javier morales tadeo

UNIVERSIDAD VERACRUZANA
FACULTAD DE DERECHO
CONVENIENCIA DE CAMBIAR EL
SENTIDO DE LA FIGURA "NEGATIVA FICTA"
A "AFIRMATIVA FICTA"
EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
QUE PARA OBTENER EL TITULO DE:
LICENCIADO EN DERECHO
Presenta:
JAVIER MORALES TADEO
Director de Tesis
Lie. Miguel H. Nava Oyarzabal
Xalapa-Enriquez., Ver\
1996
CONVENIENCE DE CAMBIAR EL SENTIDO DE LA FIGURA
"NEGATIVA FICTA" A "AFIRMATIVA FICTA" EN EL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DEDICATORIAS.
A DIOS.
Nuestro senor por haberme iluminado el camino y dado la gracia de vivir para
terminar mis estudios profesionales.
A MI PADRE.
Pino Morales Vazquez.
Hombre honesto y sincero el mejor ejemplo en mi vida, sin & no habria logrado
realizarme como profesionista.
A MI MADRE.
Juana Tadeo Pavon.
Con sus consejos y apoyo logre seguir adelante en esos momentos mas dificiles
de mi vida, sin ella no habria logrado lo que ahora soy.
A MIS HERMANOS.
Lorenzo Morales Tadeo.
Teresa Morales Tadeo.
Floribertha Morales Tadeo.
Rita Morales Tadeo.
Antonio Morales Tadeo.
Que en todo momenta me dieron su apoyo y comprension soy un ejemplo de
ustedes, espero que siempre estemos unidos y que nunca nos dividamos como
hasta ahora.
A MIS SOBRINOS.
Dalia Ivett Morales Aguilar.
Javier Morales Aguilar.
Laura Beatriz Cruz Morales.
Que tanto los quiero, ustedes son el futuro de nuestra patria y por ustedes he de
luchar para darles lo mejor de la vida
A MIS PRIMOS.
Anell Morales Sanchez.
Jose Miguel Morales Sanchez.
A MI ABUELITA.
Eudocia Pavon Aleman.
Que con todo el amor y carino que nos tienes, nos motivas para seguir adelante
y llegar a ser alguien importante en la vida.
A MI DIRECTOR DE TESIS.
Lie. Miguel H. Nava Oyarzabal.
Magistrado del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz.
Gracias por dirigirme y motivarme para seguir adelante en la realizacion de mi
tesis y encaminarme a la meta del exito.
A LA Lie. Irma Dinorah Guevara T.
Magistrada de la Sala regional del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Estado.
Por la orientation y motivation en la realizacion de la tesis.
A LA Lie. Emma Rodriguez Canada de Palacios.
Magistrada Presidente del tribunal de lo Contencioso administrativo del Estado
de Veracruz-Llave.
Por permitirme la consulta bibliografica en la biblioteca del Tribunal.
A MIS COMPANEROS Y AMIGOS.
Que en todo momenta me dieron su apoyo y compression.
INDICE
INTRODUCCION
pig01
CAPITULO I.
ANTECEDENTES fflSTORICOS DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
1.1. El Contencioso Administrativo
02
1.2. El Contencioso Administrativo en Mexico
1.3. Formation del Tribunal Fiscal de la Federation
1.4. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de
Veracruz
08
17
21
CAPITULO II.
LA NEGATIVA FICTA EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
2.1. De la Negativa Ficta en General
2.2. Concepto de Negativa Ficta
2.3. Naturaleza Juridica de la Negativa Ficta.
2.4. Fundamento Legal de la Negativa Ficta.
2.5. La Negativa Ficta como medio de Impugnacion en el Contencioso
Administrativo
27
29
32
35
36
cAPrruLO in.
LOS EFECTOS PROCESALES DE LA NEGATIVA FICTA EN EL JUICIO
CONTENCIOSO AMINISTRATIVO.
3 .1. La Negativa Ficta y el Derecho de Petition
3.2. La Configuration de la Negativa Ficta.
3.3. La Demanda Inicial
3.4. La Contestation de la Demanda
3.5. La Ampliation de la Demanda
3.6. Los Alcances de la Sentencia
CAPITULO
37
38
40
41
41
42
IV
CONVENIENCE RESPECTO DEL CAMBIO DE LA FIGURA "NEGATIVA
FICTA" A "AFIRMATIVA FICTA".
4.1. Concepto de Afirmativa Ficta.
43
4.2. Elementos de la Afirmativa Ficta
43
4.3. Conveniencias que presenta la Adoption de la Afirmativa Ficta
44
4.4. Consecuencias Juridicas que presenta la Afirmativa Ficta
45
4.5 Comentarios Personales respecto a las definiciones Legales que la
Contemplan
47
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFIA
LEGISGRAFIA
49
50
52
INTRODUCTION
El presente trabajo de investigation que he realizado, es con la finalidad
de proponer el cambio de una figura juridica establecida por nuestra Ley de
Justitia Administrativa , conocida como negativa ficta para establecer otra en
sentido opuesto, es decir, en sentido afirmativo (afirmativa ficta).
Consta de cuatro Capitulos el presente trabzyo realizado, que en lo
conducente se describe de manera breve de lo que consta cada uno de ellos.
El primer Capitulo, se refiere a los antecedentes historicos del proceso de
lo Contencioso Administrativo, comenzando primero con el Contencioso
Administrativo de manera general y terminando con los origenes del Tribunal de
lo Contencioso Administrativo en el Estado.
El segundo Capitulo, se refiere a la negativa ficta como figura integrante de
lo Contencioso Administrativo, en el se analiza el concepto de negativa ficta, su
naturaleza juridica, el fundamento legal de la negativa ficta y la negativa ficta
como figura susceptible de impugnacion en el juicio Contencioso
Administrativo.
El tercer Capitulo, constituye los efectos procesales de la negativa ficta en
el juicio Contencioso Administrativo, analizamos a la negativa ficta y el
derecho de petition, la configuration de la negativa ficta asi como los elementos
que constituyen a la misma, la demanda inicial, la contestati6n de la demanda, la
ampliation de la demanda y de los alcances de la sentencia
En el cuarto Capitulo que constituye la base medular de nuestra propuesta,
analizamos la conveniencia que existe respecto al cambio de la figura "negativa
ficta" a "afirmativa ficta" en el contencioso adminstratrativo, la position legal
que el sistema juridico ha adoptado frente al silencio administrativo (concepto),
los elementos de la afirmativa ficta, las convenientias que presenta la adoption
de la afirmativa ficta, las consecuentias juridicas que presenta, asi como los
comentarios personal es respecto a las definiciones legal es que la contemplan.
C A P I T U L O
I
1.1 EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVE
El establecimiento del control
jurisdictional de los actos de la
administration ha dado lugar al nacimiento de una notion de extraordinaria
importancia en el medio jurfdico:
La del Contencioso-Administrativo.
El Contencioso-Administrativo puede definirse desde un punto de vista
formal y desde un punto de vista material.
Para analizar desde el punto de vista formal, tenemos que:
El contencioso-administrativo se define en razon de los organos competentes
para conocer de las controversias que provoca la actuation administrativa,
cuando dichos organos son tribunales especiales llamados Tribunales
Administrativos.
Desde el punto de vista material, existe el Contencioso Administrativo
cuando hay una controversia entre un particular afectado en sus derechos y la
Administration, con motivo de un acto de esta ultima
Al haber analizado estos dos puntos de vista de lo que es el Contencioso
Administrativo podemos apreciar la primera definition que parte
fimdamentalmente del organo que define la controversia, a su vez, la segunda
definition solo toma en cuenta la materia de dicha controversia; entonces
tenemos que, desde este ultimo punto de vista puede llegar a hablarse de
Contencioso Administrativo aun en el caso de la contienda se someta por la ley
al conocimiento del poder judicial ordinario.
Es conveniente para la presente investigation, tener presentes los dos
puntos de vista que he analizado, pues habremos de examinar el sistema
adoptado por el sistema juridico mexicano y consecuentemente la posibilidad de
existencia legal del contencioso administrativo formal, asi como de los
tribunales ordinarios que conozcan del contencioso administrativo material.
Antes de seguir analizando, es necesario precisar los caracteres del
contencioso administrativo m a t e r i a l , ya que el estudio esta dedicado al organo
competente.
El contencioso administrativo material, surge cuando hay controversias con
motivo de un acto administrativo entre uri particular afectado por el y la
Administration que lo ha realizado. Hay que analizar y examinar el acto que
provoca la contienda y las partes que en ellas figuran.
I.- El acto que provoca la controversia debe ser un acto administrativo.
El autor Acosta Romero define al acto administrativo como: " La
manifestation unilateral y externa de la voluntad que expresa una decision de
una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad publica
Esta decision crea, reconoce, modifica, transmite, declara o extingue derechos u
obligationes generalmente ejecutivos y se propone satisfacer el interns general."
(1)
El sujeto publico, elemento del acto administrativo de acuerdo con la
definition de Andres Serra Rojas es el siguiente:
1.-E1 Sujeto Publico. "El sujeto del acto administrativo esta constituido por
los organos, individual es o colectivos, a quienes se encomienda el ejercicio de la
funci6n administrativa". (2).
El sujeto publico debe estar investido de la capatidad legal que tratandose
de la autoridad se llama competencia administrativa, entenditiidose por tal la
facultad legal que tiene un funcionario para conocer y resolver un negotio
conforme al derecho.
1. ACOSTA Romero, Miguel. Teoria General del Derecho Administrativo,
Editorial Porrua, S.A, Mexico, 1988. p. 623.
2. SERRA Rojas, Andres. Derecho Administrativo, Editorial Porrua, S.A, 6a
Edition, Tomo L Mexico, 1974. p.269.
2.- El objeto o contenido del acto administrativo. "Es la creation, el
reconotimiento, modification o extincion de una situation juridica El objeto
desde el punto de vista de la 16gica juridica debe ser determinado o
determinable, desde el punto de vista juridico ilegal el objeto debe ser litito, es
decir, estar previsto en la ley positiva o bien que estano lo prohiba".(3).
Segun con la definition de Gabino Fraga, el motivo como tercer elemento
del acto administrativo es el siguiente:
3.- El motivo." es el antecedente que lo provoca, es la situation legal o de
hecho prevista por la ley como presupuesto necesario de la actividad
administrativa y cuando el acto particular que se realiza es el que la misma ley
ha determinado." (4).
Asi tenemos un cuarto elemento del acto administrativo, con la definition
del autor Porras y Lopez.
4.- Oportunidad. Se Integra "a) De los medios idoneos, especificamente en
la ley y; b) De los fines previstos en la misma ley, luego entonces, en una
relation de causalidad se configura la oportunidad del acto administrativo." (5)
Como ultimo elemento del acto administrativo tenemos a la forma que la
define el autor Serra Rojas de la siguiente manera
5.-La forma del acto administrativo." la forma esta constituida por las
condiciones externas exigidas para la validez de un acto juridico. Son los
elementos externos que integran el acto administrativo, o modos de
determinarse y manifestarse externamente la voluntad publica."(6).
3. PORRAS y Lopez, Armando. Derecho Procesal Fiscal, Editorial, Textos
Universitarios, 2a Edition, Mexico, 1974. p. 106 - 107.
4.GABINO Fraga, Derecho Administrativo, Editorial Porrua, S.A. 3a Edition,
Mexico 1992. p.270.
5.PORRAS Y Lopez, Armando. Ob. Cit. p. 108.
6. SERRA Rojas, Andres. Ob. cit. p.277.
II. - Los presupuestos jurfdicos que debe reunir para que pueda ser la base
de lo Contencioso Administrativo son los siguientes:
1.- "Un acto administrativo. Los doctrinarios de lo contencioso
administrativo consideran que el acto administrativo es el primer presupuesto
juridico para que exista aquel, advirtiendo que el acto debe ser realizado por la
autoridad administrativa responsable, en funciones juridicas propias de
autoridad y no como un simple particular.
2.- Que el acto administrativo sea definitivo. Lo anterior significa que se
hayan agotado los recursos administrativos legalmente establecidos, o bien que
en contra de dicho acto administrativo no proceda recurso legal alguno.
3.- El peijuicio ocasionado debe violar o desconocer un derecho. Este
presupuesto debe ser consecuencia inmediata y directa de la ejecution del acto
administrativo, en otras palabras, entre el acto administrativo y el peijuicio debe
existir una relation de causa -efecto.
4.- El agraviado o peijudicado. Este presupuesto juridico es la persona
fisica o moral que ha sufrido el dano en forma directa o inmediata Cabe decir
que esta en su interes de interponer o no la demanda, pues en caso de que se
conforme no nacera la action con que se inicie el juicio contencioso
administrativo. "(7).
Existen diversas definiciones de la expresion contencioso administrativo, de
las cuales podemos mencionar algunas.
El autor Sergio Martinez Rosaslanda define acerca de lo Contencioso
Administrativo y en la cual mentiona diversas caracteristicas que existen y
pueden resumirse de la siguiente manera
" El contencioso administrativo, es un control jurisdictional de los actos de
la Administration Publica, por los Tribunales Administrativos.
a)
El Contencioso Administrativo presenta como una primera
caracteristica, que es un proceso administrativo, esto significa que es un medio
de defensa de los particulares frente a la Administration Publica contra actos de
6sta ultima, es el conjunto de formalidades que comprende desde la
7. PORRAS y Lopez, Armando. Ob.Cit. p. 108.
presentaci6n de la demanda, hasta la emisi6n de la sententia, emitidos por
Tribunales Administrativos, entendiendose por estos ultimos aquellos que
aunque pertenecientes al Poder Ejecutivo, realicen funtiones materialmente
jurisdiccionales.
b) Un segundo elemento de lo Contencioso Administrativo, consiste en que
este medio de defensa es generalmente promovido por los administrados y s61o
excepcionalmente por la propia Administration Publica
c) Un tercer elemento de lo Contencioso Administrativo, consiste en que el
acto controvertido en el juicio respectivo emana siempre de la autoridad
Administrativa y que debe reunir los siguientes requisitos:
1 L a existencia previa de un acto administrativo.
2.- Que el acto administrativo haya causado estado, es decir, que haya
agotado en su contra todos los recursos administrativos de impugnacion
legalmente establecidos.
3.- El contencioso administrativo, como regla general solo controla los
actos emanados del Organo Administrativo, y no asi los que realizan los
Organos Legislativo y Judicial." (8).
Por su parte el autor Antonio Carrillo Flores, nos da algunas nociones
doctrinales sobre lo "contencioso a d m i n i s t r a t i v o " y a la vez, el hace la
diferencia en el rubro de la "Justicla A d m i n i s t r a t i v a "
" Lo contencioso administrativo, es estrictamente la contienda que nace
por el obrar de la Administracion Publica; en este sentido, dentro de lo
contencioso administrativo debe comprenderse incluso el proceder propio de la
administracion activa cuando interviene para decidir un asunto contencioso; el
problema de los recursos administrativos, formarian asi parte de lo contencioso
administrativo.
La justicia administrativa, se refiere a la intervention jurisdiccional que
tiene como materia o como antecedente una action administrativa, pero que no
se desarrolla por organos directos de la administracion publica activa, sino por
8. MARTINEZ Rosaslanda, Sergio. El Contencioso Administativo, Tribunal
Fiscal de la Federation Cuarentay Cinco Anos, Tomo II, Mexico 1982. p. 165167.
6rganos que frente a la administraci6n han alcanzado la autonomia
indispensable para ser considerados como Jueces o Tribunales. (9).
El termino comunmente empleado por la doctrina administrativa, para
designar los problemas procesales administrativos es el de lo contencioso
administrativo, siendo v arias las definiciones doctrinal es que encontramos en
torno a su concepto, al haberse llegado a afirmar que es indefinible por la
variedad de conceptos establecidos por diversos investigadores del derecho. La
explicaci6n de diversos conceptos quizi resida en el hecho de haberse empleado
el termino refiriendole a muy distintas realidades.
Fundamentalmente, los distintos conceptos existentes que son atribuidos
al termino "Contencioso Administrativo", el autor Jesus Gonzalez Perez, en
su titulo de Derecho Procesal Administrativo, menciona algunos significados
que puede reducirse a los siguientes:
a) "Lo contencioso-administrativo, como litigio administrativo - Gran
parte de la doctrina a referido el termino contencioso administrativo a la idea de
litigio o contienda en la que interviene la Administration como poder publico;
en lo contencioso administrativo, el litigio supone la existencia anterior de un
acto de administration y nace de la reclamation a que este acto ha dado lugar.
Lo que en su origen no era mas que una operation de Administrati6n activa, se
transforma en contencioso en ocacion del peijuicio que experimenta o puede
experimentar el que reclama
b) Lo contencioso-administrativo como action administrativa- Es la
potestad de dirigirse a los organos jurisdiccionales solicitando la reforma de un
acto administrativo. En este sentido configuraba el recurso contencioso
administrativo, como una facultad al detidir que podra interponerse; unicamente
confiaria tal facultad cuando el recurrente tenia un derecho administrativo
vulnerado o cuando teniendo interes directo, existia incompetencia, vicio de
forma o cualquier otra violaci6n de leyes o disposiciones administrativas; es
decir, la facultad que se otorgaba en la vieja Ley del Codigo en su articulo
primero que era la facultad de-obtener una resoluti6n favorable.
9. CARRILLO Flores, Antonio. La Justicia Federal y La Administration
Publica, Ed. Porrua, 2a Edition, Mexico 1973. p. 141-143.
c) Lo contencioso-administrativo
como pretensi6n
procesal
administrativa- Otros autores emplean el termino contencioso administrativo,
para designar no la potestad de dirigirse a los organos jurisdiccionales
administrativos, sino la declaration de la voluntad por la que se solicita de tales
organos la reforma de un acto administrativo." (10).
Mas recientemente se ha dicho que el "Contencioso Administrativo", es
una expresi6n compuesta de dos terminos; CONTENCIOSO significa
contienda, pleito, lucha de intereses controvertidos juridicamente protegidos por
el poder publico; CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, es una controversia
donde interviene la administraci6n publica y que desde el punto de vista
material existe el contencioso administrativo, cuando hay una controversia
entre un particular afectado en sus derechos y la Administraci6n, con motivo de
un acto de esta ultima
No obstante, ha de reconocerse que una persona puede acudir a los
organos jurisdiccionales y excitar a la actividad jurisdictional en todo caso, aun
cuando no tenga aquella facultad, segun las modernas concepciones de la
action.
1.2. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN MEXICO
Desde la epoca Colonial del ano de 1527, en la Nueva Espana el
emperador Carlos V expidio en Burgos la "Primera Real Audiencia de las
Indias", lo cual para formar dicha "audiencia" se nombraron varios oidores que
estaban encargados de resolver los asuntos generales de gobierno y de justicia en
virtud de que esta primera real audiencia de las indias tenia facultades de
suprema autoridad, le fiieron asignadas van as ordenanzas y disposiciones para
reglamentar sus fimciones.
10. GONZALEZ Perez, Jesus. Derecho Procesal Administrativo, Tomo I, 2a
Edition, Ed. Instituto de Estudios Politicos, Madrid 1963. p. 108-110.
a) Audiencia Reales de las Indias
A dear de Juan de Solorzano en su libro 2° de la legislaci6n recopilada
de Indias, el sistema colonial, administrativo y judicialista comenzo su evolution
desde el primer cuarto del siglo XVI; de dicha legislation y en la ley 35, titulo
XV, ordenaba que: "De todas las cosas que los virreyes y gobernadores
proveyeran a titulo de gobierno esta ordenado por si alguna parte se sintiera
agraviada pueda apelar y recurrir a las audientias reales de las indias. "(11).
El Virrey podia insistir en la ejecuci6n del acuerdo impugnado; en este
caso se enviaban los autos al Consejo Real de las Indias.
Esto fiie un instrumento calificado como amparo, en realidad un
interdicto posesorio, utilizado no de manera exclusiva entre el Virrey y las
Audientias, para la tutela de los derechos personales de posesion y de propiedad
de los gobemados e inclusive contra los actos de affectation provenientes de las
autoridades administrativas.
Posteriormente los Virreyes fiieron autorizados para conocer de las
apelationes que se interponian en contra de las resoluciones que fueran
adversas, entonces el sistema se extendio a materias judiciales y administrativas.
En su initio la rama mas importante del poder judicial colonial estuvo
constituida por las audientias reales de indias donde ellos conocian de "todas las
cosas que Virreyes y Gobernadores proveyeran a titulo de gobierno." "Esta
ordenado que si alguna parte se sintiere agraviada puede apelar y recurrir a las
audientias reales..." y all! son oidos juditialmente los interesados, y se
confirman, revocan y moderan los autos y decretos de los virreyes y
gobernadores. A quienes estrechamente esta mandado que por ningun modo
impidan o estorben este recurso."(12).
ll.SERRA Rojas, Andres. Ob.Cit. p.671.
12. Ibid. p. 672.
b) La Real Ordenanza de Intendentes de Ejercito y Provincia de la Nueva
Espafia.
Asi tenemos que el sistema colonial alcanzo su culminaci6n en "La Real
Ordenanza de Intendentes de Ejercito y Provincia de la Nueva Espafia expedida
en Madrid en 1786, con exception de las materias de la Real Hacienda que tenia
a su cargo la Junta Superior de Hacienda".
Esta ordenanza tuvo como objeto primordial reorganizar, en sus
distintas faces, la administrati6n publica Por lo tanto para mejorar e instruir los
negocios de gobiemo dividio a ellos en causas de justicia, policia, hacienda y
guerra
Dos importantes iimovaciones se introdujo respecto a la Real Hacienda
Una que consistio en transferir a los intendentes, o sea a los nuevos
gobernadores de las doce intendentias que se crearon para la colonia, quienes en
sus respectivos distritos tenian las facultades de recaudar, administrar, y cuidar
los ramos de rentas de la corona que correspondian a los oficiales reales.
Otra foe la creation de la Junta Superior de Hacienda, un organismo
bajo el virrey, compuesto por un oidor, el intendente, el fiscal del ramo, un
miembro del tribunal de cuentas y uno de los ministros de tesorerfa que se
dedicaba normalmente a la direction y vigilancia de las funciones fiscal es, los
cuales fungi an como tribunal de apelacion de primera instancia para la defensa
de los particulares en contra de las decisiones de los intendentes, actuando como
autoridades hacendarias cuyas resoluciones eran apelables a su vez ante el rey
"El fuero de hacienda comprendio diversos tribunales en las diversas materias
hacendarias, incluso para dirimir algunas controversias fiscales. La real
ordenanza para el establecimiento e instruction de intendentes del ejercito y
provincia en el reino de la Nueva Espafia de 1876 creo la junta superior de
hacienda que fungia como tribunal de apelacion en los asuntos contenciosos
fiscales ".(13).
13. Idem.
Asi podemos concluir que dicha ordenanza establece una clara division
de la real hacienda en dos partes, una encargada de la recaudaci6n de impuesto y
la administraci6n del herario publico y otra encargada de dirimir las
controversias que se suscitaban entre los particulares y los recaudadores o
intendentes (La Junta Superior de Hacienda); aqul es donde encontraxnos el
antecedente mas remoto del tribunal fiscal de la federation pues en 61 se ventilan
lo contencioso tributario separado de los tribunales comunes.
c) La Constltuci6n de Bayona.
La Constitution de Bayona es de mayor importancia para la historia del
derecho Constitucional Espanol, pero esta Constitution es el antecedente que "
posee el indiscutible merito de haber sido la primera concesion otorgada por el
poder real a la nation Espanola". (14).
Por lo que la Constitution de Bayona formo parte de un Consqo de
Estado, dentro de lo que es la Justicia Retenida, por haber establecido "una
monarquxa hereditaria; un senado de 24 individuos nombrados por el rey; unas
cortes con fiinciones legislativas, con 172 miembros representantes de los tres
estamentos: La nobleza, el clero y el pueblo; inamovible con tribunal supremo;
con limitaciones se concedia la libertad de imprenta; se abolian privilegios; se
disminuian los mayorazgos; se suprimia el tormento y se ordenaba la publicidad
en los procesos criminales".(15).
En conjunto significo grandes progresos pero en ese entonces no se
podia comparar con la Real Ordenanza para el Establecimiento e Instracci6n de
Intendentes, donde se establecio la Real Hacienda (Junta Superior de Hacienda)
dividida en dos partes, una para la recaudacion del impuesto y la administration
del herario publico, y otra encargada de dirimir las controversias entre
particulares y recaudadores o intendentes.
14. Los Derechos del Pueblo Mexicano. Mexico atraves de sus Constituciones.
Tomo I, 2 a Edition. Editorial Porrua S.A. Mexico 1978. p.312-313.
15. Idem.
d) La Constituci6n Centralists de 1836.
En las siete Leyes Constitucionales del afio de 1836, surge un cambio en
el Regimen Federativo por el Centralists, este a su vez mantiene la separation de
poderes. La caracteristica fundamental de este cuerpo normativo es la creation
de un Super Poder Ilamado "Supremo Poder Conservador" este control
Constitutional era verdaderamente politico, siendo su propugnador don
Francisco Manuel Sanchez de Tagle.
En lo sucesivo la aceptacion del Contencioso Administrativo y el
Contencioso Fiscal en la Quinta Ley Constitutional de 1836 en su articulo 12,
fraction VI. tenemos que la Suprema corte es competente para "Conocer de las
disputas judiciales que se muevan sobre contratos o negotiaciones celebradas
por el supremo gobiemo o por su orden expresa". En cuanto al segundo, la Ley
Quinta, articulo 1° ordena " El poder Judicial de la Federation se ejercera por
una Corte Suprema de Justicia, por los Tribunales Superiores de los
departamentos, por los de hacienda que establecera la Ley de la materia y por
los juzgados de primera instancia"
Dice el maestro Serra Rojas, que a pesar de que estas disposiciones
fueron reglamentadas la aplicacion de las Leyes Centralistas y las demas
disposiciones, no fueron aplicadas efectivamente.(16)
Antes de 1937, los antecedentes historicos de lo contencioso
administrativo en Mexico, ya habian existido a mediados del siglo pasado en un
ordenamiento el cual fue declarado inconstitucional que se intitulo "Ley Para el
Arreglo de lo Contencioso Administrativo."
16. SERRA Rojas, Andres. Ob. Cit. p. 674
e) Ley para el Arreglo de lo Contencioso-Admlnistratfvo, del 25 de mayo
de 1853.
A mediados del siglo pasado influyo decisivamente en el avance del
Derecho Mexicano Don Teodosio Lares, tanto en la rama del privado como en
la del publico.
A traves de la influencia de la legislation francesa y principalmente por
la existencia del tribunal conocido como Consejo de Estado, "LARES" formulo
el proyecto de la "Ley para el arreglo de lo Contencioso Administrativo", el cual
al ser aprobado por el poder Legislativo se conoci6 mas por "LEY LARES",
pero por el hecho de no ser aceptada por los medios juridicos mexicanos e
impugnada ante los Tribunales Federal es, en el que se declaro inconstitucional
dicha ley.
En especial reconocimiento a dicho jurista mexicano, algunos
doctrinarios del Derecho Mexicano, siguen contemplando como primer
antecedente historico de lo que es el Contencioso-Administrativo en Mexico a la
"LEY LARES", por esa misma razon es que lo siguen contemplando en sus
doctrinas diversos autores.
f) Tesis de Vallarta.
Una vez que los Tribunales Judiciales Federales declararon la
inconstitucionalidad de la "Ley Lares", Ignacio Vallarta, siendo Ministro de la
Suprema Corte de Justicia de la Nation, sostuvo la incostitucionalidad de dicha
ley, por considerarla violatoria de la division de poderes que recogia nuestra
Constitution, porque la existencia de un Tribunal Administrativo implicaba la
reunion de dos poderes en una sola persona El Ejecutivo y el Judicial.
g ) Ley de la Tesoreria de la Federacion, del 10 de febrero de 1927.
Este ordenamiento establecio en su capitulo V un juicio de oposition que
se sustantiaba ante el Juzgado de Distrito de la Jurisdiction del opositor dentro
de los treinta dias siguientes al otorgamiento de la garantia del interes fiscal
y gastos de ejecucion; sin que en ningun caso debiera tenerse como garantia el
secuestro llevado a cabo por la Autoridad Administrativa.
Al haber transcurrido el termino de treinta dias sin que se hubiese
formulado la demanda, se tenia por consentida la resolution administrativa Si la
oficina exactora no recibia aviso oportuno del Juzgado correspondiente de que
ante el se habia presentado la demanda o no se acreditaba ese hecho con el
certificado expedido por el Juzgado, continuaba adelante el procedimiento de
ejecucion.
h) Ley de Jnsticia Fiscal, del 27 de agosto de 1936; y Codigo Fiscal de la
Federacion, del 30 de diciembre de 1938.
Al crearse el Tribunal Fiscal de la Federacion de 1936, mediante la
expedicion de la Ley de Justicia Fiscal, se puso en tela de duda la
constitucionalidad de dicho Tribunal Administrativo, afirmandose que era un
tribunal cuya existencia pugnaba con las ideas expuestas por Vallarta en el siglo
pasado, con criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia de la Naci6n, y
por algunos Juristas al servicio del estado mexicano.
La ley de Justicia Fiscal tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre de 1938,
y el lo. de enero del ano siguiente entro en vigor el Codigo Fiscal de la
Federacion, que recogio el contenido de la Ley de Justicia Fiscal y ademas,
incorporo todo lo relativo a los sujetos y elementos de la obligation tributaria
La expedicion del Codigo Fiscal de la Federacion constituyo un
extraordinario avance para la legislation tributaria mexicana, observandose en
forma curiosa que por desconocimiento de la materia eran printipalmente
contadores los que litigaban ante el citado Tribunal Fiscal de la Federacion.
i) Codigo Fiscal de la Federacion, del 24 de diciembre de 1966.
Podemos considerar que este Codigo que entro en vigor el lo. de abril
de 1967, se expidio como consecuencia de las recomendaciones que en materia
tributaria formulo la Organization de Estados Americanos, y el Banco
Interamericano de Desarrollo, que tendian a lograr que los paises
Latinoamericanos hicieran evolucionar su legislation tributaria con el
objeto de que obtuviesen una correcta tributacion de sus habitantes , en bien de
su desarrollo economico.
Podemos sostener que este ordenamiento no constituyo un avance para
el Derecho Tributario Mexicano, como lo fue el Codigo Fiscal de la Federation
de 1938; por cuanto que en el nuevo ordenamiento simplemente se hizo una
reestructuration del anterior, agrupandose las disposiciones en los terminos del
citado modelo del Codigo Tributario, corrigiendose errores de tecnica
legislativa, asi como subsanandose algunas de las lagunas existentes.
j) Codigo Fiscal de la Federation, del 30 de diciembre de 1981.
Este ordenamiento se publico en el Diario Oficial de la Federacion del 31
de diciembre de 1981, debiendo entrar en vigor el lo. de septiembre de 1982,
pero por los problemas que existieron a raiz de la crisis economica que se vio
envuelto el pais en ese ano, el Congreso de la Union dispuso que entrara en
vigor hasta el lo. de abril de 1983, por tal motivo, de las reformas que se le
hicieron en diciembre de 1982, se establecio en disposition transitoria, que el
Codigo entrara en vigor el dia lo. de enero de 1983, exception hecha del titulo
IV " Del Procedimiento Contencioso " que entro en vigor en abril de ese mismo
ano.
Pero desde luego lamentablemente desde su vigencia, se ha modificado
infinidad de veces aprovechandose de la delegation de facultades no solo en
favor del Ejecutivo Federal, sino tambien en favor de la Secretaria de Hacienda
y Credito Publico.
k) Reformas Constitucionales del 16 de diciembre de 1946; del 19 de junio
de 1967 y del 29 de julio de 1987.
Para salvar las criticas de la Constitucionalidad del Tribunal Fiscal de la
Federacion, en 1946 se procedio a reformar el articulo 104 en su fraction I de la
Constitution estableciendose que:
" En los juicios en que la Federacion esta interesada , las leyes podran
establecer recursos ante la Suprema Corte de Justicia contra las sentencias de ...
Tribunales Administrativos creados por la Ley Federal, siempre que dichos
Tribunales est&i dotados de plena autonomia para dictar sus fallos."
Como consecuencia de la referida reforma Constitucional se establecio,
en favor de las autoridades Hacendarias, el recurso de revisi6n fiscal contra las
sentencias dictadas por el Tribunal Fiscal de la Federaci6n, en asuntos en que el
credito se encontraba determinado o fuese mayor, o bien, cuando el credito era
indeterminado.
Todas las dudas que aun pudiesen existir con respecto a la
constitucionalidad del Tribunal Fiscal de la Federacion o la existencia de los
Tribunales de lo Contencioso Administrativo que han proliferado en las
Entidades Federativas, desaparecieron con las reformas al articulo 104
Constitucional en su fraction I del ano en 1967 y sobre todo, con la promulgada
el 29 de julio de 1987, que adicion6 la fraction XXIX-H al articulo 73; y la
fraction I-B al articulo 104 que a la letra dice:
Articulo 73 - El Congreso tiene la facultad : Fraction XXIX-H para
expedir leyes que instituyan Tribunales de lo Contencioso Administrativo
dotados de plena autonomia para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir
las controversias que se susciten entre la Administration Publica Federal o del
Distrito Federal o de los particulares, estableciendo las normas para su
organization, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus
resoluciones...
Articulo 104.- Fraccion ...I-B. de los recursos de revision que se
interpongan contra las resoluciones definitivas de los Tribunales de lo
Contencioso Administrativo a que se refiere la fraccion XXIX-H del articulo 73
de esta Constitution, solo en los casos que senalen las leyes. Las revisiones, de
las cuales conoceran los Tribunales Colegiados de Circuito se sujetaran a los
tramites que la ley reglamentaria de los articulos 103 y 107 de esta Constitution
fije para la revision en amparo directo, y en contra de las resoluciones que en
ellas dicten los Tribunales Colegiados de Distrito no procedera juicio o recurso
alguno."(17).
17. MARGAIN Manautou, Emilio. De lo Contencioso Administrativo de
Anulacion o Ilegitimidad, 5a Edition. Editorial Pomia S.A., Mexico 1995.
p.61-70.
13 . FORMA CION DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACION.
Apartir de la derogation de la ley de LARES, se declare que en Mexico
no existia el Contencioso Administrativo, no es sino hasta 1936 con la Ley de
Justicia Fiscal que instituyo el Tribunal Fiscal de la Federacion, aunque no se
pueden desconocer ciertos precedentes de dicho Tribunal; como los
mencionados anteriormente; en una serie de organos a los que se podia calificar
de Justicia retenida, encontraste con la plena autonomia del Tribunal Fiscal de la
Federacion de 1936.
Es necesario sen alar que antes de la expedition de la Ley de Justicia
Fiscal expedida en 1936, no existia en Mexico ningun organo de jurisdiction
administrativa fiscal, si bien es tierto que La Secretaria de Hacienda y Credito
Publico contaba con dos 6rganos semiautonomos que eran la "Junta Revisora
del Impuesto Sobre la Renta, creada por acuerdo presidential y publicada en el
diario ofitial de la Federacion el 16 de abril de 1924, y el jurado calificador de
infracciones fiscales expedido por decreto del 12 de mayo de 1926; la primera
resolvia sobre inconformidades de los causantes con las resoluciones de las
Juntas Calificadoras del Impuesto Sobre la Renta; en tanto el Jurado decidia
sobre las petitiones de reconsideration sobre multas impuestas por infracciones
a las Leyes fiscales. Propiamente consideraban un recurso de reconsideration
que se interponia ante un superior jerarquico, resolviendo si se confirmaba o
rectificaba la resolution." ( 18).
Al respecto serialaremos que estos dos organos caretian de la
jurisdictiin administrativa fiscal, pues eran entes que pertenecian a un mismo
organo ( S.H.C.P.), los cuales hacian constituirse en Juez y parte de la
controversia fiscal.
A fines de 1935, se reformo la Ley Organica de la Federation y se
reconsidero el derecho de los causantes para impugnar los cobros fiscales por
medio de un juicio sumario, asi con posterioridad en 1936 se crea la Ley de
Justicia Fiscal que da vida al Tribunal Fiscal de la Federacion y deroga los
preceptos de la Ley Organica de la Tesoreria de la Federacion,
18. SERRA Rojas, Andres. Ob. Cit. p. 687.
entregando las controversias administrativas al conocimiento de los tribunales
judiciales ordinarios sin mas exception- en el siglo pasado- que el de la Ley
Lares de lo Contencioso" (19).
Asi se crea por primera vez en Mexico un tribunal administrativo dotado
de autoridad y autonomia indispensable para desempenar con eficatia, funciones
de control de la administracion activa, en defensa y garantia del interes publico y
de los derechos e intereses legitimos de los particulares; es decir, el Tribunal
Fiscal de la Federati6n.
Posteriormente, el Codigo Fiscal de la Federacion del 30 de diciembre de
1938, establecio en su Titulo Cuarto lo referente a la fase contenciosa del
procedimiento tributario, conteniendose en el las disposiciones relativas al
Tribunal Fiscal de la Federacion, derogandose por ello la ley de Justicia Fiscal.
En el se amplia la esfera de competencia del Tribunal Fiscal de la Federacion, la
cual se ha ido proyectando a lo administrativo por diversas reformas rebasando
con ello lo meramente fiscal y lo anulatorio de sus fallos, pues congruentemente
con esa competencia el tribunal declaraba y condenaba y ya no solo anulaba
En 1946 surge una reforma constitucional por la cual se elimino
cualquier duda con respecto a la constitucionalidad del Tribunal Fiscal de la
Federacion, pues se adiciono la fraccion I del articulo 104 de la Constitution en
el sentido de que en los juicios en que la federacion estuviese interesada, las
leyes federal es podian establecer recursos ante la Suprema Corte de Justicia de
la Nation, contra las resoluciones definitivas de los tribunales administrativos
creados por la Ley Federal, siempre que dichos tribunales estuvieran dotados de
plena autonomia para dictar sus fallos y que estas resoluciones hubieran sido
dictadas como consecuentia de un recurso interpuesto dentro de la jurisdiction
contenciosa administrativa
Esta reforma aunada a la realizada al Codigo Fiscal fueron la base para la
expedicion del Codigo Fiscal de la Federacion de 1967.
19. Idem.
"En el C6digo Fiscal de la Federacion de 1967, se amplio la competencia
del Tribunal Fiscal de la Federacion, corroborando que sus fallos iban mas alia
de lo fiscal y de la simple anulation.
Este C6digo Fiscal contenia en su Titulo Cuarto lo relativo al
Procedimiento Contencioso en el que se adoptaron muchos de los principios que
forman parte del Reglamento Interior del Tribunal Fiscal de la Federacion,
expidiendose al mismo tiempo la Ley Organica del Tribunal Fiscal de la
Federaci6n.
Se debe resaltar la reforma que posteriormente se hizo al antes citado
articulo 104 Constitutional por Decreto del 19 de junio de 1917, en la que se
establetio que el Congreso de la Union podia instituir Tribunales de lo
Contencioso Administrativo dotados de plena autonomia para dictar sus fallos,
que tuvieran a su cargo dirimir las controversias que se suscitaran entre la
Administration Publica Federal y del Distrito y Territorios Federales (en aquel
entonces) y los particulares, estableciendo las norm as para su organization y
funeionwmento. el procedimiento y recursos contra sus resoluciones, con lo
cual quedaron vencidos los escrupulos relativos a la constitucionalidad de los
Tribunales de lo Contencioso Administrativos. " (20)
Es importante senalar que el Codigo Fiscal en vigor tambien contiene su
Titulo Sexto los capitulos referentes al procedimiento contencioso
administrativo que se han analizado en el presente trabajo.
Tambien son de mencionarse las reformas realizadas al articulo 17
Constitucional que entraron en vigor el 18 de marzo de 1987 en cuyo texto se
advierte el proposito del Ejecutivo Federal de que la Justicia se siga impartiendo
en forma expedita y en los plazos y terminos que fijen las leyes, asi como las
resoluciones que se emitan de manera pronta, completa e impartial y de que en
las leyes federales y locales se establezcan los medios necesarios para que se
garantice la independencia de los tribunales de la plena execution de sus
resoluciones.
20. ARREOLA Ortiz, L. Naturaleza del Tribunal Fiscal, Tribunal Fiscal de la
Federacion Cuarentay Cinco Anos, Tomo II, Mexico 1982. p. 165-167.
Es de destacarse la reforma al articulo 116 en vigor a partir del 18 de
marzo de 1987, que establece que en las constituciones y leyes de los estados
podr&i instituirse tribunales de lo contencioso administrativb dotados de plena
autonomia para dictar sus fallos, encargados de dirimir las controversias que se
susciten entre la administration publica estatal y los particulares, advirtiendose
la necesidad de que en las leyes locales se instituyan tribunales de lo contencioso
administrativo, a efecto de que los particulares puedan dirimir sus controversias
con la administration publica estatal. (21).
En cumplimiento a lo establecido en la Constitution a la fecha dieciseis
estados de la Republica han creado sus Tribunales de lo Contencioso
Administrativos.
En cuanto al problema de validez constitutional de la Ley que crea un
tribunal administrativo en sentido formal, ha de resolverse afirmativamente,
pues si bien, como se reconoce a la doctrina mexicana, no pueden crearse
tribunales administrativos independientes en absoluto, esto es con capacidad
para dirimir las controversias y emitir sus fallos no sujetos a ninguna autoridad.
El estado mexicano con las reformas legislativas que este impone para
regular la actividad finantiera y fiscal del estado se impone la necesidad de
instituir en todas las entidades federativas Tribunales de lo Contencioso
Administrativo, que establezcan los criterios de interpretation y de aplication de
las leyes en estas materias, anulando aquellos actos de autoridad que las
transgredan.
21. CONSTTTUCION POLITIC A DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, Editorial Pomia, Mexico 1987. p. 26.
1.4. El TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL
ESTADO DE VERACRUZ.
Cuando se trata de actos emanados de la actividad administrativa, los
cuales causan agravios a los ciudadanos estos se ven sin defensa alguna; es
decir, seria inadecuado litigar en contra del estado, con sus instituciones
descentralizadas o en contra de los ayuntamientos o cualquier otro acto emanado
de la administracion publica, no se justificaria vivir en un estado de derecho, si
no hubiese una buena imparticion de Justicia Administrativa tendiente a
mantener un equilibrio juridico entre autoridades y particulares desde entonces
surge la necesidad de crear el Tribunal Fiscal y posteriormente el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo.
a) Recurso de Revision.
A partir de 1963 y hasta 1975, la Ley fiscal del Estado de Veracruz
establecio como medio de defensa para el causante en contra de resoluciones y
liquidaciones emitidas por la Tesoreria General del Estado, que determinaran la
existencia de un credito fiscal el cual lo fijaran en cantidad liquida o dieran la
base para su liquidation un procedimiento denominado Recurso de Revisi6n,
mismo que era procedente tambien contra aquellas resoluciones que impusieran
sanciones por infraction de leyes fiscales o causaran algun agravio en materia
fiscal, asi como contra la resolution aprobatoria de un remate en el
procedimiento administrativo de ejecucion siempre y cuando no se propusiera
como tema de discusion la existencia del credito fiscal, sino solamente lo
relativo a violationes de caracter procedimental. Al que tambien era recurrible
la negativa de la autoridad para devolver una contribution y legalmente
percibida
"La Tesoreria General del Estado era igualmente titular del Recurso de
Revision cuando se trataba de anular alguna decision administrativa de caracter
fiscal que fuera favorable al particular." (22).
22. GIDI Villarreal, Emilio. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
drgano Oficial del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. p. 18.
Dicho Recurso era ejercido ante un organo denominado Jurado de Revision.
b) Jurado de Revision.
El Jurado de Revision era un tipico organismo de Justicia Retenida que
se caracterizaba por el hecho de que dependia directamente del Gobernador del
Estado, quien formaba parte de la estructura de dicho jurado. Asi la Ley de
Hacienda del Estado, disponia que dicho jurado debia integrarse con dos
representantes del Estado y uno de los Contribuyentes que a su vez el
Gobernador era el presidente del mismo, el cual podia nombrar un representante
en el que delegaria sus facultades;" Era el propio titular del Ejecutivo Estatal el
que designaba a los otros miembros del Jurado, solo que al representante de los
contribuyentes lo debia elegir de entre las personas que propusieran las
organizaciones de causantes dentro del plazo que el propio gobernador fijaba y
de no haber proposition la designation podia recaer en cualquier
contribuyente. "(23).
Un ejemplo ilustrativo para mostrar el grado de dependencia que este
Jurado tenia del gobierno del Estado, son las disposiciones contenidas en la
citada Ley, la cual en su articulo 451 facultaba al gobernador para remover
libremente a sus integrantes aun al representante de los Contribuyentes; y en su
articulo 456 impide la celebration de reuniones sin la asistencia del presidente y
del delegado del gobierno, lo cual asegura al ejecutivo Estatal la mayoria
necesaria para imponer sus decisiones.
c) El Tribunal Fiscal del Estado de Veracruz.
A partir del 30 de diciembre de 1975, se crea en el estado de Veracruz el
Tribunal Fiscal del Estado, el cual segun lo concibe su ley organica, es un
tribunal unipersonal formalmente administrativo a cargo de un magistrado que
es nombrado por el Gobernador del Estado, con la ratification de la Legislature
o de la diputaci6n permanente, el cual recae dentro del concepto de Justicia
Administrativa Delegada, la que estaba facultada para conocer de la legalidad
delos actos de la Administracion Estatal o Municipal que fueran de naturaleza
tributaria, esto en un principio por que a partir de las reformas que la Ley
Organica sufii6 en los anos de 1979, 1983 y 1984, amplio su competencia a
ciertas cuestiones administrativas, en el primer ano citado se le faculto para
conocer de los juicios que se iniciaran en contra de las resoluciones definitivas
que impusieran multas por infracciones a las normas administrativas o fiscales
del Estado y Municipios; en 1983 se le atribuyo competencia expresa para
conocer de la validez de las resoluciones dictadas por las autoridades catastrales;
y finalmente en 1984 se le otorgaron facultades de revisar la legalidad de las
resoluciones que impusieran sanciones a los servidores publicos del Estado o de
los Municipios, por haber incurrido en faltas administrativas.
"La naturaleza del procedimiento Contencioso Administrativo que se
tramitaba ante el Tribunal Fiscal, respondia al concepto de Contencioso de
Anulaci6n y no de plena Jurisdicci6n, en tanto que solamente se le conferia la
facultad de anular el acto impugnado y no la de emitir sentencias de condena,
careciendo de la potestad para ejecutar sus propias resoluciones." (24).
Por supuesto la competencia del Tribunal Fiscal segun se advierte es
muy limitada, fue entonces que se hizo necesario establecer un Tribunal de plena
Jurisdiction Contencioso Administrativa en el Estado de Veracruz.
d) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Veracruz.
El 14 de febrero de 1989 se publico en la Gaceta Oficial del Estado la
Ley de Justicia Administrativa que define la estructura de dicho cuerpo
colegiado, por tal motivo se creo el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
en la Ley numero 438 aprobada por la Quincuagesima Cuarta Legislature del
Estado, de acuerdo con el proyecto de ley enviado por el titular del
Poder Ejecutivo del Estado; este a diferencia del Tribunal Fiscal que era
de simple anulacion o validez de los actos y procedimientos impugnados,
adem&s sin imperio para hacer cumplir sus resoluciones, "el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, es un organo autonomo e independiente de
cualquier autoridad administrativa y de acuerdo con su articulo 2° cuenta con el
imperio suficiente a fin de dictar sus fallos y hacer cumplir sus resoluciones."
Esto es importante, porque la autonomia del Tribunal de lo Contencioso
administrativo esta ajeno a todo tipo de presiones tanto de las autoridades como
de las partes en la contienda, habida de la honorabilidad de sus magistrados cuya
solvencia moral esta fixera de toda duda
La finalidad de este tribunal, segun lo que establece en la Ley de Justicia
Administrativa en su "articulo 3o. es la de dirimir todas las controversias de
caracter administrativo y fiscal que se susciten entre La Administration Publica
del Estado, los Municipios, Organismos Descentralizados y Empresas de
Participation Estatal o Municipal con funtiones de autoridad y los particulares."
Esta Ley concede derecho a los particulares afectados por disposiciones
de orden administrativo o fiscal para presentar sus demandas de inconformidad
ante este Tribunal, en donde se ilevara el juicio correspondiente hasta dictarse
una resolution.
" En realidad la Ley de Justicia Administrativa protege los intereses de
los particulares y al mismo tiempo resulta norma para su cumplimiento de parte
de las autoridades responsables, quienes dado el regimen de derecho habran de
cumplir las resoluciones del Tribunal de lo Contencioso Administrativo las
cuales son inapelables." (25).
La sola creation de un tribunal de lo Contencioso Administrativo,
encargado de revisar la legalidad o constitutionalidad de los actos y resoluciones
de la Administration Publica a traves de un procedimiento sencillo y rapido,
para dar una repuesta en breve termino a la petition solicitada por el gobernado.
25.VARGAS Sanchez, Carlos Manuel. El Tribunal de
lo Contencioso
Administrativo del Estado de Veracruz, Organo Oficial del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo. p. 75.
La nueva Ley de Justicia Administrativa estructura al Tribunal de lo
Contencioso Administrativo en tres Sal as Regionales y una Sala Superior, las
Salas Regionales con cede en las ciudades de Tuxpam, Xalapa, Acayucan y una
Sala Superior que radica en la capital del Estado. Las primeras son despachadas
por un Magistrado y la Sala Superior por tres Magistrados; Las Salas Regionales
son competentes para conocer del juicio Contencioso administrativo en Primera
Instancia y la Sala Superior del Recurso de Revision que las partes interpongan
para impugnar resoluciones que concedan o nieguen sobreseimientos; resuelvan
el fondo del asunto y las que pongan fin al procedimiento.
En cuanto al territorio, la competencia de las Salas Regionales es de
acuerdo al articulo 20 de la Ley en cita, la siguiente:
" Articulo 20.-...
I.- Sala Regional.- Zona Norte, con residencia en Tuxpam, Ver., y con
jurisdiction en:
a) Distrito Judicial de Panuco.
b) Distrito Judicial de Ozuluama
c) Distrito Judicial de Tantoyuca
d) Distrito Judicial de Huayacocotla
e) Distrito Judicial de Chicontepec.
f) Distrito Judicial de Tuxpam.
g) Distrito Judicial de Poza Rica de Hidalgo.
H) Distrito judicial de Papantla
II- Sala Regional - Zona Centro, con residencia en Xalapa, Ver., y con
Jurisdiction en:
a) Distrito judicial de Misantla
b) Distrito Judicial de Jalacingo.
c) Distrito Judicial de Coatepec.
d) Distrito judicial de Xalapa
e) Distrito Judicial de Hualusco.
f) Distrito Judicial de Cordoba
g) Distrito Judicial de Orizaba
h) Distrito Judicial de Zongolica
i) Distrito Judicial de Veracruz.
ID.- Sala Regional.- Zona Sur, con residencia en Acayucan, Ver., y con
Jurisdiction en:
a) Distrito judicial de Cosamaloapan.
b) Distrito judicial de San Andres Tuxtla
c) Distrito judicial de Acayucan.
d) Distrito judicial de Coatzacoalcos.
El articulo antes mencionado entro en vigor el dia 8 de agosto de 1994,
fecha en que se instalaron las Salas Regionales, dejando sin efecto el articulo
Sexto Transitorio de la Ley, en el que se preveia, que en tanto no se instalaran
las Salas Regionales, La Sala Superior conoceria como unica instancia de los
asuntos que se le plantearan, sin que procediera el Recurso de Revision, a partir
de esta fecha la Sala superior conoce unicamente de los Recursos de Revision
como Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo.
CAPITULO
II
2. LA NEGATIVA FICTA EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
La figura de la resolution negativa ficta adquiere una importancia
relevante dentro de este proceso, ya que como lo seiialaremos posteriormente
solo existiendo un acto administrativo o la presuncion derivada del silencio
administrativo sera admisible una pretension procesal de caracter administrativo.
A traves de esta figura lo que acontece es que se cancela tal posibilidad
ya que ha transcurrido el termino previsto por la Ley para el desahogo de la
consulta o petition y sin que esta exista podra entender el particular que se ha
emitido una resolution adversa a dicha solicitud.
La resolution negativa, mejor conocida por negativa ficta surge en 1938
para la materia tributaria y con el tiempo se fue ampliando a determinadas
resoluciones en materia administrativa, que hasta la fecha ha hecho extensiva el
Tribunal Fiscal de la Federacion para toda clase de actos sobre los cuales tenga
conferida competencia
\
2.1. DE LA NEGATIVA FICTA EN GENERAL.
En su obra titulada Derecho Tributario, Jimenez Gonzalez, nos dice que
donde se establece "la resoluci6n negativa ficta, es en la Ley del 17 de junio de
1900 expedida en Francia y en virtud de la cual se ideo dicha figura como un
mecanismo para evitar que la administracion publica Francesa eludiese su
sometimiento al control Jurisdictional, lo que antes de dicha ley resultaba
relativamente sencillo y bastando para tal efecto que ante las peticiones de los
particulares la administraci6n publica guardase indefinidamente silencio."
(26).
"Desde la vigencia de la Ley de Justicia Fiscal y del primer Codigo
Fiscal de la Federacion, del lo. de enero de 1939, se reglamento el silencio de la
autoridad Fiscal para la materia exclusivamente tributaria, al expresar el articulo
162 de dicho ordenamiento que "... el silencio de la autoridades fiscales se
considerara como resolution negativa, cuando no den respuesta a la instantia de
un particular en el termino que la Ley fija o, a falta de termino estipulado en
noventa dias."
En el Codigo Fiscal de la Federation de 1966, que derogo el de 1938,
entro en vigor en 1967, estableciendo en el articulo 92 que "... Las instancias o
peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberan ser resueltas en el
termino que la ley fija o, a falta de termino establecido en noventa dias."
El silencio de la autoridad se considerara como resolution negativa,
cuando no den respuesta en el termino que corresponda y a su vez en el articulo
194 de dicho precepto legal se establecio "... el demandante tendra el derecho a
ampliar la demanda dentro de los quince dias siguientes al en que surta efectos
el acuerdo recaido a la contestation de la misma, cuando se demande una
negativa ficta"
26. JIMENEZ Gonzalez, A. Lectiones de Derecho Tributario, Ed. E.C.A.S.A.
3a Edition, Mexico 1993. p. 458.
La diferencia que se establece entre el articulo 162 y 92 se encuentra al
establecer"... o a falta de termino establecido" por lo que la resolution negativa
podia configurarse en un plazo menor o mayor si asi lo establecia la ley
especifica
A su vez, el Codigo Fiscal de la Federacion de diciembre de 1981, entro
en vigor el lo. de abril de 1983, a exception hecha del Titulo IV " Del
Procedimiento Contencioso Administrativo."
Por consiguiente, lo relativo a la figura negativa ficta tuvo dos momentos
de vigentia, el primero establecido en el articulo 37 del Titulo III " de la
Facultades de las Autoridades Fiscales" y el articulo 210 en el titulo IV" Del
Procedimiento Contencioso Administrativo". (27)
En los ordenamientos antes mencionados encontramos la figura de la
negativa ficta misma que iremos reprodutiendo por orden asi como la
modification de tdrminos, toda vez que esta figura opera por el transcurso del
tiempo y la inactividad de la autoridad administrativa
Realmente el sistema fiscal tuvo un origen claramente frances; la
inspiration de este organo de jurisdiction administrativa es esencialmente de
origen frances, pero habia que respetar el sistema constitutional de Mexico; a la
vez se estudio el desarrollo en Francia de lo Contencioso Administrativo, pero
estuvo muy influenciado por el sistema de jurisdiction administrativa, aun
cuando naturalmente no fue adoptado literalmente ni copiado a la letra, sino
ajustado a la organization constitutional de nuestro pais y ajustado tambien a las
realidades practicas.
27. MARGAIN Manautou, Emilio. Ob. Cit. p. 209-210.
2.2. CONCEPTO DE NEGATIVA FICTA.
Antes de entrar al estudio de la figure de la resolution ficta con las
modalidades que la encontramos en materia fiscal, para despues encontraria en
el contencioso administrativo, conviene exponer algunas cuantas lineas con el
objeto de precisar si estos conceptos entorno a tal figure en general, resultan
aplicables a la resolution negativa ficta en materia fiscal o de autoridades
administrativas.
a) La resolution ficta en general.
'
Para poder entender y analizar la resolution ficta es indispensable
vincularla a una institution que la precede y que constituye parte esencial de la
misma, pues de ahi deriva la peticion hecha por el particular a la autoridad
administrativa y que se denomina como: El silencio administrativo.
b) El silencio administrativo.
La figure de la resolution negativa ficta adquiere una importancia
relevante dentro de este proceso, pues si consideramos lo dicho en el inciso
anterior solo existiendo un acto administrativo o la presuncion derivada del
silencio administrativo sera admisible una pretension procesal de caracter
administrativo, si la ley calla en cuanto al significado de dicho silencio no sera
admitida la demanda y el particular quedara en una situation de
incertidumbre juridica, a la espera de un acto que defina su situation juridica,
quedando nulificados practicamente sus derechos.
El silencio administrativo consiste precisamente en una conducta de la
autoridad administrativa ante una peticion o instancia del particular y ante la cual
se abstiene de emitir un pronunciamiento expreso.
" Por lo antes expuesto debe incluirse en primer lugar que para que
exista la figure del silencio administrativo se requiere la interposition o la
elevation de una peticion por parte del gobernado con los mas diversos
contenidos y propositos a la autoridad administrativa
En segundo termino y como segundo elemento del silencio
administrativo, se requiere una actitud de la autoridad administrativa de la
petici6n hecha por el particular en la que la misma autoridad se abstiene de
emitir una resolucion expresa en sentido estimatorio o desestimatorio en relation
a la petition.
Como tercer elemento, para que se de la figura del silencio
administrativo, se requiere de la existencia de una norma juridica que constituye
un soporte de legalidad de tal conducta ya que es este el elemento que permite
diferenciar aquellas conductas de los organos de la administration que
configuran el silencio administrativo, de aquellas otras que solo implican una
desatencion y por ende una violation a la garantia constitucional del solititante."
(28).
Ha quedado expuesto anteriormente que la vinculacion entre la figura del
silencio administrativo y la resolution ficta es esencial toda vez que no puede
haber la segunda sin darse la primera, el silencio de la autoridad administrativa
Lo anterior resulta asi precisamente por que la resolucion ficta viene a
constituir una fiction juridica, en virtud de la cual el silencio guardado por el
organo de la administration una vez interpretado por el mismo engendra
resoluciones fictas en sistema afirmativo o estimatorio o negativo o
desestimatorio de la petition de el particular, dependiendo de la resolucion que
a tal silencio le atribuya el legislador, estando en el primer caso lo que se
denomina la resolucion positiva ficta o negativa ficta, segun la interpretation del
legislador.
Esto ha dado lugar a la necesidad de determinar en que sentido debe
interpretarse el silencio de la administration, para proteger los intereses de los
administrados o gobernados en que no pueden esperar eternamente el
pronuntiamiento de la autoridad administrativa respecto de sus pretensiones, lo
cual ha llevado al derecho y la legislation, a interpretar el silencio administrativo
cuando existiendo la obligation de resolver dentro de un plazo, la autoridad no
ha dado respuesta alguna al solititante.
28. JIMENEZ Gonzalez, A. Ob. Cit. p.455-456.
Ahora bien, podemos emplear diferentes conceptos acerca de la figura
negativa ficta que desde el punto de vista de algunos autores que emplean el
concepto.
NEGATTVA FICTA.- "Es el sentido de la respuesta que la ley presume
ha recaido una solicitud, peticion o instancia formulada por escrito; por persona
interesada, cuando la autoridad no la contesta ni resuelve en un determinado
periodo." (29).
El objeto de esta figura es evitar que el peticionario se vea afectado en su
esfera juridica ante el silencio de la autoridad que legalmente debe emitir la
resolucion correspondiente; de suerte que no sea indefinida la conducta de la
abstention asumida por la autoridad, sino que al transcunir cierto tiempo desde
la fecha de presentation de la solicitud, peticion o instancia, el legislador ha
considerado que esa actitud pasiva del organo hace presumir que su decision es
en sentido negativo para el peticionario.
Esta figura juridica primeramente la encontramos en el ambito fiscal o
tributario, para despues localizarla en la materia administrativa
La mayoria de los tratadistas de la materia, asi como algunos legisladores
consideran que el concepto de la figura negativa ficta es la siguiente:
LA NEGATIVA FICTA.- "Es el silencio de la autoridad al no dar
contestation a la instancia o peticion que formulan los particulares en un tiempo
determinado, que pueda variar de acuerdo a la ley aplicable de cuatro meses a
noventa dias." (30).
Margain Manautou, en el titulo de lo Contencioso Administrativo, nos da
un concepto de lo que puede ser la figura negativa ficta
29. DICCIONARIO JURIDICO MEXICANO, Institute de Investigaciones
Juridicas, UNAM Tomo II, Ed. Porrua, Mexico 1994. p.2I81.
30. MARQUEZ Arce, F. Ob.Cit. Memoria del Primer Simposio Sobre Justicia
Administrativa en el Estado de Veracruz, La Negativa Ficta en el Procedimiento
Contencioso Administrativo, p.244.
LA NEGAITVA FICTA.- "Se configure la negativa ficta cuando una
peticion hecha a la autoridad demandada no recibe respuesta por escrito dentro
del plazo de cuatro meses. El silencio de la autoridad se considera como una
resolution en sentido negativo a lo solicitado. Por consiguiente, al combatirse
una negativa ficta, debe de atacarse el silencio de la autoridad tal y como si
existiese una resolucion por escrito, no concretarse solamente a demostrar que
se ha configurado la negativa ficta, si no que esta debe impugnarse alegando y
ofreciendo pruebas pare demostrar que dicho silencio implica una causal de
nulidad." (31).
En base a todos los conceptos que manejan y exponen diversos autores
sobre la resolucion negativa ficta en materia fiscal y administrativa el concepto
puede ser de la siguiente manera:
NEGATIVA FICTA.- Es el silencio de la autoridad administrativa a la
cual el particular le ha solicitado una peticion o instancia por escrito en materia
fiscal y que no ha dado una resolucion expresa o por escrito en el termino de
noventa dias o de cuatro meses; de lo contrario se configure una resolucion en
sentido negativa ficta
2.3. NATURALEZA JURIDICA DE LA NEGATIVA FICTA.
La naturaleza juridica de la figure negativa ficta deriva del articulo
Octavo Constitucional de donde emana con el derecho de peticion hecha por el
particular a la autoridad administrativa
Articulo 8o. Constitutional que a la letra dice:
"Los funcionario y empleados publicos respetaran el ejercicio del
derecho de peticion, siempre que esta se formule por escrito, de la manera
pacifica y respetuosa; pero en materia politica solo podran hacer uso de ese
derecho los ciudadanos de la republica
31. MARGAIN Manautou, Emilio. Ob. Cit. p.201.
A toda petici6n deberdt recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien
se haya dirigido, la cual tiene la obligation de hacerlo conocer en breve termino
al peticionario." (32).
En todo caso la omision de la autoridad administrativa a quien se le haya
solititado una petition constituye el silencio administrativo de la misma, por tal
motivo se sobrentiende que ha dado una resolution en sentido negativo, con lo
que se configure la negativa ficta
A traves de &ste derecho se impone a los funtionarios la obligation de
contestar dichas peticiones en breve termino, sin que importe el sentido de la
resoluti6n.
Ahora bien, suponiendo que la autoridad administrativa no contestara la
petition o instancia formulada por el particular, el remedio inmediato seria
recurrir al juicio de amparo a efecto de que la autoridad jurisdictional
competente ordene a la autoridad administrativa a cumplir con su obligation de
dar respuesta unicamente, con lo cual no se paralizaria el proceso
administrativo, toda vez que la autoridad administrativa quedaria obligada a dar
respuesta afirmativa o negativa al particular , en relation a su peticion. Sin
embargo, como ya se comento anteriormente dicho juicio es muy tardado y va
en contra de varios principios del proceso.
En base a lo anterior, considero que cuando el legislador prevee una
negativa ficta en la ley, lo hace tomando en cuenta los efectos negativos del
silencio administrativo en el proceso, asi como los efectos beneficos de este tipo
de soluciones.
Miguel Acosta Romero, considera que el silencio administrativo no es
falta de forma, sino que es falta absoluta de acto, pues dice que la abstention de
la administration publica, con su silencio es la negation misma de la actuation o
acto administrativo y afirma que el silencio administrativo es consecuencia de
una abstention de la autoridad. (33).
32. CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS,
Ed. Porrua, S.A. Mexico 1995. p. 11-12.
33. ACOSTA Romero, Miguel. Ob. Cit. p.432.
Una de las formas que nuestra legislation ha adoptado en los casos del
silencio administrativo es la negativa ficta
En nuestro sistema juridico el unico ordenamiento que prevee tal figura
es el Codigo Fiscal de la Federacion que en su articulo 37 la regula de manera
general, para todas las autoridades fiscales que resuelvan en cuatro meses las
instancias o peticiones de los particulares; transcurrido dicho plazo sin que se
notifique la resolucion, el interesado podra considerar que la autoridad resolvio
negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior
a didio plazo, mientras no se dicte la resolution, o bien, esperar a que esta se
dicte.
Es necesario sen alar que no obstante, que esta solo la encontramos
establecida en el ordenamiento del Codigo Fiscal de la Federacion y es aplicable
en materia fiscal, el "Tribunal Fiscal de la Federacion en forma irregular y con
apoyo en su jurisprudencia 125, la ha hecho extensiva para toda la materia
administrativa" (34).
De tal manera tambien encontramos establecida la negativa ficta en la
Ley de Justicia Administrativa del Estado en su "articulo 21 fraction VI, de los
juicios que se promuevan en contra de las resoluciones negativas fictas en
materia fiscal y administrativa configurada por el silencio de la autoridad para
dar respuesta a la instancia de un particular en el plazo que la ley fija, a falta de
termino en noventa dias. "(35).
Asi es como encontramos la naturaleza juridica de la negativa ficta en
. materia fiscal y administrativa en nuestro ordenamiento Constitucional y
Legislativo dentro del derecho administrativo.
34. DELGADILLO Gutierrez, Luis Humberto. Ob. Cit. p. 180.
35. LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA PARA EL ESTADO DE
VERACRUZ, N°. 438 Xalapa, Veracruz 1989. p.8.
2.4. FUNDAMENTO LEGAL DE LA NEGATIVA FICTA.
La negativa ficta, es ia presuncion de la ley como consecuencia de que
existe una resolucion negativa con motivo del silencio de la autoridad; esta
presunci6n tiene como efecto el dar un derecho de action procesal que puede o
no ejercerse por el gobernado.
Dado que la resolution ficta nunca es notificada, por su naturaleza se
presume su existencia mientras no exista una resolucion expresa notificada La
negativa ficta existe, en tanto la ley asi lo exprese y el particular asi lo considere
impugnandola mediante el juicio de nulidad del proceso de lo Contencioso
administrativo.
La negativa ficta puede ser impugnada en el juicio de lo Contencioso
administrativo y para que esta se de debe transcurrir un determinado tiempo,
que establezca la ley que regule el acto o a falta de termino se estara a lo
dispuesto por la fraccion VI del articulo 21 de la Ley de Justicia Administrativa
para el Estado, que establece lo siguiente:
Articulo 2 1 - Las salas regionales son competentes para conocer: "... VIDe los juicios que se promuevan en contra de las resoluciones negativas fictas en
materia fiscal y administrativa configuradas por el silencio de la autoridad para
dar respuesta a la instancia de un particular en el plazo que la ley fija, a falta de
termino, en noventa dias".
Al respecto el Codigo Fiscal del Estado, establece lo siguiente:
Articulo 84.- "Las instancias o peticiones que se formulen a las
autoridades fiscales deberan ser resueltas en el termino que la ley fija o a falta de
termino establecido, en noventa dias. El silencio de las autoridades fiscales se
considerara como resolucion negativa cuando no den respuesta en el termino
que corresponda"
Con lo anteriormente expuesto encontramos el fundamento legal de la
figura negativa ficta tanto en la Ley de Justicia Administrativa, como en el
Codigo Fiscal del Estado.
2.5. LA NEGATIVA FICTA COMO FIGURA SUSCEPTIBLE DE
IMPUGNACION EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Para ser susceptible de impugnacion el acto administrativo, expreso o
presunto como lo es en el caso del silencio de la autoridad respectiva, ante
Tribunales Administrativos o comunes, debera de participar del caracter
definitivo de dicho acto de la autoridad responsable, el cual consiste en la
existencia de una resolucion negativa ficta que afecte un derecho o interes
legitimo del recurrente.
En sus initios unicamente el silencio de la autoridad era impugnable
mediante el juicio de amparo por violation a lo establecido en la garantia
constitutional que consagra el articulo octavo de dicha Carta Magna, lo que
motivo entre otras problematicas nuevas, la aplicacion y matizacion de la
normatividad en el campo administrativo a traves de las tircunstantias que
prevalecian sobre los administrados, de encontrarse en un estado de
tncertidumbre, ya que el juicio de amparo no es el medio idoneo para impugnar
la nulidad de la resolucidn de la autoridad administrativa, pues el proceso
adecuado para impugnar una resolucion negativa ficta lo es el juicio de lo
Contencioso Administrativo, dotado de plena autonomia para dictaminar sus
fallos en asuntos que se suscitan entre la administration publica y los
particulares.
Para que dicha figura sea susceptible de impugnacion mediante el juicio
contencioso administrativo es indispensable que existan los elementos necesarios
para que se configure dicha negativa ficta, los cuales mencionare en el siguiente
Capitulo tercero del presente trabajo de investigation.
Asi tenemos que la negativa ficta existe en el ambito administrativo la
cual es manejada por la jurisprudentia 125 del tribunal Fiscal de la federacion,
en cuanto a que esta figura corresponde a un medio de defensa que se le otorga
al particular, respecto a la falta de respuesta de la autoridad administrativa y por
lo tanto resulta justificable que exista en el campo administrativo.
Esta figura procesal, adecuacion del silencio de la autoridad, ha dado
Iugar a un campo de action tanto para el particular como para el estado, ya que
para el primero de ellos, le ha permitido impugnar el acto presunto ante el
Tribunal de lo contencioso Administrativo, supliendose a trav^s de 6sta figura, la
deficiencia estructural que venia prevaleciendo frente al silencio de la autoridad,
misma que dejaba al particular en un estado de incertidumbre por no existir
una resolucion definitiva, ante la peticion o instancia solicitada por el gobernado;
y en cuanto a las autoridades administrativas, se les dejo a salvo sus derechos los
cuales pueden ser defendidos ante el Tribunal competente para conocer del
asunto de la figura negativa ficta, sin afectar el interes publico.
De lo anterior, podemos decir que la negativa ficta no se configura
unicamente en las materias que son competencias del Tribunal fiscal de la
federacion, toda vez, que como hemos senalado, es legalmente posible
impugnar la negativa ficta en materias administrativas.
Asi, la negativa ficta es la resolucion que da origen al derecho del
afectado para que este promueva un medio de defensa en contra de los actos
administrativos, ya que para poder impugnar una resolucion negativa ficta es
requisite indispensable que 6sta exista y se configure con los elementos
necesarios para poder ser susceptible de impugnacion mediante el juicio de
nulidad del proceso de lo Contencioso Administrativo.
CAPITULO
III
3. LOS EFECTOS PROCESALES DE LA NEGATIVA FICTA EN EL
JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
3.1. NEGATIVA FICTA Y DERECHO DE PETICION.
Es importante advertir que la negativa ficta es una figura diversa a la
violation del derecho de petition consagrado por el articulo Octavo
Constitutional que, si bien guardan una estrecha relation entre si, pues la
negativa ficta se origina por el silencio de la administracion publica, que implica
por si solo una violation al derecho de peticion, conlleva el presupuesto de una
ausencia de contestation y tendra como efectos obligar a la autoridad a que
emita una resolution expresa en un tiempo determinado en tanto que la
impugnaci6n de la resoluci6n negativa ficta, conlleva el presupuesto de una
resolucion presuntamente desfavorable y, en tal sentido tiende a resolver
respecto de las pretensiones planteadas onginalmente en la peticion o recurso
presuntamente negados por la autoridad.
El articulo Octavo Constitutional reconoce la garantia de libertad, que se
conoce con el nombre de "derecho de peticion" en este articulo constitutional
se establece como garantia individual el llamado derecho de petition que
consiste en que todo gobernado pueda dirigirse a las autoridades con toda
certeza de retibir una respuesta a la solicitud que formula
En realidad el derecho de peticion no se limita a la facultad de pedir algo
a la autoridad, ya que el seiialado derecho publico subjetivo que consagra este
precepto, bien lo podriamos denominar derecho de respuesta, o mas bien
precisamente; derecho a recibir respuesta, pues la constitution otorga la facultad
de exigir juridicamente que la autoridad responda a la peticion. (36).
Como puede apreciarse, el contenido del derecho de peticion obliga a la
autoridad a que de contestation en breve termino, pero no supone una negativa
ficta en caso de que no se obtenga respuesta, es decir, la autoridad esta obligada
a contestar; en el supuesto de que la autoridad no conteste, no se configura el
silencio de la administration, sino mas bien una violation a una garantia
constitutional. (37).
3.2. CONFIGURACION DE LA NEGATIVA FICTA.
Ahora bien, para que el particular este en aptitud de impugnar la
resolucion negativa ficta a traves del juicio contencioso administrativo, es
menester que esta se encuentre configurada
36. CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
37. ACOSTA Romero, Miguel. Ob. Cit. p. 435.
Para justificar la existencia de la resoluci6n negativa ficta, en termino de
lo previsto por la fraccion VI del articulo 21 de la ley de la materia, se requiere
de los siguientes elementos:
1.- La existencia de una peticion o instancia presentada por el particular
ante las autoridades administrativas o fiscales del Estado o Municipio.
2.- La inactividad de la autoridad ante la petiti6n o instancia del
gobernado; el silencio de la autoridad.
3.- EI transcurso de mas de noventa dias, salvo que la ley que regule el
acto administrativo impugn ado indique otro plazo, sin que las autoridades
notifiquen al interesado, la respuesta o resolucion a la instancia o peticion,
presentada por el gobernado en forma personal o directa
I.- Analisis de los Elementos de la Negativa Ficta.
1.- Existencia de una instancia de particulares.
En relation a este primer elemento cabe decir que las instancias o
peticiones deben reuriir los requisites que establece la constitution asi como el
Codigo Fiscal de la Federacion.
Los requisites constitucionales ya comentados son: que la peticion sea
formulada por escrito y de forma patifica y respetuosa segun se desprende del
articulo octavo de este documento fundamental, los cuales son aplicables tanto a
las instancias o peticiones.
2.- Abstention de la autoridad administrativa a resolver la instancia
del particular.
Esta abstention se entiende tanto en sentido material como formal en los
siguientes casos:
Que exista una negativa de la autoridad administrativa a resolver una
instancia, recurso o peticion, transcurrido el plazo de cuatro meses que senala el
articulo 37 del Codigo Fiscal de la Federacion, para la resolucion de dichas
instancias o peticiones.
Que exista una resoluti6n favorable o negativa expresa, pero que no
ha sido notificada debidamente al particular al momento de interponer la
demanda o el medio de defensa
Que existan tan solo acuerdos de tramite dictados por la autoridad
administrativa, pero que no resuelvan en definitiva la peticion del particular.
3.- Transcurso de cierto tiempo prevtsto en la ley para que las
autoridades resuelvan.
El tiempo necesario que debe transcurrir para que se haga efectiva y
valida la presuncion de que existe una resolucion administrativa, es de cuatro
meses segun el Codigo Fiscal de la Federacion y de noventa dias de acuerdo al
Codigo Fiscal del Estado y la Ley de Justicia Administrativa
El computo del tiempo, se da momento a momento.
Este plazo no sera interrumpido cuando la autoridad promueva o dicte
diligencias o acuerdo de tramite.
3.3. LA DEMANDA INICIAL.
Concurriendo con los requisites senalados, el particular esta en la aptitud
de demandar a la autoridad omisa, considerando presuntamente denegada su
peticion o instancia, de conformidad con el articulo 21 fraction VI de la Ley de
Justicia Administrativa para el Estado de Veracruz que en lo conducente
establece:
" De los juicios que se promuevan en contra de las resoluciones
negativas fictas en materia fiscal y administrativa configuradas por el silencio de
la autoridad para dar respuesta a la instancia de un particular en el plazo que la
ley fija, a falta de termino, en noventa dias."
De conformidad con el articulo 38 de la ley citada, en principio, el
promovente tiene la obligation exponer en su escrito de demanda los agravios
que le cause el acto impugnado, sin embargo, en el caso de negativa ficta, es
hasta la contestation cuando generalmente el demandante viene a conocer los
motivos y fundamentos en que la autoridad sustenta la negativa, por lo que
8BU0TECAKIA
HajiaDDErFr^
resulta menester que el actor ampli^ su demanda, en lo dispuesto por el articulo
36 de la ley de la materia, a efecto de controvertir dichos motivos y
fundamentos, tal como se explica en la contestation de demanda.
3.4. LA CONTESTACION DE DEMANDA.
Una vez admitida la demanda y emplazada la autoridad demandada, esta
debera , a traves de su contestation, exponer los motivos y fundamentos de la
resolution negativa ficta, dado -que la configuration de la negativa ficta no
excluye el deber de la autoridad de acatar el imperio constitucional de fundar y
motivar sus actos. De lo contrario, esto es, cuando la autoridad no presenta su
contestation o presentandola omite fundar y motivar la negativa ficta, resulta
que surte la causal de invalidez de dicha negativa ficta por violation al articulo
16 Constitucional.
"Es importante destacar que en el caso de la negativa ficta no opera la
presuncion de legalidad de todo acto de autoridad sino por el contrario, conlleva
una presuncion de invalidez formal, motivo por el cual la contestation de la
demanda, para efectos probatorios, constituye el elemento idoneo para acreditar
la fundamentation y motivation de la negativa ficta impugnada, a efecto de
desvirtuar la presuncion de validez que reviste la multicitada resolucion negativa
ficta "(38).
3.5. LA AMPLIACION DE LA DEMANDA.
Ahora bien, en el supuesto de que la autoridad demandada produzca su
contestation en tiempo y forma expresando los motivos y fundamentos de la
negativa ficta, es menester que el demandante amplie su demanda initial,
conforme a lo establecido en el articulo 36 parrafo segundo, precisando los
conceptos de validez de la resolucion negativa ficta, asi como ofreciendo los
medios de prueba pertinentes para demostrar el derecho a lo solicitado .
ji
38. SOLENO Escobar, Marta Irene. Requisites y Efectos Procesales de la
Negativa Ficta, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
Baja California p. 11.
" EI C6digo Fiscal Federal establece en su articulo 210 la posibilidad de
que el demandante amplie su demanda dentro de los cuarenta y cinco dias
habiles siguientes en que surta efectos la notification del acuerdo que admite la
contestacion de la misma, cuando se impugne una negativa ficta; respecto al
primer caso de ampliaci6n de la demanda cuando se impugne una negativa ficta,
cabe sen alar que, como se ha dicho con anterioridad, la negativa ficta es una
figura del Derecho Administrativo, que constituyen una de las soluciones dadas
al llamado silencio administrativo ." (39).
3.6. ALCANCES DE LA SENTENCIA.
De acuerdo con lo anterior expuesto, el alcance procesal de la negativa
ficta consiste en que el particular pueda hacer valer sus pretensiones de fondo
planteadas origjnalmente a la autoridad administrativa, directamente ante los
Tribunales, sin necesidad de inducir previamente una resolucion expresa de
dichas autoridades.
Sin embargo, debe considerarse como la regla general que tiene sus
excepciones segun sea el comportamiento procesal de las partes y que puede dar
lugar a los siguientes supuestos:
a) AUSENCIA TOTAL DE FUNDAMENTACION Y MOTIVACION.
Cuando la autoridad omite fimdar y motivar la negativa ficta en la
contestacion de la demanda o simplemente no presenta su contestacion,
originando con ello la ausencia total de fiindamentacion y motivacion de dicha
negativa, se produce entonces la nulidad de la resolucion negativa ficta por
violation formal al articulo 16 Constitutional, con el consiguiente efecto de
declarar la nulidad lisa y liana, en acatamiento al principio procesal de que
cuando existe omision de fiindamentacion y motivacion del acto administrativo
impugnado necesariamente produce el efecto de declarar la nulidad sin entrar a
las cuestiones de fondo; pero ademas, como caso de exception, tratandose de la
39. LUCERO Espinosa, Manuel. Teoria y Practica del Contencioso
Administrativo ante el Tribunal Fiscal de la Federacion, Ed. Porrua, S.A,
Mexico 1992, p.82-83.
negativa ficta procede tambien condenar a la autoridad a que resuelva por
escrito al gobernado, respecto de la solicitud originalmente planteada, debiendo
fundar y motivar dicha resolucion, en un plazo cuya extension sera fijada
prudentemente por el Juzgador dependiendo de las circunstancia del caso, en
virtud de encontrarse involucrada la violation al articulo 80. constitucional, pues
lo contrario implicaria que el particular demandante quedara en la misma
situation en que se encontraba antes de impugnar la negativa ficta
CAPITULO
IV
4. CONVENIENCE RESPECTO DEL CAMBIO DE LA FIGURA
"NEGATIVA FICTA " A "AFIRMATIVA FICTA".
4.1. CONCEPTO DE AFIRMATIVA FICTA
La afirmativa ficta es una position que nuestro sistema Juridico ha
adoptado frente al silencio administrativo y que es la presuncion legal que
transcurrido el termino que la Ley establece para que la autoridad resuelva
alguna instancia o peticion de un particular, sin que recaiga respuesta alguna por
parte de la autoridad se entendera tal peticion por resuelta en sentido afirmalivo.
Asi tenemos que esta figura se encuentra establecida en diversos
ordenamientos legales; en esta figura juridica a diferencia de la negativa ficta,
en la que la resolucion no es ejecutiva; en la resolucion afirmativa ficta si
produce sus efectos y es oponible ante la autoridad y frente a terceros.
4.2. ELEMENTOS DE LA AFIRMATIVA FICTA.
Para que la figura de la afirmativa ficta se encuentre formada, es
necesario que se reunan los siguientes elementos:
1.- La existencia de una peticion o instancia presentada por el partticular
ante las autoridades administrativas.
2.- EI transcurso del tiempo senalado por la Ley para dar respuesta a la
peticion o instancia del particular .
3.- La inactividad de la autoridad para dar respuesta a la peticion o
instancia del particular dentro del ttinino legal, si no ha dado respuesta alguna se
entendera resuelta de manera afirmativa
Como consecuencia de la reuni6n de los tres elementos mencionados, la
Ley dispone que se debe presumir por concedida la peticion del particular, es
decir, por contestada en sentido afirmativo, lo que da como resultado el
nacimiento de la figura afirmativa ficta, se dice ficta por que es una fiction creda
por la Ley
4.3. CONVENIENCES QUE PRESENTA LA ADOPCION DE LA
"AFIRMATIVA FICTA".
Consideramos que al existir la figura juridica de la negativa ficta y la
presuntion que le da origen, corremos el riesgo de dejar al particular afectado en
un estado de incertidumbre que podria serle desfavorable a sus intereses pues,
se veria imposibilitado para poder actuar, hasta en tanto no transcurra el termino
establecido por la ley de justicia administrativa Por otra parte, la autoridad que
guarda silencio ante una solicitud de un particular, viola en peijuicio de este el
derecho de peticion que consagra el articulo octavo de nuestra Constitution
General, y a dicho silencio, por efecto de la ley sobreviene la negativa ficta cuya
consecuencia nos hemos referido.
Por consiguiente es hasta la contestacion de la demanda cuando el
particular se entera del motivo por los cuales la autoridad no dio respuesta a su
petici6n, y para entonces habran transcurrido ya ciento cinco dias,
contando el termino que la ley concede a la autoridad para dar
contestacion a la demanda (mismo que es de quince dias), a partir del
momento en que el recurrente formulo su peticion; opinamos que este es
un periodo de tiempo demasiado largo para que el particular haya obtenido una
respuesta del por que la autoridad no le dio contestation a su solicitud; y es
ciertamente en el momento de la ampliation de la demanda donde el particular
puede replantear su petition, pero esto no garantiza que sea satisfecha
Ahora bien, para que el particular se vea beneficiado en sus intereses es
necesario que exista una respuesta expresa o tatita por parte de la autoridad
administrativa a quien se le haya solicitado dicha petici6n, por consiguiente para
que se de una respuesta es necesario cambiar el sentido de la figura "negativa
ficta" a "afirmativa ficta" , con lo que la autoridad se vera obiigada a dar una
contestation en breve termino al petitionario, sin que haya transcurrido
demasiado tiempo, esto a su vez, originaria que el particular no se encuentre en
un estado de incertidumbre causado por el silencio de la autoridad, pues con
dicho cambio de la figura procesal se obligaria a la autoridad a dar una
respuesta en el plazo que fija la Ley que regula el acto o a falta de este el que
fije la Ley de Justicia Administrativa, o de lo contrario, al no dar una respuesta
ya sea en sentido negativo o positivo, se entenderia que esta dando una respuesta
en sentido afirmativo, lo cual obligaria a la autoridad a conceder lo que el
particular esta solicitando.
Cabe aclarar, que en el caso de configurarse la afirmativa ficta deben
dejarse a salvo los derechos de la autoridad para impugnar dicha resolucion,
atrav^s del juicio Contencioso Administrativo, para que sea la autoridad Judicial
la que determine a quien asiste el derecho.
4.4. CONSECUENCIAS JURIDICAS QUE PRESENTA LA
AFIRMATIVA FICTA.
I.- Al proponer el cambio de la figura negativa ficta a afirmativa ficta,
nuestra intention es la de obligar a la autoridad administrativa a dar una
respuesta en breve termino al petitionario, con lo que se estaria evitando
principalmente el silencio de la autoridad, y daria cumplimiento a la
simplification administrativa que pregonan nuestros gobernantes.
n.- La autoridad administrativa al dar una respuesta a la peticion del
particular dentro del termino que establece la ley, el peticionario estaria en la
posibilidad de demandar a la autoridad, pero en el supuesto de existir una
respuesta en sentido negativo y no en contra del silencio administrativo, con lo
que el recurrente seria beneficiado en sus intereses por no encontrarse en un
estado de incertidumbre y con esto se contrarrestaria el tiempo transcurrido
iimecesario.
HI.- En el supuesto de que se cambie dicha figura a "afirmativa ficta",
puede existir la presunci6n de una respuesta en sentido afirmativo, es decir, si
existe la presuncion de un (si ), la autoridad se vera obligada a dar respuesta
dentro del termino que regule el acto administrativo, pues de no ser asi la
autoridad estaria obligada a conceder la peticion que el particular le esta
solicitando.
IV.- Al existir una respuesta en sentido negativo, y si dentro del plazo
que la ley que regula el acto da una respuesta, ya sea un (si) o un (no), se estaria
evitando precisamente el silencio de la autoridad ante la peticion que se le haga,
con lo que se hace valer precisamente la garantia establecida en el articulo
octavo constitutional, respecto que a toda petition debera recaer un acuerdo por
escrito de la autoridad, la cual esta obligada de hacerlo conocer en breve
termino al peticionario.
V.- Si se evita el silencio de la autoridad existiria una respuesta y al ser
esta en contra de los intereses del particular tendria que iniciar un juicio
contencioso, pero en contra de esa respuesta negativa de la autoridad y no en el
caso de la negativa ficta en que el interesado se tenia que esperar hasta que la
autoridad realizara la contestacion de la demanda para conOcer el por que la
autoridad no le habia dado una respuesta a esa peticion.
4.5. COMENTARIOS PERSONALES RESPECTO A LAS
DEFINICIONES LEGALES QUE LA CONTEMPLAN.
En el ambito Federal la Afirmativa Ficta es contemplada ya por varias
leyes reglamentarias dentro de las cuales, solo por mencionar algunas,
destacamos a la Ley Federal de Sanidad Animal, que establece la Afirmativa
Ficta respecto al Recurso de Inconformidad en el penultimo parrafo del articulo
60; La Ley de Inversion Extranjera, que en su articulo 14 establece esta figura
con respecto a las solicitudes de permiso, para que Instituciones de Credito
adquieran derechos sobre bienes inmuebles en la zona restringida como
fiduciaria, siempre y cuando sean sociedades extranjeras o mexicanas sin
exclusion de extranjeros; La Ley Federal de Protection al Consumidor, en el
articulo 87 la establece respecto a las solicitudes de Registro de los Contratos
de Adhesion; La Ley Federal de Instituciones de Fianzas que en su articulo 85 la
establece para la Solititud de Registro, sobre los documentos de oferta solicitud
y contratacion de fianzas; La Ley de Aguas Nacionales la establece para la
solicitud de permiso para descargar aguasresiduales en su articulo 89; La Ley
Federal de Vias Generales de comunicacion en su articulo 9° establece la
Afirmativa Ficta para las solicitudes de permiso que senala el articulo octavo de
la misma Ley; La Ley de Navegacion en su articulo 37 establece la Afirmativa
Ficta para las solicitudes de permiso de explotacion de embarcaciones en
servicio de navegacion interior y de cabotaje; Tambien la Ley Federal del
Trabajo en su articulo 366, establece la Afirmativa Ficta para los casos de
solititud sobre registros de sindicatos.
Cabe destacar que segun el acuerdo Presidential de Simplification
Administrativa, publicado en el Diario Ofitial de la Federacion el 8 de agosto de
1984 en su articulo IV, Intiso K) se dan instrucciones a las dependencias y
entidades de la Administracion Publica Federal, para que fijen en los asuntos
que lo permitan plazos limites para su resolucion, estableciendose que se
operara la resolution tacita en sentido favorable a los interesados, en los casos
en que, dentro de dicho plazo no se de resolution expresa al planteamiento de
que se trate.
Como podemos observar en el nivel Federal se ha dado ya un importante
avance en este sentido, en el que los particulares se podran ver beneficiados en
sus intereses con la conveniencia que presenta la adoption de este criterio por la
Legislation Administrativa
Consideramos que en el ambito local, las demas leyes que regulan los
actos administrativos tambien deben adoptar la position anterior, asi como lo
hace La Ley de Expropiacion del Estado de Veracruz, que reglamenta la
afirmativa ficta en su articulo 12, con respecto al Recurso de Revocation contra
los decretos expropiatorios en su parrafo segundo que a la letra dice:
"Si la autoridad administrativa no resuelve el recurso interpuesto dentro
del plazo legal, se entendera fallado en favor de los afectados y como
consecuencia quedara revocada la resolucion y, en su caso, el registro publico de
la propiedad que corresponda cancelara la anotacion preventiva que se hubiese
hecho conforme al articulo octavo de esta Ley."
Al adoptar tal criterio la Administration Publica, dejara de tener
positividad la fraccion VI del articulo 21 de la Ley de Justicia Administrativa
para el Estado de Veracruz, despues de lo cual debera de reformarse por no
tener sentido, ya que dichas Salas Regionales de lo Contencioso Administrativo,
no podran ser competentes para conocer de la negativa ficta como figura
susceptible de impugnacion, entonces debera de establecerse la afirmativa ficta
para ser competente ante las Salas Regionales mediante el juicio Conencioso
Administrativo.
CONCLUSIONES.
I.- Se reforme el articulo 21 en su fraction VI, para que desaparezca la
figura de la negatva ficta
II.- Al reformarse la fiaccion VT del articulo 21, se adopte la afirmativa
ficta en el plazo que fija la Ley, a falta de termino en 30 dias.
IE.- Al establecerse la figura de la afirmativa ficta esta debe quedar de la
siguiente manera:
VI - De los juicios que se promuevan respecto al cumplimiento o
incumplimiento de las resoluciones afirmativa ficta en materia fiscal y
administrativa configuradas por el silencio de la autoridad, para dar respuesta a
las solicitudes del particular en el plazo que fija la Ley, a falta de termino, en
treinta dias.
IV.- Las leyes locales o secundarias adopten el criterio de la afirmativa
ficta, en un plazo no mayor de treinta dias, esto con el fin de evitar
contradicciones.
BIBLIOGRAFIA.
1.- ACOSTA
Romero, Miguel. Teoria General
Administrativo,Editorial Porrua, S.A., Mexico 1988.
del
Derecho
2.- ARREOLA Ortiz, Leopoldo. Naturaleza del Tribunal Fiscal,
Tribunal Fiscal de la Federacion cuarenta y cinco anos, tomo II, Mexico 1982.
3 - CARRILLO F. Antonio. La justicia Federal y la Administracion
Publica, Editorial Porrua, 2a Edition, Mexico 1973.
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LEGISGRAFIA.
1.- CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS.
2.- LEY DE AGUAS NACIONALES.
3.- LEY FEDERAL DE S ANID AD ANIMAL.
4.- LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZA.
/
5.- LEY FEDERAL DEL TRABAJO.
6.- LEY DE INVERSION EXTRANJERA.
7.- LEY DE CAMINOS, PUERTOS Y AUTOTRANSPORTE FEDERAL.
8.- LEY DE NAVEGACION.
9.- LEY FEDERAL DE PROTECCION AL CONSUMIDOR.
10.- LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA PARA EL ESTADO
DE VERACRUZ.
11.- LEY DE EXPROPIACION PARA EL ESTADO DE VERACRUZ.