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SEMINARIO ‘LIDERAZGO POLÍTICO EN ANDALUCÍA:
DESDE LA TRANSICIÓN POLÍTICA HASTA NUESTROS
DÍAS. RETOS Y DESAFÍOS’
Antonio Natera · La pluralidad de imágenes y estilos de liderazgo
político
Santiago Delgado Fernández · Profesionalización de la política:
procesos formales e informales de selección orgánica y de candidaturas
en los partidos políticos
Ramón Vargas-machuca Ortega · Mejorar la democracia
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SEMINARIO
“LIDERAZGO POLÍTICO EN ANDALUCÍA: DESDE LA TRANSICIÓN
POLÍTICA HASTA NUESTROS DÍAS. RETOS Y DESAFÍOS.”
ANTONIO NATERA
UNIVERSIDAD CARLOS III DE MADRID
PONENCIA:
La pluralidad de imágenes y estilos de de liderazgo politico
Sevilla, 18 de mayo de 2006
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LA PLURALIDAD DE IMÁGENES Y ESTILOS DE
DE LIDERAZGO POLITICO
.
Antonio Natera (*)
Universidad Carlos III de Madrid
El objetivo de esta ponencia no es otro que el de presentar algunas de las aportaciones más
emblemáticas de la Ciencia Política sobre los estilos de liderazgo político, así como realizar un pequeña
aportación propia al concepto de estilo de liderazgo. Con la revisión de diferentes tipologías de estilos de
liderazgo político se pretende contribuir modestamente a las Jornadas con el objeto proporcionar
algunas categorías e “imágenes” de liderazgo que pueden ser muy provechosas para indagar acerca de
los perfiles de los líderes políticos andaluces.
Ni que decir tiene que el concepto de estilo de liderazgo goza del mismo status ambiguo que la propia
noción de liderazgo, por lo que no sorprende que las definiciones que se han propuesto sean
igualmente muy dispares al tiempo que vagas y genéricas. Entre otras propuestas, se ha concebido
como “el conjunto de pautas habituales de acción de los líderes” o sus “diferentes orientaciones de
rol” (Barber, 1977: 52); como "la naturaleza de la relación entre los líderes y los seguidores, esto es, si
se trata de una relación democrática, autoritaria, manipuladora o de otro tipo” (Barnes, 1977: 60); o
como “el modelo de comportamiento del líder en su interacción con otros actores relevantes” (Edinger,
1967: 8).
En cualquier caso, la concepción de estilo de liderazgo elegida no suele tener la mayor importancia para
el objetivo principal de los investigadores: construir tipos de estilos en función de determinados criterios
operativos para realizar, posteriormente, un intento clasificatorio de los líderes. De este modo, en
consonancia con la pluralidad de concepciones de liderazgo, no falta una amplia variedad de
clasificaciones y tipologías en torno al fenómeno, sobre la base de múltiples criterios. Aún a riesgo de
simplificar en exceso, dichas concepciones son susceptibles de agruparse en dos grandes bloques: las
unidimimensionales y las pluridimensionales.
(*) Esta ponencia constituye una elaboración del apartado 4 del capítulo IV de la obra del mismo autor titulada “El liderazgo
político en la sociedad democrática” (Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2001).
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1. Concepciones unidimensionales
La principal característica de las concepciones unidimensionales es que destacan una única dimensión
predominante de los líderes (normalmente de su comportamiento político o de su relación con otros
actores o instituciones) sobre la que se construye el “estilo" del líder. No es extraño, por ello, que se las
haya criticado, con razón, de incurrir en un cierto reduccionismo.
Aunque no tiene sentido presentar aquí todas ellas, merece la pena siquiera mencionar algunas
clasificaciones pioneras:
•
La propuesta de Bentley ([1908], 1949), que diferenciaba entre el "jefe", el "demagogo" y
el "mediador" en su estudio sobre el perfil de los políticos americanos. En ella distingue el
“jefe” (boss), que dirige férreamente una sólida red de apoyo que cubre casi la totalidad de
la “maquinaria” política y administrativa. Por su parte, el “demagogo” (demagogue) dirige
una amplia, heterogénea e inestable coalición sobre la base de llamamientos emocionales y
de razonamientos sesgados. El “mediador” (broker-mediator) cumple la función de refrenar
a las partes en conflicto y les asesora para alcanzar decisiones mutuamente satisfactorias,
sobre la base de su potencial habilidad para invocar un apoyo más poderoso de aquél que
disponen las partes enfrentadas (Bentley [1908], 1949: 232-234).
•
También resulta interesante la clasificación de Wilson (1966) de estilos de lideres en el
interior de los partidos. Wilson distingue entre el liderazgo “utilitario”, el liderazgo
“solidario” y el liderazgo “intencional”. El liderazgo utilitario (utilitarian), se basa en la
utilización de mecanismos de control clientelar en el seno del partido; el “solidario”
(solidary) en la necesidad de interacción social para procurar la cohesión del partido; y el
“intencional” (purposive) en la persecución de una gran causa que transciende la dinámica
partidista (Wilson, 1966: 315-316). Wilson concentró su estudio en una muestra de líderes
del Partido Demócrata americano para comprobar si eran fundamentalmente “amateurs”,
motivados por temas y principios ideológicos generales, o si eran más bien -lo que llama“profesionales”, que buscan fundamentalmente el mantenimiento del poder y control
clientelar de recursos dentro del partido. En términos más modernos, trataba de identificar
la particular combinación de incentivos generales y de incentivos específicos en los lideres
partidistas. De igual modo, unos pocos años antes, ya Eldersveld (1964) identificaba
aquellos roles característicos de los “movilizadores de votos”, los “doctrinarios” o los
“promotores del consenso”, de aquellos otros líderes que no mostraban ningún rol
predominante.
•
Otros tipos de liderazgo se derivan de los estudios de Wahlke, Eulau, Buchanan y Ferguson
(1962) sobre el comportamiento legislativo y los roles de los representantes parlamentarios.
Por ejemplo, el primero identifica, por ejemplo, tres orientaciones de rol referidas a los
representantes del Congreso estadounidense en su interacción con las circunscripciones
por las que han sido elegidos: (i) el “independiente” (trustee), que hace referencia al
representante que se ve a sí mismo como un “agente libre” que adopta las decisiones de
acuerdo con sus propios principios, convicción y deseo; (ii) el “delegado” (delegate), quien
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rehusa decidir sobre la base de un juicio independiente, prefiere consultar a sus
representados, y acepta sus instrucciones al margen incluso de sus principios o
convicciones; y (iii) el “político” (politico), cuyo estilo se sitúa en un equilibrio inestable entre
las dos orientaciones de rol anteriores (Wahlke et al., 1962).1
Cabría considerar asimismo, tres “imágenes” de la conducta política de significados alcaldes, producto
de distintos trabajos sobre gobierno local durante la década de los años sesenta, las cuales suelen
concebirse como estilos específicos de liderazgo:
•
El líder como "inversor de poder" (power broker), que proviene de la obra de Banfield (1961).
En ella se estudia la estructura de poder en Chicago y se atribuye a su alcalde, Richard Dailey,
la imagen de un "inversor de poder" (power broker) exitoso. Según esta concepción, basada en
una analogía con el comportamiento de los inversores de capital en el mercado, el principal
objetivo del alcalde es "mantener o incrementar el stock de poder mediante procesos de
negociación" (Banfield, 1961: 312). Para ello, solamente ejerce su poder cuando piensa que
mejorará el "saldo neto" del mismo. Asimismo, cuando hay oportunidades alternativas de
invertir en poder, elige siempre aquélla que considera más beneficiosa, valorando en cada caso
"la incertidumbre de la ganancia y también su probable valor" (1961: 313). Hay que tener en
cuenta que los alcaldes, como los inversores en el mercado, pueden realizar inversiones
arriesgadas -o poco beneficiosas- y perder. Esta perspectiva asume, pues, que el alcalde
buscará maximizar su poder con el mínimo coste o esfuerzo. Su interés no se centrará tanto en
conservar las aceras limpias o un buen sistema de alumbrado sino en mantener su provisión de
poder. Pero, como sugiere Banfield, la persecución de su propio interés egoísta no tiene por
qué implicar una despreocupación absoluta por el interés público. Entre otras posibles razones,
si el alcalde-power broker confía en ser reelegido su actuación deberá ir orientada -o, al menos,
aparentar que va orientada- a la solución de conflictos colectivos o a la implantación de
proyectos públicos, esto es, dirigida a la satisfacción de beneficios colectivos.
•
El líder como “emprendedor” (public entrepreneur) que se suele vincular a la obra de
Cunninghan (1970). Inspirada en el concepto de empresario político de Schumpeter (1934), se
acude a la analogía con el mercado para trasladarla al ámbito de lo político, al igual que la
concepción de Banfield. Para Shumpeter, el empresario emprendedor se caracterizaría “por su
intuición, esto es, la capacidad para ver las cosas ‘al vuelo’, que después se prueba que son
verdaderas aunque en el momento no puedan ser demostradas, y por su comprensión de los
hechos esenciales, descartando lo irrelevante, a pesar de que no se puedan entender
completamente los principios que rigen sus decisiones” (cit. por Malnes, 1995: 88). De este
Martín Arranz menciona otras clasificaciones pioneras, todas ellas concepciones unidimensionales, en función de la relación
entre el líder y los seguidores: "la de Conway, quien allá por 1915, (…) dividía a los líderes en: a) dominador de las masas (crowdcompeller), que logran arrastrar a la muchedumbre y ‘son capaces de concebir una gran idea y de formar una muchedumbre
suficientemente grande para realizarla y de forzar, efectivamente, a la muchedumbre a realizarla’. b) Intérprete de las masas (crowdexponent), que es el intérprete de la muchedumbre y consigue ‘hacer claramente explícitos los sentimientos o ideas vagos y oscuros de
las masas’. c) Representante de las masas (crowd-representative), es el representante de la muchedumbre y ‘manifiesta solamente la
opinión conocida y establecida por la muchedumbre’. Ocho años antes después de esta tipología, A.B. Wolfe definía los tipos de líder
radical, conservador y científico. En 1926, F.C. Barlett diferenciaba al líder institucional, al dominante y al persuasivo. Para R.W. Nafe
(1930) eran dos las cualidades básicas del liderazgo: el estático y el dinámico” (1987: 79).
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modo, el alcalde eficaz (alrededor del cual pueden articularse en su caso procesos de liderazgo)
es aquél que se comporta como un empresario, esto es, es capaz de maximizar los beneficios a
partir de recursos limitados. Como en el sector privado, el alcalde-emprendedor exhibiría una
conducta caracterizada por su "originalidad, iniciativa, asunción de riesgos, energía y habilidad
organizativa", mientras que el alcalde que no lo es mostraría, en cambio, "precaución, rigidez y
autoritarismo burocrático" (ambas referencias de Cunningham, 1970: 15).
•
El líder como "creador de coaliciones" (coalition builder), que debe atribuirse a la obra de Dahl,
Who Governs? (1961). La imagen del alcalde como creador de una coalición de intereses se
suele vincular a la obra de Dahl, Who Governs? (1961), en la que se estudia la estructura de
poder en New Haven (Connecticut). No procede como las anteriores de una analogía con el
comportamiento de los actores en el mercado económico, sino que parte de las concepciones
pluralistas de la Ciencia Política de los años 50 y 60, para intentar probar la condición plural las
élites. La función principal del alcalde consistiría en crear y mantener una coalición operativa en
su municipio que sea capaz de conjugar la pluralidad de intereses de las élites locales
destacadas en los procesos de toma de decisiones. La base para el desarrollo de procesos de
liderazgo dependería, precisamente, del éxito que tenga el alcalde a la hora de encontrar un
programa capaz de integrar una gran variedad de intereses públicos y privados, consiguiendo
mantener un equilibrio entre los mismos. De ahí que no se centre tanto en la maximización del
poder (power broker) o en la resolución de problemas y creación de beneficios (public
entrepreneur) como en intentar alcanzar el consenso entre intereses locales enfrentados. Si
dicha coalición se consolida y es percibida positivamente por la población del municipio, los
grupos integrantes de la misma pueden constituir la base sobre la que se asiente el éxito
electoral del alcalde.
Aunque es razonable hacer una lectura complementaria de estas tres "imágenes" ya que todos ellas
tienen como centro de atención la conducta política de los líderes, parten, sin embargo, de diferentes
supuestos en cuanto a la naturaleza de la situación-contexto en la que aquéllos operan. Mientras que la
imagen de Banfield asume que existe un "mercado de poder" relativamente libre y transparente, la de
Cunninghan, en cambio, exige que los objetivos políticos y los problemas estén clara y racionalmente
definidos. La concepción de Dahl, en cambio, lleva implícita la idea de que la distribución del poder se
da en un entorno pluralista.
En cualquier caso, tanto las clasificaciones pioneras arriba consideradas como aquéllas derivadas de los
estudios sobre gobierno local, conciben a los líderes de forma simplificada o unidimensional, por lo que
las elaboraciones posteriores han considerado un mayor número de dimensiones para entender la
conducta política de los líderes, así como los estilos de liderazgo.
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2. Concepciones pluridimensionales
Ya en la década de los setenta, Kotter y Lawrence (1974) y Yates (1977) construyeron sendas tipologías
sobre la base de considerar dos o más dimensiones de su comportamiento político y en las que
intentaron integrar clasificaciones anteriores. Se trata, pues, de concepciones pluridimensionales que,
aunque fueron originalmente formuladas para explicar la conducta de los alcaldes en el contexto de sus
respectivos gobiernos locales, pueden muy bien extrapolarse a otro tipo de ámbitos y líderes políticos.
Partiendo del estudio empírico del comportamiento político de una muestra de alcaldes en veinte
ciudades norteamericanas, Kotter y Lawrence identificaron cinco tipos principales de liderazgo local: el
ceremonial, el "supervisor" (caretaker), el personalista, el ejecutivo y el emprendedor (entrepreneur).
Estos tipos se hallan ordenados en orden creciente según el impacto que su actuación provoca sobre la
ciudad. De este modo, el alcalde "ceremonial" se trataría de un alcalde "mínimo" o, a lo peor
"ausente", que opera en un dominio reducido, acude preferentemente a sus relaciones personales para
mantener un débil apoyo y tiene una influencia escasa en el proceso político local. En cambio, el alcalde
"emprendedor” operaría en un dominio extenso, entablaría múltiples relaciones con otros actores
políticos y sociales para mantener un sólido apoyo y ejercería un gran impacto sobre el proceso político
de su ciudad (Kotter y Lawrence, 1974: 105-121).
Asimismo, Yates sugirió una tipología de estilos de liderazgo, a partir de la consideración de dos
dimensiones que según él diferencian a los alcaldes: (1) el volumen de recursos políticos y financieros
que poseen para afrontar los problemas de su ciudad, y (2) el grado de actividad e innovación que
despliegan en su trabajo diario (Yates, 1977; Bowman y Kearney, 1993), esto es, de predisposición a la
producción de cambios significativos en las políticas públicas locales (o de ejercer impactos relevantes
en su ciudad). A partir del cruce de ambas dimensiones, se identificarían cuatro tipos de alcalde o
estilos de liderazgo local (véase la Tabla 1).
Tabla 1. Tipología de estilos de liderazgo de Yates
Predisposición a la producción de cambios
significativos
Recursos disponibles
+
_
_
EL CRUZADO
EL MEDIADOR
+
EL EMPRENDEDOR
EL JEFE
Fuente: Elaboración propia a partir de las categorías de Yates (1977) y Bowman y Kearney (1993).
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El "cruzado" (cruzader) pretende solucionar los principales problemas de su ciudad y producir cambios
significativos en las políticas públicas locales, pero se encuentra hipotecado por sus pobres recursos
políticos y financieros. El "emprendedor" (entrepreneur) está predispuesto como el "cruzado" a
desarrollar cambios significativos para encarar los problemas y demandas locales, sin embargo, a
diferencia de aquél dispone de importantes recursos políticos y financieros. El "jefe" (boss) no está
especialmente interesado en la solución de los problemas municipales aunque disponga de recursos
para desarrollar políticas significativas. Por último, el "mediador" (broker) carece tanto de recursos
como de predisposición para solucionar los problemas municipales, y dedica la mayor parte de su
tiempo a intentar armonizar demandas y conflictos locales.
A tenor de las diferencias entre los alcaldes en cuanto a predisposiciones y recursos, se pueden esperar
por su parte diferentes estrategias políticas que se concretan en diferentes fórmulas de gestión
municipal ante problemas comunes. El alcalde-cruzado dedicará sus energías a actividades simbólicoceremomiales y a intentar gestionar las continuas crisis. Debido a sus recursos escasos, intenta
construir un electorado fiel para lograr sus objetivos (mediante dramatización de ciertos problemas a
través de la fuerza de sus principios o de su personalidad, por ejemplo), aunque a menudo no busca la
reelección ya que los resultados de su gestión no suelen justificar los esfuerzos desplegados. Por el
contrario, el emprendedor, habida cuenta de los importantes recursos de que dispone, se dedica a
controlar la toma de decisiones y a construir las alianzas políticas necesarias para centralizar el poder
en torno a él. Para ello, intenta desarrollar proyectos a gran escala o implantar nuevos servicios
públicos. Proporciona de este modo beneficios para nuevos grupos de ciudadanos, consigue su
beneplácito e incrementa así su apoyo político en general, y el apoyo electoral en particular. Por su
parte, el jefe busca consolidar su base de apoyo y se guía de forma pragmática en el desarrollo de las
políticas locales sin introducir grandes cambios en ellas. Por último, el broker cumple la mera función
de mediador y referente en el sistema de gobierno municipal, al carecer de recursos y de predisposición
por introducir innovaciones significativas.
Más recientemente, pueden destacarse también otras tipologías como la de Folkersma (1988) que
intenta clasificar a los líderes políticos según su orientación ideológica2; la de Elgie (1995) que, desde
una perspectiva comparada, agrupa a Presidentes y Primeros Ministros de distintos países según su
capacidad para controlar el proceso de toma de decisiones políticas. Partiendo de un esquema
comparativo del "poder y las motivaciones de Presidentes y Primeros Ministros en las democracias
liberales en su interacción con el entorno en el que operan" (1995: 1), Elgie trata de averiguar hasta
qué punto los líderes que ocupan posiciones centrales en la estructura estatal pueden determinar el
proceso de toma de decisiones políticas y, en definitiva, el estilo de liderazgo resultante. De este modo,
las estructuras institucionales son -para este autor-, las principales responsables de la forma que adopta
la interacción entre los líderes y el entorno de liderazgo, hasta tal punto que "examinando la estructura
institucional de un país particular es posible averiguar el modelo fundamental del proceso de toma de
decisiones políticas" (1995: 204). En este sentido, y al margen de la configuración constitucional del
régimen, existirían semejanzas entre el modelo de liderazgo de Francia y Gran Bretaña (fuerte y
Este autor propone clasificar a los líderes en cuatro categorías desde el punto de vista de su orientación ideológica: el
"fundador", el "revisionista", el "practicante" y el "misionero" (véase Folkersma, 1988: 12-15).
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centralizado en torno al Presidente y Primer Ministro, respectivamente), el de Estados Unidos y
Alemania (liderazgo dividido y disperso, respectivamente) y el de Italia y Japón (liderazgo acéfalo y
reactivo, respectivamente).
Asimismo, se han construido interesantes clasificaciones de liderazgo, a partir de modelos formales
derivados del individualismo metodológico. Sin embargo, al estar basados la mayoría de ellos
exclusivamente en la maximización de la utilidad racional por los actores, se puede afirmar que estos
modelos formales acaban por reducir –a nuestro juicio en exceso-, los factores intervinientes en las
interacciones líder-seguidores. Por ejemplo, a pesar de que Jones reconoce la existencia de muchos
factores, el modelo que construye se asienta únicamente en tres de ellos: los líderes, los seguidores y el
"conjunto de incentivos institucionales que vinculan a los líderes con los deseos de los seguidores"
(Jones, 1989: 56).3
En definitiva, las tipologías hasta aquí contempladas pueden resultar muy útiles si las categorías que
incorporan se entienden no sólo como formas de comportamiento político, sino como pautas
particulares de interacción líder-dominio. Éstas son susceptibles de convertirse en estilos de liderazgo si
la estructura de oportunidades y las habilidades políticas del líder, entre otros factores, permiten que
éste ejerza una influencia "inusual" en el proceso político. Aunque proporcionan imágenes sugerentes y
las dimensiones que contemplan son de utilidad para "iluminar" el análisis empírico, ese carácter
particular de la combinación de factores que está en la base del origen y desarrollo de todo proceso de
liderazgo, obliga a que los diferentes estilos se establezcan a partir de dicho análisis.
En cualquier caso, las tipologías que han alcanzado una mayor proyección científica son deudoras de la
ya clásica distinción de Burns (1978) entre el “liderazgo transaccional” y el “liderazgo de la
recomposición”.4 A ella se alude a continuación.
3. Una dicotomía básica: liderazgo transaccional y liderazgo de la recomposición
Partiendo de que el liderazgo es "aquel proceso por el cual determinadas personas con ciertos motivos
y propósitos, en competición o conflicto con otras, movilizan recursos de todo tipo (institucionales,
psicológicos, políticos,...) para estimular, inducir o satisfacer las motivaciones de los seguidores en la
dirección deseada"5, Burns retoma la vieja distinción, recogida en El Príncipe de Maquiavelo y formulada
3
Algunos de estos modelos pueden encontrarse en Jones (1989).
Se considera más acertado traducir la categoría de transforming leadership (“liderazgo transformador”) de Burns, por la de
leadership de recomposition (“liderazgo de la recomposición”) de Braud (1994: 392). Esta última expresión resulta más fiel a los
4
contenidos que Burns pretende transmitir, al alejarse de las connotaciones de transformación revolucionaria que se pueden desprender
de la primera.
Burns (1978: 18). En un trabajo posterior, el mismo autor criticará esta conceptualización porque subraya en exceso la
dicotomía líderes-seguidores y, con ello, subestima la capacidad de los “seguidores” para resistirse al cambio en el proceso de liderazgo
(Burns, 1998: 9).
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posteriormente en términos más precisos por Pareto (1963), entre la "zorra" y el "león".6 Define, de
este modo, dos tipos de liderazgo: liderazgo transaccional y liderazgo de la recomposición. Serían éstas
las dos formas principales que adopta la interacción líder-seguidores.
La relación entre el líder transaccional y sus seguidores se sustenta esencialmente en el intercambio
mutuamente beneficioso de una ventaja por otra, sea ésta de tipo económico, político o simbólico.
El líder proporciona ciertos bienes, valores o servicios a cambio de votos, dinero o algún tipo de apoyo
por parte de los seguidores. El vínculo líder-seguidores se caracteriza por ser relativamente discontinuo,
esto es, se muestra en forma de actos discretos (de liderazgo) muy ligados a los procesos en que se
"negocian" los objetos concretos de intercambio. Se trata, por tanto, de una relación sustentada en
"valores con arreglo a medios" -por utilizar la vieja expresión weberiana-, que poseería un carácter
eminentemente instrumental. Asimismo, esta forma de liderazgo se manifestaría preferentemente en
situaciones de "normalidad" política.
Partiendo de la investigación comparada de Rejai y Phillips (1997) sobre líderes de todo el mundo,
cabría distinguir tres tipos específicos de líderes transaccionales: el líder del stablisment o “legitimista”
(loyalist), el líder simbólico y el líder “manufacturado”. Mención particular merecen los dos últimos. Los
líderes “simbólicos” surgen de diversos modos, entre otros, el reconocimiento popular espontáneo
(espectáculos, deportes, crisis políticas, conflictos militares), la aprobación formal (victoria electoral,
condecoraciones militares), el crecimiento gradual de leyendas populares o las creaciones de escritores,
cineastas o dramaturgos. Pueden entenderse mejor, pues, como proyecciones colectivas, imágenes o
ideales, en mayor medida que personas (Klapp, 1964). Los líderes “manufacturados”, en cambio,
constituyen el resultado de una construcción electoral: un producto de diseño a merced de creadores,
asesores y medios de comunicación, basado “en la asunción de que un líder o candidato político
constituye un bien de consumo, como el queso artesanal o la pasta de dientes” (Rejai y Phillips, 1997:
34).
Por el contrario, el liderazgo de la recomposición suele aparecer en procesos de fuerte cambio político y
se fundamenta en la identificación y el compromiso mutuo del líder y los seguidores para alcanzar una
meta común, de tal forma que "implican para ello niveles más altos de motivación y moralidad". Burns
(1978: 20).
Este tipo de líder apela a grandes ideales y valores finalistas ("con arreglo a fines") como la libertad, la
justicia o la nación, activando la conciencia colectiva e induciendo a los seguidores a participar de su
"visión" de la sociedad. De este modo, el vínculo de liderazgo queda establecido (supuestamente) con
una mayor firmeza e intensidad que en el caso del liderazgo transaccional.
En el tipo general de liderazgo de la recomposición, Rejai y Phillips (1997) distinguen dos subtipos
destacables: los “líderes carismáticos” y los “emprendedores” (public entrepreneurs). Sobre las
La distinción de Maquiavelo tiene también un referente clásico en la obra de Cicerón, sin embargo, el florentino obviará la
carga normativa que atribuía Cicerón a ambas imágenes y acabará aconsejando al príncipe la utilización adecuada de la fuerza del león y
de la astucia de la zorra: "Estando, por tanto, un príncipe obligado a saber utilizar correctamente a la bestia, debe elegir entre ellas la
zorra y el león, porque el león no se protege de las trampas ni la zorra de los lobos. Es necesario, por tanto, ser zorra para conocer las
trampas y león para amedrentar a los lobos. Los que solamente hacen de león no saben lo que se llevan entre manos" (Maquiavelo,
1985: 90-91).
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peculiaridades que presenta el estilo de liderazgo carismático, véase el próximo apartado. La noción del
líder como “emprendedor” posee rasgos comunes con las categorías de “empresario público” de
Cunninghan (1970) y de “emprendedor” de Kotter y Lawrence (1974) anteriormente consideradas
(apartado 4.1. de este capítulo). Inspiradas todas ellas en la idea de empresario político de Schumpeter
(1934), el líder emprendedor puede definirse, en definitiva, como “una persona que crea o reconstruye
profundamente una organización pública hasta tal punto que altera el modelo imperante de asignación
de recursos” (Lewis, 1980: 9). De nuevo, muy similar a esta concepción es la propuesta de
“emprendedor” (entrepreneur) que Malnes (1995) ha aplicado a los procesos de negociación
internacional, si bien este autor la construye mediante la conjugación de dos dimensiones relevantes:
“las acciones de los emprendedores afectan al proceso político indirectamente mediante el ejemplo que
comportan, y directamente porque alteran considerablemente los límites y las oportunidades de las
acciones del resto de los actores. Estos dos tipos de impacto se corresponden, respectivamente, con la
vertiente demostrativa y la vertiente de ingeniería del emprendedor” (Malnes, 1995: 90).
Debido a su carácter más o menos intuitivo, la dicotomía liderazgo transaccional / liderazgo de la
recomposición ha tenido, sin duda, una amplia repercusión al servir de base para elaboraciones más
refinadas tanto en la Ciencia Política como fuera de ella.
Es el caso, por ejemplo, del estudio de Hargrove (1989) sobre el liderazgo en el interior de las
instituciones políticas que, desde posiciones afines tanto a la public choice como al
neoinstitucionalismo, pone en relación las categorías de Burns con la racionalidad del actor individual y
la cultura política de una determinada institución. O el de las tipologías de Blondel (1987) o Cerny
(1990), en las que se explora el impacto que los líderes provocan en el sistema político y a las que se
aludirá en el próximo apartado. Asimismo, gran parte la literatura sobre el "Nuevo Liderazgo" parten implícita o explícitamente- de la idea de liderazgo transaccional (al que normalmente califican de
management o "viejo liderazgo") contraponiéndola a la de liderazgo de la recomposición (o a otros
calificativos derivados como "visionario", “mágico”, “transformador”, etc.).
4. Estilos de líderes según su impacto en el sistema político
En efecto, aunque sus supuestos de partida sean bien diferentes, tanto la tipología de Blondel (1987)
como la de Cerny (1990) se hallan inspiradas igualmente en la distinción entre liderazgo transaccional y
liderazgo de la recomposición.
A) Blondel construye una sugerente tipología de liderazgo según el impacto potencial de éste sobre el
sistema político. Se trata de un impacto potencial porque está elaborada a partir de los objetivos
explícitos (declarados) de los líderes, entendiendo por tales "el conjunto de intenciones que los líderes
intentan efectivamente poner en práctica, las cuales resumen la orientación general de sus acciones y
que no son meras expresiones de esperanzas o deseos” (Blondel (1987: 82, énfasis en el original
En ella, propone clasificar a los líderes políticos en nueve categorías sobre la base de combinar dos
dimensiones analíticas:
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el alcance o ámbito del impacto del liderazgo, que puede ser grande, moderado y
pequeño o especializado, dependiendo de si el impacto afecta a todo el sistema
político, a alguna dimensión del mismo o a una determinada política pública; y
(ii)
la intensidad o profundidad del cambio impulsado por el líder, que puede ser mínimo,
moderado o profundo (véase la Tabla 2).
Obsérvese que las dos dimensiones están formuladas en forma de categorías discretas, si bien
parece razonable que pueden expresarse también en forma de una escala continua. Asimismo, téngase
en cuenta, como el propio autor reconoce, que las categorías empleadas no discriminan entre el
impacto causado por el líder según se produzca en escenarios locales, nacionales o internacionales,
como tampoco por razón de las diferentes orientaciones ideológicas que tome el cambio
("reaccionaria", "progresista", "revolucionaria", etc.).
Tabla 2.
Tipología bidimensional del liderazgo por razón de su impacto potencial
INTENSIDAD DEL CAMBIO
Cambio mínimo
ALCANCE
DEL
Cambio moderado
Cambio profundo
Grande
SALVADOR
PATERNALISTA/
TRANSFORMADOR/
(con incidencia en
el conjunto del
sistema político)
(Churchill,
Adenauer, De
Gaulle)
POPULISTA
IDEOLÓGICO
(Bismark, Stalin, el
Shah, muchos líderes
del Tercer mundo)
(Mao, Lenin, Castro,
Hitler)
Moderado
CONFORTADOR
REDEFINIDOR
REFORMISTA
(con incidencia en
alguna dimensión
del sistema
político)
(Eisenhower)
(Kennedy, Reagan,
Thatcher)
(Roosvelt)
IMPACTO
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Pequeño o
especializado
(con incidencia en
alguna política
sectorial)
GESTOR
REAJUSTADOR
INNOVADOR
(resolución de los
problemas del día
a día)
(modificación de un
aspecto de una
política)
(impulso de una nueva
política)
Fuente: Reelaboración y traducción de A. Natera y F.J. Vanaclocha a partir de Blondel (1987).
B) Por su parte, Cerny identifica diferentes tipos de liderazgo, que tendrían un impacto diferencial en el
proceso político, dependiendo de la configuración de los tres factores que afectan, según él, a ese
impacto: (i) la "personalidad" del líder (personal equation), (ii) la relación de éste con los actores
políticos y sociales relevantes de su entorno político (body politic), y (iii) su relación con el marco legal e
institucional.
La "personalidad" del líder se entiende que varía a lo largo de una escala unidimensional con dos polos
extremos: el líder pasivo/reactivo vs. el líder activo/anticipatorio. En el primer caso, “el actor individual
mostraría muy poca intención consciente de ejercer el rol de líder, una tendencia a ocuparse solamente
de problemas coyunturales para solucionarlos conforme van viniendo y una gran desconfianza hacia la
teorización". Por otro lado, el "activo/anticipatorio" tendría "el deseo y la preparación necesarias para
ejercer el rol de líder" y encararía los problemas de forma estratégica al poseer "una concepción
desarrollada de cómo relacionar los medios con los fines" (Cerny, 1990: 119-120). La segunda
dimensión se refiere, en cambio, a la relación del líder con los grupos de interés, los partidos políticos,
los “seguidores” y la opinión pública en general. El autor elabora asimismo una escala para intentar
determinar el grado de autonomía del líder con respecto a estas categorías. Sus polos serían la
"relación vinculada" vs. la "autonomía" del líder con relación a los actores políticos y sociales. Por
último, la tercera dimensión precisa igualmente el grado de libertad que muestra el líder, esta vez en su
relación con el marco institucional: escala "constricción" vs. "independencia".
De la combinación de las tres dimensiones, concretadas (de forma simplificada) en sus
correspondientes escalas es posible concebir dos tipos puros de liderazgo, el "rutinario" y el
"transformador", que estarían situados en ambos extremos de las diferentes escalas; y dos tipos mixtos,
el "integrador" y el "catalizador", que compartirían determinados rasgos de los otros dos (véase la Tabla
9). El liderazgo rutinario "combina una personalidad pasiva/reactiva, una relación representativa con la
opinión pública, grupos de presión, élites (...) y una posición muy contreñida por el juego institucional".
El liderazgo integrador "combina una personalidad activa/anticipatoria, una relación muy vinculada al
interés de los actores políticos y sociales y una posición ceñida al contexto institucional". El liderazgo
catalizador de liderazgo "combina una personalidad activa/anticipatoria, una postura autónoma con
respecto a las opiniones e intereses sociales y sujeción al marco institucional en términos de poderes y
normas". Por último, el liderazgo transformador de liderazgo combina una personalidad
activa/anticipatoria, autonomía del líder con respecto a las fuerzas socioeconómicas y una gran libertad
de maniobra en su relación con las instituciones.
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Tabla 3.
Estilos de liderazgo y dimensiones diferenciadoras
Dimensiones diferenciadoras
PR
Estilos
Rutinario
de
Catalizador
Liderazgo
Integrador
AA
VI
AU
LI
IN
Transformador
Fuente: Elaboración propia a partir de las categorías de Cerny (1990: 120-125). Siglas: PR
(pasivo-reactivo) / AA (activo-anticipatorio) / VI (relación vinculada al interés de los actores) /
AU (autonomía con respecto a los actores) / LI (libertad de maniobra limitada por el marco
institucional) / IN (independencia relativa en su relación con las instituciones).
Por lo que se refiere al posible impacto en el proceso político, la propuesta de Cerny tiene elementos en
común con la de Kotter y Lawrence (1974).7 Así, por ejemplo, la imagen del líder “ceremonial” de estos
autores tendería a coincidir con el estilo rutinario de liderazgo, al igual que el líder "emprendedor" con
el estilo transformador; si bien parten también de supuestos diferentes: mientras que Kotter y Lawrence
conciben el liderazgo como un rasgo de la conducta del líder, Cerny lo considera un fenómeno
relacional, de ahí que preste especial atención a las relaciones del líder con los actores políticos y
sociales y con las instituciones. Adviértase, no obstante, que desde la concepción de liderazgo que aquí
se maneja, la categoría de “liderazgo rutinario” sería una contradicción en sus propios términos, ya que
precisamente uno de los rasgos diferenciales del liderazgo es precisamente la influencia política no
rutinaria.
Asimismo, la tipología de Cerny tiene similitudes con la de Gerth y Wright Mills ([1946], 1972), construida esta última en
función del impacto del líder sobre las instituciones políticas y sociales, y en la que se distingue entre el líder de routine, el innovador y el
precursor. “El primero se limita a cumplir dentro de los límites previstos un papel de guía de una institución ya existente (como mucho
impone un sesgo personal). El segundo reelabora radicalmente un papel de guía de una institución previamente existente, hasta el punto
de implicar la reelaboración del papel mismo de la institución. El tercero crea un papel nuevo pero no tiene ninguna posibilidad de
desempeñarlo (están pensando en personajes como J.J. Rousseau). A estos tres últimos se suele añadir el tipo de líder promotor
(organizator builder), para reflejar al líder que crea tanto un papel como el contexto en el que lo realiza, como, por ejemplo, el fundador de
un Estado, de un partido, de un sindicato, etcétera” (Martín Arranz, 1987: 79, en referencia a la obra de Gerth y Wright Mills).
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5. El estilo carismático de liderazgo
Mención específica merece el tema del carisma y del estilo carismático de liderazgo, ya que los distintos
estilos que se identifiquen pueden transformarse en algo cualitativamente diferente por razón de la
percepción carismática que del líder tengan uno o varios de sus ámbitos de dominio político.
Pese a que la idea de carisma goce de cierta atracción intuitiva, hay que ser conscientes de la dificultad
de conceptualizarla. El uso indiscriminado del término, inducido en buena medida por el fenómeno del
encuadramiento mediático del liderazgo político, ha derivado en la utilización de un concepto de
considerable ambigüedad (y por consiguiente de dudosa utilidad), intercambiado y usado, sin embargo,
con más frecuencia, como de pasada e intermitentemente, en las investigaciones empíricas que como
concepto central en torno al cual se construyen esquemas teóricos. Ha sido, pues, un concepto
generalizado pero escurridizo, un término vago e impreciso más que un concepto científico con
connotaciones definidas. Hasta tal punto esto es así que el empleo más corriente del término no pasa
por querer decir más que personalmente “popular” o “magnético”, lo que dista mucho de la
cualificación personal que Weber plasmaba con la categoría de carisma.
En efecto, una referencia obligada es la concepción weberiana que, imbricada en el esquema de los
tipos ideales de dominación y la interrelación entre ellos, ha influido en infinidad de propuestas y
definiciones ulteriores. Weber define el carisma como “una cualidad de una personalidad individual en
virtud de la cual se considera extraordinario y tratado como investido de fuerzas o cualidades
sobrehumanas, sobrenaturales o excepcionales”. La autoridad carismática descansaría, pues, en "la
devoción hacia la santidad específica, heroísmo, o carácter ejemplar de un individuo y las pautas
normativas u orden revelador u ordenado por él” (1968: 214-215). Sintetizando su aportación, el
carisma (y, por ende, el fenómeno del liderazgo carismático) presentaría los siguientes rasgos
distintivos: (i) es estrictamente personal; (ii) hace referencia a cualidades excepcionales o
sobrenaturales; (iii) descansa en la relación líder-seguidores; (iv) puede ser secular o religioso; (v) su
existencia requiere de un reconocimiento voluntario por parte de discípulos y seguidores; (vi) dicho
reconocimiento depende de un ejercicio de demostración constante, mediante “pruebas” convincentes
que incrementan la devoción y el entusiasmo hacia el líder; (vii) es emocional, irracional y comunal; (viii)
no está sujeto a normas, códigos o regulaciones; (ix) implica una demanda o una misión; (x) surge con
mayor probabilidad en momentos de crisis; (xi) es revolucionario y transformador; y (xii) posee un
carácter transitorio y es objeto de rutinización.
Tomando como punto de partida la concepción “típico-ideal” del fenómeno carismático según la
formulación weberiana, puede decirse que el proceso de utilización funcional y aplicación práctica del
carisma constituye la característica básica del tratamiento del liderazgo carismático en la tradición
anglosajona postweberiana y, por extensión, en la ingente investigación empírica desarrollada en torno a
este campo de estudio desde entonces. La Tabla 4 presenta un pequeño balance de conclusiones sobre
la noción de carisma y el fenómeno carismático en la investigación empírica postweberiana.
Uno de los mejores intentos de hacer operativo el concepto de carisma hay que atribuirlo a nuestro
juicio a la emblemática obra de Willner (1984), con el sugerente título de Spellbinders (los
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“hechizadores”). A partir de la idea de que el carisma es más bien un asunto de las percepciones de los
seguidores, no de las cualidades del líder, en esta obra se examinan conceptualmente las diferencias
entre el liderazgo carismático y la relación general de liderazgo.
En este sentido, la autora identifica cuatro dimensiones propias del estilo carismático de liderazgo, que
caracterizan el reconocimiento del seguidor y la respuesta del líder: la dimensión de aceptación, la
dimensión de obediencia o sumisión, y la dimensión emocional.
En función de ellas, resulta factible concebir el estilo carismático de liderazgo como aquella relación
entre el líder y sus seguidores, que posee las siguientes propiedades distintivas:
‰
‰
‰
‰
el líder es percibido como alguien "fuera de lo normal" al que se le atribuyen
cualidades extraordinarias (dimensión de la imagen);
se cree ciegamente en sus propuestas porque, sencillamente, parten de él
(dimensión de aceptación o credibilidad);
se acatan fielmente sus propuestas y demandas de acción (dimensión de
obediencia); y
se mantiene con él un fuerte compromiso emocional, una especie de devoción
o reverencia colectiva (dimensión emocional).
En definitiva, pues, resulta más acertado entender el carisma no tanto como un rasgo personal de un
determinado líder sino, más bien, como una construcción social, resultado de la relación líderseguidores. Ello complica, no obstante, el análisis de los estilos de liderazgo, ya que hay que detectar
también la presencia de la percepción carismática y calibrar en qué medida afecta a las características
esenciales de un estilo particular.
Tabla 4
Algunas conclusiones sobre la noción de carisma y el fenómeno carismático en la
investigación empírica postweberiana
• El carisma no es un dato fijo; por el contrario, se pueden encontrar diferentes
grados de carisma.
• El carisma es inherentemente inestable, es un fenómeno de transición, por lo
que hay que plantearse no tanto si un sistema de autoridad específico es
carismático, sino más bien hasta qué punto lo es en un momento determinado.
• La autoridad puede ser para unos carismática (o principalmente carismática),
mientras que para otros puede no serlo y percibirse incluso como ilegítima. Por ello
hay que preguntarse necesariamente ante un determinado líder, si es carismático,
para quienes, cuándo y en qué grado.
• Por lo que se refiere a la fe o devoción carismática, hay que distinguir entre la
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procedente del contacto directo personal y de la desencadenada por procesos
indirectos de comunicación de masas.
• Las características definitorias del carisma puro apenas persisten: el carisma
pasa de una relación puramente personal y extraordinaria a una estructura de
autoridad establecida, que no depende ya necesariamente de la cualidad
carismática en cuestión. Los procesos de rutinización y despersonalización del
carisma constituyen, pues, ámbitos de investigación preferente.
• Desvelar las "ramificaciones de la sensibilidad carismática", la propensión a
imputar cualidades carismáticas a los roles seculares ordinarios, instituciones,
objetos y símbolos culturales, y estratos o agregados de personas. (....). Se parte de
la verificación de que está presente en la rutina de la sociedad una propensión
carismática mediata, atenuada, institucionalizada; de tal modo que se puede decir
que el carisma no sólo altera el orden social, sino que también lo mantiene y lo
conserva (Shills, 1965).
• El carisma representa la otra cara de la moneda de los movimientos populistas,
en el sentido de que el líder carismático desempeña una “función catalizadora” de
este tipo de movimientos (Worsley, [1967], 1980)
• El liderazgo carismático es un estilo específico de liderazgo ligado a períodos de
crisis, idea ésta que se suele expresar con la rúbrica de "carisma de situación"
(Willner, 1984).
Fuente: Elaboración propia a partir de Martín Arranz (1987) y Willner (1984)
5. Hacia una aproximación al concepto de estilo de liderazgo
A pesar de que las tipologías contempladas son muy útiles para el análisis empírico al dirigir
normalmente la atención hacia el comportamiento político efectivo de los líderes, no conocemos
explicaciones sistemáticas sobre la conformación de diferentes estilos de liderazgo (excepción hecha del
denominado estilo carismático).
Como no podía de ser de otro modo por razón de la fragmentación reinante en los estudios de
liderazgo, el esfuerzo analítico se ha centrado sencillamente en estudiar una o varias dimensiones
predominantes sobre las que se articula el comportamiento político de los líderes (con el objeto de
construir tipologías unidimensionales o pluridimensionales, según el caso), a partir de un no siempre
explícito concepto de estilo de liderazgo que sirve de guía.
En cualquier caso, creemos razonable pensar que los distintos factores que inciden en el desarrollo de
procesos de liderazgo y, en particular, las tres dimensiones que conforman el modelo de
comportamiento del líder (esto es, la adopción de decisiones, el trabajo político y la búsqueda de
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recursos y apoyos), se conjugan en cada caso para conformar un determinado estilo de liderazgo (véase
el esquema adjunto cuya explicación se desarrolla en Natera, 2001).
En consecuencia, por estilo de liderazgo cabe entender la combinación particular de los modos
empleados por los líderes en la adopción de decisiones políticas, en la concepción y realización del
trabajo político y en las relaciones entabladas con otros actores políticos y sociales. Es decir, a partir de
la identificación empírica de los modos decisorios de los líderes, de sus pautas de realización de tareas,
así como de las relaciones de cooperación que entablan con otros actores (las cuales conforman las
redes de apoyo al líder), es factible construir una tipología integradora de estilos de liderazgo. En otros
términos, cuando se buscan estilos de liderazgo se trata de detectar formas particulares de dirección
política personalizada, a saber, de dirección política marcada por el "sesgo" u orientación que introduce
el comportamiento del actor individual que en ese momento ocupa una determinada posición política.
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SEMINARIO
“LIDERAZGO POLÍTICO EN ANDALUCÍA: DESDE LA TRANSICIÓN
POLÍTICA HASTA NUESTROS DÍAS. RETOS Y DESAFÍOS.”
RAMÓN VARGAS-MACHUCA ORTEGA
UNIVERSIDAD DE CÁDIZ
PONENCIA:
Mejorar la democracia
Sevilla, 18 de mayo de 2006
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MEJORAR LA DEMOCRACIA
Ramón Vargas-Machuca Ortega
I
Bases para evaluar la democracia
Sabemos que nuestras democracias son defectuosas y tienen que mejorar. En torno a este lugar
común del debate público emerge de manera recurrente el asunto de la calidad de la democracia Se
trata de juzgar hasta qué punto la ejecutoria de las instituciones y las pautas de una comunidad
política determinada se adecuan a lo que la normatividad democrática estipula o hasta qué punto
determinadas patologías deterioran notablemente el funcionamiento de democracias realmente
existentes. De entrada y tras el estudio de la no muy abundante literatura politológica sobre el tema,
constatamos la inexistencia de orientaciones precisas y criterios explícitos que nos permitan acometer
una empresa evaluativa de esta naturaleza. A tal fin no hay disponible un conjunto coherente y
consensuado de indicadores de calidad y carecemos de un “patrón homologado”. Así que en las
consideraciones siguientes nos proponemos avanzar algunos indicadores de calidad que contribuyan
en adelante a consolidar un estándar preciso, contrastado y, al postre, homologado, con el que calibrar
el estado de nuestras democracias.
Si una parte considerable de los estudios sobre rendimientos de la democracia ha adolecido de cierta
confusión, ello se ha debido a alguno de los siguientes factores: o no se ha delimitado con claridad el
ámbito de los mismos; o no se han justificado adecuadamente los fundamentos normativos de
referencia; o, en última instancia, no se han especificado con suficiente precisión los indicadores de
calidad. De ahí que estimemos, en primer lugar, que los análisis de calidad deben circunscribirse al
funcionamiento de las consideradas democracias consolidadas, es decir, al ámbito de aquellas
comunidades políticas cuyo régimen cumple regularmente con los requerimientos de una poliarquía
democrática1. En ese sentido se abre paso la idea de que una cosa es consolidar la democracia y otra
mejorar su calidad (Schmitter, 2004: 52). Ha ocurrido, por ejemplo, que los tan celebrados procesos
de transición política tras la implosión del comunismo no siempre han tenido como su estacióntérmino una democracia estable dotada de sus distintivos básicos. En muchos casos aquéllos se han
convertido en una suerte de “regímenes híbridos” o “democracias defectivas”, adjetivadas para su
reconocimiento ya sea como “democracias iliberales”, u “oligárquicas”, o “delegativas” o simplemente
1 Dahl, Robert (1990): La poliarquía: participación y oposición, Madrid, Tecnos
.
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“totalitarias”2. Carece, pues, de sentido tratar de examinar la calidad del funcionamiento de algo de
cuya existencia, como mínimo, se duda o que aún no está establecido.
Otro handicap considerable de las investigaciones sobre rendimientos de la democracia radica en que
no se han explicitado y justificado adecuadamente las referencias normativas básicas de las que, en
última instancia, dependen los parámetros de evaluación. Medir el grado de democracia de una
situación concreta obliga a determinar con respecto a qué características. En concreto, una métrica de
esta naturaleza supone un modelo de democracia; y si el modelo está difusamente definido, nuestras
observaciones serán poco funcionales. Pues bien, la propia diversidad de modelos de democracia ha
empujado a que la determinación de indicadores de calidad resulte casi tan abierta como el sesgo de
aquéllos. De ahí que actuaremos en consecuencia y lo primero será explicitar desde un principio
nuestra propia concepción de la democracia.
Frente a una definición unidimensional y minimalista de la democracia, según la cual hay democracia
si hay elecciones competitivas acompañadas de libertad de organización y expresión3, sostenemos que
la democracia es algo más que un régimen. Establece una relación distintiva entre el Estado y los
ciudadanos así como una relación de estos entre sí. La democracia configura además una forma
singular de habérselas con las distintas caras del poder. Su sentido final es el empoderamiento de los
ciudadanos. Tiene, además, dimensiones diversas. De un lado, promociona un marco legal que blinda
un sistema de derechos y garantías, condición sine qua non para que una democracia no sea
fraudulenta de raíz. De otro lado, levanta una compleja y densa red de instituciones destinada a aplicar
los principios de la representación política y la participación así como los del control y distribución del
poder. Y por último, conlleva una determinada cultura cívica, un mosaico de razones -creencias y
valores, motivaciones y justificaciones- y disposiciones que constituyen una garantía de su reproducción
consistente y estable. Tales dimensiones tienden a desplegarse en distintos ámbitos y esferas de la
vida social. Pues bien, en la medida en que ese despliegue se desarrolla adecuadamente, produce
rendimientos acorde con sus contenidos de justicia y valores éticos fundamentales. Es decir, contribuye
a remediar asimetrías injustificadas de poder o diversas formas de dominación; potencia la libertad
como autorrealización, dota a las personas de más capacidades y mejores opciones, incrementa sus
derechos sociales y civiles, todo lo cual habilita, por supuesto, el florecimiento de una sociedad abierta,
plural y tolerante (Sen, 1993; Diamond y Morlino, 2005: 47, 265).
No quisiéramos cerrar estas consideraciones introductorias, sin señalar que la democracia opera como
patrón básico de justicia, pero de una justicia incompleta4. Nunca opera como un juego de todo o
2 Diamond, Larry ( 2002): “Thinking about Hybrid Regimes”, Journal of Democracy, vol. 13, nº 2: 21-50. Merkel
2000. Diamond, Larry y Plattner, Marc, eds. 2001: The global divergence of democracies, Baltimore, The Johns
Hopkins University Press. Anderson, Richard et al. 2001: Postcomunism and The Theory of Democracy,
Princeton, Princeton University Press. Schedler 1999. Pharr y Putman 2000.
3 Dahl, Robert, o.c.
4 A todo modelo de la democracia subyace una concepción básica de justicia como sustrato de su fundamento,
razones y caracterización, todo lo cual condiciona sobremanera los criterios e indicadores de su calidad (Vargas-
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nada, Sus éxitos, y por tanto su rendimiento, resultan siempre parciales y revisables. La aplicación de
los valores democráticos admite grados, plantea tensiones, a veces, incluso, cierta
inconmensurabilidad práctica, entre las exigencias de unos u otros de aquellos valores. Y puesto que
no cabe aspirar a una democracia completa, en realidad, la calidad de las democracias se calibra
mejor a partir de lo que se echa en falta y demanda ser repuesto, reparado o completado, a partir de lo
que provoca indignación y rechazo y necesita ser evitado o rectificado5. Así que, más que a certificar la
calidad de la democracia, aspiramos a prevenir su subversión (Morlino, 2003); en una palabra,
aspiramos a delimitar los umbrales de una democracia decente6.
II
Decálogo para la calidad de la democracia
Los ítems que a continuación presentamos no son propiamente “estándar de calidad”. Carecen de
especificaciones técnicas y empíricas homologables al rango de los así caracterizados según los
protocolos al uso empleados por los expertos en los campos de evaluación de empresas, organismos,
agencias o actividades de diversa índole y naturaleza privada o pública7. En nuestro caso se trata, más
bien, de un conjunto de indicadores que, tomados de modo solidario, constituyen recursos evaluativos
fértiles que permitan calibrar la adecuación de prácticas concretas a los principios y valores de
referencia de una democracia. Y es que entre estos parámetros de calidad de la democracia hay cierta
“afinidad electiva”. Se constata que se influyen y condicionan mutuamente y no siempre el desarrollo
óptimo de alguno de ellos rinde por sí sólo resultados globales de calidad aceptables8. Por tanto, el
montante real de calidad de una democracia está en función de un despliegue solidario, armónico y
ponderado del conjunto de estos indicios de cuyo alcance nos ocupamos seguidamente.
Machuca, Ramón, 2003: “Justicia y democracia”, en Arteta, Aurelio, García Guitián, Elena y Máiz, Ramón, eds.:
Teoría Política: poder, moral, democracia, Madrid, Alianza:167-195).
5 Dice Brian Barry que “gente con una amplia diversidad de concepciones del bien coinciden muchas veces en la
valoración de una maldad y un daño producidos” (Barry, Brian 1997: La justicia como imparcialidad, Barcelona,
,
Paidós: 51).
6 La idea de democracia decente se inspira en cierta medida en la propuesta de Avishai Margalit 1997: La
sociedad decente, Barcelona, Paidós.
7 Vargas Cullell, 2004: 99,150 . Véase la pagina web de la Internacional Standardization Organization (
www.iso.com).
8 Marc Plattner, “A Skeptical Afterword”, Journal Of democracy, vol. 15, 2004:106-110.
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1.- La democracia estatal, unidad política de referencia. Preservar su naturaleza, primacía, integridad y
eficacia, salvaguarda de estabilidad y una condición de gobernabilidad9.
“Sin la acción de un Estado vigoroso, no hay derecho ni libertades, ya que un Estado débil amenaza la
libertad”10. En particular, el Estado democrático y constitucional representa un poder de cohesión y un
factor de solidaridad, en tanto promociona un concepto político de ciudadanía y un modelo social
basado en la igualdad de derechos y deberes cuya adscripción viene garantizada por la pertenencia a
la comunidad estatal. Es lo que la tradición francesa ha denominado “primer principio republicano”
(Suleiman, 2003: 174). Por otro lado, un Estado configurado sobre esas bases produce mayor
pluralidad interna que otro cortado al talle de cuestiones étnicas, lingüísticas o territoriales y menor
riesgos de presión uniformizadora11.
Desde esta perspectiva, esa disposición, recurrente en algunos sitios, a tejer y destejer la estructura
constitutiva del Estado no contribuye a incrementar la calidad de la democracia sino, en todo caso, a
poblar el horizonte de equívocos e incertidumbres. En ese sentido, no le falta razón al profesor Sosa
Wagner cuando califica de indocumentada la ecuación que enlaza descentralización y progresismo,
debilitando a un tiempo la competición central izquierda/derecha12. Un síntoma de cómo en ocasiones
la izquierda extravía su agenda y cae en la trampa semántica que le tiende el nacionalismo con el
reclamo del “autogobierno territorial”. Una puja descentralizadora por parte de las distintas unidades
políticas subestatales lleva frecuentemente a una mayor compartimentación, lo que deteriora la
capacidad de de coordinación así como gobernar en términos agregados y desarrollar una adecuada
“economía de escala”13
También, un componente clave de la calidad de la gobernanza democrática radica en el buen
funcionamiento del Estado en su dimensión de agencia. La creencia de que una mayor eficacia y
eficiencia requieren reducir el role del Estado se ha convertido para muchos en un artículo de fe. Desde
luego no es resultado de una prueba empírica. La hegemonía de las pautas del mercado que ha
9 Para el desarrollo de esta idea y su fundamento doctrinal me sigue pareciendo muy recomendable el enfoque
de Rafael del Águila 2000: La senda del mal. Política y razón de Estado, Madrid, Taurus: 234 y ss.
,
10 Holmes, Stephen y Sunstein, Carl ,1999, The Cost of Rights. Why Liberty Depends os Taxes, Nueva York,
WW. Norton: 14.
11 Hobsbawm, Eric J. 2004: Naciones y nacionalismo desde 1780, Barcelona , Crítica.
12 Sosa Wagner, Francisco, 2005: “Estudio introductoria. El Estado se desarma”, en Darnstädt, 2005: La trampa
del consenso.
13 En el caso español, y aunque la constitución licencia para dos interpretaciones sobre el sentido de la
descentralización, la asimétrica o confederal y la simétrica o federal, no conviene olvidar que venció la segunda
a partir del referendum de Andalucía y tras los acuerdos de 1981 entre PSOE y UCD. Es oportuno recordar en
estos momentos las ventajas de este modelo frente a las disfunciones del modelo asimétrico, puesto que
garantiza la igualdad de todos los ciudadanos,la no discriminación por razón del territorio y aumenta al mismo
tiempo la lealtad federal y la cooperación (Blanco, 2005).
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generalizado la emulación del sector privado, empuja al trasvase a éste de recursos del sector público y
al traspaso de algunas de funciones desde la burocracia a manos privadas, induciendo un movimiento
abocado a minar la autoridad política en general (Suleiman, 2003: 17, 213). Claro que, además de
esa tendencia orientada a desmantelar la burocracia, hay otra de signo bien distinto empeñada en
desprofesionalizar y politizar a ésta14. En realidad, las múltiples prácticas de politización de la
burocracia y otras agencias públicas son bastante expresivas de las patologías actuales tanto del
ejercicio de la autoridad como de la representación política y la formación de liderazgos políticos15. Por
eso, no parece aventurado colegir que enarbolando la bandera de la necesaria reforma de la
burocracia, muchos políticos tratan, mas bien, de eludir reformarse a si mismo y reformar la acción
política (Suleiman, 2003: 155) En este sentido resulta oportuno proclamar la vigencia, en buena
medida, de la lección de Weber: la distinción entre política y administración y la necesidad de una
burocracia como instrumento básico de la gobernabilidad democrática16. Aquélla proporciona solvencia
experta y competencia para ejecutar las directrices encomendadas por la dirección política legitimada
por investidura democrática. Gracias, además, al funcionamiento reglado de sus distintas agencias
aporta parsimonia, “impersonalidad” y responsabilidad, con lo que constituye una forma de
“accountability horizontal”17, imprescindible para el funcionamiento de una democracia valiosa frente a
la arbitrariedad del poder18.
2.- Horizonte cosmopolita. El compromiso del Estado con la gobernanza global y con la justicia como
solidaridad en un mundo interdependiente.
Las consideraciones expuestas en el punto anterior no suponen freno al legítimo impulso difusivo de la
democracia en dirección infra o supra estatal, intra o extraestatal, ni merma para que el universalismo
democrático pueda desplegarse en otras esferas y a otra escala. En concreto, el hecho de que los
Estados continúen siendo la comunidad política de referencia no empece para que con arreglo a los
14 Entre las recomendaciones que ya hacía Schumpeter para lograr una buena democracia - todas, por cierto,
conservan su vigencia, tal como se ha encargado de recordarme Juan Linz - una de ellas es la existencia de un
Estado fuerte pero no totalmente poliltizado; es decir, que una parte de la autoridad pública no se solape
siempre con la esfera del decisionismo político-democrático (Capitalismo,socialismo y democracia, Barcelona,
Folio, 1984:368-375).
15 Suleiman, 2003: 208 ,24; y para el caso español, o.c.:271-278.
16 Poggi, Gianfranco,2006: Weber, Madrid, Alianza: 152-156; Suleiman: cap. 2.
17 O'Donnell, Guillermo: “Horizontal Accountability and New Poliyarchies”, en Schedler, Andrea et al, 1999: 2952.
18 La existencia de una buena burocracia con su doble dependencia -del soberano al que debe lealtad como de
la normación autoconstitutiva de su respectiva corporación, resulta un mecanismo de distribución de un poder
público que así no queda discrecionalmente en unas solas manos (Suleiman: 305).Véase, en este sentido, los
indicadores de calidad del buen gobierno hechos por el banco mundial: http:/info.worldbank.org/governance.
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nuevos desafíos y circunstancias se vean empujados a asumir un horizonte cosmopolita en un contexto
de mundialización acentuada.
Nunca como hoy hemos podido experimentar el alcance de las consecuencias de nuestras acciones; y
por tanto nunca hemos estamos tan impelidos a asumir alguna responsabilidad por la influencia que
nuestros comportamientos diarios tienen sobre la vida de personas muy lejanas19. De esta manera la
realidad crucial de la interdependencia fuerza a la democracia a “salir al exterior” y a los Estados
democráticos a ser sensibles a los imperativos de una justicia política cosmopolita que les exige
anteponer en sus agendas la dimensión transnacional y el carácter multilateral de sus compromisos, e
incorporar a su función de bienestar criterios de justicia local y global así como principios de
reciprocidad y cooperación. Este conjunto de nuevas circunstancias debería empujar a nuestras
confortables democracias a desembarazarse de la inercia “cortoplazista” y el localismo y disponerse
ya, como pedía Timothy Garton a “pensar a lo grande” (El País, 07/05/06).
Ciertamente, la democracia se ha convertido en modelo de “buen gobierno” de la interdependencia en
la esfera global. Pero también es verdad que los conflictos en muchas zonas vienen determinados no
tanto por carencias absolutas ni por faltas de recursos, sino en buena medida por problemas de
gobernabilidad, legitimidad, fragilidad o delirios de aventura de los propios Estados expuestos, cada vez
más, a riesgos externos inéditos e imprevistos. De ahí que, en parte, la solución de algunos de esos
problemas se vincule al fortalecimiento de comunidades políticas estatales fuertes y económicamente
viables, que garanticen los derechos, regulen jurídicamente la resolución de los conflictos y dispongan
de mecanismos eficaces de control y distribución del poder con un formato de tolerancia constitucional
apto para ser deferentes con la diferencia y amparar en su caso identidades múltiples20. A partir de ahí
cabe esperar razonablemente la creación de coaliciones supraestatales amplias, coherentes y estables
así como la progresiva formación de unidades políticas trasnacionales que cohonestando intereses y
principios, formen una red de actores colectivos fundamentales para consolidar una renovada
institucionalidad política transnacional21. Ello será garantía efectiva del derecho internacional y del
despliegue progresivo de un constitucionalismo democrático de ámbito planetario22.
19Jonas, Hans,1995: El principio de responsabilidad: ensayo de una ética para la civilización tecnológica,
Barcelona, Herder.
20 del Águila, Rafael, 2001: “Tras el 11 de septiembre. Dilemas y paradojas de la globalización”, Claves de razón
práctica, nº 118: 26.
21 La solidaridad cosmopolita no emana, como postulara Habermas, de las “estructuras de comunicación de una
sociedad mundial”, sino de las de los respectivos Estados nacionales, las cuales pueden incentivar los sacrificios
requeridos y legitimar la redistribución internacional y una gobernación más allá del Estado- nación – con un
sesgo solidario (Scharpf, Fritz W, 2005: Conceptos de legitimación más allá del Estado-nación, Revista española
de Ciencia Política, nº 13: 43).
22 Anderson, Perry, 2005: “Arms and rights.Rawls, Habermas and Bobbio in an Age of War, New Left Review
31.
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En ese sentido y a pesar de los permanentes obstáculos para su afirmación política, la Unión Europea
constituye todo un precedente para la definición de un nuevo modelo de gobernanza en la era global y
representa un ejemplo de las ventajas de la interacción cooperativa. Pero tales pasos en la buena
dirección se convertirán en irreversibles si, de un lado, los cruciales problemas de hoy, tales como el
descenso de la población y la sociedad envejecida, las reformas de los sistemas de seguridad social y
la inmigración, la especulación financiera, la deslocalización e imposición de salarios bajos son
interiorizados por los ciudadanos como auténticos desafíos europeos, comprendiendo a un tiempo que
la ampliación de la cooperación interestatal fortalece a sus propias naciones.
3.- Apropiado funcionamiento del Estado de derecho
Decía Stéphane Dion que “pocas cosas hay más peligrosas que un gobierno que se coloca por encima
de las leyes y sin embargo sigue exigiendo obediencia a sus ciudadanos”23. Por el contrario, el Estado
de derecho significa, antes todo, gobierno de las leyes a las que considera el “lenguaje de la voluntad
soberana”. De esta manera sus actos se hacen previsibles y proporcionan seguridad a quienes les
deben acatamiento (Holmes, 2003). De ahí la importancia de que existan normas claras, estables y
generales, aprobadas conforme a procedimientos preestablecidos y al principio de jerarquía
normativa24. En este sentido la calidad de la producción legislativa es una señal muy expresiva de
“buenas prácticas” de gobierno y del fair play de una politeia democrática25.
Pero el Estado de derecho representa hoy en día mucho más. Se ha constituido en la referencia
normativa básica no sólo para cualquier sistema político o económico homologables sino incluso para
la reproducción estable de la vida social en su conjunto26. Pero con independencia de que la apelación
al Estado de derecho se haya convertido en el artículo primero del nuevo credo de la ayuda al
desarrollo y la democratización, sí parece incuestionable que sin su implantación no es concebible el
funcionamiento adecuado de una democracia constitucional y representativa27. De ahí que un elemental
indicador de calidad o de la falta de ésta radique en el grado de sumisión y cumplimiento de la ley o,
dicho de otra manera, en el alcance de la impunidad, tratando de determinar cuales son los costes
reales de la infracción y hasta qué punto las trampas a la legalidad alteran la igualdad de derechos y
oportunidades o las condiciones de la competición política (Morlino, 2003: 6). En este sentido, el
23 Dion, Stéphane, 2005: La política de la claridad, Alianza, Madrid: 354.
24 Ratz, John ,1977: “The Rule of Law and its Virtue”, The Law Quarterly Review, nº 93:198-201.
25 José Tudela,2001, “La función legislativa”, Revista de Cortes Generales, nº 52: 142-192
26 Maravall, Jose María y Adam Przeworski, “Introduction”, en Maravall y Przeworski eds., 2003:1-16.
27 Thomas Carothers, 2003: ”Promoting The Rule of Law abroad.The Problem of Knowlodge”, Carnegie
Endowment for International Peace, Working Papers, nº 34.
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estado de la corrupción, de un lado, y el recurso a la violencia organizada, la coacción o el chantaje
como arma política, de otro, mostrarían los flancos más débiles de una democracia degradada en
relación con el Estado de derecho precisamente por la fragilidad de su estado de derecho.
Asimismo, el Estado de derecho configura una determinada distribución del poder, la cual opera como
contrapeso, límite y control mutuo de los distintos poderes. Ello se manifiesta sobre todo en el buen
funcionamiento de un Poder Judicial que oficie la jurisdicción de manera independiente, imparcial y
accesible a todos. Además, el desarrollo de Estado de derecho estimula una suerte de “accountability
horizontal28 gracias a esa plétora de instituciones reguladoras y organismos arbitrales, consultivos y de
asesoramiento que monitorizan y ejercen alguna tipo de control sobre buena parte de las entidades y
actividades de naturaleza pública y también sobre otras, si bien de naturaleza privada, pero de interés
público. Sopesar la ejecutoria de tales agencias encargadas de velar por la solvencia de determinadas
iniciativas políticas y de sus consecuencias en distintos campos, se ha convertido en otra referencia
clave para evaluar la calidad de una democracia. En concreto; se trata de aquilatar en qué medida
tales agencias de control ejercen sus funciones con independencia e imparcialidad, no de un modo
faccional sino ateniéndose a los criterios propios que justifican su existencia y determinan su ámbito de
competencias.
A este respecto observamos –y España no es una excepción- algunas derivas viciosas que desactivan
los mecanismos del “Estado de derecho” y degradan la calidad democrática. De un lado, observamos
cómo los dominios del Estado de derecho se están convirtiendo en una prolongación del campo de la
competición política ordinaria29. Pero en realidad, se trata de un caso, entre otros, de un fenómeno más
general de extraordinaria gravedad al que estamos asistiendo sin demasiado escándalo, a saber: la
consolidación de procesos de ocupación de unos poderes por otros y la confusión entre ellos, lo cual
desvitaliza la separación de poderes y favorece la aparición de fenómenos indeseables de colusión30.
De otro lado, organismos y agentes no electos que tienen encomendados el control de legalidad actúan
en ocasiones como un verdadero “poder de veto”31, ya sea para mantener el statu quo político, ya sea
28 O'Donnell, Guillermo: “Horizontal Accountability and New Poliyarchies”: 29-52.
29 Acostumbra a imputarse la “politización del Estado de derecho al hecho de que la composición de esos
organismos –Consejo de gobierno del Poder Judicial, organismos reguladores, consultivos y demás agencias de
monitorización de la actividad política o administrativa- tiene su origen en una decisión política, del gobierno o del
Parlamento. Pero el problema no es quien nombra a sus componentes, sino para qué y porqué se les nombra, si
para que ejerzan su competencia pericial de manera solvente e imparcial, o si para que avalen con un dictamen
las preferencias de sus patrocinadores políticos.
30 Manzetti, Luigi, 2003: “Political Manipulations and market reforms failures”, World Politics, vol. 55, nº3: 320.
31 En los últimos años ha ganado bastantes adeptos, sobre todo en los estudios de política comparada, la teoría
del “Veto Player”. Se definen como veto players aquellos actores cuyo acuerdo es requerido para promocionar o
impedir cambios políticos. De un lado están los institutional veto players, los cuales por imperativo legal o
constitucional ejercen un poder en objetiva competencia con otros poderes, como por ejemplo el resultante de la
aplicación de la regla de la mayoría y el principio de representación en el proceso político. De otro, los partisan
veto players , aquellos, por lo general partidos políticos, cuyo poder deriva de su condición de miembro de una
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para alterarlo, distorsionando así en todo caso el funcionamiento normal de una democracia (Roberts,
2005: 337). Así que o bien porque “se politice la justicia”, como en el primer caso, o bien “porque se
judicialice la política”, como en el segundo caso, el “Estado de derecho” se convierte en arma
arrojadiza que subvierte el desarrollo de la competición política, haciéndola más sectaria y, a la postre,
fanatizándola32.
4.- El constitucionalismo democrático tomado en serio: efectividad y supremacía de la constitución.
El componente constitucional de una democracia determina la sustancia, alcance y procedimientos de
la actividad estatal, demarcando lo que puede ser disputado en la contienda política ordinaria y aquello
que le está vedado, justamente por estar constitucionalmente blindado. Sus disposiciones,
primeramente, fijan en el sistema político un conjunto de límites y vínculos, constricciones y garantías
destinados a frenar los excesos de un poder constituido. En segundo lugar, al transformar en derecho
positivo el horizonte normativo de la democracia y al obligar a que el diseño de las instituciones y el
contenido de las leyes se adecuen a aquél, las disposiciones constitucionales dotan de eficacia y
convierten en bienes políticos factibles los fundamentos éticos de la democracia33. En realidad, se trata
de un mecanismo pragmático que fuerza determinados cursos de acción, gracias a los cuales unos
resultados deseables (bienes políticos) se convierten en ciertos al tiempo que otros indeseables (males
políticos) se vuelven imposibles.
Por otra parte, el bloque de constitucionalidad tiene que ser la expresión de un consenso reforzado34
que garantice la supervivencia y reproducción estable de la comunidad política de acuerdo con las
pautas fundacionales de la constitución. Precisamente dicha impronta originaria lo distingue de
cualquier otro acuerdo y empuja a que las decisiones colectivas de alcance constitucional se
conformen del modo más cooperativo y deliberativo posible dada su autoridad y vis coactiva. Así se
atempera, además, la tentación populista que acecha siempre a los competidores ordinarios, se
dificulta el enquistamiento de formas extremas e irreconciliables de pluralismo en la vida en común y
se evita la imposición continuada de las preferencias o del más fuerte o de una mayoría osificada e
coalición gobernante mayoritaria a cuya formación y mantenimiento cooperan(Tsebelis, George, 2002: Veto
Players: How Political Institutions Work, Princeton, Princeton University Press).
32 Maravall, Jose María, ”The Rule of Law as a Political Weapon”, en Maravall y Przeworski, 2003: 261-301.
O’Donnell, Guillermo: “Why the rule of Law matters”, Journal of Democracy, vol. 15, nº 4:32-45.
33Sunstein, Cass 2001: Designing Democracy. What Constitution Do, Nueva York, Oxford University Press:
,
239-240. Waldron, Jeremy 1998: “Judicial Review and the Conditions of Democracy”, The Journal of Political
,
Philosophy, vol. 6, nº 4: 353.
34 Como dice Ackerman, los momentos constitucionales refuerzan el componente deliberativo y participativo de
los consensos políticos. En ellos se hace intervenir de manera directa al demos por la vía del referendum
constitucional (AcKerman, Bruce, 1995: La democracia liberal,Barcelona, Ariel).
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inamovible. Decía Tocqueville: “Considero injusta e impía esa máxima que preconiza que en cuestión
de gobierno la mayoría de un pueblo tiene el derecho de hacerlo todo”.
He ahí razones poderosas para, finalmente, reclamar y preservar la supremacía de los preceptos
constitucionales35 y para que, por tanto, las aspiraciones particulares o los elementos identitarios de los
diferentes actores y grupos se acomoden a aquellos principios y a sus pautas, no violentando la
prioridad y jerarquía de sus normas y pautas. De igual modo, el diseño de las instituciones, el
contenido de las leyes y las prácticas políticas tienen que ser congruentes con las referencias
constitucionales. Si hubiera que hablar de funcionamiento hegemónico, éste, sin duda, corresponde a
las instituciones constitucionales en tanto que portadoras de garantías irrebasables, valores universales
y bienes políticos superiores del sistema político, resultado, además, de un consenso superior y
reforzado. Con más motivo, si cabe, en el caso español, dado que los principios constitucionales tienen
fuerza normativa propia y superior, como en reiteradas ocasiones ha puesto de manifiesto la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional36. De lo contrario, la calidad de la democracia se vuelve papel
mojado y la apelación a una democracia avanzada, un simple spot publicitario.
5.- La representatividad
La solvencia de la participación ciudadana en una democracia constitucional depende, en buena
medida, del funcionamiento de la representación política. Ésta institucionaliza la relación entre los
ciudadanos y los que han sido elegidos para actuar en su nombre. No obstante desde hace tiempo
nuestras sociedades experimentan una crisis generalizada de la institución de la representación política
en tanto que vehículo privilegiado de la participación política37. A juicio de los más optimistas, sin
embargo, ello no supone una crisis de la participación ciudadana; a lo sumo, una cierta diversificación
generacional de los repertorios de un activismo ciudadano que no cabe limitar a la participación
electoral y partidaria sino que abarca también a las acciones de protesta y al asociacionismo civil38.
Otros más escépticos, lejos de avizorar en el horizonte el advenimiento de una nueva clase cívica,
35 Foweraker, Joe y Krznaric, Roman 2000: “Measuring Liberal Democratic Performance: and Empirical and
,
Conceptual Critique”, Political Studies, vol. 48, nº4: 759-788.
36 Además de en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, esa supremacía se recoge explícitamente en el
artículo 5º de la Ley Orgánica del Poder Judicial (García de Enterría, 2005: 39, 43,55).
37 Aunque las élites políticas y las organizaciones corporativas conservan el monopolio de la representación, en
muchos casos carecen de la competencia cognitiva en relación con una masa de nuevos temas que se han
incorporado
al universo político. Tanto la información como la capacidad operativa sobre esos asuntos
corresponde a los llamados "públicos temáticos” y no a las élites políticas.
38 Morales, Laura, 2005: “¿Existe una crisis participativa? La evolución de la participación política y el
asociacionismo en España”, Revista Española de Ciencia Política, nº, 13: 51-87.
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constatamos simplemente una evidente despolitización de la acción participativa, originada en buena
medida por el funcionamiento deficitario de la de la representación política. A la baja productividad de
sus dimensiones constitutivas cabe achacar, en parte, el descrédito y la baja calidad de la democracia
(Roberts, 2005).
Aunque la disputa sobre la naturaleza y alcance del gobierno representativo dura ya varios siglos,
puede, a estas alturas, considerarse un funcionamiento ponderado del mismo aquel que garantice una
mezcla proporcionada de aquellos elementos de referencia que han venido configurando la
representación política, es decir, una adecuada combinación de las expectativas que encierran tanto la
figura de “mandato” como la de “control” 39. Así pues aquilatamos la calidad de la representación
calibrando el alcance y calado de los recursos y oportunidades a disposición de los ciudadanos para
poder determinar quienes les representan y gobiernan, condicionar la oferta de éstos en la forma de
manifiestos, programas o políticas públicas y, a la postre, premiar o castigar el rendimiento de sus
iniciativas y su comportamiento. De otra parte, no cabe duda que tales capacidades en manos de los
representados estimulan la “sensibilidad” de los representantes con las preferencias de aquéllos y les
empujan a responder a sus intereses públicos más urgentes (Stokes, 2001: 196)40.
En consecuencia, una práctica valiosa de la representación, fruto de una adecuada combinación de
sus diversos componentes permite a los ciudadanos ejercer un control prospectivo y no sólo
retrospectivo sobre los políticos y sus políticas (Przeworski et al, 1999: 48-49). Ello les da cauces y
oportunidades de participación y les permite influir en los procesos de decisión relevantes, elegir a los
mejores y domeñar a los poderosos. Tiene, además, el buen funcionamiento de la institución de la
representación política un carácter educacional, en tanto que contribuyen a refinar el juicio político de
los ciudadanos; y finalmente, proporciona fiabilidad a la democracia como régimen de la acción
colectiva incrementando la confianza y el grado de satisfacción de los ciudadanos con las instituciones
democráticas y los resultados de su funcionamiento41.
39 Una mirada excéptica sobre las virtualidades de medir la calidad de la representación tomando como
referencia la accountability en Schmittter, Philippe,2004 y en Diamond y Morlino, 2005. De otro lado, las
insuficiencias y contradicciones de la representación entendida como una suerte de adición de sensibilidad y
mandato en relación con las preferencias de los electores -“responsiveness”- en Power, C. Binghaml, en “The
Chain of Responsiveness”, Diamond y Morlino, eds., 2005:62-76. Un resumen, ciertamente crítico, del desarrollo
histórico de la representación concebida exclusivamente como dación de cuentas “a posteriori” – accountability- y
no como actuación conforme a las preferencias de sus representados en Stokes, 2001: 156-168.
40 Hay que distinguir entre preferencias e intereses de los afectados, entre preferencias referidas a los
resultados y preferencias en relación con las medidas que, se supone, conducen a dichos resultados, entre
intereses particulares de los afectados y los intereses colectivos(ver Scharpf, Fritz W.,2005:Conceptos de
legitimación más allá del Estado-nación, Revista Española de Ciencia Política, nº,13:13-50).
41 Satisfacción como grado de confianza en el gobierno, en los partidos, en el Parlamento y en las instituciones
en general, pero también como convicción en la potencia transformadora de la participación política democrática.
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Obviamente estos criterios relacionados con la calidad de la representación deben tener su reflejo en el
desarrollo institucional. Primeramente, en el funcionamiento los partidos. En este sentido ¿hasta
cuando tendrá que esperar la democracia española que una completa Ley de Partidos desarrolle el
artículo 6º de la Constitución? ¿Para cuando la Ley de Financiación de los partidos? Por supuesto,
también estos indicadores de calidad tienen que tener su impacto en el funcionamiento del
Parlamento. Al respecto cabe preguntarse si la anunciada mil veces reforma del Reglamento verá, al
fin, la luz. Finalmente, el estudio de la calidad de la democracia está íntimamente relacionado con el
conjunto de procesos vinculados con el sistema electoral, muy particularmente de cómo éste resuelva
las tensiones entre los principios de inclusión y estabilidad.
6.- La democracia como oposición
La democracia antes de generalizarse como modelo de gobierno de la interacción colectiva ha
representado un ideal de protesta y contestación del poder constituido así como una expectativa de
reemplazarlo. Sin una oposición solvente, institucionalizada y capaz de competitiva no hay democracia
tomada en serio. Decía Thomas Jefferson que era preferible la existencia de periódicos sin gobiernos
que gobiernos sin periódicos. Ampliando la hipérbole al caso, podría sentenciarse también de que es
preferible oposición sin gobierno que gobierno sin oposición. El escrutinio de calidad de una
democracia consiste, de un lado, en comprobar si la oposición cuenta con recursos, oportunidades,
incentivos y voluntad suficientes como para disputarle el poder a quien lo ocupa (Przeworski et al,
1999: 48-49). Pero de otro lado también, el temple de la oposición constituye un ingrediente de
calidad. Por supuesto que lo primero es que la contestación al gobierno no sea un paripé y lejos de
cualquier tentación de colusión, cumpla su papel de monitorizar a aquel e informar al ciudadano.
Obviamente de esa manera refuerza su credibilidad. Pero si la oposición siempre y por sistema
contradice al gobierno, además de desinformar al ciudadano deja de ser creíble.
Los requisitos que Philip Pettit plantea para determinar si una oposición está adecuadamente
estructurada, representan unos indicadores bastante expresivos de calidad a este respecto. En primer
lugar, la oposición debe poseer “competencia epistémica”, es decir, disponer de la información
relevante en cada caso además de capacidad para calibrarla y opción de aducir el mejor argumento
con independencia de su posición negociadora o poder de presión. En segundo lugar, la oposición sólo
puede abrigar esperanzas de cambiar el statu quo, si tiene “voz” para contestar las decisiones
públicas, es decir, si las razones que avalan su causa o sus intereses comienzan a ser escuchadas en
público42. En tercer lugar, para que la voz de la oposición no sea una voz que clama en el desierto,
hacen falta “foros” o espacios institucionales de contestación, de tal suerte que, de un lado, la
oposición no se perciba a si misma como víctima inerme de un poder arbitrario y, de otro, los poderes
públicos se vean forzados a responder a quienes le interpelan desde los ámbitos de oposición.
42 Los arreglos institucionales para hacer efectivo este requisito y la pertinencia de su aplicación depende de
consideraciones contextuales y pueden abarcar desde medidas de discriminación positiva a la promoción de una
segunda cámara como foro de los hechos diferenciales, desde la creación de un ombusman independiente y
ajeno al control partitocrático al aumento de los recurso ciudadanos de apelación efectiva e igualitaria de las
decisiones judiciales (Pettit, Philip, 1997: Republicanism, Nueva York, Oxford University Press:193).
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Iniciativas afortunadas en esa dirección han sido ciertos comités parlamentarios, algunas instancias de
apelación y tribunales cuasi-judiciales así como determinadas agencias de monitorización o evaluación
de la propia administración o de grupos de expertos independientes. Por último, hace falta que los
“costes de salida” de los opositores, si esa se considera por éstos la reacción más eficaz frente al
descontento (Hirschman), no sean excesivamente gravosos, humillantes o simplemente expresivos de
una relación de dependencia incompatible con el ejercicio de una oposición democrática43.
7.- Una “Democracia Asociativa”44
En sociedades altamente diferenciadas, como las nuestras, el significado y la importancia de la
capacidad autoorganizativa aumenta exponencialmente. Ésta representa, junto a la regulación política y
los mecanismos de mercado, un recurso crucial para la reproducción estable y el desarrollo de la
capacidad de integración de dichas sociedades en un contexto de transformaciones incesantes45. Hoy
en día, el encapsulamiento en algún tipo de corporación constituye un modo casi necesario de aspirar
a la autorrealización. De ahí que el mapa organizativo de una sociedad resulte una referencia para
enjuiciar su calidad. Por supuesto, también refleja sus asimetrías de poder, coincidiendo, de hecho, los
peor situados con los menos organizados. Así pues, una densa y vigorosa red de asociaciones, como
ya en su día previera Tocqueville, constituye un complemento importante y un nutriente esencial para
la capacitación política, el cultivo de la ciudadanía y el desarrollo del espacio público. En principio, abre
oportunidades para que se incluyan voces e intereses de otro modo preteridos, se enriquezca la
sustancia de la representación, se optimice la deliberación pública y se habiliten formas inéditas o
subsidiarias de gobernanza, aunque también de resistencia y contestación al statu quo.
Pero densidad asociativa no es igual a excelencia de la democracia46. La potencialidad democrática de
una rica y plural vida asociativa, lejos de ser automática, depende de la naturaleza, las prácticas y los
contextos que distinguen y estructuran la vida de unas u otras organizaciones. Entre esos elementos
que determinan la compleja “ecología asociacional” no es desde luego el menos relevante la
43 Vargas- Machuca, Ramón, 1993: “Justicia y Democracia”: 190.
44 Por “ democracia asociativa” se entiende muy particularmente una interacción valiosa desde el punto de vista
democrático entre autoridad política y mundo asociativo de la sociedad civil –“regimenes parciales” en el argot de
Philippe Schmittter-. Pero no estamos asimilando esta referencia a ese modelo de “democracia asociativa”, cuya
inspiración originaria hay que rastrear en el socialismo anglosajón, según el cual una sociedad gobernada de
"abajo hacia arriba" por medio de una confederación de organizaciones voluntarias de autogestión sin fines de
lucro puede producir una gobernabilidad más eficiente y menos costosa (Hirst, Paul,1997: From statism to
pluralism, Londres, University College Press).
45 Bagnasco, A, 2002: “Il capital sociale nel capitalismo che cambia”, Statto e Mercato, nº 65: 271-290.
46 Encarnación, Omar G., 2003: The myth of civil society: social capital and democratic consolidation in Spain
and Brazil, Nueva York, Palgrave Macmillan.
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implicación del Estado, sobre todo el modo y manera como ésta se produce. En concreto, la interface
entre Estado y asociaciones ayudará a la calidad de la democracia, si y solo si se proyecta como una
relación fluida y equilibrada, sobre la base de la fortaleza, independencia y colaboración mutua, si no
existen o bien se desactivan los intentos de colonización y subalternización así como las actitudes de
deferencia excesiva o desafección radica, si se multiplican las iniciativas de cooperación que favorecer
la resolución de conflictos; en una palabra, si dicha relación tiene un carácter subsidiario para la
prestación de servicios sociales así como para la realización de bienes públicos y objetivos congruentes
con los valores democráticas.
8.- Democracia inclusiva
Con frecuencia en las democracias reales la proclamada igualdad y la vocación universalista de los
principios de aquellas conviven con prácticas de exclusión que afectan a ciertas categorías de personas
a los que o bien se humilla, discrimina, margina o simplemente se ignora. Por tanto, es claro que la
valía de una democracia también depende de la eficacia del principio democrático de inclusión y de
cómo se desarrollen las condiciones normativas básicas de aquel. Ciertamente, el paraguas de la
“exclusión” parece cubrir un conjunto de circunstancias muy distintas; desde la situación de las
mujeres pasando por la de las personas dependientes e inmigrantes hasta los jóvenes sin empleo. En
ese sentido, la distinción que establece Iris Young entre exclusión “política” y exclusión “social” es
fértil, más desde un punto de vista analítico que normativo47. La primera alude específicamente al
insuficiente cumplimiento del ideal democrático de “dar la palabra a los afectados”, aquellos cuyos
intereses relevantes están en juego en un determinado proceso de decisión colectiva. Obviamente el
resultado de una exploración sobre ello da cuenta del alcance y calidad de los recursos y oportunidades
de participación en los asuntos públicos que están a disposición de los ciudadanos. La exclusión social,
por su parte, comprende, entre otros asuntos, desde el trato que reciben por parte del Estado y los
ciudadanos determinadas personas por su condición de minorías estigmatizadas, por razones de
religión, lengua, raza, sexo o foraneidad, pasando por el menoscabo de derechos asignados a los
inmigrantes hasta el elocuente olvido de las expectativas que legamos a las generaciones futuras. Pero
exclusión social y política se relacionan e influyen mutuamente, lo cual explica, en parte, el grado de
intolerancia, racismo, sexismo, explotación económica y otras desigualdades sociales existentes en
nuestras, por otros motivos, valiosas sociedades democráticas48.
En consecuencia, la calidad democrática depende también de las estrategias, esfuerzos solidarios,
incentivos y oportunidades que se activen y de los mecanismos de compensación que se establezcan
para aliviar las enormes diferencias de influencia sobre los procesos de decisión relevantes o sus
resultados o para eliminar las barreras de “entrada” y lograr así una mejor integración de los “peor
situados”, los más vulnerables o bien simplemente de los que padecen injustamente algún tipo de
exclusión o merma de sus derechos. En este sentido, y aún habiendo en España brotes de racismo y
xenofobia preocupantes, algunas de las iniciativas del actual gobierno, particularmente su política de
extensión de algunos de los derechos sociales, van en una dirección adecuada, especialmente en lo
47 Young, Iris M ,2002: Inclusión and Democracy, Nueva York, Oxford University Press: 13 y ss.
48 Dryzek, John, 2000: Deliberative Democracy and Beyond, Nueva York, Oxford University Press: 85-88
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que se refiere a la situación de las mujeres, la violencia doméstica, los derechos de los inmigrantes y la
ayuda a las personas dependientes.
Recapitulando cabe deducir, a estas alturas, que el indicio 1 alude a la más básica e irrebasable
relación entre democracia y política, vinculando calidad de la democracia y estabilidad. Del indicio 2 al
4 se evoca la relación entre calidad de la democracia y sus valores fundacionales, libertad, igualdad y
solidaridad. Los indicios 5 al 8 se adentran en un aspecto determinante de la valía de una democracia:
calibrar los recursos y oportunidades para la participación ciudadana, tanto en sus expresiones más
formalmente políticas pasando por las asociativas y terminando en las de contestación y protesta sin
las que la participación democrática o está desvitalizada o simplemente es fraudulenta. Insistimos,
además, en que todos estos indicios y referencias normativas contribuyen a la calidad en la medida en
que se complementan unos a otros.
9.- Sesgo deliberativo como antídoto contra la manipulación.
Asunto clave para la calidad de la democracia es que los ciudadanos puedan formarse un juicio
informado para poder decidir de un modo razonable. Pero dada la marea actual de manipulación que
contamina el espacio de la comunicación política, la formación de las preferencias ciudadanas se
produce bajo condiciones, en muchos casos, no decentes. En la medida en que la comunicación
política tiende a reducirse a publicidad y propaganda, el mensaje se infantiliza y la información política
disponible se hace trivial. He ahí otro síntoma alarmante de cómo la actividad política se desliza por la
pendiente de la irrelevancia.
Por eso la evocación del componente deliberativo de una buena democracia no persigue otra cosa que
recordar aquel vínculo originario entre democracia y veracidad como reacción a esa charlatanería
dominante que más que mentir pretende confundir. Entre otras cosas, las democracias necesitan el
ingrediente de la veracidad para mantener un grado de confianza mínima entre los participantes. A
fuerza de que las palabras en el universo político-mediático acostumbren a evocar una cosa y su
contraria y se distorsione tanto su sentido, el ciudadano queda inerme, sin un mapa creíble con el que
orientarse y discernir lo que sus representantes proponen y se proponen49. Y no esta demás recordar
que todo arranca con una suerte de exaltación alimentada durante años del relativismo. Éste, lejos de
ser consustancial a la democracia, simplemente deja constancia de la irrelevancia de los principios,
abriendo así de par en par las puertas al cinismo moral.
Hace unos meses en “Encuentro organizado por la Fundación Príncipe de Asturias” en Oviedo con
motivo del 25 aniversario de su creación, Gunter Grass y Claudio Magris, dos de los galardonados en
su día con el “Premio Príncipe de Asturias”, se reunieron para hablar sobre “Información y el
periodismo”. La pregunta a la que debían contesta rezaba así: “¿Es posible decir las cosas como son?”.
Sus observaciones al respecto, de las que se hicieron eco los medios de comunicación50, me han
parecido una esclarecedora alerta sobre el alcance de la amenaza que la actual manipulación
49 Williams, Bernard, 2006: Verdad y veracidad, Barcelona,Tusquet: 201-224.
50 El País, 23/01/05; El Mundo, 22/01/05.
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informativa representa para una democracia que se aproxima así a unos niveles mínimos de calidad,.
“Nunca hemos tenido tantas oportunidades de estar informados y nunca hemos vivido tan amenazados
por la desinformación”, sentenciaba Grass; para denunciar a continuación que la verdad es hoy inútil o
demediada. ¿Por qué? Porque “las decisiones preceden a los argumentos”, porque”sabemos la verdad
cuando esta ya no nos sirve”, “porque la verdad puede ser callada y alterada”; o porque, como decía
Magris, la verdad puede ahogarse entre tanta cantidad de información, versiones e interpretaciones, o
simplemente porque se dice todo rebujado sin orden, sentido y sin establecer prioridades o jerarquías
de valores, porque se impone la política del “brochazo”, porque hay demasiado ruido. De este modo se
termina por no distinguir entre lo importante y lo superfluo. Concluía Magris afirmando que funciona
como mínimo una sutil censura en los medios. A este propósito se preguntaba Grass, si puede haber
libertad de opinión dentro de los medios, cuando en realidad estos son simplemente terminales
informativas de unos conglomerados mediáticos cuya prioridad no es la verdad sino la cartera de
negocios y la cuenta de resultados.
Así las cosas, me pregunto si lo peor no es idelogizar la manipulación y engañarse pensando que
manipular es sólo vicio de los de enfrente. Pero, en verdad, la manipulación va por barrios. No se frena
a la entrada de ninguno. No distingue colores y su intensidad no depende de la adscripción ideológica.
A mi parecer, si la manipulación se enseñorea del panorama es, entre otras cosas, porque los
cangilones de la noria de los idearios no traen ya agua fresca; y a falta de nuevos recursos, cada uno
tira de sus tópicos y saca sus banderas de guardarropía. Un síntoma que barrunta el retorno del
fanatismo, otra vez a lomos de la peor figura de “intelectual”, el sectario.
Los ciudadanos necesitan que se frene esa deriva distorsionadora de la comunicación política para
ejercer como tales. Necesitan refinar sus juicios políticos y desarrollar capacidades con las que poder
combatir la opacidad y la parcialidad. Para ello hay que habilitar mecanismos que faciliten el acceso
ciudadano a una información veraz, suficiente y fiable, con la que ejercer una adecuada capacidad de
escrutinio, poder definir del modo más valioso y eficaz sus objetivos políticos, conformar la base
informativa de sus juicios políticos y determinar así sus estrategias de actuación. Una vez mejoradas
las capacidades políticas de deliberación y juicio, los ciudadanos se hallarán más incentivados para
acrecentar el sentido de sus responsabilidades públicas. Esto, lejos de ser una quimera se ha
convertido en una necesidad, en una cuestión de estabilidad para la democracia del presente y de
supervivencia para la del futuro. De ahí la trascendencia del siguiente y último ingrediente para una
democracia de calidad.
10.- Una democracia virtuosa
Los clásicos de la política, desde Aristóteles a Maquiavelo, ya habían insistido en que las leyes
necesitan de las “buenas costumbres” sin las que cualquier régimen degenera. Un régimen político
tiene que ejercitar de modo excelente ciertas habilidades y hábitos propios como condición de su buen
funcionamiento y estabilidad. Lamentablemente, constatamos en nuestras, por otra parte valiosas,
sociedades occidentales una creciente distancia entre las cualidades de carácter y requisitos
motivacionales que la vida democrática demanda (deliberar, cooperar, responsabilizarse...) y las
actitudes que la cultura de masas imperante promociona en dichas sociedades (egoísmo, anomia,
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cinismo, desagregación social...)51. Y sin embargo hoy, quizás más que ayer, la reproducción estable de
un orden político democrático demanda un tipo de ciudadanos que cultiven razones, disposiciones y en
definitiva un carácter congruente con el ethos democrático52. Por eso nuestras consideraciones se
cierran con la idea de que la calidad de una sociedad democrática está también en función de la
conciencia democrática y la competencia cívica tanto de los responsables políticos y agentes públicos
como de los ciudadanos en general.
Una teoría que enfatiza la importancia de la virtud cívico-democrática mira la democracia desde el lado
de los individuos y formula una propuesta crítica desde un modelo normativo que, como hemos
afirmado desde un principio, se ha forjado a la luz de las insuficiencias de sus logros democráticos. La
virtud cívica representa un estilo intelectual y moral de respuesta a los problemas de aplicación de los
valores democráticos, al tiempo que una reformulación de los mismos ante los nuevos retos a los que
se enfrenta.
Se trata de un punto de vista que concede gran importancia a los prerrequisitos motivacionales, es
decir, valora si los recursos psicológicos de los que se dispone y se activan son acorde con los valores
propios de la democracia. Cuando las pasiones y los propósitos de los ciudadanos se disocian de tales
valores, sus preferencias reales resultan irremediablemente exógenas a dicho régimen. De ahí el
consejo republicano de “procurar las buenas causas por las buenas razones” y “la acción correcta por
las razones correctas”, en fin, procurar unas y otra por lo que valen por sí mismos”53. No cabe pues
seguir dando pábulo a esa rancia quimera liberal de que en último extremo el buen funcionamiento de
la democracia es un subproducto virtuoso de los “vicios privados”, un bien de todos que resulta de
procurar el bien de uno. Al contrario, para que las instituciones y prácticas políticas valiosas funcionen
de manera estable y coherente los ciudadanos tienen que gobernar sus deseos y pasiones y procurar
su autoperfeccionamiento y el del orden social. No les basta con ser egoístas e irresponsables,
miembros de mayorías depredadoras, tendentes a la tiranía y a no respetar los derechos de los otros,
porque entonces no se está tomando la democracia en serio ni se está reparando en la desintegración
que tales disposiciones motivacionales a la postre acarrean54.
La congruencia psicosocial mínima que demanda el buen funcionamiento de las instituciones
democráticas viene, en cierto modo, determinada por la adquisición de conocimientos, habilidades y
actitudes congruentes con la democracia y sus valores. Claro que el logro de esa madurez democrática
depende mucho de la cultura en el seno de la cual se desenvuelve la ciudadanía, pero no menos de las
políticas públicas que inciden directamente en la formación de la conciencia ciudadana: sistema
educativo, políticas destinadas al fomento del conocimiento y la cultura e, influencia de los
representantes públicos mediante su actitud y sus opiniones.
51 P. Berkowitz,1999: Virtue and the Making of Modern Liberalism, Pinceton University Press, pp. 189-90, 227.
52 Carácter en la significación que usa R. Sennet,1999, indica sobre todo “rasgos permanentes de nuestra
experiencia emotiva, que ligan a los humanos entre ellos, dotan a estos de una personalidad sostenible y se
expresan a través de la fidelidad, el empeño recíproco y la capacidad de posponer cualquier satisfacción en la
perspectiva de alcanzar objetivos de largo alcance.” ( The Corrosion of Caracter, Nueva York, Norton:25).
53 Ovejero, Félix, 2003: “Tres miradas republicanas sobre la democracia”, Claves de razón práctica, nº132: 26.
54 Dagger, Richard, 1997: Civic Virtues, Oxford University Press: 105 y ss..
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Contenidos de las virtudes cívicas
55
a. Obediencia y lealtad al marco legal e institucional.
Más allá de la eficacia de la ley, es consustancial para la justificación liberal de la ley la adhesión del
ciudadano a la norma. La obediencia y lealtad hacia las leyes no pueden estar justificadas como un
mero medio de sostenimiento y supervivencia del orden político. Producir conformidad y lealtad al
orden constitucional mediante la educación y la persuasión es un signo que ha de distinguir al orden
liberal. Son indicadores de esta virtud: el conocimiento de las instituciones y procedimientos que
caracterizan el régimen constitucional; el rechazo a la permisividad frente al incumplimiento de normas
legales; la identificación con el marco normativo constitucional como expresión de la democracia; la
confianza en los procedimientos y funcionamiento de las instituciones democráticas; la voluntad de
resolución pública y abierta de los problemas colectivos anteponiendo los valores democráticos a la
mera eficiencia.
b. Actitud crítica.
Una justificación liberal de la democracia requiere no sólo la adhesión a la legalidad, sino también el
desarrollo de las habilidades necesarias para su puesta en cuestionamiento. La liberalidad de una
organización social no se mide por la capacidad de los individuos de desvincularse de las mismas sino
por la posibilidad de disentir y modificarlas. Esta disposición se manifiesta en los siguientes
indicadores: actitud de rechazo hacia la arbitrariedad, la colusión, la manipulación interesada, y el
establecimiento injustificado de privilegios; reconocimiento y rechazo de situaciones que suponen una
violación de la aplicación de los principios de libertad e igualdad; el interés por el conocimiento de
situaciones sociales degradantes y sus causas, así como el rechazo frente a la aceptación pasiva de
realidades injustas.
c. Espíritu ilustrado.
Es importante destacar el valor del esfuerzo intelectual y del conocimiento en términos de una teoría
política y moral. El sentido del esfuerzo tiene que ver con la defensa del ideal de autonomía en cuanto
que maximiza las opciones de elección individual. Por el contrario, la indolencia y la pereza conllevan
una limitación de las opciones y las decisiones vitales que cuestionan de manera decisiva el valor de la
libertad como autorrealización, esto es, en el sentido de adoptar un modo de vida acorde con una
elección propia. Indicadores de este espíritu ilustrado son: el interés por la cultura, el conocimiento y el
arte (niveles de lectura, asistencia a actos y eventos artísticos y culturales);interés por una formación
no estrictamente vinculada a los requerimientos profesionales; estimación social (liderazgo) de las
personas comprometidas con los valores artísticos y culturales; estimación del nivel educativo y
académico obtenido en condiciones meritocráticas; adjudicación de estatus vinculado al desarrollo de
actividades intelectuales, culturales, artísticas, etc.
55 En este apartado me limito a suscribir las recomendaciones de mi colega Carlos Mougan en el marco del
proyecto de investigación SEJ2004-06482-C02-02/SOCI.
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d. Tolerancia.
Si bien la tolerancia surgió como una exigencia negativa para evitar el conflicto religioso, y como medio
de consecución de la pervivencia de las instituciones políticas, hoy debe replantearse su significado a la
luz de las nuevas circunstancias y de un contexto crecientemente multicultural. Habiéndose convertido
en una virtud cívica que marca el carácter y el modo de vida de los ciudadanos podemos considerar
indicadores de su presencia los siguientes: el respeto a la pluralidad en su diversidad de
manifestaciones (costumbres, tradiciones, culturas, lengua, etc.); el rechazo ante intolerancia racial o
étnica; el interés por otras culturas y sus manifestaciones; permisividad frente a prácticas o costumbres
diferentes de las mayoritarias y que no son lesivas con los valores democráticos; reconocimiento del
carácter histórico y situado de nuestras creencias, convicciones y costumbres.
e.
Solidaridad.
El fundamento de la solidaridad como virtud cívica descansa en el valor de la igualdad. Desde esta
perspectiva es la virtud que representa el aspecto activo y positivo del principio de no discriminación.
No se trata aquí de la solidaridad entendida como una forma de excelencia privada –ligada por ejemplo
a la caridad, sino como una exigencia de justicia del orden democrático. Indicadores de solidaridad a
este respecto son: sensibilidad ante las discriminaciones (mujer, pobreza, inmigración..) y ante la
suerte de los más desfavorecidos o peor situados socialmente (minusválidos, ancianos, ..); rechazo de
las grandes desigualdades económicas tanto las de los propios ciudadanos como las de orden
internacional; voluntad de integración de ciudadanos, especialmente de los inmigrantes; rechazo a que
las diferencias biológicas puedan servir para justificar diferencias sociales; comprensión de las
relaciones de género en términos de equilibrio e igualdad.
f.
Autocontención
Se refiere a la disposición a no realizar actuaciones, ni a satisfacer demandas particulares de bienes al
precio de cercenar las oportunidades que de disfrutarlos, consumirlos o decidir sobre aquellos
corresponden también a los demás seres humanos del planeta y a las futuras generaciones. Como
indicadores de una virtuosa autocontención ciudadana pueden destacarse los siguientes: la sobriedad
en el consumo de bienes básicos o de productos que son escasos en términos globales; la sensibilidad
ante el deterioro del medioambiente y del sufrimiento animal; la actitud crítica hacia el mercantilismo y
la eficacia económica como único criterio de valoración; conciencia de las implicaciones sociales y
medioambientales de nuestro modelo de desarrollo; valoración ética y política del desarrollo científico
técnico.
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SEMINARIO
“LIDERAZGO POLÍTICO EN ANDALUCÍA: DESDE LA TRANSICIÓN
POLÍTICA HASTA NUESTROS DÍAS. RETOS Y DESAFÍOS.”
SANTIAGO DELGADO FERNÁNDEZ
UNIVERSIDAD DE GRANADA
PONENCIA:
Profesionalización de la política: procesos formales e informales de selección orgánica y de
candidaturas en los partidos políticos
Sevilla, 18 de mayo de 2006
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PROFESIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA: PROCESOS FORMALES E INFORMALES DE
SELECCIÓN ORGÁNICA Y DE CANDIDATURAS EN LOS PARTIDOS POLÍTICOS
Dr. Santiago Delgado Fernández
INTRODUCCIÓN
Es conocida la clásica distinción de Robert Dahl, entre el civic man, la mayoría de
quienes viven en un sistema social determinado, y el political man, o estatuto de una minoría de
individuos que se ocupan preferentemente de la política1; en palabras de H. Lasswell: “[los que
valoran el poder, piden el poder como exigencia de su profunda personalidad y adquieren al
menos un mínimo de talento para ser hábil ejerciendo el poder]”2. Se trata, de los sujetos que
deciden dedicarse a la cosa pública porque no les basta con preocuparse esporádicamente de
ella; de quienes, siguiendo la clásica división weberiana, proyectan una actividad pública
sustentada en el deseo de poder como medio para la consecución de otros fines, idealistas o
egoístas, o para detentar el poder mismo y el prestigio que confiere3.
Pues bien, vamos a ocuparnos de ellos, de los hombres y mujeres que en los sistemas
democráticos hacen política en primera línea por motivaciones de todo tipo, llegando a alcanzar
posiciones relevantes y a profesionalizarse en su condición de políticos. Nos fijaremos, en
especial, en quienes ocupan un lugar preeminente en el juego político como dirigentes en el
seno de los partidos (secretarios generales, presidentes y demás componentes de la dirección de
los partidos) o como candidatos electorales, siendo estos espacios, con frecuencia,
concurrentes4.
1
2
DAHL, R. (1971): Qui gouverne? Armand Colin, Paris, págs.100-101.
LASSWELL, A. (1948): Power and Personality, citada en PERCHERON, A. “La
formation politique de l´individu”, PARODI, J. L. (1971) : La politique, Les sciences
de l´action, Hachette, Paris, pág. 196.
3
4
WEBER, M. (1992): El político y el científico, Alianza, Madrid, pág. 84.
KELSEN, H. (1977): Esencia y valor de la democracia, Ediciones Guadarrama,
Madrid.
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La presentación constará de cinco apartados. En primer lugar, vamos a enumerar
algunas de las formas de contacto con lo político como antesala necesaria de acceso a la
condición de dirigente y/o candidato y, por tanto, como paso obligado para convertirse en un
profesional de la política. A continuación, precisaremos el significado del concepto de profesión
política y, seguidamente, se abundará en los factores que favorecen el ingreso en política, así
como las vías de acceso y las motivaciones concretas de quienes terminan por convertirse en
políticos profesionales. De forma más extensa, se examinarán varias de las fases por las que
suele transcurrir la carrera profesional de un político, hasta alcanzar un puesto de dirección
partidista y/o una candidatura electoral. A sabiendas de que las trayectorias de los políticos son
diversas, somos conscientes de que éste intento por describir el cursus honurum de un político
profesional tan sólo podrá ser, como pretendemos hoy, una aportación exploratoria, un marco
que requerirá la adaptación a cada supuesto concreto. No obstante, Intentaremos desvelar
algunas de las claves extraformales y formales que concurren en las diversas trayectorias, para
lo cual, nos detendremos con cierto detalle en el los partidos políticos andaluces, en las reglas y
en los distintos procedimientos que prevén en su normativa interna para la designación-selección
de los responsables orgánicos y para la conformación de las candidaturas electorales. Para
concluir, abundaremos en una idea presente en todo el texto, según la cual, los dirigentes y
candidatos (en ocasiones, líderes de los partidos) alcanzan y sustentan su condición,
esencialmente, en una relación de intercambio de naturaleza diversa con sus apoyos dentro del
partido, sean otros dirigentes o simples militantes y, llegado el caso, con los ciudadanos5.
LA ENTRADA EN POLÍTICA
No se nace político, sino que se llega a ser político deliberada o accidentalmente. Sin
embargo, una cierta vocación parece necesaria en todo caso. Además, hace falta cumplir
determinados trámites antes de ser considerado político. El primer peldaño de una carrera
política es el acceso a la actividad misma que le da nombre. Entrar en política significa entrar en
relación con los objetos que conforman el universo de lo político. Por consiguiente, existen varios
momentos en los que, de una forma más o menos consciente, tiene lugar la aproximación.
5
Véase BLONDEL, J. / COTA, M. (2000): The nature of party government: a
comparative European perspective, Palgrave, New York, y BLONDEL, J. / COTA, M.
(2002): Party and government: an inquiry into the relationship between governments
and supporting parties in liberal democracies, Houndmills, Palgrave.
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Estamos ante lo que genéricamente se denomina socialización política, o aprendizaje de los roles
políticos.
El primer encuentro es, en lo esencial, involuntario y proviene de la socialización familiar.
En este sentido afirma Collette Ysmal que “la adquisición temprana de valores políticos, incluso
conocimientos sobre la comunidad política, el régimen y sus instituciones así como orientaciones
que permiten fijarse en el universo político, parece que depende directamente de la familia”6. Al
margen de la familia, o junto a ella, en una medida nada desdeñable, los grupos de amigos y las
discusiones de naturaleza política que se desarrollan en su seno, los profesores, la escuela, etc.,
contribuyen decisivamente a la socialización política y, como tendremos ocasión de comentar, es
posible que también a una predisposición hacia lo político7.
El segundo contacto relevante tiene lugar como consecuencia de la primera participación
electoral, de la concurrencia consciente a una manifestación o presencia en un acto cualquiera
de contenido político, y de la asunción de una militancia en una organización de naturaleza
política, normalmente un partido.
La participación en unas elecciones es tan sólo un gesto iniciático que muchos
ciudadanos realizan, sin que por lo demás surja en ellos ningún deseo especial de dedicarse a la
política activa. Es más, algunos rechazan la condición política de su voto. Para muchos, el voto
es sólo el cumplimiento de un deber social, pero no determina en nada sus gustos, su
personalidad y su vida privada.
La participación en actos de naturaleza política, convencional o no convencional, supone,
por el contrario, la manifestación expresa de una voluntad, salvo aquella que tiene lugar en la
infancia.
La inscripción en un partido o militancia es el tercer nivel dentro de esta significación
intermedia. Militar supone adherirse a un espacio político concreto, comprometerse con unas
ideas definidas o campo ideológico determinado. Revela una intención política inspirada o no en
el deseo de participar en la primera línea. Esta forma se identifica fielmente con la idea de toma
6
YSMAL, C. “Elites et leaders”, en GRAWITZ y LECA, J. (1985): Traité de science
politique. L´action politique 3, Presses Universitaires de France, Paris, págs. 23 y ss.
7
Sobre la influencia de los educadores y de la escuela en la socialización política,
véase PERCHERON, A. (1993): La socialisation politique, Armand Colin, Paris, págs.
145 y ss.
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de conciencia. A las razones que la impulsan se han acercado los marxistas encuadrándolas en
la lógica de la reacción a situaciones objetivas. Desde la psicología política se ha defendido la
necesidad de reparar en la formación de la personalidad y en factores relativos al deseo de
poder. La Sociología política comprensiva ha defendido que el militantismo se explica acudiendo
a las razones particulares que dan cada uno de los que deciden militar8. Sea como fuere, el paso
desde la mera actitud favorable a una causa o a unas ideas hasta la militancia política se suele
producir como consecuencia de la intermediación de un agente reclutador, bien sea éste un
amigo, un familiar o un militante del partido al que se accede9. Asimismo, detrás de la militancia
existe irremediablemente algún tipo de solicitud implícita de retribución; no se olvide que una
organización es “un conjunto de personas que buscan obtener para sí ciertas cosas, sirviéndose
de otras personas para conseguir el fin”10. Hay quienes buscan tan sólo una comunidad de ideas
compartidas, otros desean encontrar en la política el camino hacia un empleo, pero también es
común que tras el acto de la afiliación se esconda la búsqueda de un espacio donde poder
realizar un proyecto político personal11. La diversidad de motivaciones, de ambiciones y de
trayectorias militantes evidencia el hecho de que un partido, como toda organización en el
sentido de Crozier, “es de hecho un sistema de racionalidades particulares más o menos
espontáneamente articuladas entre ellas”12. Todas estas motivaciones, como tendremos la
ocasión de ver, ocupan un lugar relevante en el normal desenvolvimiento de la relación de
intercambio que se da en los partidos.
8
BRÉCHON, P. (1999): Les partis politiques, Montchrestien, Paris, págs. 116-117.
9
HAUDEGAND, N. y LEFÉBURE, P. (Dir.) (2000) : Dictionnaire des Questions
Politiques, 60 enjeux de la France contemporaine, Les éditions de l´atelier, Paris,
pág. 144 y ss.
10
COLLINS, R. (1975) : Conflict Sociology, Academic Press, New York, pág. 315;
citado en PANEBIANCO, A. « Poder y organización en los partidos políticos I », en
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales. Año XXXIX. Nueva Época, abril –
junio de 1994, nº 156, pág. 18.
11
Véase BUDGE, I. LINGERMANN, H.D. et. al. (2001): Mapping policy preferences :
estimates for parties, electors, and governments, 1945-1998, Oxford University
Press, Oxford.
12
BRAUD, F. (2000) : Sociologie politique, 5ª Edition, L.G.D.J, Paris, pág. 423 y ss.
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Por último, el significado más habitual y preciso de la expresión “entrar en política” se
emplea para referirse al acceso y ejercicio principal de responsabilidades partidarias y/o
electivas. Se trata de la entrada en política profesional, el inicio de la carrière politique, de la que
consideraremos profesión política. Fijemos pues, ahora, el significado de profesión política.
¿QUÉ ES PROFESIÓN POLÍTICA?
El concepto de profesión política fue acuñado por los notables y las élites sociales de
finales del siglo XIX para referirse, sobre todo, a los hombres sin independencia económica,
interesados en sacar provecho de la participación en las funciones y en los mandatos políticos.
Tanto en Europa como en los EE.UU el político profesional representó el momento en el que la
política dejó de ser dominio exclusivo de quienes eran económicamente independientes. Desde
entonces, han sido muchos los teóricos de la política que han hecho su propia aproximación al
concepto de profesión política y de profesionalización de la política. Antes de exponer alguna de
estas aproximaciones, es preciso advertir que, a partir de este instante, cuando hablemos de
políticos profesionales estaremos excluyendo, conscientemente, a los burócratas de los partidos,
pese a que en ocasiones éstos dispongan de algunos de los caracteres de aquellos, y pese a que
con cierta frecuencia éstos logran dar el salto hacia puestos de dirección política y
representación.
Pues bien, de entre las más celebradas aproximaciones a la cuestión de la profesión
política destaca la de Max Weber, quien afirmó que la política es una profesión cuando se hace
de ella una fuente duradera de ingresos. A su juicio, políticos profesionales son quienes viven de,
y para la política, quienes hacen de ella la actividad principal posponiendo o apartando para
siempre cualquier expectativa de actividad en otros campos profesionales. En consecuencia, el
político profesional es un hombre que más o menos idealmente, pero en la mayor parte de los
casos materialmente, mira la política de partido como un contenido fundamental de su vida. Esta
figura constituiría en su forma presente el resultado inevitable de la racionalización y de la
especialización de las actividades partidistas que se desarrollan a consecuencia de las
elecciones de masas13.
13
WEBER, M. (1991): Escritos Políticos, Alianza, Madrid, págs. 225-226.
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Por su parte, Michels vinculó a la profesión política con una apropiación de la política por
determinados jefes, y con la negación misma de la posibilidad democrática en el interior de los
partidos. Basándose en la observación de lo que ocurría en el seno del SPD alemán, era de
esperar que tuviese lugar un reemplazo de los jefes ocasionales por jefes profesionales, en la
medida que un partido moderno evolucionaba hacia una forma de organización más sólida14.
Más recientemente, destacan las aportaciones de Ángelo Panebianco y de Von Beyme.
El primero recupera, en cierta medida, el sentido weberiano de la profesión política al definir al
político profesional como el individuo que dedica toda, o una gran parte de su actividad laboral a
la política, teniendo en ella su principal medio de sostén económico. Además, sobre el proceso
de profesionalización en términos actuales, Panebianco dice que se emplea para referirse a la
progresiva sustitución en los parlamentos del personal originario del partido, por un nuevo
personal con un elevado nivel de instrucción, de extracción media o burguesa, y provenientes, en
la mayoría de los casos, de los sectores desarrollados al calor de la expansión intervencionista
del Estado. En este sentido, identificó al profesional político, esencialmente, con el experto o
especialista capaz de afrontar los retos de las sociedades complejas15. Von Beyme, por su parte,
hace una contribución particularmente interesante al estudio de la política profesional, que va
más allá de una pretendida definición del término. Ésta, consiste en fijar los tres elementos o
indicadores que según su parecer resultan idóneos para medir el grado de profesionalización del
político. En primer lugar, los años de ejercicio en la misma actividad política desde que alcanzó
el primer cargo; en segundo término, la actividad –si existe- que desarrolla de forma simultánea
a la política y, por último, la predisposición a dejar la política y a volver a la profesión inicial16.
Más allá de estas aportaciones ya clásicas, tiene particular interés la distinción que los
profesores Montabes y Corzo han hecho recientemente entre el político profesional y el
profesional de la política, a modo de síntesis comprensiva de las principales contribuciones sobre
la materia. Así, mientras que el primero es un actor que, llegado al cargo por elección, ejerce la
política y va profesionalizándose a medida que permanece en esta actividad, el segundo es un
actor cuyos conocimientos o situación dentro del partido político le conceden la condición de
14
MICHELS, R. (1914): Les parti politiques: essai sur les tendances oligarchiques de
démocraties, Flammarion, Paris.
15
Ángelo Panebianco (1990). Modelos de partido, Alianza Universidad, Madrid.
16
VON BEYME, K. (1995): La clase política en el Estado de partidos, Alianza, Madrid.
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experto, perito, conocedor de la política, sin que necesariamente tenga que haber ejercido la
representación política. Tales situaciones, según afirman los mencionados profesores, no son
excluyentes sino que pueden solaparse durante tiempo”17.
Conjugando todas estas aproximaciones académicas al concepto de profesión política,
nos atrevemos a proponer una definición propia según la cual un político profesional es alguien
que dispone de saberes (incluyendo, casi siempre, el conocimiento de la arena electoral). Se
trata de un individuo que proyecta y desarrolla una carrera con sucesivas etapas de ascensos y
potenciales retrocesos, pero casi siempre con el objetivo de lograr estabilidad en su posición.
Pretende y logra alcanzar el reconocimiento de sus iguales -los dirigentes y militantes de su
partido- y, si concurre a elecciones, de los ciudadanos. Un político profesional es, además, quien
recibe una remuneración económica por su actividad constituyendo ésta la fuente más
importante de sus ingresos.
FACTORES COADYUVANTES Y MOTIVACIONES PARA EL INGRESO EN LA POLÍTICA
PROFESIONAL
Una vez enfocado el significado de profesión política, y hechas las pertinentes
aclaraciones, es obligado ofrecer algunas respuestas genéricas a las siguientes cuestiones: ¿qué
favorece el ingreso en la política profesional? ¿de qué manera, a título individual, un agente llega
a abrazar la profesión política? ¿Cuáles son sus motivaciones?18
La entrada en la política profesional se ve favorecida por circunstancias de naturaleza
desigual. El acceso es a menudo una suerte de herencia por pertenecer a un clan político, o a
una estirpe familiar que viene ocupando puestos relevantes desde hace tiempo, lo que constituye
un elemento decisivo a la hora de inmiscuirse en cuestiones políticas en el plano profesional,
aunque no siempre tiene por qué ocurrir igual.
17
MONTABES PEREIRA, J. Y CORZO FERÁNDEZ, S. “La élite política en Andalucía”, en
MONTABES PEREIRA, J. et. al. Comité Promotor libro homenaje a D. José Cazorla
Pérez, Instituciones y procesos políticos, CIS, Madrid, pág. 482.
18
LÉVÊQUE, S. « L´entrée en politique. Bibliographie sur les conditions sociales de la
professionnalisation et de la réussite politique en France », en Politix. Travaux de
science politique, nº 35, troisième trimestre 1996.
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También es común señalar que ciertas actividades profesionales, dado que requieren
competencias parecidas o semejantes a las necesarias para el ejercicio de la política,
predisponen a terminar engrosando las filas políticas. Se trata de categorías profesionales que
reciben una formación jurídica y administrativa o que permiten adquirir una buena capacidad
para la discusión, oral o escrita. Piénsese en abogados, funcionarios, periodistas. Son
profesiones en las que predomina “el verbo y la pluma”, habilidades que lógicamente
constituyen un factor importante que predispone y facilita la tarea política19. En los funcionarios,
en concreto, se añade la facilitad que los estatutos de la función pública suelen conceder a éstos
para acceder a la vida política sin miedo a perder su actividad profesional.
Aunque mucho más episódico y, compatible o complementario con los ya mencionados,
otro factor determinante para el acceso a la política profesional es la existencia de un contexto
social o político que reclama el surgimiento de vocaciones de compromiso público. Espíritus
extrovertidos, en situaciones de conflicto donde hay necesidad de visualizar respuestas prontas a
los problemas, se “ofrecen” como instrumentos capaces de impulsar soluciones. “[...] durante
un largo periodo, puede surgir alrededor de un conflicto cuya permanencia resulta de las
dificultades de resolverlo [...]”20.
Por lo que respecta a las motiviaciones de los políticos, la duda que nos asalta es, cómo
una actividad tan denostada, que requiere una casi plena dedicación, que puede llegar a
producir una pérdida de expectativas profesionales en otros campos y que suele ayudar a
granjear un significativo número de enemistades, puede colmar buena parte de las expectativas
de determinadas personas. En otros términos que les motiva tanto hasta llegar a sobrellevar o
superar los riesgos descritos. Pues bien, en términos generales, se señalan como motivaciones
para iniciar una carrera como político profesional, esto es, como factores definidores de la
19
DOGAN, M. « Les professions propices à la carrière politique. Le verbe et la
plume », en Association Française de Science Politique, Cinquième Congrès, 23-26
avril 1996 , Table ronde nº 6, p. Volume 6-I, I. Institut d´Études Politiques, Aix-enProvence,
20
DALOZ, J. P. ; MONTANÉ, M. A. « Polysémie et évolution d´un concept: retour
cavalier sur la littérature consacrée au leadership », en SMITH A. et SORBERTS, C.
(2003): Le leadership politique et le territoire. Les cadres d´analyse en débat,
Presses Universitaires Rennes, Rennes, pág. 28.
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vocación del político profesional, entre otras: la ideología, el sentido de Estado, la búsqueda del
éxito profesional, el servicio a la sociedad, o un deseo irrefrenable de dinero, prestigio o
reconocimiento21.
Por su parte, desde una perspectiva psicológica, a partir de la identificación de las
necesidades emocionales que influyen en el comportamiento de los políticos, y teniendo en
cuenta la influencia que esta satisfacción tiene sobre la estabilidades de los sistemas sociales,
Payne refiera un total de siete incentivos para dedicarse a la actividad política: el prestigio social,
el cumplilmiento de un programa, la sociabilidad, el sentido de obligación, el incentivo del juego,
el logro de una misión y, por último, la sentimiento o necesidad de adulación22.
De manera ocasional, es cierto, encontramos en las memorias de personajes que
permanecieron durante largo tiempo en puestos políticos de mucha responsabilidad,
declaraciones que revelan una participación política forzada por las circunstancias. Pero, frente a
este tipo de individuos que dicen que la política les “llegó”, que ellos jamás la buscaron, la
mayoría se decanta, sin tapujos, por afirmar que su ingreso se debió a cualquiera de los motivos
que acabamos de enumerar en el párrafo anterior.
A mi juicio, todas las motivaciones indicadas pueden resumirse en tres: ideológicas, de
misión y de retribución material o psicológica. La motivación ideológica está detrás de la carrera
de un significativo número de profesionales de la política. Para quienes la esgrimen, hacer
política es realizar su ideario, llevar a la práctica los elementos que constituyen la forma de
entender el mundo. Por otra parte, hay entre los profesionales políticos quienes dicen haber
respondido a las necesidades históricas de un momento, o sea, a la responsabilidad que va
21
DAHL menciona los objetivos que provocan la actuación de los líderes hasta llegar
al liderazgo: “una mejor remuneración, la riqueza, la seguridad económica, el poder,
el prestigio social, el reconocimiento, el respeto, a afectación, el amor, la
curiosidad, el placer de ejercer [...] la satisfacción de orden estético, [...] [etc.].
DAHL, R. (1971): op. cit., pág. 106. Sobre las motivaciones que impulsan a una parte
de los ciudadanos a emprender actividades políticas y los factores que conducen a la
profesionalización, en el caso español, véase: URIARTE, E. « La política como
vocación y como profesión: análisis de las motivaciones y de la carrera política de los
diputados españoles », Revista Española de Ciencia Política, núm. 3, octubre 2000.
22
PAYNE, J. L. (1990): Las motivaciones de los políticos, Editorial Limusa, México.
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pareja a su condición y su deber moral, al cumplimiento de un proyecto personal o al
compromiso con una misión colectiva de grupo, de partido, de país, etc. Por último, tiene una
importancia no valorada suficientemente como alicientes para inmiscuirse en la política
profesional, el deseo alcanzar posiciones de prestigio, reconocimiento, etc.; llamémosles
ambición23. De nuevo aquí resultan aclaratorias las palabras de Weber al respecto: “La
conciencia de tener una influencia sobre los hombres, de participar en el poder sobre ellos y,
sobre todo el sentimiento de manejar los hilos de acontecimientos históricos importantes elevan
al político profesional, incluso al que ocupa posiciones formalmente modestas, por encima de lo
cotidiano”24.
En España, concretamente en un artículo aparecido en el año 2000, la profesora Edurne
Iriarte publicó un estudio en el que mostraba algunos de los elementos favorecedores de la
vocación política y de las motivaciones que acabamos de mencionar, todas ellas sobre el caso
español a partir de los datos referidos a los diputados de la séptima legislatura (Cuadro I). De
entre la información que aporta, un dato resulta especialmente revelador. La ambición de poder
o el deseo de realizar una carrera política aparecen en un lugar muy secundario de las
motivaciones declaradas. Surge, de inmediato, la fundada sospecha de que los políticos no
declaran las verdaderas razones o, al menos todas las que motivaron su ingreso en política;
sobre todo si estas fueron de naturaleza espuria.
Cuadro I
23
PERCHERON, A. « La formation politique de l´individu », op. cit. págs. 180-192.
Para otras clasificaciones sobre la motivación de los políticos véase : MATTHEWS, D.
H. (1960): U.S. Senators and their world, University of North Carolina Press, Chapel
Hill ; SCHLESINGER, J. A. (1966): Ambition in politics. Political careers in the United
States, Rand McNally, Chicago.
24
WEBER, M. (1992): op. cit. pág. 152.
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MOTIVACIONES PARA DEDICARSE A LA POLÍTICA DE LOS DIPUTADOS ESPAÑOLES
Número de
Motivaciones
veces
% diputados
mencionadas
Servicio a la sociedad
62
31
Compromiso con ideas
56
28
Cambio social
45
22
Atracción por la actividad política
33
16
Lucha antifranquista
26
13
Tradición familiar, petición amigos
14
7
Deseo de participación
14
7
Consolidar la democracia
11
5
Servicio al partido
10
5
Defender mi provincia o región
6
3
Luchar contra el PSOE
6
3
Transformar España
4
2
Defender mi nación
3
1
Fuente: Edurne Iriarte, “La política como vocación y como profesión”, en Revista Española de
Ciencia Política, nº 3, octubre de 2000, pág. 104.
LA CARRERA DE UN POLÍTICO PROFESIONAL: FACTORES INFORMALES Y FORMALES
Ha quedado claro en otro lugar que la militancia en un partido es la forma tradicional de
comenzar una carrera política, aunque como vamos a ver, no la única. Habitualmente, el político
profesional futuro se inicia como un simple militante de base en el partido de su elección
impulsado por algunas de las circunstancias y de las motivaciones ya descritas, aunque cabe
también que estas vayan surgiendo o fortaleciéndose con el tiempo.
De forma progresiva, el militante adquiere una reputación interna que le conducirá a
popularizar un tipo de imagen y de formas propias, una identidad. Sólo a veces, la originalidad
de éstas propiciará el surgimiento de un liderazgo político. En cualquier caso, se trata de una
larga etapa de acumulación de capital político. Para incrementar el mencionado capital, el
militante de base tendrá que prodigarse con asiduidad en los distintos foros del partido.
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Empleará con este objetivo símbolos, la exposición de creencias e ideas, la elección de
referentes políticos internos y externos; todo ello atendiendo a las expectativas de los militantes y
de los dirigentes.
Sin embargo, no se nos pasa por alto que, ocasionalmente, el acceso a la dirección
política de los partidos y, sobre todo, la inclusión en candidaturas electorales, se logra sin una
prologada militancia previa, a la que puede acabarse de incorporar25. A veces, una persona ajena
al partido logra alcanzar posiciones de dirección o ser incluida en listas electorales gracias, en
exclusiva, al apoyo de la dirección política del partido que juzga la idoneidad de dicha
incorporación por motivos estratégicos o de cualquier otra naturaleza. Por consiguiente, no todos
los dirigentes y candidatos del partido inician y desarrollan su carrera como consecuencia de una
labor política previa en el seno partido; a muchos de ellos tan sólo les conocemos después de
ser fabricados por la dirección26.
En cualquier caso, desde la militancia de largo recorrido o desde el “arribismo”,
emergerá una identidad política propia, resultado de un esfuerzo de ajuste de conductas y gestos
a los retratos apetecidos27. Sobre todo en el primer tipo de carrera, el logro del ascenso interno
que le conducirá a la cúspide de la organización, en todos los ámbitos, obligará al aspirante a
realizar actividades de distinto tipo, la mayoría propias de cualquier militante político pero en un
25
Muchos partidos incluyen en su normativa interna limitaciones temporales para
poder formar parte de la dirección. No ocurre con tanta frecuencia que el límite se
establezca en referencia a la inclusión en una candidatura electoral.
26
El capital político de partida
puede estar compuesto por recursos sociales y
profesionales, posiciones políticas previas, la disposición de un grupo de seguidores,
el disfrute de posición económica ventajosa, etc. COLOVALD, A. « Comment la
politique façonne-t-elle les hommes qui la font », en Association Française de
Science Politique, Cinquième Congrès, 23-26 avril 1996 , Table ronde nº 6, p.
Volume 6-2, II. Institut d´Études Politiques, Aix-en-Provence, pág. 7. Garraud
distingue el capital social del capital político. El primero podríamos identificarlo con
el capital político previo que el líder trae consigo cuando accede a la militancia y
cuando se inicia su ascenso. GARRAUD, Ph. (1989): Profession: homme politique. La
carrière politique des maires urbains, Logiques sociales, L´Harmattan, Paris.
27
LAGROYE, J. « Le leadership en questions. Configurations et formes de
domination », en SMITH A. et SORBERTS, C. (2003) : op. ci. pág. 64.
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grado superior; otras exclusivas de un nivel extra de compromiso o expectativas. El trabajo en la
comunidad y, con diversa intensidad también en el interior del partido, la participación
comprometida, el establecimiento de lazos personales con militantes destacados y con la
militancia en general, además de la implicación en las tareas de organización interna o externa
de los instrumentos de propaganda, serán algunas de ellas.
Además, quien aspire a lograr posiciones de poder en el seno de los partidos y/o,
llegado el momento, una candidatura electoral, estará obligado a mostrarse con una disposición
ajustada a la identidad colectiva de la organización, sus tradiciones y usos más comunes a cuya
modificación también hará ocasionales contribuciones. Esta obligación lo será en mayor grado si
cabe, cuando se trate de un “recién” llegado, en tanto que tendrá la difícil tarea de ganarse la
confianza de los militantes de largo recorrido. En general, habrá de acomodar sus formas a los
deseos mayoritarios de la formación en esos momentos. Deberá esforzarse, en la misma
dirección, por conocer la historia del partido; será muy valorada esta actitud entre la militancia
cuyo componente sentimental resulta fundamental. Tendrá que dominar al detalle el
funcionamiento interno –las reglas formales en las que nos detenemos más adelante-, identificar
a los líderes y a las redes que se han ido tejiendo entre ellos con el paso del tiempo; lo que es
tanto como decir que estará obligado a reconocer la fisonomía de la élite del partido y las
relaciones de poder existentes en la coalición dominante en ese momento.
Si la pertenencia a alguna “estirpe política” era una de las circunstancias que
impulsaban la ocupación profesional de la política, también podrá ser determinante en la mayor
o menor rapidez del ascenso político. “La probabilidad de ejercer un poder político se verá
acrecentada con la posición en la jerarquía [...]”28. En algunos casos, este hecho puede ahorrar
un tiempo precioso: “el éxito en política [...] puede ser facilitado por la herencia, por el padrinaje
de un ministro u otras circunstancias similares”29.
Lo normal, no obstante, sobre todo cuando se trata de una trayectoria militante, es que
la ascensión política dentro de un partido se desarrolle de manera prolongada en el tiempo y,
desde los niveles básicos de la organización en dirección a la cúpula nacional del mismo. Todos
28
GAXIE, D. « Les logiques du recrutement politique » Revue française de science
politique, 30 (1), 1980, págs. 5-6.
29
VILLENEUVE, C. « La politique en quête de talents », en Sociétal, nº 40, 2e
trimestre, 2003, pág. 87.
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habrán pasado, durante más o menos tiempo, por la experiencia de distintos niveles orgánicos
en su organización política. Así, se ha afirmado con cierta rotundidad que según los datos, el
principal lugar de extracción de las elites son los gobiernos locales en relación directa con los
aparatos de los partidos políticos, y que es en la política local donde inician sus pasos aquellos
que más tarde culminan su carrera como miembros del gobierno, dirigentes del partido,
parlamentarios, diputados, etc. Este modelo de ascensión facilita la acumulación progresiva del
ya citado capital político, entendido como conjunto de recursos personales, profesionales,
familiares, etc.30.
Si, como acabamos de afirmar, es posible recocer una cierta reiteración ascendente en
la dirección de las carreras políticas en el seno de los partido, no siempre ocurre igual con la
inclusión en candidaturas electorales, donde quienes son introducidos, por ejemplo, en listas al
Congreso o al Senado pueden o no haber tenido experiencia previa en los ámbitos localesmunicipales o regionales. Sobre este particular, en un reciente estudio de la profesora Belén
Morata para el caso andaluz, se afirma que existen dos tipos de carrera: “La ocupación de
puestos en las organizaciones nacionales no sigue un modelo predeterminado de carrera
política, en virtud de la cual, los diputados andaluces acceden a los cargos nacionales una vez
acumulada experiencia política en puestos autonómicos; el análisis de los datos muestra la
existencia de ambos tipos de carrera, ascendente y descendente. Así, del análisis global de los
datos disponibles se deduce que existen porcentajes iguales en la trayectoria ascendente y
descendente seguida por los parlamentarios andaluces”31. Pese a todo, la carrera políticoelectoral es ascendente cuando los datos que se analizan son los relativos al paso desde
responsabilidades locales a responsabilidades como parlamentario andaluz. En la V Legislatura,
por ejemplo, “el 60 % de los parlamentarios andaluces habían tenido la experiencia de ocupar
algunas alcaldías o concejalías en los gobiernos locales, y que por tanto, iniciaron su experiencia
de representación política en el ámbito local”32.
30
31
MONTABES PEREIRA, J. Y CORZO FERÁNDEZ, S. op. cit. pág. 504.
MORATA, B. “Las conexiones existentes entre la élite autonómica y la élite
nacional. El caso andaluz”, en MONTABES PEREIRA, J. et. al. Comité Promotor libro
homenaje a D. José Cazorla Pérez, Instituciones y procesos políticos, CIS, Madrid,
págs. 507-519,
32
MONTABES, J. y CORZO, S. op. cit. págs. 489 y ss.
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En otro orden de cosas, independientemente del ámbito desde donde comience su
promoción o carrera política y la dirección ascendente o descendente de la misma, las
disposiciones necesarias de quienes aspiran a lograr posiciones de dirección tienen que
conjugarse en escenarios distintos o cambiantes que pueden llegar a frustrar sus aspiraciones.
No es igual aspirar a la dirección en el seno de un partido inmerso en un proceso de cambio y
renovación, o donde se nota de manera evidente el deterioro de la dirección existente, que
hacerlo en un partido donde se acaba de consolidar un nuevo equipo dirigente. No tiene la
misma dificultad ser incluido en una candidatura o propuesto como candidato electoral en una
situación cuando quienes desarrollan responsabilidades institucionales lo vienen haciendo desde
hace mucho tiempo, que cuando el postulante se enfrenta a candidatos que llevan poco tiempo
ocupando sus posiciones.
Además, por último, el mayor o menor éxito en la adquisición progresiva de influencia
estará también ligado, como hemos dejado caer al hablar del capital político, al nivel de
competencia y ambición de que disponga el militante. Como dijera Schumpeter, “[la] capacidad
de alcanzar una posición de mando político y [en determinadas circunstancias] de liderazgo, está
asociada con un cierto grado de energía personal y también con otros dones [...]”33. La primera
alude al “conjunto de habilidades personales, producto de su particular proceso de socialización,
que contribuyen favorablemente a impulsar una acción política adecuada”34. Mientras, la
ambición está en estrecha relación con las expectativas que se traza con respecto al partido; lo
que desea conseguir, lo que esta dispuesto a hacer para alcanzar sus metas. En buena medida
coincide o está en relación directa con el contenido de la mayor parte de las motivaciones de la
entrada en política a la que ya aludimos.
A resultas del desarrollo de las tareas descritas, gracias tanto a las habilidades como a la
concreción de sus ambiciones y, de acuerdo con las posibilidades ofrecidas por el contexto,
surgirán, progresivamente, círculos de apoyo y de confianza, lo que podríamos denominar
“plataformas de dirección”. La empresa política, se ha dicho, “es siempre algo colectivo sea cual
33
SCHUMPETER, J. (1969) : Capitalisme, socialisme et démocratie, citado en:
GARRAUD, Ph. (1989): op. cit., pág. 11.
34
NATERA, A. (2001): El liderazgo político en la sociedad democrática, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, pág. 76.
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sea su grado de personalización”35. Por tanto, el acceso a la dirección y, en contadas ocasiones,
al liderazgo de partido “[implicará] agregar círculos de relaciones, sean instrumentales o
afectivas; pues en ellos está el medio más seguro de alargar la influencia a círculos sociales más
amplios”36. “Un político para sobrevivir debe construir una red de amigos, de relaciones, de
obligaciones y fidelidades [...]”37.
Así las cosas, cuando el militante alcanza posiciones de poder orgánico dentro del
partido, pasa a ocupar un espacio en la dirección y, se corresponsabiliza en su ámbito de las
potenciales decisiones políticas que adopte su partido. Una vez en la dirección, puede participar
también en las admisiones de otros al club de los dirigentes. En cierta forma, como dijera Dahl,
ejerce a partir de ese momento una influencia directa relativamente más importante que el resto
sobre las decisiones importantes que conciernen a la existencia del colectivo [...]38, incluyendo la
conformación de las candidaturas electorales. En resumidas cuentas, quien pase a formar parte
de la dirección de un partido, sea en el ámbito de que se trate, adquirirá las “maneras” de sus
iguales, en el sentido de pertenencia y de intereses comunes.
35
SAWICKI, F. « Le leadership politique : Un concept à remettre sur le métier ? » en
SMITH A. et SORBERTS, C. (2003): op. cit. pág. 82.
36
Loc. cit.
37
CHAGNOLLAUD, D. (2004) : Science politique. Élément de sociologie politique, 5ª
Édition, Dalloz, Paris, pág. 288.
38
DAHL, R. (1971): op. cit. pág. 106.
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Cuadro II
La carrera de un político profesional de trayectoria militante
Familia
Entorno
Escuela
CIUDADANO
Socialización política
Participación
política
Militancia política
Tarea política
CONTEXTO
Habilidades
Ambición
Inclusión en
candidatura
electoral
Ingreso en la
dirección
POLÍTICO
PROFESIONAL
Fuente: elaboración propia
De todo lo dicho hasta ahora, ya se intuye que la selección de los dirigentes de los
partidos y de sus candidatos no se desenvuelve, exactamente, con las pautas que rigen en el
libre mercado, y no responden de forma necesaria a la solvencia profesional. Si bien es cierto
que la capacidad y el mérito tienen cabida en ocasiones, lo cierto es que tiene más importancia
en el logro de posiciones partidistas y en la selección-nominación como candidato, tener apoyo
significativo de quienes deciden y lograr el favor de los responsables de la dirección.
Hasta aquí hemos reparado sobre todo en los estadios por los que suele pasar quien
termina convirtiéndose en un político profesional. Nos hemos fijado en las habilidades,
disposición, comportamiento, contexto, etc. como elementos más o menos informales presentes
en el proceso de ascensión política. Tan sólo de forma puntual hemos indicado la necesaria
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observancia de las reglas formales que regulan los procesos de selección interna y externa de
cargos orgánicos y de candidaturas para el ejercicio de responsabilidades de representación
política. Hagamos un paréntesis para dar cabida a esta cuestión.
En la actualidad, la mayoría de los partidos funcionan según el modelo de la dominación
legal racional, lo que implica que prevén reglas de obligada observación39. Las normas internas
del partido tienen mucho que ver en la ascensión política; facilitándola o dificultándola. Más allá
de si se trata de una carrera militante y de largo recorrido o de un ascenso propiciado desde la
dirección, es obligado el respeto de las normas para acceder a puestos directivos o para lograr la
inclusión en una candidatura electoral. El necesario funcionamiento democrático al que deben
ajustarse los partidos políticos tal y como se explicita en nuestro ordenamiento jurídico (art. 6
C.E y 4º de Ley Orgánica de Partidos 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos (BOE núm.
154, de 28-05-2002), les obliga a establecer por escrito sus órganos de gobierno interno y los
procesos concretos que habrán de seguirse en cada caso para cubrirlos en los distintos niveles
de responsabilidad orgánica. Por tanto, quienes aspiran a alcanzar posiciones de responsabilidad
dentro de los partidos, y quienes deseen apoyarles en estas aspiraciones, deben asumir las
normas fijadas en estatutos y reglamentos: avales, fórmulas procesales para componer las
candidaturas, cumplimiento de plazos y tiempos mínimos de militancia, posibles
incompatibilidades, etc.
Deteniéndonos en el caso andaluz, nos percatamos de que más allá de los criterios
democráticos de obligado cumplimiento, entre las distintas normativas de los partidos se
evidencian diferencias y similitudes en lo referente a los principios y procedimientos previstos
para la selección-designación de sus responsables orgánicos40.
El PSOE-A, por ejemplo, regula de forma minuciosa la elección, tanto de los órganos
unipersonales como colegiados, así como de los delegados a los diferentes congresos y
conferencias. En todos los casos, se prevé que la elección se ajuste al cumplimiento de los
39
BRÉCHON, P. (1999): Les partis politiques, Montchrestien, París, pág. 137.
40
Para conocer los procedimientos designativos y electivos internos de los partidos
políticos españoles, véase: ROBLES EGEA, A. (2005): “Líderes, partidos y seguidores.
Las redes de apoyo partidistas”, en NATERA PERAL, A. y Vanaclocha, F.J. Los
liderazgos en el mercado político y la gestión pública, Universidad Carlos III de
Madrid. Boletín Oficial del Estado, Madrid.
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principios de paridad de sexos, pluralidad interna con representación de las minorías y presencia
de los representantes de las Organizaciones Sectoriales del partido. Los delegados a Congresos,
Conferencias y los miembros de los Comités Provinciales y Regionales tienen que ser elegidos en
listas completas, cerradas y bloqueadas. No obstante, las listas perdedoras tendrán garantizada
si superan el 20 % de los apoyos, una representación proporcional a su peso. Los Secretarios
Generales y las Comisiones Ejecutivas, por su parte, se elegirán de forma distinta en función del
ámbito territorial de que se trate. En los niveles local y municipal, el Secretario General es
elegido conjuntamente con el resto de los miembros de la Comisión Ejecutiva, en listas
completas, cerradas y bloqueadas. Por el contrario, en los niveles provincial y regional –tal y
como ocurre para el Estado- los respectivos Secretarios Generales serán elegidos por cada
congreso y, a su vez, el elegido propondrá a la aprobación del Congreso una candidatura
cerrada41.
El Partido Popular de Andalucía, por su parte, selecciona los cargos orgánicos, sean
estos unipersonales o colegiados, mediante asambleas de compromisarios que son elegidos en
listas abiertas teniendo como circunscripción la de distrito, local, comarcal, insular o provincial
según determine en cada caso la Junta Directiva convocante del Congreso. El Presidente del
Partido en Andalucía es elegido en una lista cerrada junto a 22 vocales del Comité Ejecutivo. A
su vez, el Presidente es quien propone al Comité Ejecutivo los nombramientos del Secretario
General, los Vicesecretarios Generales, los Coordinadores de Área, etc. A diferencia de los
socialistas andaluces, los populares no hacen referencia alguna a criterios selectivos para la
selección-designación de sus cargos orgánicos42.
IU-LV-CA posee, con mucho, la normativa interna para designación de cargos orgánicos
más compleja de entre los partidos políticos andaluces. Llama poderosamente la atención el
protagonismo que tiene la declaración de principios en torno al pretendido carácter democrático
41
Se han consultado los Estatutos del PSOE-A aprobados en el X Congreso del Partido,
así como los Estatutos Federales aprobados en el XXV Congreso, facilitados por la
Secretaría de Organización y disponibles en la página Web de este partido.
42
Ha resultado imposible acceder a la consulta literal del Reglamento de
Organización del PP de Andalucía. Los responsables de organización del partido nos
han remitido a los Estatutos Nacionales aprobados en el XV Congreso disponibles en
la página Web de la formación.
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de los procesos internos y externos. Así, la selección de cargos orgánicos está regulada de forma
exhaustiva, y otorga un gran protagonismo a la figura de la Asamblea de militantes, teniendo
presentes los principios de paridad en cuanto al sexo y la edad, sin olvidar el pretendido equilibro
a guardar entre las distintas corrientes y partidos que conforman la coalición, y entre los diversos
territorios. En cierto modo, como bien ha señalado Guadalupe Martínez en un reciente trabajo,
estos “necesarios” equilibrios internos han dado lugar a la existencia de un faccionalismo
evidente y a continuos conflictos de liderazgo y poder en el seno de Izquierda Unida43. Los
delegados en las Asambleas de ámbito superior a las de base serán elegidos directamente por
los afiliados de las Asambleas inferiores. No obstante, llama la atención que, salvo la genérica
atribución a los respectivos Consejos para elegir a los Coordinadores y la elección de las
Comisiones Ejecutivas, los Estatutos de la coalición de izquierdas no hace referencia alguna al
proceso concreto de elección.
El PA, por último, hace una declaración de intenciones inicial al proclamar en sus
Estatutos que se rige por normas democráticas como forma de participación directa y
corresponsabilidad de los militantes en la vida interna del Partido. Sin duda, es la formación que
de manera más nítida señala los procedimientos de selección interna. Así, establece que la
elección de los órganos de gobierno se atendrá a los principios de unidad de acción y pluralidad
de representación; mientras, la elección de los órganos de gobierno se realizará siempre
mediante listas completas, cerradas y bloqueadas, salvo, como veremos, en el caso de la
Comisión de Garantías, cuyos miembros se elegirán entre candidatos/as individuales. Los
miembros del Congreso se elegirán en listas completas, mediante sistema proporcional; los
miembros de las Asambleas Provinciales y, en su caso, Comarcales lo harán en listas que
contendrán, al menos, el 50% de los miembros a elegir, mediante sistema proporcional; los
miembros del Comité Nacional Andalucista a elegir por el Congreso se elegirán mediante
sistema proporcional en listas completas. Los órganos ejecutivos (Comisión Ejecutiva Nacional,
Comités de Provincia, de Comarca, de Municipio, de Distrito y de Entidad Local Menor) son
43
MARTÍNEZ FUENTES, G. (2004): Liderazgo político y faccionalismo en los conflictos
de poder intrapartidistas. El caso de estudio de Izquierda Unida. Trabajo de
Suficiencia Investigadora mimeografiado, Universidad de Granada. Se ha consultado
los Estatutos aprobados en la XIV Asamblea de IULV-CA disponible en la página Web
de la coalición.
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elegidos en listas cerradas mediante sistema mayoritario. La Comisión de Garantías, por último,
se elegirá, en listas abiertas mediante sistema mayoritario44.
En definitiva, los modelos empleados en unas y otras formaciones distan bastante los
unos de los otros, y no garantizan en absoluto la democracia interna. Así, destaca especialmente
que, mientras que partidos como el PSOE, IU-LV. CA y el PA prestan especial atención a
desgranar los procedimientos de selección de sus cargos orgánicos, el Partido Popular de
Andalucía es mucho más exiguo en el detalle de los mismos. Por el contrario, sobre todo en el
caso de IULV-CA, la excesiva complejidad de los procedimientos y un cierto asamblearismo
redunda en una difícil convivencia interna que dificulta, a posteriori, su acción política. Por
último, destaca curiosamente como, tan sólo Izquierda Unida Convocatoria por Andalucía se
marca como objetivo poner coto a la profesionalización de la política.
En otro orden cosas, para lograr una candidatura electoral, del mismo modo que ocurre
para alcanzar el ascenso político en el seno de los partidos, los aspirantes están obligados a
observar una serie de procedimientos formales. La evidencia nos dice que ocupar un cargo de
alta responsabilidad dentro del partido es, en la mayoría de las ocasiones, el trampolín preciso
para llegar a ser nominado candidato político para un puesto de representación. Aunque ni
imposible ni extraño, es poco probable que se acceda a una candidatura, sin haber ocupado u
ocupar un puesto de dirección en el seno del partido. Quizás aún más que cuando se trata de
elegir a quienes tendrán la responsabilidad de dirección de los partidos, la designación de los
candidatos pasa por ser uno de los momentos más significativos que se produce en todo partido.
Los elegidos se convierten en los representantes visibles de la organización ante el electorado y
estarán obligados a soportar, proporcionalmente a la importancia de la candidatura, el éxito o la
derrota electoral, como también, una vez pasada la elección, el ejercicio del gobierno o de la
oposición.
Pues bien, como ocurre respecto a los procedimientos previstos para cubrir los puestos
de poder dentro del partido, a los que acabamos de referimos, del mismo modo existen normas
formales para la selección de candidatos. También aquí se fijan unos mínimos legales referidos a
la condición democrática y obligada del proceder interno para la selección.
44
Se han consultado los Estatutos del PA aprobados por el XIII Congreso Nacional.
Este partido incluye toda la información relativa a su funcionamiento interno, así
como toda la normativa aplicable, en su página Web.
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De nuevo reemitiéndonos al caso andaluz, son constatables similitudes y diferencias de
cierta significación entre los modelos empleados por unos y otros partidos para la designaciónselección de quienes formarán parte de las candidaturas en elecciones locales, regionales,
nacionales y europeas. En esta ocasión, prestaremos atención a algunos aspectos de lo que
acontece en los dos principales partidos andaluces, el PSOE-A y el PP-A.
En el PSOE-A, de acuerdo con el artículo 56 de sus Estatutos Regionales, se establece
que para la elaboración de las listas de los candidatos a las elecciones legislativas, locales,
autonómicas y diversos cargos públicos, se tendrán en cuenta varias cuestiones. Por un lado, la
igualdad de todos los afiliados para acceder a los cargos públicos dependientes. En segundo
lugar, la representatividad y proyección social de los candidatos. Por otro lado, que el mérito
como elemento capaz de asegurar la selección de los individuos más capacitados para el
desempeño de la función requerida, atribuyendo para ello a las Comisiones de Listas de
información amplia sobre las trayectorias personal, profesional y política de los posibles
concurrentes y estableciéndose mecanismos de valoración objetiva de los mencionados méritos.
En cuarto lugar, la obligatoriedad de una renovación periódica y gradual en el ejercicio de las
funciones públicas, evitando acumular cargos, lo sean de naturaleza orgánica o institucional. Por
último, la obligatoriedad de respetar el principio de democracia paritaria, incluyéndose en las
candidaturas el mismo número de hombres que de mujeres.
Al margen de estos principios, el Reglamento de los socialistas andaluces remite a la
Normativa Federal Reguladora de los Cargos Públicos para determinar los particulares
procedimientos a seguir en la elección de sus candidatos y sus candidaturas electorales a la
presidencia de la comunidad, a la asamblea de la comunidad autónoma, a las alcaldías, a las
elecciones Legislativas a Cortes Generales y, por último, a las Elecciones Europeas. Así, de
acuerdo con las previsiones contenidas en esta normativa, serán elegibles los afiliados que se
encuentren en pleno uso de derechos, pero también los independientes que sean propuestos de
acuerdo con las normas internas del partido. Electores, lo serán, por su parte, quienes tienen la
condición de militantes y, en determinados supuestos, de afiliados.
Tres son los procedimientos previstos para la selección de candidatos en los diversos
procesos electorales, a propuesta siempre del Comité Federal. En primer lugar, mediante un
procedimiento de selección previo y singularizado de la persona que vaya a ser nominada para la
candidatura a un cargo público unipersonal y ejecutivo. Este procedimiento de primarias, que se
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aplica para la selección de la candidatura a la Presidencia del Gobierno de la Nación, se
empleará igualmente para seleccionar al Presidente de la Comunidad Autónoma, a los
candidatos a alcalde de determinados municipios, cuando en cualquiera de estos supuestos
exista más de un aspirante a la nominación. En segundo lugar, si las instituciones estuviesen
gobernadas por el PSOE, las primarias sólo se aplicarían previa solicitud de la mayoría del
Comité Federal cuando se tratase de la Presidencia del Gobierno, o del Comité Regional en el
caso de la Presidencia de las Comunidades Autónomas, etc. En el caso de los municipios deberá
ser solicitado por el 40% de los militantes de la Agrupación Municipal correspondiente. Por
último, se podrá también proceder mediante la propuesta de candidaturas completas para
integrar una lista para procesos electorales legislativos: a las Cortes Generales Parlamento
Europeo, Asambleas o Parlamentos Atómicos, Elecciones Municipales, que será votada y en su
caso, aprobada por los órganos competentes del Partido.
Detengámonos brevemente en las fórmulas empleadas para seleccionar, en concreto, a
quienes compondrán las candidaturas al Congreso, al Senado, al Parlamento Autonómico, a la
Presidencia del Gobierno Autónomo y las alcaldías de municipios de cierta entidad. En el primer
caso, con la excepción de los senadores que deben designar las Comunidades Autónomas, las
Asambleas de las Agrupaciones Municipales y Locales remitirán a la Comisión Ejecutiva
Provincial o, en su caso, a la Comisión Regional o de Nacionalidad, sus propuestas. Estas
deberán tener la forma de listas abiertas. Los posibles componentes de las listas que se remitan
serán propuestos por la Comisión Ejecutiva Municipal o Local y/o por cualquiera de los
asistentes a las Asambleas de las citadas Agrupaciones. Una vez recepcionadas las propuestas,
la Comisión Ejecutiva Provincial o Regional, tendrá que elaborar una candidatura para su
aprobación posterior por el Comité Provincial, Regional o de Nacionalidad que corresponda. Con
posterioridad, las Comisiones Ejecutivas Regionales o de Nacionalidad pueden emitir, si así lo
estiman oportuno, un informe escrito con su parecer sobre las listas elaboradas por los Órganos
Provinciales de su ámbito. En todo caso, las mencionadas Comisiones remitirán las listas a la
Comisión Federal de Listas para su dictamen previo a la aprobación definitiva. Esta última, podrá
incluir, razonadamente, nombres de candidatos no propuestos por los anteriores órganos. La
Comisión de Listas debe escuchar la opinión de las Secretarías Regionales, las de un
representante de cada Comisión Ejecutiva Provincial y, la del Portavoz del Grupo Parlamentario
Socialista quien estará obligado a emitir un informe sobre las necesidades del Grupo. Cumplidos
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todos estos trámites, en último término, la aprobación definitiva corresponderá al Comité
Federal. En cuanto a los senadores autonómicos, su nombre se determinará, cuando
corresponda, tras un procedimiento en el que las Comisiones Ejecutivas Regionales o de
Nacionalidad elaborarán una lista de candidatos, la cual deberá ser aprobada por el Comité
Regional y trasladada a la Comisión Federal de Listas. Esta emitirá informe previo a la
aprobación definitiva que corresponde al Comité Federal.
Por su parte, la selección del candidato a la Presidencia de la Comunidad Autónoma se
desarrollará a través de un procedimiento de primarias, pudiendo proponer candidatos la
Comisión Ejecutiva Regional, el aval de Comité Regional o el 15% de la militancia. Las primarias,
no obstante, sólo tendrán lugar en el caso de que exista más de un candidato. Si llegaran a
realizarse, el escrutinio definitivo lo realizaría la comisión de Garantías Electorales Regional,
quien remitirá las Actas a la Comisión Ejecutiva Federal y a la Comisión de Garantías Electoral
Federal. Será, en último término, el Comité Federal quien apruebe definitivamente la
candidatura, previo informe de la Comisión Federal de Listas.
La selección de los candidatos a alcaldes de capitales de provincia y de más de 50.000
habitantes, se desarrollará, también, según un procedimiento de primarias, salvo que el
ayuntamiento esté gobernado por el PSOE, en cuyo caso sólo se celebrarán primarias cuando lo
solicitara el 40 % de los militantes de la Agrupación Municipal correspondiente. En los municipios
de entre 20.000 y 50.000 habitantes, se aplicará un procedimiento de listas cerradas
propuestas por la Comisión Ejecutiva Municipal o por el 20 % de la militancia.
No obstante, todas estas formalidades quedan bajo sospecha cuando nos percatamos
de que los Estatutos del 36 Congreso del PSOE establecieron en su artículo 49. 3, que la
Comisión Federal de Listas, cuando las circunstancias políticas lo aconsejasen o el interés
general del Partido lo exigiese, podrá suspender la celebración de las primarias en determinados
ámbitos territoriales, una vez que éstas sean convocadas por el Comité Federal y previo informe
o solicitud de las Comisiones Ejecutivas de Nacionalidad o Región. De esta forma, en la práctica,
las primarias como fórmula que incidía en la profundización de la democracia procedimental en
el seno del PSOE queda anulada casi por completo.
El PP-A, por su parte, es mucho menos prolijo en la exposición de la normativa que
regula los procesos de selección de candidatos y formación de candidaturas electorales. No
existe previsión alguna relativa a principios que deban ser contemplados en la elaboración de las
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mismas, con la excepción de una amplia relación de incompatibilidades con puestos orgánicos y
otras responsabilidades representativas. La principal novedad incluida en los Estatutos del PP
tras el su 15 Congreso Nacional es la inclusión de los afiliados simpatizantes en el grupo de
quienes pueden incorporarse a formar parte de una candidatura electoral del Partido.
Los Comités electorales, como órganos especializados, tienen la competencia en los
asuntos relativos a la confección de candidaturas. Los hay en todos los niveles o ámbitos
territoriales en los que se organiza el PP. Cada uno de estos comités serán los encargados de
aprobar o, en su caso, modificar las propuestas de candidaturas que se les eleven. En el
supuesto de modificación, no obstante, tendrán la obligación de motivar el sentido de la misma,
y deberán someterla a la aprobación del Comité Electoral que emitió la propuesta alterada.
Cada uno de los Comités electorales podrá, si lo estima conveniente, solicitar
asesoramiento de cargos directivos del Partido. De igual forma, podrán promover la participación
de los distintos Órganos territoriales del Partido en la confección de las diferentes candidaturas,
así como la posterior designación de los cargos públicos en los ámbitos de sus respectivas
competencias.
Al Comité Electoral Nacional se le reserva en exclusiva la capacidad tanto de elaborar
como de aprobar la candidatura al Parlamento Europeo. Por el contrario, en el caso de las
candidaturas a presentar en las elecciones legislativas, autonómicas y en las municipales de
capitales de provincia, le corresponderá la aprobación definitiva de las mismas, aunque la
elaboración y propuesta de candidaturas le competerá realizarla al Comité Electoral Regional, al
Comité Electoral Provincial y al Comité Electoral Local, respectivamente.
Será también función exclusiva del Comité Electoral Nacional la designación del
candidato a la Presidencia del Gobierno de la Comunidad Autónoma, y de los candidatos a las
Presidencias de las Diputaciones y Alcaldías de las capitales de provincias. En cuanto a los
candidatos a Senadores por la Comunidad Autónoma, el citado Comité Nacional ratificará la
propuesta de nombres designados previamente por los Comités Electorales Regionales. En
cualquier caso, debe hacerse notar la posibilidad de que el Comité Electoral Nacional delegue
sus competencias en los Comités Regionales, previa conformidad del Presidente Nacional.
Además de las ya citadas, al Comité Electoral Regional le competerá aprobar todas las
candidaturas municipales de localidades de más de 20.000 habitantes, a propuesta de los
Comités Electorales Provinciales. Por su parte, el Comité Electoral Provincial, e igualmente al
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margen de las competencias ya descritas, tendrá la responsabilidad de aprobar todas las
candidaturas municipales de localidades de menos de 20.000 habitantes, previa propuesta
elaborada por el Comité Electoral Local.
Las reglas formales expuestas, para los casos del PSOE-A y de PP-A ponen de manifiesto
como, pese a proceder de manera diversa en la selección de sus candidatos, en ambos partidos
existe un reducto de decisión muy amplio reservado a las direcciones de los partidos. Son ellas,
mediante los criterios de excepcionalidad y de interés general de la formación que establece el
PSOE-A, o a través de la aprobación definitiva de principales candidaturas que el PP-A atribuye a
órganos especializados cuya composición es decidida por los distintos niveles de dirección del
partido, las que ordenan, en la práctica, los procesos de conformación de candidaturas
electorales.
Sean cuales sean los procedimientos utilizados para acceder a formar parte de una
candidatura electoral, en cualquier caso es evidente que en todos los partidos políticos lo
habitual es que el logro de una candidatura electoral sea una prueba de fuego que mide las
capacidades del dirigente/líder de partido, y que le ayuda a para justificar o mantener su
posición. Es así, en tanto que quien concurre y triunfa en unas elecciones o, al menos, quien
logra unos buenos resultados en las mismas, justifica su mando y, a veces, lo refuerza. La
inclusión en una candidatura y, en el caso de producirse, la posterior victoria electoral
incrementa su capacidad de influencia tanto interna como externa, dado que se incrementarán
al tiempo los recursos de todo tipo disponibles para el inicio y la circulación del “intercambio”
como comportamiento característico de la relación política.
Si bien ya se venía produciendo desde el momento mismo en el que se generaba y se
expandía tanto la popularidad como el influjo dentro del partido, después de ocupar posiciones
reales de poder se inaugura una forma más clara de circulación o intercambio entre los
militantes y el dirigente del partido. De esta forma, el capital político se ve incrementado
notablemente. Mientras que antes de la elección, sus seguidores eran solamente los miembros
de su partido (sus iguales o, más aún, simples militantes), las posiciones electorales alcanzadas
le otorgan otro campo de influencia, el de los electores. Entonces, se produce un fenómeno
fundamental, tal cual es que los dirigentes avalan su posición más allá de los apoyos en el
partido, pasando a contar, en no escasa medida, el apoyo del electorado. El partido, después de
las elecciones, pierde una parte del control que tenía sobre el dirigente, para pasar a ser tan sólo
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uno de los pilares sobre los que se sustenta. El privilegiado acceso a los recursos que facilita el
poder institucional ayuda al dirigente que ha obtenido un puesto representativo, el forcejeo más
libre en la lucha interna, puesto que se sabe, en cierta medida, parte de la victoria45.
LA RELACIÓN DE INTERCAMBIO COMO AVAL Y SOTEN DEL POLÍTICO PROFESIONAL
Hasta aquí se han ido describiendo algunos de los pasos que suelen dar quienes
pretenden formar parte de la dirección de un partido y/o alcanzar una candidatura, quedando
claro que existe una relación directa entre la capacidad de acumular y hacer valer el capital
político logrado, y el éxito de dicha aspiración. Consiguientemente, el hecho de “acaparar [o
disponer de] más recursos [de todo tipo] que los adversarios y utilizarlos con más habilidad” se
ha empleado como argumento central46.
Ahora, la cuestión radica en conocer cómo, quien alcanza la dirección y/o la
representación de un partido, logra mantenerse en el puesto hasta adquirir los caracteres que
nos permiten calificarle de político profesional.
La respuesta principal se encuentra, nos parece, en el mantenimiento de una relación de
intercambio ya iniciada mucho antes, de la misma naturaleza que la que sirvió al aspirante a la
dirección o representación para alcanzar las posiciones deseadas. Quienes logran posiciones de
dirección o representación política, y pretenden continuar ocupando y ejerciendo las mismas,
deben seguir acumulando capital político y, tienen que emplearlo en la viabilidad de las
relaciones de intercambio que le propiciaron el acceso. Por consiguiente, la relación de
intercambio está en el origen del acceso, pero también es imprescindible su continuidad para el
sostenimiento de la posición alcanzada. Chadel, en esta dirección, afirmará que el líder se ve
obligado a retribuir a sus seguidores para mantener la estabilidad de su legitimidad”47.
En la relación de intercambio participaran, por un lado, el dirigente y, por otro, un
determinado número de militantes o seguidores –según estemos ante un simple dirigente o ante
un líder político- y, los otros dirigentes del partido. De igual forma, si el dirigente es, además,
45
46
WEBER, M. (1992): op. cit. pág. 130.
BAILEY, F. G. (1971) : Les règles du jeu politique,
Presses Universitaires de
France, Paris, pág. 50.
47
CHADEL, F. (1997): “La gestión de la élite partidista y la noción de retribución del
militantismo”, Comunicación presentada en el Congreso de la AECPA de Salamanca.
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representante político elegido, también habrá de contar con sus electores, esto es: con todas
aquellas personas que con mayor o menor convencimiento y compromiso le han votado y
pretenden seguir haciéndolo48.
Así pues, partiendo de una concepción sistémica de la política, las relaciones entre los
actores descritos serán vistas como cambios recíprocos en los cuales los dirigentes y los
militantes crean una transacción que permite la satisfacción mutua de objetivos y necesidades,
más allá de la naturaleza de unos y de otras. Es por ello que pensamos que en el buen
funcionamiento del intercambio y en el equilibrio del canje, reside la consolidación de una
posición privilegiada en la dirección de los partidos y, sobre todo, el sostenimiento de la posición.
Esto es, si el que llega lo hace contribuyendo y comprometiendo, una vez lograda la posición
pretendida, tocará el reparto y asignación de los nuevos recursos disponibles por el dirigente.
Un dirigente o un líder no afecta y dirige los actos de los militantes o de sus partidarios
sino en la medida en la que dispone o puede disponer en un plazo medio de recursos de todo
tipo para ponerlos en circulación. De aquí que en hayamos insistido a lo largo del texto en la
importancia que tiene la competición política electoral y el acceso a posiciones de poder
institucional, para el control de aquellos.
En la relación de intercambio descrita, el dirigente político, en determinados casos líder,
tiene como meta principal conservar la estabilidad de su propia posición; todo ello con el menor
gasto que sea posible. A él le corresponde, como tarea principal, componer el menú del
militantismo. Quienes le apoyan en el seno del partido -militantes, seguidores, otros dirigentes,
etc. – aguardan casi siempre varios tipos de recompensas como pago al apoyo interno que le
han dispensado y le dispensan: de tipo material o de gestión de los conflictos internos, y de tipo
moral sentimental si alcanza la categoría de líder político. Entre sus compañeros de dirección se
espera que sea capaz de retribuir los apoyos que le han prestado, fundamentalmente con apoyo
para sus propias pretensiones y con recursos con los que ellos puedan, a su vez, retribuir a sus
valedores. También pretenderán, que el dirigente o líder respete las diversas parcelas de poder
48
Las relaciones entre líderes y seguidores son vistas como cambios recíprocos en los
cuales los líderes y seguidores crean una transacción que permite la satisfacción
mutua de objetivos y necesidades. CHEMERS, M. M. (1997): An Integrative Theory of
Leadership, Lawrence Erlbaum Associates, Publishers Mahwah, New Jersey, London,
pág. 61 y ss.
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que aquellos disfrutan, al tiempo que mantiene un equilibrio armónico entre todas ellas. Para
preservar su condición de miembro de la dirección será preciso, a su vez, alimentar los campos
de influencia de los militantes y saber gestionar adecuadamente las tensiones que se puedan
producir49.
Los militantes más modestos se conformarán con puestos de tercer y cuarto nivel. En
algunos casos con ocupar trabajos remunerados dentro del partido o fuera de él y, la mayoría de
las veces, se darán por pagados siempre y cuando el dirigentes-líder represente la forma de
pensar, de hacer y de decir que les convence y con la que se identifican, no sólo racionalmente,
sino moral y sentimentalmente. Para ellos, la figura del dirigente político o líder es un icono, el
objeto de una legítima idealización que es totalmente distinta dependiendo de las coyunturas y
los partidos50.
Por su parte, los votantes, quienes son responsables de que el dirigente político tenga
una fuerza mayor dentro de su propio partido a base de triunfos en las urnas, esperan de él que
sea capaz de identificar sus necesidades y reclamos, respondiendo eficazmente con soluciones
rápidas y creíbles si obtiene el poder político. Los ciudadanos también querrán obtener, como
contrapartida de su apoyo, unas recompensas morales y sentimentales, que irán desde la
sensación de estar siendo bien gobernados, hasta el reflejo de los valores asociados al buen
gobierno.
Mientras, el dirigente político, en su caso líder, obtiene dos tipos de recompensas: unas
materiales y otras de naturaleza moral. Éstas segundas, identificadas páginas arriba como
motivaciones más reconocibles en quienes se interesan por la profesión política. Por un lado, el
apoyo orgánico interno para mantener su posición en la cúpula del partido en el nivel de que se
trate, el incremento de posibilidades de ejercer puestos de representación política, y el respaldo
49
Sobre la relación de intercambio (modelo Leader-Members-Exchange), véase
ROBLES EGEA, A. “Líderes, partidos y seguidores. Las redes de apoyo partidistas”, en
NATERA PERAL, A. y VANACLOCHA, F. op. cit. págs. 19 a 35.
50
ANSART, P. (1983) : La gestion des passions politiques, L´age d´homme, Lausanne,
pág. 118.
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electoral externo; por otro, la satisfacción de saberse elegido frente a sus rivales y, la satisfacción
que produce el saber que se goza de la consideración de los ciudadanos en general51.
CONCLUSIONES
En las páginas precedentes, tras delimitar conceptualmente la figura de los políticos
profesionales y referir algunas de las motivaciones que les impulsan a ocupar el espacio político
en el seno de los partidos y en los puestos de representación, hemos puesto de manifiesto como
en la carrera política conviven dos esferas: una formal y otra informal. Se ha sostenido que si
bien es cierto que las reglas internas del partido, los usos y costumbres, cuentan mucho en la
ascensión política; facilitándola o dificultándola, éstas no lo son todo. Más bien, junto a la
formalidad de los procedimientos existe una lógica interna de las organizaciones en la que están
comprendidos el contexto político general y particular, las características de los aspirantes, sus
ambiciones, etc.
En gran medida, esta lógica interna está ligada a la existencia de una trama de
intercambios mutuos entre quienes aspiran a la dirección o a la representación política. Como ha
afirmado Robles Egea en su estudio sobre las redes de apoyo partidistas, quien quiere ser algo
en política tiene que lograr la fidelidad y la lealtad de seguidores, por arriba y por abajo,
recompensándoles mediante favores, nombramientos, ayudas, etc.
51
GAXIE, D. « Économie des partis et rétributions du militantisme », en Revue
française de science politique. Volumen 27, nº 1, febrero de 1997.
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