Convenios urbanísticos en la LOU de Andalucía

URBANISMO
Convenios urbanísticos
en la LOU de Andalucía
Autor: ZURITA JIMÉNEZ, Manuel.
Letrado-Asesor de Visogsa
(mzurita@dipgra.es)
Título: Convenios urbanísticos en la
LOU de Andalucía
Fuente: Directivos Construcción nº 163,
pág. 38. Enero 2004.
Resumen: La diversidad de convenios urbanísticos dificulta su comprensión; por ello, es su naturaleza y fines los
que delimitan la clase, procedimiento y
régimen jurídico del convenio. La importancia del mismo reside en que se configura por Ley como “cuarto sistema de
actuación”. A pesar de que el legislador
no lo diga expresamente, es una herramienta que va a servir para concretar y
delimitar entre los propietarios y los agentes urbanísticos las obligaciones legales
y del planeamiento y porque va a facilitar la gestión y va a eliminar junto con los
propietarios los puntos de fricción y los
obstáculos existentes a priori cada una
de las actuaciones urbanística y edificatorias.
Descriptores: Urbanismo/
Normativa/
Gestión/Andalucía.
El convenio urbanístico se ha convertido en una pieza clave en la ordenación
urbanística. La LOU de Andalucía lo ha potenciado como instrumento ágil,
universal, eficaz y flexible para la ejecución de las actuaciones urbanísticas. Los
convenios urbanísticos delimitan y concretan los derechos y obligaciones
legales de los agentes urbanísticos y pueden afectar tanto a la planificación
como a la ejecución.
Aunque inicialmente1 el convenio urbanístico
fue rechazado, hoy día, tras el análisis de los
resultados adversos derivados de una aplicación rígida del urbanismo, la nueva Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía2 no sólo
ha institucionalizado el convenio urbanístico
sino que se ha potenciado como instrumento
ágil, universal, eficaz y flexible para la ejecución de las actuaciones urbanísticas. Con la
nueva Ley, el convenio urbanístico adquiere
mayor potencialidad admitiendo su figura y
fomentándola; no dudo en que va a convertirse en el instrumento urbanístico más común
y generalizado.
El convenio urbanístico nació con la Ley
30/1992 de 26 de noviembre de Régimen
Jurídico y Procedimiento Administrativo que
permitió, en general, terminar todo procedimiento administrativo a través del acuerdo, pacto, convenio o contrato. El traslado
al campo urbanístico de los “pactos alcanzados tras la tramitación de cualquier procedimiento administrativo para determinar
y concretar las obligaciones urbanísticas de
1
Ante el carácter público de sus normas.
2
En adelante identificada también como L.O.U.A
a la Ley 7/2002 de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía (B.O.J.A. del 31 de
diciembre).
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los propietarios” (convenios urbanísticos) estaba servido.
CONTENIDO
Positivo: los convenios urbanísticos delimitan y concretan (en el ámbito dispositivo
permitido por la Ley) los derechos y obligaciones legales de los agentes urbanísticos (propietarios, promotores, urbanizadores y otras administraciones) y pueden
afectar tanto a la planificación (determinaciones de un futuro planeamiento en orden a aprovechamientos, usos, etc...) como a la ejecución (concreción de obligados,
obligaciones determinadas y concretando
cesiones, proyectos, obras, plazos, y prestación de servicios resultantes de la urbanización, etc..). En consecuencia, sólo en
aquellas obligaciones en donde el legislador permita disposición por las partes será válida la figura del convenio.
Formalmente: la LOUA no dice nada sobre el contenido mínimo, si bien, aconsejamos incluir todos los derechos y obligaciones asumidos por los otorgantes en
orden a ultimar la actuación urbanística e
incluir el contenido mínimo de las actuaciones posteriores:
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– Acto de aprobación: identificación de
los otorgantes y señalamiento de ámbito; objeto y plazo de vigencia
e) La persona de quien procedan inmediatamente los bienes o derechos que deban inscribirse.
– Publicación en Boletín Oficial: situación
y emplazamiento de los terrenos.
En cuanto a la posesión y ante la inexistencia de escritura pública que presuma
su entrega, aconsejamos indicar y manifestar por los otorgantes que se ha procedido a la puesta en posesión y entrega
al adquirente-cesionario de los inmuebles
objeto de transmisión.
Substantivamente hay que distinguir las
obligaciones de cesión de terrenos de las
obligaciones de ejecución de obras. En las
obligaciones de cesiones de terrenos y para poder operar como título de transmisión inscribible en el Registro de la Propiedad, se deberán incluirse las siguientes
determinaciones:
a) La naturaleza, situación y linderos de
los inmuebles a los cuales afecte el derecho que deba inscribirse, y su medida superficial, nombre y número, si constan del
título3.
b) La naturaleza, extensión y condiciones,
suspensivas o resolutorias, si las hay, del
derecho que se inscriba, y su valor, cuando constare en el título.
c) El derecho sobre el cual se constituya
el que sea objeto de la inscripción.
d) La persona natural o jurídica a cuyo favor se deba de hacer la inscripción.
3
Podrá completarse la identificación de la finca
mediante la incorporación al título inscribible de
una base gráfica o mediante su definición topográfica, con arreglo a un sistema de coordenadas geográficas referido a las redes nacionales
geodésicas y de nivelación en el proyecto expedido por un técnico competente. La base gráfica
En cuanto a los convenios para ejecuciones
de obra podrán concretarse todos y cada
uno de los extremos referidos al proyecto o
proyectos elaborados a tal fin: detalle de
obras, planos y presupuesto; calidad de los
materiales a emplear; empresa encargada
del control de calidad; plazo de ejecución de
las obras y penalizaciones por demora o incumplimiento; Identificación, en su caso, de
empresa o empresas constructoras encargadas de su ejecución; compromiso de ejecución de las obras de total conformidad con
los proyectos aprobados; obligación de la
empresa de facilitar la acción inspectora de
la administración actuante; supuestos de incumplimiento que puedan originar la resolución del contrato, así como las indemnizaciones que correspondan por inobservancia
de las características técnicas de las obras o
de los plazos de ejecución, retenciones exigibles al contratista en cada pago parcial a
cuenta en garantía de la correcta ejecución
de las obras y la indicación de que dichas retenciones no serán devueltas hasta que no
se haya recibido definitivamente la obra por
la administración actuante u otorgada la licencia de obras; modo y plazos para el pago a contratistas de las obras y entregas
realizadas.
En los convenios
para ejecuciones
de obra podrán
concretarse todos
y cada uno de los
extremos referidos
al proyecto o
proyectos
elaborados a tal fin
catastral o urbanística y el plano topográfico, si
se utilizasen, deberán acompañarse al título en
un ejemplar duplicado. Uno de sus ejemplares se
archivará en el registro, aunque se incorpore a
Negativo-llimitaciones: los límites vienen
determinados por la imperatividad de la
norma, por el rango y por la materia.
los soportes informáticos. Del archivo del duplicado se tomará nota al margen del asiento correspondiente a la operación practicada y en el
ejemplar archivado el registrador hará constar referencias suficientes a la finca correspondiente.
Podrá obtenerse el archivo de la base gráfica como operación registral específica mediante un
acta notarial autorizada a requerimiento del titular registral en la que se describa la finca y se
incorpore la base gráfica.
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a) Límites derivados del carácter imperativo
de sus normas: ni podrán afectar a la potestades administrativas de actuación pública impuestas legalmente: planificación, licencias, sanciones, tributos, etc.., ni
condicionar al poder público en el ámbito
de actuación. En consecuencia, si un convenio dirigido a modificar un planeamiento
no llegara a alterarlo en el plazo previsto,
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nunca afectará al planeamiento y sólo a los
posibles efectos de convenio en orden a su
posible resolución y/o responsabilidad, en su
caso, de la administración.
a.– Indisponibilidad de los bienes demaniales
afectos al uso o servicio público por tener la
consideración de inalienables, inembargables
e imprescriptibles.
b) Límites derivados de la capacidad contractual de las partes: la administración sólo puede convenir en el ámbito objetivo de
su actuación y dentro de las capacidades dispositiva admitidas por Ley. Tampoco podrá
imponer obligaciones a terceros que no
sean partes en él4.
b.– Cumplimiento de los requisitos legales para poder disponer de sus bienes patrimoniales (no tengan la consideración de patrimonios públicos de suelo).
c) Límites derivados del objeto:
Sólo podrán
incluirse en
convenio las obras
urbanísticas, sin
que puedan
incluirse obras
públicas ordinarias
1.- En cuanto a la ejecución de obrass: sólo podrán incluirse en convenio las obras urbanísticas, sin que puedan incluirse obras públicas
ordinarias. En el concepto de gastos de urbanización -LOUA Art. 113 se incluye “todos los
costes para la ejecución de la urbanización”:
obras de vialidad, saneamiento, (colectores
generales y parciales, acometidas, sumideros,
atarjeas y depuradoras), suministro de agua,
riego y de hidrantes contra incendios; de suministro de energía eléctrica, alumbrado público, telefonía y telecomunicaciones, ajardinamiento y arbolado, amueblamiento urbano,
parques y jardines, gestión del sistema de actuación, indemnizaciones a terceros, obras de
infraestructura y servicios exteriores, urbanización de los sistemas generales así como otras
cargas suplementarias que se impongan a los
terrenos, y “cualesquiera otros expresamente asumidos mediante convenio urbanístico”.
La crítica y la jurisprudencia tendrá mucho que
decir sobre la determinación contractual de
obligaciones por“convenio urbanístico”-. La
polémica ni ha empezado.
2.- En cuanto a la transsmissión de bieness: hay
que distinguir las transmisiones de las administraciones a particulares y de particulares a
las administraciones.
Cesiones de la administración. La Ley de Bienes de las Entidades Locales restringe la capacidad dispositiva de las Entidades Locales y les
limita la posibilidad de ceder, permutar y enajenar:
4
La S.T.S de 10 de noviembre de 1988 (AZ 8920)
determina que “Por vía de convenio no pueden
imponerse cargas ..... superiores a las que son
exigibles “ex lege”.
• 40
c.– Los bienes calificados como “patrimonios
públicos de suelo” podrán ser objeto de convenio (cesiones, enajenaciones o permutas) ya
que su destino es urbanístico, con algunos requisitos:
1.– Se tramite y apruebe el expediente reglamentario con comunicación/autorización de
la Junta de Andalucía.
2.– Se respete su calificación urbanística y se
destine a alguno de los siguientes fines:
a) Construcción de VPOs u otros regímenes
de protección pública (excepcionalmente y
previa declaración motivada, se podrán enajenar estos bienes para la construcción de otros
tipos de viviendas).
b) A usos declarados de interés público; o a
cualesquiera de los usos admitidos por el planeamiento.
c) Se ceda sólo a las personas o entidades autorizadas por la LOUA.
Cesiones d e p articulares. Tampoco podrán realizarse cesiones voluntarias al margen de la actuación urbanística (donaciones).
CLASES
A) C onvenios u rbanísticos a fectantes a l
contenido del derecho de propiedad (derechos y obligaciones urbanísticas).
1.. – C onvenioss d e p l aneamiento: a celebrar entre la Junta de Andalucía y los
ayuntamientos con personas, públicas o
privadas, sean o no propietarias de suelo
para incluir extremos relativos al futuro
planeamiento de un determinado ámbito territorial (Art. 30 LOUA).
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2..– Convenioss de ejecución: a celebrar entre la Administración y los propietarios para
delimitar y concretar obligados en cesiones,
proyectos obras y plazos de los mismos posibilitando la dotación de asignaciones presupuestarias.
a.– Convenios de participación de particulares
en consorcios: a celebrar entre la Administración y los particulares en orden a la participación en los fines del consorcio (LOUA Art. 93.2):
b.– Convenios de elección del sistema de actuación: a celebrar entre la Administración
y los propietarios que representen más del
50% de los terrenos afectados para delimitar el sistema de actuación y su ejecución
(LOUA Art. 108).
c.– Convenios de sustitución del sistema de
actuación por compensación: a celebrar entre la Administración y los propietarios, tras la
declaración de incumplimiento de las obligaciones, para delimitación y concreción de obligados a las cesiones, proyectos, obras y plazos de los mismos en orden a la ejecución de
la urbanización y edificación (LOUA Art. 109).
d.– Convenios de terminación del procedimiento de declaración de incumplimiento de
deberes legales y obligaciones inherentes al
sistema de actuación por compensación: a celebrar entre la Administración y los propietarios, tras la declaración de incumplimiento de
las obligaciones, en quienes se concretan obligados a ultimar la urbanización, edificación y
cesión de terrenos (LOUA Art. 110.3).
e.– Convenios concreción y plazos ejecución
obras de urbanización: a celebrar entre la
Administración y los propietarios delimitando obras a ejecutar y plazos (113.1.K LOUA).
f.– Convenios adjudicación de la actuación
urbanizadora en sistema de expropiación: a
celebrar entre la Administración y el agente
urbanizador delimitando la actuación urbanística (119.1.3 LOUA).
h.– Convenios aplazamiento pago de gastos de urbanización por cooperación: a celebrar entre la Administración y los obligados al pago de los gastos de urbanización
(124.b LOUA).
i.– Convenios para fijación del pago del precio obras urbanización por cooperación: a
celebrar entre la Administración y los obligados, dirigido al pago de los gastos de urbanización (127.2 LOUA).
j.– Convenios de ordenación del sistema y
compensación convenida por la totalidad de
los propietarios: a celebrar entre la Administración y los propietarios. Podrán convenir la delimitación de la ejecución, por sí o
mediante la participación del agente urbanizador debiendo incluirse los plazos para
presentar los proyectos de urbanización y de
reparcelación para su aprobación (LOUA Art.
129 y 138).
k.– Convenios para cesión gratuita de suelos para dotaciones: a celebrar entre la Administración y los propietarios en orden a la
entrega de terrenos por cesión (143.2b
LOUA).
l.– Convenios en “actuaciones de gestión
no integradas”: a celebrar entre la Administración y los particulares para obtener suelos dotacionales en actuaciones asistemáticas (Art. 143.LOUA).
Hay que distinguir
las transmisiones
de las
administraciones
a particulares y de
particulares a las
administraciones
B) Convenios de colaboración pública: nos
encontramos dos supuestos:
1..– Convenioss adminisstrativoss de ejecución:
a celebrar sólo entre Administraciones Públicas para fijar los términos de actuaciones
urbanísticas que les afecten. Permiten la asignación de dotaciones presupuestarias5. La
(5) Art. 92-LL.O.U.A. Las Administraciones públicas
y sus organismos y entidades dependientes, vinculados o adscritos, así como los consorcios y
las entidades mercantiles creados por aquéllas
podrán suscribir convenios de colaboración... Es-
g.– Convenios de elección del sistema de actuación por cooperación: a celebrar entre la
Administración y los particulares afectados
por la actuación urbanística para fijar las bases del sistema, incluso en el supuesto de
propietario único. (Artículo 123 LOUA).
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tos convenios, .. podrán tener por objeto todos
o algunos de los siguientes fines: Redacción, gestión y ejecución del planeamiento. Consultoría
y asistencia técnica.Prestación de servicios Actividad urbanizadora y edificatoria, gestión y explotación de las obras resultantes.
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LRJyPAC ya establecía que podrán celebrar
convenios de colaboración con los órganos correspondientes de las administraciones de las comunidades autónomas en
el ámbito de sus respectivas competencias.
Cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común, ésta podrá adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad
mercantil.
Deberán especificar (Art.6 LRJPAC): a) Los
órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúa cada una
de las partes. b) La competencia que ejerce cada Administración. c) Su financiación.
d). Las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento. e) Necesidad o no de establecer una organización
para su gestión. f) El plazo de vigencia, lo
que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las partes firmantes del convenio.
g) Extinción.
2..– Convenioss públlicoss de ejecución.. A
celebrar entre la Administración y las sociedades urbanísticas colaboradoras para realizar actuaciones urbanísticas en
colaboración-cooperación con la Administración, posibilitando la dotación de
asignaciones presupuestarias.
ACCESO DE CONVENIOS URBANÍSTICOS
AL REGISTRO DE LA PROPIEDAD
1.– E l d ocumento a dministrativo c omo
título inscribible.
Ya Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana,
aprobado por Real Decreto Legislativo
1/1992, de 26 de junio, vigente por la
disposición derogatoria única de la Ley
6/1.998, de 13 de abril, sobre Régimen
del Suelo y Valoraciones permitió el acceso al Régimen de la Propiedad de los
actos administrativos urbanísticos. En
idéntico sentido el art. 1 del R.D.
1093/1997, configuraba como actos administrativos inscribibles los siguientes:
cación de las fincas regístrales afectadas
por el Plan, la atribución del dominio o
de otros derechos reales sobre las mismas o el establecimiento de afecciones o
garantías reales que aseguren la obligación de ejecutar o de conservar la urbanización”.
CONCLUSIONES:
2.– Requisitos.
El título para la inscripción (art. 2 RHU)
será la certificación del acto administrativo, salvo cuando la legislación establezca otra cosa, que cumpla los siguientes requisitos:
a) Que se expida, en ejemplar duplicado, por el Secretario de la entidad u órgano actuante y con inserción literal del
acuerdo adoptado.
b) Que exprese que el acto ha puesto fin
a la vía administrativa.
c) Que se hagan constar en ella, en la
forma exigida por la Legislación Hipotecaria, las circunstancias relativas a las
personas, los derechos y las fincas a los
que afecte el acuerdo. (art. 307 6) permitió el acceso al Registro de la Propiedad de los actos administrativos urbanísticos . En la misma línea la nueva Ley
(art. 177 LOUA) permite hacer constar
en el Registro de la Propiedad los actos
de aprobación de los convenios urbanísticos cuando supongan la alteración
de la descripción registral, del dominio
o de cualquier otro derecho real de fincas. El acceso se instará por la Adminis-
(6) Serán inscribibles en el registro de la propie-
dad: “Los actos firmes de aprobación de los expedientes de ejecución del planeamiento, en
cuanto supongan la modificación de las fincas
registrales afectadas por el Plan, la atribución
del dominio o de otros derechos reales sobre
las mismas o el establecimiento de afecciones
o garantías reales que aseguren la obligación
de ejecutar o de conservar la urbanización. Las
cesiones de terrenos con carácter obligatorio
“Los actos firmes de aprobación de los
expedientes de ejecución del planeamiento, en cuanto supongan la modifi-
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tración correspondiéndole al secretario
del ayuntamiento o funcionario habilitado para ello la competencia para la expedición de la certificación del contenido íntegro del acto administrativo.
en los casos previstos por las leyes o como consecuencia de Transferencias de .Aprovechamiento Urbanístico”.
La diversidad de convenios urbanísticos
dificulta su comprensión. Será su naturaleza y fines quienes nos delimiten la
clase, procedimiento y régimen jurídico
del convenio.
Tal importancia se le otorga al convenio
que se configura por Ley como “cuarto
sistema de actuación” a pesar de que el
legislador no lo diga expresamente, es
una herramienta que va a servir tanto en
actuaciones sistemáticas como asistemáticas para los siguientes fines:
1.– Concretar y delimitar entre los propietarios y los agentes urbanísticos tanto las obligaciones legales y del planeamiento fijando obligados, obligaciones
y plazos para su cumplimiento.
2.– Facilitar la gestión y eliminar convenidamente con los propietarios los
puntos de fricción y obstáculos existentes a priori a encontrar en cada una
de las actuaciones urbanísticas y edificatorias, lo cual conviene tanto a los
propietarios (seguridad y concreción de
derechos y obligaciones) como a la Administración (agilización actuaciones urbanísticas).
No obstante, por su facilidad y peligrosidad en el actuar diario (excesos y actuaciones anormales, irregulares o atípicas) el reto y la discusión están servidas
para el futuro. Los reglamentos anunciados por la Ley así como la actuación
jurisprudencial permitirán aclarar las dudas manifestadas sobre la materia. En
cualquier caso, con la mayor precaución
y procedencia le damos las bienvenida a
esta regulación que va a agilizar y facilitar en gran medida las actuaciones urbanísticas en Andalucía.
!!!
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