Tema: Impacto de una Reforma Integral en la Economía

SEMINARIO REGIONAL INTERAMERICANO DE CONTABILIDAD ICPARD-AIC 2013
Tema: Impacto de una Reforma Integral en la Economía Dominicana
27 de septiembre del 2013.
Panelistas: Francisco A. Canahuate D.
Samuel Alexis Rodríguez R.
Remberto Díaz Núñez
Damas y Caballeros:
Sean nuestras primeras palabras en este evento para agradecer al ICPARD y a la AIC su
generosa invitación como panelista del controversial tema que nos ocupa. De igual manera,
al selecto y bien calificado auditorio que, con su presencia, da brillantez a esta actividad
profesional.
ESQUEMA A DESARROLLAR.
PRIMERA PARTE
1. Introducción
2. Deslinde del tema
3. Reforma Fiscal Integral
SEGUNDA PARTE
4. El gasto público
a) Su monto anual presupuestado y ejecutado
b) Su calidad y prioridad
c) Su costo financiero
TERCERA PARTE
5. Los ingresos fiscales
a) Los ingresos tributarios
b) El Producto Interno Bruto (PIB)
c) Metodología aplicada
6. La presión tributaria global
CUARTA PARTE
7. Reformas tributarias y su impacto social
8. La presión tributaria sectorial post reformas
9. Concentración del ingreso y distribución de la riqueza
1
QUINTA PARTE
10. La Administración Tributaria y sus procedimientos
11. Evasión y control
12. Los derechos de los contribuyentes
SEXTA PARTE
13. Reflexiones finales
14. Recomendaciones.
Desarrollo
PRIMERA PARTE
1. Introducción
Al recibir la comunicación suscrita por los colegas Licenciados Pedro Matos V. y Felipe
Montero, en su calidad de Presidente Nacional y Secretario General, respectivamente, de la
Junta Directiva del Instituto de Contadores Públicos Autorizados de la República
Dominicana (ICPARD), gremio que agrupa a todos los contadores públicos autorizados que
ejercen su profesión en el país, junto a la Asociación Interamericana de Contabilidad (AIC),
con la invitación a participar en el marco de este seminario denominado: “El contador y
Auditor Interamericano en Términos Globales” siendo su lema “Hacia la
Estandarización Global de la Profesión del Contador”, me pregunté: ¿Tengo algo que
aportar en dicho evento integrado por especialistas en la materia?
Aquí estamos. Al contar con su valiosa atención esperamos no defraudar su confianza. La
metodología aplicada consiste en una breve exposición general del tema que nos ocupa, los
comentarios de los panelistas y una sección de preguntas y respuestas.
2. Deslinde del tema
El tema asignado por las autoridades del ICPARD al presente panel es: “Impacto de una
Reforma integral en la Economía Dominicana”. Su amplitud sugiere la idea de análisis y
evaluación de todas las actividades productivas que realizan los agentes económicos en
todos los órdenes, tanto en el sector público como privado. Entendemos conveniente
deslindar y limitar su alcance. En tal virtud, nos referiremos esencialmente al Impacto de
una Reforma Fiscal Integral en la Economía Dominicana.
3. Reforma Fiscal Integral
En nuestra más reciente obra titulada Impuestos y rebeliones al tratar este asunto en
particular señalamos que: “En atención a los múltiples desequilibrios económicos y sociales
actuales, la informalidad en la economía y la caída en la presión tributaria, se necesita una
reforma fiscal integral”. ¿En qué consiste ésta? En propiciar la calidad, adecentar y
priorizar el gasto público de conformidad con el interés nacional; y perfeccionar la
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captación de los ingresos a través de un sistema tributario, cuyo eje central debe ser la
sencillez, claridad y transparencia. ¿Estamos transitando ese camino en la República
Dominicana?
SEGUNDA PARTE
4. El gasto público
El Estado, entendido como la sociedad jurídicamente organizada, incurre en gastos
corrientes e inversión de capital con el propósito de satisfacer las necesidades colectivas de
la nación; incluyendo la burocracia estatal, en consonancia con el presupuesto anual
aprobado por el Congreso Nacional. En ese tenor, se recuerda que el presupuesto anual es
el instrumento mediante el cual se calculan y asignan recursos públicos, aportados
mayormente por los contribuyentes, a los fines de cumplir con los objetivos y metas
establecidos en los planes gubernamentales.
a) Su monto anual presupuestado y ejecutado.
El monto anual presupuestado depende del tamaño de la economía y los planes de
desarrollo en marcha; no obstante, el monto ejecutado no siempre coincide con el
presupuestado. La razón es obvia, se proyectan ingresos y financiamiento que en la
realidad no se obtienen en tal magnitud y surgen serios inconvenientes.
b) Su calidad y prioridad
La calidad del gasto debemos medirla en función de la utilidad de la obra realizada para la
comunidad. En muchas ocasiones se produce un verdadero divorcio entre las aspiraciones
del contribuyente, que es el mandante, y el Poder Ejecutivo, que es el mandatario, en el
orden del cumplimiento de las prioridades nacionales. Lo ideal es que exista fidelidad y
lealtad en el rol de cada ciudadano y de las autoridades públicas en el desempeño de sus
funciones oficiales.
c) Su costo financiero
Uno de los aspectos que genera desconfianza y controversia entre los contribuyentes y el
Estado es el costo que se paga por las obras públicas contratadas. En muchas ocasiones se
critica el hecho de que obras similares tienen costos financieros marcadamente diferentes.
Se estima, en tales casos la existencia, justificada o no, de sobrevaloración en el pago para
beneficiar deliberadamente a particulares y asociados en perjuicio del contribuyente. La
situación descrita obstaculiza el cobro oportuno de los ingresos tributarios por la
resistencia que hacen los sujetos pasivos al pago de los tributos. Debemos procurar que el
costo financiero de las obras públicas se ajuste estrictamente al que justamente
corresponde.
3
TERCERA PARTE
5. Los ingresos fiscales
Los ingresos fiscales son aquellos que percibe el sector público, por todo concepto, y que
normalmente se consolidan en el presupuesto nacional, con los que se hace frente a los
gastos del gobierno central y sus diferentes organismos. El Ministerio de Hacienda ofrece
una amplia gama de información sobre el particular al cual invitamos su atención.
a) Los ingresos tributarios
Los ingresos tributarios son la parte de los ingresos fiscales que percibe el sector público
provenientes de los impuestos, tasas y contribuciones especiales. Todos los ingresos
tributarios son fiscales, pero no todos los ingresos fiscales son tributarios.
b) El Producto Interno Bruto (PIB)
El Producto Interno Bruto (PIB) es el valor monetario de los bienes y servicios producidos
por una economía en un período determinado. A los fines de esta presentación el período es
anual. También se lo denomina Producto Bruto Interno (PBI).
c) Metodología aplicada
Existen tres métodos teóricos equivalentes de calcular el (PIB); éstos son: Gasto, Ingreso y
Valor Agregado.
En el método del gasto, el PIB es la suma de todas las erogaciones realizadas para la
compra de bienes o servicios finales producidos dentro de una economía, es decir, se
excluyen las compras de bienes o servicios intermedios y también los bienes y servicios
importados.
En el método del ingreso el PIB es la suma de los ingresos de los asalariados, las ganancias
de las empresas y los impuestos menos las subvenciones. La diferencia entre el valor de la
producción de una empresa y el de los bienes intermedios tiene uno de los tres destinos
siguientes: los trabajadores en forma de renta del trabajo, las empresas en forma de
beneficios o el Estado en forma de impuestos indirectos, como el ITBIS. En este aspecto la
informalidad en la economía tiene un impacto a ser considerado.
En el método del valor agregado el PIB es la suma de los valores agregados de las diversas
etapas de producción y en todos los sectores de la economía. Este es el que agrega una
empresa en el proceso de producción que resulta igual al valor de su producción menos el
valor de los bienes intermedios.
Finalmente, su cálculo se hace a valor nominal (corriente) o real tomando un año base.
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Si tenemos en cuenta que la producción se mide en términos monetarios, por esto, la
inflación puede hacer que la medida nominal del PIB sea mayor de un año a otro y que sin
embargo el PIB real no haya variado. Para solucionar este problema se calcula el PIB real
deflactando el PIB nominal a través de un índice de precios, más concretamente, se utiliza
el deflactor del PIB, que es un índice que incluye a todos los bienes producidos.
Las razones anteriores explican las diferencias que pueden surgir en el cálculo del PIB en el
mismo período dentro del país. Este asunto es de trascendental importancia para medir la
presión tributaria.
6. La presión tributaria global
La presión tributaria no es un impuesto. Es el cociente que resulta de dividir el monto de las
recaudaciones tributarias del año entre el Producto Interno Bruto del mismo período. No
toma en cuenta los ingresos parafiscales que pagan los contribuyentes.
A modo de ejemplo veamos el siguiente cuadro comparativo de la evolución de la presión
tributaria durante el período 1991-2012. Para la elaboración del indicado cuadro utilizamos
las cifras oficiales del Banco Central del PIB a precios corrientes y tomando como base el
año 1991; y para los ingresos tributarios las cifras oficiales del Ministerio de Hacienda.
Hacemos la aclaración debido al hecho de que no siempre coinciden dichas cifras
publicadas por distintas entidades gubernamentales y en ocasiones la propia entidad cambia
la metodología para el cálculo y rectifica su propia información afectando la medición de la
presión tributaria anual. Es un aspecto a considerar en el análisis del tema.
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PRESIÓN TRIBUTARIA
1991-2012
(Millones de RD$)
Ingresos
Tributarios
+2
Presión
Tributaria % puntos
Años
PIB a Precios
Corrientes
1991
123,426.0
9,579.70
7.76
9.76
1992
144,063.3
15,700.20
10.90
12.90
1993
162,205.1
18,146.90
11.19
13.19
1994
182,840.3
18,490.50
10.11
10.15
1995
211,024.6
22,425.10
10.63
12.63
1996
233,833.3
24,250.40
10.37
12.37
1997
274,423.9
32,178.70
11.73
13.73
1998
311,282.8
36,561.60
11.75
13.75
1999
343,745.3
41,372.90
12.04
14.04
2000
388,301.9
48,309.80
12.44
14.44
2001
415,520.9
57,372.00
13.90
15.90
2002
463,624.3
63,356.90
13.67
15.67
2003
617,988.9
74,248.20
12.02
14.02
2004
909,036.8
117,298.40
12.90
14.90
2005
1,020,002.0
149,636.90
14.67
16.67
2006
1,189,801.9
177,883.50
14.95
16.95
2007
1,364,210.3
217,964.80
15.98
17.98
2008
1,576,162.8
236,166.10
14.98
16.98
2009
1,678,762.6
220,373.40
13.12
15.12
2010
1,901,896.7
243,942.60
12.83
14.83
2011
2,119,301.8
273,132.40
12.89
14.89
2,316,783.7
312,064.30
2012
NOTA: Cifras preliminares sujetas a rectificación.
13.47
15.47
Hubo algunos años que con otra metodología en el cálculo oficial del PIB la presión
tributaria global alcanzó el 18%. Con la actual el máximo es 16%, en el año 2007, al
aplicarse el NCF y otros cambios administrativos conjuntamente la amnistía fiscal aprobada
mediante la Ley No. 183-07.
Esta parte será comentada detalladamente por el Lic. Samuel Alexis Rodríguez.
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CUARTA PARTE
7. Reformas tributarias y su impacto social
En esta materia existen dos grandes corrientes de opinión global. La primera, predominante
aún, que postula aumento de las tarifas existentes y la creación constante de nuevos
tributos, coexistiendo con las múltiples excepciones, exenciones y exoneraciones fiscales
vigentes. La segunda, que ciertamente está en minoría, que plantea con mayor razón y clara
conciencia social y económica, la reducción de las alícuotas o tarifas existentes, la no
creación de nuevos tributos y el aumento de la base contributiva vía la reducción de las
excepciones, exenciones, y exoneraciones fiscales, para distribuir equitativamente la carga
individual y sectorial en el universo de los contribuyentes, estimular el consumo, elevar el
nivel de vida de la población, reducir la evasión fiscal, garantizar la formalidad y la
transparencia en las actividades de los agentes económicos para alcanzar y mantener el
aumento constante de la presión tributaria.
De ese modo, aumentarían sostenidamente las recaudaciones fiscales, el crecimiento
económico, la oferta de empleos formales y la competencia leal. Una política de esa
naturaleza, sumada a la austeridad y prioridad en el gasto público y distribución equitativa
del mismo en toda la geografía nacional, como se está haciendo, garantiza la razonable
disminución del oneroso y creciente endeudamiento público interno y externo que nos
oprime.
Hemos señalado que el énfasis de las reformas debe ser la simplificación del sistema y el
control tributario enfocarse en los seis (6) impuestos más productivos; es decir, el ITBIS; el
Impuesto sobre la Renta; el Impuesto a las Importaciones; el Impuesto a los Combustibles;
el Impuesto Selectivo al Consumo y el Impuesto a la Propiedad.
Es tiempo de revisar y evaluar los resultados de las más de ochenta (80) leyes aprobadas y
promulgadas en nuestro país durante el período 1991-2012 con incidencia directa en las
recaudaciones. Esto sin considerar los múltiples reglamentos, resoluciones y normas
generales dictadas por la administración durante ese lapso. Entre otras leyes de reforma
tributaria y su impacto en la sociedad citamos las cincuenta y nueve (59) siguientes:11-92;
14-93; 6-95; 96-97; 150-97; 166-97; 24-98; 153-98; 203-98; 345-98; 486-98; 43-99; 80-99;
84-99; 19-00; 146-00; 147-00; 11-01; 12-01; 28-01; 62-01; 158-01; 225-01; 140-02; 14502; 1-04; 2-04; 3-04; 92-04; 288-04; 320-04; 236-05; 557-05; 29-06; 226-06; 227-06; 42406; 494-06; 495-06; 4-07; 13-07; 57-07; 171-07; 172-07; 173-07; 175-07; 183-07; 392-07;
479-08; 492-08; 179-09; 182-09; 108-10; 257-10; 31-11; 139-11; 189-11; 253-12; 309-12.
8. La presión tributaria sectorial post reformas
Las sucesivas reformas tributarias aprobadas en la República Dominicana en los últimos 22
años han logrado incrementar nominalmente las recaudaciones; no obstante, la presión
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tributaria global se ha comportado con notables oscilaciones y reducciones, tal como se
evidencia en las cifras oficiales que sometemos a vuestra consideración. Mientras que para
los asalariados y demás contribuyentes con ingresos fijos o sectores con muy baja
rentabilidad en sus actividades la presión tributaria se coloca en aproximadamente el 40%
anual. Esta realidad genera múltiples desequilibrios económicos y sociales con escasa
distribución del ingreso y gran concentración de la riqueza aumentando significativamente
los niveles de pobreza en la población. Este problema encierra una contradicción que
amerita su apropiada solución vía la política fiscal y salarial.
9. Concentración del ingreso y distribución de la riqueza
Los economistas, nacionales y extranjeros, insisten en la necesidad de atacar las causas que
provocan la concentración del ingreso e impiden una justa distribución de la riqueza. Entre
éstas identifican claramente los altos niveles de excepciones, exenciones y exoneraciones
fiscales concedidas a los grupos y sectores de mayor caudal económico; coexistiendo con
altas y múltiples alícuotas que percuten en los sectores con menor poder adquisitivo.
Igualmente resulta insostenible la excesiva distancia entre el salario mínimo y el máximo,
tanto en el sector público como privado. En Francia, por ejemplo, el salario mínimo
mensual es de 1,430 euros y el de un Ministro, que era de 14,200, asciende a 9,940 euros
actualmente. En nuestro país la situación es muy diferente. El salario mínimo mensual
mayor es equivalente a 200 euros mientras que el del Ministro de Hacienda, nuestro
muy apreciado amigo y colega Simón Lizardo, que no es el mayor equivale a 5,350 euros.
No abogamos por la reducción de los salarios altos, al contrario consideramos conveniente
que el mínimo aumente para mejorar el poder adquisitivo y el nivel de vida de la población
en general. En Francia un Ministro gana 6 salarios mínimos. En nuestro país para el caso
del ejemplo el Ministro gana 26 salarios mínimos.
Esta parte será tratada detalladamente por el Lic. Remberto Díaz Núñez.
QUINTA PARTE
10. La Administración Tributaria y sus procedimientos
En la tributación existen cuatro (4) áreas de estudio que se entrelazan pero tienen marcadas
diferencias entre sí. Estas son: la Política Fiscal; el Derecho Tributario; la Técnica
Tributaria; y la Administración Tributaria.
La Administración Tributaria, a la cual nos estamos refiriendo, recibe el texto legal
debidamente aprobado por el Congreso Nacional y promulgado por el Poder Ejecutivo con
el encargo de establecer los procedimientos y el control necesarios, para garantizar el
cumplimiento cabal y oportuno de las obligaciones de los sujetos pasivos en el marco de la
Constitución de la República y de la vigente legislación sobre la materia. Es decir, ésta no
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legisla; pero está facultada para dictar normas generales, resoluciones y actos en el marco
de su competencia.
El artículo 6 de la Constitución de la República proclamada el 26 de enero del año 2010,
establece que: “Todas las personas y los órganos que ejercen potestades públicas están
sujetos a la Constitución, norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico del
Estado. Son nulos de pleno derecho toda ley, decreto, resolución, reglamento o actos
contrarios a esta Constitución”. Se hace imprescindible, pues, para todos conocer y
respetar los derechos y cumplir los deberes constitucionales.
11. Evasión y control
En la República Dominicana la Administración Tributaria, integrada por las Direcciones
Generales de Impuestos Internos y de Aduanas de conformidad con el artículo 30 del
Código Tributario, ha avanzado notablemente en el establecimiento de controles y planes
tendentes a reducir los altos niveles de evasión generalizada que se evidencian en el
mercado, principalmente informal, con el objetivo de incrementar las recaudaciones
tributarias. La tecnología aplicada en todos los órdenes, el establecimiento del Número de
Comprobante Fiscal en los sistemas de facturación de las empresas, con el decidido apoyo
del ICPARD, la instalación de Impresoras Fiscales y otros mecanismos persiguen lograr tan
alto objetivo. Lo propio hace la Tesorería Nacional en su calidad de oficina recaudadora
para la captación de los ingresos fiscales de su competencia.
Ese extraordinario esfuerzo, el cual reconocemos, con tangible resultado en el crecimiento
nominal de los ingresos tributarios, por causas diversas, no ha sido suficiente para evitar la
caída de la Presión Tributaria, tal como se demostró anteriormente.
El error conceptual en el diseño de la política fiscal parece ser la causa principal del
problema planteado. En este punto es justo y de rigor recordar también la vigencia de los
diversos tratados de libre comercio y su impacto en las importaciones de materias primas,
maquinarias industriales y equipos.
12. Los derechos de los contribuyentes
Estos están claramente establecidos en la Constitución de la República, en el Código
Tributario, en el Código Arancelario y demás disposiciones legales sobre la materia. No
obstante, a modo de recordatorio, la Dirección General de Impuestos Internos publicó un
decálogo denominado Carta de Derechos de las y los Contribuyentes que por su naturaleza
y fuente conviene reproducir.
La indicada Carta dice: “I. Usted tiene el derecho a recibir un trato cortés y diligente
por parte del personal de la DGII; II. Usted tiene el derecho a recibir información
completa, precisa, clara y oportuna sobre cómo cumplir con sus obligaciones de
acuerdo a su situación tributaria; III. Usted tiene derecho a recibir información
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oportuna sobre actuaciones que realice la DGII de las que usted sea parte; IV. Usted
tiene el derecho de recibir información sobre cambios en la legislación de manera
oportuna; V. Usted tiene el derecho de hacer consultas a la DGII sobre casos
particulares relacionados con la aplicación de las leyes y normativas tributarias; VI.
Usted tiene el derecho a la privacidad y confidencialidad de su información; VII.
Usted tiene el derecho a una revisión formal y una reconsideración posterior; VIII.
Usted tiene derecho a denunciar el incumplimiento o fraude por parte de otro u otra
contribuyente; IX. Usted tiene el derecho a ser representado o representada por una
persona de su elección; X. Usted tiene derecho a conocer las informaciones sobre
nuestro desempeño organizacional y ejecución presupuestaria”.
En ese marco hay una tarea pendiente, que resultaría de mucha utilidad para los
contribuyentes, para la administración y para los usuarios en general de la Página WEB de
la DGII, la cual consiste en mantener actualizado en todo momento el texto legal que se
modifica. De ese modo, se simplifica la búsqueda y el cumplimiento.
13. Reflexiones finales
La humanidad, desde la más remota antigüedad, ha venido experimentando distintos
sistemas políticos y de gobierno. La fuente de sustento de los gobernantes es el trabajo
productivo de los gobernados, en capacidad de hacerlo, con el objetivo de satisfacer las
necesidades absolutas y relativas de la sociedad en su conjunto. De ahí que el crecimiento y
bienestar del contribuyente garantiza el éxito sostenido del gobierno; en cambio, su
ahogamiento con altos precios públicos, incremento de alícuotas tributarias, creación de
nuevos impuestos, la informalidad entre los agentes económicos, la baja calidad en la
formación de los recursos humanos, la reducción del empleo formal, la inseguridad en
todos los órdenes y consecuentemente la competencia desleal reducen significativamente
las posibilidades de crecimiento económico y conducen al fracaso del gobierno inclinado a
preocupantes niveles de endeudamiento interno y externo.
14. Recomendaciones
En atención a la realidad descrita precedentemente es necesario aumentar las recaudaciones
fiscales y la presión tributaria cambiando el rumbo de la política fiscal seguida hasta la
fecha. En tal virtud, es recomendable introducir una verdadera reforma fiscal integral. Por
el lado del ingreso, el eje central debe ser la simplificación del sistema tributario,
eliminando tributos de escaso rendimiento que complican el cumplimiento tributario para
los contribuyentes y limitan la posibilidad de mejorar el control en la administración
tributaria; reducir las alícuotas vigentes; reducir, las excepciones, exenciones y
exoneraciones fiscales; evitar la prostitución de reiteradas reformas tributarias que resultan
contraproducentes, debido a que distraen los escasos recursos de la administración
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tributaria en la implementación de nuevos sistemas de control y encarecen el costo
tecnológico y de personal para las empresas que constantemente están sometidas a cambios
en sus registros operacionales por razones estrictamente tributarias. Finalmente,
consideramos que al aprobar un cambio en la legislación tributaria el legislador debe
contemplar un período razonable de tiempo para iniciar su aplicación que permita a los
contribuyentes adecuar sus procesos tecnológicos para asimilar sin trauma las nuevas
disposiciones.
Muchas gracias.
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