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segundo lugar categoría tesis investigación
La profesionalización de los
cuerpos técnicos del Congreso
local en el Estado de México
Karina Romero López
Introducción
A lo largo de la historia del hombre, una de las ramas del conocimiento que más
ha cautivado a las personas dedicadas a la generación de nuevo conocimiento,
teorías y tratados, ha sido sin duda, las Ciencias Sociales; dentro de ella son
miles los estudios y análisis que han pretendido estudiar, describir y analizar
la complejidad que encierran cada uno de los objetos de estudio extraídos de
la realidad social. Es por ello que la presente investigación, retoma una de las
palabras que han causado fascinación entre los estudiosos de la Administración
y de la Ciencias Políticas, la burocracia.
Esta palabra, de uso común, contiene significados despectivos, y es utilizada para
señalar lentitud del servicio público, la apatía del personal, etc. No obstante, esta
palabra en las Ciencias Sociales tiene otro significado, se utiliza para referirse
a la estructura organizativa y administrativa de las actividades colectivas; se
refiere de igual forma, al grupo social integrado por individuos dedicados al
desarrollo del trabajo administrativo y organizados jerárquicamente, de forma
que su función está estrictamente regida mediante reglamentos de carácter
interno o emanados de la legislación administrativa general.
Incluso, esta palabra tomaría mayor importancia, con el sociólogo y economista
alemán Max Weber, quien en su Teoría Clásica de la Burocracia, realizó un
análisis sistemático y comprensivo del papel social de la burocracia. Para ello,
221
Max Weber distinguió cuatro rasgos fundamentales de la burocracia: 1) la
división interna del trabajo; 2) la estructura jerárquica; 3) el papel desempeñado
en la estructura por cada sujeto; y 4) las normas que regulan las relaciones entre
las distintas unidades de tal estructura. Estos rasgos constituyen parte de los
principios por los que se rige el Servicio Civil de Carrera.
Cabe mencionar que una de las problemáticas en las que se vio envuelto Weber,
al igual que otros muchos científicos sociales, fue la relación entre la Política y
la Ciencia ante la cual expresa su acuerdo con la idea de Kant, con relación a la
existencia de una “razón pura” y una “razón práctica”; entre ciencia y moral, entre
“hechos y valores”, entre “ciencias de la naturaleza” y “ciencias del espíritu”.1
La finalidad de retomar esta problemática se debe a que, a pesar de que hoy en
día las Ciencias Sociales son reconocidas, existe todavía quien señala que no
es propio ni del método científico ni de la ciencia el estudio de los fenómenos
sociales. No obstante, para fortuna de los que dedicamos nuestra vida a esta rama
del conocimiento, ha habido individuos que aceptan tal desafío y se aventuran a
extraer de la realidad social un objeto para su estudio, Weber sería uno de ellos.
Paralelo a estos hechos, se reconoce dentro de la investigación que a lo largo de la
historia, el hombre se ha visto en la necesidad de implementar un Marco Jurídico
que regule sus relaciones con los demás individuos y con el Estado, es por esto que
las leyes tienen esa función trascendental en las sociedades, desde la antigüedad, y
más ahora en las sociedades complejas que se desenvuelven en el planeta.
Es importante señalar, a su vez, que al interior mismo de las instituciones del Estado es
imprescindible contar con un Marco Jurídico que regule el actuar de dichas instituciones,
así como las funciones y sanciones a las que se hacen acreedores aquellos funcionarios
públicos que infrinjan dicho Marco, es por ello, que este trabajo no puede estar ajeno a
los Marcos Jurídicos que regulan el funcionamiento de sus instituciones.
En un principio, muchas de las actividades que se llevaban a cabo en los
Congresos o en los Parlamentos, pasaban desapercibidas incluso en su interior,
ya que éstos tenían estructuras y funciones muy reducidas; sin embargo, la
sociedad se vuelve más compleja y por ende sus instituciones.
Hoy en día, la actividad del legislador está relacionada con la seguridad nacional,
el desarrollo económico, la difusión de la cultura, la educación, la protección
del ambiente, el establecimiento de límites territoriales y de competencias,
etcétera. Esto vuelve más difícil, casi imposible, el encontrar a legisladores con
un amplio conocimiento de cada una de las temáticas antes mencionadas. Es
por eso que se vuelve imprescindible el contar con un cuerpo técnico que sirva
de apoyo a los diputados, estando debidamente preparado y capacitado.
1.
MOHENO Peralta, María Teresa. “Burocracia”. Diccionario de Política y Administración Pública. Ideas – Técnicas – Autores.
México, Colegio de Licenciados en Ciencia Política y Administración Pública, A. C., 1981. Pág. 724
222
La Investigación surge de la necesidad que existe de establecer Cuerpos Técnicos
Profesionales, que sirvan de apoyo a las actividades de los diputados que laboren en
la Cámara de Diputados Local del Estado de México. Esto se debe a que la actividad
del legislador se enfrenta a una compleja gama de conocimientos técnicos y
especializados, que se involucran en la creación, discusión, derogación y aprobación
de las leyes que pretenden regir a la sociedad mexiquense, en concordancia con las
disposiciones federales y para beneficio de las instituciones municipales.
Retomando lo anterior, resaltamos que es necesario conocer la situación que
prevalece en el Congreso de la Unión, así como en el Congreso Local del Estado
de México; a la par de las normas que regulan el actuar de los empleados,
los fundamentos y metas a alcanzar, y sobre todo, los medios para mejorar el
funcionamiento del todo.
Por lo anterior, el presente estudio pretende explorar los elementos, ventajas
y desventajas para la implementación de Cuerpos Técnicos Profesionales
que cumplan con perfiles específicos que apoyan el trabajo que se desarrolla
en el Congreso Local.
Para lograr esto, es necesario conocer la implementación del Servicio Profesional
de Carrera en las Cámaras de Diputados y Senadores, en el Congreso de la
Unión; así como analizar los casos más representativos en otros países del
mundo, para conocer y analizar las bases para el establecimiento de un sistema
de profesionalización en la Cámara Local del Estado de México. Con base en lo
anterior, la hipótesis principal es: A través de la Profesionalización de los Cuerpos
Técnicos de Apoyo en la Cámara de Diputados Local, la actividad de los Diputados
será más objetiva, productiva, comprometida y especializada.
El Estado de México, considerado el “laboratorio político”, pretende ser el
que dicte la pauta para la implementación de un Cuerpo Técnico de Apoyo
Profesional en su Cámara Local, aprovechando estos vientos de cambio, donde
la Cámara de Diputados actualmente no tiene un partido con mayoría absoluta,
donde las coaliciones y el cabildeo se vuelven cotidianos, donde es impensable
una estructura de apoyo deficiente.
Podemos considerar así, que la Investigación presente es de tipo preexperimental,
queriendo decir esto que se pretende establecer una lógica de causa y efecto, pero
ante la imposibilidad de realizar experimentos por las limitantes del investigador
y la complejidad de la institución estudiada, se limita a proponer una línea de
acción y a suponer las consecuencias de dichas acciones. Es por ello, que se
considera pertinente el uso del Método Teórico - Deductivo, porque éste nos
permite suponer los sucesos y abstraer las partes de un todo.
223
Es necesario aclarar que la investigación, por sus características, es principalmente
documental, debido a que las principales fuentes de información son escritas
y a que el análisis requiere de la revisión de reglamentos, estatutos, leyes,
experiencias y críticas hechas en torno al tema que nos ocupa.
Como complemento a la investigación, se pretende realizar un reducido número
de entrevistas de tipo cualitativo, destacando que la finalidad de esta técnica es la
obtención de testimonios y puntos de vista, de personas claves para la investigación.
En lo que se refiere al contenido de este documento, se puede mencionar que
el primer capítulo se desarrolla el Marco Teórico Conceptual, que nos describe y
explica las ideas principales de Max Weber con respecto a las Ciencias Sociales,
al Estado y a la burocracia. Weber, a través de sus obras, establece que el entorno
social esta determinado por aquellos que detentan el poder de coacción (los
que están al frente del Estado).
Igualmente, señala que la ciencia sólo puede desarrollar dos tareas con
relación a la política: la Técnica (o de asesoría, proponiendo técnicas para el
mejoramiento de sus actividades) y la Pedagógica (dar claridad y ordenamiento
lógico a los valores que el Estado persigue).
Es en esta postura en la que parece oportuno el retomar el discurso que aporta
Weber a los estudiosos de las Ciencias Sociales. Por lo anterior, se justifica la
necesidad de retomarlo tanto para sustentar la presente investigación, como
para justificar los principales rasgos del Servicio de Carrera.
Más adelante, se ahonda en las referencias conceptuales que pretenden aclarar lo que
se entiende por Servicio Civil de Carrera y por profesionalización. Estos dos conceptos,
al encontrarse ampliamente relacionados, nos posibilitan un breve repaso de las
experiencias en cuanto al Servicio Civil y la Profesionalización, en otros países que por
su importancia y protagonismo en la historia del mundo, se ha decidido retomar. Tales
son los casos de Gran Bretaña, Alemania, Francia, España y de los Estados Unidos.
Es preciso señalar, que estos países, a pesar de sus peculiaridades propias, tienen
un rasgo común al nuestro, la división de poderes profesada por Montesquieu,
y la República como forma de Estado. Asimismo, su Poder Legislativo, que es al
que nos abocamos, es bicameral en todos estos casos.
En lo que respecta al capítulo segundo, éste inicia con el concepto de Democracia
y la Teoría de la División de Poderes, dentro de la cual destaca Charles Louis
de Secondat, barón de Montesquieu, y su obra “El espíritu de las Leyes”, en
donde la División de Poderes da origen a tres funciones la ejecutiva, la judicial
y la legislativa; ésta última destacando por la trascendencia que encierra para
la sociedad y para el Estado la creación de las leyes.
224
Se analiza, así mismo, al Poder Legislativo de nuestro país, así como sus principales
estructuras técnicas y administrativas - tanto en la Cámara de Diputados como
en la de Senadores -; abriendo la posibilidad de conocer la situación que impera
con relación a los cuerpos técnicos que brindan asesoría y apoyan la función de
nuestros legisladores federales en la actualidad. De la misma forma, se presenta la
composición y estructura que tiene el Congreso Local del Estado de México.
El tercer capítulo, se concentra en la definición de aquello que conocemos
con el nombre de cuerpos técnicos, señalando sus elementos y características
principales. De igual manera, este capítulo analiza la problemática que presenta
hoy la labor legislativa por la carencia de cuerpos técnicos profesionales que se
encarguen de manera exclusiva del análisis especializado en las áreas propias
de regulación por medio de las leyes.
Este tercer capítulo, en su parte final, hace hincapié en la posibilidad de mejorar
y de profesionalizar a los cuerpos técnicos de apoyo parlamentario, mediante la
redefinición y reivindicación del Instituto de Estudios Legislativos como la unidad
administrativa encargada de crear esos cuerpos técnicos de apoyo; además, se
contempla de manera general, la posibilidad de crear un vínculo directo entre
éste y la Facultad de Ciencias Políticas y Administración Publica, para que esta
institución educativa pueda dotar de conocimientos y habilidades específicas a
todos aquellos interesados en la elaboración y aplicación de las leyes.
Dicho vínculo parte de la necesidad de generar profesionales expertos
en la elaboración, análisis y aplicación de leyes, desde una perspectiva
multidisciplinaria; que puedan contribuir, en gran medida, al fortalecimiento
de este Poder Legislativo que se ha vuelto protagonista en el progreso de nuestra
Entidad Federativa, una de las más importantes y representativas del país.
225
Capítulo 1. Marco teórico conceptual
“Si buscas resultados distintos, no hagas siempre lo mismo.”
- Albert Einstein
A lo largo de la historia, las investigaciones en torno a las Ciencias Sociales
han abordado la trascendencia de los actos que realizan los individuos dentro
de su sociedad, y la influencia que puede tener ésta en el comportamiento
del individuo. Son muchos los científicos que han formulado un sinnúmero
de teorías, corrientes de pensamiento, o paradigmas, que intentan explicar,
describir y comprender el comportamiento de la humanidad.
Max Weber (1864-1920), economista y sociólogo alemán, es conocido por su análisis
sobre la historia mundial y el desarrollo de la civilización occidental. Su obra Economía
y Sociedad (1921) se presenta como una muestra de la llamada sociología comprensiva,
siendo uno de sus mayores méritos la perspectiva utilizada para presentar la evolución
social, política y cultural de la humanidad. Weber combinó su interés por la Economía
con la Sociología, en un intento por comprobar, a través de un estudio histórico, que
la relación causa - efecto histórica no sólo dependía de variables económicas.2
Es importante señalar que mientras en Alemania, la Sociología fue reconocida
formalmente como disciplina académica en la primera década del siglo XX, en gran
parte gracias a los esfuerzos del economista e historiador alemán Max Weber; en
Francia y en los países de habla inglesa, se daban algunos intentos por modelar la
disciplina según las ciencias físicas.3
1.1 El Enfoque Metodológico de Max Weber
Para comenzar, se precisa establecer una serie de consideraciones que nos pueden
señalar la trascendencia que han tenido los trabajos de Max Weber para el estudio
de las Ciencias Sociales. En primer término, juzgo pertinente retomar algunos
comentarios que sobre este distinguido sociólogo alemán vertió José Fernández
Santillán en su obra Norberto Bobbio: el filósofo y la política, al considerarlo como un
clásico de la Filosofía Política:
“Ninguno de los estudiosos que han vivido en este siglo contribuyó tanto a enriquecer el
léxico técnico del lenguaje político como Weber.” 4
2.
3.
4.
“Max Weber (1864-1920).” Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. Microsoft Corporation. Reservados todos los derechos. 1993-2000.
“Sociología.” Enciclopedia Microsoft Encarta 2001.
FERNÁNDEZ Santillán, José. Norberto Bobbio: El filósofo y la Política. Antología. México, Ed. Fondo de Cultura Económica, 2002. Pág. 91
226
De esta manera, establece un conjunto de características que describen a un
autor clásico:
a)
Ser considerado como auténtico y único interprete de su tiempo, cuya obra
es utilizada como un instrumento indispensable para comprenderlo;
b) Siempre ser actual, por lo que cada época, incluso cada generación, siente
la necesidad de releerlo y al hacer eso lo reinterpreta; y
c)
Haber construido teorías – modelo que se emplean continuamente para
comprender la realidad, aun una realidad diferente de aquella de la que
derivó y a la que se aplicó, y que se ha vuelto, con el curso de los años,
verdaderas y propias categorías mentales.5
Esto significaría que, en primer lugar, la obra de Max Weber es necesaria para
entender la época en que se desarrolló, y que no es posible pasarla por alto; que
es vigente y que la lectura de su obra sigue dando lugar a la controversia entre
sus interpretaciones; y finalmente, que algunas de sus teorías o tipologías se
han vuelto categorías para la comprensión de la historia y de la sociedad.
En segundo término, para ubicar los trabajos de Max Weber en tiempo y forma,
es preciso conocer su concepción sobre la objetividad del conocimiento en
las Ciencias Sociales por su origen práctico, y su incapacidad de establecer
normas o recetas para la práctica política o económica. Además, reconoce que
la ideología se encuentra en todo trabajo científico social.
De esta manera, cuanto más trascendente es un problema social o cultural, más
intervienen las ideas de valor y menos probable parece la respuesta particular.
Pero, dado que no se puede impedir la manifestación de los ideales que animan
a los investigadores, sí se les puede persuadir a que sigan ciertas normas:
•
Recordar a los lectores / oyentes y a sí mismos cuáles son los valores que se
mantienen y en los que se basan para medir la realidad.
•
Se pueden exponer los ideales pero en tal caso se debe indicar cuándo termina
de hablar el científico y cuándo comienza el hombre de sentimiento.6
Ambas consideraciones parecen dotadas de la sensatez que como científicos
sociales deberíamos de poseer en el desarrollo de nuestras actividades
académicas y de investigación.
5.
6.
Idem.
WEBER, Max. Sobre la Teoría de las Ciencias Sociales. México, Ediciones Coyoacán, 2003. Págs. 18 - 19
227
Por ello, debemos de considerar que el hecho socio - económico que se pretenda
estudiar, según Weber, está condicionado de antemano, por nuestro interés y
por la importancia cultural que le otorgamos a cada caso. Así el objetivo, que
es conocer la realidad social según su significado cultural y su relación causal,
está enfocado en su justa dimensión, es decir, con plena conciencia de que sólo
podemos abarcar un fragmento reducido de su complejidad.
Muchas veces los científicos sociales se han propuesto descubrir regularidades,
leyes, y tendencias de la sociedad, pero la verdad es que sólo se pueden apoyar en
la realidad individual que les rodea, influidos consciente o inconscientemente
de las ideas de valor propias del investigador o de las dominantes de su época.
Esta concepción resulta evidente en nuestros días.
No obstante, Weber propone como metodología:
“... establecer las “leyes” y factores (hipotéticos) para acceder al conocimiento al que
aspiramos. La segunda tarea sería el análisis y exposición ordenada de la agrupación
individual e históricamente dada de tales factores y su importancia concreta causal. La tercera
sería remontar en el pasado más lejano posible las distintas particularidades individuales de
tales agrupaciones de importancia para el presente y ofrecer una explicación histórica. Y una
posible cuarta tarea consistiría en la evaluación de las posibles agrupaciones en el futuro.”7
Es por ello que Weber consideró importante la elaboración de estudios sobre las
valoraciones para comprender los motivos humanos, y las causas últimas de la
realidad, aunque resulte imposible alcanzar una “ética” normativa universal; de
hecho, una disciplina empírica sólo puede mostrar:
a) Los inevitables medios,
b) Los resultados secundarios o consecuencias no previstas y
c) Las consecuencias de la competencia entre las diversas valoraciones
posibles que afectan a a) y b).
“Las disciplinas filosóficas pueden además descubrir el sentido de las valoraciones, su
estructura significativa. La disciplina de las ciencias sociales es por ello la menos apropiada
para ahorrar la elección al individuo.”8
En tercer lugar, un elemento aportado por Weber para el análisis de la vida
social que no existe en las Ciencias Naturales, es la comprensión (verstehen) que
consiste en la capacidad del investigador de comprender de manera profunda un
pensamiento distinto a sus propios hábitos. La noción de lo “normativamente
correcto” aquí sólo se considera como un tipo convencional de comprensión.
7.
8.
Ibid. Op cit. Pág. 8
Ibid. Págs. 10 - 11
228
De esta manera, resulta evidente el argumento que sostienen algunos
especialistas al decir que la teoría científica de lo económico - social, además
de la elaboración de tipos ideales y del establecimiento de relaciones causales,
tiene otras tareas: mediante la interpretación económica de la historia y de
la sociología tiene que estudiar el conjunto de fenómenos sociales, para
determinar en qué medida están condicionados por causas económicas.
Además de estudiar cómo los procesos y las estructuras económicas están
condicionadas a su vez por fenómenos sociales, teniendo en cuenta la
diversidad de naturaleza y el desarrollo de estos fenómenos.
El cuarto aspecto que resulta significativo para el desarrollo de esta investigación,
tiene que ver con uno de los requisitos más importantes en todo trabajo de
investigación, la definición de los términos a usar. Weber desde el inicio de
su obra comienza a definir cada uno de los conceptos, de conformidad con la
construcción de su marco teórico conceptual.
El primer término de su obra es el “sentido”, que, al ser producto de la razón,
lo reconocemos como aquello meramente subjetivo, del cual se desprende la
siguiente clasificación:
1)
2)
Sentido existente de hecho: históricamente dado; o, promedio de un
conjunto de casos.
Sentido construido en un tipo ideal, con individuos ideales.
Es importante saber que para la comprensión de una acción, una buena fuente
de evidencias es revivir dicho suceso, pero como no siempre resulta posible esta
recreación, debemos de estar concientes que tanto los elementos comprensibles
como los no comprensibles están revueltos y resulta difícil su identificación.
Una de las características de la ciencia, es la búsqueda de evidencias incansables; la
evidencia para la comprensión puede ser de carácter racional (a través de la lógica, o las
matemáticas) o de carácter “endopático” 9 (esto es, de manera afectiva, o artística).
En cuanto al método del tipo ideal, el autor se refiere de la siguiente manera en
torno a la construcción de un ideal: en la primera etapa se analiza y delimita
el fenómeno; posteriormente, se resaltan todas las actitudes irracionales,
quedando de manifiesto una secuencia de hechos racionales. Pero no hay que
caer en los excesos de suponer que lo que rige a la vida es la racionalidad, por
el contrario, se debe de reconocer que el tipo ideal, es sólo una metodología para
la evaluación de hechos concretos.
9.
WEBER, Max. Economía y Sociedad. México, Ed. Fondo de Cultura Económica, 1983. Pág. 6
229
Este quinto elemento de la obra de Weber, surgió a pesar del desprestigio de
las teorías abstractas y las histórico-empíricas frente al método de las ciencias
naturales o exactas, pues a pesar de que las construcciones de la teoría abstracta
son un caso especial de formación de conceptos propio de las Ciencias
Sociales, otros científicos sociales buscaban relacionarse estrechamente con las
metodologías de las ciencias exactas. El tipo ideal, pretende ser el parámetro
para analizar la proximidad o lejanía entre la realidad y la imagen ideal, para
ver si el fenómeno observado corresponde al concepto o se desvía de él.
“No se trata de un modelo a seguir, sino de un cuadro mental, una construcción lógica y
explícita, interesante como medio que puede mostrar su eficacia para el conocimiento de
fenómenos culturales concretos. Estos tipos ideales están sujetos a provisionalidad (por el
transcurso histórico) y pueden describir tanto hechos estáticos como procesos dinámicos.”10
Weber considera importante el manejo del denominado juicio de posibilidad
objetiva, que consiste en suponer qué hubiera ocurrido sin los factores o variables
antecedentes que la hipótesis seleccionó: “... a fin de penetrar acabadamente
los nexos causales reales, debemos construir nexos irreales”.11
Así la cuestión giraría en torno a la necesidad de “verificar si los factores privilegiados
valorativa y culturalmente por la hipótesis han intervenido verdaderamente en la
ocurrencia del hecho bajo estudio y si han intervenido con ese peso tan decisivo y
esencial que la hipótesis les atribuye”.12
El sexto aspecto relevante tiene que ver con la concepción de Weber sobre el
individuo, pues según Luis Aguilar Villanueva, el individuo cumple con un rol
activo y primordial en el conocimiento teórico y en la acción práctica. Por eso
ante la primacía del actuar del individuo (o sujeto), realiza una clasificación de
los diferentes tipos de comprensión que existen:
1.
2.
Actual. Se refiere al sentido racional que tiene una acción.
Explicativa. Se refiere a los motivos que orillaron al individuo a realizar
determinada acción. Esto da origen a una conexión de sentido, es decir, una
explicación del desarrollo real de una acción.13
De esto deriva el significado de explicar: “captación de la conexión de sentido en
que se incluye una acción, ya comprendida de modo actual, a tenor de su sentido
subjetivo mentado”14. Esto quiere decir que ante el surgimiento de una acción cualquiera que sea esta - le antecede un sentido o razón de ser.
10. WEBER, Max. Sobre la Teoría de las Ciencias Sociales. Op cit. Pág. 59
11. AGUILAR Villanueva, Luis. “Max Weber”. Diccionario de Política y Administración Pública. Ideas – Técnicas – Autores. México,
Colegio de Licenciados en Ciencia Política y Administración Pública, A. C., 1981. Pág. 732
12. QUEZADA Pastrán, Freddy. Max Weber: ¿Político o Científico? http://www.antroposmoderno.com/biografias/Weber.htm.
Septiembre, 2001.
13. AGUILAR Villanueva, Luis. “Max Weber”. Op cit. Pág. 729
14. WEBER, Max. Economía y Sociedad. Op cit. Pág. 9
230
Weber señala que por muy correcta que sea una evidencia, no es posible elevarla
al rango de interpretación causal válida, puesto que existe la posibilidad de
que dicha evidencia por más lógica que parezca pudo haber sido sólo una
coincidencia o una simple suposición. El peso real que puede alcanzar dicha
evidencia es exclusivamente el de una hipótesis causal:
a) Motivos no aceptados.
b) Ante situaciones que juzgamos como semejantes, puede haber muchas
decisiones diversas.
c) Los hombres se enfrentan a impulsos contrarios.
Señala, además, que una tarea fundamental de la sociología comprensiva es la de
“comparar el mayor número posible de hechos de la vida histórica o cotidiana
que, semejantes entre sí, sólo difieran en un punto decisivo: el motivo u ocasión,
que precisamente por su importancia práctica tratamos de investigar.”15
Por otra parte, Windelband y Rickert16 señalan que existen dos tendencias de
explicación causal: un conocimiento que considera los datos de experiencia con
base en lo general, universal y común con otros, razón por la que este conocimiento
se orienta a la construcción de un sistema de leyes generales. El otro conocimiento,
considera los datos de experiencia con referencia a lo específico y a lo individual,
por lo que se orienta a la reconstrucción conceptual de su individualidad.
La primera explicación causal, la general o según leyes, es propia de los objetos
“naturales” y del método de las ciencias de la naturaleza; y la de los objetos
históricos, del método de las ciencias históricas, de la cultura o del espíritu.
Una definición esencial para el estudio de la obra weberiana, es la acción social,
entendida como la influencia de otros sujetos (acciones pasadas, futuras o presentes)
en el actuar del individuo. Estos sujetos nombrados como otros, pueden ser tanto
individuos, como un conjunto de individuos indeterminados y desconocidos.
La acción social, como toda acción, puede ser de 4 tipos:
a)
Racional con arreglo a fines. Determinada por expectativas en el
comportamiento tanto de objetos del mundo exterior como de otros
hombres, utilizando esas expectativas como condiciones o medios para
lograr los fines propios racionalmente sopesados y perseguidos.
b) Racional con arreglo a valores. Determinada por la creencia consciente en el
valor propio y absoluto de una determinada conducta, sin relación alguna
con el resultado.
15. Ibid. Pág. 10
16. AGUILAR Villanueva, Luis. “Max Weber”. Op cit. Pág. 730
231
c)
Afectiva. Especialmente emotiva, determinada por afectos y estados
sentimentales actuales.
d) Tradicional. Determinada por una costumbre arraigada. 17
Ya que estamos haciendo referencia a los valores, parece oportuno el mencionar
la existencia de varias reflexiones por hacer al respecto, debido a que Weber
–como lo mencionamos con anterioridad– ve a los valores como objetos de
conocimiento científico, y para ser explicados, propone integrarlos en el
esquema causa-efectos; es decir, los valores son considerados como efectos que
hay que explicar o como causas que producen y explican otros fenómenos.
Weber, según Luis Aguilar Villanueva, señala que la ciencia social solo puede
estudiar a los valores como “hechos históricos-sociales” y por consiguiente,
como “efectos y/o causas histórico-sociales”18. Una ciencia, entonces, no
puede decir qué es lo que se debe de hacer, ésta sólo dice qué se puede hacer.
Otra aportación de Weber como científico social, es la neutralidad política
de la ciencia; plantea que en el caso de los científicos sociales, existen
solamente dos tareas posibles de realizar, con relación a la política estatal y
a la política de oposición: una tarea técnica y una tarea pedagógica.
Aguilar Villanueva define a la primera como la “racionalización de la
voluntad y la fuerza política; a la inducción de acciones racionales de
acuerdo a fines previamente establecidos. Analiza tendencias de acción y
relación sociales, y de regularidades irracionales o contraproducentes”. 19
La tarea pedagógica se refiere a la clarificación y ordenamiento de los
valores que cierta política estatal persigue. Establece formas para la
evaluación y análisis de las políticas (que no existan contradicciones); y
pretende la determinación de prioridades para la toma de decisiones.
Es por esto que la razón científica es incompetente en el asunto de
formular juicios de valor, de fundamentar la verdad de los valores; la razón
científica no puede más que integrarse y comenzar su tarea haciendo
“referencia al valor” al que se adhiere y que está dado en la cultura social
en la que el científico está atrapado, en la que es partícipe y actor.
17. WEBER, Max. Economía y Sociedad. Op cit. Pág. 21
18. Idem.
19. AGUILAR Villanueva, Luis. “Max Weber”. Op cit. Pág. 727
232
“Neutralidad científica significa, por un lado, crítica científica de la política estatal (crítica
de los políticos) y por el otro, responsabilidad política, asunción entera de los riesgos que
se derivan del combate por los propios valores, que en situaciones límites incluye medios
bélicos de violencia física (crítica de los intelectuales).”20
Ya que quedaron los valores sin posibilidad de ser fundamentados por la
razón científica, los valores se fundan y se afirman por vía extracientífica
(no por vía irracional):
“Su fundación se remite básicamente a las raíces de la libertad, de la opción libre, a su vez
inspirada y condicionada por la tradición cultural (“el concepto de cultura es un concepto de
valor”) en la que el individuo social está inserto y que comparte y vive en la interrelación con
otros individuos sociales. Y su afirmación pública sucede justamente por la política. La política
tiene que ver con intereses y deseos valorados, con los valores, con una cultura que se quiere
hacer valer socialmente, para lo cual, enfrenta a otros sistemas particulares de valores con la
finalidad de debilitarlos y hasta liquidarlos socialmente. El Estado es así el sistema de los valores
que derrotó a los restantes y obtuvo el monopolio de la violencia y de la legitimación”.21
Es así como por un lado, la ciencia social se deslinda y acota su objetivo y
su objeto de conocimiento, su campo temático y su ámbito de competencia
cognoscitiva. De la misma manera, la política revela su real sustancia, su
objetivo y su objeto y su ámbito de dominio posible.
Para el caso particular de “La Profesionalización de los Cuerpos Técnicos del Congreso
Local en el Estado de México”, considero oportuno y acertado el retomar la metodología
de Max Weber, para procurar, en la medida de lo posible, mayor congruencia y
comprensión al conocer los fundamentos del Servicio Civil de Carrera. Por ello
daremos inicio a una serie de reflexiones con el fin de conocer la obra de Max Weber,
de acuerdo con los fines que este trabajo de investigación persigue.
1.2 Max Weber y la Burocracia
La idea de este apartado es comprender el término burocracia desde la
perspectiva de Max Weber, es decir, conocer los motivos y fundamentos que
dieron vida a esta estructura política que se ha mantenido a través de los años y
que se desarrolla de manera sorprendente; esta estructura que no parece poder
ser sustituida y mucho menos eliminada.
La teoría política de Weber reside en los valores que la historia y la tradición nos han
ido inculcando, así que para comenzar, debemos partir de la definición weberiana
de Estado, que se ubica en la tradición clásica del pensamiento político por el hecho
de retomar la explicación que Hobbes presenta del Estado, como resultado de la
renuncia al uso de la fuerza individual, propia del estado de naturaleza, para dar vida
a una fuerza colectiva, llamada por Hobbes “poder común”, que los proteja.
20. Idem.
21. Idem.
233
En lo que respecta al monopolio de la fuerza, se ha dicho que es una
condición necesaria pero no suficiente para la existencia de un grupo político
que pueda llamarse Estado. Weber agrega que esta fuerza debe ser legítima.
Dicha legitimidad aparece como una justificación interna de la obediencia.
Por consiguiente, los que dominan y los dominados, reconocen el mando
internamente. Los ciudadanos se convierten en sociedad civil y son aquellos
grupos de ciudadanos que aceptan la dominación.
La importancia principal del problema de la legitimidad en la obra de Weber,
tiene su fundamento en un tema clásico de la filosofía política, la tipología de
las formas de gobierno, que en este caso particular tiene su base en los diversos
tipos históricos de legitimidad del poder, es decir, por las diversas maneras en
que se fundamenta el poder político. Como lo señala Fernández Santillán:
“...en comparación con la tipología tradicional de las formas de gobierno, la de Weber es
profundamente innovadora, y lo es porque se sirve de un criterio de distinción diferente. Los criterios
tradicionales de distinción son los del “¿quién?” y el “¿cómo?”: su acoplamiento dio origen a la
tipología aristotélica de las tres formas buenas de gobierno y las tres malas, que surcó toda la historia
del pensamiento occidental y que llega sin variaciones sustanciales hasta nuestros días”.22
El punto de vista weberiano es subjetivo, al partir de una “creencia”, en la
validez de lo que es racional, en la fuerza de la tradición o en la virtud del
carisma. Por ello, la tripartición weberiana de las formas de poder legítimo racional, tradicional y carismático -, corresponden a la tripartición de los tipos
de la acción social: “racional (que a su vez se distingue en racional según su
valor y racional de acuerdo con el objetivo), tradicional y afectiva”.23
Por tal motivo, Weber define a la dominación como “un estado de cosas por
el cual una voluntad manifiesta (mandato) del dominador o de los dominadores
influye en los actos de otros (del dominado o de los dominados), de tal suerte
que en un grado socialmente relevante estos actos tienen lugar como si los
dominados hubieran adoptado por sí mismos y como máxima de su obrar el
contenido del mandato (obediencia).“24
Partiendo de este supuesto realista de la dominación, Weber constituye su
famosa Tipología de los Poderes sobre los diferentes tipos de dominación:
•
Dominación carismática: se da en sociedades primitivas. El poder es
encarnado por el líder, aquél que consigue demostrar un poder trascendente
y extraordinario. A través de la magia o la religión se erige en un ser elegido
mediador entre la sociedad y Dios.
22. FERNÁNDEZ Santillán, José. Norberto Bobbio: El filósofo y la Política. Op cit. Ibid. Pág. 101
23. Ibid. Pág. 104
24. WEBER, Max. Economía y Sociedad. Op cit. Pág. 699
234
“... en virtud de devoción afectiva a la persona del señor y a sus dotes sobrenaturales
(carisma) y, en particular: facultades mágicas, revelaciones o heroísmo, poder intelectual
u oratorio.”25
•
Dominación tradicional: la comunidad reconoce y acepta el pasado como
base constitutiva del presente. El pasado se encarna en los herederos que
son reconocidos como tales, por tradición ancestral.
“... en virtud de creencia en la santidad de los ordenamientos y los poderes señoriales
existentes desde siempre. Su tipo más puro es el de dominio patriarcal.”26
•
Dominación racional o legal: el Estado y la burocracia son el máximo poder
garante de la justicia y la eficacia.
“... en virtud de estatuto. Su tipo más puro es la dominación burocrática. Su idea básica es:
que cualquier derecho puede crearse y modificarse por medio de un estatuto sancionado
correctamente en cuanto a la forma.”27
Al ser una de las preocupaciones más significativas de Weber la capacidad
que poseen los gobernantes y de sus aparatos para obtener obediencia de sus
gobernados, es comprensible que para él, el tipo más puro de poder sea el legal,
pues se vale de un aparato burocrático, definido como “la manera formal más
racional de ejercer el poder” 28, además la concibe como el ejemplo histórico
más relevante de poder ejercido de conformidad con la ley.
Por lo anterior, podemos mencionar que la incapacidad de los gobernantes para
obtener obediencia se manifiesta en aquellas situaciones donde la creencia en la
legitimidad del poder al que deben obediencia, por parte de los sujetos, pierde fuerza
(el carisma), la tradición se apaga, o simplemente, la ley se vuelve vacía e inoperable.
Cabe mencionar que a la par del nacimiento del Estado moderno occidental - Estado
burocrático -, se llevaba a cabo el proceso de racionalización del que surgiría la
empresa capitalista moderna. De igual manera, comenzaba el proceso de legalización
del poder, es decir, de la formación de un poder cuya legitimidad dependiera en
todos los niveles, de ser ejercido en el marco de las normas establecidas:
“ ... la legalización es el medio a través del cual el poder se racionaliza, es decir, obedece al
principio de racionalidad formal, cuya función es la de hacer lo más posible para que la acción
del funcionario y, respectivamente, del ciudadano, sea racional con arreglo al objetivo, es decir,
tal que al ser planteado un objetivo éste pueda ser alcanzado con la máxima probabilidad. “El
formalismo jurídico, al hacer funcionar el aparato jurídico como una maquinaria técnicamente
racional, garantiza a los individuos interesados la máxima relativa libertad de movimiento y
sobre todo de calculabilidad de las consecuencias jurídicas y de la posibilidad de su acción con
25.
26.
27.
28.
Ibid. Pág. 711
Ibid. Pág. 708
Ibid. Pág. 707
FERNÁNDEZ Santillán, José. Norberto Bobbio: El filósofo y la Política. Op cit. Ibid. Pág. 107
235
base en un objetivo”. La calculabilidad de las propias acciones, hecha posible por el imperio
de un derecho formalizado, ayuda en particular “a los detentadores de intereses políticos
para quienes tiene importancia la estabilidad y la calculabilidad del procedimiento jurídico
y, por consiguiente, a los que llevan a cabo empresas duraderas, sean políticas o económicas,
de índole racional”. No cabe duda de que así Weber ha prefigurado el tipo ideal de Estado
liberal burgués, liberal en el sentido de que la justicia formal y racional vale como “garantía de
libertad”, y burgués en el sentido de que la libertad de la que el derecho formal y racional se
vuelve garante es la libertad económica.”29
El tema de la racionalidad del Estado es el gran tópico de la filosofía política
que acompaña la formación del Estado moderno occidental; pero mientras que
algunos escritores políticos, de Hobbes a Hegel, idealizan dicho proceso, Weber
realiza un análisis histórico, objetivo, de un proceso ocurrido.
En lo que corresponde al término burocracia, Weber enfatiza la necesidad de
la organización burocrática del Estado, no porque la desee, sino porque en las
sociedades occidentales, ahora prisioneras de la lógica de la previsión y del cálculo
anticipados, la racionalidad se orienta inevitablemente a la burocratización.
El término burocracia ha pasado a formar parte del lenguaje cotidiano con una
connotación despectiva. Está relacionado, además, principalmente con la administración
pública, aunque se encuentre, también, en la administración privada en menor grado.
No obstante, Weber realiza su estudio partiendo de las similitudes existentes entre la
burocracia de las instituciones públicas y las empresas económicas o privadas.
Esta palabra, no obstante, en las Ciencias Sociales tiene otro significado, se utiliza para
referirse a la estructura organizativa y administrativa de las actividades colectivas - sea en
el ámbito público o privado -; se refiere también al grupo social integrado por individuos
dedicados al desarrollo del trabajo administrativo y organizados jerárquicamente, de
forma que su función está estrictamente regida mediante reglamentos de carácter
interno o emanados de la legislación administrativa general.30
Mosher y Cimmino, la definen como sigue:
“...la palabra (burocracia) parece que ha tenido siempre un cierto carácter despectivo; se dice que
deriva de una combinación un tanto vaga de raíces grecolatinas y francesas. El término latino
burrus, usado para indicar un color oscuro y triste, habría dado origen a la palabra francesa «bure»,
utilizada para designar un tipo de tela puesta sobre las mesas de oficinas de cierta importancia,
especialmente públicas. De ahí derivaría la palabra «bureau», primero para definir los escritorios
cubiertos con dicho paño, y posteriormente para designar a toda la oficina.
A un ministro del gobierno francés del siglo XVIII, se le atribuye la acuñación de la voz
«bureaucratie» para referir, en un sentido más bien sarcástico, a la totalidad de las oficinas
públicas. Evidentemente, la palabra «burocracia», derivada de “bureaucratie”, lleva implícitos
dos componentes lingüísticos: «bureau»: oficina y «cratos»: poder. Por lo tanto, la voz de
marras apela a la idea del ejercicio del poder a través del escritorio de las oficinas públicas.” 31
29. Ibid. Pág. 111
30. “Burocracia”. Enciclopedia Hispánica. Estados Unidos de América, Enciclopedia Británica Publishers, Inc., 1993. Tomo 3. Págs. 207 - 209
31. MOLINA García, Cuauhtémoc. La Teoría de la Administración. Max Weber y La Bureaucretie. http://cmg-uv.tripod.com/MAX.htm
236
Se entiende por burocracia, a la “estructura administrativa y de personal de una
organización... . El término se utiliza principalmente al referirse a la administración
pública. Se usa peyorativamente para denotar pérdida de tiempo, ineficacia
y papeleo”32. La burocracia como ese conjunto de personas parece dar lugar a
mentalidades rígidas: mayor preocupación por el reglamento que por los resultados.
La Enciclopedia Básica Danae, la define como una “jerarquía graduada de
funcionarios cada uno de los cuales es responsable ante su superior. Se aplica a
las organizaciones gubernativas de administración y a las privadas”33.
El término burocracia, según Aguilar Villanueva, tiene tres connotaciones:
1.
2.
3.
Burocracia en el sentido peyorativo, de significado ordinario, popular.
Burocracia como clase social dominante en el Estado.
Burocracia como “modelo de organización”, en el sentido weberiano del
término.34
El primer sentido se relaciona con la pérdida de tiempo, trámites largos, ineficiencia,
falta de compromiso y vocación de servicio, por parte de los servidores públicos.
Al respecto, resulta necesario hacer algunas precisiones de fondo, basados
en la concepción de Ira Sharkansky en el sentido de que resulta inadecuado
atribuir el término burocracia al comportamiento anormal - es decir, ineficiente,
prepotente y poco profesional -, dentro de una organización. El término que
propone Sharkansky para calificar este comportamiento es la buropatía, al
asignarle dicha terminación se pretende resaltar como patología:
“El comportamiento buropático incluye: esfuerzos excesivos por parte de personas en
posiciones de dirección para mantener la reserva con sus subordinados; fidelidad ritual
a procedimientos formales; insistencia excesiva sobre los derechos de la posición propia
dentro de la organización; insensibilidad a las necesidades de subordiados o clientes;
resistencia a los conflictos dentro de la organización y resistencia a los cambios.” 35
Esta visión sumamente atinada, tiene la virtud de colocar al término burocracia
como una categoría de análisis sociológica, política e incluso organizacional; la
coloca en el lugar que le corresponde de origen, y la aleja de las deformaciones
que en la cotidianeidad se le han dado, a tal grado de degenerar su uso incluso
entre los mismos estudiosos de las Ciencias Sociales.
Por otra parte, la burocracia, vista como una clase social a las órdenes del Estado,
se divide a su vez en dos categorías:
32.
33.
34.
35.
“Burocracia.” Enciclopedia Microsoft Encarta 2001.
“Burocracia”. Enciclopedia Básica Danae. Ediciones Danae, S. A. España, 1973. Pág. 183
AGUILAR Villanueva, Luis. “Max Weber”. Op cit. Pág. 738
SHARKANSKY, Ira. Administración Pública. La Política frente a la Burocracia. México, Editora Mayo, S. A., 1972. Pág. 58
237
1. La alta burocracia, en la que se encuentran los dirigentes políticos del Estado,
incluidos los técnicos, los asesores y los especialistas. Ya sea que los dirigentes
asuman el poder político del Estado por la vía del voto o ya por otros medios,
la clase burocrática la constituyen los presidentes o primeros ministros, según
el sistema político (republicano, parlamentario o mixto); los secretarios del
despacho o ministros de los diferentes ramos de la administración pública; los
titulares de las entidades paraestatales, entre otros. Sucede que no solamente
los empleados por el Estado son la burocracia, pues también lo son los
dirigentes de los partidos políticos y de los organismos que les constituyen:
sindicatos y otras agrupaciones. Esta alta burocracia, es decir, la élite del aparato
estatal, o sea: el régimen acotado (el Estado menos el ejército, los dueños del
capital y el clero) constituye propiamente la clase dominante.
2. La baja burocracia, constituida por la “empleomanía” contratada no por el
voto popular, sino por la designación del superior, a veces no sobre la base de
los méritos del desempeño, sino en razón de las relaciones de compadrazgo,
amistad, afinidad o intereses de grupo. Existe también la base burocrática
adherida al aparato estatal por la vía laboral sindical. Se trata de los trabajadores
y empleados propiamente dichos y al servicio de los poderes del Estado.36
La tercera concepción de burocracia corresponde a lo señalado por Weber
como una organización propia del Estado legal - racional cuyas características
rompen con lo que se veía anteriormente: obediencia a la persona. El
Estado burocrático busca la obediencia a la regla estatuida, la cual establece
al propio tiempo a quién y en qué medida se debe obedecer.
El tipo del funcionario que promueve, es el de formación profesional,
cuyas condiciones de servicio se basan en: “un contrato, con un sueldo
fijo, graduado según el rango del cargo y no según la cantidad de trabajo,
y derecho de ascenso conforme a las reglas fijas... El fundamento del
funcionario técnico es: la disciplina del servicio.”37
Weber reconoce la inexistencia de alguna dominación exclusivamente
burocrática, ya que ninguna dominación es ejercida únicamente por
funcionarios contratados. Los cargos más altos de las asociaciones
políticas son ocupados por los monarcas, por presidentes elegidos por
el pueblo, o son elegidos por una corporación parlamentaria. De igual
manera, el cuerpo administrativo suele tener la participación de personas
en cargos honoríficos, y representantes de intereses por la otra. Sin
embargo, el trabajo normal corre a cargo, del elemento burocrático.
36. AGUILAR Villanueva, Luis. “Max Weber”. Op cit. Págs. 738 - 739
37. WEBER, Max. Economía y Sociedad. Op cit. Pág. 707
238
Nuestro autor menciona en su obra, una serie de funciones específicas de la
burocracia moderna como las siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Rige el principio de las atribuciones oficiales fijas, ordenadas, por lo general,
mediante reglas, leyes o disposiciones del reglamento administrativo.
Rige el principio de la jerarquía funcional y de la tramitación, es decir, un
sistema firmemente organizado de mando y subordinación mutua de las
autoridades mediante una inspección de las inferiores por las superiores,
sistema que ofrece al dominio la posibilidad sólidamente regulada de
apelar de una autoridad inferior a una instancia superior.
La administración moderna se basa en documentos conservados en
borradores o minutas, y en un cuerpo de empleados subalternos y de
escribientes de toda clase.
La actividad burocrática, por lo menos toda actividad burocrática
especializada presupone normalmente un concienzudo aprendizaje
profesional. Esto resulta válido tanto para los jefes y empleados modernos
de una empresa privada como para los funcionarios públicos.
En un cargo propiamente dicho, su desempeño exige todo el rendimiento
del funcionario, sin detrimento de la circunstancia de que pueda estar
bien determinado el tiempo que esté obligado a permanecer en la oficina
cumpliendo con sus deberes.
El desempeño del cargo por parte de los funcionarios se realiza según normas
susceptibles de aprendizaje, más o menos fijas y más o menos completas. El
conocimiento de estas normas representa, por tanto, la introducción de una
tecnología especial en cuya posesión se encuentran los empleados.38
De lo anterior, Max Weber derivó una serie de posiciones –interior y exterior–
de los funcionarios, de las que derivan las consecuencias siguientes:
a.
La visión del cargo como una profesión, debido a la exigencia de cierto tipo de
conocimientos, a través de la aplicación de pruebas especiales que se precisan
para la ocupación del cargo. Además de reconocer a la ocupación de un cargo
como la aceptación de un deber, de un compromiso de fidelidad al cargo; el
funcionario “se pone al servicio de una finalidad objetiva impersonal”39.
b.
La nueva posición del funcionario origina: la estimación social que pretende
alcanzar el funcionario; “es nombrado por una autoridad superior. Un
funcionario elegido por los dominados no tiene ya una figura puramente
burocrática”40; existe una perpetuidad en el cargo; se le asegura su sueldo,
y su pensión; está dentro de un sistema de escalafón.
38. Ibid. Págs. 715 - 718
39. Ibid. Pág. 718
40. Ibid. Págs. 720 -721
239
Para comprender un poco más las transformaciones que sufrió el aparato
administrativo en este periodo de la historia, es necesario conocer los
supuestos sociales y económicos, expresados por Weber, que contribuyeron a
la configuración moderna del cargo:
En primer lugar, la nueva visión –capitalista~ de la economía, concuerda con
la forma de pago fijo a los funcionarios. “La existencia de un sistema fijo de
impuestos representa la condición previa para la organización permanente del
régimen administrativo burocrático”. 41
En segundo lugar, encontramos el desarrollo cuantitativo de la estructura
administrativa que se da a la par de la edificación del Estado grande y de los
partidos de masas –que, de igual forma tienden a la burocratización.– Además
de la ampliación de las tareas administrativas:
“Entre otras razones intervienen en primer lugar los diversos cometidos “políticosociales”, que el Estado moderno tiene que asumir por abandono de los ciudadanos
y que en parte usurpa por motivos imperialistas o ideológicos. Como es natural, se
hallan condicionados en gran medida por circunstancias económicas. Finalmente,
entre otros factores esencialmente técnicos hay que considerar, como promotores
de la burocratización, los medios de comunicación específicamente modernos,
los cuales deben entrar en el cuadro de la administración pública en parte por
necesidad y en parte por conveniencias técnicas.”42
En tercer lugar, la razón que explica el progreso de la organización burocrática es
su superioridad técnica –“La precisión, la rapidez, la nubosidad, la oficialidad, la
continuidad, la discreción, la uniformidad, la rigurosa subordinación, el ahorro
de fricciones y de aspectos personales”43 – con respecto a otras organizaciones
de tipo colegial, honorífico o auxiliar.
Como cuarto factor, encontramos la concentración de los medios materiales en
manos del Estado, es decir, que la administración satisface sus necesidades con
los medios administrativos disponibles –que somete a norma e inspección– de
acuerdo a su presupuesto.
En lo que respecta al quinto lugar, encontramos que el Estado burocrático
ha alcanzado el control sobre todo: al someter a la sociedad por medio de la
dominación legal; la burocracia regula los medios de comunicación, los medios
de transporte, la educación, etcétera.
Con base en lo anterior, podemos reconocer que Max Weber dentro de su modelo
ideal de burocracia, identificó las siguientes normas básicas fundamentales:
41. Ibid. Pág. 723
42. Ibid. Pág. 730
43. Idem.
240
1.
2.
3.
4.
La división interna del trabajo,
La estructuración jerárquica,
El papel desempeñado en esta estructura por cada sujeto, y
Las normas que regulan las relaciones entre distintas unidades de tal
estructura44.
Weber consideraba que las burocracias estructuradas de esta forma eran
especialmente eficaces para cumplir con sus funciones, y por ello confiaba en
que esta estructura se extendiera por todo el mundo moderno. La trascendencia
de estas normas básicas son apreciables al comparar dicha estructura con las
bases del Servicio Civil de Carrera.
El modelo burocrático weberiano analizado es un tipo ideal que está basado
en conductas meramente racionales de los hombres, y como tal, sirve de
parámetro para conocer las distintas realidades sociales; no obstante, este
modelo, además de haber sido criticado, no ha sido correctamente asimilado
por muchos científicos sociales y por las sociedades contemporáneas.
Con todo, es importante que no perdamos de vista que la burocracia, pese a
todo, es una estructura sociopolítica propia de la dominación social. Weber
consideró a la burocracia como un tipo de poder y no como un sistema social.
Un tipo de poder ejercido desde el Estado por medio de su “clase en el poder”,
clase que para Gramci es la clase dominante. Así, la burocracia no sólo se vuelve
un cuerpo indispensable para administración en el gobierno, sino también un
grupo influyente para ejercer el dominio sobre la sociedad.
1.3 Referencias Conceptuales del Servicio Civil
de Carrera y de la Profesionalización
A lo largo de la historia han sido muchas las formas en que los Estados se han
organizado para tener una actuación más eficiente que contribuya al desarrollo
económico y social de sus ciudadanos. Sin embargo, a medida que transcurre el
tiempo las sociedades se vuelven más complejas y por ende se multiplican los
deberes y responsabilidades del Estado.
Muchos estudiosos han coincidido en que para mantener al gobierno al día de
las necesidades sociales, es necesario contar con personas profesionalmente y
tecnológicamente preparadas. Por eso, la administración de personal en el gobierno
se reviste de especial valor: “¿Cuáles son las cualidades que debe de poseer un buen
funcionario público? Integridad, inteligencia capacidad, imparcialidad y devoción
al deber: la lista es breve pero completa y casi universalmente aceptable”.45
44. “Burocracia”. Enciclopedia Hispánica. Tomo 3. Pág. 207
45. CARRILLO Castro, Alejandro. Administración Pública. Marco Internacional (1967 - 1987). México, Ed. Miguel Ángel Porrúa,
1988. Pág. 76
241
Max Weber, reconoce en su trabajo que la primera época de la designación de
funcionarios, se encuentra ligada a la “selección divina”, es decir, a la voluntad
de Dios, quien se encargaba de designar a aquella persona que dirigiría al
Estado, y a la cual los súbditos le debían total obediencia. En segundo lugar,
la designación giró en torno a las ventajas que aquella designación pudiera
ofrecer a quien la hacía: muchas veces se aceptó la venta de los nombramientos
– civiles, militares y hasta religiosos -, a fin de procurar los recursos abundantes
al gobierno, de sostener la fuerza pública o llevar a cabo obras o trabajos que
engrandecieran al Estado y dieran prestigio al gobernante.
“En otros casos, más de nuestro tiempo, se ha tratado de atraer, complacer, atender a una clientela;
los nombramientos debían ser consecuentes con este interés clientelista, mucho más que con las
exigencias del buen despacho. Por otra parte, si el poder seguía siendo - o así se miraba y se manejaba
- una suerte de patrimonio social o político del funcionario competente para hacer designaciones, era
natural que éstas recayesen en quienes vendrían a consolidar el patrimonio de su jefe”.46
No obstante, Weber detectó las desventajas que a la larga este tipo de
costumbres acarreaban al Estado. Es así como emerge una nueva manera de
ver las cosas, que tiene que ver estrechamente con la democracia, no porque la
mayoría de los ciudadanos intervengan en la designación de los funcionarios,
sino porque éstos se hallan comprometidos con los ciudadanos, y porque la ley,
no la voluntad de un personaje, es la fuente de sus atribuciones. La clave de su
ingreso y permanencia en la función pública, tiene que ver con su desempeño,
sea para estimularlo o para sancionarlo.
Los Estados modernos voltearon su mirada hacia la calidad de sus servicios, que se
encuentra en función de la calidad de sus funcionarios. Es así como surge la necesidad
por generar funcionarios y servidores públicos que cumplan con estas características;
en un principio se recurrió a su búsqueda dentro de la misma corte, posteriormente,
seleccionando a los letrados, hasta llegar a la constitución de grandes sistemas de
educación y capacitación, con la inclusión de nuevas tecnologías. Es así como el
Servicio Civil de Carrera, surge de la misma necesidad de optimizar la labor estatal.
Servicio Civil de Carrera
Si nos tomáramos un corto periodo de tiempo para reflexionar acerca de las
dimensiones, tanto estructurales como funcionales de aquellas instituciones que
dependen del Estado, y el número de personas que laboran en él, nos daríamos
cuenta de la complejidad que ha alcanzado cualquier gobierno hoy en el mundo.
46. GARCÍA Ramírez, Sergio. La profesionalización del servicio público. En: El Servicio Público de Carrera: experiencias de Profesionalización
y permanencia en la función pública en México. Revista IAPEM, No. 31 julio – septiembre. México, IAPEM 1996. Pág. 47
242
Es importante entender, que no son pocos los estudiosos de las Ciencias Sociales
que han basado sus análisis, sobre este tema, en una dicotomía por demás famosa
política-administración. La utilidad que se pretende darle a esta dicotomía tiene
que ver con la separación de la estructura del Estado: una parte esta directamente
relacionada con la lucha por el poder, la otra parte –la mayor– está relacionada
básicamente con cuestiones operativas. Así lo expresa Joan Prats:
“Entre la zona política pura representada por los políticos electos y la zona de mérito pura representada
por los profesionales de la administración debe existir una zona llamada de interfase entre política
y administración representada por altos cargos y directivos públicos, en los que confianza política y
mérito deben entremezclarse en proporciones diferentes en función a su mayor o menor participación
en la formulación o implementación estratégica de las políticas públicas”.47
El Servicio Civil de Carrera está enfocado principalmente a la segunda
parte de esta dicotomía en torno al Estado. Como recordaremos, la función
administrativa está delegada –dentro de la teoría de la división de poderes– al
Ejecutivo, y dentro de este “poder” se encuentra la administración pública.
Esta parte del gobierno –cuyo titular es el jefe del ejecutivo–, es la encargada de
instrumentar las políticas del Estado, de ejercer los designios de la sociedad, de
brindar seguridad a sus habitantes. Es, así mismo, el contingente más numeroso
de burócratas dentro del Estado.
Por esta razón, el Servicio Civil de Carrera se ha enfocado más a esta parte
considerada por Wilson como “la parte más visible del gobierno”, porque es la
que trata directamente con las necesidades de la sociedad, es decir, la que ha de
dar cause a sus demandas con el fin de lograr el bien común.
El Servicio Civil, según lo comenta Leticia Contreras,48 surgió en las monarquías
absolutas de los siglos XVI, XVII y XVIII, en Prusia, aunque no con esa
denominación; por la necesidad de controlar a la burocracia, dicha medida
aplicaba principios de reclutamiento basados en el mérito.
El término servicio civil surgió en Inglaterra, debido a la necesidad de establecer una
diferencia entre lo que se conoce como el servicio militar y el eclesiástico en la India.
El civil service permitía el ingreso mediante exámenes, y surgió como un mecanismo
en contra del sistema de patronage y el spoil system. El sistema de patronage tiene
que ver con la “venta de cargos públicos con el fin de aumentar los ingresos de los
departamentos, o como premio en la Cámara de los Comunes. ... entre mayor era la
fortuna de persona podía acceder a mejores puestos en la jerarquía burocrática”.49
47. PRATS i Catalá, Joan, Del clientelismo al mérito en el empleo público. Análisis de un cambio institucional. Publicado en
la Biblioteca IDEAS del Instituto Internacional de Gobernabilidad, Universidad Oberta de Catalunya. España, 2002. http:
//www.top.org.ar./documentos /Prats
48. CONTRERAS Orozco, Leticia. El Servicio Civil de Carrera. Revista Espacios Públicos No. 7. Facultad de Ciencias Políticas y
Administración Pública de la Universidad Autónoma del Estado de México. Febrero, 2001. Pág. 42
49. LEÓN, Bernardo. “Competencia, mérito e igualdad”. Diario Reforma: Enfoque Suplemento Dominical. México, 16 de marzo 2003.
243
El spoil system “era el procedimiento mediante el cual se distribuían los cargos
públicos a los miembros del partido vencedor en las elecciones. La expresión tiene
su origen en un discurso pronunciado en 1832 por un senador en Nueva York quien
afirmó que “no veía nada de malo en la regla de que los despojos(spoils) del enemigo
correspondan a los vencedores”.50
Esteban Moctezuma, señala que:
“... el servicio civil de carrera emerge como una reacción de los gobiernos a la crisis de la
administración pública originada por la inamovilidad política, la corrupción y la falta de
profesionalismo de los servidores públicos. Es decir, el servicio civil de carrera surge como
respuesta a tres retos administrativos: 1) la demanda de personal altamente calificado para
afrontar los nuevos retos que asume la función pública; 2) las nuevas condiciones prevalecientes
en el ámbito mundial, y 3) el profundo desprestigio de los funcionarios públicos debido a casos
de corrupción, abuso de funciones e impunidad en el ejercicio de sus funciones”.51
Mientras que la Organización de las Naciones Unidas (ONU) define al Servicio
Civil como “el cuerpo no político de funcionarios que forman la espina dorsal
de una administración dada”.52
Las dos definiciones anteriores, nos hace reflexionar sobre la trascendencia, a
nivel mundial, que ha generado por mucho tiempo este tema en particular. Es
por ello que resulta erróneo pensar que la problemática a la que se enfrentan
los gobiernos promotores del Servicio Civil de Carrera son exclusivos de dichos
países. El sistema de despojo (spoil system) y el patronazgo (patronage) han surgido
tanto en las metrópolis europeas, como en las colonias y aquellos Estados en
proceso de consolidación.
La Enciclopedia Americana define al Servicio Civil como “el cuerpo organizado
de empleados gubernamentales civiles, a sueldo, que han sido designados para
el puesto y no elegidos”.53
El Servicio Civil de Carrera para Duhalt Krauss, involucra otros factores con
relación a la definición anterior: “es un conjunto de normas legales y de
políticas y de procedimientos administrativos, basados en las técnicas de
administración de personal más conocidas, para manejar los recursos humanos
de la administración pública”.54
50. Idem.
51. MOCTEZUMA Barragán, Esteban y Andrés Roemer. Por un Gobierno con Resultados. México, FCE y Academia Metropolitana.
1999. Pág. 52 - 53
52. ROBLEDO Rincón, Eduardo. El Servicio Civil de Carrera en el sector agrario: El caso de la Procuraduría Agraria. Revista de
Administración Pública: El Servicio de carrera en la administración pública mexicana. No. 103, México, INAP. Pág. 41
53. Enciclopedia Americana. V. VI, 1976. Pág. 780. Citado por: GÓMEZ Collado, Roberto. Sistema profesional de servidores públicos. Revista Espacios Públicos No. 9. Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Autónoma del
Estado de México. Febrero, 2002. Pág. 69
54. QUIROGA Leos, Gustavo. El Servicio Civil de Carrera. En: Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal. No.
14 - 15. INAP, México, 1984. Pág. 105. Citado por: CONTRERAS Orozco, Leticia. Op cit. Pág. 39
244
A diferencia de la similitud que analizaba constantemente Max Weber entre la
administración pública y la administración privada, el Servicio Civil de Carrera está
relacionado con una administración de personal público distinto del privado, que
considera esenciales la competencia técnica y la neutralidad política, para el mejor
funcionamiento de la administración pública.
Gasca Santos, en su obra, establece las siguientes definiciones:
Servicio Civil: Comunidad de funcionarios y empleados públicos que realizan
las actividades propias del gobierno y que no son del servicio político (los que
tienen a su cargo la orientación política del Estado y a los cuales les es aplicable
el sistema selectivo de las elecciones políticas por medio del voto popular).
Sistema de Servicio Civil: Método de administración de personal público cuyas
características son el ingreso por concurso o exámenes, el ascenso por méritos
(y también por antigüedad), la neutralidad política, la profesionalización y la
estabilidad en el empleo.
Régimen del Servicio Civil: Conjunto de disposiciones legales y reglamentarias
que se aplican a los sistemas y modos de operación del trabajo de los
funcionarios y empleados públicos; es el fundamento jurídico del sistema que
regula las relaciones entre el Estado y sus empleados.55
Además, reconoce una serie de objetivos a los que se encamina dicho servicio:
•
•
•
•
•
•
Desarrollar en la administración pública un sistema de personal identificado
con el sistema de méritos.
La profesionalización del servicio público, para contar con individuos
especializados en sus funciones tanto al nivel teórico como práctico.
La neutralidad política, con el fin de evitar los vicios del clientelismo político.
La igualdad de oportunidades, característica de los sistemas democráticos
para brindar igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos que estén
interesados en ingresar al servicio público sin distinciones de sexo, religión
o condición económica salvo las diferencias en capacidades individuales,
preparación y experiencia.
Estabilidad en el empleo, siempre y cuando cumplan con los requisitos
propios del cargo y de las funciones que desempeñan.
Responder eficaz y eficientemente a las demandas sociales.56
55. GASCA Santos, Jorge Gabriel. Servicio Civil de Carrera en México: Las posibilidades de una meritocracia. Centro de
Investigación y Docencia Económicas, A. C. México, 1997. Pág. 21
56. Idem.
245
El Servicio Civil puede recibir nombres distintos, pero básicamente es un
sistema en el cual los servidores públicos ingresan, permanecen y ascienden
en la escala jerárquica con base en la demostración del mérito propio y en la
aprobación de exámenes, sin influencia política, eliminando el favoritismo
personal y cualquier otro tipo de presión. Dichas características coinciden en
gran medida con el modelo burocrático diseñado por Weber.
Es importante reconocer que el sistema de mérito nació como consecuencia
de la presión intelectual y social contra los excesos de los partidos políticos.
Como se mencionaba anteriormente, dicha tendencia se basaba en administrar
los cargos y empleos públicos como un botín electoral provocando la pérdida
de competencia profesional, ineficacia e ineficiencia, predominio de la lealtad
partidista sobre el servicio a los intereses generales, y a la postre, corrupción y
deslegitimación del sistema político-administrativo.57
Tanto el sistema de mérito o función pública moderna como el patronazgo o
sistema de confianza política son instituciones que surgieron con la pretensión
de resolver problemas importantes de la acción colectiva y por eso llegan a
poseer garantía constitucional.
El sistema de mérito para ser eficiente, responsable y receptivo no debe
traducirse en un modelo uniforme, como el modelo más clásico que es el tipo
–ideal weberiano, sino que debe de estar desarrollado con base en el contenido
sustantivo de la tarea administrativa que se trate de desarrollar en cada caso.
En cuanto al sistema de méritos –es decir, el ascenso, promoción o recompensa
de acuerdo al desempeño laboral–, conjugado con el Servicio Civil, Simon
establece como sus cualidades:
•
•
•
Competencia –para que sirva al gobierno con aptitud e inteligencia probadas;
Neutralidad –para que la rama administrativa ejecute la voluntad política del
cuerpo legislativo, y no imponga la propia;
Igualdad de oportunidad –para que las instituciones gubernamentales contribuyan
a la democracia económica.58
De manera complementaria, varios especialistas en la materia señalan que la
importancia de contar actualmente con un Servicio Civil de Carrera radica en la
necesidad de “lograr la permanencia de la acción administrativa, que permita la
cohesión interna del Estado, suficiente para garantizar el progreso...” 59, con el objeto de
que el grupo que asciende al poder ocupe los puestos públicos con personal idóneo.
57. RATS i Catalá, Joan. Op cit.
58. SIMON, Herbert A., Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson. Administración Pública. México, Ed. Letras S. A., 1968. Pág. 294
59. MERINO Huerta, Mauricio. “ Servicio Civil”. Diccionario de Política y Administración Pública. México, Colegio Nacional de
Ciencias Políticas y Administración Pública. Pág. 482
246
El Servicio Civil de Carrera pretende entre otras cosas, como lo expresan Esteban
Moctezuma y Andrés Roemer, “crear incentivos para mejorar el desempeño de
los servidores públicos, disminuir la discrecionalidad en la organización de los
puestos y la corrupción; pero para lograr estos objetivos es necesario contar con
mecanismos de control –que son difíciles de monitorear–, como la evaluación
del desempeño y la rendición de cuentas”. 60
Podemos definir, con base en lo anterior, que el objetivo fundamental del
Servicio Civil de Carrera es lograr la profesionalización del personal de la
administración pública para que éste cumpla con imparcialidad integra, con
transparencia y con absoluta honradez, las tareas que les son encomendadas,
en relación con los servicios públicos que requiere la ciudadanía.61
Es importante señalar, por otra parte, algunas diferencias sustanciales entre los
sistemas que persisten en Europa y el que se estableció en Estados Unidos. La
primera diferencia, de forma, tiene que ver con la manera en que se le denomina en
Europa –principalmente en Francia y España–, que es Función Pública, mientras que
en Estados Unidos y en el caso de Inglaterra, se le conoce como Servicio Civil. Esta
diferencia también resulta de fondo puesto que la primera incluye a los militares y
maestros –por mencionar algunos– en este concepto de empleado estatal.
La Función Pública, además, hace referencia a una característica esencial de estos países,
el plan de carrera para los funcionarios públicos dentro de la administración pública,
es decir, el Estado está comprometido –de cierta forma– a garantizar dicha promoción.
Por otro lado, da pie a la integración y organización de cuerpos de especialistas
–principalmente Francia– que velan por sus intereses y la de sus integrantes.
En el caso estadounidense, existe mayormente un sistema de puestos, es decir,
se definen los perfiles de cada posición y cuando existe la vacante, existe una
competencia para elegir al mejor hombre para dicha posición; en caso de que
algún empleado esté interesado en obtener un puesto más elevado, la capacitación
y su promoción, corren por su propia cuenta. De esta manera, el Estado sólo
garantiza de manera frágil, la estabilidad de dichos empleados. En Estados Unidos,
no obstante, existe un grupo de funcionarios altamente calificados que pertenecen
a un selecto sistema de carrera, muy similar al que marcha en Europa.
Profesionalización
Es imposible pasar por alto los elevados índices de movilidad que presentan los
funcionarios dentro de la administración pública y el resto de las instituciones
del Estado, dicha movilidad ha facilitado la escasez y casi inexistencia de
60. MOCTEZUMA Barragán, Esteban y Andrés Roemer. Op cit. Pág. 50
61. ROBLEDO Rincón, Eduardo. Op cit. Pág. 41
247
una carrera administrativa y el profesionalismo adecuado por parte de los
servidores públicos en mandos medios. En nuestro país esta es una tarea que
sigue posponiéndose para perjuicio de todos, a pesar de las transformaciones
políticas, económicas y sociales que ha vivido el país en los últimos años.
Por profesión, Weber entiende la “peculiar especificación, especialización y
coordinación que muestran los servicios prestados por una persona, fundamento
para la misma de una probabilidad duradera de subsistencia o de ganancias”.62
Esto tiene que ver con el grado de formación y preparación que un individuo
puede adquirir para la realización de sus actividades laborales específicas.
En su obra La Ética Protestante y el Espíritu del Capitalismo, Weber hace referencia
a otro tipo de concepción que se encuentra estrechamente ligada a la religión:
“Evidentemente, en el vocablo alemán “profesión” (beruf), aún cuando tal vez con más
claridad en el inglés calling, existe por lo menos una remembranza religiosa: la creencia de
una misión impuesta por Dios.”63
Esta concepción hace referencia a un tipo de comportamiento moral que se
encuentra regido por una especie de deber ser, que pretende lograr el mejor
desempeño de los individuos dentro de su labor en el mundo. Es una especie de
mandato de Dios para cada individuo. Esta concepción propia del luteranismo,
llega al extremo de concebir el porvenir del individuo como un destino ya
determinado y fijado por la divinidad.
En esta obra, Weber analiza la evolución de lo que ahora concebimos como profesión,
desde las perspectivas religiosas del catolicismo, del luteranismo y del calvinismo. Pero
la trascendencia de este análisis es la forma en que lo realiza, conjuntamente con el
proceso de racionalización de las civilizaciones y con el surgimiento del capitalismo. Y
señala que el racionalismo económico depende de la técnica y el Derecho racionales,
dependiendo por ende, de la conducta racional de los individuos.
Con respecto a este último punto tenemos que a diferencia de la concepción católica
y luterana, de la profesión como una decisión divina, el calvinismo contempla en
ésta un deber y ve en el ocio al peor de los pecados. Al respecto, Weber señala que
“Dios no exige trabajar por trabajar, sino el trabajo racional en la profesión”.64
“El espíritu del ascetismo65cristiano fue quien engendró uno de los elementos constitutivos
del moderno espíritu capitalista, y no sólo de éste, sino de la misma civilización moderna: la
racionalización de la conducta sobre la base de la idea profesional.”66
62.
63.
64.
65.
66.
WEBER, Max. Economía y Sociedad. Op cit. 1983. Pág. 111
WEBER, Max. La Ética Protestante y el Espíritu del Capitalismo. 8ª Edición. México, Premià Editora, La Red de Jonas. 1989. Pág. 48
WEBER, Max. La Ética Protestante y el Espíritu del Capitalismo. 1ª Edición. México, CINAR Editores S. A. de C. V.,1994. Pág. 223
Ascetismo. Práctica de abnegación y renuncia de los placeres mundanos con el fin de alcanzar el mayor grado de espiritualidad.
WEBER, Max. La Ética Protestante y el Espíritu del Capitalismo. 1ª Edición. Op cit. Pág. 257
248
Esta concepción que pretendía establecer una serie de compromisos al
individuo, en primer plano, con Dios; y, en segundo lugar con su trabajo, y la
trascendencia que tiene éste en el bienestar de la colectividad; este último ideal
tendría un desenlace diferente al paso del tiempo:
“A juicio de Baxter, la preocupación por la riqueza no debía de pesar sobre los hombros
de sus santos más que como un manto sutil que en cualquier momento se puede arrojar
al suelo. Pero la fatalidad hizo que el manto se trocase en férreo estuche. El ascetismo se
propuso transformar el mundo y quiso realizarse en el mundo; no es extraño, pues, que las
riquezas de este mundo alcanzasen un poder creciente y, en último término, irresistible sobre
los hombres, como nunca se había conocido en la historia. El estuche ha quedado vacío de
espíritu, quien sabe si definitivamente.”67
En lo que respecta a la profesionalización del servicio público, desde la
perspectiva de algunos estudiosos de la administración pública, se haya más de
una vez vinculada a procesos continuos de capacitación y formación del servidor
público con la finalidad de promover una mayor congruencia entre el nivel de
conocimientos y habilidades de un servidor público y el puesto desempeñado.68
A simple vista, uno podría pensar que tanto la profesionalización como
la capacitación son lo mismo; no obstante, la realidad es que mientras la
capacitación tiene que ver con la dotación de habilidades, conocimientos,
y tecnologías nuevas; la profesionalización le suma a la capacitación, una
experiencia de vida, es decir, un compromiso permanente con el óptimo
desempeño de su trabajo. Es ahí en donde podríamos señalar un vínculo con
la concepción de profesión estudiada por Weber.
El servidor público profesional pretende ser un trabajador que mediante la
prestación atenta, honrada y eficaz de sus servicios a la ciudadanía, espera ser
remunerado justamente y tener oportunidades de desarrollo y ascenso a posiciones
de mayor responsabilidad como consecuencia de su desempeño sobresaliente.
La orientación que se debe dar a la profesionalización del servidor público
contempla acciones acordes con las funciones del puesto desempeñado y el
potencial de desarrollo del empleado, en materias tales como:
•
•
•
Conocimiento de las atribuciones, funciones y estructura de organización
de la dependencia o entidad en la que se desempeña el servidor público,
Identificación de la misión y visión del área específica de trabajo,
Conocimiento y actualización del marco jurídico y normativo aplicable en
el desempeño de las funciones del puesto,
67. Ibid. Págs. 258 - 259
68. JEANNETTI Dávila, Elena. Op cit. Presente y futuro del servicio público en México. En: UVALLE Berrones Ricardo y Bravo
Ahuja, Marcela (coords.) Visión multidimensional del servicio público profesionalizado. UNAM - Plaza y Valdés Editores,
México, 1999. Págs. 235- 236
249
•
•
•
•
•
Formación en especialidades técnicas o profesionales, afines o
complementarias,
Adiestramiento en el empleo de herramientas o instrumentos técnicos,
Sistemas de información y tecnología informática,
Desarrollo de habilidades de supervisión y dirección, y
Marco legal y normativo.69
Además, como lo señala Alejandro Carrillo “... El dinero que se gaste en un buen
sistema de administración de personal debe ser considerado como una inversión
en el desarrollo del pueblo, que es la más preciada riqueza de una nación”.70
1.4 Diferencias entre Servicio Civil y profesionalización
Puesto que la profesionalización y el Servicio Civil de Carrera se enfocan al
mejoramiento del conjunto de servicios que presta el Estado a la sociedad,
porque logra un compromiso de cada trabajador para con su institución, es muy
frecuente encontrarlos en diversos textos utilizados de manera indistinta, al igual
que el término carrera administrativa, sin embargo no son lo mismo, por lo que es
necesario hacer algunas precisiones.
Leticia Contreras establece los siguientes conceptos al respecto:
“La carrera administrativa se refiere fundamentalmente al desarrollo profesional dentro de la
estructura de la administración pública, pero no necesariamente implica la existencia del servicio civil
como sistema, aunque evidentemente en el sistema de servicio civil se hace carrera administrativa.
La profesionalización por su parte, es el resultado del servicio civil, es decir, la aplicación
de tal sistema permite y pretende que los servidores públicos sean competentes y eficientes.
Sin embargo, la profesionalización puede lograrse también sin la existencia del servicio
civil, pues no se refiere a las estructuras administrativas como éste, sino a las personas y
toda organización debe buscar que el elemento humano cuente con las herramientas de
conocimiento necesarias para el desempeño de sus actividades.”71
Se puede deducir entonces, que el Servicio Civil de Carrera tiene que estar
fundamentado en una previa capacitación de todos los servidores públicos y en su
profesionalización. Por lo que es recomendada la profesionalización como un paso
previo al establecimiento del Servicio Civil de Carrera. Lo podríamos establecer de
la siguiente manera: puede haber profesionalización sin Servicio Civil de Carrera,
pero no puede haber Servicio Civil de Carrera sin profesionalización.
69. Cómo servir mejor a los ciudadanos. México, Instituto Nacional de Administración Pública, 1999. Págs. 120 - 139
70. CARRILLO Castro, Alejandro. Op cit. Pág. 88
71. CONTRERAS Orozco, Leticia. Op cit. Pág. 40 - 41
250
Si este paso no se da previamente, es probable que se presenten un fenómeno
contraproducente: “una burocracia poco capacitada, poco actualizada, sin ninguna
prospectiva del futuro, dispuesta a seguir contracciones e inercias que nos atan a
un pasado, sin prepararnos para un futuro, de ahí la necesidad de que se establezca
en México el Servicio Civil de Carrera, cuyos pilares sean la responsabilidad, la
ética, el espíritu de servicio, la actualización y el esfuerzo cotidiano”. 72
Con lo anterior, es posible decir que ambos conceptos son en conjunto,
un sistema complejo de administración de personal en el que se conjugan
no sólo las cualidades del mérito, sino que se promueve la preparación
continua de los servidores públicos.
La carrera en el servicio público está ligada a un “sistema que posibilita y
promueve la creación de una nueva cultura de servicio público, mediante
programas de administración de los recursos humanos orientados a la
selección, contratación, concientización, capacitación, desarrollo, promoción
y permanencia productiva del servidor público, a fin de responder a las
expectativas ciudadanas, a los legítimos intereses laborales del trabajador y de
contribuir al cumplimiento de la misión de la estructuras de gobierno”.73
Con ello se buscará erradicar prácticas negativas que permiten seleccionar personas
no calificadas o poco profesionales para ocupar cargos en el gobierno, así como
eliminar improvisaciones en el despacho y atención de asuntos públicos, exigiéndole
al aspirante a servidor público el cumplimiento de un mínimo de requisitos que
permitan garantizar la calidad en el servicio y bienes prestados a la ciudadanía.
El Servicio Civil de Carrera en otros países del Mundo
Como ya se ha analizado anteriormente, el Servicio Civil de Carrera, surge
de la necesidad del Estado por mejorar el funcionamiento de sus estructuras
burocráticas de acuerdo a las necesidades que su sociedad plantea. Es por ello
que a lo largo de la historia, son más de uno los países que han destacado por la
manera en que han implementado una serie de medidas en pro de la eficiencia
y eficacia de sus gobiernos.
En el orden internacional, sin duda, países europeos como Inglaterra,
Alemania, Italia, España y Francia representan el punto de referencia obligada;
en América los Estados Unidos es el país que, influido por la normatividad
británica al principio de su formación, crea su sistema de profesionalización y
es considerado como modelo en la materia.
72. JEANNETTI Dávila, Elena. Op cit. Pág. 236
73. Cómo servir mejor a los ciudadanos. Op cit. Págs. 120 - 139
251
El primer país elegido, es Gran Bretaña y el surgimiento de su Servicio Civil,
ni más ni menos que en una de sus colonias, lejos de la gran metrópoli, en
la India. Alemania es un caso especial, pues a pesar de que su sistema se
vió seriamente interrumpido y totalmente degenerado en la Segunda Guerra
Mundial, cuenta con un sistema de preparación poco común.
Francia, con su mundialmente conocida Escuela Nacional de Administración,
tiene un conjunto de instituciones especializadas, que no sólo forman parte de
su Servicio de Carrera, sino que además cumplen una función de capacitación
constante hacia los altos funcionarios franceses. Su escuela es una de las principales
asesoras para el establecimiento de este tipo de instituciones en todo el mundo.
España que se ve ampliamente influenciada por estas naciones, poseyó un
rasgo importante para nuestro estudio, tal vez consecuencia de los siglos de
dominio hacia nuestro país, o por la similitud de vicios y costumbres; estas son
algunas de las características de nuestro gobierno.
Si un país ha creado su propia concepción en torno al Servicio Civil, es Estados
Unidos de Norteamérica, país que desde sus inicios, puso amplio empeño en
buscar a los mejores hombres para llevar el rumbo de la nación.
Es este el momento en el que nos abocamos a hacer una breve referencia en la
forma en la que se estableció el Servicio Civil de Carrera y la Función Pública en
estos países para comprender mejor cómo se integraron, cómo se desarrollaron
y cual es su funcionamiento actual, rescatando sus características esenciales.
1.5 El Civil Service en Inglaterra
Gran Bretaña, es un Estado de Europa occidental, formado por la unión de
Inglaterra, Escocia, Gales y Usler. Es un Estado que por mucho tiempo se
dedicó principalmente a la industria, de ahí su primacía mundial; hoy en día
se encuentra situada dentro de los países más importantes del mundo por sus
avances científicos y tecnológicos. Este país es una Monarquía Constitucional
Hereditaria; el Poder Legislativo está representado en el Parlamento bicameral y
el Poder Ejecutivo reside en el gabinete que está al mando del Primer Ministro.
Cabe mencionar que la historia de este país está lejos de pertenecer a la regla de
Europa y siempre serán de resaltar sus grandes aportaciones a las áreas políticas
y jurídicas. No deja de ser excepcional la manera en que superaron el Estado
feudal, y lograron consolidar el constitucionalismo, limitando el poder del rey
y logrando la representatividad de los nobles y del pueblo en el Parlamento,
considerado en la actualidad como el núcleo de la política.
252
Otra de las características principales del régimen inglés es el pragmatismo que
a lo largo de la historia les ha permitido sortear las dificultades de los tiempos;
dicho pragmatismo se refleja en su Constitución que posee gran flexibilidad,
pues se basa principalmente en las costumbres (derecho consuetudinario).
Contrariamente a lo que se pudiera pensar, en el siglo XIX, la administración de este
país contenía muchos de los rasgos, hoy atribuidos a los países en vías de desarrollo:
“en los albores del siglo XIX la administración británica constituía un semillero de
nepotismo y padrinazgo político que ofrecía un penoso contraste con las burocracias
de los gobiernos absolutistas” 74. Dicho comentario es un retrato del comportamiento
de los servidores públicos, por demás conocido en nuestro país.
Como se ha de recordar, la India como colonia perteneciente a la Gran Bretaña,
dependía de dicha potencia europea. Pero es en esta colonia, entre 1800 y 1853,
donde se experimenta el establecimiento de una carrera administrativa conocida
como Servicio Civil, y cuyos rasgos sobresalientes eran la responsabilidad de
cargo, la promoción regulada y el derecho de pensión por retiro.
En 1833 se crearon unos “comités especiales” (select commitees), cuya función
principal consistía en investigar algunos gastos gubernamentales, proponiendo
la división del trabajo, la cual no prosperó, debido a que los altos funcionarios
tomaron esta propuesta como un atentado al status quo.
Más tarde, en la década de 1850 Charles Trevelyan y Stanford Northcote
presentaron un documento titulado La organización del Servicio Civil permanente
(publicado en 1855), proponiendo entre otras cosas, “la creación de un
cuerpo eficiente de funcionarios públicos, la clasificación de las funciones por
desempeñar, la selección adecuada de los aspirantes a las funciones públicas de
acuerdo con las aptitudes que tuvieran para lo que se pretendía realizar”.75
“El pivote de la reforma fue el servicio civil, configurado en tres cuerpos: Clase Superior, integrada
por graduados de las universidades; Clase Auxiliar, formada por personas con una educación
general; y oficinistas, que ocuparían los cargos de base en la administración pública.
Finalmente, se establecería un sistema promocional con base en méritos, más que en
antigüedad”.76
Dicha propuesta fue aceptada con agrado sobre todo en las universidades, no
obstante, algunos políticos vieron en ella un ataque contra el patronage, y un
grave peligro para su supervivencia política.
74. GUERRERO, Omar. El Funcionario, El Diplomático y el Juez. Coedición INAP y otros. México, 1998. Pág. 293
75. GÓMEZ Collado, Roberto. Op cit. 70 - 71
76. GUERRERO, Omar. El Funcionario, El Diplomático y el Juez. Op cit. Págs. 294 - 295
253
Gasca Santos apunta la necesidad que surgió de generar ordenamientos, reglamentos,
e instituciones que dieran fundamento al Servicio Civil. Gran Bretaña, para 1860,
había establecido la “Comisión del Servicio Civil, y el Gobierno” encabezado por
Gladstone estimulaba su desarrollo con base en la exitosa experiencia de la India.
Omar Guerrero señala que la emanación del Servicio Civil británico, tiene un
rasgo distintivo, pues contrario a lo que se pudiera pensar, no surge por alguna
crisis de operatividad, sino por una serie de prerrogativas de la corona, que no
daría como resultado una ley expresa como en otros países: los altos servidores
públicos francés y alemán - el Functionaire y el Beamten -, que se encuentran
regidos por una disposición especial.
El Servicio Civil británico, está dividido en 3 tipos de cuerpos:
1.
2.
3.
Profesionales, y personal científico y técnico: contadores, abogados, psicólogos,
científicos, físicos y biólogos, e incluye a ingenieros, arquitectos y topógrafos;
Personal técnico y científico: dibujantes, bibliotecarios y farmacéuticos, entre otros;
Personal técnico en general: ayudantes de laboratorio, fotógrafos y operadores de
radiotelegrafía.77
La Clase Administrativa, se constituyó con la finalidad de asistir a los gobiernos
elegidos por sufragio, con carácter partidista, para participar fielmente a su lado
en asuntos de alta política sin asumir una posición de partido. Dicha clase
participa con los ministros en la elaboración de las políticas y colabora en la
preparación de la legislación a promulgar.
Algunos años después, el gobierno se vio forzado a aceptar algunas propuestas,
derivando en la creación de la Comisión del Servicio Civil (Civil Service
Comision); y se introdujeron pruebas para el ingreso a la función pública, la
reacción inmediata sería que el llamado patronage comenzó a debilitarse desde
sus cimientos con estas medidas.
En 1966, el gobierno que encabezaba Harold Wilson nombró a Lord Fulton
presidente de una comisión que se encargó de realizar un dictamen sobre
la estructura, el reclutamiento, la capacitación y la gestión del personal que
integraba el Servicio Civil; el Informe Fulton representó el inicio de una nueva
etapa para la administración pública inglesa y su Servicio Civil.
Los principales puntos propuestos por Fulton eran la creación de un departamento
del Servicio Civil bajo el cargo del Primer Ministro, que se encargaría de la
selección, capacitación y gestión de personal, la creación de un instituto que se
encargara de estudiar y perfeccionar las técnicas de dirección y las transmitiera
77. Ibid. Pág. 297
254
a los funcionarios; la implementación de un mecanismo que garantizara
plenamente el ascenso por méritos. La selección de los nuevos integrantes del
Servicio Civil estaba bajo la responsabilidad de los Comisionados del Servicio
Civil (Civil Service Commissioners), y tanto la selección como la promoción se
encuentran totalmente fuera de cualquier injerencia política.
En 1969, se creó el Colegio del Servicio Civil (Civil Service College). Su objeto era
brindar una formación útil al funcionario público y extender el reclutamiento de
los altos funcionarios. De igual forma, realiza tres funciones básicas: enseñanza,
esencialmente de las técnicas de la administración y dirección; perfeccionamiento
para los altos funcionarios en servicio; e investigación en la ciencia administrativa.
Otro rasgo característico del Servicio Civil Inglés, tiene que ver con el enfoque
provisto para los exámenes de acceso al servicio público, pues en el caso de no
contar con estudios universitarios, no existe una barrera al puesto ya que los
exámenes están encaminados a resaltar las cualidades de la persona, prefiriéndose
a los inteligentes, con buen sentido común e integridad personal.
“... en el Reino Unido se detectaba a hombres con cualidades innatas de liderazgo, con
capacidad de cooperación, previsores ante contingencias, rápidos de aprendizaje de los hechos,
y que contaban con lucidez y habilidad de persuasión; seres humanos aptos para comprender
las implicaciones políticas y administrativas de un problema, y darles solución. En fin, personas
competentes para trabajar en equipo y ejecutar con fluidez los negocios públicos”.78
En el sistema británico se piensa que la formación es eficaz cuando se lleva a
cabo después de obtener experiencia. Es por ello que el sistema británico realiza
la capacitación para el servicio público en el servicio mismo, los funcionarios
públicos son formados en un sistema no escolarizado.
Las características del Servicio Civil Inglés son:
-
La política del servicio civil está definida por una serie de informes realizados por una
comisión real.
El órgano central de personal es la Comisión de Servicio Civil que se encarga de reclutar
y seleccionar al personal y asegurar la neutralidad política.
La permanencia y control del Servicio Civil está a cargo de la tesorería, que controla los
nombramientos y remuneración.
Tiene una concepción muy rigurosa de la neutralidad política, los funcionarios están
obligados a no expresar sus opiniones políticas personales.
El reclutamiento se realiza a partir de exámenes sobre cultura general, personalidad e
inteligencia del candidato.79
78. Ibid. Pág. 304
79. QUIROGA Leos, Gustavo. El Servicio Civil de Carrera. Op cit. Págs. 114 –115. Citado en: CONTRERAS Orozco, Leticia. Op cit. Pág. 43
255
No cabe duda que desde los inicios del siglo XIX hasta la presentación del Informe Fulton en 1966, muchas cosas se han modificado para mejorar el sistema
del Servicio Civil inglés, encontrando así nuevos mecanismos, que hacen de la
administración pública un cuerpo de profesionales plenamente capacitados y
especializados para el desarrollo de sus respectivas funciones.
1.6 El Offentlicher Dienst en Alemania
País localizado en Europa Central; durante la mayor parte de su historia, Alemania
fue un término geográfico utilizado para designar un área ocupada por varios
Estados. Se convirtió en un Estado unificado durante 74 años (1871-1945), pero
fue dividido al término de la Segunda Guerra Mundial en la República Federal de
Alemania (RFA, conocida como Alemania Occidental) y la República Democrática
Alemana (RDA, conocida como Alemania Oriental). El 3 de octubre de 1990, ésta
última pasó a formar parte de la RFA, por lo que Alemania volvió a ser una nación
unificada. Berlín es la capital y la ciudad más importante.80
La Ley Fundamental de Alemania es la Grundgesetz, promulgada el 23 de mayo
de 1949 para la antigua RFA (Alemania Occidental). Dicha ley que califica al país
como un Estado federal democrático fundamentado en la justicia social, es muy
similar a la Constitución de la República de Weimar (1919-1933), pero permite
un mayor nivel de autoridad de los gobiernos de los Estados Federados.
Alemania se divide en 16 Estados (Länder) en Alemania Occidental y cinco
Estados en Alemania Oriental. El jefe del Estado de Alemania es el Presidente
Federal, que resulta elegido para un periodo de cinco años por una convención
formada por miembros del Bundestag (la Cámara baja del Parlamento) más un
número igual de personas elegidas por los parlamentos regionales.
El Presidente nombra al canciller, el jefe del ejecutivo del país, que debe ser elegido por mayoría absoluta del Bundestag. El Presidente también elige al consejo
de ministros, conforme a las propuestas del canciller; éste es responsable ante el
Bundestag, el cual puede expulsarle del cargo por una mayoría simple. Sin embargo, la Ley Fundamental estipula que el Bundestag debe posibilitar simultáneamente la elección de un sucesor, para que este alto cargo nunca quede vacante.
El Parlamento alemán consta de dos Cámaras: el Bundestag, o Dieta Federal,
y el Bundesrat, o Consejo Federal, los cuales fueron ampliados en 1990 para
incorporar a los diputados de Alemania Oriental, por lo que en la actualidad
cuentan, respectivamente, con 669 y 69 miembros.
80. “Alemania.” Enciclopedia Microsoft Encarta 2001.
256
Los ciudadanos mayores de 18 años eligen por sufragio a los miembros del
Bundestag para una legislatura de cuatro años; la mitad de éstos se eligen
directamente en distritos que envían un único representante y el resto según
un sistema de representación proporcional; los partidos políticos consiguen
representación parlamentaria sólo si alcanzan más del 5% de los votos emitidos;
el Presidente federal puede disolver la Cámara baja. Los delegados elegidos
por los gobiernos de los Estados forman el Bundesrat; el número de delegados
enviados varía entre tres y cinco según la población de cada Estado.
Finalmente, el Poder Judicial está en manos de un tribunal superior –Bundesverfass
ungsgericht (Tribunal Constitucional Federal)–, que se encuentra en Karlsruhe.
Los gobiernos de los diez Estados de Alemania Occidental tienen amplios
poderes, como capacidad para recaudar impuestos, elaborar las políticas
educativas y culturales, y mantener un cuerpo de policía. Cada Estado tiene
una asamblea elegida por sufragio, que elige a un ministro - presidente o un
primer alcalde (como ocurre en Hamburgo y Bremen) como jefe del ejecutivo.
Los Estados se subdividen en condados, municipios y comunidades.81
El pasado de esta nación lo liga con grandes personajes como Federico el
Grande, los Habsburgo, Guillermo I y Bismark. Su régimen político, la mayor
parte de su historia, se encontró bajo la forma de una monarquía absoluta
hereditaria que en sus momentos de grandeza se transformaría en imperio.
En lo que respecta al Servicio Civil de Carrera alemán, encontramos que dentro
del proceso de formación alemán, existe el servicio preparatorio:
“Este servicio, ancestro del sistema moderno encarnado en el Referendar, se personificó en un
novicio conocido como Auskultator, cuyo destino era servir de aspirante al servicio público.
La idea provino de Federico El Grande, quien deseaba que en cada cámara hubiera cuatro
Auskultator, dotados de potencial para el aprendizaje... era... un proceso de entrenamiento
basado en el ejercicio de llevar expedientes y extractarlos, así como el aprender a redactar y
levantar inventarios, hacer tasaciones agrícolas y realizar cuentas financieras”.82
A pesar de que esta idea no rindió los frutos esperados, para 1743, se
estableció un mandato para que los Auskultatores presentaran exámenes luego
de transcurrido un año de servicio. El resultado de los exámenes definía el
destino de los meritorios o aspirantes a los cargos públicos: permanencia en el
noviciado, asunción del cargo de consejero o cambio de ocupación.
Gustav Schmoller, comenta el desarrollo de los años 1740 y 1870: “La etapa
anterior a estos años, la compara con una escuela debido a lo severo de los
preceptos que se debían hacer cumplir; en 1740 la burocracia parece una
81. “Alemania.” Enciclopedia Microsoft Encarta 2001.
82. GUERRERO, Omar. El Funcionario, El Diplomático y el Juez. Op cit. Pág. 170
257
“iglesia militante”, “las ideas de la Ilustración y de la igualdad política, con
la nueva educación cameralística luchaba contra una vieja sociedad y contra
sus egoístas puntos de vista”; finalmente, en 1870 la burocracia se ocupa
de tareas conservadoras y defiende sus tradicionales posesiones contra
incómodas novedades...”.83
Un caso curioso, se daba en las judicaturas donde cada aspirante, tras aprobar
los exámenes era admitido únicamente si tenía la capacidad de mantenerse por
sus propios medios, el tiempo que durase el servicio preparatorio.
Durante los años 30’s, se creó la Ley por la Ordenanza Disciplinaria de los
Funcionarios del Reich, que “constituye un ejemplo digno de los absurdos
propios del racismo, pues si bien es cierto que conservaron parte de la ancestral
escuela del servicio público alemán, requería también cualidades inusuales.”84
Se dictó la expulsión de los no-arios y de los servidores que no se hicieron dignos
de confianza de los líderes del nazismo. Al mismo tiempo, se intensificaba una
campaña de adoctrinamiento de los servidores públicos y la monopolización
de puestos por parte de los miembros del partido. Esto detentaría contra la
estabilidad en el empleo, entre otras muchas cosas.
En Alemania el concepto de servicio público no sólo abarca a quienes
representan y ejercitan la autoridad del Estado, sino también a los policías,
profesores universitarios y agentes postales. Además, “el servicio público
(Offentlicher Dienst) esta subdividido en tres categorías: funcionario (Beanmten),
empleado (Angestellten) y trabajador (Arbeiter)...”85
Solamente la primera categoría está investida de los poderes soberanos del
Estado, además, disfruta del estatuto de derecho público, proclama su lealtad
al orden constitucional, debe obedecer las instrucciones superiores, y goza de
pensión y seguridad social.
Dentro del régimen nacional del servicio público, toca a cada Länder formar y
reclutar a sus funcionarios públicos, los cuales, dicho sea de paso, no tienen
problema alguno para emigrar a otros Länder o ser transferidos al Gobierno
Federal. Esto dota de gran movilidad al servidor público alemán.
“En Baviera, por ejemplo, el primer examen es ejercitado por un sínodo integrado por un
juez, un funcionario público y un profesor de Derecho Administrativo, es una presentación
oral y escrita, esto sucede cuando la persona es aspirante a ingresar al servicio público. Hay
un segundo examen cuyo sistema de aprobación es más social que académico; un titular del
83. Ibid. Pág. 172
84. Ibid. Pág. 175
85. Ibid. Pág. 177
258
gobierno tiene a su cargo la formación del novicio, cuya preparación dura tres años y medio
como mínimo, se cubren diversas fases que llegan a durar hasta 66 meses y sólo entonces el
novicio podrá asumir el carácter de funcionario público al aprobar el examen final.” 86
Por otro lado, en el servicio público existen escalas y los sueldos están
jerarquizados a pesar de la variedad de ocupaciones de sus trabajadores.
“Alemania es el mejor ejemplo de la formación profesional de servidores públicos a través del
sistema de pre - ingreso, es decir, un servicio preparatorio. A través de este sistema se desea
que el aspirante palpe los diversos aspectos del Gobierno y que permita, a través de exámenes
sucesivos, que el servicio público se autoevalúe objetivamente”.87
El noviciado se modernizó a partir de 1952, convirtiéndose en su base un
examen de Estado, que se verifica en dos ediciones a lo largo del proceso
formativo: el primero se realiza después de los estudios universitarios; el
segundo luego de un periodo muy prolongado de servicio en diversos órganos
de la administración pública.
Este Servicio Civil es considerado por muchos científicos sociales, como el
mejor ejemplo de la formación profesional de servidores públicos debido a su
sistema de preingreso, o servicio preparatorio, en gran medida.
1.7 La Fonction Publique en Francia
Estado de Europa occidental, con una compleja estructura económica. La
República Francesa, regida por la Constitución de 1958, tiene al mando de su
Poder Ejecutivo, a un Presidente elegido por sufragio universal para un periodo
de 5 años, elige al Primer Ministro y al gabinete de ministros.
El Primer Ministro y el Consejo de Ministros son responsables sólo ante la
Asamblea Nacional, aunque el primer ministro tiene el derecho de pedir la
aprobación del Senado en los asuntos de política general. Cuando la Asamblea
Nacional adopta una moción de censura, rechaza el programa o una declaración
de política general del gabinete, el Primer Ministro debe dimitir.
El Parlamento francés es bicameral; está compuesto por la Asamblea Nacional (577
diputados) y el Senado (321 miembros). El primero se elige por sufragio universal
directo, con la representación proporcional de cada partido que se refleje en la
votación popular; los diputados permanecen en sus cargos por periodos de cinco
años. Los senadores son elegidos para nueve años, a través de sufragio popular
indirecto (es decir, por la asociación de otras cámaras de representantes).
86. CONTRERAS Orozco, Leticia. Op cit. Pág. 42
87. Ibid. Pág. 178
259
La Constitución de 1958 establecía un nuevo cuerpo, el Consejo Constitucional, con poder para supervisar las elecciones y la celebración de referéndums,
así como para decidir sobre cuestiones constitucionales; el Consejo está compuesto por nueve miembros designados y por todos los antiguos Presidentes de
la República. Los franceses pueden votar a partir de los 18 años.
Mientras que la Asamblea Nacional posee la suprema autoridad legislativa, el
Senado es un cuerpo consultivo que tiene el derecho de examinar y dar cuenta
de las opiniones sobre legislación y política iniciadas en la Asamblea Nacional
y retrasar, pero no evitar, la aprobación de las leyes.
Los 96 departamentos en que se divide el territorio francés se organizan en
22 regiones. Los departamentos están divididos en communes (municipios)
administrados por consejos municipales, cuya composición oscila entre 10 y
36 miembros, nombrados para un periodo de seis años. Cada consejo elige
entre sus miembros a un alcalde, que representa al gobierno nacional. Francia
cuenta con más de 36,000 communes. Otras unidades de gobierno local son los
arrondissement (distritos) y los cantones.
El poder local esta representado por los tribunales locales, divididos en los llamados
Tribunales de Instancia y Tribunales de Gran Instancia, que se encargan de pequeños casos criminales y civiles. Los tribunales penales tratan los delitos castigados
con prisión de cinco años o menos y los casos civiles de mayor importancia.88
En cuanto a su Función Pública, la visión francesa expresa que la enseñanza
universitaria, debe ser orientada a la producción y transmisión del conocimiento. Por lo cual, se le confía a las universidades la preparación de sus estudiantes
para alcanzar un nivel general de conocimiento, y a las escuelas profesionales
se les delega el aprendizaje propiamente administrativo.
En Francia “el funcionario público, además de las competencias de su cargo (potestas), dispone de una cierta consideración (autoritas), que dificulta su sensibilidad a
la voluntad popular”.89 En el periodo anterior a la Primera Guerra Mundial existían
“estatutos particulares” modernos, ya que había algunos muy antiguos, como el de
1834, que regulaba la situación de oficiales de fuerzas armadas de tierra y mar. Este
tipo de estatutos se fue dando en mayor número de instituciones, dada la ausencia
de un estatuto general. De hecho, durante la Primera Guerra Mundial, se dio un
marcado impulso al establecimiento de un estatuto general, hasta que se adoptó,
con la ley del 14 de septiembre de 1941, un Estatuto general de funcionarios.
88. “Francia.” Enciclopedia Microsoft Encarta 2001.
89. HARO Bélchez, Guillermo. Aportaciones para la reforma de la función pública en México. Op cit. Pág. 158, Citado en: GÓMEZ
Collado, Roberto. Op cit. Pág. 70 – 71.
260
A semejanza del servicio público alemán, “la organización del servicio público
francés se inició con la expedición de disposiciones especiales para ciertos
sectores de la administración gubernamental, tales como la ley de mayo 19 de
1834, por la cual Talleyrand normó la actividad del servicio exterior”.90
En 1959, un estatuto restringió, para la integración de este sistema a los
servidores del Poder Ejecutivo, excluyendo a los funcionarios judiciales,
militares, administradores de corporaciones públicas industriales y comerciales,
empleados parlamentarios.
El Estatuto General de Funcionarios del Estado y de las Colectividades
Territoriales, está integrada por tres leyes que están formalmente separadas,
pero constituyen en conjunto un sistema funcional:
1.
2.
3.
La primera contiene los derechos y obligaciones de los funcionarios.
La segunda ley entraña las disposiciones estatutarias referentes a la función
pública del Estado.
La tercera comprende las disposiciones estatutarias de la función pública
territorial.91
Es en este país donde el ingreso a la función pública se basa en el mérito: la
Declaración Universal de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789,
Artículo VI, estableció el derecho de admisibilidad a los empleos públicos para
todos los ciudadanos, sin más distinción que sus capacidades y talentos.
Con la reforma socialista de 1983-1984, el estatuto de 1959 se actualiza y adapta a
las nuevas necesidades y condiciones del servicio público. Se presentaron tres leyes
que dan nombre a los títulos del estatuto, y que antes de su aprobación generaron
comentarios muy favorables; la primera ley es relativa a los derechos y obligaciones
de los funcionarios; la segunda a la Función Pública del Estado y la tercera a la
Función Pública Territorial. Es decir, las administraciones de los municipios,
departamentos, regiones y organismos autónomos administrativos.92
En Francia, la Universidad dota de un nivel general de conocimiento y la Escuela
Nacional de Administración (ENA), establecida en octubre 9 de 1945, el aprendizaje
práctico. Esta institución postuniversitaria, tiene por objetivo la preparación práctica
del funcionario con base en el principio de la imparcialidad política. Los candidatos,
al igual que en Alemania, deben tener como base una formación universitaria en el
área de Economía, Derecho y Ciencias Políticas y Sociales preferentemente. Podemos
mencionar las características fundamentales de este modelo:
90. GUERRERO, Omar. El Funcionario, El Diplomático y el Juez. Op cit. Pág. 187
91. Ibid. Pág. 188
92. GÓMEZ Collado, Roberto. Op cit. Pág. 72
261
-
El reclutamiento y selección se basan en el concurso abierto(para aspirantes entre 25 y
30 años).
La capacitación para entrar al servicio civil comprende la preparación para el examen abierto
sobre cultura general y conocimientos especializados en la universidad; y la preparación
para un examen de promoción interna en las escuelas de administración pública.
El servicio civil se basa en un estatuto de la función pública.
No existe un organismo central del servicio civil, sino un área adscrita al primer ministro.93
Existen concursos que son de dos clases: oposiciones libres, abiertas a todos
los candidatos que detentan determinados títulos; y oposiciones reservadas a
los servidores públicos con cierta antigüedad de desempeño y que cuenta con
alguna formación.
“Adicionalmente, para los cuerpos de funcionarios seleccionados por la Escuela Nacional de
Administración... existe una tercera vía de ingreso para el personal con un mínimo de ocho años
de servicios en puestos electivos de municipalidades, consejos regionales o generales, y consejos
de administración de asociaciones de utilidad pública; o bien, que el candidato haya sido
dirigente elegido en organizaciones sindicales de carácter representativo en el nivel nacional”.94
Mediante esta tercera vía se cree democratizado el ingreso a la ENA, pues
es considerado por muchos como un plantel elitista por su dedicación a la
formación de los miembros del servicio público superior el cual, además de
las carreras administrativas que se aseguran, están en posibilidad de ocupar los
puestos más importantes de la administración pública francesa.
Dentro del sistema francés, los ascensos se realizan a través de las siguientes
fórmulas:
1.
2.
3.
Por nombramiento realizado por una autoridad competente, mediante su publicación
en un cuadro de ascensos anual que es formulado con base en el informe de una
comisión administrativa paritaria, tomando como fundamento la capacidad profesional
de los funcionarios.
A través de la inscripción en un cuadro anual de ascensos formulado por una comisión
semejante a la anterior, cuyo sustento es el resultado de un examen de tipo profesional.
Por medio de una nominación basada exclusivamente mediante concurso.95
La Escuela Nacional de Administración, forma parte de un sistema configurado
para atender la formación y el perfeccionamiento de servidores públicos
superiores. Mientras que en los institutos regionales de administración,
creados en diciembre 3 de 1969, preparan a los servidores públicos locales. Por
su parte, los funcionarios especializados se forman en escuelas particulares que
algunos ministerios han establecido, donde suele perpetuarse y prolongarse la
formación universitaria original del servidor público.
93. QUIROGA Leos, Gustavo. El Servicio Civil de Carrera. Op cit. Pág 113 -114. Citado por: CONTRERAS Orozco, Leticia. Op cit.
Págs. 42 - 43
94. GUERRERO, Omar. El Funcionario, El Diplomático y el Juez. Op cit. Pág. 189
95. Ibid. Pág. 190
262
“Hasta 1945, la formación de los funcionarios era segregativa e incompleta, pues la antigua
Escuela Libre de Ciencias Políticas de París donde estudiaban, únicamente ofrecía un
conjunto de cursos y conferencias destinados a los altos servidores públicos; y era inaccesible
a los estudiantes residentes fuera de la Capital.
En fin, los estudios universitarios favorecían los procedimientos de reclutamiento
estamental y plutocrático de los grandes cuerpos funcionariales, y marginaban a los
jóvenes carentes de fortuna”.96
El propósito fundamental de la ENA es complementar la formación
universitaria y preparar a sus miembros a través de la enseñanza administrativa.
Al mismo tiempo, se pretende la corrección de los defectos del reclutamiento
administrativo y democratizar las oportunidades de empleo en Francia.
“La ENA admite estudiantes y funcionarios en activo por medio de concursos. No se
trata de una exploración que se restrinja a los conocimientos del pretendiente, pues
también se escudriña su capacidad de analizar y sintetizar, se palpa la originalidad
de sus ideas y el orden de su pensamiento, y hasta se aprecia la elegancia de su estilo
al ejercitar el arte de la pluma. Se trata de exámenes competitivos que ofrecen una
sensación nítida de cualidades tales como la inteligencia y el carácter, así como otros
aspectos de la personalidad de los aspirantes”.97
Los concursos son bondadosos, pues los aspirantes que evidencian deficiencias
en su formación universitaria pueden subsanarlas estudiando programas
diseñados ex profeso, durante el primer año de ingreso a la ENA. En la ENA
no se llevan a cabo labores de investigación o cursos de perfeccionamiento y
actualización, esto les corresponde al Centro de Altos Estudios.
“Antes de la creación de la ENA, sólo en algunos casos un empleado podía llegar a ser
director; ahora, a pesar de la ENA, un funcionario que ha ingresado en una categoría inferior
es muy probable que ahí permanezca toda su carrera”.98
Esto es provocado por la precisión de las normas y principalmente por
los requisitos –en los grados y títulos–, que han limitado la flexibilidad y
apertura del sistema de promociones.
En Francia se sigue pensando que los grados y los cargos adquiridos son
eternos, y que no hay nuevas vías de desarrollo profesional. Es así como el
caso francés se ha topado con uno de los principales inconvenientes de la
función pública: la inamovilidad en el empleo.
La característica principal de la tradición francesa es su idea de complementar
la formación académica con el adiestramiento práctico. Esto constituye un
96. Ibid. Pág. 191
97. Idem.
98. Ibid. Pág. 195
263
esfuerzo para establecer un puente entre las universidades y la función pública.
La transformación más reciente que ha tenido este sistema, consiste en el
reemplazo de los antiguos concursos, por un método único de selección.
Finalmente, aunque Francia cuenta con el Instituto Internacional de
Administración Pública para colaborar en otros países a la formación de
funcionarios extranjeros, la ENA recibe anualmente alumnos de otros países.
Además de fomentar intercambios de información y documentación, y realizar
intercambio de funcionarios, alumnos y de profesores.
1.8 La Función Pública en España
Es una monarquía constitucional de Europa que ocupa la mayor parte de la
península Ibérica; cuyo gobierno a finales de la década de los 70’s sufrió una
transformación, desde el régimen autoritario (1939-1975) de Francisco Franco
a una monarquía parlamentaria bajo la Constitución de 1978.
El Jefe de Estado es un monarca (hereditario), mientras que el Poder Ejecutivo
está en manos del Presidente del gobierno, quien es propuesto por el monarca
y es elegido para el cargo por el Congreso de Diputados. Él es el encargado de
nombrar a los miembros del Consejo de Ministros. Así mismo, hay un cuerpo
consultivo que es el Consejo de Estado.
En 1977 las Cortes unicamerales de España fueron reemplazadas por un Parlamento
bicameral formado por un Congreso de los Diputados, con 350 miembros, y un Senado,
integrado por 259 miembros, de los cuales 208 son elegidos en circunscripciones
provinciales y el resto son designados por las comunidades autónomas.
Los diputados son nombrados para periodos de cuatro años, por sufragio universal
de todas los ciudadanos a partir de 18 años, bajo un sistema de representación
proporcional. Los senadores elegidos directamente se votan para periodos de cuatro
años sobre una base regional. Cada provincia de la península elige 4 senadores y otros
20 son elegidos por las circunscripciones de Baleares, Canarias, Ceuta y Melilla.
La Constitución de 1978 permitió dos tipos de comunidades autónomas, cada
una con poderes diferentes. Dichas comunidades, han asumido considerables
poderes de autogobierno y aún continúan las negociaciones con el gobierno
central para conseguir mayores competencias.
Cada una de las 17 comunidades autónomas elige una asamblea legislativa
unicameral, que selecciona a un Presidente entre sus propios miembros. Siete
de las comunidades autónomas están compuestas por una sola provincia, las
264
otras 10 están formadas por dos o más. Cada una de las provincias, 50 en total,
tiene un gobernador civil nombrado por el Ministro del Interior. Cada una
de sus más de 8.000 municipalidades está gobernada por un concejo elegido
popularmente, que a su vez elige a uno de sus miembros como alcalde.
El sistema judicial en España está regido por el Consejo General del
Poder Judicial, cuyo Presidente es el del Tribunal Supremo. El otro
tribunal importante del país es el Tribunal Constitucional que controla el
cumplimiento de la Constitución.99
“El servicio público español, como sus congéneres europeos, se fraguó durante la etapa
final del Estado absolutista. Durante el antiguo régimen, el ingreso al servicio se realizaba
con el apoyo de los funcionarios más antiguos y ocurría durante un período determinado,
pero que podía abarcar de seis a más años de preparación, luego de los cuales el meritorio
obtenía el nombramiento de escribiente de número. Pasaba también mucho tiempo para
ascender a la categoría inmediatamente superior de oficial, sobre la cual sólo existía una
estrecha escala de dos puestos más: oficial mayor y secretario del rey.”100
Con el establecimiento del régimen constitucional, el aparato burocrático
aumentó considerablemente pero se convirtió en parte del botín del
partido vencedor de la contienda electoral.
La inmovilidad se constituyó en la regla del servicio público, principalmente
cuando una crisis política provocaba el cambio de Gobierno. Este rasgo es muy
cercano a la idea que hasta hace algunos años se tenía de la administración
pública en México.
“A pesar de esta dañina situación para el servicio público, en febrero 7 de 1827 se había
decretado la constitución de una carrera administrativa especial para los empleados de la Real
hacienda, puntualizándose especialmente los derechos de estabilidad y promoción”.101
Bravo Murillo, propuso el establecimiento de reglas para regular el ingreso en
las carreras públicas –para ascender, para conservar a los empleados y que no
puedan ser separados arbitrariamente sino por motivos justos y fundados–.
Este mismo personaje, “refrendó el real decreto de junio 18 de 1852 que
construyó la primera regulación española de la función pública, al mismo
tiempo que una de las primeras en el mundo”.102
Sin embargo, al no considerar el decreto de estabilidad, impidió que cuajara la
noción de carrera administrativa, aunque daría paso al sistema de méritos en la
administración pública española.
99.
100.
101.
102.
“España.” Enciclopedia Microsoft Encarta 2001.
GUERRERO, Omar. El Funcionario, El Diplomático y el Juez. Op cit. Pág. 209
Ibid. Pág. 210
Idem.
265
“A finales del siglo XIX se desarrolló la tendencia a la integración de cuerpos especiales de
funcionarios, cuya factura gradualmente se fue fundamentando en la exigencia de títulos
universitarios, preparación administrativa y funciones específicas de la administración
pública, tales como los ingenieros, diplomáticos, abogados y letrados. Cada cuerpo, desde
entonces, está regido por una disposición orgánica a modo de estatuto donde se fijan las
funciones, derechos y deberes”.103
El servicio fue dividido en dos grandes escalas: técnica y auxiliar; el primero de
éstos, en cada ministerio se clasificó en tres categorías: Jefe de Administración; Jefe
de Negociado; y Oficial. Igualmente, cada categoría se subdividió en tres clases. El
personal auxiliar constituía una sola categoría, pero estaba dividida en tres clases.
“A finales de los años 50 ya estaba consolidada la función pública española. Por cuanto
al ingreso, el procedimiento usual ha sido la oposición sustentada ante sínodos integradas
por miembros pertenecientes a la administración pública, especialmente del órgano de las
vacantes del caso, así como por profesores. Las oposiciones se practicaban por graduados
universitarios cuyas edades se situaban entre los 23 y los 30 años de edad”.104
Entre 1963 y 1964 se reorganizó el servicio público, a través de la unificación de
cuerpos de funcionarios generalistas; se regularon así los derechos económicos
de los funcionarios y se estableció la Comisión Superior de Personal.
La Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública de agosto 2 de
1984, contiene algunas disposiciones que pretenden prevenir que se adueñen
de algunos sectores de la administración pública mediante una ocupación
ininterrumpida y exclusiva de puestos por sus miembros. Estas medidas,
parecen extremar la desconfianza en el servicio público, más que suscitar la
credibilidad y confianza entre el funcionario y la organización administrativa.
En España existen dos tipos de carrera administrativa: la intracorporativa e
intercoporativa. La carrera intracorporativa consiste en “la posibilidad de ir
pasando, dentro de un mismo cuerpo o escala, de unos puestos a otros de
superior nivel de autoridad y responsabilidad y, lógicamente, de retribuciones.
La carrera intercoporativa viabiliza que las expectativas de promoción de los
servidores públicos no se agoten en el ascenso dentro de su cuerpo o grupo de
titulación... consiste en la posibilidad de ascender desde cuerpos o escalas de un
determinado grupo de titulación a otro de grupo superior”.105
Al crearse el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), éste se quedó
como el organismo responsable de la formación de los altos funcionarios
españoles, realizando la selección, formación y perfeccionamiento de los
funcionarios, y promoviendo su perfeccionamiento.106
103.
104.
105.
106.
Ibid.
Ibid.
Ibid.
Ibid.
266
Pág.
Pág.
Pág.
Pág.
211
213
217
221
Los candidatos –que cursan algún tipo de estudios en el INAP–, son personas cuentan
con título universitario, de nacionalidad de alguno de los países iberoamericanos y
que prestan sus servicios en la administración pública de su país.
Es importante mencionar que España cuenta con un amplio sistema de
promoción, capacitación y actualización del Servicio Civil de Carrera a través
de su Instituto Nacional de Administración Pública; ya que cuenta con un
sinnúmero de acuerdos de colaboración con los países Iberoamericanos.
1.9 El Civil Service en Estados Unidos de Norteamérica
República federal situada en Norteamérica y constituida por 48 Estados
contiguos más Alaska y Hawai. Su ley suprema es la Constitución de Estados
Unidos, redactada en 1787 y ratificada en 1788 por dos tercios de los Estados,
entró en vigor en 1789. Desde la adopción de la Constitución, el gobierno
federal ha incrementado sus funciones en materia económica y social, y ha
compartido más responsabilidades con los Estados.
La elección del Presidente y el vicepresidente es indirecta. El nombramiento de
ambos por el Colegio Electoral, cuyos integrantes son elegidos por los votantes
de cada Estado y del Distrito de Columbia. En casi todos los casos, la elección
del Colegio Electoral coincide con la expresada por el voto popular. El mandato
es de cuatro años y se limita el cargo presidencial a dos mandatos.
El Presidente de Estados Unidos suele tener más funciones que el Primer
Ministro de los gobiernos parlamentarios porque es la máxima representación
del Estado y jefe de gobierno; es decir, preside el Ejecutivo.
Un amplio sistema consultivo está al servicio del Presidente; los ayudantes
de la Casa Blanca le proporcionan informes, organizan las relaciones con la
prensa, los encuentros y los viajes, y se encargan de mantener contactos con
el Congreso, los departamentos gubernamentales, grupos sociales y con el
partido político del Presidente. Las agencias encargadas de estas funciones son
la Oficina de Gestión y Presupuesto, que prepara las demandas del presupuesto
presidencial y los controles del gasto, el Consejo de Seguridad Nuclear, que se
preocupa de la defensa de la nación, y el Consejo de Asesores Económicos.
El gabinete del Presidente también sirve como fuente de información y
asesoramiento. Consta de los jefes de los departamentos gubernamentales
y unos pocos funcionarios, como el director de la Agencia Central de
Inteligencia (CIA) y el embajador estadounidense en Naciones Unidas
(ONU). El gabinete no tiene poder en sí mismo.
267
Todos los poderes legislativos otorgados por la Constitución los ejerce el
Congreso de los Estados Unidos, que consta de dos cámaras, el Senado y la
Cámara de Representantes. El Senado tiene 100 miembros, dos por cada Estado
federado. Los diferentes Estados, sobre las base de su población según el censo
más reciente, eligen a los 435 miembros de la Cámara de Representantes,
nombrados para un periodo de dos años, mientras que los senadores lo son
por seis años, de estos últimos se elige un tercio cada dos años.
El Senado y la Cámara de Representantes son organizados por el partido
mayoritario en cada cámara, el cual elige a su presidente, al dirigente de la
mayoría y a los presidentes de cada comité.
A diferencia de los jefes de Gobierno de los sistemas parlamentarios en
otros países, el Presidente de Estados Unidos no desiste ni convoca a nuevas
elecciones cuando la mayoría en el Congreso rechaza sus programas.
La Constitución establece la formación del Tribunal Supremo y el sistema
judicial se completa con doce tribunales de apelación (a veces denominados
tribunales de jurisdicción), 91 juzgados de distrito y varios juzgados especiales
como el Tribunal de Cuentas, el Tribunal de Reclamaciones y el Tribunal de
Apelación de Excombatientes, todos ellos establecidos por el Congreso.
Los tribunales federales realizan dos funciones constitucionales: interpretan
el significado de las leyes y las regulaciones administrativas y determinan si
cualquier ley aprobada por el Congreso, por las cámaras legislativas estatales,
o cualquier acción administrativa tomada por las ramas gubernamentales,
estatales o de la nación, quebrantan la Constitución.
Los Estados Unidos están organizados en un sistema federal, en el que los
Estados federados mantienen ciertos poderes que no ejerce el gobierno nacional
y no asumen competencias relativas a relaciones internacionales o actividades
fiscales; tampoco pueden acuñar moneda, recaudar impuestos sobre el comercio
interestatal o restringir el movimiento de personas por sus límites territoriales.
Las funciones principales de los Estados comprenden el control de los
requerimientos exigidos para poder votar, la administración de las elecciones
nacionales y estatales, la supervisión del gobierno municipal y de los condados,
y el mantenimiento de autopistas, cárceles, hospitales y centros psiquiátricos. Los
Estados también mantienen amplios sistemas de educación superior. Comparten
con las entidades locales de gobierno la responsabilidad por el bienestar, la
atención médica a los indigentes y los servicios de desempleo, entre otros.
268
“Casi todos los estados se dividen en unidades territoriales denominadas condados (3.043).
En áreas muy pobladas, las comunidades se organizan en municipios, que incluyen ciudades,
pueblos y distritos. Los municipios, por lo general, proporcionan servicios básicos, como policía,
sanidad y bomberos. La educación en los niveles de primaria y secundaria suele estar a cargo de
los consejos escolares que comparten la autoridad con el gobierno estatal sobre la financiación de
los centros, el programa de estudios y la cualificación y elección del profesorado”.107
En lo que se refiere a su Servicio Civil, al inicio de la vida independiente
de los Estados Unidos de Norteamérica, y hasta mediados del siglo XIX, la
designación de cargos públicos era considerada como “favores dispensados
al solicitante, agradeciendo los servicios prestados, o como anticipo de
futuras prestaciones de interés”.
Durante los primeros 25 años de la segunda mitad del siglo XIX el spoil system fue el método
usado para sustituir a los funcionarios del gobierno derrotado, acuñando la frase “To the victors
belong the spoils” (de los vencedores es el botín); hasta que la reforma de 1883, conocida como
la Pendelton Act, instaura el llamado merit system, donde se muestra cierta influencia del
sistema de administración y profesionalización británico. Éste permaneció aproximadamente
hasta 1933, año en que el presidente Franklin D. Roosevelt promulga el New Deal. 108
En los Estados Unidos existió la Civil Service Comision, que era el órgano
rector del Servicio Civil o sistema de profesionalización del servicio público;
actualmente, los Estados tienen las facultades para organizar sus propias leyes
de Servicio Civil, puesto que son independientes entre sí.
A raíz de la novedad de su administración pública, los partidos políticos que
pretendían obtener algunos puestos, carecían de convicción y una idea clara de
lo que se requería para trabajar en dicho lugar. El sistema de botín, fue el común
denominador por muchos años, hasta que a mediados de 1800, se pensó en
la implementación de exámenes de ingreso, pero a su vez se le descontaba del
salario de los empleados públicos para complementar los gastos del partido.
Para 1883, se instauró la Ley Pendelton, que sustentaba el sistema de mérito
para “administrar al personal federal de la Comisión del Servicio Civil, que
dependía de la Oficina del Presidente”109. No obstante, los resultados de esta
ley fueron escasos ya que sólo una parte del personal fue elegido bajo dicho
sistema, quedando el resto para la libre designación, esto dio lugar al manejo
del slogan “the right man for the right place”.
Esto abrió una clara diferencia con los sistemas europeos, basados en cuerpos
(sistema francés) o en clases de funcionarios (sistema inglés). Otra diferencia con
relación a la carrera administrativa europea, es que el sistema norteamericano
107. “Estados Unidos de América.” Enciclopedia Microsoft Encarta 2001.
108. HARO Bélchez, Guillermo. Aportaciones para la reforma de la función pública en México. Citando a Joachim Friederich, Carl.
The Rise and Decline of the Spoils Tradition. Pág. 136. Citado en: GÓMEZ Collado, Roberto. Op cit. Pág. 72
109. BAENA del Alcázar, Mariano. Curso de Ciencia de la Administración. Volumen I. 4ª Ed. España, Editorial Tecnos, 2000. Pág. 138
269
no tiene grados fijos sino un status por el que se estima su carrera y su salario.
Finalmente, a diferencia de los sistemas europeos, en el sistema norteamericano,
la capacitación del personal depende de cada individuo, así que no es una
responsabilidad del aparato estatal.
Para 1935, “se propuso la creación de un cuerpo de administradores generalistas
de alto nivel, de carrera y movilizable de entre los diversos servicios a semejanza
de la Clase Administrativa Británica”110.
Durante la presidencia de Carter, surgió la Ley de reforma del Servicio Civil
de 1978, dicha ley desintegraba la Comisión del Servicio Civil y daba origen
a dos oficinas: la Office Personnel Management (Oficina de Administración de
Personal), que se integra a la Oficina del Presidente, y está encargada de hacer
las correcciones pertinentes al Servicio Civil; y la Merit System Protection Board
(Junta de Protección al Sistema de Mérito). Además, se creó el Senior Ejecutive
Service (Servicio Ejecutivo Superior - SES), que se rige de manera especial y está
constituido por los funcionarios profesionales más competentes. Estos últimos
ostentan un gran poder dentro de la administración pública federal.111
Omar Guerrero distingue como rasgo principal del sistema norteamericano, el
Sistema de Méritos, fundados principalmente en la competencia, idoneidad,
objetividad, integridad social y personal, formación continua, protección, carrera
con base en el rendimiento. El Servicio Civil se inspira en el modelo inglés, el
reclutamiento del personal se realiza con base en las siguientes características:
-
El funcionario se concibe como una persona especializada capaz de realizar funciones
tanto en el sector público como privado y de hecho existe movilidad del personal de un
sector a otro.
No existe un estatuto general sobre el servicio civil, la protección del personal es a través
de disposiciones legales aunque no constitucionales.
El órgano central es la Comisión de Servicio Civil que depende del presidente, integrada por
tres miembros, de los cuales no más de dos deben ser militantes de un mismo partido.
El reclutamiento se basa en capacidades especializadas.112
-
Entre las características comúnmente atribuidas a los sistemas de Servicio Civil
encontramos que la ley norteamericana típica del Servicio Civil tiene varios de
sus ingredientes principales:
1)
Ilegaliza las prácticas de nombramiento o destitución de empleados por
razones políticas, o de obligar a los empleados a contribuir con dinero o en
forma de servicios a la organización de partido;
110. HARO Bélchez, Guillermo. Aportaciones para la reforma de la función pública en México. Citando a Joachim Friederich, Carl.
The Rise and Decline of the Spoils Tradition. Pág. 136. Citado en: GÓMEZ Collado, Roberto. Op cit. Pág. 318
111. BAENA del Alcázar, Mariano. Op cit. Pág. 138
112. QUIROGA Leos, Gustavo. El Servicio Civil de Carrera. Op cit. Págs. 115 – 116. Citado por: CONTRERAS Orozco, Leticia. Op cit.
Págs. 43 - 44
270
2)
3)
4)
Crea un organismo de servicio civil, generalmente dirigido por una junta
nombrada, pero no amovible, por el Jefe del Estado, para ejercer los
controles dispuestos por la ley;
Establece un sistema de procedimientos, generalmente incluyendo
exámenes, para la provisión de los puestos del servicio civil; y
Instituye habitualmente un sistema de procedimientos para la protección
de los empleados contra la destitución por motivos políticos.113
A partir de la Segunda Guerra Mundial el Servicio Civil de los Estados Unidos de
Norteamérica ha sufrido modificaciones constantes; sin embargo, representa la
actualización y adaptación constante de la administración pública norteamericana
a los tiempos. En nuestros días no existe ningún Estado en el cual no esté establecido
el sistema de mérito como forma de acceso a la administración pública.
No obstante las ventajas y desventajas de cada uno de los sistemas anteriormente
analizados, es importante reconocer que su origen se encuentra en el deseo y
la necesidad de mejorar el funcionamiento de las instituciones públicas, y que
dicha mejora involucra forzosamente a los individuos que dotan de vida a las
instituciones a través de su trabajo. Por ello resulta fundamental el darle valor
a la administración del personal dentro de dichas instituciones.
Estos ejemplos no son la panacea, o la receta perfecta para crecer como país,
pero podemos analizarlos y basarnos en ellos para la formulación de nuestras
propias soluciones.
Capítulo 2. El poder legislativo: Congreso de la Unión
y Congreso del Estado de México
“El derecho es el conjunto de condiciones que permiten
a la libertad de cada uno acomodarse
a la libertad de todos.”
- Immanuel Kant
El Estado y las instituciones que le dan vida, cuentan con un elemento
fundamental que es la soberanía, desde la concepción del Estado moderno;
entendamos a ésta como el poder que poseen un grupo de personas para
tomar decisiones y resolver conflictos en el seno de una organización política y
social, en un territorio determinado; dicho poder implica independencia de los
poderes externos y autoridad máxima sobre los grupos internos.
113. SIMON, Herbert A., Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson. Administración Pública. México, Ed. Letras S. A., 1968. Pág. 294
271
“En los Estados federales, este principio se ve modificado en el sentido de que ciertos derechos
y autoridades de las Entidades federadas, como los länder en Alemania, los estados en Estados
Unidos, Venezuela, Brasil o México, no son delegados por un gobierno federal central, sino
que se derivan de una constitución. El gobierno federal, sin embargo, está reconocido como
soberano a escala internacional, por lo que las constituciones suelen delegar todos los
derechos de actuación externa a la autoridad central.”114
En el plano nacional, uno de los papeles fundamentales del Estado es proporcionar
un Marco Jurídico que regule la convivencia de su población, garantizando su
seguridad y todos aquellos aspectos que considere su responsabilidad, por ello
los Estados tienden a crear instituciones (legislativas, ejecutivas, judiciales),
además de contar con fuerzas armadas que garanticen su seguridad externa. La
trascendencia de estas instituciones que dan vida y movilidad al Estado, es la que
nos lleva al análisis de dos temas que sustentan la tarea legislativa.
2.1 La Democracia y la Teoría de la División de Poderes
Uno de los ámbitos de estudio que más ha apasionado a filósofos, politólogos,
sociólogos, y otros tantos científicos sociales a través del tiempo, tiene que ver
con la filosofía política debido a que ésta encierra tres cuestiones fundamentales
que han echado a volar el ingenio y razonamiento humano por muchos siglos;
dichas cuestiones desde la concepción magistral de Norberto Bobbio son:
a)
b)
c)
Sobre la mejor forma de gobierno o sobre la óptima república;
Sobre el fundamento del Estado, o del poder político, con la consiguiente justificación
(o injustificación) de la obligación política;
Sobre la esencia de la categoría de lo político o de la politicidad, con la disputa
preponderante sobre la distinción entre la ética y la política.115
Es el primer apartado el que nos conduce a las diferentes concepciones que
se han generado, en torno a las formas de gobierno 116, de ahí reconocemos
las tres clasificaciones clásicas: Aristóteles elabora una clasificación con
base en el número de gobernantes, de la que resultan la monarquía (un
gobernante), la aristocracia (pocos), y la politeia (muchos gobernantes);
además, establece sus respectivas degeneraciones, tiranía, oligarquía y
democracia. Maquiavelo las reduce a dos, monarquía y república (en esta
engloba a la aristocracia y a la democracia). Montesquieu distingue a las
formas de gobierno con base en el principio que los rige, a la monarquía,
el honor; al despotismo, el temor; y a la democracia, la virtud.
“La esencia del sistema democrático supone, pues, la participación de la población en el
nombramiento de representantes para el ejercicio de los poderes ejecutivo y legislativo del
Estado, independientemente de que éste se rija por un régimen monárquico o republicano.”117
114.
115.
116.
117.
“Soberanía.” Enciclopedia Microsoft Encarta 2001.
BOBBIO, Norberto. Estado Gobierno y Sociedad. México, Fondo de Cultura Económica, 1999. Pág. 71
BOBBIO, Norberto. Estado Gobierno y Sociedad. Op cit. Pág. 144-147
“Democracia”. Enciclopedia Microsoft Encarta 2001.
272
Hoy en día, la democracia es concebida como el sistema político en el que la
autoridad suprema es ejercida por representantes elegidos mediante el sufragio,
con pleno reconocimiento de que la soberanía nacional reside en el pueblo.
En muchos sistemas democráticos, éste último elige tanto al jefe del Poder
Ejecutivo como a los representantes que integran el Legislativo. En el caso de
las monarquías constitucionales, como Gran Bretaña y España, sólo se eligen a
los parlamentarios, de cuyas filas saldrá el Primer Ministro y el gabinete.
Max Weber, por su parte, expresó algunas ideas de enorme trascendencia en
torno a la democracia; en primer lugar, este autor ante la realidad propia de su
tiempo, analiza la democracia de masas, y reconoce que ésta supera a la antigua
administración con base en los privilegios feudales, a través de la sustitución
–ya analizada– de dichos funcionarios, por trabajadores profesionales.
Weber encuentra en los partidos democráticos de masas, esa inquietud por
romper, desde su organización interna, con el dominio tradicional de los
honoratiores118 “basado en las relaciones personales y en el prestigio que todavía
predomina en los partidos conservadores y en los antiguos partidos liberales”119,
para organizarse burocráticamente bajo la dirección de funcionarios de partido,
secretarios de partido y de sindicato, etcétera.
Por este motivo, Weber considera que el progreso de la burocratización se
encuentra estrechamente ligado al desarrollo de la democracia. No obstante,
aclara que dicha relación no se refiere al aumento de la participación activa de
los dominados en el dominio dentro de la organización considerada. Más bien,
se encamina a la complementación del concepto político de la democracia como
“igualdad jurídica” de los dominados a través de estos otros dos postulados:
1.
2.
Trabas al desarrollo de un “estamento de funcionarios” cerrado a favor de la accesibilidad
general a los cargos,
Reducción a lo mínimo de su poder en interés de la mayor amplitud posible de la
influencia ejercida por la “opinión pública”.
Por lo tanto, siempre que sea posible, postula la provisión de las vacantes mediante elección
revocable y sin tener en cuenta ninguna aptitud profesional especialista. Con ello entra
inevitablemente en conflicto las tendencias a la burocratización por ella producidas.120
Es importante aclarar lo que Weber expresaba sobre las burocracias muy desarrolladas,
pues éstas constituyen las organizaciones sociales de más difícil destrucción.
“La burocratización es el procedimiento específico que transforma una acción comunitaria en
una acción societaria racionalmente ordenada. Como instrumento de la socialización de las
relaciones de dominación ha sido y es un recurso de poder de primera clase para aquel que
dispone del aparato burocrático.”121
118. Término utilizado por Weber para distinguir a los funcionarios honoríficos, cuyo cargo podía ser resultado de la compra de
dicho privilegio, o producto de algún favor prestado al jefe del gobierno.
119. WEBER, Max. Economía y Sociedad. Op cit. Págs. 738 - 739
120. Idem.
121. Idem.
273
Con base en lo anterior, se puede desprender la idea de que en los Estados
que han llevado a cabo la burocratización del régimen de gobierno se ha
creado una forma de relaciones de dominio prácticamente inquebrantable.
Dicho proceso de burocratización, puede ser el vínculo que fortalezca el
régimen democrático de un Estado.
Pese a que la relación entre la democracia y la burocracia parecen complementarse
mutuamente sin mayores disturbios, la realidad es que la democracia se debe
de enfrentar con todos los fenómenos de la burocratización impulsada por ella
misma, de dos maneras diferentes.
“Por una parte, significan o parecen significar una selección de las personas calificadas
procedentes de todas las capas sociales en lugar del dominio de los honoratiores. Por otro
lado, la democracia teme de las pruebas y de los títulos acreditativos el nacimiento de una
casta privilegiada y, en consecuencia, lucha contra ellos”.122
El Servicio Civil de Carrera, al ser un elemento de la burocracia, hoy está expuesto
a vicios como los que señala Leobardo Ruíz Alanis: la complejidad burocrática,
bajo rendimiento, abuso del derecho que tenían los funcionarios, papeleo y
protección a la incompetencia de cierto tipo de empleados públicos.123
La moderna burocratización, según Weber, ha llevado hasta sus últimas
consecuencias los exámenes racionales especializados. “La civil service reform
introdujo gradualmente en los Estados Norteamérica la enseñanza y los
exámenes especializados, penetrando así mismo en todos los demás países
desde los principales focos europeos, primeramente en Alemania.”124
Es así como la creciente burocratización de la administración ha adquirido cada
vez mayor importancia; es por ello que no se debe olvidar que su origen tiene que
ver con la sustitución del antiguo burocratismo patrimonial, y que tiene por causa
el capitalismo y sus exigencias de técnicos, de empelados, especialistas, etc.
Estas reflexiones no tienen mayor finalidad que la agregación de un elemento
más a este de por si ya complejo fenómeno de las sociedades contemporáneas.
Dicho elemento tiene que ver con una de las aportaciones fundamentales para
el estudio de los regímenes políticos, ésta es la división que realizó Montesquieu,
“quien atendiendo a la concentración de poder existente, propia de la época
del absolutismo, manifestó que era pertinente una dispersión del poder; pero
con equilibrio de atribuciones específicas, dando lugar así a la aparición de los
tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial.”125
122. Ibid. Pág. 750
123. RUÍZ Alanís, Leobardo. Consideraciones para establecer el sistema de profesionalización de los servidores públicos. En: El
Servicio Público de Carrera: experiencias de Profesionalización y permanencia en la función pública en México. Revista IAPEM,
No. 31 julio – septiembre. México, IAPEM 1996. Pág. 80
124. Idem.
125. BERLÍN Valenzuela, Francisco. Derecho Parlamentario. Fondo de Cultura Económica. México, 2000. Pág. 98
274
Es ilustrativa la idea que expresa al respecto Francisco Berlín Valenzuela, al señalar
que “... la democracia,... es factor elemental de la formación de los parlamentos, no
sólo por el hecho de que ella implica la realización de elecciones para la integración
de los órganos de representación popular...”126; ya que esta separación de los tres
poderes ha sido asumida y aplicada por todos los gobiernos democráticos.
Teoría de la División de Poderes
La separación o división de poderes, es un principio característico del
constitucionalismo contemporáneo, que supone una garantía para el Estado y
para el ciudadano (mediante un marco legal que dificulta los abusos de poder
y la arbitrariedad de las instituciones públicas). La separación de poderes es, en
teoría, el principal garante del que ha sido denominado Estado de Derecho, cuya
esencia es el “imperio de la ley”, y suele estar estrechamente relacionado con
sistemas o regímenes políticos democráticos.
Esta Teoría de la División de Poderes, no se concreta a una simple división del
trabajo, son muchos los pensadores que a lo largo del tiempo forjaron esta separación
partiendo de sus realidades históricas concretas. Así, podemos comentar que la Carta
Magna de Inglaterra, consagró los dos principios esenciales del constitucionalismo:
el respeto de la autoridad a los derechos de la persona y la sumisión del poder
público a un conjunto de normas, que en Inglaterra integraban el common law.
“A partir de Locke ... surge como razón superior de dividir el poder, la necesidad de limitarlo, a fin
de impedir su abuso. De este modo la división de Poderes llegó a ser, y siéndolo continúa hasta la
fecha, la principal limitación interna del Poder público, que halla su complemento en la limitación
externa de las garantías individuales.
La limitación del Poder Público, mediante su división, es en Locke, y sobre todo en
Montesquieu, garantía de la libertad individual.”127
Podemos mencionar a partir de esto Locke reconoce que los tres poderes son: el
legislativo, que dicta las leyes; el ejecutivo, que las ejecuta, y el federativo, que
es el encargado de los asuntos exteriores y de seguridad. En lo que respecta a
Montesquieu, la diferencia en su división consiste en haber distinguido la función
jurisdiccional de la función ejecutiva, a pesar de que ambas tienen que ver con
la aplicación de leyes. Además de que Monntesquieu reunió en el ejecutivo las
funciones referentes a las relaciones exteriores y de seguridad. Es así como surge
la clásica división: en poder legislativo, poder ejecutivo y poder judicial.
126. Ibid. Pág. 61
127. TENA Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. 20ª Edición. México, Ed. Porrúa, S. A. 1984. Pág. 212
275
Veamos los siguientes fragmentos de la obra de Montesquieu:
“En cada Estado hay tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de las cosas
relativas al derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil.
La libertad política de un ciudadano es la tranquilidad de espíritu que proviene de la
confianza que tiene cada uno en su seguridad: para que exista, es necesario un gobierno tal
que ningún ciudadano pueda temer a otro.”128
Montesquieu en su obra, advirtió la perversión resultante de la unión de los
poderes legislativo y ejecutivo en una misma persona, pues dicha persona se
encuentra cercana a la tentación de formular leyes tiránicas y de ejecuciones
del mismo modo. De igual manera, cuando el poder judicial no está separado
del poder legislativo y ejecutivo. Estando unido al primero, la autoridad sobre
los ciudadanos sería arbitrario, por ser uno mismo el juez y el legislador y,
estando unido al segundo, sería tiránico, por que el juez gozaría de la misma
fuerza que un agresor. Es por esto que la mejor fórmula para equilibrar el poder
y atribuciones del Estado, es la administración mediante tres poderes.
En lo que respecta a Weber, éste reconoce la división de poderes de la
siguiente manera:
“Es más conveniente limitarlo a la división de poderes de mandos supremos. Si se hace esto,
entonces es la forma racional, fundada en la ley (constitución), de la división de poderes; o
sea la forma constitucional, plenamente moderna. Históricamente en Europa esta situación
es un desarrollo de la división estamental de poderes; fundamentada teóricamente en
Inglaterra por Locke, luego por Montesquieu y por Burke.”129
Además, a través de su modelo racional, reconoce la importancia de la ley a
la par de los procesos de democratización y como producto de la división de
poderes. Max Weber señala que la legalización es el medio a través del cual el
poder se racionaliza, es decir, hace lo posible para que la acción del funcionario
y, la del ciudadano, sean racionales; esto proporciona calculabilidad a las
acciones de los individuos, esto es, se vuelven predecibles las consecuencias
jurídicas de los actos individuales.
Por su parte, Montesquieu reconocer al hombre como una criatura sensible
sometida a mil pasiones; capaz de olvidarse en todo instante de sí mismo y
de la realidad que lo rodea. Es en esta circunstancia, en la que los filósofos se
vuelven promotores de las leyes de la moral; y los legisladores le proveen al
hombre de sus deberes por las leyes políticas y civiles.
128. MONTESQUIEU, Charles-Louis de Secondat Barón de. El Espíritu de las Leyes. México, Ed. Porrúa S. A. Colección “Sepan cuantos...”. 1995. Pág. 104
129. WEBER, Max. Economía y Sociedad. Op cit. Pág. 227
276
Como se ha descrito en el Capítulo 1, el funcionamiento de las instituciones
del Estado están vinculadas con el actuar de cada uno de sus integrantes, es
por ello que la preparación, promoción, evaluación y permanencia en el cargo
–partes del Servicio Civil de Carrera– toman un papel central para promover la
eficiencia del servidor público.
México no es ajeno a esta corriente del Servicio Civil de Carrera, incluso tiene
en su historia un ejemplo claro que ha subsistido a través del tiempo, el Servicio
Exterior Mexicano. Hoy en día son muchas las instituciones que hacen suyos
los principios de la profesionalización y del Servicio Civil de Carrera.
Una importante aclaración tiene que ver con la relación frecuente de los
estudiosos del Servicio Civil de Carrera, con el Poder Ejecutivo más que con el
Legislativo o el Judicial; esto se debe, probablemente, a que el Ejecutivo es más
visible, además de ser el encargado de “administrar a la nación”. Sin embargo,
el Poder Legislativo y Judicial tienen, en sus respectivas estructuras, instancias
vinculadas estrechamente con la administración –tanto de personal, como de
los recursos materiales y financieros–, y por ende, estructuras burocráticas que
auxilian a ambos poderes en sus actividades específicas.
En el caso del Poder Legislativo a nivel federal, éste se encuentra trabajando en
la conformación e implementación del Servicio Profesional de Carrera, cuya tarea
primordial es preparar al personal que apoya a los legisladores en el desempeño
de sus funciones. La razón por la que se denomina de diferente manera, tiene
que ver con una distinción necesaria puesto que el Servicio Civil se refiere a
las instancias del Ejecutivo, y el Servicio Profesional, pretende hacer referencia
al personal exclusivo del Poder Legislativo. Éste es el campo en el que surge el
interés por elaborar la presente investigación. Por eso resulta importante ver a
fondo la estructura y desempeño de este poder.
2.2 Breves Antecedentes del Poder Legislativo en México
A lo largo de la historia el concepto de la representación política se ha
constituido en uno de los principales temas para el analista político, sobre
todo en los regímenes democráticos donde ésta surge ante la incapacidad de
mantener en funcionamiento el ideal de la democracia directa.
Dicha representación política tiene que ver con la delegación de los gobernados
a los gobernantes de las acciones y facultades de toma de decisiones para que
estos últimos las ejerzan en nombre de los gobernados. Es por esto que la
relación entre el Poder Legislativo con la representación política, viene del
origen del parlamento mismo, pues en esta halla su origen y razón de ser.
277
La representación política en la actualidad, eleva su importancia ante la
necesidad de satisfacer las demandas de una sociedad más grande y compleja,
que hace más evidentes las carencias y deficiencias del Estado.
Asimismo, “el principio de división de poderes, como instrumento de
los gobernantes y como garantía de las libertades individuales, ha sufrido
profundas transformaciones desde su primitiva formulación, incluso algunos
autores consideran que tal principio se ha visto amenazado en diferentes
épocas y colocado al borde de la crisis, pero que a pesar de ello no se le ha
superado y continua teniendo vigencia”130.
La función legislativa, no en todos los países se encuentra asignada a dos
cámaras –bicameralismo–, en algunos países esta función le corresponde a una
sola cámara –unicameralismo–.
El unicameralismo se refiere a aquellos regímenes políticos que están formados
por una sola cámara, esto es, un solo órgano dedicado a las tareas legislativas,
y es elegida, generalmente, por sufragio directo. En esta categoría encontramos
a: la Folketing de Dinamarca; la Cámara de Representantes de Nueva Zelanda; la
Knesset de Israel; la Asamblea Legislativa de Costa Rica; el Congreso de la República
de Guatemala; entre otros.
Al hablar del bicameralismo, es importante recordar su origen en el siglo XIV,
en Inglaterra, donde se decide dividir al parlamento en dos, partiendo del
estrato social al que se representaba: por un lado, la Cámara de los Lores o
Cámara Alta (de la aristocracia y la nobleza); y la Cámara de los Comunes o
Cámara Baja (de la burguesía).
Francisco Berlín Valenzuela, establece en su libro las siguientes distinciones en
los sistemas bicamerales:
“El conjunto de dos cámaras suele tener nombres diferentes en cada país; por ejemplo:
Parlamento en Inglaterra, Congreso en los Estados Unidos; Asamblea Federal en Suiza;
Soviet Supremo en la desaparecida URSS; Cortes en España; Dieta Imperial en Japón;
Congreso de la Unión en México. ... el bicameralismo que ha seguido como modelo
el sistema inglés ha sido empleado por distintos países, dando a cada una de las dos
asambleas diferentes conjuntos de funciones, ... al Senado como representante del
federalismo y a la Cámara de Diputados como representante de la nación.”131
Existen una serie de ventajas que proporciona el sistema bicameral, como las
señaladas por el constitucionalista español Jorge Xifra Heras: la integración
democrática de ambas cámaras, a través del sufragio directo –en algunos casos
130. BERLÍN Valenzuela, Francisco. Op cit. Pág. 123
131. Ibid. Pág. 199
278
indirecto–; la doble discusión de los asuntos –mediante la idea de una cámara
de origen y una cámara revisora–; la existencia de contrapesos en la función
legislativa; la trascendencia de su labor por separado.
Felipe Tena Ramírez resalta, además, que esta división en dos cámaras evita su
predominio sobre el Ejecutivo; además, ante la posibilidad de conflicto de alguna de las
cámaras con el Ejecutivo, la otra cámara puede intervenir como mediadora del conflicto;
y finalmente este sistema pretende evitar la precipitación en la tarea legislativa. No
obstante, esta cualidad puede convertirse en un defecto costoso para la sociedad.
Este sistema se implantó en nuestro país a través de la Constitución de 1824,
como resultado de la influencia norteamericana. Para asombro de muchos, este
sistema se mantuvo aún en las constituciones centralistas de 1836 y 1843, sólo
que la función del Senado de representar a las Entidades no podía darse por el
rechazo a esa forma de división territorial.
Sin embargo, “la Constitución de 1857 rompió con la tradición bicameral al
depositar el Poder Legislativo en una sola Cámara, suprimiendo la Cámara
de Senadores; el matiz aristocrático de los senadores centralistas condujo a la
mayoría de los constituyentes de 1856 a introducir el unicameralismo, lo que
les permitió plasmar el pensamiento liberal en la Constitución naciente.”132
Esta situación no podía ser evitada por el Presidente, ya que estaba privado
del derecho de veto. Se puede decir que las características del sistema político
constituido, en ese tiempo, eran: un Poder Legislativo fuerte y un Ejecutivo débil.
En 1874, nuestro sistema legislativo sería nuevamente bicameral, compuesto
por una Cámara de Diputados –elegida en proporción a la población– y una
Cámara de Senadores, que representaría a las Entidades Federativas –dos
senadores por cada Estado, y dos por la capital.
Finalmente, la Constitución Política de 1917 concibe una organización
bicameral en el Poder Legislativo, como lo señala su Artículo 50:
Artículo 50.- El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso
General, que se dividirá en dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores.133
La Cámara de Diputados, hoy en día, está integrada por 500 diputados, de los
cuales 300 son electos por el principio de mayoría relativa134 en distritos electorales
uninominales y 200 por el sistema de representación proporcional135, a través de listas
132. Ibid. Pág. 278
133. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Versión: Agosto, 2001) http://www.cddhcu.gob.mx
134. Este principio parte de la división de 300 distritos en las 32 Entidades Federativas, se determinan éstos, en base al porcentaje
de la población censada cada diez años por el INEGI.
135. Cuando un partido político alcanza en las listas plurinominales el 2% del total de la población se hace acreedor a un representante bajo este principio. La asignación seguirá de acuerdo al lugar que ocupe en los resultados de las votaciones.
279
regionales votadas en circunscripciones plurinominales136. La duración del cargo es
de tres años y no pueden sus miembros ser reelectos para el periodo inmediato; la
edad mínima requerida para formar parte de esta Cámara es de 21 años.
La Cámara de Senadores está integrada por 128 miembros, dos representantes
de las Entidades Federativas son electos bajo el principio de mayoría relativa y
el tercero a la primera minoría, incluyendo a los tres representantes del Distrito
Federal. La Cámara de Senadores se renueva en su totalidad cada seis años137.
Por otro lado, Francisco Berlín Valenzuela, establece un conjunto de funciones
distintas para el Congreso de la Unión, el sistema bicameral en México, las
cuales dan pie a ciertas distinciones:
a)
b)
c)
d)
Separada y sucesivamente (facultades del Congreso, por ejemplo: la elaboración y
aprobación de leyes);
Conjunta y simultáneamente (facultades del Congreso como asamblea única, como
la contenida en el artículo 69 constitucional que prevé que a la apertura de sesiones
ordinarias del Congreso asistirá el Presidente de la República y presentará su informe por
escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del
país);
Separada y no sucesivamente (facultades exclusivas de cada una de las cámaras), y
Separada y no sucesivamente pero que no constituyen facultades exclusivas (facultades
administrativas de las cámaras previstas en el artículo 77; por ejemplo, nombrar a sus
empleados y dictar sus reglamentos internos). 138
Es importante reflexionar acerca de las funciones que los parlamentos tuvieron
en su origen, las que han asumido a lo largo de su evolución, y las que surgen
debido a la complejidad de las sociedades cambiantes. Dichas funciones tienen su
origen en la Teoría de la División de Poderes formulada por Locke y consolidada
por Montesquieu, con base en el desarrollo del parlamento británico.
Lo anterior daría origen a dos regímenes políticos por demás conocidos hoy en
día: el parlamentarismo y el presidencialismo, en los que la asamblea legislativa
es sólo una de las ramas del poder del Estado. Berlín Valenzuela señala que “la
aplicación del principio de división de poderes ha dado por resultado tipos
de regímenes en los que ocurren fenómenos de concentración o confusión de
poderes, separación rígida de poderes o colaboración de poderes”.139
En sus orígenes el parlamento estuvo encomendada a la función representativa,
más tarde se le delegarían funciones presupuestarias, la legislativa y la fiscalizadora.
Más adelante al considerar a los parlamentos como instrumentos políticos de la
soberanía popular, se les confirió el poder de Intervenir en la conducción de los
asuntos públicos. Entre estas funciones encontramos las siguientes:
136. Actualmente existen cinco circunscripciones plurinominales (Artículo 53) de las cuales surgen 40 diputados bajo en principio
de representación proporcional.
137. Artículo 56. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
138. BERLÍN Valenzuela, Francisco. Op cit. Págs. 280 - 281
139. Ibid. Págs. 123 - 124
280
Función representativa. Este acto de conferir tuvo que ser precedido por un acto de elección, para el
cuál se reunieron los electores con el fin de manifestar directamente su mandato de representación
hacia la persona de su preferencia... Así, los electos en las diversas circunscripciones en una nación
llevan en sí el carácter representativo y al reunirse integran un conjunto también representativo
cuya misión es acatar el mandato de defender las causas o intereses de sus representados.
Función deliberativa. De esto se deduce que lo expresado por el término consiste en pensar
con detenimiento acerca de los aspectos, antecedentes y consecuentes de un acontecer para
tomar una decisión, lo que implica una suma de conocimientos, previa o simultánea al
acontecer, relativa a cuál debe ser el sentido de una decisión.
Función financiera. Se refiere a los aspectos generales de la hacienda pública y de la economía
de un país, lo cual otorga a este órgano considerable poder sobre el ejecutivo, al realizar una
labor de vigilancia y control sobre los ingresos y egresos del gobierno.
Función legislativa. Se refiere a la creación del derecho, es por tanto, una función jurídica que
consiste en verter en textos breves, claros, precisos y coherentes aquello que la costumbre
o el querer ser de una nación han instituido o pretenden instituir como norma para regir
conductas o relaciones individuales o colectivas.
Función de control. Examen que lleva a cabo el parlamento sobre la actividad que realiza el ejecutivo,
con la finalidad de verificar que ajusta sus actos a las disposiciones establecidas en la ley.
Función de orientación política. Consiste en determinar los objetivos principales que propone
el gobierno de un país y en seleccionar los instrumentos y acciones para hacerlos realidad.
Función jurisdiccional. Potestad conferida que tiene como objetivo el resolver, mediante sentencia,
las cuestiones litigiosas que le sean presentadas, para hacer cumplir sus propias resoluciones.
Función electoral. Aparte de lo relacionado con la calificación de las elecciones, está la facultad
para designar al Presidente, en los casos de falta temporal o absoluta.
Función administrativa. El nombre de la función deriva de que el parlamento vota algunas
leyes formales como las que fijan pensiones por servicios a la nación o establecen ascensos
a funcionarios por el buen desempeño en sus tareas públicas, todo lo cual tiene las
características de los actos administrativos.
Función de indagación. Tiene que ver con trabajos de prospectiva que le permitan al legislador
conocer las consecuencias que se derivan de las actividades del Ejecutivo, de igual manera,
verificar los efectos de la legislación aprobada por los legisladores, o por sus antecesores.
Función de comunicación. Esta función está relacionada con los vínculos que tiene el legislador
con su sociedad, con los miembros de los otros dos poderes, las agrupaciones civiles, jefes de
Estado y funcionarios de gobiernos extranjeros, miembros de otros parlamentos, etcétera.
Función educativa. Acciones contributivas del parlamento a incrementar y mejorar la preparación
de la población para ejercer la función ciudadana y para vivir libre y responsablemente.140
Estas funciones que cumplen o que deberían cumplir los legisladores, unas
exclusivas de alguna de las cámaras, y otras que comparten, como lo expresó
Francisco Berlín Valenzuela, con la sociedad. Todas ellas son trascendentes y
seguramente habrá muchas más. No obstante, la finalidad de mencionarlas
140. Ibid. Págs. 130 - 197
281
no es atribuirle al parlamento la realización de todo, sino como un emisario y
servidor responsable, en su esfera de competencia, del dinamismo de la vida
política, que encierra la voluntad del pueblo.
2.3 El Congreso de la Unión en México
Haciendo una reseña de la situación en la que se encontraba el Congreso
de la Unión hace unos años atrás, encontramos que gobernaba el partido
hegemónico y la interferencia en las elecciones era más que evidente, dicha
estructura por demás poderosa, llevó a los representantes del Congreso a servir
al interés del Ejecutivo más que al de sus electores.
Los sectores no se sentían representados en el Congreso y por consecuencia, las
negociaciones estaban lejos de las oficinas de los legisladores, todo ocurría en
las secretarías de Estado y sus aparatos administrativos.
La administración pública se convirtió en la fuente del enriquecimiento de
los sectores sociales que la han compuesto. Al mismo tiempo, la burocracia
se encontró fuertemente cohesionada e inaccesible a consecuencia de su
complicidad con los altos funcionarios.
Poco a poco, la creciente independencia del Congreso, convirtió a éste en el
órgano de la representación decidiendo en su interior la asignación de los
recursos, así como las leyes que regulan la vida de los sectores sociales.
“La democratización introdujo para la política en México el principio de la división de
poderes, que ofrecerá al congreso su papel especializado de legislador, le proporcionará la
posibilidad de agregar su opinión en el diseño y hechura de las políticas públicas y le dará
un papel supervisor de la actuación del ejecutivo y sus administraciones”.141
Actualmente, el jefe del Ejecutivo, se enfrenta al problema de que la voluntad
de la burocracia le facilite el logro de los objetivos de sus programas y sus
políticas, para garantizar su continuidad. Para ello se vuelve fundamental el
mejoramiento del desempeño de las administraciones a través del incremento
del profesionalismo de los burócratas, con el fin de satisfacer las necesidades de
los ciudadanos en forma eficiente y honesta.
“La separación de poderes tiene por delante todavía un largo proceso de consolidación. Y
falta mucho para que funcione correctamente: los integrantes del congreso deben consolidar
sus carreras parlamentarias –encontrar los incentivos para hacer carreras congresionales (a
través de la reelección inmediata, por ejemplo)–; y el congreso debe dotarse de organismos y
personal de apoyo que le permita profesionalizar el trabajo legislativo. Ahí existe una tarea
pendiente de profesionalización en los cuerpos y organismos de asesoría parlamentaria.”142
141. GUERRERO Amparán, Juan Pablo. Trabas y Oportunidades para el Servicio Civil en un México Democratizado. En: UVALLE Berrones
Ricardo y Bravo Ahuja, Marcela (coords.) Visión multidimensional del servicio público profesionalizado. Op cit. Pág. 20
142. Idem.
282
Es por esto que el factor humano interesa excesivamente, es lógico que esta
preocupación debe ir a la par de las buenas leyes que son producto de los
buenos legisladores. De ahí que se siga invirtiendo tanto tiempo y esfuerzo
en la formulación de un “perfil” de servidor público y en la búsqueda de los
individuos que se acomoden a dicho perfil hipotético.
“... la profesionalización política debe estar al servicio de la ética, es decir, al servicio de los principios,
valores y aspiraciones de la comunidad. En consecuencia, el trabajo legislativo se convierte
progresivamente en una labor de profesionales, pues la meta central de la ética parlamentaria debe
ser la de garantizar el desarrollo de la sociedad en un marco de gobernabilidad democrática”.143
México ha sido testigo de una serie de transformaciones dentro de sus instituciones
más representativas; el Poder Legislativo se ha tornado en un contrapeso real de las
políticas y propuestas del Poder Ejecutivo. Más aún, mientras que sus miembros
antes pertenecían a un solo partido (el partido hegemónico y el mismo partido
del Presidente de la República), en la actualidad pertenecen a diversos partidos
políticos, algunos de ellos con presencia a nivel nacional.
Una de las novedades más representativas que en los últimos años ha
concentrado la atención de numerosos países por anexar al derecho una nueva
disciplina jurídica: el derecho parlamentario. Dicha disciplina podría ser vista
simplemente, como un equivalente al derecho administrativo, que se encuentra
estrechamente vinculada al derecho constitucional.
El derecho constitucional es el encargado de crear, dar forma y organizar a los
poderes públicos. El derecho administrativo es el encargado de la organización
interna del Poder Ejecutivo. Así, el derecho parlamentario es el encargado de la
organización interna y del funcionamiento del Poder Legislativo.
Francisco Berlín Valenzuela lo define como:
“... el conjunto de normas que crean, establecen, impulsan, garantizan y rigen las acciones de los
parlamentos, las interrelaciones sociopolíticas que mantienen con los otros poderes del Estado,
los partidos políticos, las instancias de la sociedad civil y los individuos, así como con los valores
y principios que animan su existencia institucional y lo motivan a procurar su realización, por
haber sido instituidos por el pueblo con expresión de su querer ser político”.144
Mauricio Rossell, define al derecho parlamentario como:
“... disciplina del derecho constitucional que se encarga del estudio de la legislación, principios
y valores que regulan a la institución parlamentaria, así como de los mecanismos de integración,
de organización y funcionamiento de las asambleas legislativas; de las facultades y privilegios
de sus miembros, y de las interrelaciones de carácter jurídico y político que vincula a aquellas
con los otros poderes del Estado, con los ciudadanos y con los partidos políticos.”145
143. Profesionalización y fortalecimiento del Poder Legislativo. Serie Praxis No. 113. Instituto Nacional de Administración Pública,
A. C. México. Pág. 44
144. BERLÍN Valenzuela, Francisco. Op cit. Pág. 34
145. ROSSELL, Mauricio. Congreso y Gobernabilidad en México. México, Cámara de Diputados LVII Legislatura y Grupo Editorial
Miguel Ángel Porrúa, 2000. Pág. 19
283
Esta disciplina novedosa, es útil al objeto de estudio de esta investigación, debido
a que una de las bases para el establecimiento del Servicio Civil de Carrera, es la
normatividad que ha de regular el actuar de los servidores públicos, y para ser más
precisos, de aquellos servidores públicos que trabajan en el Congreso de la Unión.
Para ello precisamos un poco de la teoría, manejada por los estudiosos del
derecho, relacionada con las fuentes del derecho; para este caso en particular,
se analiza lo relacionado con las fuentes del derecho parlamentario.
Recordemos que en el derecho, las fuentes son aquellos hechos, conceptos y
costumbres por los cuales surgen las normas jurídicas, a las que se les puede
asignar una jerarquía específica; además, se basan en la realidad social, los
antecedentes históricos y la ideología para elaborar, en ocasiones, leyes.
Así pues, podemos señalar tres tipos de fuentes del derecho: formales: legislación,
costumbre, jurisprudencia y acuerdos internacionales; reales: acontecimientos
sociales; y históricos: sistemas jurídicos de épocas anteriores. El derecho
parlamentario, al igual que el derecho administrativo, el constitucional, civil,
penal; surgen, se transforman y evolucionan con base en dichas fuentes.
Por otro lado, retomando lo señalado por Kelsen en su pirámide, encontramos
una jerarquía para la normatividad de nuestro país, la cual señala el nivel de
obligatoriedad y la generalidad que exige de gobernantes y gobernados. Dicha
clasificación jerárquica, de la normatividad que impera en el Poder Legislativo
de nuestro país, quedaría de la siguiente manera:
La primera norma, fuente del derecho parlamentario, es la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, esta contiene los lineamientos jurídicos para
la organización y funcionamiento del Poder Legislativo.
Al respecto, podemos rescatar la distribución que hace la Carta Magna de las
funciones y facultades exclusivas para cada una de las cámaras, así como aquellos
casos en los que su labor ha de ser conjunta, como Congreso de la Unión.
El siguiente escaño de la pirámide, lo ocupa la legislación ordinaria, ésta es
producto de la actividad del Poder Legislativo (a través del proceso legislativo).
Aquí se suelen dividir en leyes constitucionales (emanan de la Constitución
material y formalmente) y leyes federales (derivan formalmente de ella).
En un sistema federal como el nuestro, es natural la coexistencia entre el
gobierno federal y estatal. Tanto las leyes federales como las estatales son
producto de procedimientos similares.
284
En el caso del Congreso de la Unión, existe una Ley Orgánica que regula la
organización y su funcionamiento interno. Asimismo, regula la actividad del
pleno, de los órganos y servicios de carácter técnico y administrativo, que
precisan los legisladores para el cumplimiento de sus funciones.
Antes de la expedición de esta Ley Orgánica de 1979, la actividad del Congreso
General se regulaba por diversos reglamentos y acuerdos. La primera Ley
Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos se promulga
el 25 de mayo de 1979, recogiéndose formas y sistemas que habían resultado
eficaces para regular las funciones del Congreso y de sus Cámaras, y en los
diversos usos y costumbres parlamentarios.
Finalmente, llegamos a los reglamentos parlamentarios, que son los encargados
de regular la vida de estos órganos. Debido a esto, es una fuente obligada de
estudio para conocer a fondo el actuar de los parlamentos.
El origen de los reglamentos parlamentarios nos traslada a Inglaterra y Francia,
donde surgieron ante la necesidad de regular los trabajos, de dar orden a las
discusiones y de establecer derechos y obligaciones para los miembros de sus
respectivos parlamentos.
Otra característica del reglamento parlamentario, es que nos sirve para conocer
el régimen al que pertenece: liberal o autoritario; esto se basa en el nivel de
autonomía o a la imposición que tiene la normatividad del parlamento.
Berlín Valenzuela, a este respecto, reconoce la existencia de dos tipos de
reglamentos: tipo inglés, con base en la costumbre y de acuerdo a las necesidades
parlamentarias; tipo continental, ordenamiento jurídico para cada una de las
cámaras que regula su funcionamiento y organización.
En el caso de nuestro país, existe una Ley Orgánica que rige el funcionamiento
y la estructura del Congreso, y un reglamento para cada una de las Cámaras,
colocando a nuestra normatividad dentro de las características propias de los
reglamentos continentales.
Veamos algunos ejemplos de cómo se manejan las Cámaras de acuerdo al
ordenamiento legal que las vigila, según lo expuesto por Orlando Tovar.146
Es importante señalar que la Carta Magna de nuestro país delega algunas
atribuciones específicas a tratar como asamblea única, cita en su obra los casos
en que se celebra una sesión conjunta:
146. TOVAR, Orlando. Derecho Parlamentario. Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1973. Págs. 113 – 115. Citado en:
BERLÍN Valenzuela, Francisco. Op cit. Págs. 284 - 285
285
1.
Por mandato de la Constitución.
i.
ii.
iii.
iv.
Ante la falta absoluta del Poder Ejecutivo (Art. 84)
Ausencia del Ejecutivo para la transmisión del poder cada seis años (Art. 85)
Renuncia del Ejecutivo por causa grave (Art. 86)
Suspensión de garantías individuales (Art. 29)
2.
Por mandato de Leyes Ordinarias.
i.
Medición del quórum (Ley Orgánica del Congreso)
3.
Por disposiciones reglamentarias.
i.
Disposiciones de tiempo, lugar y forma (Reglamento Art. 36)
Al analizar el conjunto de decisiones que se toman de manera conjunta (como
las mencionadas anteriormente), se puede observar el peso político que tienen las
sesiones conjuntas; por lo tanto es de reconocer que el legislador no se limita a la
elaboración de leyes, sino que es partícipe activo de la vida política de la nación.
Sin embargo, es de esperarse –por la complejidad y el número de temáticas– la
imposibilidad de trabajo conjunto permanente de todos los miembros de
ambas cámaras; es por ello que se instituye una Comisión Permanente, cuya
tarea es atender iniciativas de ley o asuntos de gran importancia. Su principal
función es cubrir los periodos de receso del Congreso, y en algunos casos debe
proceder a la reinstalación extraordinaria del Congreso.
Organización de las Cámaras
Para llevar a cabo cada una de estas tareas, tanto la Cámara de Diputados, como
la de Senadores requieren de una organización: en conjunto y por separado,
administrativa y técnicamente, que facilite su actuar en la elaboración de leyes.147
La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
define la organización y funcionamiento de la Cámara de Senadores y de la
Cámara de Diputados. Es por ello que necesitamos conocer lo que establece
la Ley Orgánica148 para el funcionamiento de ambas Cámaras en conjunto,
como las diferencias entre ellas.
En primer término, se encuentran los órganos de gobierno que son: una
Mesa de Decanos, la Mesa Directiva y la Junta de Coordinación Política;
los Grupos Parlamentarios que funcionan como órganos políticos –también
sujetos a la legislación del Congreso–, y las Comisiones que representan los
147. Es importante mencionar que los términos administración pública (como concepto y actividad) pertenecen exclusivamente al
poder ejecutivo.
148. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. (Versión: Agosto, 1999) http://www.cddhcu.gob.mx
286
órganos de trabajo. Dichos órganos están integrados por los legisladores
electos, mientras que los cuerpos técnicos que apoyan a dichos funcionarios
son servidores públicos continuos.
Mesa de Decanos
Posterior a la presentación de los resultados de los comicios federales para la renovación
de la Cámara respectiva, el 29 de agosto de ese año, habrá de celebrarse la sesión
constitutiva de la Cámara que iniciará sus funciones el día 1o. de septiembre.
Dicha Mesa de Decanos estará constituida por un Presidente, tres Vicepresidentes
y tres Secretarios, en el caso de la Cámara Baja; mientras que en el Senado se
requiere de un Presidente, dos Vicepresidentes y dos Secretarios.
La Mesa de Decanos se integra por los legisladores electos que hayan desempeñado
con mayor antigüedad la responsabilidad de legislador federal. En caso de presentarse
antigüedades iguales, la decisión se tomará en base al mayor número de Legislaturas
a las que haya pertenecido y, en su caso, a los de mayor edad.
El legislador electo que cuente con mayor antigüedad será el Presidente de la
Mesa de Decanos.
Enseguida, se dará a conocer la orden del día, que como lo establece la Ley
Orgánica, se abocará la Mesa de Decanos –principalmente– a la toma de
protesta constitucional de los diputados electos presentes y a la elección de los
integrantes de la Mesa Directiva149.
Mesa Directiva
Se elige en la sesión constitutiva de la Cámara, el 29 de agosto del año de la
elección, y para los años subsecuentes dentro de los diez días anteriores a la
apertura de sesiones del Congreso.
En el caso de la Cámara de Diputados, se integra por un presidente, tres
vicepresidentes y tres secretarios. El Senado cuenta con un presidente, tres
vicepresidentes y cuatro secretarios en la Mesa, teniendo de duración el cargo,
un año legislativo y sus integrantes podrán ser reelectos.
La Cámara de Diputados ha mostrado interés por que los grupos parlamentarios
propongan a personas con una trayectoria y comportamiento ejemplares.
149. Momento en el que se disuelve la Mesa de Decanos.
287
Ambas Cámaras imposibilitan a los miembros de la Mesa Directiva para pertenecer
a alguna de las comisiones que habrán de conformarse para el trabajo legislativo.
Dentro de sus facultades se encuentran: presidir los debates y votaciones del pleno,
determinar el trámite de los asuntos; formular el orden del día para las sesiones;
conducir las relaciones entre las Cámaras, con los otros Poderes de la Unión, los
Poderes de los Estados y las autoridades locales del Distrito Federal. Se encarga
de elaborar y proponer al pleno los ordenamientos que regulen la organización
técnica y administrativa de las Cámaras, así como de expedir el nombramiento o
el oficio de remoción de los servidores públicos del Poder Legislativo.150
El Presidente de la Mesa Directiva es el Presidente de la Cámara y su representante
jurídico; y se encarga de garantizar el fuero constitucional de los legisladores.
Grupos Parlamentarios
Son las formas de organización que podrán adoptar los legisladores –al interior
de cada una de las Cámaras– con igual afiliación de partido, para realizar tareas
específicas en el Senado y participar en el desarrollo del proceso legislativo.
Una de sus tareas es la formación de criterios comunes. Los legisladores de la
misma afiliación de partido acatarán las normas que se acuerden, apegándose
a los estatutos del partido político en el que militen. Se constituirá un grupo
parlamentario por cada partido representado en la Cámara.
El coordinador del grupo parlamentario será su representante para todos los
efectos: la elección de los integrantes de la Mesa Directiva ; participará con voz y
voto en la Junta de Coordinación Política; asimismo, ejercerá las prerrogativas que
la Ley Orgánica del Congreso General le otorga a los grupos parlamentarios.
Los grupos parlamentarios tiene como tarea principal el otorgar asesoría,
información y todos aquellos elementos necesarios para que los legisladores
lleven a cabo sus trabajos.151
Junta de Coordinación Política
Como la define Mauricio Rossell, “es el órgano colegiado en el que se impulsan
entendimientos y convergencias políticas con el fin de alcanzar acuerdos para
que el Pleno esté en condición de ejercer sus atribuciones”.152
150. Artículo 20. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
151. Artículo 29. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
152. ROSSELL, Mauricio. Op cit. Pág. 219
288
Dicha instancia se conforma al inicio del periodo constitucional de cada
legislatura. La Cámara de Diputados requiere únicamente a los coordinadores
de cada uno de los grupos parlamentarios, mientras que en la Cámara Alta, se
integra por los coordinadores de los grupos parlamentarios representados en la
legislatura más dos senadores del grupo parlamentario mayoritario y uno por el
grupo parlamentario que constituya la primera minoría de la Legislatura.
Dentro de sus atribuciones se encuentran: lograr acuerdos relacionados con
el contenido de las propuestas con el fin de agilizar el trabajo legislativo;
presentar al pleno, por conducto de la Mesa Directiva, propuestas de puntos de
acuerdo, pronunciamientos y declaraciones de la Cámara que signifiquen una
posición política de la misma; proponer al pleno, a través de la Mesa Directiva,
la integración de las comisiones, con el señalamiento de las respectivas juntas
directivas, así como a los legisladores que integrarán la Comisión Permanente;
elaborar el programa legislativo de cada periodo de sesiones, el calendario de
trabajo para su desahogo y puntos del orden del día de las sesiones del pleno.153
Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos
Este órgano es exclusivo de la Cámara de Diputados, y está integrada
por los coordinadores de cada uno de los grupos parlamentarios y por el
presidente de la Cámara. Sus facultades principales, son el establecimiento
del programa legislativo para los periodos de sesiones, el calendario y las
órdenes del día de cada una de las sesiones.
Además, se encarga de proponer al Pleno el proyecto de Estatuto para la
Secretaría General, la Secretaría de Servicios Parlamentarios y de Servicios
Administrativos y Financieros; así como lo relativo al Servicio Profesional
de Carrera, entre otras cosas.
Comisiones
Son grupos de legisladores que, por encargo del pleno, tienen por objeto estudiar con profundidad los asuntos para preparar trabajos, informes o dictámenes
que servirán de base a la asamblea para resolver en definitiva.
Éstas se integran, a propuesta de la Junta de Coordinación Política, de acuerdo
en la proporción que cada grupo parlamentario represente en el pleno; tendrán
hasta 30 miembros, en el caso de la Cámara de Diputados, y 15 en la de Senadores; contando con un presidente y dos secretarios.
153. Artículo 34. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
289
Las Comisiones podrán ser:
Ordinarias: analizan y dictaminan las iniciativas de ley o decreto que les sean turnadas,
así como los asuntos del ramo o área de su competencia.
Jurisdiccionales: interviene en los términos de ley, en los procedimientos de
responsabilidad de servidores públicos.
De investigación: se crean para investigar el funcionamiento de organismos
descentralizados federales y empresas de participación estatal mayoritaria.
De conferencia: formadas por legisladores de ambas cámaras, su finalidad es apresurar los
asuntos de importancia y ampliar la información para la elaboración de los dictámenes.
Especiales: exclusivas de la Cámara de Diputados, están integradas por el número de diputados
y por el plazo que determine la Asamblea, se forman para tratar un asunto específico.154
Comités
Órganos exclusivos de la Cámara de Diputados cuya función es auxiliarla en las
tareas de índole administrativo y académico. Se integran por acuerdo del pleno,
quien también fijará, mediante un acuerdo, su duración.
Grupos de Amistad
Órganos cuyo objetivo es atender y dar seguimiento a los vínculos que se
tengan con órganos de representación popular de otros países con los que
México sostenga relaciones diplomáticas.
2.4 Cámara de Senadores
El Senado Mexicano surge en 1824 con la primera Carta Constitucional del
México independiente, nace de la idea de que las Provincias o Estados tuvieran
una legítima representación oficial en el Poder Legislativo; y de la necesidad de
mantener un órgano que fuera contrapeso del Poder Ejecutivo.
Su historia, sin embargo, se vería interrumpida por la Constitución de 1857, pues
deja de contemplar a la Cámara de Senadores como integrante del Poder Legislativo.
Las razones, la idea que se tenía de que esta cámara servía al grupo conservador –con
quien los liberales, promotores de dicha Constitución, disputaban el poder .
154. ROSSELL, Mauricio. Op cit. Pág. 223
290
La idea de un Estado Federal, buscó que las Entidades Federativas contaran
con un órgano de representación de sus intereses que mantuviera la unión
y la igualdad entre ellos –independientemente de su extensión geográfica,
población o situación económica–. Es así como la Cámara de Senadores asume
el carácter territorial que le consagra la Carta Magna, manifestándose tanto en
su formación interna como en las facultades que le han sido conferidas.
Por ello y por su carácter de Cámara federalista, el Senado se encuentra facultado
para resolver los problemas políticos que surjan entre los poderes de un Estado o
cuando se haya interrumpido el orden constitucional, garantizando de esta forma
la participación del criterio Federal en la resolución de los problemas regionales.
Uno de los propósitos que persigue esta función territorial del Senado es hacer
que los gobiernos de los Estados colaboren en la formación del Gobierno
Federal de una manera que ha de afirmar la autoridad de aquéllos, haciendo
posible que se finque una unión sana entre ambos sistemas, esto es, entre la
territorialidad estatal y la federal.
Anteriormente se comentaba como una de las ventajas del sistema bicameral la
participación en el proceso legislativo de esta Cámara, que se puede evitar, de igual
forma, cualquier exceso en que pudiera incurrir una sola instancia legislativa.
Un factor más, que reafirma la función senatorial, es la relativa a las ratificaciones
que hace este órgano de algunos nombramientos hechos por el Presidente de la
República, y que se encuentran dentro de sus facultades exclusivas.
Estructura Técnica y Administrativa
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta a la Cámara
de Senadores para regular su estructura y funcionamiento interno. Asimismo, la
Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos define la
organización técnica y administrativa de la Cámara de Senadores; y establece para el
desahogo de sus tareas legislativas y administrativas las siguientes dependencias:
Secretaría General de Servicios Parlamentarios
Tiene las funciones de asistir a la Mesa Directiva durante el desarrollo de las
sesiones del Pleno; recibe los documentos oficiales y particulares dirigidos a la
Cámara; asiste a los secretarios de la Cámara en la recepción de las votaciones del
Pleno; auxilia al Presidente de la Junta de Coordinación Política en la elaboración
del programa legislativo a desarrollar durante el periodo de sesiones; y desahoga
las consultas de carácter técnico jurídico155. (ANEXO 2, Pág. 354)
155. Artículo 34. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
291
Está integrada por las siguientes Unidades Administrativas:
•
Coordinación del Cuerpo Técnico Profesional: Apoya técnicamente los trabajos de
la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, de las Comisiones Legislativas y,
en su caso, de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
o Dirección General de Apoyo Técnico: Ejecuta las acciones para dar
cumplimiento a los trámites dictados por la Presidencia y las resoluciones
del Pleno; e integra los expedientes y hace el seguimiento del desarrollo
de los asuntos que son presentados ante la Cámara.
o Dirección General de Asuntos Legislativos: Proporciona los servicios de
recepción, registro, procedimiento y control documental para apoyar el
proceso legislativo en la Cámara de Senadores.
o Dirección General de Apoyo Parlamentario: Brinda apoyo técnico y
documental al trabajo que las comisiones legislativas realizan dentro de
las atribuciones que le señala la Ley Orgánica del Congreso General.
•
Consultoría Jurídica Legislativa: Apoya, asesora y desahoga las consultas y
estudios de carácter técnico jurídico que le formulan las áreas sustantivas
del Senado.
o Unidad de Consulta Legislativa
o Unidad de Estudios Legislativos
o Unidad de Derecho Comparado
•
Dirección General de Archivo Histórico y Memoria Legislativa: Preserva el
Archivo Histórico y la Memoria Legislativa de la Cámara de Senadores.
Secretaría General de Servicios Administrativos
Tiene como función encabezar y dirigir la administración de los recursos
humanos, materiales y financieros, proporcionar los servicios generales,
informáticos, médicos, de resguardo parlamentario, de apoyo jurídico
administrativo y, coordina las actividades de atención a Senadores y de
organización de reuniones de trabajo legislativo de la Cámara.
Para tal fin se integra con las siguientes unidades administrativas:
•
Dirección General de Recursos Humanos: Administra al personal de base,
confianza, mandos medios y superiores y a los prestadores de servicios
profesionales, para posibilitar el mejor funcionamiento institucional.
292
•
Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales: Controla y
mantiene los inmuebles e instalaciones del Senado, abastece los recursos
materiales y servicios generales requeridos para el desarrollo de las
actividades de la Cámara de Senadores.
•
Unidad de Asuntos Jurídicos Administrativos: Protege y representa los
intereses de la Cámara de Senadores en cuestiones de carácter contencioso
administrativo y proporciona los servicios de consulta y asistencia jurídica
a la Secretaría General de Servicios Administrativos, así como a las unidades
administrativas adscritas a la Cámara.
•
Unidad de Atención a Senadores: Apoya a los legisladores en la gestión de
documentos oficiales y trámites administrativos diversos, con el fin de
facilitar su trabajo legislativo. Asimismo, supervisa los servicios de atención
médica requeridos por los legisladores.
•
Unidad de Eventos: Proporciona los servicios de alimentación y apoyo
logístico para la organización y desarrollo de las diferentes reuniones de
trabajo legislativo de los Senadores, órganos de gobierno, comisiones y
grupos parlamentarios.
•
Unidad de Resguardo Parlamentario: Presta los servicios de resguardo y
protección civil a los legisladores y servidores públicos del Senado, así
como al patrimonio institucional.
•
Centro de Informática y Telecomunicaciones: Proporciona los servicios
informáticos y de telecomunicaciones requeridos para el desarrollo de las
actividades institucionales.
•
Tesorería. Tiene las atribuciones de administrar los recursos financieros
institucionales de conformidad con la normatividad y el presupuesto establecidos,
con el propósito de garantizar el desarrollo de las actividades de la Cámara.
Tiene adscritas las siguientes unidades administrativas:
o Dirección General de Programación y Presupuesto: Coordina el proceso de
programación - presupuestación e integra el proyecto de presupuesto anual
de la Cámara, de conformidad con las políticas de los órganos de gobierno.
o Dirección General de Finanzas: Administra los recursos financieros asignados
a la Cámara.
o Dirección General de Contabilidad: Registra contablemente las operaciones
derivadas del ejercicio del presupuesto de la Cámara y proporciona la
293
información contable-financiera necesaria par la toma de decisiones y la
administración de los recursos, manteniendo debidamente informados a
los órganos de control.
Coordinación de Comunicación Social
Difunde oportuna y suficientemente, a través de los medios de comunicación,
la información oficial sobre las actividades legislativas desarrolladas en la
Cámara de Senadores.
Coordinación General de Asuntos Internacionales y Relaciones Parlamentarias
Apoya técnica y administrativamente las relaciones y trabajos que en el ámbito
internacional, interparlamentario y protocolario desarrolla la Cámara de Senadores.
Esta Coordinación se conforma a su vez de dos Direcciones Generales:
•
•
Dirección General de Relaciones Parlamentarias Internacionales
Dirección General de Protocolo y Asuntos Internacionales de Comisiones
Instituto de Investigaciones Legislativas
Este Instituto desarrolla investigaciones y análisis en el campo de las Ciencias Sociales,
Políticas, Económicas y, en general, de los temas relacionados con las facultades
institucionales de la Cámara de Senadores. El IILSEN es un órgano especializado que
apoya a la tarea legislativa, además de brindar los servicios necesarios a las comisiones
legislativas e instituciones con las que celebre instrumentos de colaboración.
Contraloría Interna
La Cámara tiene una Contraloría Interna, cuyo titular es designado por
mayoría de los senadores presentes en el Pleno a propuesta de la Junta de
Coordinación Política.
La Contraloría tiene a su cargo la auditoría interna del ejercicio del presupuesto de
egresos de la Cámara, incluyendo los recursos asignados a los grupos parlamentarios,
los que deberán presentar a la Contraloría un informe semestral con la debida
justificación del uso y destino de los recursos que la Cámara les otorgue156.
156. Artículo 113. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
294
La Contraloría presenta al Pleno, por conducto de la Mesa Directiva, un informe
semestral sobre el ejercicio del presupuesto de egresos de la Cámara a la Entidad
de Fiscalización Superior de la Federación para los efectos legales conducentes.
La Contraloría actualmente se encuentra integrada por:
•
•
•
Subcontraloría de Auditoría
Subcontraloría de Evaluación y Seguimiento
Subcontraloría de Responsabilidades, Quejas y Denuncias
Servicio Profesional de Carrera
Para profesionalizar y hacer más eficientes los servicios de apoyo parlamentario
y de orden administrativo de la Cámara de Senadores, se instituye el Servicio
Profesional de Carrera. Para ello, la Cámara contará con un Centro de Capacitación
y Formación Permanente de los Servidores Públicos del Senado, dependiente
de la Mesa Directiva, la que designará al titular de dicho Centro, el cual deberá
cumplir los requisitos y ejercerá las atribuciones que establezca el Estatuto.157
La Comisión de Estudios Legislativos elaborará el proyecto de Estatuto del
Servicio Profesional de Carrera del Senado, que será aprobado por el Pleno.
2.5 Cámara de Diputados
La Cámara de Diputados, como contrapeso del Senado, representa a los
ciudadanos mexicanos en el Congreso de la Unión. No obstante, ambas cámaras
comparten el compromiso de elaborar leyes y de regular conjuntamente asuntos
de: territorialidad; para cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la
Federación; para imponer las contribuciones necesarias con el fin de cubrir el
presupuesto; para crear y suprimir empleos públicos de la Federación y señalar,
aumentar o disminuir sus dotaciones; para establecer los delitos y faltas contra
la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse.
La Cámara de Diputados atiende de manera exclusiva los asuntos relacionados
con el Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las
contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar
la Cuenta Pública del año anterior, entre otras cosas.
Al igual que la Cámara de Senadores, esta Cámara posee su propia estructura
que colabora en las tareas de los diputados a través de diversos apoyos
especializados. (ANEXO 1, Pág. 353)
157. Artículo 114. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
295
Estructura Técnica y Administrativa
La Constitución faculta a la Cámara de Diputados, al igual que a la de Senadores
para regular su estructura y funcionamiento interno. La Ley Orgánica del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos, así mismo, define la organización
técnica y administrativa de la Cámara; y establece las siguientes dependencias:
Secretaría General
Constituye el ámbito de coordinación y supervisión de los servicios de la Cámara de
Diputados. La prestación de dichos servicios está a cargo de la Secretaría de Servicios
Parlamentarios y la Secretaría de Servicios Administrativos y Financieros.
Dicha Secretaría tiene la tarea de preparar la sesión constitutiva de la
Cámara, en los términos previstos por esta ley; se encarga asimismo de
dirigir los trabajos y supervisar el cumplimiento de las atribuciones y el
correcto funcionamiento de las Secretarías de Servicios Parlamentarios y de
Servicios Administrativos y Financieros.
Se encarga a su vez, de supervisar y vigilar que se cumplan las políticas,
lineamientos y acuerdos de la Conferencia para la Dirección y Programación
de los Trabajos Legislativos, en la prestación de los servicios parlamentarios
y administrativos y financieros; y de formular los programas anuales de
naturaleza administrativa y financiera.
Secretaría de Servicios Parlamentarios
Se integra con funcionarios de carrera y tiene distribuidas sus atribuciones en
las siguientes unidades158:
•
Dirección de Asistencia Técnica para la Presidencia de la Mesa Directiva:
Comprende las comunicaciones y correspondencia; turnos y control
de documentos; certificación y autentificación documental; registro
biográfico de los integrantes de las legislaturas; y protocolo, ceremonial
y relaciones públicas.
•
Dirección de Servicios de la Sesión: Comprende la preparación y desarrollo de
los trabajos del Pleno; registro y seguimiento de las iniciativas o minutas
de ley o de decreto; distribución en el Pleno de los documentos sujetos
a su conocimiento; apoyo a los Secretarios para verificar el quórum de
158. Artículo 49. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
296
asistencia; cómputo y registro de las votaciones; información y estadística
de las actividades del Pleno; elaboración, registro y publicación de las actas
de las sesiones; y registro de leyes y resoluciones que adopte el Pleno.
•
Dirección de Servicios de las Comisiones: Se aboca a la organización y
asistencia a cada una de ellas a través de su Secretario Técnico; registra
los integrantes de las mismas; da seguimiento e información sobre
el estado que guardan los asuntos turnados a comisiones; registra y
elabora el acta de sus reuniones.
•
Dirección del Diario de los Debates: Su tarea es la elaboración integral
de la Versión Estenográfica; del Diario de los Debates; y de la Gaceta
Parlamentaria.
•
Dirección Archivo: Forma, clasifica y vigila los expedientes del Pleno y las
Comisiones; desahoga las consultas y brinda apoyo documental a los
órganos de la Cámara y a los legisladores.
•
Dirección de Servicios de Bibliotecas: Se encarga del cuidado del acervo
bibliográfico; de la hemeroteca; videoteca; multimedia; museografía; e
informática parlamentaria.
Centros de Estudios
Como su nombre lo indica, estos Centros de Estudios159 apoyan la labor de los
legisladores, brindando asesoría y llevando a cabo investigaciones y análisis en
lo concerniente a las materias que dan nombre a cada uno de ellos:
•
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas.
Este centro se encarga de analizar la situación económica, las finanzas
públicas y la deuda que presenta el Poder Ejecutivo Federal a la Cámara
y presentar un reporte sobre los resultados de dichos análisis. Analiza los
resultados de la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo; las iniciativas de
presupuesto, Ley de Ingresos, leyes fiscales y Criterios Generales de Política
Económica que presente el Ejecutivo a la Cámara.
Elabora los análisis, proyecciones y cálculos que le sean requeridos por las
comisiones sobre el tema de finanzas públicas. Asesora a las comisiones de la
Cámara cuando éstas requieran información en materia económica de parte de
159. Idem.
297
las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo, conforme a lo prescrito en la
Ley Orgánica y el Reglamento, con el propósito de mejorar la calidad y cantidad
de los datos para el desempeño de las funciones de los diputados.160
•
Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias.
Este centro tiene como objetivo llevar a cabo investigaciones y estudios
jurídicos de carácter histórico, comparativo y sociojurídico sobre instituciones
parlamentarias, instituciones públicas, derecho público, derecho privado,
derecho social y, en general, sobre cualquier rama o disciplina afín, que
contribuyan al ejercicio de las funciones legislativas; realizar reuniones
académicas vinculadas al estudio del derecho e investigaciones parlamentarias.
Tiene la capacidad para promover la celebración de convenios de
colaboración con centros de estudios parlamentarios e instituciones
académicas nacionales e internacionales para el intercambio de experiencias
y de personal, así como con especialistas. Al igual que los otros centros,
participa en las actividades de capacitación que comprende la formación,
actualización y especialización de los funcionarios del Servicio.161
•
Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública
En lo que respecta a este centro, sus investigaciones y estudios están
relacionados con las relaciones Estado-sociedad: movimiento social organizado
y emergente, pobreza, migración, género, grupos étnicos, salud, vivienda,
entre otros; celebra reuniones académicas sobre los problemas de orden social
que se presentan en el país, así como en materia de opinión pública. Además
promueve la celebración de convenios de colaboración con centros de
estudios, e instituciones académicas nacionales e internacionales afines, para
el intercambio de experiencias y de personal, así como con especialistas.162
Secretaría de Servicios Administrativos y Financieros
Sus funciones principales son apoyar al Secretario General en el cumplimiento
de sus funciones. Dirigir los trabajos de las áreas adscritas y acordar con
los titulares de cada una de ellas los asuntos de su competencia163. Realiza
estudios de carácter administrativo y financiero de la Cámara. Se integra con
funcionarios de carrera y confiere unidad de acción a los servicios siguientes:
160. Artículo 43. Estatuto de la Organización Técnica de la Cámara de Diputados (Versión: Abril, 2000). http://www.cddhcu.gob.mx/
prueweb/acerca/marco/estatuto/index.htm
161. Artículo 42. Estatuto de la Organización Técnica de la Cámara de Diputados.
162. Artículo 44. Estatuto de la Organización Técnica de la Cámara de Diputados.
163. Artículo 52. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
298
•
Dirección de Recursos Humanos: Se encarga de los aspectos administrativos
del servicio de carrera; reclutamiento, promoción y evaluación permanente
del personal externo a los servicios de carrera; nóminas; prestaciones
sociales; y expedientes laborales.
•
Tesorería: Encargada de la programación y el presupuesto, de la contabilidad
y la cuenta pública, de las finanzas, de la formulación de manuales de
organización y procedimientos administrativos.
•
Dirección de Recursos Materiales: Es la responsable de llevar el inventario, la
provisión y control de bienes muebles, materiales de oficina y papelería; y
de las adquisiciones de recursos materiales.
•
Dirección de Servicios Generales y de Informática: Proporciona mantenimiento a los
bienes inmuebles, se encarga de la alimentación, y servicios generales; brinda apoyo
técnico para la adquisición de bienes informáticos, instala y da mantenimiento al
equipo de cómputo; y otorga asesoría y planificación informática.
•
Dirección de Servicios Jurídicos: Da asesoría y atención en asuntos legales de
la Cámara, en sus aspectos consultivo y contencioso.
•
Dirección de Servicios de Seguridad: Comprende la vigilancia y cuidado de los
bienes muebles e inmuebles; otorga seguridad a las personas; y controla el
acceso externo e interno.
•
Dirección de Servicios Médicos y de Atención a Diputados.
Contraloría Interna
La Cámara cuenta con su propia Contraloría Interna, y tendrá a su cargo
recibir quejas, realizar investigaciones, llevar a cabo auditorías y aplicar los
procedimientos y sanciones inherentes a las responsabilidades administrativas
de los servidores públicos de la misma.
Coordinación de Comunicación Social
La Coordinación de Comunicación Social tiene a su cargo la difusión de
las actividades de la Cámara, es el enlace con los medios de comunicación;
asimismo, es responsable del programa de publicaciones.
La Coordinación depende de la Presidencia de la Mesa Directiva. Su organización
y funciones, así como la designación de su titular y del personal que la integre,
se rige por lo dispuesto en el Estatuto.
299
Unidad de Capacitación y Formación Permanente
Es el órgano técnico responsable de la formación, actualización y especialización
de los candidatos a ingresar y de los funcionarios de carrera en ambas ramas,
de conformidad con el estatuto respectivo. La Unidad está a cargo de un
Coordinador nombrado en los términos que establezca el Estatuto del Servicio
de Carrera y se estructura con las oficinas que se requieran.164
2.6 El Servicio Profesional de Carrera en el Congreso de la Unión
El Poder Legislativo es en dónde converge la representación nacional –Estados
y ciudadanos– en su conjunto. Además es el poder que establece las normas
y reglas de convivencia social que tanto la sociedad como el Estado deben
resguardar. Max Weber conciente de dicha representación analizó la estructura
del Poder Legislativo alemán, y fue testigo de las carencias y vicios a los que se
encuentra sometida dicha institución estatal.
En su obra Economía y Sociedad, en el apartado que se refiere a la Sociología de
la Dominación, pone en evidencia los pocos argumentos y conocimientos con
los que contaba el legislativo para hacer frente a las arbitrariedades y los malos
manejos del Ejecutivo. Pues mientras que éste último contaba con un amplio
cuerpo de funcionarios especialistas, el legislativo tenía pocas herramientas
para hacerse de los conocimientos necesarios para llevar a cabo sus funciones.
La importancia de las tareas y funciones que tienen a su cargo los trabajadores
al servicio del Estado, se refleja en las características y peculiaridades que
han determinado la configuración de un Servicio de Carrera en diversas
instituciones estatales; en el caso del Congreso de la Unión, esta configuración
pretende profesionalizar al cuerpo de funcionarios de la administración, para
que presten un servicio a la altura de las demandas de la sociedad mexicana.
La actividad pública implica la adopción de un conjunto de perspectivas
y modificaciones, que brinden a la llamada administración de personal de
herramientas efectivas para la conducción del reclutamiento, la selección,
inducción y capacitación del personal a su cargo.
Es en este punto, donde habremos de observar la posición en la que se localizan
los proyectos para el establecimiento del Servicio Profesional de Carrera en el
Congreso de la Unión.
164. Artículo 55. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
300
El Estatuto de la Organización Técnica de la Cámara de Diputados en un
principio distingue como funcionarios del Servicio de Carrera de la Cámara, a
los servidores públicos que están incorporados, en razón de una relación jurídica,
a los cuerpos de la función legislativa o de la función administrativo-financiera.
Los fines del Servicio de Carrera son:
a)
Formar funcionarios de alta calidad que apoyen de manera profesional y eficaz el
cumplimiento de las atribuciones y funciones de la Cámara;
b)
Proveer a los servicios que se prestan en la Cámara de personal calificado;
c)
Garantizar que el desempeño de los funcionarios del Servicio se realice bajo los principios
de legalidad, objetividad, productividad, imparcialidad, disposición y compromiso
institucional; y
d)
Garantizar a los funcionarios de los cuerpos del Servicio su permanencia, promoción
y ascenso, en tanto cumplan con las disposiciones del presente Estatuto y demás
ordenamientos aplicables.165
El Servicio de Carrera se encuentra sujeto a varios procesos que pretenden garantizar
el cumplimiento de dichos fines a través de la planeación, dirección, ejecución
y control de: el reclutamiento, la selección, la capacitación, la evaluación, la
promoción y ascenso, el nombramiento y la adscripción a los cargos y puestos.
Establecimiento, Funcionamiento y Avances
A partir de la trascendencia de la actividad desarrollada por el Poder Legislativo,
encontramos un claro esfuerzo por parte de los legisladores –pertenecientes a ambas
Cámara–, para hablar de la implementación del Servicio Profesional de Carrera.
Encontramos primero, que a raíz de una serie de sucesos que cambiaron la
historia de nuestro país, principalmente, las reformas electorales de 1963, donde
surgen los diputados de partido; y la de 1973, que disminuyó el porcentaje para
acceder a las diputaciones de partido. Dichas reformas, conjugadas con la crisis
económica de 1982, comenzaron a gestar la ruptura de un viejo sistema cuyo
actor protagónico había sido solamente el Poder Ejecutivo.
Posterior a las elecciones de 1988, el Poder Legislativo intensificó su participación
en la vida política de la nación. Pero no sería hasta 1997, con la desaparición de
la hegemonía priísta en el Congreso, cuando el Poder Legislativo cobra vida y se
vuelve necesario reconsiderar su papel en el sistema político mexicano.
165. Artículo 72. Estatuto de la Organización Técnica de la Cámara de Diputados.
301
Uno de los logros más destacados de la LVII Legislatura, fue la aprobación de la
nueva Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos en
1999. Dicha ley institucionalizó los acuerdos parlamentarios que por muchos
años habían implicado la parálisis legislativa por lo obsoleto de sus contenidos.
Esta ley confirmó lo establecido en la Constitución, en lo referente a su Artículo
70, donde se delega al Congreso de la Unión la expedición de leyes y demás
ordenamientos jurídicos que regulen su estructura y funcionamiento internos:
Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se
comunicarán al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas Cámaras y por un secretario
de cada una de ellas, y se promulgarán en esta forma: “El Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)”.
El Congreso expedirá la Ley que regulará su estructura y funcionamiento internos.
La ley determinará, las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según
su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas
representadas en la Cámara de Diputados.
Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia.166
Esta Ley Orgánica, además, sirvió para que dentro de las estructuras se estableciera
una nueva organización técnica y administrativa, sustentada en la profesionalización
de los que integren el Poder Legislativo, conformándose así el Servicio de Carrera.
La Ley Orgánica estableció tanto la estructura interna de la Cámara de Diputados
como la de Senadores. Sin embargo, existen algunas diferencias que acentúan
el grado de avance logrado en torno al tema que nos ocupa. En la actualidad
ambas Cámaras cuentan –a partir de la Ley Orgánica– con un órgano técnico
responsable de la capacitación, formación, actualización y especialización
permanente de los candidatos a ingresar y de los funcionarios de carrera.
La Cámara de Diputados es la que cuenta con la estructura administrativa y con
un Estatuto preciso para el funcionamiento adecuado del Servicio Profesional
de Carrera. Mientras que en la Cámara de Senadores esta –al parecer– en
proceso de aprobación dicho Estatuto.167
Para Jorge Valdez Aguilera, el servicio de carrera en el Poder Legislativo, tiene su fundamento
legal en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, publicado
en septiembre de 1999. Dentro de los objetivos y fines de esta ley se encuentra la formación
de funcionarios de alta calidad, garantizando que este personal se rija bajo los principios de
legalidad, objetividad, productividad, imparcialidad, disposición y compromiso institucional, así
como garantizar la permanencia, promoción y ascenso del personal del servicio de carrera.168
166. Artículo 70. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
167. Servicio Público de Carrera en México. Experiencias y Perspectivas. México, Instituto Nacional de Administración Pública,
2001. Pág. 78
168. GÓMEZ Collado, Martha E. Experiencias del Servicio Civil de Carrera en México. Revista Espacios Públicos No. 8. Facultad de
Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Autónoma del Estado de México. Agosto, 2001. Pág. 325
302
La Ley Orgánica del Congreso establece en sus Artículos 56 y 57 algunos de los
aspectos que debe contener el Estatuto para la organización y funcionamiento
de las Secretarías y de los Servicios de Carrera.
–
–
La estructura de cada una de las Secretarías y sus relaciones de mando y
supervisión.
Las tareas de las direcciones, oficinas, centros y unidades de la Cámara que
integran los servicios de carrera.
Asimismo, establece que los Cuerpos de la Función Legislativa y de la Función
Administrativa se integraran por niveles o rangos propios, diferenciados de los
cargos y puestos de la estructura orgánica de la Cámara. Además, es importante
señalar que el Servicio de Carrera se encuentra sujeto a los procesos siguientes:
a) El reclutamiento, la selección y el ingreso a los cuerpos
b) El programa de capacitación que comprende la formación, actualización y
especialización
c) Los sistemas de evaluación
d) Los sistemas de promoción y ascenso
e) El nombramiento en el rango y nivel del Servicio; y
f) La adscripción a los cargos y puestos.169
El sistema está diseñado de tal manera que los niveles o rangos permitan la
promoción de los miembros titulares de los Cuerpos, en los cuales se desarrolla
su carrera, de manera que puedan colaborar con la Cámara en su conjunto y
no exclusiva ni permanentemente en algún cargo o puesto.
Para el ingreso a los Cuerpos se deberán acreditar los requisitos que señale el
Estatuto y haber cumplido con los cursos que imparta la Unidad de Capacitación
y Formación Permanente (ANEXO 3, Págs. 355-357). Los nombramientos de
los titulares de los servicios parlamentario, administrativo y financiero en un
nivel o rango de un Cuerpo para ocupar un cargo o puesto, se regularán por las
disposiciones del Estatuto.
La permanencia y promoción de los funcionarios se sujeta a la acreditación de
los exámenes de los programas de actualización y especialización que imparta
la Unidad, así como a los resultados de la evaluación anual. También deberá
contemplar el Estatuto lo referente a las condiciones de trabajo, los sistemas
de adscripción, movimientos a los cargos, compensaciones adicionales por el
desempeño de un cargo y remociones.
169. Artículo 71. Estatuto de la Organización Técnica de la Cámara de Diputados.
303
Los miembros de los Servicios de Carrera son considerados trabajadores de confianza,
y sus relaciones laborales se regirán conforme a lo establecido por la fracción XIV
del Apartado B del artículo 123 de la Constitución, por la Ley Orgánica y por el
Estatuto. Más tarde se establecerán las características del derecho laboral que rige a
los trabajadores al servicio del Estado. No formarán parte del Servicio, por otro lado,
los cargos y puestos de libre designación considerados en el Estatuto, y los puestos del
personal excedente y de base, así como los contratados por prestación de servicios.
2.7 Breves Antecedentes del Congreso Local
del Estado Libre y Soberano de México
El Poder Legislativo de la Entidad, se deposita en una asamblea denominada Legislatura
del Estado, integrada por diputados electos en su totalidad por sufragio universal,
libre, secreto y directo, conforme a los principios de votación mayoritaria relativa y de
representación proporcional, en los términos que determinen la Constitución y la Ley
de la materia. La Legislatura se renueva en su totalidad cada tres años.
Esta asamblea es quien tiene la función formal de expedir las leyes, reformarlas,
adicionarlas o derogarlas para dar sustento legal a cada una de las acciones de
gobierno, a las necesidades de la población y a la concordia y armonía entre
autoridades y gobernados.
La Legislatura reside y sesiona en el Palacio Legislativo ubicado en Toluca de Lerdo, la
capital del Estado. La Constitución previene que la Legislatura sesionará cuando menos
una vez cada año, fuera de la capital, en el lugar que se habilite para tal efecto.
Es importante mencionar que a lo largo de la vasta historia parlamentaria del Estado
de México, cada una de las 53 Legislaturas que han antecedido a la actual han
colaborado en la construcción del Estado mexiquense, salvaguardando el desarrollo
y garantizando los derechos fundamentales de la sociedad mexiquense.
Al aprobar la creación del Distrito Federal y designar a la Ciudad de México
como sede de los Poderes de la Unión Mexicana y capital de la República (18 de
noviembre de 1824), el propio Congreso de la Unión propuso a la Legislatura del
Estado de México la designación de una nueva capital, Texcoco; la Legislatura se
alojó en la “Casa del Constituyente” en memoria de que en ese sitio se aprobó la
primera Constitución Política del Estado el 14 de febrero de 1827.
Casi inmediatamente, el Gobernador Lorenzo de Zavala logró que el
Congreso Estatal aprobara el traslado provisional de la capital al poblado de
San Agustín de las Cuevas, posteriormente llamado Tlalpan, que fue capital
del Estado del 15 de junio de 1827 al 24 de julio de 1830, fecha última en
la que los Poderes se trasladaron a Toluca.
304
2.8 El Congreso Local del Estado de México, en la actualidad
Hoy en día, el Estado de México es uno de los principales centros industriales
de nuestro país – junto con Nuevo León y Jalisco -, además de ello, es la Entidad
Federativa con mayor población y mayores índices migratorios, sobre todo en
sus zonas urbanas y conurbanas.
Esta posición, además de representar beneficios económicos, es fuente de un
sinnúmero de problemas a los que tienen que hacer frente los poderes del Estado.
En el caso del Poder Legislativo, es un reto cada vez mayor el crear ordenamientos
jurídicos que se adecuen a la diversidad que se presenta en esta Entidad Federativa.
Por ello, la forma en que está organizado el Congreso Local tiene una
trascendencia sin precedentes, ya que de ello depende la movilidad y el peso
de las decisiones que en su interior se forjen.
Se debe reconocer, por otra parte, que el Estado de México no ha sido ajeno a las
formas tradicionales para realizar los nombramientos y separación de cargos de
los servidores públicos, con base en cuestiones tales como la lealtad personal o la
pertenencia a grupos políticos, tal asignación por tanto no es regida por criterios
de ingreso, permanencia y promoción, existe un buen número de puestos de
confianza que generan gran movilidad en las estructuras administrativas, sin que
exista un criterio de cuáles serían los niveles inamovibles.
Resulta entonces prioritario el establecimiento de esquemas de profesionalización
en las instituciones del gobierno y por ende en el Congreso Local, a pesar de
que dicha instrumentación implique cambiar prácticas arraigadas, que se han
vuelto parte de la cultura mexicana.
Funciones
El Acta Constitutiva de 1824, dispuso que el Poder Legislativo en cada Estado,
residiera en un Congreso compuesto de acuerdo a cada una de las constituciones
particulares. En aquel entonces las legislaturas tenían facultades trascendentes:
“participaban en la elección del Presidente y Vicepresidente de la República,
designaban a los senadores de su Entidad, tenían poder para interpretar la
Constitución Federal y para presentar iniciativas en torno a ella”.170
Al interior de los Estados, las dos terceras partes de la Legislatura designaba al
gobernador y al vicegobernador, protegían la libertad de imprenta, designaban –directa
e indirectamente– a los funcionarios judiciales locales y calificaban las elecciones.
170. GONZÁLEZ Oropeza, Manuel. “Legislaturas Locales o Congresos Estatales”. Diccionario Jurídico Mexicano. Instituto de
Investigaciones Jurídicas. México, Ed. Porrúa y UNAM, 1994. Pág. 1935
305
El Artículo 124 de la Constitución de 1917, distribuye la competencia de la Federación
y la de los Estados, al señalar que aquellas facultades que no estén concedidas a la
primera, se entenderán como pertenecientes a las Entidades Federativas.
El Congreso del Estado es el encargado de calificar la elección del Gobernador,
declarando electo al ciudadano que hubiere obtenido la mayoría de votos en las
elecciones que para tal efecto se hayan celebrado. Asimismo, califican las causas
por las que el Gobernador presenta su renuncia o solicita licencia.171
Decide sobre los nombramientos y licencias de los magistrados del Tribunal
Superior de Justicia, que sean remitidos por el Consejo de la Judicatura o el
Ejecutivo. Reciben anualmente para su revisión y calificación la cuenta de
gastos del Estado. De igual manera, están facultados para solicitar al Ejecutivo
del Estado, un informe por escrito o verbalmente, sobre cualquier ramo de la
administración pública estatal.
Tienen las facultades para realizar foros de consulta y audiencias con el
propósito de recabar opiniones, puntos de vista y aportaciones de los diversos
sectores de la sociedad, en relación con iniciativas de Ley o decreto.
Pueden remitir iniciativas al Congreso de la Unión, acuerdos o llamados a los
Poderes de la Unión para que presten su apoyo y protección al Estado en caso
de necesidad pública o de la alteración grave del orden público.
Organización del Congreso
La Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México172, de manera
similar a lo que sucede en el Congreso de la Unión, establece la estructura
que habrá de adoptar dicho poder para su correcto desempeño, quedando
estructurado (ANEXO 4, Pág. 358) de la manera siguiente:
Directiva
Le corresponde vigilar la buena marcha del trabajo legislativo, aplicando con
imparcialidad las disposiciones de la Ley y el Reglamento. Dicha Directiva, estará
integrada por un Presidente –el Presidente de la Legislatura–, dos vicepresidentes, dos
secretarios y dos prosecretarios, quienes se elegirán mensualmente en votación secreta
y no podrán ser electos para ocupar igual cargo u otro durante el mismo periodo.
171. Artículo 61. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México (Versión: Mayo, 2001) http://www.cddiputados.gob.mx
172. Artículos 41al 77. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México (Versión: Septiembre, 2000) http://www.cddiputados.gob.mx
306
Diputación Permanente
La Diputación Permanente funcionará durante los recesos de la Legislatura,
representándola en los términos previstos por la Constitución, la Ley y
otras disposiciones legales. Asimismo, se integrará por un Presidente, un
vicepresidente, un secretario y seis miembros más.
La Diputación Permanente se instalará inmediatamente después de la sesión de
clausura del periodo ordinario, comunicándolo por conducto de su Presidente,
al Gobernador del Estado, al Presidente del Tribunal Superior de Justicia, a los
Ayuntamientos de los Municipios de la Entidad, a las Cámaras del Congreso de
la Unión, y a las Legislaturas de los Estados.
La Diputación Permanente se encargará de representar a la Legislatura, a través del
Presidente, ante todo género de autoridades, aún durante los periodos extraordinarios,
y de expedir la convocatoria a periodo extraordinario, entre otras cosas.
Gran Comisión
La Gran Comisión funcionará para todo el ejercicio constitucional y estará
integrada por un Presidente, un secretario y diez vocales, según lo establecido
por la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado.
Algunas de las atribuciones de la Gran Comisión son la de proponer a la Asamblea
los integrantes de las comisiones y de los comités, así como su sustitución cuando
exista causa justificada para ello, proponer la integración de nuevas comisiones
de dictamen, especiales, o de comités, apoyar en el desarrollo de sus trabajos a las
comisiones y comités y proponer a la Asamblea la designación del Oficial Mayor, del
Contador General de Glosa, del Contralor y del Director General de Administración;
así mismo, informarle sobre la renuncia, remoción o licencia de éstos.173
Comisiones y Comités
La Legislatura, para el ejercicio de sus funciones, cuenta con comisiones de
dictamen, especiales, jurisdiccionales y comités; su regulación correrá a cargo del
Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México.174
Las comisiones de dictamen, se conforman cuando menos por siete diputados:
un presidente, un secretario y un prosecretario. Sus resoluciones se tomarán por
mayoría de votos; en caso de empate, quien presida tendrá voto de calidad.
173. Artículos 60 y 62. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México
174. Artículos 68 y 72 al 76. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México
307
Las comisiones de dictamen se encargan de estudiar y analizar los proyectos de
Ley o decreto y los asuntos que les sean turnados con el objeto de elaborar los
dictámenes o informes, dan cuenta de ellos al Presidente de la Legislatura.
Las comisiones especiales están integradas en forma similar a las de dictamen.
Trabajan con base en los asuntos que les asigne la Asamblea o los que expresamente les encomiende el Presidente de la Legislatura o de la Diputación Permanente. Estas comisiones tendrán el carácter de transitorias y al término de su
encomienda deberán rendir informe del resultado de su gestión.
Las comisiones jurisdiccionales son tres y se nombran de la siguiente manera: De
examen previo, Sección Instructora del Gran Jurado y, de Instrucción y Dictamen.
Los comités se integran en forma similar a las comisiones de dictamen y sólo
emitirán opiniones, proposiciones, informes y recomendaciones de los asuntos
que les sean encomendados.
Estructura Técnica y Administrativa
Para el ejercicio de sus funciones, tanto legislativas como lo concerniente a la
academia, la investigación, el ámbito financiero y la administración de los recursos al interior de la Legislatura, ésta contará con las siguientes dependencias:
Contaduría General de Glosa
La Legislatura dispondrá de la Contaduría General de Glosa, cuya organización y
funcionamiento se regirán por su ley orgánica y su reglamento175. La tarea principal de esta instancia es el control, fiscalización, revisión y calificación del ingreso y
del gasto público del Estado, los municipios y de los organismos auxiliares.
Oficialía Mayor
Corresponden a la Oficialía Mayor, brindar apoyo a los secretarios de la directiva de la Legislatura en el ejercicio de sus funciones; coordinar las actividades
de las áreas administrativas a su cargo; proporcionar los servicios de apoyo
necesarios para las sesiones de la Legislatura, de la Diputación Permanente, de
la Gran Comisión y de las reuniones de trabajo de las comisiones y comités.
175. Artículo 95. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México
308
Prepara la documentación requerida para el funcionamiento del proceso
legislativo; remite en tiempo y forma las leyes, decretos o acuerdos para
su promulgación y publicación. Asimismo lleva el control de expedientes,
iniciativas, leyes, decretos y acuerdos que expida la Legislatura.
Se encarga de los servicios de estenografía y taquigrafía, grabación, sonido y
cualquier otro mecanismo técnico autorizado; conserva el archivo histórico y
la biblioteca de la Legislatura; ejerce el control y supervisión del personal de
seguridad y vigilancia de la Legislatura.
Contraloría
La Contraloría es la dependencia de control de la Legislatura, por ello es la
encargada de llevar a cabo el procedimiento administrativo previsto por la Ley
de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios.
Vigila que los servidores públicos cumplan con la obligación de presentar su
declaración de bienes, dando seguimiento a su evolución patrimonial. Está
al mando de un sistema de atención de quejas y denuncias, respecto de la
actuación de los servidores públicos.176
Establece dentro del ámbito de su competencia, los criterios de control y
evaluación para optimizar la función de las dependencias administrativas de
la Legislatura. Participa en los procesos de licitaciones para adquisiciones,
arrendamientos, enajenación de bienes, y contrataciones, verificando el
cumplimiento de la ley.
Dirección General de Administración
Es la dependencia del Poder Legislativo encargada de la administración de la
Legislatura. Está a cargo de todo lo relacionado con el desarrollo del personal, de
los recursos financieros y materiales con los que cuenta el Poder Legislativo.
Brinda apoyo a las dependencias del Poder Legislativo para su óptimo
funcionamiento; elabora el proyecto de presupuesto anual de egresos del Poder
Legislativo de acuerdo a los lineamientos de la Gran Comisión.
Administra la aplicación de los recursos y efectúa las comprobaciones, para
efectos de la contabilidad pública; y concertar, a través de su titular, las
operaciones y convenios financieros y crediticios con instancias externas;
176. Artículo 155. Reglamento del Ley Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México. (Versión: Marzo, 1999)
http://www.cddiputados.gob.mx
309
Integra la nómina de la Legislatura, vigilando que los pagos se efectúen en los términos
de ley; coordina los programas de incentivos, calificación de méritos, evaluación del
rendimiento y estímulos que propicien la superación de los servidores públicos.
Instrumenta un programa interno de seguridad e higiene en el trabajo que
prevengan y protejan contra riesgos y siniestros al personal, instalaciones,
bienes y acervos documentales del Poder Legislativo. Elabora los instrumentos
técnicos administrativos que sean necesarios para el óptimo funcionamiento
de las áreas que integran el Poder Legislativo.
La Dirección General de Administración, cuenta con las siguientes unidades
administrativas necesarias para cumplir con sus funciones:
•
•
•
•
•
Subdirección
Subdirección
Subdirección
Subdirección
Subdirección
de
de
de
de
de
Administración
Recursos Materiales
Finanzas
Programación y Presupuesto
Informática
Dirección General de Comunicación Social
Es la Dependencia del Poder Legislativo encargada de la Comunicación Social
de la Legislatura con los medios y la ciudadanía. Define y establece objetivos,
políticas y procedimientos en materia de comunicación; y brinda apoyo a
las dependencias del Poder Legislativo para la difusión de las actividades
legislativas.177
Al igual que la Dirección General de Administración, tiene a su cargo, unidades
que contribuyen al logro de las actividades encomendadas a esta Dirección:
•
•
•
•
Subdirección de Difusión
Subdirección Editorial
Subdirección de Relaciones Públicas
Unidad Regional Zona Oriente
Instituto de Estudios Legislativos
El Instituto de Estudios Legislativos, es otra unidad administrativa que depende
de la Gran Comisión de la Legislatura del Estado de México; cuenta con
autonomía en sus funciones académicas, de investigación y de difusión.178
177. Artículo 162 y 165. Reglamento del Ley Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México.
178. Artículo 176. Reglamento del Ley Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México.
310
Este Instituto es el encargado de promover la investigación sobre temas
vinculados a la tarea legislativa así como de difundir el acervo que se ha creado
en la entidad y el que se genera cotidianamente en esta materia.
Diseña programas académicos para la formación y actualización de profesionistas
interesados o vinculados con la tarea legislativa y de quienes realizan tareas de
apoyo a esta actividad.
Celebra convenios de colaboración e intercambio con la instancia académica
de más alto nivel estatal, nacional e internacional para la formación o
actualización de dichos profesionistas.
Posterior a esta semblanza que se realizó en torno a la estructura del Congreso
de la Unión y al Congreso del Estado de México, es importante tener presente
que el medio que permite a los Poderes de la Unión, y a los poderes propios de
cada una de las Entidades Federativas, enlazarse con la sociedad es el servicio
público. Éste facilita los vínculos directos entre la sociedad y el Estado para la
atención de los problemas y carencias sociales.
El servicio público esta compuesto por un conjunto de programas; de leyes que
se aplican y de recursos que se canalizan hacia la satisfacción de necesidades
sociales, a efecto de mitigar carencias y problemas públicos.
Formar capacidades para que mejore la calidad del trabajo que desempeñan los
servidores públicos, es un proceso amplio, complejo y continuo cuyo objetivo
principal tiene que ser en todo momento fortalecer a las instituciones para que
tomen el papel que les corresponde dentro de la vida pública. Es prioritario
preparar profesionales especializados en el tratamiento de los asuntos públicos.
“La formación de capacidades se refiere al modo en que el aprendizaje y las destrezas de los
profesionales se traduce en niveles de profesionalización que tiene por objeto agregar valor
intelectual y valor práctico a las tareas que los gobiernos llevan a cabo. El valor intelectual
se refiere a que el aprendizaje de conceptos, teorías y metodologías sea procesado de manera
cognoscitiva para llevar a cabo el análisis, la comprensión y la explicación de los problemas
públicos. Por su parte, el valor práctico se refiere a las formas y modos en que se lleva a
cabo el dominio de un saber profesional para sugerir, proponer elaborar y aplicar rutinas,
políticas, programas, decisiones y tipos de solución. Tanto el valor intelectual como el valor
práctico son elementos de la profesionalización que, conjugados, destacan que la calificación
del servicio público se relaciona con la formación de capacidades.”179
La profesionalización pretende el mejor desempeño del gobierno y la
administración pública, a través de la combinación de elementos teóricos y
conocimientos pragmáticos que constituyen la base del servicio público. La
profesionalización, por otro lado, exige el dominio de áreas especializadas que
exigen de personal competente y calificado para garantizar su funcionamiento.
179. UVALLE Berrones Ricardo. Institucionalidad y profesionalización del servicio público en México. Retos y perspectivas. UNAM
- Plaza y Valdés Editores, México, 2000. Págs. 69 - 73
311
A pesar de que en nuestro país la tendencia a que el Ejecutivo tenga mayores poderes
formales y discrecionales ha influido para que el régimen político favorezca un
ejercicio del poder basado en el vigor del Ejecutivo, la realidad es que este proceso
parece comenzar otro rumbo, el de la división equilibrada de poderes.
No podemos olvidar que en el Poder Legislativo, ha predominado la disciplina
partidista durante más de 40 años, y que dicha adhesión en la mayoría
parlamentaria ha tenido su desembocadura en la aprobación plena de las
políticas, directrices y lineamientos de poder presidencial.
“Con base en el nuevo panorama político - electoral del país, el cual se caracteriza por la
competencia política, la alternancia en el poder y la democratización de la vida nacional, es
importante que la división y colaboración de los poderes sea formal y real.”180
Es en estos momentos en los que se requiere de una rendición de cuentas
transparente por parte del Ejecutivo y del Legislativo.
Como se mencionaba con anterioridad, el Servicio Civil y la profesionalización
están expuestos a vicios como: la “complejidad burocrática, bajo rendimiento,
abuso del derecho que tenían los funcionarios, papeleo y protección a la
incompetencia de cierto tipo de empleos públicos”.181
No obstante, los países más desarrollados que han establecido el Servicio de
Carrera desde hace más de 100 años, en la actualidad lo siguen perfeccionando,
lo que indica la importancia de este tema.
Capítulo 3. La Profesionalización de los Cuerpos Técnicos
de Apoyo en el Congreso Local del Estado de México
“Cuando el capital y la tecnología son accesibles a todos por igual,
lo que marca la diferencia es la calidad del capital humano.”
- Tom Peters
El trabajo a desarrollar en cada una de las instituciones pertenecientes al Estado
suele involucrar, más de una vez, a individuos con características y habilidades
específicas para la realización de tareas particulares dentro de dichas instituciones
(policiales, educativas, administrativas, de defensa, de fomento al campo y a la
180. Idem.
181. RUÍZ Alanís, Leobardo. Op cit. Pág. 80
312
economía, relacionadas con los medios de transporte y comunicación, ecológicas,
etcétera). Es por ello que surgen dependencias y áreas específicas, cuya tarea es
capacitar y promover la especialización de dichos individuos.
Asimismo, existen otras áreas que se encargan de brindar apoyo y asesoría a
los funcionarios públicos182, es decir, aquellos que toman las decisiones dentro
de las instituciones públicas; este es el caso de los cuerpos técnicos de apoyo,
o muchas veces conocidos como áreas staff.183 Dichos servidores públicos, son
comúnmente conocidos como personal de confianza.
Con base en lo anterior, es preciso mencionar las categorías en las que se encuentran
clasificados aquellos trabajadores que integran la estructura burocrática del Estado
Mexicano. El artículo 108 de nuestra Carta Magna, reconoce como servidores
públicos a aquellos representantes de elección popular, a los miembros del Poder
Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y
empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o
comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el
Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral.
De igual manera, las Constituciones de los Estados de la República asignan
–haciendo alusión a dicho artículo, y para los efectos de sus responsabilidades–
el carácter de servidores públicos a quienes desempeñan un empleo, cargo o
comisión al interior de los Estados y en los Municipios.
En lo que respecta a la diferencia entre trabajador de base y de confianza, es
necesario remitirnos a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,
Reglamentaria del Apartado B) del Artículo 123 Constitucional que define
como trabajador, a “...toda persona que preste un servicio físico, intelectual o
de ambos géneros, en virtud de nombramiento expedido o por figurar en las
listas de raya de los trabajadores temporales.”184
Dichos trabajadores, pueden ser de dos tipos:
Los trabajadores de confianza, son aquellos que integran la planta de la
Presidencia de la República y aquellos cuyo nombramiento o ejercicio requiere
de la aprobación expresa del Presidente de la República.
Esta ley, hace alusión a aquellas personas que tienen dentro de sus funciones,
tareas relacionadas con: la dirección, inspección, vigilancia y fiscalización;
el manejo de fondos o valores; con auditorías; con el control directo de
182. “Funcionario”. Empleado jerárquico, particularmente estatal. Diccionario de la Real Academia Española http://buscon.rae.es/
diccionario/drae.ht
183. Staff. Personal de apoyo.
184. TRUEBA Urbina, Alberto y Trueba Barrera, Jorge. Legislación Federal del Trabajo Burocrático. Comentarios y Jurisprudencia. 40ª
Edición. México, Editorial Porrúa, 2001. Artículo 2. Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Pág. 19
313
adquisiciones; que ponen en sus manos el manejo de almacenes e inventarios;
la investigación científica; las tareas de asesoría o consultoría.
Asimismo, es considerado de confianza aquel personal adscrito, por medio del
presupuesto, a las secretarías particulares y oficinas auxiliares; los secretarios
particulares al servicio de los funcionarios públicos, los agentes del Ministerio
Público y los agentes de la Policía Judicial y Preventiva.
La clasificación de los puestos de confianza en el Poder Legislativo se entiende
de la siguiente manera:
•
En la Cámara de Diputados: el Oficial Mayor, el Director General de
Departamentos y Oficinas, el Tesorero General, los Cajeros de la Tesorería, el
Director General de Administración, el Oficial Mayor de la Gran Comisión,
el Director General de la Imprenta y Encuadernación y el Director de la
Biblioteca del Congreso.
En la Contaduría Mayor de Hacienda: el Contador y el Subcontador Mayor,
los Directores y Subdirectores, los Jefes de Departamento, los auditores, los
asesores y los secretarios particulares de los funcionarios mencionados.
•
En la Cámara de Senadores: Oficial Mayor, Tesorero y Subtesorero.185
En el Poder Judicial considera como personal de confianza a los Secretarios de los
Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y en el Tribunal Superior
de Justicia del Distrito Federal, los Secretarios del Tribunal Pleno y de las Salas.
En el caso de cada una de las Entidades Federativas, se supone la adaptación
de este criterio para la clasificación del personal de confianza al interior de sus
particulares formas de organización, en el catálogo de puestos.
En cuanto a los trabajadores de base, encontramos que la ley reconoce como
tales, a los que tienen, en primer plano, la característica de inamovibilidad.
Esta misma disposición, establece que los de nuevo ingreso no serán
inamovibles sino después de seis meses de servicio no existiendo alguna
nota desfavorable en su expediente.
La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del
Apartado B) del Artículo 123 Constitucional, en su interior contiene una serie
de derechos y obligaciones, que pretenden regular el actuar y las condiciones
de los trabajadores de base. De igual manera, señala algunas de las sanciones a
las que se puede hacer acreedor por el incumplimiento de dichos deberes.186
185. Artículo 5. Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Ibid. Pág. 21
186. Artículo 5. Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Ibid. Pág. 19
314
En lo que respecta a los trabajadores de confianza, existe un aspecto digno de
rescatar, y tiene que ver con que a pesar de no estar regidos bajo dicha ley, gozan de
medidas de protección al salario y de los beneficios de la seguridad social, según lo
expresado en la fracción XIV, apartado B del artículo 123 de nuestra Carta Magna.
3.1 ¿Qué son los Cuerpos Técnicos?
Dentro de la organización de todo Poder Legislativo, podemos encontrar una serie
de dependencias cuya tarea principal es brindar apoyo a los legisladores en sus tareas
legislativas, dichas áreas pueden denominarse de asesoría y apoyo parlamentario.
Por otro lado, existen otras áreas cuya tarea principal es la administración de los
recursos materiales, humanos y financieros que, de igual manera, conforman el
ambiente en el que se llevan a cabo las tareas legislativas.
Los cuerpos técnicos son aquellas áreas dentro de la estructura del Poder
Legislativo que cuentan con personal especializado dedicado a la investigación,
estudio, análisis e interpretación de información que refuerzan directamente
la tarea de los legisladores. Dichos cuerpos, están regulados por el marco
jurídico interno del Poder Legislativo y sus actividades deben regirse por la
imparcialidad, la eficiencia, y sobre todo, por el profesionalismo.
Con base en lo anterior, es necesario analizar algunos ejemplos de este tipo de áreas
en algunos países del mundo que cuentan, como nuestro país, con un sistema
bicameral y que han logrado inspirar a nuestros legisladores para generar nuestras
propias estructuras acordes con las necesidades de esta institución fundamental.
En el caso de Inglaterra, existen los parliamentary draftsmen ó consejeros
parlamentarios, que son abogados experimentados que asisten a los departamentos
de gobierno para la elaboración de iniciativas de ley. Varios bosquejos son
necesarios muchas veces antes de que la ley quede finalmente aprobada.
Como se recordará, el Parliament británico se encuentra compuesto por dos
Cámaras, las de los Commons y la de los Lords. Ambas Cámaras cuentan con su
propio personal, quienes les proveen de servicios y auxilian en la administración
de las Cámaras. En el caso de la House of Commons, se encuentra atendida por
los siguientes comités:
•
•
•
•
De
De
De
De
Alojamiento y Trabajos
Administración
Difusión
Comida
315
Cada comité tiene siete miembros y posee los mismos poderes que los otros
comités seleccionados.
La Cámara de los Lores, tiene subcomités con funciones similares, Siendo éstos:
•
•
•
•
De
De
De
De
Administración y Trabajos
Finanzas y Staff
Biblioteca y Computadoras
Aperitivos187
En el caso del Parlamento Federal Alemán (Bundestag), éste contiene un
Presidente y Vicepresidentes, un Consejo de Ancianos, algunos Comités y un
Comisionado para las Fuerzas Armadas. Cuenta con dos estructuras por demás
interesantes: los comités de investigación y las comisiones de estudio.
Existe una diferencia entre dichos comités de investigación y las comisiones de estudio,
pues mientras que los primeros están compuestos completamente por los miembros
del parlamento, y tienen la tarea de investigar los asuntos públicos; las segundas
están integradas por legisladores y por expertos. La tarea de estos últimos es obtener
la mayor información acerca de determinado asunto, para proveer a los legisladores
de las bases para tomar decisiones sobre asuntos complejos e importantes.
En estas comisiones de estudio, los expertos gozan de los mismos derechos
que los miembros del Parlamento. A diferencia de los reportes que presentan
los comités de investigación, los reportes presentados por las comisiones de
estudio al Parlamento no terminan con las recomendaciones para la toma de
decisiones en la sesión plenaria.
Si el Parlamento está dispuesto a tomar una decisión, las propuestas contenidas
en los reportes deben ser presentadas ante la sesión plenaria, o el Gobierno
Federal, y deben de presentarse en forma de moción o de iniciativa de ley.
Otro instrumento aparte de las comisiones de estudio, son las audiencias públicas,
por medio de las cuales el Parlamento recurre a expertos externos. Éstos no afectan el
derecho del Gobierno Federal para contar con sus propias comisiones de expertos.
Algunas de las comisiones de estudio que contiene el Bundestag Alemán son:
•
•
Para la Protección al Medio Ambiente y a la Humanidad. Cuenta con 12
miembros y 12 expertos.
Para la superación de las consecuencias de la dictadura de SED en el proceso
de la unidad alemana (12 miembros y 12 expertos)
187. Parliament (Ingleterra). http://www.explore.parliament.uk/search/data.asp?r=85 Enero, 2003.
316
•
•
•
Para el estudio del cambio Demográfico (12 miembros y 12 expertos)
En el futuro de los medios en la economía y la sociedad - Alemania en el
camino a la sociedad de la información (11 miembros y 11 expertos)
En las supuestas sectas y los psico - grupos (24 miembros y 11 expertos)188
La Asamblea Nacional Francesa, por su parte, contempla dentro de las
percepciones propias de los diputados todo lo referente a los gastos inherentes
al ejercicio de su mandato, entre los que destacan los recursos financieros que
les permiten remunerar a sus colaboradores.
El Senado francés, establece al respecto la posibilidad de contar con tres
colaboradores personales (o seis colaboradores de medio tiempo) que le apoyen
directamente en las actividades propias de su mandato parlamentario. Las tareas
confiadas a los asistentes varían de acuerdo a la naturaleza de su mandato, y a las
temáticas que ocupan su atención: de hecho, más de la mitad de los asistentes
apoyan a los diputados en las actividades locales del distrito al que pertenecen.
En el caso de las Cortes Generales de España, éstas cuentan con una Secretaría
General, que se encarga de atender los distintos servicios administrativos
y técnicos, desempeñados por funcionarios de carrera. Es por ello que se
considera de carácter netamente profesional. Esta Secretaría ofrece a los órganos
parlamentarios y a los Diputados apoyo para desarrollar sus tareas.
Concretamente, brinda asesoría jurídica y técnica a dichos órganos, facilita distintas
prestaciones y organiza los recursos materiales y humanos para que la Cámara pueda
reunirse y ejercer sus funciones. Sus unidades básicas son: dos Secretarías Generales
Adjuntas, las Direcciones de Asistencia Técnico-Parlamentaria, de Comisiones,
de Estudios y Documentación, de Asuntos Económicos e Infraestructura, de
Relaciones Parlamentarias, de Gobierno Interior y la Intervención.
Un aspecto relevante de este grupo de funcionarios al servicio de las Cortes
Generales, es la transparencia de las condiciones de ingreso de dichos
funcionarios, debido a que la elección de aspirantes se realiza de acuerdo con
los principios de mérito y capacidad.
Para ser admitido a las pruebas selectivas es necesario:
•
•
Poseer la nacionalidad española y ser mayor de edad
Estar en posesión de la titulación correspondiente a cada cuerpo de
funcionarios o en condiciones de obtenerla en la fecha en que termine el
plazo de presentación de solicitudes
188. Bundestag (Alemania). http://www.bundestag.de/htdocs_e/orga/03organs/05othcomm/othcom2.html. Enero 2003.
317
•
•
No hallarse inhabilitado para el ejercicio de las funciones públicas por
sentencia firme
Cumplir los requisitos que se establezcan en cada convocatoria189
Además, con la finalidad de hacer justa y objetiva dicha selección, queda
determinantemente prohibido el establecimiento de requisitos que promuevan
la discriminación por razón de raza, sexo, religión, opinión, o cualquiera otra
condición o circunstancia personal o social. Tampoco se admiten preguntas
relativas a la ideología, religión o creencias de los aspirantes.
Algunas de las posiciones que comúnmente están sometidas a la competencia
y competitividad de los interesados son:
•
Letrados. Desempeñan funciones de asesoramiento jurídico y técnico a la
Mesa de cada Cámara, a las Mesas de las Comisiones y a las Ponencias;
representa y defiende a las Cortes ante órganos jurisdiccionales y ante el
Tribunal Constitucional. Para el ingreso en el cuerpo de letrados se precisa
el título de Licenciado en Derecho.
•
Archiveros-Bibliotecarios. Desempeñan funciones de organización y gestión de
los documentos existentes en cada Cámara, y de su difusión. Está a cargo del
cuidado y conservación del patrimonio histórico-bibliográfico de las Cortes
Generales. Para el ingreso será preciso el título de Licenciado en Filosofía y
Letras en cualquiera de las secciones de esta licenciatura, Derecho, Ciencias
Políticas, Ciencias Económicas, Sociología o Ciencias de la Información.
•
Asesores Facultativos. Tienen a su cargo las tareas de asesoramiento
propias de su especialidad. Cada convocatoria determinará la especialidad
correspondiente y el tipo de titulación superior necesaria para el desempeño
de las respectivas funciones.
•
Redactores Taquígrafos y Estenotipistas. Se encargan de la reproducción
exacta de las intervenciones y sucesos que tengan lugar en las sesiones del
Pleno y de las Comisiones de las Cámaras a las que asistan, así como la
redacción del Diario de Sesiones. Se toma en cuenta a quienes se hallen en
posesión del título de Diplomado Universitario u otro equivalente.
•
Técnico-Administrativo. Lleva a cabo funciones de gestión, estudio
y propuesta de carácter administrativo y la jefatura de los servicios
correspondientes. Para el ingreso en este cuerpo será preciso estar en
posesión del título de Diplomado Universitario y otro equivalente.
189. Cortes Generales (España). http://www.congreso.es/. Enero, 2003.
318
•
Auxiliar-Administrativo. Desempeña las tareas de trámite, así como los
trabajos de taquimecanografía, archivo, cálculo elemental, teneduría
de libros contables y otros similares. La elección se llevará a cabo entre
quienes posean el título de Bachillerato Unificado y Polivalente, formación
Profesional de segundo grado o equivalente.
•
Ujieres. Desempeña las tareas de vigilancia y custodia en el interior de las Cámaras,
reproducción transporte y distribución de impresos, documentos, objetos y otras
análogas, así como la prestación de servicios adecuados a la naturaleza de sus
funciones en archivos, bibliotecas o almacenes, y la colaboración en los actos
protocolarios que se organicen en las Cámaras. Entre quienes posean el título de
graduado Escolar, Formación Profesional de primer grado o equivalente.
•
Traductor intérprete del Congreso de los Diputados. Personas que dominan el
idioma inglés, alemán y francés.190
Es importante resaltar que las Cortes Generales están comprometidas a brindar
los medios personales y materiales que contribuyan a la formación de los
aspirantes al ingreso en los cuerpos de funcionarios de las Cortes Generales.
Por otra parte, cabe mencionar a una de las instituciones con mayor tradición
en el mundo, el Congreso de los Estados Unidos; dicha institución cuenta
con un servicio de apoyo denominado Congressional Research Service (Servicio
Congresional de Investigación) creado en 1914. Este servicio cuenta con oficinas
especializadas de análisis en materia presupuestal y contable: la Congressional
Budget Office (Oficina Congresional del Presupuesto) y la General Accounting
Office (Oficina de Contabilidad General)191.
Dichos órganos agrupan, aproximadamente, a 700 profesionales especializados
de acuerdo a temas y regiones geográficas. “Se trata de un departamento de la
Biblioteca del Congreso que se encarga de realizar investigaciones y análisis,
además de responder a consultas y brindar servicios de información oportunos,
objetivos y confidenciales a solicitud de los miembros y empleados del
Congreso, así como de sus comités, para la toma de decisiones legislativas”192.
Sus tareas principales son los análisis políticos, los estudios legales, brindar
orientación, dar consultas, organizar seminarios y audiencias; además, elaboran
comparaciones entre diferentes proyectos de ley, preparan presentaciones orales y
audiovisuales, que pretenden facilitar la elaboración y análisis de la legislación. Es
preciso comentar que para llevar a cabo sus actividades, el servicio de apoyo tiene
a su disposición, una amplia variedad de materiales informativos automatizados.
190. Idem.
191. ROSSELL, Mauricio. Op cit. Pág. 287
192. Idem.
319
Por otra parte, para llevar de manera organizada los trabajos de investigación y
análisis, se cuenta con siete líneas de investigación, dos de información y varias
oficinas especializadas: derecho norteamericano, economía, educación y seguridad
social, ecología, asuntos internacionales y defensa, gobierno, y ciencia, tecnología
y medicina. Las dos líneas de información son la de referencia y la biblioteca.
En lo que respecta a la Oficina Congresional del Presupuesto, cuenta con apoyo
en lo referente a la formulación del programa presupuestal; además, elabora
un informe anual incluyendo proyecciones económicas y presupuestales -a
10 años-. Otro de sus rasgos más sobresalientes, es la proyección de impacto
presupuestal, originado por las iniciativas que se reciben en el Congreso.
Con base en los ejemplos anteriores, podemos decir que estos personajes que
apoyan y asesoran las actividades de cada una de las instituciones que alberga
el Poder Legislativo en estos países, son indispensables; por ello, nuestro país
no es ajeno a estos intentos por mejorar la estructura del Poder Legislativo con
base en dichas experiencias externas.
El modelo norteamericano, inspiró a la LVII Legislatura193 para la creación de la
Oficina de Estudios sobre Finanzas Públicas, en la Cámara de Diputados. Su objetivo
era brindar apoyo técnico en dicha materia, por parte de especialistas en la materia.
Se enfocaba a la elaboración de informes trimestrales sobre la situación
económica, de las finanzas y de la deuda; de igual manera, evaluaba las
acciones y resultados de los Planes Nacionales de Desarrollo, de las iniciativas
de presupuesto e ingresos, las leyes fiscales y los criterios de política económica
que presentaba ante el Congreso el Presidente de la República.
Por otro lado, esta oficina también se encargaba de elaborar los análisis,
proyecciones y cálculos que le solicitaban las comisiones en materia económica;
de recabar, organizar y proporcionar información económica a las comisiones,
grupos parlamentarios y diputados en lo individual.
Hoy en día, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
planea dentro de la estructura interna de la Cámara de Diputados un conjunto de
áreas que tienen por tarea principal brindar apoyo a los diputados federales.
1.
Para la coordinación y ejecución de las tareas que permitan el mejor cumplimiento
de las funciones legislativas y la atención eficiente de sus necesidades
administrativas y financieras, la Cámara cuenta con una Secretaría General.
2.
La Cámara tendrá una Unidad de Capacitación y Formación Permanente de los
integrantes de los servicios parlamentarios, administrativos y financieros. 194
193. El periodo de dicha LVII Legislatura abarcó de 1997 a 2000.
194. Artículo 47. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
320
En primer plano, encontramos a la Secretaría de Servicios Parlamentarios, que
depende de la Secretaría General, y que está integrada por funcionarios de carrera,
además tiene a su cargo tres Centros de Estudios: de las Finanzas Públicas; de Derecho
e Investigaciones Parlamentarias; y, de Estudios Sociales y Opinión Pública.
En el caso de la Cámara de Senadores, podemos ver en la actualidad que dentro
de su estructura administrativa cuenta con una Coordinación del Cuerpo
Técnico Profesional, cuya tarea primordial es apoyar técnicamente el trabajo
de la Cámara de Senadores. Dentro de esta misma estructura administrativa, se
encuentra la Consultoría Jurídica Legislativa, que brinda apoyo técnico jurídico
a las áreas sustantivas del Senado.
Dichos organismos tienen como tarea, el brindar asesoría a nuestros legisladores.
No obstante, en México es necesario el desarrollo de cuerpos análogos en los
Congresos Locales de cada una de las Entidades Federativas y de la Asamblea
del Distrito Federal, tomando como referencia la Ley Orgánica del Congreso y
su funcionamiento efectivo.
Es importante mencionar, que en el caso de los Congresos Locales de nuestro país,
existe ya una unidad administrativa cuya tarea es la revisión y discusión de las Cuentas
Públicas, así como el análisis del estado financiero en el que se encuentra el gobierno
estatal y los municipios. Dicha unidad, en la mayoría de los casos, es la que suele
contar con mayores rasgos de autonomía con relación al resto de las áreas de apoyo;
esto, debido a la independencia que requiere para su análisis objetivo y neutral, por lo
que cuentan con la capacidad de crear su propio Estatuto de Gobierno.
3.2 Problemática Actual (Diagnóstico)
Todas las instituciones, por el hecho de ser concebidas y creadas por el hombre,
tienen su grado de perfectibilidad; el Poder Legislativo no es ajeno a dicha
característica. Ya los filósofos políticos se preocupaban tiempo atrás sobre la mejor
forma de gobierno, y a pesar de las directrices que nos heredaron y de que con
ellas han hecho historia, seguimos perfeccionando las instituciones estatales y
adaptándolas, al igual que nosotros mismos, a la realidad cambiante y compleja.
Tal vez con base en esta tarea Montesquieu mencionaba en torno a la democracia
lo siguiente: “En un Estado popular no basta la vigencia de las leyes ni el brazo
del príncipe siempre levantado; se necesita un resorte más, que es la virtud.”195
El mismo autor sabía de los riesgos que existían sobre un hecho ante el cual se
pondría en riesgo al mismo Estado: el incumplimiento de las leyes, es decir la
inexistencia del Estado de Derecho.
195. MONTESQUIEU, Charles-Louis de Secondat Barón de. Op cit. Pág. 15
321
“Lo peor en las democracias es que se acabe el apasionamiento, lo cual sucede cuando se ha
corrompido al pueblo por medio del oro: se hace calculador, pero egoísta; piensa en sí mismo,
no en la cosa pública; le tienen sin cuidado los negocios públicos, no acordándose más que del
dinero; sin preocuparse de las cosas del gobierno, aguarda tranquilamente su salario.”196
Max Weber concibe en su obra, la importancia del Poder Legislativo dentro del
Estado moderno. Lo reconoce como aquel ente que representa a los elementos
dominados por la burocracia. Y es testigo de cómo se volvió el medio para
manifestar la aprobación o desaprobación –por medio de la ley– a las actividades
del Ejecutivo y de la burocracia.
“Sin embargo, mientras un Parlamento sólo pueda apoyar las quejas de la población frente
a la administración mediante denegación de dinero o rehusándose a aprobar proyectos de
ley o por medio de propuestas intrascendentes, queda excluido de la participación positiva
en la dirección política.”197
Weber clasifica esta actitud del Legislativo como política negativa, ya que
se aboca simplemente a manifestarse en contra de los funcionarios y el
Ejecutivo como si se tratase de un enemigo, provocando de ellos una
reacción inmediata: un mínimo de información acerca de sus actividades;
este es el caso de los Estados populares.
Este tipo de enfrentamientos quedan, según Weber, atenuados en los sistemas
parlamentarios puesto que es del Parlamento de donde surgen los directivos de
la administración. De esta manera, ha de reconocerse que los directivos de los
partidos dominantes, es decir, los coordinadores de las fracciones parlamentarias
dominantes, son copartícipes de poder del Estado, y a la vez promotores de una
política positiva: “Se puede odiar o querer el mecanismo parlamentario, pero lo
que no se puede hacer, en todo caso, es eliminarlo”.198
El parlamento no es ajeno a la política, a la lucha, a la consolidación de aliados
y a la formación de grupos. Es un campo en el que puede haber excelentes
funcionarios, pero que si no tienen el ingenio para moverse en ese ambiente,
terminan eliminados por otros. Es así que el Parlamento se convierte en el
campo de entrenamiento para el político moderno.
“Los discursos que un diputado pronuncia ya no son hoy en modo alguno confesiones
ni, mucho menos, intentos de convencer a los adversarios. Son, antes bien, declaraciones
oficiales del partido dirigidas al país desde la ventana.”199
Weber admite que en un Parlamento improductivo reducido a la política negativa,
sólo dominan los instintos gremiales. Dicha dirección descarta, obviamente, a
196.
197.
198.
199.
MONTESQUIEU, Charles-Louis de Secondat Barón de. Op cit. Pág. 103
WEBER, Max. Economía y Sociedad. Op cit. Pág. 1095
Ibid. Pág. 1096
Ibid. Pág. 1097
322
los jóvenes talentos con cualidades, y los inhabilitan manteniéndolos en una
posición subalterna. La realidad es que son pocos los que tienen el poder, los
demás sólo son su séquito.
Es en este punto en el que se reconocen dos elementos faltantes, la responsabilidad
y la profesionalización de los legisladores. Porque sólo el Parlamento activo, puede
ser el garante de cualidades políticas auténticas “...un Parlamento activo es aquel
que, colaborando, controla de modo ininterrumpido la administración...”200
Ha de admitirse, por otro lado, que el Parlamento carece de aquellos
conocimientos de hechos y puntos de vista profesionales que se encuentran
dentro de la administración pública. Y esta situación obstaculiza una de
las funciones fundamentales de dicha institución, el mantener a la nación
informada de la manera en la que se están conduciendo los negocios y las
instituciones públicas. El Parlamento es el depositario de esa tarea educativa.
“En un Parlamento que sólo puede ejercer la crítica, sin poderse procurar el conocimiento
de los hechos, y cuyos jefes de partido no son puestos nunca en situación de tener que
demostrar de lo que son capaces, sólo tienen la palabra ya sea la demagogia ignorante o la
importancia rutinaria (o ambas a la vez)... Por supuesto, la formación política no se adquiere
en los discursos ostentosos y decorativos del pleno de un Parlamento, sino solamente en el
curso de la carrera parlamentaria mediante una labor asidua y tenaz.” 201
La burocracia, por otro lado, como instrumento que permite al gobierno el
enlace con la sociedad, encierra una complejidad difícil de entender, sobre todo
si consideramos la personalidad y la actuación fundamental de cada uno de sus
integrantes, y que éstas pueden ir desde los servidores comprometidos, hasta
aquellos que parecen disfrutar del descontento de los ciudadanos con su trabajo.
Así, podemos ubicar diversas razones por las que la implementación en
México de esquemas de profesionalización de los servidores públicos no se
ha podido llevar a cabo: “la incomprensión del tema, las pugnas burocráticas,
la existencia de dilemas aparentemente difíciles de resolver, la inexperiencia
para desarrollar evaluaciones del desempeño efectivas, la búsqueda de
cambios totales inmediatos en vez de escalonados, una agenda sobrecargada,
potenciales complicaciones sindicales, etc.” 202
Por otro lado, se aprecia que las demandas actuales de la sociedad mexicana
están, en gran medida, orientadas a mejorar el funcionamiento del Poder
Legislativo, y a hacer valer el compromiso que adquirieron los legisladores, tanto
en el Congreso de la Unión, como en cada una de las Legislaturas Estatales. Hoy
más que nunca, se espera que los legisladores actúen conforme a las necesidades
de sus representados, de ahí el comentario de Montesquieu al respecto:
200. Ibid. Pág. 1099
201. Ibid. Pág. 1101
202. CONTRERAS Orozco, Leticia. Op cit. Pág. 98
323
“La mayor ventaja de las representaciones electivas es que los representantes son capaces de
discutir las cuestiones. El pueblo no es capaz; y éste es, precisamente, uno de los mayores
inconvenientes de la democracia.” 203
En la actualidad, los sistemas de información y asesoría establecidos en
el Poder Legislativo mexicano requieren de una urgente transformación,
pues, muchos de ellos, no satisfacen las demandas actuales. Ello repercute,
preocupantemente, en el desempeño de los legisladores, ya que en el debate
parlamentario muestran su incapacidad para defender sus posiciones con
argumentos técnicos adecuados o precisos.
Mucha de la discusión en torno al fortalecimiento del legislativo, se ha dirigido
a la prohibición de la reelección inmediata, o como lo llaman Germán Pérez y
Antonia Martínez, a la inexistencia de “parlamentarios de carrera.”
En nuestro país, no se contempla la reelección inmediata, debido a ello,
algunos estudiosos afirman que los legisladores con experiencia son muy
pocos con relación al total de integrantes de las cámaras, así que aquellos que
carecen de dicha experiencia, requieren de un periodo más prolongado de
familiarización con el trabajo legislativo. De lo anterior, podemos pensar que
el órgano legislativo mexicano tiene dos serios problemas: uno es político y
el otro técnico. Ambos problemas, repercuten en la calidad de la propuesta y
en la efectividad del debate parlamentario.
En lo que respecta al problema técnico, esta situación, tiene su origen en la
carencia de recursos eficaces de información, asesoría y de experiencia legislativa.
Es en este rubro en el que es posible trabajar, comenzando por el rescate del papel
y la responsabilidad que el Poder Legislativo tienen con la sociedad.
Es importante que el Congreso cambie la imagen que tiene ante la opinión pública, ya
que, existe una clara y generalizada decepción por el desempeño de los legisladores,
pues se tiene la idea de que utilizan su cargo como un medio para escalar hacia otras
posiciones políticas. Para evitar lo anterior, se considera que una de las alternativas de
solución, puede ser el reforzar a los cuerpos técnicos de apoyo que complementan,
en gran medida, las actividades a desarrollar por parte de los legisladores.
A diferencia de los parlamentos modernos, que se caracterizan por tener órganos
especializados de carrera, que se abocan a proporcionar información y asesoría
a los legisladores, y que desempeñan su función al margen de los intereses
partidistas, en México los asesores no realizan un examen de acceso, la mayoría
son personal de confianza, cuya actividad permanente no suele estar relacionada
con las funciones de un legislador; no son de carrera, y generalmente ni siquiera
son especialistas en la materia; simplemente son nombrados por designación.
203. MONTESQUIEU, Charles-Louis de Secondat Barón de. Op cit. Págs. 105 y 106
324
Germán Pérez y Antonia Martínez, contemplan los siguientes inconvenientes
en las formas en que se proporciona asesoría al legislador mexicano:
•
Los secretarios técnicos, los asesores y los auxiliares que se contratan para laborar en
la comisión en la mayoría de los casos no son especialistas, por lo tanto carecen de
fundamentos teóricos y prácticos para el desarrollo de los trabajos que se ventilan en las
distintas comisiones. Éstos son designados por el presidente de la comisión en turno.
Habitualmente, las personas contratadas tienen una relación estrecha con el diputado
presidente de la comisión; podrían ser: asistentes de campaña, antiguos colaboradores,
personal que se integra por un compromiso político o de campaña... son mínimos los
que se emplean por su conocimiento en el tema materia de la comisión.
•
El personal contratado carece de una formación especializada en técnica legislativa, lo que
implica que los trabajos que se realicen en el interior de las comisiones sean muy desiguales.
El estar falto de una metodología de la investigación repercute en los insumos que se dan
a los diputados para el debate parlamentario. La técnica legislativa permite elaborar
documentos que precisan la importancia de los conceptos, presentan una radiografía del
estado actual de los temas a discutir; fundamentan la justificación de la ley, basados en datos
técnicos y teóricos, y facilitan los elementos para tener puntos de convergencia.204
La técnica legislativa implica todo lo que tiene que ver con el proceso legislativo,
el ceremonial para conducirse ante la asamblea, el conjunto de reglas y
procedimientos que deben seguirse en la discusión, análisis y elaboración de
las reformas e iniciativas de leyes.
A estos factores, habría que añadir, que muchos Congresos, carecen de una
estructura administrativa que contemple cuerpos técnicos profesionales, cuyas
funciones de asesoría e investigación apoyen directamente a los legisladores. La
falta de dependencias, pudiera estar ligada a la inexistencia de vínculos sólidos con
instituciones especializadas, escuelas, institutos y universidades, y a la carencia en estas
instituciones de planes de estudio que formen especialistas en la tarea legislativa.
Habría que reconocer, sin embargo, que la existencia de estos cuerpos no
garantiza que los legisladores recurran a ellos para realizar sus trabajos, es
aquí en donde podemos recalcar la importancia que representa un cambio de
cultura; es decir, el redimensionamiento de la labor legislativa. En la medida
que esto vaya sucediendo, y que la sociedad exija leyes justas y acordes con
la realidad, en esa medida los legisladores, desde su posición, promoverán la
capacitación de sus cuerpos técnicos de apoyo.
Uno de los derechos primarios de todo legislador en ejercicio, es contar con los
recursos materiales necesarios para el cumplimiento de sus funciones; así como
con la asesoría del personal técnico y profesional, en función de las comisiones
a las que pertenezcan.
204. PÉREZ, Germán y Martínez, Antonia (Compiladores). La Cámara de Diputados en México. Cámara de Diputados LVII
Legislatura, Miguel Ángel Porrúa y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. México, 2000. Pág. 191
325
En el caso del Poder Legislativo del Estado de México, hemos mencionado ya,
en el capítulo anterior, las dependencias que podemos encontrar desarrollando
tareas de apoyo a nuestros legisladores locales:
•
•
•
•
•
•
Contaduría General de Glosa
Oficialía Mayor
Contraloría
Dirección General de Administración
Dirección General de Comunicación Social
Instituto de Estudios Legislativos
La Contaduría General de Glosa, tiene como tarea el control, fiscalización,
revisión y calificación del ingreso y del gasto público del Estado, de los
municipios y de los organismos auxiliares. Su organización y funcionamiento
se encuentran regidos por su ley orgánica y reglamento.
En lo que respecta a la Oficialía Mayor, la Contraloría, la Dirección General de
Administración y la Dirección General de Comunicación Social, su regulación,
depende del Reglamento Interno del Congreso del Estado. La organización
administrativa de las dependencias, por su parte, pertenece a la Gran Comisión,
retomando la propuesta de su presidente.
La Oficialía Mayor, es la encargada de auxiliar a los secretarios de la directiva de
la Legislatura en el ejercicio de sus funciones; de coordinar las actividades de las
áreas administrativas a su cargo; acordar con el Presidente de la Gran Comisión
el despacho de los asuntos de su competencia.
Asimismo, se encarga de proporcionar los servicios de apoyo necesarios para la
celebración de sesiones de la Legislatura, de la Diputación Permanente, de la
Gran Comisión y de las reuniones de trabajo de las comisiones y comités; de
formular y preparar la documentación que se requiera para el funcionamiento
del proceso legislativo.
Es la autorizada para presentar las resoluciones y correspondencia del
presidente y secretarios de la Legislatura y de la Diputación Permanente,
para su firma, así como remitir en tiempo y forma las leyes, decretos o
acuerdos para su promulgación y publicación.
En lo que respecta a las comisiones, comités, fracciones legislativas y
diputados en particular, está encomendado para brindarles los apoyos y
atención que requieran, para el adecuado cumplimiento de sus funciones
legislativas. De igual manera, lleva el control de expedientes, iniciativas,
leyes, decretos y acuerdos que expide la Legislatura.
326
Por su parte, la Dirección General de Administración, es la dependencia del Poder
Legislativo encargada de la administración de la Legislatura. Mientras que la Dirección
de Comunicación Social, se encarga de la difusión de las actividades legislativas.
El Instituto de Estudios Legislativos, es el área encargada de la investigación, de la capacitación, difusión e intercambio de experiencias entre institutos de la misma especie.
A pesar de que nuestro Congreso Local cuenta con una modesta estructura
burocrática que tiene como finalidad apoyar a los diputados locales en sus
tareas legislativas, la verdad es que las buenas intenciones no dejan de ser sólo
eso. El 24 de abril del presente año, se publicaron algunos de los montos que
integran el presupuesto del Congreso mexiquense.
“Con un presupuesto de 570 millones de pesos para este año, la operación legislativa promedio
de cada uno de los 75 diputados en el Estado de México será de 7.6 millones de pesos.
Esta es la proporción más elevada de los últimos años y representa un 10.1 por ciento más
que el presupuesto del año pasado, y un 35.
9 por ciento más de los recursos que tuvo el Congreso mexiquense en el 2000, cuando inició
la actual legislatura.”205
En este contexto, se renueva el parlamento estatal, asignando el 57.4 % de los recursos
a la nómina de los diputados, prestaciones y bonos, así como el pago de asesores
y algunos empleados administrativos. En sueldos, se gasta este año 327.5 millones
de pesos. Por otra parte, las áreas que también acaparan recursos son la Dirección
de Administración, con 113.1 millones de pesos asignados; la Contaduría General
de Glosa, con 66.3 millones de pesos; la Contraloría Interna, con 18.8 millones de
pesos; y la Oficialía Mayor, que tiene recursos por 17.4 millones de pesos.
Tenemos que las áreas con menos recursos son la Dirección de Comunicación
Social, con 17.5 millones de pesos; el Instituto de Estudios Legislativos, con
8 millones 40 mil pesos; y la Unidad de Asistencia Social, que cuenta con un
millón 279 mil pesos. De esta manera podemos apreciar que mientras que
la Contaduría General de Glosa y la Contraloría Interna, que se encuentran
directamente relacionadas con las labores del legislador, el Instituto de Estudios
Legislativos, que también posee atribuciones de apoyo especializado que
implican la investigación y el análisis, se encuentra abandonado.
3.3 Retos y Perspectivas
Hasta este momento, se han mencionado algunas de las problemáticas que
aquejan a la función legislativa en el país, y en particular a la Legislatura Local,
205. GÓMEZ, Enrique. “Cuesta $7.6 millones cada diputado local”. Diario Reforma: Edomex. Suplemento Dominical. México, 24
de abril 2003. www.reforma.com
327
no obstante, habrá que reconocer las oportunidades que surgen del caos que
nos rodea, éste es el propósito del apartado. Para lograr lo anterior es necesario
recordar que uno de los elementos más significativos de la República como
forma de gobierno, es el “control público del poder y en la época moderna por
la formación libre de una opinión pública”206.
Dicho elemento debe estar garantizado por el Estado de derecho –las leyes–, y si a
esto le agregamos que el régimen democrático de igual manera exige la visibilidad
del poder, encontramos que una de las principales obligaciones del Estado es la
transparencia en los actos de sus instituciones, encontramos una conexión con
Weber quien afirmaba que “la publicidad de la administración impuesta por el
control efectivo por parte del Parlamento es lo que hay que postular como condición
previa de toda labor parlamentaria fructífera y de toda educación política...”.207
Weber apreciaba en la estructura del Parlamento alemán (hasta 1918) un
comportamiento de política completamente negativa, embasada en críticas,
mociones, discusiones, enmiendas y aprobación de proyectos gubernamentales;
incluso los mismos parlamentarios, actuaban con dicho carácter.
Él estaba plenamente conciente de que la altura o profundidad del Parlamento
depende de si pueden o no, discutirse y sobre todo resolverse los grandes
problemas; de la trascendencia que tiene lo que en él ocurre. Weber sabía que
para convertir a un Parlamento en apto para el poder se requiere ante todo lo
siguiente: “la creación de un parlamento profesional adecuado”.208
Algunos estudiosos de la problemática que se desenvuelve en torno al Poder
Legislativo, han desarrollado algunas ideas con la finalidad de fortalecer a
dicha institución; entre ellos encontramos a Mauricio Rossell, quien establece
algunas medidas como:
1.
Orientar la normatividad del servicio civil de carrera legislativa hacia la neutralidad.
Para ello, deben especificarse también aspectos tales como, la ubicación institucional
del cuerpo que lo administrará, el número de miembros, la forma y los criterios de
reclutamiento, los requisitos de ingreso, la mecánica de los concursos de oposición y
los procedimientos de ascenso y capacitación, etcétera. Sobre todo, si consideramos
que de ello dependen sus distintas consecuencias en lo relativo a su permanencia y
autonomía.
2.
Establecer unidades de apoyo especializadas en política interior y exterior, en
análisis económico, jurídico y social. Estas unidades tendrían como función realizar
investigaciones y responder a consultas. 209
206.
207.
208.
209.
BOBBIO, Norberto. Estado, Gobierno y Sociedad. Op cit. Pág. 33
WEBER, Max. Economía y Sociedad. Op cit. Pág. 1102
Ibid. Pág. 1103
ROSSELL, Mauricio. Op cit. Págs. 288 y 289
328
Con estas medidas, es muy probable que se aumente la calidad de los insumos
(iniciativas, estudios comparativos, investigaciones, sustento jurídico, etcétera)
con que cuentan los legisladores para realizar su trabajo, tanto en el aspecto
técnico especializado como en las labores propiamente de apoyo.
En lo que respecta a la reelección inmediata de los legisladores en nuestro régimen
político, ésta impulsaría la profesionalización de los legisladores y de los trabajos
parlamentarios, sobre todo si dicha medida se complementara con el fortalecimiento
de los cuerpos técnicos de apoyo en sus labores parlamentarias. Además de reforzar
la especialización parlamentaria, promovería la eficiencia, la productividad y la
continuidad de los trabajos legislativos, así como la conservación del espíritu de la ley.
De igual manera, propiciaría mayor independencia del Poder Legislativo respecto
del Presidente, en el caso de la Legislatura Local, del Gobernador, y de las
dirigencias de los partidos, al propiciar un mayor compromiso de los legisladores
con sus representados, para la satisfacción de sus necesidades fundamentales. Lo
anterior fortalecería la influencia de los legisladores en la conducción no sólo de
la política estatal y municipal, sino también de la política nacional. Los beneficios
irían más allá, al contribuir en la gobernabilidad, con la creación de incentivos
que fomenten la negociación con las demás fuerzas políticas representadas en las
Cámaras y aquellas que se encuentran en el entorno.
La necesidad de mantener una relación estrecha con los representados, hoy en
día, desafortunadamente está lejos de ser una preocupación fundamental de
los legisladores mexicanos, a menos que conciban la posibilidad de transitar de
una cámara a otra, pues dicho acercamiento tendría otro tipo de objetivo. La
reelección inmediata tal vez puede revertir esta situación, en la medida en que
una amplia base popular de apoyo respalde las negociaciones del candidato con
su partido, otorgándole mayor independencia.
Por otro lado, el que los legisladores asuman el compromiso con sus
representados, puede solucionar ese distanciamiento que se da en la actualidad,
mediante la promoción de actos responsables, y enseñando a la sociedad que
ellos tienen la obligación de rendir cuentas de las decisiones que toman, tanto
en lo individual, como en conjunto.
La profesionalización constituye una herramienta útil para que los legisladores
logren generar los beneficios que fortalezcan el ejercicio de la administración
pública, tendiente a optimizar los recursos, como resultado de tener a la
persona más idónea en cada cargo.
Lo que se conoció en Inglaterra como el patronage, y en los Estados Unidos
como el spoil system, en México se conoce como el sistema de botín; dicha
inclinación por nombrar funcionarios a aquellos que muchas veces ni siquiera
329
tienen perfil adecuado para desempeñarse de manera óptima, sin importar que
al asumir el cargo, establezcan nuevos métodos de trabajo, o que den al traste
con las experiencias exitosas que pudo haber dejado el funcionario anterior.
El hecho de que estas personas comiencen de cero, implica enormes pérdidas
económicas y de experiencia laboral.
Una de las aportaciones que se pueden adecuar a estas reflexiones, han sido
desarrolladas por Leticia Contreras numeradas en 4 retos fundamentales, que
a pesar de que giran en torno al Servicio Civil de Carrera, no dejan de tener
aplicabilidad para los casos del Legislativo:
1.
Uno de los retos más importantes para el Servicio Civil en México es el reclutamiento,
ya que los procedimientos para ingresar al servicio público no tienen que ver con un
sistema que reconozca conocimientos, habilidades, aptitudes y actitudes, sino que se
basa en las relaciones personales.
2.
La profesionalización, el desarrollo y la calificación del mérito son indispensables para
generar un comportamiento productivo.
3.
El servidor público estará interesado en profesionalizarse en la medida que las
expectativas del sistema sean claras y realmente representen oportunidades no sólo de
permanencia, sino de ascenso o promoción.
4.
Pudiera contemplarse como parte de la promoción, no sólo la verticalidad ascendente,
sino que de darse la movilidad horizontal, ésta pudiera contar en el sistema meritocrático
y influyera favorablemente en las evaluaciones del desempeño.210
Con base en lo anterior, no debemos perder de vista que el objetivo fundamental
tanto de la profesionalización, como del Servicio de Carrera es lograr que el
personal que sirve a las instituciones estatales, tanto del Poder Ejecutivo, como
del Judicial y en especial del Legislativo, cumpla con imparcialidad integra, con
transparencia y con absoluta honradez, las tareas que les son encomendadas.
“... únicamente parlamentarios profesionales calificados que hayan pasado por la escuela de
intensiva labor en los comités de un Parlamento activo pueden dar jefes responsables, y no
sólo demagogos y diletantes. Y toda la estructura interna del Parlamento ha de estar cortada
según el patrón de semejantes jefes y de su actuación, como a su manera lo están ya desde
hace mucho lo del Parlamento inglés y sus partidos.”211
Aunado a esto, habría que considerar que el régimen republicano es en el que se
necesita de toda la eficacia de la educación; la virtud política que atribuía Montesquieu
a este régimen, la bondad, el desinterés y el respeto a la ley es lo más difícil que puede
haber. No obstante, se debe trabajar por modificar y fortalecer a las instituciones con
base en la profesionalización, y haciendo partícipes a las instituciones educativas en
la formación de profesionistas comprometidos con su sociedad.
210. CONTRERAS Orozco, Leticia. Op cit. Pág. 50
211. WEBER, Max. Economía y Sociedad. Op cit. Pág. 1102
330
3.4 Elementos favorables para la Profesionalización
de los Cuerpos Técnicos de Apoyo en el Congreso Local
del Estado Libre y Soberano de México
La profesionalización de los cuerpos técnicos de apoyo, tiene como una de
sus finalidades el fortalecimiento del Poder Legislativo, para convertir a éste
en un generador de política positiva; esta concepción weberiana que pretendía
generar un Legislativo crítico y propositivo, promotor de grandes políticas y
vigilante activo de las actividades del Ejecutivo, se vincula de manera clara con
la concepción de Kant, expresada por Felipe Tena Ramírez:
“Kant sostiene que los tres Poderes del Estado están coordinados entre sí... cada uno de ellos es el
complemento necesario de los otros dos...; se unen el uno al otro para dar a cada quien lo que es debido. Más radical, Rousseau afirma la sumisión del ejecutivo al legislativo, porque el gobierno,
titular del poder ejecutivo, no es más que el ministro del legislador, un cuerpo intermediario,
colocado entre el soberano y los súbditos y que transmite a éstos las órdenes de aquél.” 212
Esta concepción de coordinación entre los tres poderes, se traslapa a cada una
de las Entidades Federativas del país, y con sus particularidades en el caso del
Distrito Federal. La idea por la que se habla de esta coordinación es porque
en la actualidad es una de las cuestiones que más se plantea la sociedad: ¿Qué
tan factible es la coordinación entre estos poderes? Se puede inferir que la
posibilidad es tan grande como las capacidades y características particulares
de cada uno de los poderes. Esto es, que el equilibrio de poderes debe estar
presente no solo en la ley, sino que además, el Legislativo y el Judicial tienen
que ser contrapesos reales del Ejecutivo, y entre ellos mismos.
La situación actual es de desequilibrio, el Ejecutivo tiene primacía sobre los otros
dos poderes, no sólo por atribuciones, sino también por la cobertura, por el amplio
aparato burocrático a su disposición, y por la enorme información que manejan,
entre otras cosas. Además, por esencia el Ejecutivo está más cerca de los ciudadanos,
es parte de la cotidianeidad de éstos. No obstante, últimamente, la transformación
de la sociedad ha permitido el desenvolvimiento de las labores del Legislativo y
del Judicial, no sólo por la complejidad propia de nuestros días y de sus exigencias,
sino también porque la sociedad parece tomar conciencia de las obligaciones de
estos funcionarios públicos, y por ende, está aprendiendo a exigirles.
Cada uno de los Congresos Locales, al igual que cada una de las Entidades
Federativas a las que dirigen su actividad, poseen características propias a su
composición política y social, a sus características geográficas y demográficas. De
acuerdo a las prioridades se encuentran organizadas de diferentes maneras siendo
212. TENA Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. 20ª Edición. México, Ed. Porrúa, S. A. 1984.
331
así sus instituciones reflejo de sus costumbres y de sus particularidades. En el caso
del Estado de México, nuestro Congreso Local, integrado por 75 legisladores, debe
asumir problemáticas diversas que se suscitan en regiones tan heterogéneas.
Si bien es cierto que nuestro Congreso Local cuenta con una organización
administrativa cuya tarea es apoyar a los legisladores en la administración
de los recursos humanos, materiales y financieros; proporcionar los servicios
generales, informáticos, médicos, de resguardo parlamentario, de apoyo jurídico
administrativo y, coordinar las actividades de atención a los legisladores y de la
organización de reuniones de trabajo legislativo de la Cámara. Hay que reconocer
que parece ser insuficiente el personal que se dedica exclusivamente a brindar
apoyo técnico213 a los legisladores, y que dicho personal no necesariamente
cumple con requisitos que prueben su habilidad y experiencia en la materia.
No obstante, nuestro Congreso Local, recientemente aprobó una propuesta
desarrollada por el Instituto de Estudios Legislativos y la Oficialía Mayor –entre
otros–, de transformar a esta última en la Secretaría de Asuntos Parlamentarios,
y crear a la par unas figuras similares a las que existen en el Congreso de la
Unión, conocidas como secretarios técnicos; dichos funcionarios de carrera,
forman parte de las unidades de Asistencia Parlamentaria junto con un técnico
especializado, un analista, un asistente y un asistente administrativo, siendo
su tarea principal el auxiliar a los diputados federales en el ejercicio de sus
funciones dentro de las comisiones y los comités:
Artículo 67.- El Secretario Técnico coordinará los trabajos de la Unidad, bajo la dirección
de la Mesa Directiva de la correspondiente Comisión o Comité, para lo cual cuenta con las
funciones y tareas siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Desarrollar análisis e investigaciones para el desahogo de los asuntos turnados;
Levantar las actas y llevar el registro de los integrantes, actividades y el estado que
guarden los asuntos turnados a su Comisión o Comité;
Asistir a la Junta Directiva de la Comisión o Comité en la planeación y organización de
sus actividades, así como en la formulación de convocatorias, órdenes del día, informes,
memorias y publicaciones;
Llevar el archivo de la Comisión con el apoyo y articulación con los Servicios a las
Sesión, a las Comisiones y del Archivo;
Dirigir el trabajo del personal administrativo que apoye de manera directa a la Unidad; y
Las demás que deriven del presente Estatuto y de las normas, disposiciones y acuerdos
aplicables.
El Secretario Técnico deberá mantener relaciones de coordinación con la Secretaría de
Servicios Parlamentarios y su Dirección de Comisiones y Comités, a fin de atender de
manera expedita y eficiente el estudio de iniciativas, minutas, proposiciones y demás
asuntos turnados, así como transmitir los requerimientos de investigación y recibir el
apoyo necesario para el cumplimiento de las demás atribuciones parlamentarias que tienen
conferidas las comisiones y comités.214
213. Apoyo especializado en la labor legislativa. Problemáticas y perspectivas que se manejan en cada una de las comisiones de la
Legislatura.
214. Artículo 67. Estatuto de la Organización Técnica de la Cámara de Diputados.
332
El Congreso Local, rescata la figura de este secretario técnico, para ser el que auxilie
y provea de material a los diputados locales en cada uno de los comités y de
las comisiones se que integran para llevar a cabo las labores legislativas. Dichas
reformas ya dieron por resultado la primera convocatoria abierta para ocupar
estas plazas y la respuesta ha sido favorable. (ANEXOS 6, 7 y 8; Págs. 360-380)
Este es un intento novedoso para los Congresos Locales de nuestro país, y existen
indicios de que esta figura puede mejorar el trabajo al interior del Legislativo
Estatal. No obstante, tiene lagunas que en apariencia podrían obstaculizar las
buenas intenciones de los que encabezan este proyecto. Por ejemplo, que estas
promociones, a diferencia del caso Federal, no tienen su fundamento en la
carrera dentro del Legislativo; además, las reformas no contemplan al personal
que dicho secretario pueda necesitar para llevar a cabo sus funciones. No
obstante, existe la disposición para que este intento por profesionalizar a los
cuerpos técnicos de apoyo rinda muy buenos frutos.
Esta inquietud por dotar a los diputados locales de personal especializado
y profesional, nos abre la posibilidad de conexión con una unidad
administrativa cuyas funciones pueden acoplarse a esta necesidad de formación
y profesionalización de cuerpos técnicos de apoyo, el Instituto de Estudios
Legislativos. Para justificar mi propuesta es necesario conocer de cerca las
características de esta instancia.
En la ciudad de Toluca, capital del Estado de México, el 26 de mayo de 1997,
la Gran Comisión en turno, llegó a un acuerdo en el que se establecía la
necesidad de creación de una instancia del Poder Legislativo que tuviera como
tarea sistematizar, identificar y difundir el acervo de conocimientos generados
en torno a la labor legislativa; así como analizar, diseñar y operar mecanismos
para la formación de especialistas en áreas del conocimiento vinculadas con el
quehacer Legislativo, para fortalecer y agilizar el trabajo que se desarrolla en la
Legislatura del Estado en beneficio de la sociedad.
Este Instituto de Estudios Legislativos tiene los siguientes objetivos generales:
I.
Ser la instancia académica de la Legislatura encargada de diseñar, instrumentar, operar
y evaluar programas de profesionalización en áreas de conocimiento afines al trabajo
legislativo; promover la investigación sistemática sobre temas vinculados con la tarea
legislativa así como identificar, analizar, sistematizar y difundir el acervo que ha creado
en la entidad y el que se genera cotidianamente en esta importante materia.
II.
Diseñar, instrumentar, operar y evaluar programas académicos para la formación y
actualización de profesionistas interesados o vinculados con la tarea legislativa y de
quienes realizan tareas de apoyo a esta actividad.
III. Fomentar la celebración y ejecución de convenios de colaboración e intercambio con
las instancias académicas de más alto nivel estatal, nacional e internacional para la
formación o actualización de profesionistas vinculados a la tarea legislativa.
333
IV. Diseñar, operar y difundir trabajos de investigación documental y de campo que
analicen los aspectos históricos, conceptuales y la dinámica social que identifique,
describa y explique las variables concernientes al trabajo legislativo.
V.
Impulsar un amplio programa editorial que genere espacios de comunicación en
intercambio de información con organismos e instituciones vinculadas al trabajo
legislativo y con la sociedad en su conjunto.
VI. Modernizar los sistemas de archivo, consulta y resguardo de la información legislativa
con que cuenta y genera el Poder Legislativo.
VII. Sistematizar, ordenar, analizar y difundir el acervo histórico en materia legislativa con
que cuenta la Legislatura local.
VIII. Identificar los procedimientos y la tecnología con que actualmente se desarrolla la tarea
legislativa, con el fin de proponer y operar sistemas y procesos apoyados en tecnología
avanzada.
IX. Promover el fortalecimiento del trabajo legislativo, a través de la creación de programas de
becas que estimulen la formación académica, la investigación y el trabajo editorial.215
En dicho Acuerdo de Creación, se autoriza también, la inclusión de un
presupuesto propio para la instalación y operación del Instituto de Estudios
Legislativos, entre las áreas que debe abastecer la Dirección General de
Administración del Congreso, que como mencionábamos antes es demasiado
bajo, y que lo limita ampliamente para la consecución de sus fines.
El Instituto de Estudios Legislativos, al igual que el resto de las unidades administrativas,
depende de la Gran Comisión de la Legislatura del Estado de México; no obstante,
cuenta con autonomía en sus funciones académicas, de investigación y de difusión.
Para regular la organización, estructura, atribuciones y funcionamiento del Instituto
de Estudios Legislativos del Estado de México, se estableció un reglamento.
Podemos ver así, que su naturaleza se puede adaptar a un plan que permita la
mejor administración de los recursos humanos disponibles del Poder Legislativo,
así como su profesionalización. La experiencia de los primeros colaboradores
puede resultar de gran ayuda para los funcionarios públicos entrantes, ya que su
experiencia en el ámbito legislativo puede impulsar la creación de leyes con mayor
apego a la realidad social y cultural, y con un amplio sentido de justicia. Además,
podría participar en las actividades de capacitación, formación, actualización y
especialización de los funcionarios al servicio de los legisladores.
Este Instituto puede ser el símil, con sus obviar reservas de los Centros de Estudios
que apoyan la labor de los diputados federales, brindándoles asesoría y llevando a
cabo investigaciones y análisis en lo concerniente a las finanzas públicas, al derecho
e investigaciones parlamentarias, a las ciencias sociales y la opinión pública.
215. Acuerdo de Creación del Instituto de Estadios Legislativos del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México (26 de
mayo de 1997).
334
El Instituto podría ser el encargado de complementar, desde otro punto de vista
los análisis y proyecciones que realiza la Contaduría General de Glosa; podría
desarrollar investigaciones históricas y comparativas sobre las instituciones
parlamentarias y públicas, relacionadas con el derecho público, el privado y
el social; además de realizar reuniones académicas vinculadas al estudio del
derecho y a las investigaciones parlamentarias.
Por cierto, dichos vínculos con instituciones académicas pueden contribuir a los
análisis relacionados con los movimientos sociales, pobreza, migración, grupos
étnicos, salud, vivienda, entre otros; es decir, sobre los problemas sociales que
se presentan en el país. Además de promover el intercambio de experiencias,
especialistas y de personal.
Como órgano de gobierno el Instituto de Estudios Legislativos cuenta con un
Consejo Académico integrado por personalidades de prestigio intelectual, con
distinguida carrera académica y de investigación sobre temas parlamentarios; este
Consejo, será presidido por un Presidente; un vocal Ejecutivo, quien fungirá como
Secretario del Consejo; un Secretario Técnico, nombrado por la Gran Comisión. Y
las coordinaciones necesarias para el desempeño de sus actividades.
Dichas coordinaciones están en manos de personal de confianza, quienes son
responsables ante el Presidente del Consejo y el Vocal Ejecutivo por la buena
marcha de las áreas a su cargo. La distribución de tareas entre las áreas a cargo
de los coordinadores la realiza el Presidente del Consejo y son supervisadas por
el Vocal Ejecutivo. (ANEXO 5, Pág. 359)
Coordinación de Investigación
El Centro de Documentación “Epigmenio de la Piedra”, tiene como objetivos
fundamentales diseñar, operar y difundir los trabajos de investigación documental
y de campo que analizan los aspectos históricos conceptuales y la dinámica social
que identifica, describe y explica las variables concernientes al trabajo legislativo.
Promueve la investigación sobre temas vinculados con la tarea legislativa así como
identifica, analiza, sistematiza y difunde el acervo que se ha creado en la entidad y
el que se genera cotidianamente en esta importante materia.
Podemos contemplar aquí la posibilidad de que dichas investigaciones puedan
colaborar de manera más directa con las necesidades inmediatas que presentan
los legisladores en funciones. Y por otro lado, que otro de los objetivos de
dichas investigaciones tenga que ver con la capacitación del personal de apoyo,
para la realización de dicha tarea.
335
Coordinación Académica
Diseña, instrumenta, opera y evalúa los programas académicos para la
formación y actualización de profesionistas interesados en la tarea legislativa y
de aquellos que realizan tareas de apoyo a esta actividad. Para ello, fomenta la
celebración y ejecución de convenios de colaboración.
Los convenios con instituciones de educación superior, centros de investigación
científica o tecnológica y demás centros o asociaciones educativas y profesionales
puede tener como finalidad la capacitación de los servidores públicos bajo los
siguientes objetivos: a) desarrollar, completar, perfeccionar o actualizar los
conocimientos y habilidades necesarios para el eficiente desempeño de los
servidores públicos en sus puestos; b) preparar a los servidores públicos para
funciones de mayor responsabilidad.
Coordinación de Enlace Institucional
Fomenta el intercambio con las instancias académicas de más alto nivel estatal,
nacional e internacional para la formación o actualización de profesionistas
vinculados a la tarea legislativa.
Es importante que dentro de la capacitación, se le puedan otorgar facilidades a
aquellos servidores públicos que obtengan algún tipo de beca para un programa
de capacitación o educación formal externo a lo que ofrece el Instituto o las
instituciones pertenecientes a los convenios de colaboración, que se realicen en
otra entidad federativa, por ejemplo.
Coordinación de Biblioteca
La Biblioteca se denomina “Dr. José Ma. Luis Mora”, y su objetivo es sistematizar,
ordenar, analizar y difundir el acervo histórico en materia legislativa con
que cuenta la Legislatura local. Contiene títulos especializados en materia
legislativa, principalmente. Además, ofrece el servicio de consulta por Internet
y el préstamo de equipos de cómputo para la elaboración de trabajos de
investigación a usuarios que así lo requieran.
Coordinación Administrativa
Apoya en el aspecto administrativo a todas las áreas del Instituto, suministrando
los insumos requeridos para un mejor desempeño.
336
Coordinación Editorial
Promueve, sistematiza, selecciona y aglutina el material de investigación para
su publicación bajo el sello de este Instituto.
Librería
Se encarga de la difusión y venta del material bibliográfico editado por el
Instituto, así como de otros organismos relacionados a la labor legislativa.
Cabe mencionar, por otro lado, que los investigadores especialistas que apoyan
al Instituto son de dos tipos de planta o contratados para alguna obra o
investigación determinada. Los investigadores de planta, deben cumplir con
los siguientes requisitos:
•
•
•
Tener experiencia de investigación en Derecho, Ciencias Políticas u otras áreas afines de
las Ciencias Sociales de acuerdo a las necesidades del Instituto.
Contar como mínimo con grado de Licenciatura y Título Profesional.
Estar dispuesto a prestar sus servicios de tiempo completo al Instituto.216
Mientras que los investigadores contratados, para proyectos individuales o
colectivos, rinden un informe escrito de avance bimestral al Consejo Académico
quienes lo evalúan y señalan las directrices a seguir.
El Instituto otorga estímulos a aquellos trabajos de investigación que por su
calidad y aportación contribuyen al enriquecimiento del Derecho Legislativo y
demás ramas de las Ciencias Sociales.
El Presidente del Consejo Académico podrá celebrar convenios de investigación
y apoyo científico con Instituciones de la misma naturaleza, Congresos,
Universidades, Tecnológicos, y demás Instituciones Nacionales y del extranjero.
El Instituto, así como sus órganos de gobierno, consultivos y administrativos,
establecen como uno de sus principios la abstinencia de realizar cualquier
acto que implique militancia partidista y que comprometa por vinculación, el
prestigio y el cumplimiento de los fines del mismo Instituto.
Por otra parte, fomenta las libertades de cátedra y de investigación basadas
en el libre pensamiento destinando a la comprensión y entendimiento de la
realidad, de la naturaleza propia del hombre, de la sociedad y de las relaciones
entre éstos. El ejercicio de estas libertades, se compromete plenamente a
observar las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, del reglamento interno y del resto de las disposiciones aplicables.
216. Artículo 18. Reglamento Interno del Instituto de Estudios Legislativos (Versión: Marzo, 1999).
337
En el caso de otros Institutos de Estudios, tienen como tarea la investigación y
la docencia a disposición de aquellos interesados en la tarea legislativa. Otros
Congresos, cuentan con unidades especializadas que brindan asesoría jurídica,
al alcance de los legisladores: Veracruz cuenta con una Secretaría de Servicios
Legislativos217; Baja California Sur, con la unidad de Asesoría Jurídica218;
Chiapas, contempla la Unidad de Asuntos Jurídicos219; Nuevo León cuenta con
un Centro de Estudios legislativos220.
Durango cuenta con su Instituto de Investigaciones, Estudios Legislativos
y Asesoría Jurídica, como órgano técnico de apoyo jurídico, legislativo, de
investigación y análisis a su Congreso Local, y proporciona asesoría a las
comisiones legislativas, realiza investigaciones relacionadas con el pasado del
Congreso Local y su difusión, además, apoya a los diputados en la elaboración
de iniciativas, dictámenes, acuerdos y demás disposiciones legales.221
En el caso de Guanajuato, contempla el servicio de carrera en su Poder Legislativo,
al igual que Puebla maneja su Servicio Civil de Carrera parlamentaria y Zacatecas;
por su parte Jalisco, que además cuenta con un Reglamento de Escalafón Y
Capacitación del Poder Legislativo; un Reglamento de las Condiciones Generales
de Trabajo de los servidores públicos que laboran en el Poder Legislativo y el
Reglamento del Servicio Civil de Carrera del Poder Legislativo.
Jalisco, además cuenta con la Dirección de Investigación Jurídica y Legislativa.
Esta Dirección es un apoyo para los Diputados en lo que se refiere a la
elaboración de proyectos de iniciativas de Ley, correcciones, dictámenes de
Decreto, acuerdos económicos, Reformas y adiciones a los documentos que
rigen el Estado. Además, realiza estudios técnico jurídicos, analiza y elabora
todos aquellos documentos que tienen que ver con el derecho y la legislación,
presta asesoría en los asuntos legales del Congreso.
En el caso de Morelos, su Ley Orgánica plantea algo interesante, la proporción
en la que serán designados los recursos humanos:
Artículo 66. Los recursos económicos de que dispondrán los Grupos Parlamentarios del
Congreso, serán del 15% del total del presupuesto anual del Poder Legislativo, mismos que
se asignarán mensualmente de la siguiente forma:
217. Artículo 58. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz. (Versión: Septiembre, 2001) http://www.legisver.gob.mx
Septiembre, 2002.
218. Artículo 82. Ley Reglamentaria del Poder Legislativo del Estado de Baja California Sur. (Versión: Febrero, 2002) http://
www.congresobc.gob.mx Septiembre, 2002.
219. Artículo 207. Ley Orgánica del H. Congreso del Estado de Chiapas. (Versión: Agosto, 2002) http://www.congresochiapas.gob.
mx Septiembre, 2002.
220. Artículo 50. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León. (Versión: Agosto, 2000 / Octubre, 2001) http:
//www.congreso-nl.gob.mx Septiembre, 2002.
221. Artículo 195. Ley Orgánica del Congreso del Estado de Durango. (Versión: Julio, 1999) http://www.congresodurango.gob.mx
Septiembre, 2002.
338
A).- 60% en forma igualitaria a todos los grupos parlamentarios;
B).- 40% en relación al número de curules obtenidos en el Congreso.
Los recursos humanos de asesoría y apoyo técnico y administrativo se asignarán de manera
proporcional a cada grupo parlamentario. Los espacios físicos se asignarán de acuerdo al número
de diputados con los que cuente cada grupo parlamentario o fracción en el Congreso.222
A partir del análisis de estos Congresos Locales, se abre una posibilidad para
la implementación de un vínculo más estrecho y dinámico entre el Instituto
de Estudios Legislativos y el Congreso del Estado, a través de los diputados. El
Instituto, se convertiría en un órgano técnico y académico que brinda apoyo
jurídico, legislativo, de investigación y análisis al legislativo.
El Instituto de Investigaciones Legislativas, como órgano encargado de
brindar apoyo para la función legislativa del Congreso, analizaría y realizaría
investigaciones jurídicas que contribuyan al legislador. El Instituto puede
asesorar el trabajo de las comisiones del Congreso y realizar estudios técnicos
de las iniciativas presentadas al Congreso, cuando éstas se lo soliciten,
complementando la labor de los secretarios técnicos.
El Instituto puede revisar de manera permanente la normatividad estatal; así como
llevar un estudio minucioso del marco jurídico vigente en la Entidad y proponer
las modificaciones que considere pertinentes, o realizar los estudios necesarios
para enriquecer las Iniciativas en estudio, con base en estudios comparativos de la
legislación del Estado con la que rige las Entidades Federativas y el ámbito Federal.
Una de las ventajas de esta unidad es la posibilidad de coordinación con organismos
oficiales y privados para la elaboración de iniciativas de leyes que correspondan a
las áreas de su trabajo. El Instituto cuenta con unidades administrativas potenciales
que pueden contribuir a la organización de cursos en técnica legislativa y Derecho
Parlamentario, así como seminarios, congresos, coloquios, conferencias, y mesas
redondas, relacionados con el trabajo parlamentario.223
Una de las oportunidades que nos brinda la naturaleza y el objetivo del Instituto
de Estudios Legislativos, es la creación de aquella unidad que pudiera encargarse
de la profesionalización de los cuerpos técnicos de apoyo parlamentario, a través
de un programa permanente de profesionalización de dicho personal.
Al contar con un número mayor de personas con las capacidades necesarias
para brindar un apoyo eficiente a los legisladores, podríamos pensar en la
adaptación de esta figura que en la actualidad se desarrolla en la Cámara de
Diputados, la de Asistencia Parlamentaria.
222. Artículo 66. Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos. (Versión: Octubre, 1998) www.congresomorelos.gob.mx
Septiembre, 2002.
223. Actualmente existen convenios de colaboración entre el Instituto y las Facultades de Derecho y de Ciencias Políticas de la UAEM.
339
La profesionalización de los cuerpos técnicos actuales, se convierte en el
primer paso para alcanzar altos niveles de eficiencia en el desarrollo de las
tareas legislativas y administrativas del Congreso, a través de la permanencia y
capacitación del personal técnico y administrativo. Habrá que desarrollar en los
funcionarios un alto sentido de pertenencia a la institución, a sus fines y tareas
básicas; así como también, desarrollar prácticas y procedimientos que aseguren
mayor transparencia y confiabilidad.
El Instituto de Estudios Legislativos
Es importante reconocer que en la actualidad se perciben un conjunto de
acciones orientadas a la profesionalización; sin embargo, se aprecia que aún
es necesaria una mayor articulación entre las diferentes coordinaciones que
conforman el Instituto, por lo que el establecimiento de redes de actualización
y profesionalización parecen limitadas. Sumado a esto, es necesaria la aplicación
de mayores recursos, contemplando el beneficio social que esto significa.
Habrá que reconocer que uno de los aspectos para que la profesionalización
del servidor público rinda resultados favorables, es su institucionalización
mediante la creación de un esquema jurídico acorde a la legislación especial
para este trabajo, además de la promulgación de la ley o reglamento respectivo
que le den operatividad.
“La profesionalización destaca la capacidad y la competencia para la ejecución de las tareas
de gobierno. Engloba diversas acciones y estrategias sistemáticas que pueden definirse como
sigue: las de formación técnica, que tienen el objetivo de que cada quien domine con
plenitud sus tareas y sea un experto en ellas, además de que se propicie una continua inercia
de adaptación a los cambios estructurales y tecnológicos; las de formación humana y cambio
cultural que se orientan a desarrollar y fortalecer las virtudes, potencialidades y valores éticos
de los miembros de toda la estructura gubernamental considerados como individuos y como
integrantes de una comunidad de trabajo, para avanzar en la consolidación del perfil de
servidor público que la sociedad demanda.” 224
Uno de los elementos de mayor trascendencia para el fortalecimiento del Poder
Legislativo, como se ha venido mencionando, tiene que ver con la consolidación
del Instituto de Estudios Legislativos, por medio de la complementación del
personal que actualmente laboran en él, con gente experimentada, profesional
y sumamente interesada en la participación del Instituto en las tareas propias
de las Legislaturas en funciones.
Para ello, se estima oportuno el establecimiento de requisitos como: contar con una
carrera de nivel superior afín a la actividad del Instituto, haber cubierto en su totalidad
los créditos de la misma y haber obtenido un promedio mínimo de ocho. De igual
224. Sánchez Kobashi, Raúl. El servicio fiscal de carrera. Revista de Administración Pública: El Servicio de carrera en la administración
pública mexicana. No. 103, México, INAP. Pág. 59
340
manera, el Instituto podría apoyar a aquellos interesados que pretendan ingresar
con la categoría de pasantes de nivel licenciatura o posgrado, para que obtengan a la
brevedad el grado correspondiente para poder continuar en el Instituto.
Las fuentes principales para ingresar a la bolsa de trabajo del Instituto podrían
ser las siguientes:
•
Los prestadores de servicio social. Con la posibilidad de que dichos
prestadores pudieran venir de diversas universidades e institutos del país,
mediante el establecimiento de convenios que faciliten dicha incursión.
•
Los investigadores que estén interesados en aportar sus conocimientos al
Instituto, esto se haría respetando los procedimientos actuales para asignar la
categoría que se precise conveniente: Investigadores externos o de planta.
•
Otra fuente importante, pueden ser las asociaciones de profesionales e
instituciones educativas y por los candidatos que por iniciativa propia
acuden al Instituto.
•
El personal interno del Instituto, está de igual manera, en todo su derecho
de participar en el proceso de asignación para alguna plaza, siempre y
cuando cumplan con los requisitos.
Respecto al proceso de selección, podría optarse por un conjunto de pruebas
que evalúen de manera equilibrada los conocimientos académicos; la trayectoria
laboral, así como la posible experiencia en áreas relacionadas con las actividades
del puesto; una evaluación psicométrica, finalmente, que revele las capacidades,
habilidades y potencial de desarrollo de cada uno de los aspirantes.
El Instituto podría brindar apoyos de tipo académico y económico, para los
pasantes, por ejemplo; el fomento de la actualización de los empleados del
Instituto; asignar reconocimientos económicos y honoríficos, a las personas
que tengan un excelente desempeño; apoyar la realización de estudios de
postgrado en disciplinas relacionadas, tanto en universidades como en
institutos tecnológicos del país y del extranjero.
Como se puede apreciar, para otorgar dichos estímulos, es necesario contar
con una base que justifique y transparente el manejo de dichos apoyos. La
base obligada, sería la evaluación del desempeño, que debe sustentarse en la
mayor objetividad posible. De igual forma, la estabilidad en el puesto estaría
determinada con base en el desempeño y los resultados.
En cuanto a la promoción y ascenso de los integrantes del Instituto, sería
necesario definir un conjunto de categorías para el establecimiento de un
341
sistema de rangos y niveles, para proyectar de esta forma una especie de
planes de carrera a seguir por los integrantes de este sistema, en pro de la
profesionalización de estos cuerpos técnicos. Tal vez sea factible en este punto,
una adhesión a la figura de secretarios técnicos, para que el personal preparado
por el Instituto de Estudios Legislativos sea parte de su equipo de trabajo.
Si se tuviera que establecer un perfil del funcionario público para el Instituto
de Estudios Legislativos, se debería dar prioridad a aquellos preparados en el
campo de las Ciencias Políticas, la administración pública, la Sociología, el
Derecho y todas aquellas Ciencias Sociales que contribuyen al mejoramiento y
estudio de nuestras sociedades; a aquellos, que están capacitados para el análisis
y diseño de investigaciones y proyectos de ley que contribuyan a la comprensión de la realidad política y social que nos rodea.
“La alternancia en el gobierno no debe provocar que la administración pública esté a la merced
de los intereses partidistas, evitar al máximo la recompensa de servicios y apoyos de campaña
a cambio de puestos públicos, donde los que asumen tales cargos son gente no preparada, sin
capacidad para ejercerlos, generando con ello desajustes, desorientaciones y por supuesto una
gestión pública totalmente errática, que finalmente la ciudadanía, que es el espacio que evalúa el
accionar del gobierno, sanciona con el voto de castigo en las elecciones siguientes.” 225
La profesionalización debe procurar que el funcionario público se reconozca como
un factor de cambio dentro de su entorno, con la finalidad primordial de acercar
al ciudadano a las actividades del Estado para fortalecerse mutuamente y ser
corresponsables de las decisiones que pueden contribuir al desarrollo de la sociedad.
3.5 El papel de la Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública
en el Estudio de la Labor Legislativa
La presencia de las Ciencias Políticas y la Administración Pública en las aulas
universitarias, ha sido muy controversial desde sus inicios. Para algunos, las
materias administrativas son tan triviales, que dan la impresión de poder ser
aprendidas en la oficina sin mayor complicación curricular o metodología
propia. Para otros, las Ciencias Políticas son materias puramente académicas
cuya enseñanza universitaria solo puede producir estudiosos, y no políticos.
Da la impresión a primera vista de que se pueden formar políticos y administradores
públicos sin la intervención de la universidad, es por eso que se precisa revalorar la
necesidad social de la profesión en Ciencias Políticas y Administración Pública.
Esta profesión universitaria, no surgió en el aire, basta con revisar la
historia para descubrir una tradición ancestral tanto a nivel nacional como
225. MORALES Gómez, Juan Miguel. Políticas públicas y profesionalización. Revista Espacios Públicos No. 9. Facultad de Ciencias
Políticas y Administración Pública de la Universidad Autónoma del Estado de México. Febrero, 2002. Pág. 92
342
internacional. Esta carrera, surgió a la par de otras carreras universitarias
establecidas para profesionalizar el ejercicio de una disciplina social
específica, al igual que la Economía o la Sociología, nació de la necesidad de
hacer aplicables las Ciencias Sociales.
Por un lado, se critica carácter de aplicación, de la Administración Pública,
y por el otro, se le acusa por la imposibilidad de cubrir del todo su campo
de actividad. Así, se le critica por “abarcar mucho y apretar poco”. Es por
éste hecho que sus principales oponentes cuestionan su utilidad social y hay
incluso quien señala que su existencia tiene dudosos fundamentos.
A pesar del panorama oscuro que parece levantarse en torno a esta carrera,
cabe mencionar que muchos de sus acusadores proceden de carreras ajenas
a ella, por lo que existe la posibilidad elevada de que sus opiniones sean
interesadas e infundadas, por desconocer la esencia de esta profesión. No
obstante, se debe reconocer que estas críticas deben generar una revisión a
fondo para contrarrestar las incertidumbres que, de igual manera, surgen en su
interior; ya que ciertamente existe desconcierto conceptual, ambigüedades y
desconocimiento de su origen histórico, lo que ha contribuido a la confusión
de los límites de sus ámbitos de acción.
Sin embargo, sus antecedentes son más antiguos y ellos son los que mejor
explican su trascendencia histórica y su importancia social. El surgimiento de la
inquietud por plasmar en las universidades esta carrera, tiene estrecha relación
con el desarrollo de la política occidental. Este desarrollo supone un grado
determinado de desenvolvimiento de la vida estatal, una condición necesaria y
suficiente para el nacimiento de esta profesión.
Estas condiciones, manifiestan el nivel de desarrollo del Estado:
•
Diferenciación entre vida pública y vida privada.
•
Surgimiento de un espacio público a la par de la actividad del Estado,
dentro del cual se discute el interés colectivo como un deber estatal.
•
Ampliación de las responsabilidades del Estado, contribuyendo a la
formación de la sociedad civil.
•
Crecimiento del Estado y de las instituciones administrativas.
•
Exigencia del desempeño racional en la administración pública y, por
ende, la profesionalización de los servidores públicos y de las personas que
dedican su vida a la política.
343
Es aquí donde retomamos a Max Weber quien sintetizaría el movimiento hacia
la profesionalización de la política, al describir la formación de cinco clases de
políticos: el clero, los literatos, la nobleza cortesana, los patricios y los juristas
universitarios. Todos ellos habían trabajado como aliados de los príncipes contra
los estamentos y se profesionalizaron como políticos durante la contienda.
Al mismo tiempo, como se mencionaba con anterioridad, la complejidad
de actividades del Estado comenzó a requerir funcionarios expertos en
ramos como el servicio exterior, la guerra, las finanzas y la justicia, que se
propiciaría desde el siglo XVII.
La construcción del Estado moderno estuvo acompañada por la formación del
político y el administrador público profesionales. A la par de ellos se desenvolvió
una tercera profesión: la de los consejeros de estadistas, cuyas tareas consistían
en prepararlos para acceder y conservar el poder. Entre estos estudiosos podemos
situar a: Nicolás Maquiavelo, creador de estrategias del poder y de diversos medios
para el mantenimiento del mismo; dichos análisis orientarían la racionalización
de la actividad política. La política, se convertía en el arte de gobernar.
El paso siguiente fue la instauración del Estado de bienestar, transformando el arte
de gobernar en la ciencia del Estado, que contemplaría la enseñanza de la Política
y la Administración Pública en las universidades, proceso en el cual los alemanes
fueron pioneros al instituir a la profesión en Economía, Policía y Cameralística.
Dicha profesión llenó la necesidad de un profesional de la política y la
administración pública capacitado para desempeñarse en los ámbitos del Estado,
que fuera apto para fomentar el bienestar. Este es el origen de la profesión en
Ciencias Políticas y Administración Pública. El perfeccionamiento de la nueva
profesión hizo posible su expansión por todo el Imperio alemán y más allá.
Herederas de esta tradición son las Escuelas de Administración Pública en
España y Francia. Es por esto que se considera la enseñanza universitaria de la
Ciencia Política como disciplina autónoma reciente.
Hay que reconocer que la Política ha sido tratada por los filósofos, los teólogos
y los juristas, y buena parte de la literatura producida por ellos puede ser
considerada de interés político. Esto explica en gran medida el que se titule la
carrera Ciencias Políticas, más que Ciencia Política, pues las Ciencias Sociales,
entre las cuales ocupa su lugar la Ciencia Política, no dejan de ser políticas.
El propósito central de la carrera, consiste en formar a un profesional universitario
capacitado para analizar el contexto socioeconómico en el cual se desenvuelve
la administración pública. Al mismo tiempo le dota de instrumentos técnicos
necesarios para dar solución a los problemas administrativos, de ahí el énfasis
a su formación política.
344
Hoy en día la carrera tiene que ver con la formulación e implementación
de políticas públicas, de programas de desarrollo; y la formación
multidisciplinaria tiene por objetivo que el egresado pueda desempeñar
posiciones políticas, ejecutivas, técnicas, y de asesoría en los diferentes
niveles jerárquicos de las organizaciones gubernamentales y administrativas,
tanto en el ámbito del gobierno federal y en la administración central como
en los ámbitos regional y local.
El plan de estudios de nuestra Facultad de Ciencias Políticas y Administración
Pública de la Universidad Autónoma del Estado de México (ANEXO, Pág. 381)
aspira a que los alumnos comprendan el desarrollo socioeconómico, y que
lo relacionen con las concepciones políticas y administrativas del Estado; de
igual forma, se encamina a la generación de los conocimientos necesarios en
la Administración Pública, y las Ciencias Políticas, Económicas y Jurídicas, así
como en disciplinas cuantitativas.
Más de una vez se le ha vinculado a esta carrera con el derecho administrativo;
o con la contabilidad, pero estos vínculos académicos de la administración
pública sufren de una gran ausencia: la Ciencia Política. Quizá esto explique el
poco interés y la confusión que surge en torno a esta licenciatura. La Política y la
Administración Pública requieren ser estudiadas en conjunto, para garantizarle
aplicabilidad a la primera, y fundamento político a la segunda.
Las Ciencias Políticas y Administración Pública posee en su esencia la vocación
de servicio a la vida social y los problemas públicos, por ende se le encuentra
vinculada con el derecho, la medicina o la ingeniería. No posee algún campo
ocupacional exclusivamente, como otras. El ámbito de su actividad es amplio,
va desde las actividades del Estado, hasta la sociedad civil. Esta carrera no actúa
de manera específica, sino en forma general.
Otra de sus características debe ser la de reformar a la administración pública,
crear nuevas técnicas y procedimientos para la actividad del gobierno; y para
atender todas aquellas contingencias propias del gobierno. A diferencia de otros
profesionales que prestan sus servicios al Estado, el profesional de las Ciencias
Políticas y la Administración Pública está dotado de saber y destreza políticas.
El arte de gobernar consiste en la habilidad del estadista para sortear los
problemas. La política es dirigir al Estado e influir en quienes lo dirigen, ha
dicho Weber, porque también hay políticos en la oposición. Como político
debe comprender las tendencias generales de la sociedad, así como los
medios de acceso al poder. Como politólogo, debe ser capaz de explicar
el devenir del Estado y sus relaciones con la sociedad, y diseñar nuevos
métodos para el estudio de la política.
345
Hasta ahora persiste una idea equivocada de la profesión en Ciencias Políticas
y Administración Pública, básicamente se ha entendido como una actividad
dentro de la administración publica y desempeñando papeles rutinarios a pesar
de tener en sus orígenes el desarrollo y la innovación. Está atrapada en las
regulaciones administrativas, sujeta al formalismo.
Es por ello, que sólo en la medida en que se redefina la profesión en Ciencias
Políticas y Administración Pública con base en sus peculiaridades, como una
carrera de innovación y desarrollo social y político, estaremos preparados para
cambiar el presente.
Manuel Quijano establece un interesante decálogo para los servidores públicos
mexicanos, que puede amoldarse perfectamente al compromiso que los
estudiantes de Ciencias Políticas y Administración Pública adquirimos desde el
momento en el que decidimos seguir este sendero:
1.
Ética profesional. Humanista, extraordinariamente sensible ante las
injusticias sociales, de principios, virtuoso y con el temperamento y audacia
necesarios para la toma de decisiones que beneficien a las mayorías.
2.
Conocedor de la historia. Con interés y conocimiento por nuestro pasado y
por las causas que dieron sentido a nuestro proyecto nacional. Los hechos
históricos son más que hechos. Están teñidos de humanidad.
3.
Pasión, emoción y sensibilidad política. Amor a México, entendedor de las
pasiones humanas, carácter en las situaciones más escabrosas, exquisita
pasión y sensibilidad y, sobre todo, el análisis preciso y rápido de la
situación y de la meditación anticipada sobre los problemas que habrán
de enfrentar en el futuro.
4.
Vocación de servicio. Hacedor, tenaz, voluntad de conciliación, luchador
que hace del sacrificio un instrumento para templar su carácter y forjar
el de sus compañeros.
5.
Conocimiento de los métodos y las técnicas. Aplicar los adelantos científicos
y tecnológicos como herramientas para la toma de decisiones. Saber
utilizar y adecuar métodos y técnicas en la administración, que son
medio pero jamás fin.
6.
Capacidad de orientación. Liderazgo, capacidad organizativa, orden,
espíritu de trabajo y de desafiar rigores. El pensamiento de servir y liderar
constituye, junto a su acción consecuente uno de los puntos culminantes
en la trayectoria del hombre para su politización.
346
7.
Actualización permanente. Estudioso de la política y administración, pero
también de la cultura general. Lector infatigable y promotor de la investigación
y la búsqueda de nuevos derroteros por los que habrá de transitar el país.
8.
Idealista y comprometido con la nación. Imaginativo y presto con el brazo,
el pensamiento y la acción. Júbilo por el trabajo. Es aquel que procura el
lenguaje llano, franco, claro y sincero. De espíritu altruista, filantrópico y
solidario con el pueblo que es a quien en primera instancia se debe.
9.
Reconocer el valor de la interdisciplina. Inteligencia multifacética. Una de
las virtudes que debe singularizar al servidor público es la sencillez, el
compañerismo y la comprensión y respeto de las ideas.
10. Agente de cambio. Devoción por las banderas que el pueblo levanta, porque
esas demandas y optimismos son el futuro. No es un agente aislado
realizando trámites al solo impulso de sus deseos, sino parte misma del
pueblo que lo formó y al cual se debe. El servidor público, además de tener
disposición a realizar las tareas, debe tener fe en los hombres, fe en sus
ideas y, sobre todo, su fe en el ejemplo.226
Con base en lo anterior, es posible reconocer que el licenciado en Ciencias
Políticas y Administración Pública, tiene una tarea estrechamente ligada
a la conducción de la sociedad, tiene un compromiso público, que puede
desempeñar de manera eficaz y eficiente mediante la incursión profesional
dentro de las actividades propias del Poder Legislativo.
Para poder fortalecer esta profesión en México es necesario aceptar que
los egresados de esta carrera no ingresan al gobierno mediante examen
y mucho menos ocupan cargos relacionados con su especialidad; y por
si esto no bastara, todavía no se han extendido los sistemas de carrera
administrativa. Por eso se contempla la posibilidad de conjugar a la política
parlamentaria, es decir la propia de las instituciones legislativas, con las
enseñanzas propias de la Facultad de Ciencias Políticas y Administración
Pública de la Universidad Autónoma del Estado de México.
Este replanteamiento puede dar un perfil del egresado más amplio y profundo,
abriendo la posibilidad de incursionar en un campo nuevo, poco explorado,
pero a la vez tan estrechamente vinculado con el campo “propio” de nuestra
formación, la administración pública en los diferentes ámbitos del Estado
Mexicano. Esto nos permite, de igual manera, racionalizar la elaboración de
proyectos de ley acordes a las realidades de nuestro Estado de México.
226. Quijano, Manuel. Humanismo público y profesionalización del servicio. Uvalle Berrones Ricardo y Bravo Ahuja, Marcela
(coords.) Visión multidimensional del servicio público profesionalizado. Op cit. Págs. 166-168
347
Contamos con las herramientas para complementar la actividad realizada por
los legisladores mediante estudios comparativos, investigaciones regionales y
experimentos interdisciplinarios que contribuyan a la generación de legislaciones
modernas que sean “hechas a la medida”de las necesidades de los ciudadanos.
Toda carrera universitaria proporciona posibilidades de ser elegible para
desempeñar la función pública, pero, no todas preparan profesionistas tan
vinculados con la realidad social como las ciencias sociales. Por esto, entre mayor
sea la preparación teórica e intelectual sobre las diversas tareas y áreas del sector
público sumada a la sensibilidad política, mayor será la profesionalización del
servidor público y mayor el rendimiento del Poder Legislativo.
Los planes de estudio son la expresión máxima del contenido y tipo de profesionista
que se genera en las universidades. El perfil profesional y las disciplinas que lo
sustentan son dos fundamentos del plan que externan el grado de progreso de la
profesión y las posibilidades de desenvolvimiento en la sociedad. La integración
de la currícula de las tareas parlamentarias, y de su análisis, probablemente sería el
punto de partida para fortalecer nuestro perfil profesional.
El apropiarnos de este papel, del estudio del Poder Legislativo, debe contribuir al
surgimiento de profesionistas que asocien el espíritu de las leyes, la justicia, con la
normatividad que elabora el poder ejecutivo para operar sus proyectos de manera
conjunta y no obstaculizándose mutuamente. Se pretende dar el gran paso de una
política negativa, por parte del Poder Legislativo, a una política positiva, de consensos
y compromisos reales con la ciudadanía, como lo expresaba Weber.
Se debe de reconocer que el desarrollo científico, permite en la actualidad,
postular hipótesis, a partir de las experiencias y teorías disponibles, sobre los
acontecimientos futuros. El empleo de la prospectiva debe generar leyes e
interpretaciones de la ley que produzcan beneficios a la sociedad.
El egresado debe de tener la capacidad para convocar a los diferentes sectores
de la población, con el fin de obtener sus opiniones, sugerencias y proyectos
para la implementación de un plan nacional, estatal o municipal, tanto a
mediano como a largo plazo.
Se necesita de profesionistas capaces de verificar los efectos de la legislación
aprobada por los legisladores, o por las anteriores Legislaturas, para conocer
las intenciones y la congruencia de éstas con la realidad, además de conocer
si la ley ya aprobada ha resultado benéfica, o si resulta necesario, derogarla o
reforzarla; y vigilar, obviamente, que la ley se encuentre siempre enmarcada en
el Estado de Derecho y en los principios democráticos.
348
“La corresponsabilidad y trabajo conjunto de las universidades, colegios, institutos y las
tres ordenes de gobierno se hace indispensable para unificar criterios mínimos sobre la
enseñanza, formación y extensión de los estudios a través de los planes y programas que se
tienen que impartir, todo ello, con el interés de responder a las necesidades públicas a nivel
nacional y en los distintos renglones del país.” 227
El egresado de la Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública debe
conjugar su formación de administración pública y de las ciencias políticas,
porque la reforma del Estado y los procesos de democratización necesitan
actores con la suficiente capacidad y responsabilidad civil para hacer frente a
los requerimientos de las funciones legislativas y de la sociedad.
Conclusiones
Esta investigación trasladó, en un primer plano, a la mesa de la discusión las
características del modelo burocrático de Max Weber, que a pesar de que existen
corrientes que hablan de la caducidad de este modelo; la realidad nos orilla a
retomar los motivos que lo llevaron a la construcción del tipo ideal, como un
instrumento que diera aplicabilidad a las Ciencias Sociales: este es el uso del
tipo ideal como un punto de referencia para analizar el comportamiento de los
individuos y de sus sociedades.
Por otro lado, se reconoce que la profesionalización representa un conjunto de
posibilidades para mejorar expectativas tanto personales como institucionales,
para elevar los niveles de eficiencia y eficacia tendientes a mejorar las
decisiones que surgen del Poder Legislativo, y que éstas se mantengan acorde
a las demandas sociales.
A lo largo de esta investigación, se pudo apreciar el realce que han adquirido, en
la actualidad, las actividades que un legislador debe realizar en el transcurso de su
encargo como representante de la sociedad. Hoy en día se enfrenta a la complejidad
de los conocimientos técnicos y especializados, que se involucran en la creación,
discusión, derogación, abrogación y aprobación de las leyes que pretenden regir a la
sociedad, en concordancia con las disposiciones federales, estatales y municipales.
El conocimiento de la implementación del Servicio Profesional de Carrera en las
Cámaras de Diputados y Senadores, en el Congreso de la Unión, así como en otros
países del mundo, brindó la posibilidad de analizar los elementos indispensables para
la profesionalización de los Cuerpos Técnicos de Apoyo Parlamentario en el Congreso
Local del Estado de México, a través del Instituto de Estudios Legislativos.
227 ESPEJEL Mena, Jaime. La profesionalización del servidor público en México. Revista Espacios Públicos No. 5. Facultad de
Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Autónoma del Estado de México. Febrero, 2000. Pág. 62
349
Otro de los elementos fundamentales que acompañaron a esta investigación,
fue el marco jurídico, es decir, aquel conjunto de leyes que regulan las
relaciones entre individuos y la relación de éstos con el Estado. Las leyes
indudablemente están directamente relacionadas con la labor que realizan los
legisladores y derivan de ella.
Así, se puede reconocer que la actividad del legislador está relacionada con
temáticas tan diversas como la seguridad nacional, el desarrollo económico,
la difusión de la cultura, la educación, la protección del ambiente, el
establecimiento de límites territoriales y de competencias, etc.; y resulta casi
imposible por ello, encontrar a legisladores con un amplio conocimiento de
cada una de las temáticas antes mencionadas.
Por eso se vuelve imprescindible el contar con un Cuerpo Técnico de Apoyo
Parlamentario que sirva de ayuda a los diputados, estando debidamente preparados
y capacitados. La profesionalización de los Cuerpos Técnicos de Apoyo en la
Cámara de Diputados Local, puede contribuir en gran medida a que la actividad de
los diputados locales sea más objetiva, productiva, comprometida y especializada.
Se precisa por otro lado, de una nueva forma de administrar y profesionalizar
a los servidores públicos, que laboran en el Poder Legislativo. Esta medida,
contribuiría de manera activa a transformar la actividad de los diputados,
dando por resultado trabajos más objetivos y especializados.
Para hacer factible lo anterior, se propone la incorporación de la Facultad
de Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Autónoma
del Estado de México, como fuente de estudio, análisis e innovación de las
actividades parlamentarias; teniendo por objetivo primordial la formación
de profesionistas conocedores de la elaboración de leyes, capaces de realizar
análisis sociales y políticos para su implementación, con criterios objetivos que
permitan el análisis de otros marcos jurídicos más avanzados
Es necesario que los profesionistas sepan proyectar las leyes, analizarlas y probarlas,
para romper de esta manera con la pésima costumbre de dar la preparación de leyes
a improvisados diputados. Esta invitación tiene un gran alcance, comprobado en
otros países como Inglaterra, Estados Unidos, Alemania, Francia y España.
El egresado de esta Facultad, debe concebirse a sí mismo como un factor de cambio,
y estar plenamente conciente de su papel social y moral, comprometiéndose
con los fines del Estado. Su esencia debe ser el espíritu de servicio, de manera
responsable combinando el conocimiento y la habilidad para elaborar soluciones
óptimas para los problemas que aquejan a la sociedad.
350
Es muy importante que la sociedad encuentre en la profesionalización un
beneficio claro y tangible a corto plazo, para evitar las interpretaciones que
ven como único fin de ella, los beneficios para los servidores públicos a costa
de las contribuciones y necesidades de la ciudadanía.
Igualmente, se insta a no imitar modelos de profesionalización de otros países
u organizaciones, tal cual, porque existen contextos marcadamente diferentes,
sólo se pueden tomar algunos elementos de otros sistemas y hacer la cuidadosa
adaptación a determinada, con base en sus necesidades.
Finalmente, se debe procurar la existencia de vínculos estrechos entre las
instituciones que cuenten con un sistema profesional y las instituciones
educativas de nivel superior, para que ambas puedan conformar el perfil de los
servidores públicos que se requieren para fortalecer la posibilidad de que sus
egresados sean empleados rápidamente por dichas instituciones.
351
Anexos
1.
Organigrama de la H. Cámara de Diputados del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos.
2.
Organigrama de la Secretaría General de Servicios Parlamentarios de la Cámara
de Senadores del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
3.
Convocatoria para Concurso de Oposición Abierto de la Cámara de
Diputados del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
4.
Organigrama del Congreso Local del Estado Libre y Soberano de México.
5.
Organigrama del Instituto de Estudios Legislativos.
6.
Gaceta de Gobierno. Reglamento Interno del Instituto de Estudios
Legislativos del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México.
7.
Decreto Número 171. Reformas a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del
Estado Libre y Soberano de México; y Reformas al Reglamento del Poder
Legislativo del Estado Libre y Soberano de México.
8.
Convocatoria para Concurso de Oposición Abierto de la Cámara de
Diputados del Congreso Local del Estado Libre y Soberano de México.
9.
Plan de Estudios de la Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración
Pública.
10. Glosario de Términos Parlamentarios.
352
Organigrama de la H. Cámara de Diputados del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos
Fuente: Dirección de Bibliotecas del la Cámara de Diputados. Marzo, 2003.
353
Organigrama de la Secretaría General de Servicios Parlamentarios de la Cámara de Senadores del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
Fuente: http://www.cddhcu.gob.mx Septiembre, 2002.
354
H. CAMARA DE DIPUTADOS
CONVOCATORIA
CONCURSO DE OPOSICION ABIERTO
De conformidad con lo dispuesto por los artículos 49 fracción 3 de la Ley
Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a los Acuerdos
Parlamentarios que crean e integran el Comité del Centro de Estudios Sociales
y De Opinión Pública, aprobados por el pleno de la Cámara de Diputados, el 7
de noviembre de 2000 y el 30 de abril de 2001, respectivamente, y al Acuerdo
por el que se determina el procedimiento para el reclutamiento y selección y,
en su caso, designación de funcionarios que ocupen las plazas de Directores
de proyecto e Investigadores adscritos a los Centros de Estudios de Derecho e
Investigaciones Parlamentarias, Sociales y de Opinión Pública y de la Unidad
de Estudios de Finanzas Públicas y con base en la solicitud del Comité del
Centro de Estudios Sociales y De Opinión Pública para proveer el trámite
administrativo para la contratación de personal que formará parte del servicio
de investigación adscrito a dicho Centro, la Cámara de Diputados del Congreso
de la Unión, por conducto de la Secretaría de Servicios Parlamentarios y la
Dirección General de Recursos Humanos.
CONVOCA
Al concurso de oposición abierto para ocupar dos puestos de Director de Proyecto,
tres de Investigador “A” y un Subdirector de Análisis y Procesamiento de Datos.
REQUISITOS GENERALES:
•
•
•
•
•
Ser mexicano en pleno ejercicio de sus derechos.
No haber sido dirigente nacional, estatal o municipal de algún partido
político durante los últimos tres años anteriores a la fecha de publicación
de la presente convocatoria.
No estar inhabilitado legalmente para ocupar cargos en el servicio público
y no haber sido condenado por delito grave que haya ameritado pena
privativa de la libertad.
Haber cumplido veinticinco años de edad al día de la designación
Preferentemente dominio del idioma inglés.
355
DIRECTOR DE PROYECTO:
•
•
•
•
•
Acreditar estudios mínimos de Maestría en el área de Ciencias Sociales o de
Opinión Pública.
Acreditar la participación en programas o proyectos de investigación en el
área de Ciencias Sociales o de Opinión Publica.
Acreditar experiencia académica o docente en el área de Ciencias Sociales
o de Opinión Pública.
Acreditar la participación en cursos, conferencias o seminarios.
Contar con experiencia profesional mínima de tres años.
INVESTIGADOR “A”:
•
•
•
•
Contar con estudios mínimos de Licenciatura en el área de Ciencias
Sociales o de Opinión Pública.
Acreditar la participación en programas o proyectos de investigación en el
área de Ciencias Sociales o de Opinión Pública.
Acreditar experiencia académica en cursos, conferencias o seminarios.
Contar con experiencia profesional mínima de dos años.
SUBDIRECTOR DE ANÁLISIS Y PROCESAMIENTO DE DATOS:
•
•
•
•
Contar con estudios mínimos de Ingeniería o Licenciatura en Sistemas
Computacionales o Informática.
Acreditar experiencia académica o docente en el área de informática.
Acreditar la participación en cursos, conferencias o seminarios.
Tener experiencia mínima de tres años en el área de procesamiento de datos.
Los aspirantes deberán presentar por escrito una solicitud que acredite su intención
de participar, así como su curriculum vitae, anexando la documentación y
constancias expedidas originales que respalden el cumplimiento de los requisitos.
Los aspirantes serán sometidos a un proceso de preselección para determinar
que se acreditan los requisitos de la presente Convocatoria y se sujetarán a una
evaluación de carácter técnico y otra de carácter psicométrico.
Un jurado calificador cuyo nombramiento recaerá en personas de reconocido
prestigio profesional o académico en el área de Social y de Opinión Pública
revisará los expedientes de los candidatos y realizará las pruebas que considere
pertinentes para la selección de los aspirantes.
356
Las inscripciones se llevarán a cabo en el Centro de Capacitación de la Cámara
de Diputados, ubicado en el Palacio Legislativo (Av. Congreso de la Unión No.
66, Col. El Parque, Delegación Venustiano Carranza, C.P. 15969) Edificio “F”
PB. del 7 al 12 de Noviembre del año en curso, en un horario de 10.00 a 14.00
y de 16.00 a 18.00 horas.
Para mayor información comuníquese al teléfono 56.28.13.00 ext. 4245 o 4265
Palacio Legislativo, octubre de 2001.
Atentamente
Lic. Alfredo Del Valle Espinosa
Secretario Servicios Parlamentarios
Lic. Enrique Lozano Botello
Director General de Recursos Humanos
Fuente: http://www.cddhcu.gob.mx/servicios/convoca.htm Octubre, 2001.
357
Organigrama del Congreso Local del Estado Libre y Soberano de México
Fuente: Elaboración propia.
Organigrama del Congreso Local del Estado Libre y Soberano de México
Fuente: Elaboración propia.
358
Organigrama del Instituto de Estudios Legislativos
Fuente: Elaboración propia.
359
Reformas al Reglamento Interno del Instituto de Estudios Legislativos
del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México
Fuente: Gaceta del Gobierno. 19 de Agosto del 2003
360
VI. Impulsar un amplio programa editorial que genere espacios de comunicación
e intercambio de información con organismos e instituciones vinculadas al
trabajo legislativo y con la sociedad en su conjunto;
VII. Modernizar los sistemas de archivo, consulta y resguardo de la información
legislativa con que cuenta y que genere el Poder Legislativo;
VIII. Identificar los procedimientos con que actualmente se desarrolla la tarea
legislativa, con el fin de proponer y operar sistemas y procesos apoyados en
tecnología avanzada;
IX. Proporcionar el apoyo académico y técnico consultivo cuando le sea
solicitado en la integración de dictámenes;
X. Promover el fortalecimiento del trabajo legislativo, a través de la creación
de programas de becas que estimulen la formación académica, la investigación
y el trabajo editorial;
XI. Diseñar los proyectos legislativos que los diputados le soliciten.
El Instituto procurará, sin la exclusión de otros propósitos, exaltar las
contribuciones realizadas por la Legislatura a la formulación de leyes; procurará
vincularse por medio de intercambios y colaboración con las Legislaturas de
otros Estados y con el Congreso de la Unión, así como con cualquier otra
institución que pueda coadyuvar para sus fines.
Artículo 2.- El presente Reglamento regula la estructura, organización,
atribuciones y funcionamiento del Instituto de Estudios Legislativos del Poder
Legislativo del Estado de México.
Artículo 3.- El Instituto de Estudios Legislativos tendrá plena autonomía en
sus funciones académicas, de asesoría y de apoyo técnico consultivo para los
diputados.
DE LA ORGANIZACION INTERNA
Artículo 4.- Los órganos de dirección del Instituto de Estudios Legislativos son
los siguientes:
I. Un Consejo Académico, integrado por personalidades de reconocido
prestigio intelectual, con distinguida carrera académica y de investigación
sobre temas parlamentarios, cuya designación será realizada por la Gran
Comisión de la Legislatura.
361
El Consejo Académico será presidido de manera rotatoria por cada uno de sus
integrantes en periodos de un mes, conforme al orden alfabético de sus apellidos.
Los demás integrantes del Consejo actuarán como Vocales.
II. Un Vocal Ejecutivo, con facultades de dirección, nombrado por la Gran Comisión
de la Legislatura, quien fungirá también como Secretario del Consejo Académico;
III. Un Secretario Técnico, nombrado por el Vocal Ejecutivo, con la anuencia
de la Gran Comisión;
IV. Una Coordinación de Análisis y Finanzas Públicas;
V. Las Coordinaciones necesarias para el desempeño de sus actividades, cuyos
titulares serán nombrados por el Vocal Ejecutivo, con la anuencia de la Gran
Comisión, entre las que estarán:
Coordinación
Coordinación
Coordinación
Coordinación
de Investigación.
de Docencia y Vinculación.
Editorial y de Servicios Bibliográficos.
de Servicios Administrativos.
Artículo 5.- La Gran Comisión de la Legislatura, el Consejo Académico y el
Vocal Ejecutivo del Instituto, vigilarán que se cumplan los fines del mismo.
Artículo 6.- El Consejo Académico será integrado por personalidades de
reconocido prestigio intelectual, con distinguida carrera académica y de
investigación sobre temas parlamentarios, o que acrediten trayectoria laboral
o técnica en temas relacionados con partidos políticos y docencia, cuya
designación será realizada por la Gran Comisión de la Legislatura.
Los miembros del consejo serán considerados como personal académico o docente.
Artículo 7. Corresponde al Consejo Académico del Instituto:
I. Proponer las políticas generales de investigación y difusión;
II. Enriquecer las políticas para la planeación y operación de planes de estudio para
especialidades, cursos, seminarios y cualquier otro mecanismo que tenga como fin
la enseñanza-aprendizaje al interior y al exterior del Poder Legislativo o ambos;
III. Proponer las políticas para el análisis y selección de bibliografía y materiales
especializados que formen parte del acervo de la Biblioteca, del Centro de Documentación
y de la Librería Especializada, así como para la conservación de documentos, el
intercambio bibliográfico y el empleo de sistemas automatizados de consulta y archivo;
362
IV. Enriquecer la política general en materia editorial;
V. Contribuir al establecimiento de condiciones generales de contratación de
investigadores;
VI. Proponer las bases para el intercambio de personal y de experiencias con
otras instituciones;
VII. Auxiliar en cualquier cuestión académica no encomendada a otros
funcionarios del Instituto.
Artículo 8.- El Consejo Académico se reunirá por lo menos una vez al mes,
convocado por el Vocal Ejecutivo a propuesta del Presidente en turno o por
solicitud de la mayoría de sus integrantes. Los acuerdos se tomarán por mayoría
de votos. El Presidente del Consejo tendrá voto de calidad.
Artículo 9.- Son obligaciones y atribuciones del Presidente del Consejo Académico:
I. Convocar al Consejo Académico a través del Vocal Ejecutivo del Instituto;
II. Proponer al Consejo Académico las políticas a que se refiere el artículo 7 de
este Reglamento;
III. Presidir las sesiones del Consejo Académico;
IV. Auxiliar a la puesta en práctica de las políticas propuestas por el Consejo
Académico;
V. Las demás que le señale este Reglamento o la Gran Comisión de la Legislatura.
Artículo 10.- Son obligaciones y atribuciones del Vocal Ejecutivo del Instituto:
I. Representar al Instituto y dirigirlo técnica y administrativamente;
II. Convocar a reunión al Consejo Académico a propuesta de su Presidente o
por solicitud de la mayoría de sus integrantes;
III. Fungir como Secretario del Consejo Académico y participar en sus sesiones
con voz pero sin voto;
IV. Levantar y resguardar las actas y minutas correspondientes a las sesiones del
Consejo Académico;
V. Ejecutar los acuerdos tomados por el Consejo Académico y supervisar su
adecuada conducción;
363
VI. Nombrar al Secretario Técnico y a los Coordinadores del Instituto, con la
anuencia de la Gran Comisión;
VII. Otorgar los nombramientos al personal técnico del Instituto;
VIII. Proponer el presupuesto anual del Instituto a la Gran Comisión de la
Legislatura;
IX. Ejercer el presupuesto, vigilar su buena administración y rendir cuenta
anual a la Gran Comisión de la Legislatura;
X. Establecer los vínculos con instituciones académicas, Congresos y
Universidades del país y del extranjero, que permitan la difusión e intercambio
de información, experiencias y materiales;
XI. Las demás que le asigne este Reglamento y la Gran Comisión de la Legislatura.
Artículo 11.- Son obligaciones del Secretario Técnico:
I. Apoyar al Vocal Ejecutivo en sus funciones y supervisar, por encargo de éste,
el desarrollo de actividades de las unidades administrativas del Instituto;
II. Promover acciones de desarrollo y fortalecimiento institucional;
III. Las demás que le confiera este Reglamento y el Vocal Ejecutivo del Instituto.
Artículo 12.- El Secretario Técnico y los Coordinadores serán responsables ante
el Vocal Ejecutivo por la buena marcha de las áreas a su encargo.
Artículo 13.- Para ocupar el cargo de Secretario Técnico o de Coordinador, la
persona a ser designada deberá reunir los requisitos establecidos en el artículo
18 de este Reglamento, además de los inherentes para el buen desempeño de
las funciones que quedarán a su encargo. En caso de no reunir el requisito de
titulación establecido, el aspirante cuenta con seis meses contados a partir de
su fecha de alta para presentar el requisito, de lo contrario causará baja.
Artículo 14.- La distribución de tareas entre las áreas a cargo de los
Coordinadores la realizará el Vocal Ejecutivo.
Artículo 15.- La Coordinación de Servicios Administrativos será la encargada
de elaborar el proyecto de presupuesto y de llevar el control administrativo
para su ejercicio; así mismo, procurará la dotación oportuna de los recursos y
materiales necesarios para la óptima operación del Instituto.
364
Artículo 16.- La Coordinación de Análisis y Finanzas Públicas tendrá las
atribuciones siguientes:
I. Analizar los informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la
deuda que presenta el Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de México a la
Legislatura y presentar reporte a la misma sobre los resultados de dicho análisis;
II. Analizar el informe anual sobre las acciones y resultados de la ejecución del Plan
de Desarrollo Estatal en los aspectos relacionados con las finanzas públicas, así como
el contenido de éste al inicio del periodo gubernamental y dar cuenta a la Legislatura
de tales trabajos, a través de las comisiones con competencia en estos aspectos;
III. Analizar las iniciativas de presupuesto, ley de ingresos, leyes fiscales y los
criterios de política económica que presente el Ejecutivo a la Legislatura;
IV. La Coordinación recibirá las iniciativas mencionadas por conducto de las
comisiones correspondientes de la Legislatura;
V. Elaborar análisis, proyecciones y cálculos que le sean requeridos por la
Comisión de Planificación y Finanzas Públicas;
VI. Analizar los informes de la Comisión Inspectora de la Contaduría General
de Glosa, sobre el tema de finanzas públicas;
VII. Proporcionar a las comisiones de la Legislatura, a los grupos parlamentarios
ya los diputados la información que requieran, para el ejercicio de sus funciones
constitucionales en materia de finanzas públicas; esa información se presentará
previo su procesamiento adecuado;
VIII. Recabar y organizar la información de carácter económico, procedente de
organismos públicos y privados. para hacer accesible la misma a la Legislatura
ya sus diversas comisiones y grupos parlamentarios;
IX. Asesorar a las comisiones de la Legislatura cuando éstas requieran
información en materia económica de parte de las dependencias y entidades
del Poder Ejecutivo, conforme a lo prescrito en la Ley Orgánica del Poder
Legislativo y el Reglamento, con el propósito de mejorar la calidad y cantidad
de los datos para el desempeño de las funciones de los diputados;
X. Solicitar a la Contaduría General de Glosa la información que estime
necesaria, a través y con autorización expresa de la Comisión Inspectora de la
Contaduría General de Glosa;
365
XI. Realizar estudios sobre los temas directamente relacionados con las finanzas
públicas, abarcando los que por su naturaleza tengan relación con éstos, a
petición de las comisiones de la Legislatura o por iniciativa propia;
XII. Llevar el archivo de las copias de los informes sobre finanzas y deuda
públicas que envíe el Ejecutivo a la Legislatura, así como de las copias de todos
los documentos económicos que sean remitidos a esta última. y proporcionar
al sistema de documentación e informática de la Legislatura el acceso a dicho
archivo, a través de los procedimientos técnicos adecuados;
XIII. Presentar a la consideración del Comité de Administración de la Legislatura
los requerimientos presupuestales para el desempeño de sus funciones; y
XIV. Las demás que le confiera este reglamento y el Vocal Ejecutivo del Instituto.
Artículo 17.- El Instituto contará con una Librería Especializada en temas
relacionados con la práctica, la técnica y los procedimientos legislativos, y con
las áreas del Derecho, la Ciencia Política, la Administración Pública y otras de
particular interés para el Legislador, investigadores y público en general.
Como lo estipula el artículo 22 de este Reglamento, mediante la firma de
convenios específicos con Editoriales, Institutos de Investigación, Universidades
y otras instituciones que editen publicaciones de prestigio, será como se
obtengan los materiales que se exhiban para su venta.
El producto de la venta de bibliografía y demás materiales de la Librería
Especializada, provenientes de los convenios, en ningún caso será objeto de
lucro para la Legislatura del Estado ni para el Instituto.
El responsable de la Librería Especializada se coordinará, para efectos de
contabilidad y administración, con la Coordinación Editorial y de Servicios
Bibliográficos; así mismo, serán el Consejo Académico y la Coordinación Análisis
y Finanzas Públicas, quienes seleccionarán la bibliografía y demás materiales.
DE LA INVESTIGACION y EDICIONES
Artículo 18.- Los investigadores que apoyen las tareas del Instituto, serán de
planta o contrato por obra determinada. En el caso de los investigadores de
planta deberán cumplir con los siguientes requisitos:
I. Tener experiencia de investigación en Derecho, Ciencias Políticas u otras
áreas afines de las Ciencias Sociales, de acuerdo a las necesidades del Instituto;
II. Contar como mínimo con grado de Licenciatura y Título Profesional;
III. Estar dispuesto a prestar sus servicios de tiempo completo al Instituto.
366
Artículo 19.- Los investigadores contratados para proyectos individuales
o colectivos, rendirán un informe escrito de avance trimestral al Consejo
Académico, que lo evaluará y propondrá las directrices a seguir.
Los proyectos de investigación individuales o colectivos tendrán la duración que
proponga el Consejo Académico, ajustándose a las necesidades del Instituto.
El Consejo Académico propondrá en todo caso al responsable de investigaciones
en grupo, procurando que cuente con experiencia previa en labores de este tipo.
Artículo 20.- Sólo los investigadores de planta podrán, en forma individual o
en equipos, realizar investigaciones cuya duración exceda de dos años.
Artículo 21.- El Instituto otorgará estímulos a aquellos trabajos de investigación
que por su calidad y aportación contribuyan al enriquecimiento del Derecho
Legislativo y demás ramas de las Ciencias Sociales.
El Consejo Académico propondrá los tiempos de las convocatorias, temas y
líneas de investigación, requisitos, medios de selección y calificación, así como
los montos de los estímulos otorgados.
Artículo 22.- El Vocal Ejecutivo podrá celebrar, con conocimiento del Consejo
Académico, convenios de investigación, colaboración y apoyo científico con
instituciones de la misma naturaleza, Congresos, Universidades, Tecnológicos
y demás instituciones nacionales y del extranjero que tengan por objeto alguno
de los siguientes fines:
a)
b)
c)
d)
Intercambio de investigaciones;
Financiamiento compartido de proyectos de investigación o edición;
Otorgamiento de becas de estudio o investigación;
Intercambio bibliográfico, de publicaciones, de documentos, de información
y de programas de cómputo;
e) Asesoría técnica especializada; y
f) Otros que permitan el desarrollo académico y tecnológico del Instituto.
Artículo 23.- El Instituto editará la Gaceta Parlamentaria, para lo cual contará
con un Comité Editorial responsable de dictaminar sobre sus contenidos.
Artículo 24.- El Consejo Académico integrará una Comisión Dictaminadora,
seleccionada de entre sus miembros, para aprobar en su caso los contenidos de
las demás publicaciones del Instituto. En cualquier caso, a juicio de la Comisión,
se podrá pedir un dictamen externo para la aprobación de dichos trabajos.
367
Artículo 25.- La edición de la revista “Iniciativa” y de las demás publicaciones,
resultantes de investigaciones u otros medios, será responsabilidad de la
Coordinación Editorial y de Servicios Bibliográficos para efectos de su diseño,
publicación, difusión, presentación y venta, que en su caso se realizará en
coordinación con la Coordinación de Servicios Administrativos y la Secretaría
de Administración y Finanzas de la Legislatura.
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 26.- El Instituto de Estudios Legislativos tendrá prioridad, para efectos
de publicación, sobre el resultado de las investigaciones que patrocine total o
parcialmente, por un plazo máximo de dos años.
Esta condición se hará constar en el contrato que el Instituto celebre con los
investigadores y con la institución de que se trate cuando el porcentaje de su
participación exceda el cincuenta por ciento.
Artículo 27.- El Instituto, así como sus órganos de gobierno, consultivos y
administrativos, se abstendrán de realizar todo acto que implique militancia
partidista que comprometa por vinculación el prestigio y el cumplimiento de
los fines del mismo.
Artículo 28.- El Instituto fomentará la investigación académica, de asesoría y
de apoyo técnico consultivo para los diputados basados en el libre pensamiento
destinado a la comprensión y entendimiento de la realidad, de la naturaleza del
hombre, de la sociedad y de las relaciones entre éstos.
En ejercicio de estas libertades, los integrantes del Instituto, así como todo
aquel que participe en sus actividades, observarán las disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado
de México, el presente Reglamento y demás disposiciones aplicables.
TRANSITORIOS
PRIMERO.- Publíquese el presente decreto en el periódico oficial “Gaceta del
Gobierno”.
SEGUNDO.- Se abroga el Reglamento Interno del Instituto de Estudios Legislativos
expedido por el Consejo Académico en fecha 28 de noviembre de 2002.
TERCERO.- Se derogan las disposiciones de igual o menor rango que se
opongan al presente reglamento.
368
CUARTO.- Los órganos de dirección del Instituto de Estudios Legislativos,
continuarán funcionando con las denominaciones correspondientes, en todo
lo que no contravengan a este reglamento.
QUINTO.- Este decreto entrará en vigor el día cinco de septiembre del año
dos mil tres.
369
DECRETO NÚMERO 171
LA H. “LIV” LEGISLATURA DEL ESTADO DE MEXICO DECRETA:
ARTICULO PRIMERO.- Se reforman los artículos 28 fracción VIII, 41 último
párrafo, 50 fracción XIII, 60, 61, 62 fracciones II y V, 63, 64, 68, 69, 70, 71, 72,
74, 76, 81 fracción I, 94 fracciones II y IV, 96 primer párrafo y 98; y se adiciona
el artículo 29 con la fracción XIV, recorriéndose la numeración de las fracciones,
el articulo 62 BIS, el artículo 65 con la fracción XV, recorriéndose la numeración
de las fracciones, el Capítulo V “De los Grupos Parlamentarios”, recorriéndose la
numeración de los subsiguientes Capítulos del Título Segundo, los artículos 67
BIS, 67 BIS-1 , 67 BIS-2, 67 BIS-3, 67 BIS-4, 67 BIS-5, 67 BIS-6, 67 BIS-7, 67 BIS-8,
67 BIS-9, 67 BIS-10 y el artículo 94 con la fracción VI de la Ley Orgánica del Poder
Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, para quedar como sigue:
Artículo 62 BIS.- La Gran Comisión se constituirá en Conferencia para la
Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, con la finalidad de
desarrollar ordenadamente el trabajo de los legisladores. Se integrará con los
miembros de la Gran Comisión y con el Presidente de la Directiva que tendrá
voz pero sin voto.
A sus reuniones podrán ser convocados los presidentes de las comisiones
legislativas, cuando exista un asunto de su competencia con voz pero sin voto.
La Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos
estará sujeta a las siguientes reglas:
1. El Presidente de la Gran Comisión presidirá la Conferencia para la Dirección
y Programación de los Trabajos Legislativos y supervisará el cumplimiento de
sus acuerdos a través de la Secretaría de Asuntos Parlamentarios.
2. La Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos
deberá sesionar por lo menos cada 15 días en periodos ordinarios de sesiones
y cuando así lo determine durante los recesos; en ambos casos, a convocatoria
de su Presidente o a solicitud de por lo menos la mitad mas uno de los
coordinadores de los grupos parlamentarios.
3. La Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos
adoptará sus resoluciones por consenso; en caso de no alcanzarse éste, se
tomarán por mayoría absoluta mediante el sistema de voto ponderado de
los coordinadores de los grupos parlamentarios. El Presidente tendrá voto de
calidad en caso de empate.
370
4. El Secretario de Asuntos Parlamentarios de la Cámara actuará como secretario
técnico de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos
Legislativos, quien asistirá a las reuniones con voz pero sin voto, preparará los
documentos necesarios, levantará el acta correspondiente y llevará el registro y
seguimiento de los acuerdos.
La Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos tendrá
las atribuciones que le marque esta ley y las que le señale la Gran Comisión.
Artículo 65.- ...
I. a XIV. ...
XV. Emitir la convocatoria para la selección de secretarios técnicos, misma que
se publicará con 30 días hábiles de anticipación al inicio de la Legislatura que
corresponda.
El proceso de selección de candidatos a secretarios técnicos se realizará
conforme al procedimiento señalado en el reglamento de esta ley.
XVI. Las demás que le confieran la ley, otras disposiciones legales, la Asamblea
o la Gran Comisión.
CAPITULO V DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS
Artículo 67 BIS-7.- De conformidad con la representación y proporcionalidad
de cada Grupo Parlamentario, la Gran Comisión acordará la asignación de
recursos y locales adecuados a cada uno de ellos. Adicionalmente a esas
asignaciones, la Gran Comisión dispondrá el presupuesto para cada Grupo
Parlamentario.
Artículo 67 BIS-8.- Todas las prerrogativas que no sean dietas serán acordadas
y ejercidas a través del Grupo Parlamentario.
Artículo 67 BIS-9.- El presupuesto anual de los grupos parlamentarios se
incorporará a la cuenta pública de la Cámara de Diputados, para su acreditación
administrativa. De dicho documento se remitirá un ejemplar ala Contraloría
Interna de la Cámara ya la Contaduría General de Glosa.
CAPITULO VI DE LAS COMISIONES y COMITÉS
Artículo 68.- La Legislatura para el ejercicio de sus funciones, contará con
comisiones legislativas, especiales, jurisdiccionales y comités. En el reglamento
se regulará la organización y funcionamiento de dichos órganos.
371
Artículo 69.- A más tardar, en la tercera sesión del primer período de sesiones
ordinarias, a propuesta de la Gran Comisión y mediante votación económica,
la Asamblea aprobará para todo el ejercicio constitucional, la integración de las
comisiones legislativas siguientes:
• Gobernación y Puntos Constitucionales. Legislación y Administración
Municipal
• Procuración y Administración de Justicia. Planificación y Finanzas Públicas
• Trabajo, Previsión y Seguridad Social
• Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología
• Desarrollo Urbano
• Planificación Demográfica
• Desarrollo Agropecuario y Forestal
• Protección Ambiental
• Desarrollo Económico, Industrial, Comercial y Minero
• Comunicaciones y Transportes
• Derechos Humanos
• Salud, Asistencia y Bienestar Social
• Seguridad Pública y Tránsito
• Asuntos Electorales
• Patrimonio Estatal y Municipal
• Desarrollo Turístico y Artesanal
• Asuntos Metropolitanos
• Inspección de la Contaduría General de Glosa
• Asuntos Indígenas
• Protección Civil
• Para la Protección e Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad
• Seguimiento de Programas de Apoyo Social del Estado y Municipios del
Estado de México
• De Límites Territoriales del Estado de México y sus Municipios.
La Asamblea podrá determinar la creación de otras comisiones legislativas,
así como fijar el número de sus integrantes, de acuerdo con las necesidades
institucionales de la Legislatura.
Artículo 70.- Las comisiones legislativas se integrarán cuando menos por
nueve diputados. Para su organización interna, cada comisión contará con un
presidente, un secretario y un prosecretario. Sus resoluciones se tomarán por
mayoría de votos; en caso de empate, quien presida tendrá voto de calidad.
Asimismo, contarán con un secretario técnico, quien será designado conforme
al procedimiento señalado en el reglamento.
372
Artículo 71.- Los diputados podrán ser miembros de hasta cuatro comisiones
legislativas y de cuatro comités, pudiendo integrarse a otros como asociados;
en este último caso, tendrán voz pero no voto. Los diputados presidirán una
sola comisión legislativa.
Artículo 72.- Las comisiones legislativas tendrán como funciones estudiar y
analizar los proyectos de ley o decreto y los asuntos que les sean turnados con
el objeto de elaborar los dictámenes o informes, debiendo dar cuenta de ellos al
Presidente de la Legislatura en los plazos establecidos por la ley y el reglamento.
Artículo 74.- Las comisiones especiales serán integradas en forma similar a
las legislativas. Conocerán de los asuntos que les asigne la Asamblea o los que
expresamente les encomiende el Presidente de la Legislatura o de la Diputación
Permanente. Estas comisiones tendrán el carácter de transitorias y al término
de su encomienda deberán rendir informe del resultado de su gestión.
Artículo 76.- Son Comités Permanentes de la Legislatura, los siguientes:
-
Administración;
Información y Seguimiento Presupuestal;
Estudios Legislativos;
De la Mujer;
De la Juventud y el Deporte;
De Comunicación Social;
La Asamblea podrá integrar otros comités que considere necesarios con el
carácter de permanentes o transitorios.
Los comités se integrarán en forma similar a las comisiones legislativas y sólo
emitirán opiniones, proposiciones, informes y recomendaciones de los asuntos
que les sean encomendados.
El Comité de Información y Seguimiento Presupuestal, se integrará por los
presidentes de las comisiones legislativas de Planificación y Finanzas Públicas;
y de Inspección de la Contaduría General de Glosa.
Artículo 94.- ...
I...
II. Secretaría de Asuntos Parlamentarios;
III. ...
IV. Secretaría de Administración y Finanzas;
373
V. ...
VI. Instituto de Estudios Legislativos.
Artículo 96.- Las atribuciones y funcionamiento de la Secretaría de Asuntos
Parlamentarios, la Contraloría, la Secretaría de Administración y Finanzas,
la Dirección General de Comunicación Social y el Instituto de Estudios
Legislativos, serán regulados por el Reglamento.
...
ARTICULO SEGUNDO.- Se reforman los artículos 28, 32, 33, 149, 150 primer
párrafo, 151, 152 primer párrafo, fracción VII, 157, 158, 159 primer párrafo, 160
primer párrafo, 161, 162 y el 165 primer párrafo y fracción IV; se adicionan los
artículos 152 con las fracciones XVI y XVII recorriéndose la numeración; 166;
167; 168; 169; 170; 171; 172; 173; 174; 175 y 176, y se derogan los artículos 29,
30, 31 y 34 del Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano
de México, para quedar como sigue:
Artículo 149.- La Secretaría de Asuntos Parlamentarios estará a cargo de un
titular denominado Secretario de Asuntos Parlamentarios que será nombrado
por la Legislatura a propuesta de la Gran Comisión.
Artículo 150.- Para ser Secretario de Asuntos Parlamentarios se requiere: I. a III. ...
Artículo 151.- La organización administrativa de la Secretaría de Asuntos
Parlamentarios será la que determine la Gran Comisión y la establecida en el
manual de organización.
Artículo 152.- Corresponden a la Secretaría de Asuntos Parlamentarios, las
siguientes atribuciones:
I. a VI. ...
VII. Proporcionar a las comisiones, comités, grupos parlamentarios y
diputados en particular, los apoyos y atención que requieran, para el adecuado
cumplimiento de sus funciones legislativas;
VIII. a XV. ...
XVI. Coordinar y supervisar las actividades realizadas por los secretarios
técnicos de las comisiones legislativas y comités en apoyo a sus integrantes;
374
XVII. Coordinar y supervisar las actividades realizadas por la Coordinación
Jurídica de la Legislatura; y
XVIII. Las demás que le señale la directiva de la Legislatura, la Diputación
Permanente y la Gran Comisión.
Artículo 166.- La Coordinación Jurídica tendrá las siguientes atribuciones:
I. Planear las actividades que en el ámbito jurídico deba desarrollar la
Legislatura, sus órganos de gobierno y de dirección, a fin de someterlos a la
consideración del Secretario de Asuntos Parlamentarios;
II. Elaborar y sustanciar los procedimientos administrativos que le instruyan la
Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México y su reglamento y el
Secretario de Asuntos Parlamentarios;
III. Elaborar los recursos y promociones legales que requiera la Legislatura así
como las contestaciones de demanda de amparo y cualesquiera que le instruya
el Secretario de Asuntos Parlamentarios;
IV. Representar con el Secretario de Asuntos Parlamentarios a la Legislatura en los casos
en que le sea otorgado poder bastante, para los fines en que éste sea expedido;
V. Elaborar los proyectos de reglamentos internos de la Legislatura que sean
necesarios;
VI. Revisar los proyectos de iniciativa de ley y reglamentos que le someta a
consideración el Secretario de Asuntos Parlamentarios;
VII. Brindar asesoría y apoyo técnico a los órganos de gobierno y de dirección
que el Secretario de Asuntos Parlamentarios le instruya; y
VIII. Las demás que le señalen los ordenamientos legales aplicables y las que determine
la Gran Comisión, su presidente o el Secretario de Asuntos Parlamentarios.
Artículo 167.- Los secretarios técnicos de las comisiones legislativas y de los
comités dependerán del presidente de cada comisión o comité y corresponde su
coordinación al Secretario de Asuntos Parlamentarios. Estos secretarios estarán
encargados de verificar y sugerir las alternativas y mecanismos apropiados
para el buen desarrollo de las tareas legislativas de los diputados Integrados en
comisiones y , comités dentro de la legislatura.
Artículo 168.- Para ser secretario técnico de una comisión legislativa o de un
comité se requiere:
375
I. Ser mexiquense o contar con una residencia efectiva en el Estado no menor
a 6 meses;
II. No haber sido condenado por sentencia ejecutoriada por delito intencional
que merezca pena corporal;
III. Contar con más de 22 años cumplidos a la fecha del registro;
IV. No ser ministro de algún culto religioso;
V. No ser Juez, Magistrado ni integrante del Consejo de la Judicatura del Poder
Judicial, servidor público federal, estatal o municipal;
VI. Acreditar experiencia académica o laboral en el área que el aspirante esté
interesado;
VII. Estar inscrito en el padrón electoral correspondiente y contar con la
credencial para votar respectiva;
VIII. No formar parte del personal profesional electoral del Instituto;
IX. No ser consejero electoral en los Consejos General, Distritales o Municipales
del Instituto, ni Director General, Secretario General o director del mismo;
X. Ser de reconocida honorabilidad;
XI. Tener licenciatura en cualquiera de las siguientes profesiones, técnicas o acreditar
la equiparación en: derecho (administración pública, laboral, constitucional,
legislación municipal, legislación electoral, penal, civil, etc.); salud; protección civil;
artesanías; asistencia social; ecología; previsión y seguridad social; en el ámbito
industrial, comercial o minero; administración; contaduría; ciencias políticas;
ingeniería; arquitectura; planeación; agronomía; mercadotecnia o turismo.
Artículo 169.- Los secretarios técnicos serán elegidos mediante el proceso de
selección siguiente:
I. La documentación para ocupar el puesto de secretario técnico, se recibirá
durante un periodo de 10 días hábiles contados a partir de la fecha de
publicación de la convocatoria;
II. El Secretario de Asuntos Parlamentarios recibirá las solicitudes y
documentación correspondiente y, en un plazo no mayor de 15 días hábiles,
aplicará los exámenes de selección;
376
III. Analizados los perfiles de cada aspirante, el Secretario de Asuntos
Parlamentarios, propondrá al Presidente de la Gran Comisión, una terna para
que los Presidentes de las Comisiones respectivas los entrevisten y designen a
la persona que ocupará el cargo de secretario técnico;
IV. En un plazo que no deberá exceder de 3 días hábiles, el Presidente de la
Comisión formulará su designación y, una vez electos, se procederá a darlos de
alta ya tomarles protesta;
V. La designación realizada por el Presidente de la Gran Comisión, será
publicada en medios de comunicación y en la Gaceta del Gobierno.
Artículo 170.- Los secretarios técnicos de las comisiones legislativas y de los
comités tendrán las siguientes atribuciones:
I. Brindar la asesoría y apoyo técnico en las sesiones de las comisiones y comités
a los diputados que las integren;
II. Elaborar los proyectos legislativos que les instruyan las comisiones y en su
caso, los comités correspondientes;
III. Informar al Secretario de Asuntos Parlamentarios de los acuerdos recaídos
en las sesiones de las comisiones legislativas o comités según corresponda; así
como los proyectos legislativos o de estudio que tengan a su cargo;
IV. Auxiliar al secretario de la comisión o del comité en la elaboración de la
minuta de los acuerdos de cada una de las sesiones que lleven acabo, a fin de
darle puntual seguimiento y preparar la documentación técnica de apoyo para
la siguiente reunión, debiendo someterla a consideración previa del presidente
de la comisión legislativa o del comité respectivo; y
V. Las demás que le señale la Ley Orgánica de la Legislatura, el reglamento, el presidente
de la comisión o comité respectivo y el Secretario de Asuntos Parlamentarios.
Artículo 171.- Los secretarios técnicos seleccionados, podrán ser removidos a
propuesta del presidente de la comisión o por lo menos a sugerencia de dos
diputados de distinto partido político y diferente al del presidente de la comisión.
La propuesta de remoción deberá ser suscrita por todos los integrantes de la
comisión o comité respectivo, y dirigida al Secretario de Asuntos Parlamentarios.
Artículo 172.- El Secretario de Asuntos Parlamentarios turnará la promoción
a la Gran Comisión para su sustanciación, dentro de los tres días hábiles
siguientes a su recepción.
377
La Gran Comisión, a través de su secretario, notificará al presidente de la
comisión o comité respectivo y al secretario técnico que se pretenda remover,
que tienen un plazo de cinco días hábiles para que aleguen por escrito, lo que
a su derecho convenga, a efecto de que la Gran Comisión emita la resolución
definitiva al término del plazo señalado.
Artículo 173.- En caso de que el fallo de la Gran Comisión determine la
remoción del secretario técnico, el Secretario de Asuntos Parlamentarios
cumplimentará la resolución de la Gran Comisión para buscar de entre el
directorio de candidatos al puesto de secretario técnico, una terna que contenga
el nombre de los aspirantes que hubieren obtenido las mejores puntuaciones
para suplir a aquel que fue removido. El secretario técnico elegido de la terna
por el presidente de la comisión o comité deberá asumir sus funciones a partir
de los cinco días hábiles siguientes a la elección.
Artículo 174.- En caso de no existir candidatos para constituir la terna a la que
se refiere el artículo anterior el Secretario de Asuntos Parlamentarios preparará
el proyecto de convocatoria extraordinario para que el presidente de la Gran
Comisión la revise y en su caso la publique en la gaceta del gobierno.
El procedimiento de selección para nuevos candidatos se ajustará aun plazo de
ocho días hábiles, contados a partir de la publicación de la convocatoria.
El secretario técnico elegido de la terna por el presidente de la comisión o comité
deberá asumir sus funciones a partir de los cinco días hábiles siguientes a la elección.
Artículo 175.- Los secretarios técnicos de las comisiones o de los comités,
tendrán derecho de preferencia para continuar en su cargo, cuando el presidente
de la comisión legislativa o comité respectivo aproveche su experiencia y los
propongan ante la Gran Comisión, y ésta los ratifique.
Artículo 176.- El Instituto de Estudios Legislativos tendrá las atribuciones que
le señale su reglamento.
TRANSITORIOS
PRIMERO.- Publíquese el presente decreto en el periódico oficial “Gaceta del
Gobierno”.
SEGUNDO.- Este decreto entrará en vigor el día cinco de septiembre del año
dos mil tres, salvo las reformas y adiciones correspondientes a los grupos
parlamentarios y secretarios técnicos, y las derogaciones relacionadas con las
fracciones legislativas que entrarán en vigor al día siguiente de la publicación
del presente decreto en el periódico oficial “Gaceta del Gobierno”.
378
TERCERO.- Cuando se haga referencia en un ordenamiento legal ala Oficialía
Mayor o a la Dirección General de Administración del Poder Legislativo se
entenderá que se hace a la Secretaría de Asuntos Parlamentarios ya la Secretaría
de Administración y Finanzas, respectivamente.
CUARTO.- El Oficial Mayor y el Director General de Administración
desempeñarán, el cargo de Secretario de Asuntos Parlamentarios y Secretario
de Administración y Finanzas, respectivamente, de manera provisional,
adecuando su denominación.
QUINTO.- La convocatoria para nombrar Secretarios Técnicos de las comisiones
y de los comités de la “L V” Legislatura será publicada el jueves veintiocho de
agosto del dos mil tres.
Dado en el Palacio del Poder Legislativo, en la ciudad de Toluca de Lerdo, capital
del Estado de México, a los trece días del mes de agosto del año dos mil tres.
379
Convocatoria para Concurso de Oposición Abierto de la Cámara de
Diputados del Congreso Local del Estado Libre y Soberano de México
Fuente: Diario El Sol de toluca. Toluca, México; a 28 de agosto del 2003. Pág. 11/a
380
Plan de Estudios de la Licenciatura
en Ciencias Políticas y Administración Pública
PRIMER SEMESTRE
Filosofía de la Ciencia I
Teoría Económica
Pensamiento Social Moderno
Computación I
Sociedad y Estado en México I
Inglés I *
SEGUNDO SEMESTRE
Filosofía de la Ciencia II
Micro y Macroeconomía
Pensamiento Social Contemporáneo
Computación II
Sociedad y Estado en México II
Inglés II *
TERCER SEMESTRE
Métodos de las Ciencias Sociales
Modelos Económicos en México
Pensamiento Social Actual
Información Asistida por Computadora
Configuración del Mundo Actual
Inglés III *
CUARTO SEEMSTRE
Técnicas de Investigación Social I
Economía Mexicana
Pensamiento Político y Social Clásico
Sistema Político Mexicano Actual
Estadística y Probabilidad
Teoría de la Administración Pública I
Inglés IV *
SEXTO SEMESTRE
Taller de Investigación I
Desarrollo y Medio Ambiente
Análisis Político II
Sistema Jurídico de la Administración Pública I
Investigación de Operaciones
Administración Pública Federal y Estatal
Planeación
SEPTIMO SEMESTRE
Taller de Investigación II
Análisis Político III
Sistema Jurídico de la Administración Pública
II
Finanzas Públicas
Administración Pública Municipal
Administración de Personal y Recursos
Materiales
Procesos Electorales (Optativa)
Derechos Humanos (Optativa)
OCTAVO SEMESTRE
Taller de Investigación III
Partidos y Asociaciones Políticas
Derecho Tributario
Contabilidad y Presupuestación
Gubernamental
Políticas Públicas en México
Problemas Actuales de la Comunicación en
México (Optativa)
Psicología Social (Optativa)
NOVENO SEMESTRE
Seminario de Tesis
Instituciones Políticas del Estado de México
Opinión Pública
Desarrollo de Proyectos
Control de Gestión en la Función Pública
Población (Optativa)
Temas Selectos de la Administración (Optativa)
381
QUINTO SEMESTRE
Técnicas de Investigación Social II
Teoría Regional
Análisis Político I
Derecho Constitucional del Estado Mexicano
Estadísticas por Computadora
Teoría de la Administración pública II
Teoría General de Sistemas (Optativa)
Desarrollo Organizacional (Optativa)
* Servicios Cocurriculares: El alumno podrá
cursar en la Facultad los cursos de Inglés o bien
podrá acreditarlos con la constancia del CELe
en el dominio de traducción escrita antes de
iniciar el quinto semestre de la licenciatura.
Fuente: Coordinación de Orientación Educativa UAEM (Exporienta UAEM, 1998).
382
Glosario de Términos Parlamentarios
ABROGACION.- Del latín abrogatio, abrogationis. En sentido general, el término
se refiere a la abolición, revocación y anulación de una ley, un código, un
reglamento o un precepto; en lenguaje jurídico se refiere a la supresión total de
la vigencia y por lo tanto de la obligatoriedad de una ley, código o reglamento.
ADSCRIPCIÓN.- Ubicación del funcionario del Servicio como titular de un puesto.
ASCENSO.- Movimiento del funcionario del Servicio hacia un rango superior.
CARGO.- Comisión o encargo para la realización de un trabajo dentro del
Servicio, acorde con su rango y sin compensación adicional, que no se
desempeñe en un puesto.
CATÁLOGO DE RANGOS Y PUESTOS.- Instrumento que define la
estructuración, características y remuneraciones de cada rango, nivel y puesto
de manera diferenciada, estableciendo la relación entre el rango y el puesto.
COMISION.- Del latín commissionis, conjunto de individuos encargados de
algún asunto por una corporación o autoridad.
COMPENSACIÓN.- Retribución asignada a cada uno de los funcionarios del
Servicio de acuerdo al puesto en el que estén adscritos.
CONGRESO.- Cámara de diputados, es la representación democrática, plural y
nacional, es decir, la integración de la voluntad popular; Cámara de senadores,
es la representación de los intereses de los estados federados.
DEBATE PARLAMENTARIO.- Proviene del francés débat que significa
argumentación. El debate parlamentario es la parte fundamental de las sesiones en
los Congresos, sus reglas pretenden evitar la monopolización de la participación
en las Cámaras y ofrecer la riqueza argumentativa sobre todos los puntos de vista
sobre los dictámenes y puntos a resolver y a someter a votación.
DECRETO.- Del latín decretum, es una resolución de carácter legislativo expedida
ya sea por el titular del órgano ejecutivo, en uso de sus facultades legislativas, o
bien, por el órgano legislativo realizando, propiamente, su actividad legislativa.
DEROGACION DE LEYES O DECRETOS.- Se entiende por derogación la abolición,
anulación o revocación de una norma jurídica por otra posterior, procedente de
autoridad legítima (modificación parcial de una ley o reglamentación vigente).
383
DESEMPEÑO.- Productividad, aptitud, criterio, disposición y voluntad del
funcionario del Servicio para el logro de los objetivos que le son establecidos.
DIETA.- Estipendio que se da a los que ejecutan algunas comisiones o
encargos por cada día que se ocupen en ellos, o por el tiempo que emplean
en realizarlos; retribución o indemnización fijada para los representantes en
cortes o cámaras legislativas.
DICTAMEN.- Del latín dicere, dictare, acción de dictar, decir. En términos
parlamentarios, el dictamen es una resolución acordada por la mayoría de los
integrantes del algún comité o comisión de un parlamento o Congreso, con
respecto a una Iniciativa, asunto o petición sometida a su consideración por
acuerdo de la Asamblea, la cual está sujeta a lecturas previas y a una posterior
discusión y aprobación del Pleno de la Cámara respectiva debiendo contener,
para ello, una parte expositiva de las razones en que se funde la resolución.
DIPUTADO DE MAYORIA.- Diputado cuya elección se efectuó con base
en el sufragio poblacional, obteniendo el mayor número de votos hacia su
candidatura, y distribuido en cada uno de los distritos electorales uninominales.
Corresponde al concepto tradicional de diputado por elección directa.
DIPUTADO DE REPRESENTACION PROPORCIONAL.- Se hace referencia
a un sistema electoral que consiste en la distribución de curules o escaños
entre los partidos políticos participantes, de acuerdo con el número de votos
obtenido por cada uno de ellos. Este sistema se contrapone al procedimiento de
la mayoría, que por un simple voto de la minoría puede acaparar la totalidad
de la representación electoral.
EVALUACIÓN.- Sistema de medición del aprovechamiento de la capacitación
que comprende los programas de formación, actualización y especialización,
así como del desempeño de los funcionarios del Servicio.
FRACCION PARLAMENTARIA.- Se emplea en el derecho parlamentario
para designar la integración de los miembros de una asamblea, congreso o
parlamento, en un grupo que tiene en común el pertenecer a un mismo partido
o asociación política.
FUERO CONSTITUCIONAL.- El término declaración de procedencia (Fuero
Constitucional) es conocido con el mismo sentido de constituir una garantía
a favor de personas que desempeñan determinados empleos o se ocupan en
determinadas actividades, en virtud de la cual su enjuiciamiento se halla
sometido a jueces especiales.
384
FUNCIONARIO DEL SERVICIO DE CARRERA.- Persona que ocupa un rango
y nivel y que forma parte de los cuerpos del Servicio.
INFORME DE GOBIERNO.- Se refiere a que los miembros del gobierno
proporcionen datos al Congreso, parlamento o a la Asamblea, ya sea de forma
escrita u oral, en relación a cierta actividad que haya, esté o vaya a desarrollar,
así como cuando se dicta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus
respectivas actividades o ramos.
INCENTIVOS.- Remuneraciones extraordinarias adicionales al ingreso que se
otorga al funcionario del Servicio.
INICIATIVA DE LEY O DECRETO.- Es el proceso por el cual uno o varios
órganos del Estado someten a la consideración del congreso un proyecto de ley.
JUNTA PREVIA.- Es la reunión anticipada cuya finalidad es, disponer lo
pertinente para celebración formal de la primera de aquellas juntas.
LEGISLADOR.- Del latín legisläto-röris. Este vocablo usado como sustantivo o
adjetivo, denomina o califica a la persona que legisla. El que forma o prepara las leyes.
El que las aprueba, promulga y da fuerza a tales preceptos legales y obligatorio.
LEY.- Proviene del vocablo latino legere, (ecoger, leer). Ley es: lo acordado por los
órganos legislativos competentes, dentro del procedimiento legislativo prescrito.
MAYORÍA ABSOLUTA.- Significa tener el 50 por ciento de una votación más
uno, o como acostumbra a decirse la mitad más uno.
MAYORÍA CALIFICADA.- Es aquella donde se exigen porcentajes especiales
de votación, como dos tercios o tres cuartas partes del número total de votos o
votantes; es decir, por encima de la votación requerida para la mayoría absoluta
y según el caso, igual o menor a la relativa.
MAYORÍA SIMPLE.- Es la que decide una votación con base en el mayor
número de votos emitidos, puede ser de dos tipos: nominal y económica.
MOCIÓN.- Es la proposición verbal o escrita presentada por un parlamentario
que tiene por objeto la interrupción al discurso de un orador; objetar un
documento o el asunto por acordar o a la decisión de la mesa directiva, que es
sometida a deliberación y en su caso, aprobada su procedencia.
MOCIÓN DE ORDEN.- Es el señalamiento que hace un parlamentario, para
hacer notar que el orador, los miembros de la mesa directiva o el pleno del
parlamento están infringiendo el reglamento interno.
385
NIVELES.- Categorías con las que se integra cada rango.
NOMBRAMIENTO.- Documento legalmente expedido que acredita la
incorporación de una persona al Servicio o sus promociones y ascensos.
ORDEN DEL DÍA.- Se utiliza como una guía de cuestiones a conocer en
asamblea o sesión. Para el derecho parlamentario, significa la relación de
puntos a tratar en las sesiones de un Congreso o Cámara, o en su trabajo de
comisiones; lo que le permite armonía y sincronización en sus labores a efecto
de evitar excesos o perturbaciones, en el desarrollo de las sesiones.
PERÍODO DE SESIONES ORDINARIAS.- Se refieren al tiempo fijado por la
Constitución Política, por ley orgánica y por los reglamento del parlamento, el
congreso de la dieta o de la Asamblea, para que éstos se reúnan a cumplir con
sus funciones parlamentarias.
PERFIL DEL RANGO Y PUESTO.- Descripción del conjunto de
conocimientos, habilidades, aptitudes, experiencia y demás requisitos
necesarios para cada rango y puesto.
PLANTILLA DE PERSONAL DEL SERVICIO.- Documento que contiene el
número y la relación impersonal de puestos del Servicio, así como la remuneración
que corresponda a cada uno de éstos en relación con el presupuesto.
PODER LEGISLATIVO.- Es aquel en que reside la potestad de hacer y
reformar las leyes.
PRESIDENTE DEL CONGRESO.- Es a quien le corresponde representar
oficialmente el órgano legislativo, dirigir las sesiones y realizar los actos
inherentes a estas funciones.
PRESIDENTE DE LA COMISIÓN PERMANENTE.- Presidente del latín
praesidens-entis: presidente, gobernante persona que preside un órgano o
una reunión; Comisión de comission-onis; permanes-entis, grupo de personas
autorizadas para tratar algún asunto; y permanente que deriva de permanen-sentis,
que permanece, fijo, que no cambia, destinado a durar indefinidamente.
PRESIDENTE DE LA COMISIÓN.- Es la persona que tiene el primer lugar en
una asamblea, corporación, junta o tribunal, o en un acto o una empresa.
PROMOCIÓN.- Movimiento del funcionario del Servicio dentro de un rango,
hacia los niveles superiores del mismo.
386
PUESTO.- Unidad impersonal de trabajo.
RANGO.- Categorías con las que se integran los cuerpos de la función legislativa
y de la función administrativo-financiera.
RECESO DEL CONGRESO.- Es el lapso durante el cual el parlamento
interrumpe su funcionamiento integral como órgano colegiado, asumiendo
cada uno de sus componentes actividades que renuevan su percepción de las
demandas sociales, y estudiando y redactando proyecto legislativos.
RECINTO PARLAMENTARIO.- Es el área que ocupa el parlamento y dentro de
éste, se le denomina así al lugar en donde los legisladores se reúnen para sesionar.
RECONOCIMIENTO.- Estímulos o distinciones a los funcionarios del Servicio
que no están asociados a remuneraciones económicas.
SALÓN DE SESIONES.- Es una pieza de grandes dimensiones donde
celebra sus juntas una corporación. Sesiones deriva del latín sesio, -onis,
acción y efecto de sentarse.
SESIÓN PUBLICA.- Del latín sessionem, acusativo de sessio (tema session),
acción o efecto de sentarse. Del latín publicus, de poplicus, pueblo, notorio,
patente, manifiesto, de la comunidad del pueblo, de todos. La reunión de
trabajo de legisladores que se puede presenciar, sin limitante alguna, por
cualquier persona interesada en ella, se ha denominado sesión pública.
SESIÓN SECRETA.- Del latín secretus, oculto, escondido, separado de la vista o
del conocimiento de los demás. Se denomina sesión secreta a la reunión en la
que los legisladores tratan asuntos internos de la Cámara, o aquellos que sean
calificados previamente como reservados.
SESIÓN ORDINARIA.- Ordinaria proviene del latín ordinarius, las sesiones
ordinarias son las reuniones de la institución representativa (Congreso, Dieta,
Asamblea o Parlamento), que se realizan en los tiempos previamente establecidos.
En el derecho parlamentario, la sesión ordinaria es la reunión regular, de los
miembros del parlamento o asamblea legislativa, realizada durante un lapso
predeterminado, para el cumplimiento de las funciones propias de éste órgano.
SESIÓN EXTRAORDINARIA.- Extraordinario, deriva del latín extraordinarius,
adjetivo que se le da a algo fuera del orden o regla natural o común. Unidos
estos términos (sesión extraordinaria), se hace referencia a las reuniones de
la institución representativa, que se producen en tiempos distintos a los
considerados para los períodos ordinarios.
387
SESIÓN PERMANENTE.- Del latín permanentem, acusativo de permanens (tema
permanent), fijo, que no cambia, destinado a durar indefinidamente. La sesión
permanente es aquella que se celebra para tratar un asuntos en particular que,
por su compelejidad o vastedad, exige una discusión especial o prolongada.
Durante esta sesión no puede discutirse ningún otro punto, salvo que en el
transcurso de la discusión se proponga la adición de un tema relacionado con
el debate central, y sea aprobado por la Asamblea.
TABULADOR.- Relación de remuneraciones económicas ordinarias que se le
asignan a los rangos, niveles y puestos.
VACANTE.- Ausencia del titular de un puesto de manera temporal o definitiva.
VETO LEGISLATIVO.- Permite al Congreso bloquear una acción del Ejecutivo,
a veces con aprobación del presidente y a veces sin ella, este bloqueo obliga
a la dependencia gubernamental afectada a diferir el cumplimiento de la
reglamentación de treinta a sesenta días por lo regular.
VOTACIÓN GENERAL.- Acción y efecto de votar. Voto es la manifestación de
preferencias acerca de un nombramiento o una propuesta.
VOTO PARTICULAR.- Es la expresión formal que el legislador realiza sobre
determinado asunto, con independencia de la opinión general, ya sea ésta
en sentido positivo o bien negativo. Es entonces, la emisión de razones,
argumentos y puntos de vista que un parlamentario sostiene de manera
personal y los cuales desean queden asentados.
388
Bibliografía
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