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“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” Senado de la Nación
Secretaria Parlamentaria
Dirección General de Publicaciones
(S-2875/15)
PROYECTO DE LEY
El Senado y la Cámara de Diputados,…
LEY DE CUPO LABORAL PARA COLECTIVOS VULNERABLES Y
CREACIÓN DEL CONSEJO FEDERAL DE INCLUSIÓN POR EL
TRABAJO
Artículo 1.- El objeto de la presente ley es garantizar el acceso al
trabajo de las siguientes personas:
a.- las condenadas a pena privativa de libertad que hubieran cumplido
total o parcialmente su pena;
b.- las condenadas a pena privativa de libertad cuya ejecución se
hubiera dejado en suspenso;
c.- las condenadas a pena privativa de libertad que pudieren acceder a
salidas transitorias, semi-libertad, prisión discontinua, libertad
condicional o libertad asistida;
d.- las procesadas con prisión preventiva que hayan sido excarceladas
y aleguen sufrir restricciones en el acceso al empleo con motivo de su
situación judicial;
e.- las procesadas con prisión preventiva incorporadas al régimen de
salidas transitorias o semi-libertad, que aleguen sufrir restricciones en
el acceso al empleo con motivo de su situación judicial.
f.- las que hayan tenido consumos problemáticos y han sido
incorporadas en dispositivos especiales de integración, de
conformidad con la Ley 26.934.
g.- las víctimas de trata, de conformidad con la Ley 26.842.
Artículo 2.- El Estado Nacional, las empresas privadas que por
concesión o por cualquier otra relación jurídica estén autorizadas al
uso prolongado de bienes del dominio público nacional o a la
prestación de servicios públicos y aquellas personas físicas o jurídicas
habilitadas y registradas para contratar con el Estado Nacional están
obligados a ocupar a las personas comprendidas en el artículo 1° que
reúnan condiciones de idoneidad para el cargo en la siguiente
proporción:
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” a.- del 1% en los organismos que tengan una planta de más de cinco
mil trabajadores;
b.- del 1,5 % en los organismos que tengan una planta de más de dos
mil y hasta cinco mil trabajadores;
c.- del 2% en los organismos que tengan una planta inferior a dos mil
trabajadores.
Los porcentajes establecidos en este artículo deberán contabilizarse
sobre la totalidad del personal, debiendo los obligados establecer
reservas de puestos de trabajo a ser exclusivamente ocupados por los
sujetos alcanzados en el artículo 1º de la presente.
El porcentaje determinado en el párrafo anterior será de cumplimiento
obligatorio para todas las modalidades vigentes de contratación en el
sector correspondiente.
Artículo 3.- Exímese el pago, por parte de las personas físicas o
jurídicas que adhieran al cupo laboral para colectivos vulnerables, de
contribuciones de seguridad social conforme al artículo 11 de la ley
24.241, correspondiente a las personas comprendidas en el artículo 1°
de la presente ley.
Artículo 4.- Incorpórase el artículo S/N a continuación del artículo 23
de la Ley 20.628 de Impuesto a las Ganancias, texto ordenado por el
Decreto 649/97 y sus modificaciones, el cual quedará redactado de la
siguiente forma:
“ARTICULO s/n a continuación del Artículo 23º.- Increméntase el valor
del mínimo no imponible establecido en el Artículo 23 inciso a)
equivalente al monto de remuneración bruta pagado personas
beneficiados por la ley de cupo laboral para colectivo vulnerables”.
Artículo 5.- Créase un Registro Federal de puestos de trabajo
disponibles en el ámbito público y privado que hayan adherido al cupo
laboral para colectivos vulnerables, y de las personas contratadas en
virtud de la presente ley.
Artículo 6.- Las bases de datos establecidas en la presente ley deben
contener sólo aquellos datos necesarios para el cumplimiento de su
objeto. Se prohíbe recabar datos sobre las personas mencionadas en
el artículo 1º que no tengan relación con la idoneidad laboral o con el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 1º. No
podrán exigir datos respecto al artículo 1º los empleadores y terceros.
De conformidad con la Ley 25.326, el responsable y las personas que
intervengan en cualquier fase del tratamiento de datos personales
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” están obligados al secreto profesional respecto de los mismos. Tal
obligación subsistirá aun después de finalizada su relación con el
titular del archivo de datos.
Artículo 7.- Créase el Consejo Federal para la Inclusión por el Trabajo
en el ámbito del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de
la Nación, el que estará integrado por:
a.- un representante del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social de la Nación;
b.- un representante del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos;
c.- un representante designado por el Consejo Federal de Educación;
d.- un representante designado por el Instituto Nacional contra la
Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI);
e.- un representante designado por la Dirección de Control y
Asistencia de Ejecución Penal;
f.- un representante designado por la Secretaría de Programación para
la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico
(SEDRONAR);
g.- un representante designado por el Consejo Federal para la Lucha
contra la Trata y Explotación de Personas y para la Protección y
Asistencia a las Víctimas.
La designación de los funcionarios integrantes del Consejo Federal de
Inclusión por el Trabajo será establecida por la reglamentación de la
presente ley.
Artículo 8.- A fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos de la
presente ley, las funciones del Consejo Federal de Inclusión por el
Trabajos son:
a.- promover la actuación coordinada del Estado Nacional, de los
Estados provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de las
empresas privadas que adhieran a dicho cupo, junto con la
participación de organismos no gubernamentales y otras
organizaciones sociales, fomentando el desarrollo de sistemas locales
de inclusión social por el trabajo;
b.- promover en los ámbitos de las empresas y de las dependencias
públicas la igualdad de trato y oportunidades;
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” c.- verificar el cumplimiento del cupo en los sujetos abarcados en los
artículos 2 y 3 de la presente ley y certificar que en los mismos se
cumple el cupo correspondiente;
d.- actuar como veedor de la idoneidad del aspirante para el puesto a
cubrir;
e.- entregar un certificado de aptitudes a las personas comprendidas
en el artículo 1º de la presente ley no haciendo mención en el mismo a
la situación que dio origen al cupo laboral para colectivos vulnerables;
f.- mantener un registro actualizado con los aspirantes y sus
capacidades laborales, como así también, de las personas contratadas
en virtud de la presente ley;
g.- registrar los puestos de trabajo disponibles en el ámbito público y
privado que hayan adherido al cupo laboral objeto de la presente ley;
h.- prestar asesoramiento a las personas comprendidas en el artículo
1° a fin de derivarlas para su contratación conforme a los criterios de
idoneidad;
i.- coordinar y fomentar programas de capacitación para colectivos
vulnerables a través de instituciones educativas, empresas y
organizaciones no gubernamentales bajo los principios de desarrollar
competencias básicas para la vida y favorecer la empleabilidad,
promoviendo la formación dual (organismo empleador y centro de
formación profesional);
j.- promover campañas de concientización social sobre la importancia
de incluir a los colectivos vulnerables, previsto en la presente ley, en el
ámbito laboral;
k.- intercambiar y coordinar información con la Dirección de Control y
Asistencia de Ejecución Penal, con el SEDRONAR y con el Consejo
Federal para la Lucha contra la Trata y Explotación de Personas y
para la Protección y Asistencia a las Víctimas;
l.- presentar un informe anual sobre los objetivos cumplidos, los que
requieran una mejora y la proyección para el año siguiente ante el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Para la proyección
futura adoptar planes de igualdad contemplando la calificación
profesional, promoción y formación.
Artículo 9.- El Consejo Federal para la Inclusión por el Trabajo se
constituirá en cada una de las delegaciones del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social.
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” Artículo 10.- Los organismos públicos, dentro de la esfera del Estado
Nacional, en los que el Consejo Federal para la Inclusión por el
Trabajo corrobore el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2º no
podrán contratar nuevo personal, bajo ningún tipo de modalidad, hasta
tanto no regularice su situación.
Artículo 11.- Verificada la existencia de la infracción, quienes la hayan
cometido serán pasibles de las siguientes sanciones, según
corresponda:
a.- Multa diaria, tomando como referencia el valor del canon que debe
abonar en virtud de la utilización del bien público o de la prestación del
servicio público, cuyo monto se establece de un modo proporcional al
incumplimiento del cupo y dentro de los márgenes establecidos a
continuación:
i. Incumplimiento total: 20% del canon mensual.
ii. Incumplimiento del 75% hasta el total del cupo: 15% al 20% del
canon mensual.
iii. Incumplimiento del 25% al 75% del cupo: 5% al 15% del canon
mensual.
iv. Incumplimiento de hasta el 25% del cupo: hasta el 5% del canon
mensual.
b.- Suspensión de los registros de proveedores que posibilitan
contratar con el Estado hasta que cumpla con el cupo mínimo.
c.- La pérdida de los beneficios, cuando se encuentre entre los
adherentes del artículo 3º de la presente ley.
Artículo 12.- El cumplimiento del cupo laboral correspondiente, en
ningún caso podrá significar la cesantía de los puestos laborales
existentes al momento de la promulgación de la presente ley.
Artículo 13.- Los sujetos enunciados en el artículo 2 y los adherentes
al cupo laboral para colectivos vulnerables, previstos en el artículo 3,
tendrán un plazo máximo de (180) ciento ochenta días, prorrogable
por (60) sesenta días más, desde la promulgación de la presente ley.
Artículo 14.- Deróganse las siguientes normas:
a.- el inciso a) del artículo 17 de la Ley 26.861;
b.- el inciso f) del artículo 32 del Decreto 1421/2002 Reglamentación
Ley Marco de Regulación del Empleo Público.
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” Artículo 15.- El Poder Ejecutivo Nacional deberá reglamentar la
presente ley en un plazo máximo de (60) sesenta días contados desde
su promulgación.
Artículo 16.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Liliana T. Negre de Alonso.- Adolfo Rodríguez Saa.FUNDAMENTOS
Señor Presidente:
La presente propuesta legislativa está orientada a garantizar la
inclusión de personas en situación de vulnerabilidad especial a través
del trabajo. Estas personas son identificadas como colectivos
vulnerables, ya que sufren un rechazo social muy acentuado que
impide su rehabilitación.
La definición de un grupo como colectivo vulnerable hace referencia al
análisis de perfiles de exclusión social, donde se detectan
“condiciones específicas de desigualdad, precariedad o desventaja
acumulada que se producen con frecuencia entre ciertos segmentos
de población o colectivos concretos"1.
Por tanto, un colectivo
vulnerable es un grupo con un perfil específico de desventaja en un
contexto de exclusión social objetivo.
Todos los seres humanos son iguales en dignidad2. Un grupo de
personas es definido como colectivo vulnerable no por sus
características esenciales, sino de acuerdo a un contexto dado. Por
ejemplo, la población de varones jóvenes de un país puede convertirse
en un colectivo vulnerable en tiempos de guerra.
En esta oportunidad, nos dedicamos especialmente a cuatro colectivos
vulnerables diferentes: las víctimas de la trata de personas, las
personas afectadas por consumos problemáticos, los ex –reclusos y
1
Subirats, Joan (Ed.) (2005). Perfils d'exclusió social urbana a Catalunya. Bellaterra: Servei de publicacions –
Universitat Autònoma de Barcelona. Citado por Bárbara Biglia en “La construcción de narrativas como
método de investigación psico-social. Prácticas de escritura compartida.” Revista FQSR Volumen 10, No. 1,
Art. 8 – Enero 2009.
2
“Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y
conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros”. Declaración Universal de los Derechos
Humanos, Artículo 1. La publicación de la Declaración 1948 es consecuencia de un proceso histórico en la
modernidad, pero también de toma de conciencia a lo largo de toda la historia de la humanidad de su propia
dignidad presente en cada persona, que puede remontarse a los códigos egipcios. La fuente de esos derechos
no es nunca el consenso humano, ya que en este caso podrían ser cambiados y dejarían de ser humanos para
convertirse en parlamentarios o en consensuados. Los titulares de los derechos humanos son los seres
humanos y sólo los seres humanos (Meter Singer, filósofo de Derecho defensor del valor de la Vida, sostiene
que ni todos los seres humanos ni sólo los seres humanos son titulares de tales derechos).
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” los procesados con prisión preventiva incorporadas al régimen de
salidas transitorias o semi-libertad que aleguen sufrir restricciones en
el acceso al empleo con motivo de su situación judicial. Al hablar de
colectivos vulnerables en plural, reconocemos que cada grupo tiene un
perfil específico de desventaja, aunque todos ellos coinciden en un
mismo escenario de exclusión social. El contexto de exclusión
específico que abordamos es el del mercado de trabajo.
En el mercado laboral actual, los colectivos vulnerables seleccionados
se asemejan por la dificultad de acceder a un trabajo digno.
Organizaciones no gubernamentales de renombre internacional, como
Cáritas y la Cruz Roja3, desde hace años dedican especial atención a
los colectivos vulnerables en el mercado de trabajo. Las personas en
situación vulnerable respecto al empleo son para éstas
organizaciones, sujetos de programas de empleabilidad, que incluye
capacitación de las personas en situación de vulnerabilidad y
campañas de sensibilización de la sociedad4. Los colectivos
vulnerables respecto al empleo son definidos por el Comité
Internacional de la Cruz Roja como grupos de personas vulnerables
por una dificultad (multicausal) de acceso al mercado de trabajo5. La
Sociedad de Cruz Roja de España desarrolla planes de empleo para
colectivos vulnerables desde hace más de diez años. Según los
informes de esta asociación, consideran colectivos vulnerables, entre
otros, a los drogodependientes, las víctimas de explotación laboral y
sexual, y los reclusos. En el colectivo de reclusos, están presentes
otros grupos vulnerables tales como las mujeres en dificultad social,
madres con niños pequeños, los drogodependientes y los portadores
de HIV6.
Si bien algunos colectivos vulnerables generan más empatía que otros
en la sociedad, todos tienen en común que sufren con la gran
desventaja que les impone su origen. Según un trabajo de
investigación presentado ante la Corte Interamericana de Derechos
Humanos: “Los grupos vulnerables constituyen una amalgama muy
heterogénea de colectivos tremendamente diferentes entre sí. Lo que
une a estos colectivos es la situación de partida desventajosa que
sufren a la hora de ver reconocidos muchos de sus derechos
humanos”7.
3
En especial, el Comité Internacional de la Cruz Roja plantea entre sus proyectos de promoción humanitaria
las acciones de bienestar social para colectivos vulnerables.
4
El empleo de las personas vulnerables, una inversión social rentable. Cáritas Programas 2013
http://www.caritas.es/qhacemos_programas_info.aspx?Id=66 {08-07-´15}
5
http://www.empleocruzroja.org/ver/112/Empleo-y-Colectivos-Vulnerables.html
6
Sociedad de Cruz Roja España, Plan de Empleo para Colectivos Vulnerables, 2013.
http://www.sobrevulnerables.es/sobrevulnerables/ficheros/otrosestudios/PLAN%20DE%20EMPLEO%20INTERACTIVO%20FINAL.pdf [4-07-´15]
7
Colectivos vulnerables y derechos humanos. Perspectiva internacional. Susana Sanz Caballero. Centro de
Estudios de Derecho y Relaciones Internacionales Ed. Tirant lo Blach, Valencia, 2010.
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” Un derecho humano fundamental es el trabajo. Nuestra Constitución
Nacional, en su artículo 16, reza:
“… Todos los habitantes son iguales ante la ley y admisibles en los
empleos sin otra condición que la idoneidad…”.
Por su parte, el artículo 17 de la Ley 20.744 prohíbe cualquier clase de
discriminación en el ámbito laboral.
Por el trabajo, el ser humano se descubre y se auto- realiza. Cuando
falta trabajo, se genera un círculo vicioso donde el mercado laboral
excluye, la familia reprocha, la sociedad discrimina y las oportunidades
se ocultan.
Por lo tanto, es fundamental ocuparnos de la exclusión laboral.
Proponemos abordar esta cuestión como un fenómeno complejo y
multifacético. Uno de los aspectos es el conjunto de variables
económicas incidentes, tales como el déficit estructural de empleo,
que es un fenómeno multivariable en sí, todo ello relacionado con la
marginalidad estructural, que lamentablemente persiste en Argentina.
Un segundo aspecto son las variables culturales. Entendemos que
muchas de las prácticas laborales de exclusión se asientan en
opiniones y percepciones culturalmente arraigadas, además, existen
códigos de conducta y valores contradictorios en nuestra sociedad
afectados también por la marginalidad estructural. Y el gran fenómeno
de la violencia que atraviesan todas las facetas de la sociedad.
En este sentido el Papa Francisco clama "No a la inequidad que
genera violencia" en su encíclica Evangelium Gaudium:
“Hoy en muchas partes se reclama mayor seguridad. Pero hasta que
no se reviertan la exclusión y la inequidad dentro de una sociedad y
entre los distintos pueblos será imposible erradicar la violencia. Se
acusa de la violencia a los pobres y a los pueblos pobres pero, sin
igualdad de oportunidades, las diversas formas de agresión y de
guerra encontrarán un caldo de cultivo que tarde o temprano
provocará su explosión. Cuando la sociedad —local, nacional o
mundial— abandona en la periferia una parte de sí misma, no habrá
programas políticos ni recursos policiales o de inteligencia que puedan
asegurar indefinidamente la tranquilidad. Esto no sucede solamente
porque la inequidad provoca la reacción violenta de los excluidos del
sistema, sino porque el sistema social y económico es injusto en su
raíz. Así como el bien tiende a comunicarse, el mal consentido, que es
la injusticia, tiende a expandir su potencia dañina y a socavar
silenciosamente las bases de cualquier sistema político y social por
más sólido que parezca. Si cada acción tiene consecuencias, un mal
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” enquistado en las estructuras de una sociedad tiene siempre un
potencial de disolución y de muerte”8.
Una de las situaciones de vulnerabilidad especial es la de aquellas
personas que han estado presas, habiendo cumplido o no una
condena, que han pagado su deuda con la sociedad, y sin embargo,
deben cargar de por vida el estigma de ser personas indeseables a tal
punto que no pueden tener un trabajo honesto. Históricamente,
quienes se han encargado de esta problemática fueron los patronatos
de liberados, cuya función de es brindar asistencia moral, material y
social al egresado de la cárcel. Recientemente, se sancionó la ley de
reforma del patronato de liberados, hoy la Dirección de Control y
Asistencia de Ejecución Penal, que tiende a hacer más operativo el rol
del patronato en el marco de aplicación de la Ley de Ejecución Penal.
Sin embargo, la realidad post-penitenciaria es mucho más amplia y
compleja. Es necesario que desde el Estado se tomen medidas
orientadas a una auténtica política de inclusión. Una de ellas puede
ser una herramienta legislativa para garantizar una efectiva inclusión a
través del trabajo.
El artículo 18 de Nuestra Constitución Nacional dice: “… las cárceles
deben ser sanas y limpias para seguridad de los reclusos y no para su
castigo…”. Allí se plasma la visión humanista y cristiana de los
constituyentes de respeto a la dignidad del hombre, el espíritu de
nuestros derechos fundamentales. Todo ser humano, aunque sea un
reo -por causa jurídica mediante el debido proceso-, sigue mereciendo
el respeto y la dignidad propia del ser-persona. Lamentablemente,
existen grandes deficiencias y condiciones precarias en las cárceles y
las violaciones a los derechos humanos de los reclusos9. Las
denuncias son compiladas en el informe anual de la Procuraduría
Penitenciaria de la Nación ante la Comisión Bicameral de Defensoría
del Pueblo del H. Congreso de la Nación, aunque, tristemente, estas
atroces historias son olvidadas en algún cajón. Entonces, cuando los
objetivos constitucionales de readaptación y seguridad no se cumplen,
la persona que sale de la cárcel es un condenado social. Por tanto, el
Estado, como garante de sus derechos, continúa teniendo
responsabilidad para con esa persona en cuanto a lograr que el exrecluso se pueda reinsertar socialmente.
Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos de la ONU,
recogidas en la ley 24.660, señalan que “El deber de la sociedad no
termina con la liberación del recluso. Se deberá disponer, por
8
Papa Francisco Exhortación Apostólica Evangelium Gaudium, 59.
9
Las denuncias a violaciones de los Derechos Humanos de los reclusos son compiladas en el informe anual
de la Procuraduría Penitenciaria de la Nación ante el H. Congreso de la Nación.
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” consiguiente, de los servicios de organismos gubernamentales o
privados capaces de prestar al recluso puesto en libertad una ayuda
post penitenciaria eficaz que tienda a disminuir los prejuicios hacia él y
le permitan readaptarse a la comunidad” (Regla Nº 64). Es relevante
destacar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el fallo
Verbitsky10, expresó que “las Reglas Mínimas para el Tratamiento de
los Reclusos de las Naciones Unidas –si bien carecen de la misma
jerarquía que los tratados incorporados al bloque de constitucionalidad
federal- se han convertido, por vía del artículo 18 de la Constitución
Nacional, en el estándar internacional respecto de personas privadas
de libertad”.
El cometido de “readaptar” se ve
obstaculizado por la fuerte
estigmatización
que sufren las personas condenadas. Tal
“readaptación” no va a producirse con la sola mención de ella en los
instrumentos internacionales de Derechos Humanos. Es necesario que
exista un trabajo de integración y concientización social, orientado a
que la sociedad abandone la idea de venganza o castigo.
Es de destacar, que la supuesta “readaptación” social del condenado
no será exclusivamente realizada durante la permanencia del interno
en la unidad penitenciaria, sino que dicha “readaptación” será más
necesaria al momento de la liberación de aquél al cual la prisión ha
estigmatizado socialmente. Esto claramente se ve plasmado en las
Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos al expresar “Se
tendrá debidamente en cuenta, desde el principio del cumplimiento de
la condena, el porvenir del recluso después de su liberación…” (Regla
Nº 80).
Autores de los últimos cuarenta años11 dedicados a estudiar sobre la
realidad post-penitenciaria de nuestro país han coincidido en que
desde lo institucional hay que dar una respuesta para tantas personas
que salen de la cárcel y son condenados sociales de por vida, de
modo que la finalidad de las cárceles que reza nuestra Constitución no
se cumple. Estos autores coinciden en, por un lado, cuáles deben ser
los objetivos de las instituciones que se ocupen de los liberados, y por
otro, que los patronatos de liberados solos no alcanzan para realizar
éstos objetivos.
10
CSJN, “Recurso de hecho deducido por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) en la causa
Verbitscky s/hábeas corpus” , 03/05/2005. Fallos CSJN 856. XXXVIII.
11
Analizados por Jorge Núñez, doctor en Criminología de la Universidad de Valladolid, docente investigador
en el Instituto Max-Planck-para la Historia del Derecho Europeo. INHIDE. E-mail: jorgealber75@gmail.com
en NÚÑEZ, JORGE A. “La reinserción social de los ex-presidiarios en la Argentina de las primeras décadas
del siglo XX: algunos comentarios biográficos sobre Jorge H. Frías, fundador del Patronato de Liberados y
Excarcelados de la Capital Federal”, Temas de Historia Argentina y Americana 22 (2014). Disponible en:
http://bibliotecadigital.uca.edu.ar/repositorio/revistas/reinsercion-social-ex-presidiarios-argentina.pdf [30-06`15]
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” El Instituto Criminológico del Secretariado de Ayuda Cristiana a las
Cárceles realizó un trabajo para dar cuenta de la realidad de los
egresados de las penitenciarías de argentina entre 1974 y 1980. En el
libro “Realidad post penitenciaria argentina” los autores Bouzón de
Terzano y García Basalo plantean la necesidad impostergable de
impulsar la creación, el desarrollo y la coordinación de las instituciones
de carácter post-penitenciario considerándolas parte integrante y
esencial del tratamiento penitenciario. Sobre el carácter de los
patronatos Bouzón de Terzano y García Basalo afirmaban que “…la
asistencia post-penitenciaria tiene que basarse en la coexistencia de
organismos gubernamentales y privados, a condición, claro está, que
unos posean los medios y los recursos humanos indispensables para
asegurar su eficacia y a que se establezca una adecuada coordinación
que impida los inconvenientes de una posible duplicación innecesaria
de servicios, como la existencia de áreas abandonadas”12. La Ayuda
Cristiana a las Cárceles continúa brindando asistencia dentro y fuera
de los penales, con la dirección de la Dra. Emilia Bouzón de Terzano.
Careaga y Acosta, desde la Academia de Derecho y Ciencias Sociales
de Córdoba, analizan el papel de las instituciones de reinserción
concluyendo que “… de nada serviría la asistencia penitenciaria si
luego, en el momento de mayor desorientación, al regresar el liberado
a la sociedad, no se le brinda una adecuada ayuda material y
espiritual”13 .
Además, enumera cuáles deben ser los objetivos de las instituciones
que se ocupen de los liberados:
1) Que el egresado encuentre un entorno social distinto al que tenía
cuando incurrió en el delito;
2) Evitar la reincidencia de aquél en el delito;
3) Propender a disminuir la criminalidad y
4) Prevenir la comisión de delitos por parte del grupo social del
condenado.
Creemos firmemente, que estos objetivos no se lograrán sin la
dignificación de las personas liberadas a través del trabajo.
12
EMILIA BOURZON DE TERZANO y JUAN CARLOS GARCÍA BASALO, Realidad postpenitenciaria
argentina, Buenos Aires, Instituto de Estudios Criminológicos, 1980, pp. 30-45. Citado por Núñez, Jorge A.,
op. Cít.
13
ANA M. CAREAGA Y MARÍA NOEL ACOSTA, “Prevención especial y patronato de liberados”, en
LUIS R. PIZARRO (coordinador), Prevención especial y patronato de presos y liberados, Córdoba. Academia
de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, 2001. Citado por Núñez, Jorge A., op. Cít.
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” Asimismo, otro grupo de personas también está afectado y confundido
con esta realidad: las personas con prisión preventiva incorporadas al
régimen de salidas transitorias o semi-libertad. El procesado es un
inocente hasta que no se demuestre lo contrario. Sin embargo, más
del 50% de la población carcelaria en el Sistema Penitenciario Federal
está compuesto por reclusos sin sentencia firme14.
“… la crisis de dilución y mutación del trabajo -como fenómeno globalencuentra en la Argentina una particular construcción social y
desarrollo político. Muy lejos de la sociedad del fin del trabajo (Offe,
1992; Rifkin, 1996; entre otros), la falta de trabajo constituye el rasgo
principal de la metamorfosis social y política que experimenta la
sociedad argentina”.
“Esto debido no sólo al impacto estadístico del problema, sino
fundamentalmente al deterioro del patrimonio socio-económico y de
las capacidades culturales de generación y defensa del bien común, lo
cual compromete a las condiciones de vida de las nuevas
generaciones. Por lo mismo, la crisis del empleo -en un sentido
amplio- se destaca no sólo por su persistencia y extensión, sino
también como causa del subdesarrollo económico, la fragmentación
social y la devaluación de las capacidades de respuesta de la
sociedad.
Justamente, es la complejidad de esta trama la que exige a los
estudios de la cuestión laboral a establecer un necesario diálogo con
las dimensiones ocultas del poder y la subjetividad. Al mismo tiempo
que resulta imprescindible comenzar a delinear –con base en este
diagnóstico- una agenda capaz de asumir no la administración si no la
efectiva superación de la crisis social que ocasiona el débil crecimiento
económico y el fin de la sociedad salarial en la Argentina”15.
Asimismo, enumera los principales problemas del mercado laboral:
1)
El débil crecimiento de la demanda agregada de empleo y el
aumento generalizado de las formas precarias y extralegales de
contratación y ocupación, tiene lugar en una economía que amplía sus
desigualdades estructurales. Esto explica el achicamiento del mercado
intento, el aumento de la pobreza y el incremento de la desigualdad
social.
2)
El desempleo y el subempleo se han convertido en un déficit
estructural, lejos de poder ser explicado en términos de factores
Sistema Nacional de Estadísticas de Ejecución de la Ley Penal, Informe Anual 2013.
Agustín Salvia, Crisis del empleo y fragmentación social en la Argentina. Diagnóstico necesario y
condiciones para su superación Revista Herramienta; Lugar: Buenos Aires; Año: 2003
14
15
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” friccionales, tecnológicos o demográficos. Se trata de un déficit que
afecta a la mayoría de la fuerza de trabajo, tanto a trabajadores
adultos como a nuevos trabajadores jóvenes; a la vez que los
trabajadores de baja calificación constituyen un grupo particularmente
vulnerable en términos de precarización laboral. El aumento de esta
oferta laboral se explica en particular por la gravedad y extensión de la
pobreza en los hogares.
3)
El mercado laboral está afectado por una fuerte segmentación de
las oportunidades de empleo en términos de calidad y
remuneraciones; lo cual ha ampliado las brechas socio-institucionales
y culturales entre el sector formal y el sector informal de la economía;
a la vez que se destaca un alto deterioro del capital humano y de la
productividad del trabajo, especialmente en los segmentos informales.
4)
Estas características de crisis del mercado de trabajo se
presentan en forma heterogénea según la región, sus capacidades
productivas y desarrollo político-institucional. En particular se agrava
con la depresión de algunas economías regionales y la falta de
iniciativas de desarrollo local, tanto en el conurbano bonaerense como
en diferentes zonas del interior del país.
5)
Se destaca un fuerte déficit institucional por parte del Estado
para encarar un modelo de crecimiento endógeno y una política de
regulaciones que atienda estos problemas. Los institutos del Estado
vinculados a la atención del déficit de empleo, desempleo y
precariedad laboral se ven desbordados ante la magnitud de la
pobreza, la marginalidad social y la informalidad laboral16.
6) Frente a la cultura de la pobreza digna, la marginalidad estructural
va creando otra cultura de la pobreza, con otras reglas de intercambio,
de relaciones sociales y de valoración social, donde prima la violencia
y la ley del más fuerte. Los lazos de solidaridad son más débiles que
los de las capas medias. La pobreza se fue acumulando y cada crisis
fue produciendo un shock de expulsión mayor. Desde el punto de vista
económico significa no acceder a un buen empleo, lo que puede dar
lugar a formas extralegales de supervivencia17.
Estas cuestiones desarrolladas por el autor en 2003, las reitera en
nuevos informes del Observatorio de la Deuda Social de la UCA,
donde muestra que a pesar de las políticas de inclusión social y el
período de bonanza económica la desigualdad estructural en la
Argentina se ha agravado. La situación de marginalidad laboral y
económica que José Nun llamó en los años sesenta "la masa
16
17
Ob. Cít.
http://www.lanacion.com.ar/1652437-agustin-salvia-el-gobierno-ha-multiplicado-los-efectos-de-ladesigualdad-social-en-un-contex [6-07-15]
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” marginal" persiste en un mercado laboral secundario, de baja
productividad y empleos sin protección social.
En consecuencia de lo expuesto, el acceso al mercado laboral no es
igual para todos ni ofrece las mismas oportunidades. Una persona ex reclusa, víctima de la trata o adicta en recuperación, debe afrontar
grandes obstáculos que muchas veces no logra superar por sí sola. La
Cruz Roja relata “Ser una persona vulnerable respecto al empleo,
tener que hacer frente a especiales dificultades a la hora de acceder al
mercado de trabajo, no es una situación que pueda atribuirse a una
única causa. Son muchos los procesos y dinámicas personales y
sociales que están en la base de esta situación: déficits en
competencias personales y profesionales, baja autoestima, contextos
laborales que no favorecen la igualdad de oportunidades,
discriminación por origen, sexo, edad, clase social, dificultades
socioeconómicas, factores estructurales de nuestra sociedad,
desocupación”18.
Conforme a lo expuesto, consideramos que para estos colectivos, la
exclusión laboral se observa en dos grandes dimensiones, por un lado,
la marginalidad estructural, que ya hemos explicado, y por otro, la
discriminación.
El INADI plantea la cuestión de las representaciones discriminatorias:
“La discriminación opera sobre fundamentos culturales que delimitan
nuestra mirada de la otredad. Los prejuicios y estereotipos que
condicionan las maneras concretas en que la sociedad rechaza,
excluye o incluye y acepta a determinadas poblaciones o grupos,
expresan representaciones que ponen en juego todo un andamiaje
sociocultural que es necesario reconocer y poner en cuestión para
comprender la discriminación” 19.
En especial, el colectivo de personas ex –reclusas20 tiene grandes
dificultades de acceso al empleo. La salida de la cárcel para el recluso
puede significar la retroalimentación de mecanismos de exclusión, ya
que el hecho de salir de una institución total, donde muchas veces se
sufre situaciones de violencia y desamparo extremo, puede ser una
experiencia impactante si no encuentra recursos ni redes de
contención a su egreso. La cárcel supone, muchas veces, la ruptura
de las relaciones familiares y sociales del individuo, esto sumado el
aislamiento y alejamiento que comporta del mercado de trabajo, hace
necesario que a su salida tengan garantizado, aunque no el empleo
estable, alguna posibilidad de inserción en el mercado laboral.
18
19
20
Informe 2010 sobre la vulnerabilidad social, Cruz Roja España.
INADI, Mapa Nacional de la Discriminación. Segunda Edición, 2014.
Desigualdades en el mercado laboral: El Colectivo de personas ex reclusas y su inserción en el mercado laboral. Laura
Martínez Cívico. Universidad UAB, Madrid, 2013.
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” La rehabilitación de los reclusos se realiza fundamentalmente a través
de la educación y el trabajo. Las personas privadas de la libertad
pueden iniciar sus estudios primarios y secundarios, incluso pueden
llegar a graduarse de una carrera universitaria. Además existen
capacitaciones en talleres de sastrería, confección de calzados,
talleres de oficios varios como plomería, albañilería, herrería,
panadería, construcción de muebles, etc. Estas formaciones tienen
como propósito que, llegado el momento de recuperar la libertad, las
personas puedan insertarse en el mercado laboral con demandas de
recursos humanos calificados). El derecho al trabajo del recluso está
contemplado por la legislación nacional e internacional, cuánto más
garantizada estaría la inserción socio-laboral de las personas que han
recuperado su libertad. Las Reglas básicas para el tratamiento de los
reclusos establecen: “Se crearán condiciones que permitan a los
reclusos realizar actividades laborales remuneradas y útiles que
faciliten su reinserción en el mercado laboral del país y les permitan
contribuir al sustento económico de su familia y al suyo propio” (Regla
Nº 8).
“Con la participación y ayuda de la comunidad y de instituciones
sociales, y con el debido respeto de los intereses de las víctimas, se
crearán condiciones favorables para la reincorporación del ex recluso
a la sociedad en las mejores condiciones posibles” (Regla Nº 10).
El INADI explica que los postulantes a un puesto de trabajo, cuando
son ex reclusos, son sometidos a prácticas laborales de exclusión,
asentadas en opiniones y percepciones culturalmente arraigadas
acerca de las personas que han sido condenadas por haber cometido
un delito: “La exclusión de las personas liberadas de las oportunidades
laborales no sólo restringe su libertad para poner en práctica sus
potencialidades, sino que también limita su desarrollo personal e
impide seriamente la “readaptación” de las mismas en la vida social. El
requisito de antecedentes penales solicitado en la etapa de ingreso y
evaluación de los/as postulantes constituye un obstáculo para el
acceso al empleo de las personas liberadas. Asimismo, este
requerimiento se encuentra frecuentemente asentado en prejuicios y
estereotipos que poco se vinculan con la idoneidad o capacidad que
exige el puesto de trabajo. Esta situación obstaculiza la readaptación
social de este colectivo sin perjuicio de haber cumplido la pena
establecida por el sistema de justicia penal”.
Además, explica las dificultades que reinserción o inclusión laboral del
postulante ya que sólo puede acceder a trabajos en condiciones
desfavorables, como ser empleos poco calificados, precarizados o mal
remunerados.
En la investigación desarrollada por el INADI “Mapa de la
Discriminación en la Argentina”, se señala que: “El 52 por ciento de las
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” personas encuestadas han estado total o parcialmente de acuerdo con
la frase “la mayoría de los/as delincuentes no tiene recuperación”.
Muchas de estas tendencias se ven influenciadas por los medios de
comunicación en lo que se denomina la criminología mediática21”. Al
respecto, un ensayista de Comunicación Social explica que un tipo de
relato recorre la mayoría de las producciones de las industrias
culturales: se basa en la idea central de una sociedad bipolar, donde
“los buenos” luchan contra “los malos”: “En ese esquema no hay
posibilidad de cambio, sólo son posibles soluciones coercitivas: la
eliminación del mal o bien el encierro por tiempo ilimitado de quien lo
represente. Ese discurso se replica en series, dibujitos, videojuegos y
películas, y con el tiempo inciden en nuestra subjetividad y nuestra
forma de percibir la realidad. Lo complejo es que ese relato aplicado a
las políticas de seguridad nos lleva a pensar que en la cárcel están
detenidos “los malos” de la sociedad. Por lo cual vivimos en la fantasía
de que si hay más detenidos estamos en una sociedad más segura.
Otra consecuencia directa de este discurso es que tiende a
estigmatizar a la persona que padeció una situación de encierro. Si
representa “el mal”, cuantos más años de detención mejor, y ojala que
nunca recupere la libertad. Para este paradigma, el detenido “es un
delincuente”, no una persona que delinquió en un momento particular.
Ese pensamiento no deja posibilidad al cambio ni da lugar a esquemas
de inclusión social post-penitenciaria. Este discurso del miedo cierra
puentes. Obviamente, la falta de redes de inclusión y de alternativas
es funcional a la reincidencia y al aumento de la violencia” 22.
En cuanto a las personas afectadas por consumos problemáticos, es
indudable que una correcta rehabilitación es aquella que se pone a
prueba a través del trabajo. Las autoridades veedoras darán cuenta de
los distintos perfiles y necesidades, trabajando coordinadamente para
contar con recursos plurales que den respuesta y ofreciendo
alternativas terapéuticas que permitan individualizar la respuesta. Es
fundamental el acercamiento de los recursos a las personas, en la
mediación y en un trabajo de motivación hacia el empleo e
intensificación de las acciones de orientación de forma exhaustiva y
personalizada23. La propuesta de cupo implica coordinar la asistencia
con una adecuada inserción laboral.
La Conferencia Episcopal Argentina desde hace años manifiesta su
preocupación sobre el tema y ha creado en el ámbito de la Pastoral
Social la Comisión Nacional de la Pastoral sobre Drogadependencia,
En ese sentido, según Raúl Eugenio Zaffaroni, “la criminología mediática crea la realidad de un mundo de
personas decentes frente a una masa de criminales identificada a través de estereotipos, que configuran un
ellos separado del resto de la sociedad, por ser diferentes y malos”.
22
Criminología mediática, por Roberto Samar, Licenciado en Comunicación Social, docente de Filosofía Política
Moderna UNLZ. Publicado en Diario Página/12, Miércoles, 26 de octubre de 2011.
21
23
Cruz Roja, Colectivos vulnerables, memoria 2004.
http://www.cruzroja.es/principal/documents/16917/223102/02+VULNERABLES.PDF/f18f8e01-2e64-46a4bd81-820c134fa6bb
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” que propone una activa contribución a la REHABILITACIÓN de las
personas afectadas, traducida en programas de empleo digno para la
reinserción social de quienes realizan un camino de recuperación.
El padre Charly, uno de los sacerdotes que trabaja en la Casa de
Cristo24, centro de rehabilitación del paco en la villa 21-24, opina que
para recuperar a las personas que acuden al centro: “hay que abrazar
toda la vida de la gente con la que trabajamos, mirar la integralidad de
la persona”.
Y destaca que para que el adicto recuperado se mantenga limpio no
basta con el mandato de abstinencia, sino que es muy importante el
acompañamiento de la comunidad durante toda la vida de la persona
recuperada: “Cuando salís, cambia el paradigma: no te digo lo que
tenés que hacer para recuperarte, si no que te acompaño”25.
El documento de la Pastoral Social “Lineamientos Básicos para la
Implementación de Políticas Públicas sobre el Consumo de Drogas y
contra el Narcotráfico”, en lo que se refiere directamente a las
personas afectadas por el consumo declara:
-En el centro del problema de la drogadicción está el ser humano y la
necesidad de condiciones sociales para el desarrollo personal y
familiar, como así también la búsqueda del sentido de la vida.
-Es necesario fortalecer el tejido social creando un contexto que
permita superar la marginación y la exclusión.
-Se deben consolidar redes de cohesión social para evitar que se
enquiste en cualquier lugar la trama de la droga y el delito.
-Las políticas públicas se deben orientar de manera clara a desalentar
el consumo de drogas.
-Se requiere un abordaje integral teniendo en cuenta las
características de la enfermedad y el impacto que tiene sobre el
individuo y sobre su entorno familiar.
-Al adicto no hay que criminalizarlo, hay que acompañarlo y ayudarlo a
recuperar su libertad.
-A su vez, hay que actuar sobre la tolerancia social al consumo de
drogas ilegales que conduce inevitablemente a la disminución en la
percepción del riesgo y el consiguiente aumento del consumo.
24
Las Casas de Cristo son centros católicos de rehabilitación abiertos a las personas de todos los credos.
http://www.infojusnoticias.gov.ar/especiales/villa-21-24-trabajar-juntos-y-desde-adentro-para-salir-delpaco-62.html.
25
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” -Las personas que consumen estupefacientes tienen afectada su
voluntad, por eso es importante no pretender pasar de lo represivo a lo
permisivo y desentenderse de los efectos nocivos que tienen las
drogas sobre ellos y sobre terceros inocentes.
-El paco constituye una especial amenaza por sus características
destructivas y por afectar fundamentalmente a las poblaciones más
vulnerables y requiere de acciones concretas para alejarlo de las
manos de los adolescentes y jóvenes pobres.
-Es necesario prever la creación de programas de empleo digno para
la reinserción social de quienes realizan un camino de recuperación.
La ley 26.394 de Trata de Personas, modificada por la ley 26.842, en
su artículo 6, dice “El Estado nacional garantiza a la víctima de los
delitos de trata o explotación de personas los siguientes derechos…”,
inciso d), “Recibir capacitación laboral y ayuda en la búsqueda de
empleo”.
El Protocolo Para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas,
especialmente Mujeres y Niños, que complementa la Convención de
las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional,
llama a los Estados no sólo a combatir el delito y castigar a sus
agentes sino también a prevenirlo, a dar protección a sus víctimas y
asistirlas en su reintegración a la sociedad.
Cualquier persona puede ser víctima de la trata. Sin embargo, las
víctimas suelen compartir un perfil de especial vulnerabilidad, como
por ejemplo ser migrante, sufrir desarraigo, no tener redes de
contención social o una familia que la proteja. Estar expuesto a la
desigualdad social, la inseguridad y la corrupción puede convertir a
una persona en víctima. Estadísticamente, la trata de personas es un
crimen que afecta especialmente a las mujeres y los niños,
especialmente cuando se habla de explotación sexual, servidumbre y
algunos sectores de explotación económica como el trabajo
doméstico, el agrícola o las maquiladoras. Según un estudio publicado
por la Comisión Interamericana de Mujeres de la Organización de
Estados Americanos, las víctimas de trata son principalmente mujeres
y niñas. No sólo por registrar la mayor parte de las víctimas, incluso en
el sector laboral, sino porque las formas de explotación a las que son
sometidas suelen ser más severas26. Las mujeres no son un colectivo
vulnerable en sí, pero en todo grupo vulnerable hay una gran
proporción de personas de sexo femenino, por lo que se observa que
26
Trata de Personas: Aspectos Básicos, Fernanda Ezeta, OIM México, coedición, Comisión Interamericana
de Mujeres de la Organización de Estados Americanos, Organización de Estados Americanos, Organización
Internacional para las Migraciones, Instituto Nacional de Migraciones, Instituto Nacional de las Mujeres,
página 11, Primera edición, mayo de 2006, impreso en México.
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” la condición de mujer se encuentra surcada por diversas realidades en
las cuales pueden coincidir múltiples vulnerabilidades. La trata de
mujeres tiende a tener un impacto más severo, dadas las formas de
explotación a las que están sometidas y cuyas consecuencias son
traumatizantes y devastadoras para su integridad física, psicológica y
emocional27. También muchos niños varones son víctimas de trata.
Las desigualdades sociales, la violencia y vulnerabilidad son factores
que inciden en el aumento del crimen de la trata de personas, por lo
que reivindicar derechos sociales y laborales es un asunto pendiente.
Las personas que fueron víctimas de trata, ya sea de explotación
sexual o laboral, son personas a las que les debemos atención, ayuda
económica y reparación. No obstante, un efectivo rescate de estas
personas sólo se logrará a través del trabajo genuino.
En los últimos años, mucho se ha dicho respecto de la inserción
laboral de los colectivos de personas en situación de vulnerabilidad, ya
sea por pertenecer, entre otros, a grupos de personas que han
cumplido una condena penal, a grupos de personas víctimas de
maltrato o que están afectadas por consumos problemáticos. Sin
embargo, lejos de importar las mismas una solución a la problemática
que aqueja a estos colectivos vulnerables a la hora de buscar su
reinserción laboral, la preocupación por su situación desventajosa en
el marco social es creciente y merece nuestra atención como
legisladores.
A continuación, se detallan las normas y políticas públicas realizadas
en pos de la inclusión social de los colectivos vulnerables:
La ley 24.013, en su Capítulo 3 regula programas de empleo para
grupos especiales de trabajadores.
En ese marco, el artículo 81 de la misma, establece que el Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social establecerá programas destinados a
fomentar el empleo de trabajadores que presenten mayores
dificultades de inserción laboral, debiendo dichos programas atender a
las características de los trabajadores a quienes van dirigidos y
tendrán una duración determinada.
Por su parte, el artículo 85 crea los Programas para grupos protegidos
y entre ellos se contempla a los liberados y a los rehabilitados de la
drogadicción. Reza la norma que estos programas tomarán en cuenta
la situación especial de sus beneficiarios y el carácter del trabajo como
factor de integración social.
27
Idem, página 24.
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” Más recientemente, mediante el Decreto N° 336, del 23 de marzo de
2006, se instituyó el Seguro de Capacitación y Empleo, de base no
contributiva, con el objeto de brindar apoyo a trabajadoras y
trabajadores desocupados en la búsqueda activa de empleo, en la
actualización de sus competencias laborales, en su inserción en
empleos o en el desarrollo de emprendimientos independientes.
El Seguro consiste en la asignación de una prestación dineraria
mensual para el trabajador desocupado, el reconocimiento -a los fines
previsionales- del tiempo de permanencia en el mismo y la
participación del trabajador en acciones de formación profesional, de
certificación de estudios formales, de entrenamiento para el trabajo, de
orientación y apoyo a la búsqueda de empleo, y de asistencia a la
inserción laboral.
Mediante la Resolución N° 603/2009 del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social,
se extendió
la cobertura del Seguro de
Capacitación y Empleo a las personas privadas de su libertad y a las
personas que estén incorporadas a medidas de tratamiento en el
medio libre en virtud de disposición judicial, ambas en el ámbito
provincial, nacional y federal.
En el mismo sentido, la Resolución del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social N° 1.423/2011 posibilitó el acceso a las prestaciones
del Seguro de Capacitación y Empleo a toda aquella persona que sea
relevada como víctima de prácticas de explotación sexual o de trata de
personas, o en situación de vulnerabilidad vinculada a la prostitución,
por un organismo público nacional, provincial o municipal o por una
organización de la sociedad civil con trayectoria en la temática o en la
atención de esta población.
Luego por Resolución 815/2012 se dispuso extender también la
cobertura del Seguro de Capacitación y Empleo a las trabajadoras y
los trabajadores que sean relevados como personas que se
encuentren en proceso de tratamiento por el consumo de sustancias
psicoactivas, en una fase del mismo que implique como prioritario el
desarrollo de estrategias concretas de reinserción social.
En materia de consumos problemáticos la ley 26934, sancionada el
30/04/2014 en esta Casa, prevé disposiciones relativas a la necesidad
de atender la inclusión laboral de los sujetos alcanzados por dicha
norma. Hasta la fecha la ley citada no ha sido reglamentada.
Sin embargo, las normas reseñadas precedentemente resultaron
insuficientes y en la mayoría de los supuestos meramente abstractas.
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” Actualmente, además, existen iniciativas, por parte de organismos
gubernamentales y no gubernamentales para dar asistencia y brindar
espacios de terapia, incluso algunas otorgan empleo. Hay
organizaciones que realizan obras de bien loables, incluso desde el
voluntariado. Sin embargo, es necesaria una política de impacto a
gran escala para superar la instancia de los paliativos y cambiar el
contexto de exclusión.
La presente iniciativa está en sintonía con el espíritu de la Semana
Social de la Pastoral, recientemente celebrada en Mar del Plata con el
lema “¿Globalización de la indiferencia o globalización de la
Solidaridad?” en la cual he participado como panelista en la mesa de
Generación de Empleo. En las conclusiones de la Semana Social
2015, la Comisión Episcopal de Pastoral Social expresa: “Nos
resultaron iluminadoras las palabras y obra del Papa Francisco, que
predica con el ejemplo: <<La solidaridad es mucho más que algunos
actos de generosidad esporádicos. Es pensar y actuar en términos de
comunidad… También es luchar contra las causas estructurales de la
pobreza, la desigualdad, la falta de trabajo, la tierra y la vivienda, la
negación de los derechos sociales y laborales>> (Francisco,
28/10/2014).
El Santo Padre contrapone la globalización de la indiferencia con la
llamada imperiosa a globalizar la solidaridad. Nos comprometemos a
promover no la dádiva paternalista, que ofende y sumerge en
postración, sino la promoción humana fruto de la fraternidad y la
igualdad”. Durante la Semana Social se visibilizaron situaciones
concretas de sufrimiento que vulneran la dignidad de los pobres
sumergidos en condiciones de miseria, tales como las víctimas de la
trata, los reclusos y los drogodependientes, es especial el flagelo del
paco, que inserta a la persona en situaciones de conflicto con la ley
penal. La dádiva es la caridad pasteurizada, una verdadera caridad no
existe sin solidaridad expresada en acciones concretas para ayudar al
caído a ponerse de pie.
La presente propuesta legislativa tiene dos objetivos principales: En
primer lugar, la creación de un cupo laboral a fin de garantizar la
igualdad de oportunidades en el acceso y mantenimiento en el empleo
a las personas contempladas como colectivos vulnerables. En
segundo lugar, la creación del Consejo Federal para la Inclusión por el
Trabajo, que podrá desarrollar programas de inserción laboral de las
personas alcanzadas por el cupo donde participarán todos los actores
sociales involucrados y fomente la empleabilidad de estas personas,
reforzando sus posibilidades y capacidades para acceder al mercado
de trabajo en igualdad de condiciones.
Para tales fines se crea un Registro Federal de puestos de trabajo
disponibles en el ámbito público y privado que hayan adherido al cupo
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” laboral para colectivos vulnerables, y de las personas contratadas en
virtud del propuesto cupo laboral.
En el Consejo Federal para la Inclusión por el Trabajo se incluyen
representantes del Ministerio de Trabajo, Justicia y Educación, y de los
organismos: SEDRONAR, Dirección de Control y Asistencia de
Ejecución Penal, Consejo Federal para la Lucha contra la Trata y
Explotación de Personas y para la Protección y Asistencia a las
Víctimas.
La reinserción laboral sólo es posible cuando la capacitación incluye
aspectos actitudinales a través de una formación integral del individuo,
de esta manera, el pleno ejercicio de los derechos del ciudadano se da
a través de la educación. Por ello, junto a las carteras de Trabajo y
Justicia se incluye al Consejo Federal de Educación.
Las actividades propuestas para el Consejo Federal para la Inclusión
por el Trabajo están en sintonía con los proyectos que se están
desarrollando en el mundo, en los cuales intervienen organismos
gubernamentales, empresas, organizaciones no gubernamentales y
diversos actores sociales, respetando las iniciativas locales.
De sancionarse el presente proyecto, estarán obligados a su
cumplimiento los organismos del Estado y toda entidad que haga uso
prolongado de bienes del dominio público nacional o lucre con la
prestación de servicios públicos. El cupo mínimo se establece de
forma escalonada y proporcional al tamaño de cada planta de
personal, para todas las modalidades vigentes de contratación.
El artículo 3 del proyecto tiene por objeto incrementar la contratación
de las personas establecidas en el artículo 1, reduciendo el monto
abonado a las mismas en concepto de contribuciones de seguridad
social. Las mismas hoy alcanzan el 17% del sueldo brutos, de esta
forma estableciendo un salario promedio de $ 10.000 pesos brutos, el
empleador podrá obtener un beneficio mensual de $ 1.700 pesos.
En el mismo sentido, el artículo 4 tiene por objeto permitir incrementar
las deducciones del mínimo no imponible de impuesto a las
Ganancias, establecido por el art 23 inciso a ) del decreto 649/1997, el
cual hoy está establecido en $ 15.552, equivalente al monto de salario
abonado al trabajador beneficiario de este proyecto. Así un empleador
que contrata a un trabajador que cobre un salario bruto mensual de $
10.000 pesos, anualizado unos $ 130.000 pesos, beneficiario del cupo
laboral para colectivo vulnerable, podrá incrementar el mínimo no
imponible a $ 145.552, los cuales estableciendo una alícuota del 35%
del impuesto a las ganancias, podría tener un beneficio final en el
pago del mismo de $ 50.000 pesos aproximadamente.
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” Las sanciones previstas en los artículos 10 y 11 de la presente
iniciativa tienen como finalidad fomentar el cumplimiento efectivo del
cupo mínimo, establecido para ser cubierto por sujetos incluidos
dentro de los colectivos vulnerables cuya protección se promueve.
Estas medidas previstas ante el incumplimiento de los sujetos
obligados, tanto públicos como privados, tienen un carácter disuasorio
y asegurarán que realmente se cubra de modo estable y continuo el
cupo fijado. Al mismo tiempo, resultan proporcionadas con la falta
cometida y la capacidad del infractor de regularizar su situación,
ajustándola a Derecho.
Las personas comprendidas en estos tres colectivos vulnerables
tendrán derecho a la protección de sus datos. La confidencialidad de
los datos personales está protegida por la ley 25.326. Según dicha
norma, todas las personas tienen derecho a la protección de su
identidad.
El derecho a confidencialidad de datos de las víctimas de trata se
encuentra, además, expresado en la Ley 26.364 artículo 6º inciso l),
modificado por la Ley 26.842.
La Ley N° 22.117 en su artículo 8 establece que el registro de
antecedentes penales es de carácter “reservado” detallando
taxativamente las personas y los casos en que el mismo puede ser
solicitado. Sin embargo, esta práctica de requerir a la persona
postulante la tramitación y presentación de su Certificado de
Antecedentes Penales a fin de ser admitida o no en los puestos
laborales es muy común en los empleadores, si bien no está
contemplada en la presente legislación e infringe la normativa. La
negativa a presentar dicho certificado significa, en la mayoría de los
casos, un impedimento para acceder al puesto de trabajo, cerrando de
esta forma la puerta a quien oportunamente fue condenado/a y ha
cumplido su pena, a poder desarrollar una actividad laboral en
condiciones de igualdad28.
En el artículo 15, proponemos derogar toda norma que se oponga a la
presente en cuanto a admisión al empleo público en los tres poderes
del Estado.
La solidaridad no puede existir en los actos dispersos. Frente a la
marginalidad, la violencia y la indiferencia estructural, el Parlamento,
como ámbito de diálogo federal, debe generar instancias para la
cultura del encuentro, para construir mecanismos democráticos de
inclusión social. Consideramos la presente propuesta una herramienta
novedosa e integral para la inclusión a través del trabajo que dignifica.
28
INADI
“2015 ‐ Año del Bicentenario del Congreso de los Pueblos Libres” Es por todas estas razones que solicitamos a nuestros pares la
sanción del presente proyecto de ley.
Liliana T. Negre de Alonso.- Adolfo Rodríguez Saa.