia
México
Venezuela
1999 – 2001
2009 – 2011
(en porcentajes del PIB)
0.0
3.0
5.1
9.6
6.1
7.5
8.7
8.3
1999 – 2001
2009 – 2011
(en porcentaje del ingreso total)
0.1
13.6
20.5
29.9
31.2
32.5
44.0
39.2
Fuente: CEPAL, Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, Reformas tributarias y renovación del pacto fiscal,
publicación CEPAL 2013.
c. El IVA se ha consolidado, pero de manera desigual.
El IVA y la recaudación de los impuestos generales sobre bienes y servicios continuaron
fortaleciéndose de 2000 a 2011, de tal forma que se incrementó la tributación como proporción
del PIB en América Latina, pasando de 5.1% a 6.7%. Sin embargo, dicha estructura restó
importancia a los impuestos selectivos, convirtiendo al IVA en el instrumento principal de
recaudación de la mayoría de los países.
No obstante, existen marcadas diferencias en el uso de este instrumento, en donde podemos
destacar que en países como Argentina y Brasil, que cuentan con una mayor carga tributaria, se
recauda alrededor del 8% del PIB por concepto de IVA. Por otro lado, existen países con menores
cargas tributarias como México, Haití y República Dominicana, recaudando solamente el 3.8%,
3.5% y 4.2% del PIB en 2011.
Asimismo, el diseño del IVA presenta diferencias de un país a otro en lo que respecta a la base
gravable. Mientras que Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Venezuela se encuentran entre
los países con mayor cantidad de operaciones exentas de IVA, México destaca por ser un caso
único, ya que la aplicación de una tasa del 0% sobre alimentos, medicinas y una amplia lista de
bienes y servicios provoca una gran erosión de la base del impuesto; al respecto, se ha
argumentado que la aplicación de la tasa 0% no resulta efectiva como mecanismo redistributivo,
ya que los hogares con menores ingresos reciben una proporción menor del subsidio implícito que
este gasto tributario representa cuando se concede de manera generalizada. Este tratamiento del
IVA constituye el concepto principal del gasto tributario en México por un monto que, de acuerdo
con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, representó el 1.13% del PIB durante 2011-2012.
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Cuadro 3. EVOLUCIÓN DE LA TASA GENERAL DEL IVA
(En porcentaje)
País
Brasil
México
América Latina
Alemania
Canadá
España
Italia
OCDE
Año de introducción
1967
1980
1968
1992
1986
1973
Tasa inicial
15.0
10.0
11.1
11.0
7.0
12.0
12.0
15.4
1992
20.5
10.0
12.3
14.0
7.0
13.0
19.9
16.3
2000
20.5
15.0
14.4
16.0
7.0
16.0
20.0
17.8
2011
20.5
16.0
15.0
19.0
5.0
18.0
20.0
18.5
La tasa general del IVA de México ha aumentado en los últimos años, no obstante, se mantiene por debajo del promedio
de la OCDE y de Brasil.
Fuente: CEPAL, Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, Reformas tributarias y renovación del pacto fiscal,
publicación CEPAL 2013.
A pesar de que en América Latina el IVA se ha consolidado como la herramienta tributaria de
mayor importancia, es muy difícil comparar los resultados por país, ya que la aplicación es muy
distinta en cada región. Por ejemplo, México y República Dominicana se consideran como dos
casos extremos, ya que pese a la aplicación de una tasa general en torno al promedio regional,
combinan una recaudación relativamente escasa y una fuerte relación entre el consumo privado y
el PIB. Ante esto, la eficiencia de la recaudación destaca, ya que muchos países de la zona están
por debajo de su nivel potencial de recaudación.
Cuadro 4. RECAUDACIÓN Y PRODUCTIVIDAD DEL IVA, 2010
País
Argentina
Brasil
México
América Latina
Alemania
Canadá
España
Italia
OCDE
Recaudación
(en porcentajes del
(en porcentajes de la
PIB)
recaudación total)
7.9
23.5
7.5
23.0
3.9
18.7
5.9
32.3
7.2
20.1
3.7
11.8
5.4
16.7
6.3
14.6
6.6
19.6
Productividad
Eficiencia – C
0.37
0.37
0.24
0.43
0.38
0.73
0.34
0.31
0.37
0.65
0.60
0.26
0.62
0.65
1.31
0.59
0.53
0.75
El nivel de recaudación en México, como porcentaje del PIB, se encuentra muy por debajo del promedio de la OCDE y,
sobre todo, del promedio de Latinoamérica. Al mismo tiempo, la productividad del IVA es sumamente baja en
comparación con varios países.
Fuente: CEPAL, Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, Reformas tributarias y renovación del pacto fiscal,
publicación CEPAL 2013.
Con el fin de aumentar el ingreso tributario, durante los últimos cinco años países como México
han realizado reformas al IVA. Concretamente, México y Venezuela aumentaron las tasas sin
modificar la base gravable. Aunado a esto, los impuestos selectivos han tomado importancia
nuevamente, en especial los aplicables a cigarrillos y bebidas alcohólicas, así como a vehículos y
combustibles, tal es el caso de México.
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d. Fortalecimiento parcial del impuesto sobre la renta
El avance del impuesto sobre la renta ha sido limitado en la región, donde se han identificado
cuatro factores determinantes. En primer lugar podemos mencionar los pocos incentivos que
tienen las personas físicas para inscribirse en los regímenes formales, debido a que el impuesto
sobre la renta personal implica un nivel mayor de tasas en comparación con un impuesto
generalizado, así como las grandes exoneraciones de los impuestos a las sociedades.
Como segundo factor tenemos la existencia de una larga serie de exenciones y exoneraciones
según la fuente generadora, especialmente en el ámbito de las rentas de capital. El tercer factor lo
constituyen los ingresos mínimos exentos, los cuales son más elevados en la región que en los
países de la OCDE, donde dicho monto equivale en promedio a poco más de 0.2 veces el PIB per
cápita. Finalmente, el impuesto sobre la renta típico de América Latina ha tenido un carácter
“cedular” que supone gravar por separado los distintos tipos o cédulas de renta que percibe un
mismo contribuyente. Estos problemas han provocado que gran parte de la imposición sobre la
renta personal recaiga sobre los salarios de los trabajadores en relación de dependencia, con un
impacto recaudador limitado.
Al mismo tiempo, se han presentado disminuciones en los niveles de ingreso a los que se aplica la
tasa marginal máxima, con lo que ha aumentado la base imponible en el caso del impuesto sobre
la renta que recae sobre las personas jurídicas. El impuesto sobre la renta atenta contra la equidad
horizontal, ya que dos contribuyentes con el mismo nivel de renta podrían pagar diferentes
montos de impuesto si la proporción de las cédulas y las tasas que gravan a cada una de ellas
fueran distintas. Por otra parte, la equidad vertical también se rompe, ya que un contribuyente
que por el total de su renta debería pagar una tasa mayor, al dividir la renta en las distintas
cédulas podría terminar pagando una tasa más baja o similar a la que paga un individuo con renta
menor.
México realizó las reformas más importantes al Impuesto sobre la Renta en 2007 y en el periodo
2010 – 2012. El ISR para las empresas aumentó de 28% a 30%. No obstante, entre 2014 y 2015
éste disminuirá de forma temporal a 28%. Actualmente no ha habido un aumento en la base
imponible; en cambio, se permitió deducir el gasto en educación con un monto máximo que
depende del nivel educativo.
Cuadro 5. NIVELES DE RENTA PARA LA APLICACIÓN DE TASAS MÍNIMAS Y MÁXIMAS DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA
(En número de veces del PIB per cápita)
Aplicación de tasa mínima del
impuesto sobre la renta
Argentina
Brasil
México
América Latina
1985
0.8
0.3
0.7
0.7
2001
1.4
1.5
0.1
2.3
2010
0.3
1.1
0.5
1.4
Aplicación de máxima tasa marginal del
impuesto sobre la renta (nivel de exención)
1985
21.4
10.1
21.3
128.9
2001
16.5
3.1
44.0
20.7
2010
3.7
2.7
3.4
9.1
Fuente: CEPAL, Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, Reformas tributarias y renovación del pacto fiscal,
publicación CEPAL 2013.
En México, Colombia, El Salvador, Honduras y Nicaragua el impuesto sobre la renta se ha
reforzado mediante el establecimiento o modificación de impuestos mínimos sobre los ingresos
societarios, contribuyendo a la disminución de la evasión de impuestos. Concretamente, en el caso
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de México en 2008 se reemplazó el IMPAC (Impuesto al Activo) con el IETU (17.5%). Dichas
reformas en materia de impuestos sobre la renta cuentan con un carácter innovador, ya que
comienza a vislumbrarse una tendencia para transformarlo en un instrumento que favorezca al
empleo formal.
e. La debilidad crónica del impuesto sobre la propiedad inmueble aún persiste,
pero los impuestos aplicados a las transacciones financieras han cobrado fuerza
En la región aún existen rezagos significativos en cuanto a los niveles regionales de recaudación de
impuestos a niveles financieros y de capital. En América Latina, Argentina es el país que tiene el
nivel de recaudación más alto, situación similar a la de España e Italia. Respecto a los impuestos
sobre propiedad e inmuebles, las diferencias son más amplias en la OCDE, aunque generalmente
los países miembros se ubican por encima de los países latinoamericanos en cuanto a la
recaudación obtenida.
La recaudación y cobranza del impuesto sobre la propiedad se ve afectada por los bajos niveles de
cobertura, los altos niveles de morosidad y la considerable subvaluación de las propiedades
debido a la falta sistemática de una actualización adecuada de los valores catastrales. Entre las
principales causas de la elevada morosidad destaca la falta de información para efectuar pagos, las
pocas facilidades de pago y el bajo riesgo percibido por la falta de pago.
Además, otro de los obstáculos que enfrenta la tributación patrimonial es que en varios casos para
modificar los valores catastrales de los predios y el valor fiscal de los bienes inmuebles, los
municipios dependen de la autorización legal de los congresos estatales o provinciales, los cuales,
a su vez, no poseen incentivos para aumentar las tablas de valuación predial, ya que los
ciudadanos perciben que estos incrementos no tienen justificación y dichas decisiones se
convierten en cuestiones políticas poco populares.
f.
Aumento leve en la recaudación de los gobiernos subnacionales
En las dos últimas décadas, América Latina registró una marcada tendencia a la descentralización.
El proceso se reflejó en el traspaso de funciones por parte del gobierno federal al subnacional. Por
otro lado, en países unitarios con múltiples niveles de gobierno se produjo una transferencia
importante de funciones hacia los gobiernos locales, mientras que en los países tradicionalmente
unitarios y sumamente centralizados se crearon nuevos niveles intermedios de gobierno a los que
se encomendó la formulación y ejecución de importantes políticas públicas o simplemente su
gestión.
Pese a la significativa heterogeneidad en los procesos de descentralización, el punto en común ha
sido la gran asimetría vertical en la asignación de gastos e ingresos entre niveles de gobierno. A
pesar de que los ingresos fiscales totales de los gobiernos subnacionales han incrementado en los
últimos años, cabe resaltar que esto se debe a la creciente importancia de las transferencias
provenientes de los gobiernos centrales y no al incremento de los recursos tributarios propios. En
promedio, para el conjunto de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Bolivia y
México las transferencias totales aumentaron 2.1% entre 1997 y 2010, en tanto que los recursos
tributarios propios apenas pasaron del 2.1% al 3.1% del PIB en ese mismo período.
En la mayoría de los países con cierto grado de descentralización fiscal se puede comprobar que
los gobiernos subnacionales dependen mucho del sistema de transferencias con que cada
gobierno central complementa el financiamiento de sus responsabilidades de gasto, es decir la
provisión de bienes públicos a sus ciudadanos.
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Cuadro 6. ATRIBUCIÓN DE INGRESOS TRIBUTARIOS ENTRE DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO, 2010
Gobierno
central +
seguridad
social
Argentina
Brasil
México
Chile
28.7
23.3
11.2
18.4
Gobierno
estatal
Gobierno
local
(en porcentajes del PIB)
4.8
…
7.8
1.3
0.4
0.2
…
1.2
Total
33.5
32.4
11.8
19.6
Gobierno
central +
Gobierno Gobierno
Total
seguridad
estatal
local
social
(en porcentajes del total recaudado)
85.6
14.2
…
100.0
71.9
23.9
4.1
100.0
94.9
3.4
1.7
100.0
93.8
…
6.2
100.0
Al igual que en otros países de Latinoamérica, los gobiernos locales en México tiene una participación muy limitada en la
composición de los ingresos tributarios.
Fuente: CEPAL, Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, Reformas tributarias y renovación del pacto fiscal,
publicación CEPAL 2013.
Los impuestos que con más frecuencia se atribuyen a las instancias subnacionales son los que
gravan la propiedad, las licencias de vehículos automotores y las tasas por servicios específicos, así
como ciertas tasas municipales.
II.
Búsqueda de la reciprocidad como fundamento político de las reformas tributarias en
América Latina y el Caribe
La consolidación fiscal dentro de los países de la región no se ha podido lograr en un amplio grupo.
Dicho problema se explica desde diferentes perspectivas, entre ellas la multiplicidad de intereses y
las presiones de diversos actores políticos y sociales.
Desde la perspectiva política, la desigualdad social supone la existencia de grupos de élites activos
que buscan minimizar su carga tributaria relativa. En tales circunstancias el diseño de estructuras
progresivas se torna más difícil. Una forma de medir el progreso en materia tributaria es mediante
la capacidad del Estado para recaudar impuestos provenientes de los sectores más dinámicos de la
economía, situación que muestra la fortaleza de las instituciones y la amplia relación EstadoSociedad.
Otra de las razones por las cuales no se ha logrado una consolidación fiscal en la región es debido
a los bajos niveles de ingresos por habitante y a la estructura tributaria heterogénea enfocada en
pagos indirectos. También destaca la relación negativa entre los ingresos tributarios y la
importancia del sector agrícola, poniendo en evidencia la dificultad de la recaudación de ingresos
de dicho sector. Los factores sociodemográficos como los niveles de educación y la tasa de
crecimiento de la población también pueden incidir positivamente en la recaudación.
Por último, en lo que concierne a las condiciones estructurales, se deben considerar las variables
institucionales. Los factores institucionales se pueden clasificar en la eficiencia de la gestión
institucional y en los procesos políticos. El control de la corrupción, la calidad de las instituciones
públicas y la calidad de la legislación tributaria podrían incidir positivamente sobre los sistemas
tributarios, mientras que los procesos políticos como el grado de democracia, la estabilidad
política y el Estado de derecho tendrían una repercusión positiva sobre el contribuyente, quien
tendría una mejor disposición a respetar la legislación tributaria.
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