COORDINACIÓN INTERSECTORIAL DE POLÍTICAS Y

Coordinación Intersectorial
de Políticas y Programas
de la Primera Infancia:
Experiencias en América Latina
1
Oficina Regional de Educación
para América Latina y el Caribe
El texto publicado se puede reproducir total o parcialmente siempre que se indique la fuente.
La autora es responsable por la selección y presentación de los hechos contenidos en esta
publicación, así como de las opiniones expresadas en ella, las que no son, necesariamente, las
de la UNESCO y no comprometen a la Organización.
Coordinadora del Proyecto y Autora:
Mami Umayahara, OREALC/UNESCO Santiago
Asistente de Investigación:
Cecilie Modvar, OREALC/UNESCO Santiago
Agradecimientos:
Rosa Blanco, OREALC/UNESCO Santiago
Soo-Hyang Choi, sede UNESCO
Cryssia Brade, UNICEF-Costa Rica
Marcelo Avilés, OREALC/UNESCO Santiago
Investigaciones nacionales:
María Victoria Peralta E. (Chile)
CINDE (Colombia)
Francisco Esquivel Villegas (Costa Rica)
CELEP (Cuba)
Robert G. Myers (México)
Publicado por la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe
OREALC/UNESCO Santiago
Traducción al español: Ernesto Leigh
Diseño portada: diXena
2
ISBN: 956-8302-20-4
Impreso en Chile por Editorial Trineo S.A.
Santiago de Chile, octubre de 2004
Índice General
ABREVIACIONES Y SIGLAS ..........................................................................................................5
RESUMEN EJECUTIVO..................................................................................................................7
1. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................... 11
2. METODOLOGÍA ......................................................................................................................15
3. MARCO CONCEPTUAL Y ANALÍTICO ..................................................................................19
4. ESTADO DE LA EDUCACIÓN DE LA PRIMERA INFANCIA EN AMÉRICA LATINA .............27
5. RESÚMENES DE ESTUDIOS NACIONALES ....................................................................... 33
5.1 Chile ................................................................................................................................. 36
5.2 Colombia .......................................................................................................................... 45
5.3 Costa Rica.........................................................................................................................56
5.4 Cuba ................................................................................................................................. 64
5.5 México ...............................................................................................................................73
6. SÍNTESIS DE ESTUDIOS NACIONALES .............................................................................. 85
6.1 Origen de los mecanismos de coordinación .....................................................................87
6.2 Estructura y composición ................................................................................................. 88
6.3 Áreas y modalidades de acción ....................................................................................... 94
6.4 Resultados ....................................................................................................................... 96
6.5 Evaluación y lecciones aprendidas ...................................................................................97
7. CONCLUSIÓN ......................................................................................................................101
ANEXO: .....................................................................................................................................105
TABLAS ESTADÍSTICAS.............................................................................................107
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................ 110
3
4
Abreviaciones y Siglas
CAI
CAIP
CCSS
CELEP
CEN-CINAI
CEPI
CEPAL
CINDE
CINE
CNNA
COIA
CONAFE
CONIN
CONPES
CPEIP
DANE
DIF
DNP
EPT
EGB
EPI
FNUAP
FODESAF
FUDESCO
ICBF
IDB
IMAS
IMSS
IRA
ISSSTE
JUNJI
MCJ
MECE
MEP
MIDEPLAN
MINEDUC
MINSAL
MS
MTSS
OEA
OCDE
OEI
OMEP
ONG
OREALC/UNESCO
PAFI
OPS/OMS
PANI
PEFADI
PRIA
SEDESOL
SENAME
SIGA
SINERGIA
SNBF
PNUD
UNESCO
UNICEF
Consejo de Atención Integrada (Costa Rica)
Centros de Atención Integral de nivel Preescolar (Colombia)
Caja Costarricense de Seguridad Social
Centro de Referencia Latinoamericano para la Educación Preescolar
Centros de Nutrición y Atención Integral (Costa Rica)
Cuidado y Educación de la Primera Infancia
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Centro Internacional de Educación y Desarrollo Humano (Colombia)
Clasificación Internacional Normalizada de Educación
Consejo Nacional para la Infancia y Adolescencia (Costa Rica)
Consejo Nacional para la Infancia y Adolescencia (México)
Consejo Nacional de Fomento Educativo (México)
Corporación para la Nutrición Infantil (Chile)
Consejo Nacional de Políticas Económicas y Sociales (Colombia)
Centro de Perfeccionamiento Experimentación e Investigaciones Pedagógicas (Chile)
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Colombia)
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (México)
Departamento Nacional de Planeamiento (Colombia)
Educación para Todos
Educación General Básica (Costa Rica)
Programa Extendido de Inmunización
Fondo de Población de las Naciones Unidas
Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Costa Rica)
Fundación para el Desarrollo de la Educación en Salud en Colombia
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Banco Inter-Americano de Desarrollo
Instituto Mixto de Ayuda Social (Costa Rica)
Instituto Mexicano de Seguridad Social
Infección Respiratoria Aguda
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (México)
Junta Nacional de Jardines Infantiles (Chile)
Ministerio de Cultura y Juventud (Costa Rica)
Programa de Mejoramiento de la Calidad Educacional (Chile)
Ministerio de Educación Pública (Costa Rica)
Ministerio de Planificación y Coordinación (Chile)
Ministerio de Educación (Chile)
Ministerio de Salud (Chile)
Ministerio de Salud (Costa Rica)
Ministerio del Trabajo y Seguridad Social (Costa Rica)
Organización de Estados Americanos
Organización de Cooperación y Desarrollo Económico
Organización de Estados Iberoamericanos
Organización Mundial de Educación Preescolar
Organización no gubernamental
Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe
Plan de Acción para la Infancia (Colombia)
Organización Panamericana de la Salud/ Organización Mundial de la Salud
Patronato Nacional de la Infancia (Costa Rica)
Programa de Educación Familiar para el Desarrollo Infantil (Colombia)
Planes Regionales para la Infancia y Adolescencia (Chile)
Secretaría de Desarrollo Social (México)
Servicio Nacional de Menores (Chile)
Sistema de Información Gerencial de la Atención Integral (Costa Rica)
Sistema Nacional de Evaluación de Resultados (Colombia)
Sistema Nacional de Bienestar Familiar (Colombia)
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
5
6
Resumen Ejecutivo
1. El propósito del presente estudio es examinar, desde la perspectiva de los países latinoamericanos, los diferentes mecanismos intersectoriales y en un menor grado, interinstitucionales de coordinación de cuidado y educación de la primera infancia (CEPI) y analizar
los factores que facilitan o traban su exitosa coordinación a nivel nacional. El estudio se
ha realizado tomando como punto de partida las experiencias nacionales de cinco países (Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba y México), la revisión de la literatura sobre temas
relevantes y la sistematización y el análisis de la información recabada. En este estudio,
se analizan aspectos de los mecanismos intersectoriales de cooperación tales como el
origen de la iniciativa, la estructura y composición del mecanismo, las funciones desarrolladas por cada uno, los resultados de la coordinación y las lecciones derivadas de estas
experiencias.
2. En la Declaración Mundial sobre Educación para Todos, adoptada en Jomtien (1990),
la comunidad internacional se comprometió a fomentar el cuidado y educación de la
primera infancia desde el momento del nacimiento, “lo que puede conseguirse mediante
medidas destinadas a la familia, la comunidad o las instituciones, según convenga”. Diez
años más tarde, con ocasión del Foro Mundial de Educación, los países y las organizaciones acordaron “extender y mejorar la protección y cuidado integrales de la primera
infancia, especialmente de los niños más vulnerables y desfavorecidos” como uno de los
seis objetivos del Marco de Acción de Dakar. Estas dos declaraciones de Educación para
Todos cristalizaron las dos ideas cruciales de CEPI: por una parte, que los seres humanos
nacen con necesidades de aprendizaje y el derecho a satisfacerlas, y por otra, que el
desarrollo y las necesidades de aprendizaje de los niños pequeños son multifacéticas y
requieren cuidado y educación integrales.
3. Los conceptos relacionados con la infancia y la atención de sus necesidades cambiaron drásticamente durante el siglo XX particularmente en la segunda mitad debido a la
intervención de por lo menos tres factores: la reducción de la tasa de mortalidad infantil;
la creciente sensibilización de la opinión pública acerca de los derechos del niño, y un
mayor impulso a las iniciativas de investigación, así como los nuevos conocimientos sobre el desarrollo durante esta etapa de la niñez y los beneficios que aporta una atención
integral. En la medida que un mayor número de niños y niñas lograba sobrevivir y crecer,
se hacía evidente que sus necesidades de cuidado y educación iban mucho más allá
que simplemente sobrevivir. Al mismo tiempo, las declaraciones internacionales sobre
los derechos del niño sensibilizaron a la opinión pública respecto de la obligación del
gobierno y de la sociedad civil, en su conjunto, de proteger el derecho humano que todos
los niños y niñas tienen a desarrollar plenamente su potencial. Adicionalmente, estudios
de investigación en neurociencias y sicología cognitiva han demostrado reiteradamente
que los estímulos recibidos durante la primera infancia son vitalmente importantes para
el desarrollo del niño y tienen un impacto significativo sobre su futuro. La educación de
padres y familias en el cuidado y educación de sus hijos e hijas y su activa participación
en este proceso también han demostrado ser un factor fundamental durante esta crítica
etapa de la vida.
4. Actualmente, los programas y políticas de la primera infancia se caracterizan por la diversidad de sectores e instituciones tanto gubernamentales (por ej., educación, salud,
bienestar social, la mujer, el trabajo) como no gubernamentales (por ej., las familias y
comunidades, las ONGs, la iglesia, entidades con y sin fines de lucro), que han comprometido su participación. Si bien esta diversidad ha permitido aumentar la cobertura
y llegar a las poblaciones más vulnerables, la falta de coordinación intersectorial e interinstitucional ha tenido por resultado la realización de iniciativas superpuestas e intervenciones de baja calidad. Por esta razón, la coordinación entre los distintos sectores
de gobierno, así como entre las instituciones gubernamentales, no gubernamentales e
intergubernamentales, representa un gran desafío al desarrollo de políticas y programas de la primera infancia.
5. En general, la creación de mecanismos de coordinación intersectorial para el cuidado y
educación de la primera infancia obedece a inspiraciones distintas que, por el hecho de
7
tener distintos orígenes, influye sobre las estructuras de estos mecanismos. Se pueden
identificar cuatro orígenes diferentes. En primer lugar, aquellos impulsados por iniciativas
internacionales como la Convención sobre los Derechos del Niño (1989) y la Cumbre
Mundial en favor de la Infancia (1990). Segundo, algunos mecanismos encuentran su
origen en los planes nacionales de desarrollo integral de gobiernos centralizados, con
frecuencia puestos en marcha por un Presidente que recién asume la administración del
país. La estructura coordinadora de estos primeros dos mecanismos tiende a ser formal y
presidida por autoridades de alto nivel, como el Presidente y la Primera Dama, y/o están
bajo la coordinación de un grupo de ministros o ministerios no ejecutores (no sectoriales),
como el Ministerio de Planeación o de Desarrollo Social. Algunos de estos mecanismos
de coordinación se caracterizan por contar con estructuras paralelas de carácter político
y técnico, las primeras conformadas por autoridades de alto nivel a menudo ministros de
sectores relevantes y las últimas, por los funcionarios técnicos de los sectores respectivos.
8
6. Un tercer tipo lo constituyen las iniciativas impulsadas por algunos ministerios sectoriales que abren la posibilidad de participación y colaboración a otros sectores gubernamentales e instituciones no gubernamentales. En los estudios nacionales la institución
citada con más frecuencia es el Ministerio de Educación, seguida por el Ministerio de
Salud. El propósito de estas iniciativas suele ser específico y de naturaleza técnica y
la coordinación es conducida por un ministerio sectorial responsable por la implementación de políticas y poseedor de conocimientos técnicos en ese campo. Cuarto, una
organización no gubernamental o incluso un/a especialista en el desarrollo de la primera
infancia puede crear un grupo intersectorial informal y trabajar en red con organizaciones
gubernamentales e internacionales con intereses comunes en este campo. Las alianzas
pueden tener diversos propósitos, e ir desde aspectos técnicos específicos hasta lobbies
políticos orientados a otorgar a la atención de la primera infancia un lugar preferencial en
la agenda política nacional. Dependiendo del objetivo perseguido, el nivel jerárquico del
sector gubernamental involucrado podría variar considerablemente y, en general, para
propósitos específicos y de naturaleza técnica los sectores gubernamentales pueden
estar representados por niveles jerárquicos más bajos, técnicos y operacionales. Por otra
parte, si la intención es el cabildeo político que persigue influenciar la toma de decisiones,
se hace necesario apelar a autoridades de más alta jerarquía.
7. En términos de composición, las entidades gubernamentales (ministerios, servicios e
institutos gubernamentales) tienen mucho más representación que las organizaciones
no gubernamentales. Segundo, en cada caso descrito en los estudios nacionales, los
Ministerios de Educación y Salud han estado presentes, hecho que destaca el rol clave que desempeñan estos dos sectores en la coordinación intersectorial de políticas y
programas de la primera infancia. Tercero, cuando las iniciativas de coordinación intersectorial refieren al desarrollo de políticas o planes nacionales, pareciera haber más organismos (particularmente gubernamentales) representados. Cuarto, generalmente los
mecanismos de coordinación de alto perfil son estrictamente gubernamentales y normalmente cuentan con el apoyo de organizaciones internacionales. Prácticamente todas las
iniciativas crearon grupos nacionales de coordinación intersectorial ad hoc (comisiones,
comités, consejos, etc.) de carácter formal. Con frecuencia, éstos eran convocados por la
Presidencia, de manera que cada sector participante brindara apoyo a las iniciativas y se
comprometiera con ellas. Sin embargo, invariablemente dichos grupos de coordinación
intersectorial seguían trayectorias distintas o se abanderaban con diferentes sectores.
8. Las áreas de acción varían considerablemente dependiendo de los objetivos perseguidos, a pesar de lo cual ciertas tendencias se han hecho evidentes. Algunos ejemplos
de mediados de la década de los 80 derivados de las iniciativas de seguimiento de la
Cumbre Mundial en favor de la Infancia, como la reducción de las tasas de mortalidad
infantil, el mejoramiento de la supervivencia materna y el logro de la vida saludable, están orientados a sensibilizar a la opinión pública sobre temas de supervivencia y salud.
Se ha informado de dos programas comunitarios de cuidado y educación de la primera infancia que, a través de la formación de padres y familias, intentan llegar al mayor
número posible de niños y niñas pequeños. Algunas iniciativas específicas y técnicas,
como el desarrollo de un currículo o indicadores para la primera infancia, se han estructurado en torno a una diversidad de conocimientos especializados relacionados con la
primera infancia, con el objeto de desarrollar un marco integral para la prestación o el
monitoreo de servicios de cuidado y educación de la primera infancia. El marco está
basado en una opinión consensuada respecto de las competencias que se espera que
un niño o niña desarrolle. Asimismo, la capacitación y comunicación se destacan como
importantes estrategias de concientización de la población en términos del derecho que
le corresponde a cada niño de recibir protección, cuidado y educación; la provisión de
herramientas y conocimientos necesarios para una atención integral de la primera infancia,
y la ampliación de la cobertura del servicio de modo que incluya programas ofrecidos en
establecimientos educacionales, en el hogar y en otros espacios comunitarios.
9. En relación con las modalidades de acción, la mayoría de los mecanismos de coordinación
intersectorial ha incorporado un plan de trabajo en la etapa inicial con el propósito de
definir de manera concertada una visión general, objetivos, estrategias y tareas comunes,
así como los sectores y las personas que asumirán la responsabilidad por implementarlos.
En ciertos casos, las responsabilidades de cada uno de los sectores o instituciones
participantes forman parte de convenios formales de coordinación intersectorial. Con
frecuencia, los procesos de coordinación y planificación intersectorial son replicados
a los niveles subnacional (provincia, estado, departamento) y local (municipalidades).
Esta coordinación “vertical” entre los niveles nacional, subnacional y local, se mantiene
a través de comunicaciones, consultas, programas de capacitación, fortalecimiento de
la capacidad y visitas en terreno realizadas por los representantes del equipo nacional
de coordinación. En tanto que algunos mecanismos de coordinación intersectorial han
incorporado nuevas actividades y/o responsabilidades sectoriales a estructuras de
planificación ya existentes, otras iniciativas han requerido el uso de recursos humanos
y financieros adicionales, particularmente, en términos de liderazgo técnico, apoyo
político, el compromiso de los participantes y la capacidad financiera para sustentarse
en el tiempo. Los sectores e instituciones participantes se reúnen periódicamente, para
evaluar el avance de los planes de acción y realizar los ajustes necesarios. A nivel político,
las reuniones periódicas se convocan con menos frecuencia entre una y tres veces al
año, pero contribuyen a revigorizar el impulso político y, a través de la participación de
autoridades de gobierno de alto nivel, a dar mayor visibilidad a las iniciativas. Los grupos
de coordinación técnica se reúnen con más frecuencia quincenal o mensualmente,
y a veces se constituyen en subcomisiones o en grupos de trabajo que tratan temas
específicos, con el objeto de desarrollar propuestas para ser analizadas posteriormente
por las comisiones.
10. Se destacan entre los resultados de las iniciativas de coordinación intersectorial analizadas:
1) el mayor grado de sensibilización de la opinión pública en relación con la importancia
del cuidado y educación de la primera infancia; 2) la ampliación de la cobertura del
cuidado y educación integral, y 3) el desarrollo de una visión compartida de la primera
infancia integral y la construcción colectiva de políticas para la primera infancia. Existe
consenso entre los estudios nacionales en el sentido de que el cuidado y educación de la
primera infancia debería ser la preocupación y responsabilidad de los distintos sectores
de gobierno y que la coordinación entre ellos es fundamental si se ha de ofrecer una
atención integral al mayor número de niños y niñas posible.
11. No existe un modelo único que garantice la efectividad y sustentabilidad de los mecanismos
de coordinación intersectorial, en tanto que hay numerosos factores ideológicos, políticos
y culturales que pueden interactuar. No obstante lo anterior, para crear y mantener los
mecanismos de coordinación intersectorial, es esencial contar con la voluntad y el apoyo
político explícito de las autoridades de alto nivel. Este respaldo político es necesario y,
si se desea dar visibilidad e importancia a las iniciativas, debe provenir no sólo de las
autoridades máximas de gobierno (por ej., el Presidente) sino, también, de cada sector
de gobierno (por ej., ministros). Adicionalmente, dicho respaldo debe ser consistente y
permanente ya que, como suele suceder, con los cambios de gobierno y/o autoridades,
la voluntad política y las prioridades de las nuevas autoridades también pueden cambiar,
poniendo en riesgo el mecanismo de coordinación. En los estudios nacionales analizados
9
se observa la tendencia a nombrar comisiones ad hoc coordinadas por una autoridad
central o por ministerios no ejecutores para dirigir el desarrollo de políticas o planes
nacionales, en tanto que la ejecución de programas o estrategias específicas de planes
o políticas nacionales son dirigidas por ministerios sectoriales. Una iniciativa intersectorial
coordinada por un grupo de coordinación ad hoc de alto perfil o por un ministerio no
ejecutor, tiene la ventaja de conferir a la iniciativa alta visibilidad e impulso político y
reducir el sesgo hacia ciertos sectores (por ej., salud, educación). Por otra parte, una
iniciativa intersectorial coordinada por un ministerio sectorial puede otorgar al mecanismo
el liderazgo técnico requerido y garantizar un cierto nivel de sustentabilidad en términos
de recursos humanos y financieros. Por consiguiente, la decisión de encomendar el
liderazgo de la coordinación a un ministerio dependerá de los diferentes elementos que
conformen las estructuras políticas y sociales, tales como el grado de jerarquía política,
la superposición de funciones entre los sectores, el objetivo de los mecanismos de
coordinación, la existencia de una visión holística de la primera infancia compartida y el
mandato de cada sector, respecto de esa visión.
10
12. El estudio concluye definiendo varios elementos clave considerados necesarios para una
satisfactoria coordinación intersectorial de políticas y programas de la primera infancia: 1)
el reconocimiento de los derechos, necesidades y potencial de los niños y niñas; 2) una
visión compartida sobre la atención integral de la primera infancia; 3) la voluntad política
sustentable en el tiempo y el liderazgo técnico; 4) la consciente toma de decisiones
conjuntas a nivel nacional, y 5) la activa participación de la sociedad civil, sobre todo de
las familias y comunidades. En la región de América Latina caracterizada por su alto índice
de inequidad, desastres naturales, crisis económicas e inestabilidad política y social,
la coordinación intersectorial, concretada a través de compromisos, construcción y la
acción colectiva y sustentable por parte de todos los actores, es una condición necesaria
para garantizar el derecho de todos los niños y niñas a satisfacer sus necesidades de
aprendizaje y de desarrollo holístico.
1.
11
Introducción
12
E
n la Declaración Mundial sobre Educación para Todos, adoptada en Jomtien en
19901, la comunidad internacional se comprometió a fomentar el cuidado y educación de la
primera infancia (CEPI) desde el momento del nacimiento,“lo que puede conseguirse mediante medidas destinadas a la familia, la comunidad o las instituciones, según convenga”.
Diez años más tarde, con ocasión del Foro Mundial de Educación, los países y las organizaciones establecieron “extender y mejorar la protección y cuidado integrales de la primera
infancia, especialmente de los niños más vulnerables y desfavorecidos”2.
Estas dos declaraciones de Educación para Todos marcaron un hito histórico en el
campo del cuidado y educación de la primera infancia, cristalizando las dos ideas cruciales: por una parte, que los seres humanos nacen con necesidades de aprendizaje y el derecho a satisfacerlas, y por otra, el desarrollo y las necesidades de aprendizaje de los niños
de corta edad son multifacéticas y requieren cuidado y educación integrales.
Adicionalmente, el Marco de Acción de Dakar se refiere explícitamente a las implicaciones
de los programas:
Esos programas han de ser integrales, estar centrados en todas las necesidades del niño y abarcar la salud, la nutrición y la higiene, además del
desarrollo cognoscitivo y psicosocial. Las alianzas entre gobiernos, ONGs,
comunidades y familias pueden contribuir a que se imparta a los niños una
buena atención y educación, sobre todo a los más pobres, mediante actividades centradas en el niño y la familia, basadas en la comunidad y respaldadas por políticas nacionales multisectoriales y recursos adecuados3.
En la actualidad, pareciera existir consenso entre los gobiernos nacionales, las organizaciones internacionales y no gubernamentales, los investigadores y los profesionales en
práctica activos en el cuidado y educación de la primera infancia, en el sentido de que existe la necesidad de promover programas integrales que fomenten el desarrollo holístico de
los niños y niñas pequeñas. Por otra parte, los actuales programas y políticas de la primera
infancia se caracterizan por la diversidad de sectores e instituciones tanto gubernamentales
(por ej., educación, salud, bienestar social, la mujer, el trabajo) como no gubernamentales
(por ej., las familias y comunidades, las ONGs, la iglesia, entidades con y sin fines de lucro),
que han comprometido su participación. Si bien esta diversidad ha permitido aumentar la
cobertura y llegar a las poblaciones más vulnerables, la falta de coordinación intersectorial
e interinstitucional ha tenido por resultado iniciativas imbricadas e intervenciones de baja
calidad4. Por esta razón, la coordinación entre los distintos sectores de gobierno, así como
entre instituciones gubernamentales, no gubernamentales e intergubernamentales representa un gran desafío al desarrollo de políticas y programas de la primera infancia.
En la década de los 80 y 90, los países de la región de América Latina concentraron
sus esfuerzos en ampliar la cobertura del cuidado y educación de la primera infancia y, en
particular, llegar a la población no escolarizada y a los grupos más vulnerables. Sin embargo, hacia fines de los años 90, se evidencia una mayor preocupación por la calidad de los
programas para la primera infancia especialmente en aquellos países que ya habían alcanzado mejores tasas de cobertura. Simultáneamente en toda la región, y en la medida que
el concepto de la dimensión múltiple del desarrollo de la primera infancia gana adeptos,
se ha ido promoviendo un enfoque integral del cuidado y educación de la primera infancia,
donde se articula el componente del cuidado para atender las necesidades fisiológicas y
psicológicas del niño con el componente educacional orientado a fomentar el desarrollo
intelectual y psicosocial del niño.
A nivel mundial, la UNESCO ha explorado mecanismos alternativos de coordinación
nacional de cuidado y educación de la primera infancia, basados en la revisión de la litera-
13
1
Declaración Mundial
sobre Educación para
Todos, Artículo V. París,
UNESCO, 1990.
2
Marco de Acción de
Dakar de Educación para
Todos: Cumplimiento de
Nuestros Compromisos
Colectivos. París,
UNESCO, 2000.
3
Comité de Redacción,
Foro Mundial de
Educación. Comentario
Detallado sobre el Marco
de Acción de Dakar.
París, UNESCO, 2000.
p. 15.
4
Ver, por ejemplo,
Informe Subregional
para América Latina.
Educación para Todos:
Evaluación para el Año
2000. Santiago, Chile,
OREALC/UNESCO
Santiago, 2000.
tura y en dos estudios de casos (México y Namibia) 5. El estudio concluye que la alianza y
el liderazgo equilibrados representan una condición esencial aunque difícil de lograr para
garantizar la efectiva coordinación de iniciativas de cuidado y educación de la primera
infancia y el desarrollo e implementación de políticas de educación y cuidado integrales.
Adicionalmente, mientras que la coordinación intersectorial suele tener éxito en la consecución de tareas o programas específicos en el corto plazo, la coordinación sustentable de
iniciativas integrales de cuidado y educación requiere “una decisión nacional en el campo
de la primera infancia liderada por el sector dirigente, sin la cual incluso una medida moderada que busque acuerdos, tal como la creación de un [mecanismo de coordinación],
generalmente no será muy efectiva”.
Por consiguiente, el propósito del presente estudio es examinar dentro del contexto
de América Latina (y dentro del contexto de cada país) los diferentes mecanismos intersectoriales y en un menor grado interinstitucionales de coordinación nacional de cuidado
y educación de la primera infancia, que han sido implementados en los diversos países y
analizar los factores que traban o facilitan su exitosa coordinación. Su objetivo general es
contribuir al mejoramiento de la coordinación intersectorial en la elaboración de políticas y
programas de cuidado y educación de la primera infancia a nivel nacional, con la finalidad
de optimizar los recursos técnicos y financieros y evitar la superposición y fragmentación
de los esfuerzos orientados al desarrollo holístico de la primera infancia. Con este propósito,
en la segunda sección se ofrece una breve descripción de la metodología empleada en
el estudio y en la tercera sección se desarrolla su marco conceptual y analítico. La cuarta
sección describe el estado actual de la primera infancia en América Latina, su cuidado y
educación. La quinta sección contiene el resumen de los estudios realizados en cinco países, seguido en la sexta sección por su síntesis y análisis. Finalmente, en la séptima sección
se ofrecen algunas conclusiones que destacan los elementos esenciales que deben estar
presentes para una efectiva coordinación intersectorial en materia de políticas y programas
de cuidado y educación de la primera infancia.
14
5
UNESCO. Coordinación
Intersectorial para
la Primera Infancia:
Lecciones por Aprender.
Notas de la UNESCO
sobre las Políticas de
la Primera Infancia, Nº
9, enero 2003. París,
UNESCO, 2003.
2.
15
Metodología
16
E
l proyecto considera tres etapas: (1) cinco estudios nacionales que permiten el
relevamiento de ejemplos y experiencias sobre cooperación intersectorial en materia de políticas y programas de la primera infancia; (2) revisión de la literatura sobre temas relevantes,
y (3) sistematización y análisis de la información recabada.
En una primera etapa, la Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América
Latina y el Caribe (OREALC/UNESCO Santiago) elaboró los términos de referencia de los
estudios nacionales y seleccionó cuatro países un país por cada subregión: Costa Rica
(América Central), Cuba (Caribe hispanoparlante), Colombia (países andinos) y Chile (Cono
Sur). México se agregó a la lista en atención a que la sede UNESCO, habiendo realizado
un estudio de casos sobre la experiencia mexicana, compartió este documento de trabajo
con la OREALC/UNESCO Santiago. Este último estudio, si bien constituye un documento de
trabajo inédito, contiene interesantes ejemplos de coordinación intersectorial e interinstitucional y aporta un valioso análisis de sus experiencias. El hecho de que los estudios nacionales fueran realizados por algunos de los más distinguidos especialistas y/o instituciones
de educación de la primera infancia que, además, estuvieran directamente involucrados en
las experiencias de coordinación intersectorial analizadas es, ciertamente, una circunstancia muy afortunada.
Tabla 1: Estudios nacionales que forman parte de este análisis regional.
País
Subregión
Autor
Chile
Cono Sur
María Victoria Peralta E.
Colombia
Países andinos
CINDE
Costa Rica
América Central
Francisco Esquivel Villegas
Cuba
Caribe hispanoparlante
CELEP
México
Documento de trabajo,
presentado a la Sede UNESCO
Robert G. Myers
La OREALC/UNESCO Santiago revisó los informes preliminares presentados por los
diversos países y posteriormente les hizo llegar comentarios y observaciones con el fin de
que éstos fueran considerados para su inclusión en el informe final. Los resúmenes de los
informes nacionales se incluyen en este informe sintetizado.
Paralelamente, la OREALC/UNESCO Santiago revisó la literatura con el objeto de
recabar antecedentes sobre cuidado y educación de la primera infancia y, específicamente,
sobre experiencias de coordinación intersectorial en materia de políticas y programas. El
propósito de este informe no es desarrollar un análisis teórico o examinar la naturaleza de
las políticas y programas per se, sino, más bien, caracterizar los diferentes modelos regionales de coordinación intersectorial e interinstitucional en el ámbito del cuidado y educación
de la primera infancia e identificar sus logros y desafíos. Asimismo, en el presente informe
regional se destacan los factores que facilitan la coordinación en los niveles de políticas y
programas.
17
18
3.
19
Marco Conceptual
y Analítico
20
C
omo se mencionara anteriormente, a niveles regional y global existe una tendencia generalizada a adoptar un enfoque multidimensional y multidisciplinario hacia el cuidado
y educación de la primera infancia (CEPI), lo cual contribuye a promover la coordinación intersectorial en el desarrollo de políticas y programas en este ámbito. Para entender con mayor claridad la razón que llevó a numerosas organizaciones internacionales y especialistas
en el cuidado y educación de la primera infancia a concebir el desarrollo holístico del niño
como la meta fundamental del cuidado y educación de la primera infancia, sería necesario
deconstruir conceptos básicos como “primera infancia”, “desarrollo holístico”, “cuidado y
educación integral de primera infancia” y “coordinación intersectorial”. Por consiguiente, en
esta sección se analiza la construcción histórica y social de estos conceptos y cómo llegaron a tener el uso que se les da en la actualidad.
Según un estudio de la OREALC/UNESCO Santiago6, si bien hay consenso en que
la definición de “infancia” corresponde a la población menor de 18 años, de acuerdo con la
Convención sobre los Derechos del Niño, el término “primera infancia” adopta distintas definiciones entre los distintos sectores y especialistas en la primera infancia. Por ejemplo, el
sector salud ha definido la “infancia” como la población menor de 5 años, en circunstancias
que para el sector educativo abarcaría la población menor de 6 años. Otros argumentan
que la primera infancia abarca el período entre el nacimiento y los 8 años de edad7. En
general, la selección de edad tope de la primera infancia dependerá de lo que cada sector
considere importante: el sector salud considera los primeros 5 años como el período crítico
de supervivencia8, mientras que para el sector educación la edad de 6 años normalmente
señala el comienzo de la escuela primaria. Sin embargo, en América Latina la idea de que
la primera infancia se prolonga desde el nacimiento e incluso desde el estado prenatal hasta el comienzo de la educación primaria, adquiere cada día mayor popularidad.
Los conceptos de (primera) infancia, cuidado y educación actualmente utilizados,
son de origen reciente. En el mundo occidental, las estructuras familiar y social que rodeaban al niño, cambiaron drásticamente después de la Revolución Industrial del siglo XVIII. En
el pasado, en lo que era una sociedad predominantemente agrícola y rural, los niños socializaban y eran criados como parte de la familia ampliada y, desde una temprana edad, se esperaba que ayudaran a los adultos en las tareas domésticas y laborales, incluso cuidando a
niños menores. En este sentido, los niños se hacían adultos muy temprano y no disfrutaban
de la niñez como una etapa separada, como es el caso de los niños de hoy9. El avance
de la industrialización y urbanización en los siglos XVIII y XIX, la progresiva nuclearización
de la familia y la inserción de la mujer en el mercado laboral formal, acompañado por un
aumento de la tasa de matrícula de los niños mayores, pusieron de relieve la necesidad de
proporcionar un servicio de cuidado y un entorno de socialización adecuados para los hijos
pequeños de padres trabajadores. Por otra parte, al igual que en un pasado predominantemente rural, numerosos niños pobres debieron enfrentar y superar altas tasas de mortalidad
provocadas por enfermedades y desnutrición. Como resultado de esta situación, comenzaron a aparecer programas de primera infancia de dos tipos: por una parte, programas de
estimulación temprana para niños urbanos provenientes de una creciente clase media y/o
hijos de padres trabajadores, y por otra, programas de bienestar social para el cuidado de
huérfanos y niños indigentes10.
Sin embargo, los conceptos en torno a la primera infancia y a la atención de sus
necesidades cambiaron drásticamente durante el siglo XX, particularmente en los últimos
cincuenta años. Al menos tres factores contribuyeron a este cambio conceptual: 1) la reducción de la tasa de mortalidad infantil; 2) la creciente sensibilización de la opinión pública
sobre los derechos del niño, y 3) un mayor énfasis en la investigación y conocimientos sobre
el desarrollo de la primera infancia y en los beneficios que aporta una atención integral. La
Revolución Industrial, la urbanización y la modernización mejoraron considerablemente el
acceso de las personas a recursos y servicios sociales, médicos, tecnológicos y nutricionales. Como resultado de este progreso, la tasa de mortalidad infantil se redujo y la atención
de la primera infancia dejó de centrarse exclusivamente en la supervivencia de los niños.
21
6
OREALC/UNESCO
Santiago. Síntesis
Regional de los
Indicadores de la Primera
Infancia. Santiago, Chile,
OREALC/UNESCO
Santiago, 2004. En este
estudio se analizan y
sistematizan definiciones
conceptuales e
indicadores relacionados
con la primera infancia en
América Latina.
7
Por ejemplo, Evans,
Myers y Ilfeld (2000) y
UNICEF (2001). Estado
Mundial de la Infancia
2001.
8
PAHO. Iniciativa Niños
Saludables, Meta 2002,
disponible en www.paho.
org/Spanish/HCP/HCT/
IMCI/meta2002-about.
htm, citado en OREALC/
UNESCO Santiago. Una
Propuesta de Indicadores
de Educación de
la Primera Infancia
en América Latina:
Documento de trabajo.
Santiago, Chile, OREALC/
UNESCO Santiago, 2004.
9
Myers, R. G. The
Twelve Who Survive:
Strengthening
Programmes of Early
Childhood Development
in the Third World. New
York, Routledge, 1992.
10
ibid.
Los siguientes gráficos muestran el continuo descenso de la tasa de mortalidad en América
Latina y el Caribe así como en el resto del mundo en décadas recientes. Mientras que en
1960 la tasa de mortalidad infantil para la región (población de menos de 1 año de edad)
era del orden del 10,2% (es decir, uno de cada 10 niños fallecía antes de celebrar su primer
cumpleaños), hacia el año 2002 la cifra ya había descendido a 2,7%, es decir, se esperaba que al menos 19 de cada 20 niños nacidos (97,3%) sobrevivirían el primer año de vida.
Asimismo, mientras que en 1960, 3 de cada 20 niños en la región (15,3%) no llegaban a la
edad de 5 años, la tasa de mortalidad del 3,4% en 2002 indica una reducción del orden del
450% y significa que, al menos, 19 de cada 20 (96.6%) niños nacidos vivos, alcanzarán la
edad de 5 años.
Tasa de mortalidad infantil (menores de 1 año)
Tasa de mortalidad infantil (menores de 5 años)
126
125
100
96
102
86
79
75
64
60
62
50
57
56
43
36
25
30
27
Región LAC
Global
Mortalidad por cada 1.000 recién nacidos vivos
Mortalidad por cada 1.000 recién nacidos vivos
150
250
197
200
147
150
153
117
123
93
100
Región LAC
Global
87
82
82
36
34
2000
2002
84
50
54
43
0
1960
22
1970
1980
1990
1995
2000
2002
1960
1970
1980
1990
1995
Una tasa de mortalidad más baja (o una tasa de supervivencia más alta, desde una
visión más optimista), implica que habrá un mayor número de niños y niñas que sobrevivirá
y crecerá y, por ende, estos niños y niñas deberán recibir un cuidado que más allá de garantizar su supervivencia contribuya a un desarrollo saludable. En este sentido, Robert G.
Myers, por ejemplo, hace la distinción entre tres conceptos que suelen ser erróneamente
usados como sinónimos: “supervivencia”, “crecimiento” y “desarrollo” del niño11. Myers sugiere definir la supervivencia del niño que normalmente se define en términos negativos,
como la “no morir” como un “proceso activo de búsqueda de la salud, el tránsito hacia el
extremo saludable de la muerte, en lugar de simplemente prevenir o detener el proceso de
muerte”. Asimismo afirma que, si bien el crecimiento del niño se debe al aumento del número y tamaño de sus células, el desarrollo del niño se caracteriza por cambios en complejidad y funcionalidad y, por lo tanto, debe definirse como “un proceso de evolución durante
el cual el niño aprende a manejarse en planos de movimiento, pensamiento, sentimiento y
de relaciones con los demás cada vez más complejos”. Sin embargo, critica el hecho que
los gobiernos continúan poniendo demasiado énfasis en la supervivencia del niño y en sus
necesidades de nutrición e inmunización.
Myers, R. G. The
Twelve Who Survive:
Strengthening
Programmes of Early
Childhood Development
in the Third World. New
York, Routledge, 1992.
11
Principio Nº 2 de
la Declaración de los
Derechos del Niño
(1959), citado en Myers,
R. G. The Twelve Who
Survive: Strengthening
Programmes of Early
Childhood Development
in the Third World. New
York, Routledge, 1992.
En este aspecto, las declaraciones internacionales sobre los derechos del niño han
sensibilizado a los gobiernos y a la sociedad en su conjunto acerca de su obligación de proteger el derecho humano de los niños a desarrollar su pleno potencial. La Declaración de
los Derechos del Niño, adoptada unánimemente por la Asamblea General de las Naciones
Unidas en 1959, reconoce como uno de los diez principios, el derecho del niño y niñas a
tener oportunidades que les permitirán satisfacer sus diversas necesidades de desarrollo:
12
El niño gozará de una protección especial y dispondrá de oportunidades y servicios, dispensado todo ello por la ley y por otros medios,
para que pueda desarrollarse física, mental, moral, espiritual y socialmente en forma saludable y normal, así como en condiciones de libertad y dignidad12.
Veinte años después, en 1979, se proclamó el Año Internacional del Niño, hecho que
generó mucho entusiasmo y dio origen a iniciativas para promover la atención a la “personalidad integral del niño” y sus necesidades multidimensionales de desarrollo. Sin embargo, no
hubo una implementación sistemática de programas e iniciativas para atender las diversas
necesidades de desarrollo infantil y el entusiasmo inicial a favor de la “visión holística de
las necesidades del niño” pareció desplomarse ante el ímpetu de las “cruzadas” que propugnaban el cuidado primario de salud y la supervivencia del niño.13 La Convención de los
Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1989 y
ratificada por todos los Estados excepto por los Estados Unidos de América y Somalia, dio
un fuerte impulso político a la visión de los derechos que le corresponden a cada niño o niña
como un ser individual y como integrante de una familia y comunidad, independiente de sexo,
religión u origen social. La Convención, centrada en la visión holística de las necesidades del
niño exhorta a los Estados miembros a reconocer “el derecho de todo niño a un nivel de vida
adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social. (Artículo 27)”14.
Sin embargo, fue la Declaración Mundial de Educación para Todos (Jomtien, 1990)
la que introdujo el concepto de aprendizaje desde el momento de nacer e incluyó, por primera vez, el cuidado y educación de la primera infancia como parte de las necesidades
de aprendizaje que toda persona niño, joven y adulto tiene derecho a satisfacer. Asimismo,
esta Declaración, por el hecho de ampliar los medios y el alcance de la educación básica
y de recomendar, además de programas institucionales formales, programas de cuidado y
educación de la primera infancia basados en la familia y en la comunidad, también representó un hito histórico (Artículo V). En este sentido, el aprendizaje, o la educación, no es
sinónimo de escolarización y el aprendizaje del niño no comienza al momento de iniciar su
educación primaria, sino al instante de nacer. Incluso en la Convención sobre los Derechos
del Niño, el derecho de éste a recibir una educación refiere al sistema formal de educación,
que comienza a nivel primario, continúa en nivel secundario y concluye con la educación
superior y la formación profesional (Artículo 28). Por lo tanto, la Declaración de Jomtien
contribuyó a esclarecer el concepto de necesidades de aprendizaje de la primera infancia,
algo que en el pasado no se había abordado en forma específica o en su totalidad.
Desde entonces, el concepto de “aprendizaje”, estrechamente vinculado al de “desarrollo” e inseparable de éste, comenzó a aparecer cada vez con más frecuencia en el
discurso sobre primera infancia. No obstante, la definición de “aprendizaje” asociado con
la primera infancia contrariamente a otros términos como “cuidado” o “desarrollo” se discute con menos frecuencia fuera del campo de la sicología, presumiblemente debido a la
tradicional preocupación con la salud y supervivencia durante esta etapa inicial de vida.
Según la OREALC/UNESCO Santiago, el propio desarrollo individual implica un proceso de
aprendizaje cultural y socialmente contextualizado, que ocurre en forma paralela al progresivo proceso de desarrollo biológico y psicosocial que sigue un curso relativamente universal. “Aprender”, por otra parte, significa “apropiarse y dar sentido a la experiencia humana
culturalmente organizada, a partir de las estructuras de que se dispone en un momento
determinado”:
“es decir, lo que el niño es capaz de hacer y aprender depende tanto de
su nivel de desarrollo operatorio como del conjunto de conocimientos
que ha construido en sus experiencias previas de aprendizaje, por lo
que si bien el nivel de desarrollo condiciona los posibles aprendizajes
que se pueden realizar gracias a la educ ación, ésta a su vez puede
modificar el nivel de desarrollo efectivo del niño a través de los aprendizajes que promueve”15.
23
13
Myers, R. G. The
Twelve Who Survive:
Strengthening
Programmes of Early
Childhood Development
in the Third World. New
York, Routledge, 1992.
14
Secretariado de las
Naciones Unidas. La
Convención sobre los
Derechos del Niño.
1989. Disponible en:
http://www.unicef.org/crc/
fulltext.htm.
OREALC/UNESCO
SANTIAGO. Una
Propuesta de Indicadores
de Educación de
la Primera Infancia
en América Latina:
Documento de trabajo.
Santiago, Chile, OREALC/
UNESCO Santiago, 2004.
15
En consecuencia, el término “educación de la primera infancia” se usa más frecuentemente para enfatizar la intención de estimular el desarrollo y el aprendizaje temprano del
niño. Por ejemplo, Peralta (2000), define educación de la primera infancia como “los procesos educativos oportunos y pertinentes que se generan a partir de las necesidades, fortalezas, intereses, y características del [niño], a fin de favorecer aprendizajes significativos
que aporten a su desarrollo integral...”16. Por consiguiente, en el Marco de Acción de Dakar
(2000), las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales asumen el compromiso
explícito de “extender y mejorar el cuidado y educación integrales de la primera infancia,
especialmente de los niños más vulnerables y desfavorecidos”17.
Además de esta mayor sensibilización sobre los derechos inherentes del niño, en
décadas recientes varios estudios de investigación en el área de neurociencia y sicología
cognitiva han demostrado en forma incontrovertible que los estímulos positivos durante la
primera infancia tienen una importancia crítica, ya que es precisamente en esta etapa particularmente durante los primeros dos años de vida cuando aproximadamente mil millones
de células cerebrales forman complejas conexiones (sinapsis) entre ellas. Si bien los genes
determinan parte de estas conexiones, los estímulos que el niño recibe del entorno inciden
en forma importante sobre su posterior desarrollo físico, psicológico y cognoscitivo. En
consecuencia, cuando estos estímulos son negativos, es decir, son productos de actos
de violencia, causados por una condición de pobreza, mala nutrición o falta de afecto o
protección, el niño corre un mayor riesgo de presentar problemas de desarrollo, bajo rendimiento en la escuela o en el trabajo, problemas psicológicos y mentales y comportamiento
antisocial. Por otra parte, los estímulos positivos, como una constante relación de afecto y
cariño entre el niño y sus padres, así como una educación de la primera infancia de buena
calidad, pueden tener efectos muy positivos en el posterior rendimiento académico del individuo, sus oportunidades de trabajo y su nivel de productividad, todo lo cual puede compensar con creces las desventajas que puedan afectar a un niño que nace en un ambiente
socioeconómico desfavorecido18.
Los resultados de estas investigaciones han contribuido a mejorar y profundizar
nuestros conocimientos y ayudarnos a concebir los primeros años de vida como la estructura que sustentará el futuro crecimiento. Sin embargo, McCain y Mustard (1999) afirman que,
“la nueva evidencia conmemora lo que los buenos padres han estado haciendo por siglos”.
No obstante, nuevos conocimientos relacionados con el desarrollo cerebral, así como estudios longitudinales han demostrado que un entorno que promueva las relaciones afectivas,
una buena alimentación, el cuidado de la salud y otros estímulos positivos, efectivamente
sienta las bases para las etapas posteriores de la vida del individuo. En otras palabras, el
cuidado y educación de la primera infancia representa una inversión costo-efectiva en términos de desarrollo humano.
24
16
Peralta E., M. V.
Breve Reseña sobre
la Educación Inicial en
Latinoamérica: Avances
y Desafíos en Función al
Siglo XXI. Santiago, Chile,
Mimeo, 2000.
17
El Marco de Acción de
Dakar: Educación para
Todos: Cumplimiento de
Nuestros Compromisos
Colectivos. París,
UNESCO, 2000.
Ver, por ejemplo,
McCain y Mustard 1999,
Mustard 2002 y Young
2002.
18
OREALC/UNESCO
Santiago. Participación
de las Familias en
la Educación Infantil
Latinoamericana.
Santiago, Chile, OREALC/
UNESCO Santiago, 2004.
19
Webster’s Third
New International
Dictionary. Cologne,
Germany, Könemann
Verlagsgesellschaft MBH,
1993.
20
En este aspecto, la educación de los padres y la familia y su participación en el cuidado y educación de sus hijos e hijas ha sido tema de intenso debate, fundamentalmente
por tres razones. Primero, la articulación entre la familia y las instituciones de cuidado y
educación de la primera infancia de carácter formal (por ej., centros y jardines infantiles,
programas preescolares) tiene resultados positivos en el desarrollo y aprendizaje del niño.
Segundo, en forma progresiva, los padres están siendo reconocidos y potenciados como
los principales educadores de sus hijos, hecho que pone de relieve la importancia de su
activa participación y creciente responsabilidad en la socialización y educación de sus hijos. Tercero, se ha identificado a la familia (y a la comunidad) como un espacio privilegiado
para el desarrollo y aprendizaje del niño, así como un medio de ampliar la cobertura de la
atención de la primera infancia19. Por todas estas razones, la importancia de la participación
de la familia ha estado presente desde el origen de la educación y cuidado de la primera
infancia habiendo sido ratificada en la Declaración de Jomtien (Artículo V).
Actualmente al menos a nivel de discursos, parece haber consenso sobre el propósito de las políticas y programas de la primera infancia: la atención “integral” para fomentar
el desarrollo “holístico” de los niños pequeños. El Diccionario Webster define “holismo”
como “una teoría o doctrina que propugna la realidad como un todo distinto de la suma de
las partes que lo componen”, en circunstancia que “integral” significa “cubrir la materia bajo
estudio en forma completa o casi completa”20. La pregunta que surge casi de inmediato es
cómo se están atendiendo “en forma completa o casi completa” las actuales necesidades
de los niños de temprana edad. Asimismo, ¿qué esfuerzos están haciendo los diversos países de la región para atender la “personalidad integral” de cada niño y niña? ¿Qué experiencias han adquirido los países en el desarrollo e implementación de políticas y programas de
primera infancia de carácter “integral”? Y, por último, ¿de qué manera han contribuido los
diferentes sectores del gobierno y las organizaciones no gubernamentales al cumplimiento
de las diversas necesidades de desarrollo y aprendizaje de los niños y niñas, desde una
perspectiva holística?
Por otra parte, los términos “coordinar” e “integrar” a menudo usados como sinónimos implican una distinción importante: “coordinar” significa “llevar a una acción, movimiento o condición común” y “regular y combinar en una acción armónica”, mientras que
“integrar” significa “combinar para formar una entidad más completa, armónica o coordinada, con frecuencia agregando u ordenando sus partes o elementos”21. En el contexto de las
políticas y programas de la primera infancia, el objetivo de la coordinación intersectorial es
reunir a los diferentes sectores sociales y armonizar sus políticas de cuidado y educación,
así como sus sistemas de prestación de servicios con el fin de evitar superposiciones, pero
sin llegar al extremo de fusionar las estructuras. Por otra parte, la integración intersectorial
implica contar con una sola entidad donde confluya la unidad organizacional o estructural
de los diversos sectores.
Dado el carácter especializado de cada sector y la estructura presupuestaria de
los gobiernos, lograr la integración organizacional o estructural de los diferentes sectores
responsables por la prestación de servicios de cuidado y educación de la primera infancia
no es una tarea fácil y, en el caso de algunos países, puede no ser una meta realista. Ante
esta “retórica de atención integral”22, el presente estudio hace hincapié en la coordinación
que debiera existir entre los distintos sectores a objeto de maximizar la posibilidad de orientar sus servicios hacia un propósito común: la provisión de atención integral de cuidado y
educación de la primera infancia.
Por lo tanto, el objetivo principal de este estudio es analizar las experiencias de varios países en la creación de mecanismos de coordinación intersectorial e interinstitucional
en este ámbito de la educación, basándose en la premisa de que una buena coordinación
de políticas y programas contribuye importantemente a la provisión de cuidado y educación
integrales. Por ejemplo, la OCDE, tomando como referencia el análisis de doce países, ha
identificado ocho estrategias de política diseñadas para promover el acceso equitativo a
una educación de la primera infancia de buena calidad23:
25
- Un enfoque sistemático al desarrollo e integración de políticas,
- Una alianza fuerte e igualitaria con el sistema educativo,
- Un enfoque universal al acceso, con especial énfasis en niños que
requieren apoyo especial,
- Significativa inversión pública en servicios e infraestructura,
- Un enfoque participativo al mejoramiento de la calidad y su control,
- Capacitación y condiciones de trabajo apropiadas para el personal
en todas las modalidades de provisión,
- Atención a la evaluación, el monitoreo y la recolección de datos, y
- Un marco y una agenda de largo plazo para la investigación
y evaluación.
Estas estrategias propuestas, una vez implementadas, deberían ayudar a resolver las
tensiones entre la ampliación de la cobertura y la preservación de la equidad y la calidad de
los programas de cuidado y educación de la primera infancia. Asimismo, la OCDE enfatiza
que si se desea crear una visión común (objetivos consensuados) del cuidado y educación
de la primera infancia, elaborar políticas comunes y captar recursos, la coordinación entre
los ministerios representa un factor esencial. Para lograr esta coordinación interministerial,
muchos de estos países eligieron la integración administrativa a nivel nacional, transfiriendo la
responsabilidad por el cuidado y educación de la primera infancia a un ministerio líder (por ej.,
Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia). Si bien el hecho de situar el poder de toma de de-
21
ibid.
22
Myers. ibid.
OECD. Education
Policy Analysis. París,
OCDE, 2002. Los doce
países participantes
son: Australia, Bélgica,
la República Checa,
Dinamarca, Finlandia,
Italia, los Países Bajos,
Noruega, Portugal,
Suecia, el Reino Unido y
los Estados Unidos. Los
resultados del estudio
comparativo forman parte
del informe, Starting
Strong: Early Childhood
Education and Care
(OCDE 2001).
23
cisiones en manos de un sector no está exento de riesgos sesgo hacia un grupo etario específico o hacia algún componente del desarrollo de la primera infancia también tiene ventajas,
tales como la seguridad de contar con fondos operacionales24. Por esta razón, el informe de
la OCDE enfatiza la importancia de contar con una política integral, que incorpore una visión
común y un enfoque integral, independiente del sector que asuma el liderazgo.
Desde esta perspectiva y basado en el análisis de experiencias de los cinco países latinoamericanos, este estudio presenta una conclusión general sobre la estructura y
naturaleza de la coordinación entre los distintos sectores e instituciones, prestando especial atención a la existencia de un ministerio líder. En particular, se analizarán aspectos del
mecanismo de coordinación intersectorial tal como el origen de la iniciativa, la estructura y
composición del mecanismo, las áreas y modalidades de acción, los resultados de la coordinación y las lecciones que se derivan de estas experiencias.
26
UNESCO. Coordinación
Intersectorial para
la Primera Infancia:
Lecciones por Aprender.
Notas de la UNESCO
sobre las Políticas de
la Primera Infancia, Nº
9, enero 2003. París,
UNESCO, 2003.
24
4.
Estado de la Educación
de la Primera Infancia
en América Latina
27
28
E
l presente estudio se centra en la coordinación intersectorial, es decir en
la articulación que debiera existir entre los diferentes sectores del gobierno (por ej.,
Ministerios de Educación, de Salud, de Bienestar Social, de Desarrollo Social o de la
Mujer) a nivel nacional (central), sin perjuicio de explorar también cómo se coordinan
con los niveles subnacional y local. El estudio también considera, si bien en un grado
menor, la coordinación interinstitucional entre las distintas dependencias del gobierno,
las organizaciones de la sociedad civil (por ej., ONGs, iglesias, universidades, organizaciones comunitarias, empresas privadas) y organizaciones intergubernamentales
(agencias de las Naciones Unidas). El análisis se refiere, consistentemente, tanto al
nivel macro-político como al de prestación del servicio, si bien a nivel operacional esta
distinción no suele ser tan clara.
En esta sección se ofrece una breve reseña de algunos de los aspectos que
caracterizan la situación en que viven los niños y niñas pequeñas en América Latina.
Con el objeto de garantizar la comparabilidad de los datos, la mayoría de las estadísticas e indicadores se han obtenido de informes oficiales publicados por organizaciones
internacionales. Las tablas estadísticas y las respectivas fuentes de datos se muestran
en su integridad en el Anexo.
En 2004, la población total de América Latina se estimaba en 529.787.979, cifra que representa alrededor del 8% de la población mundial. La región cuenta con
74.445.234 de niños menores de seis años que, a su vez, representan entre el 8 y el
21% de la población de los países25. UNICEF informa que el año 2003 fue difícil para
la región, absorbiendo un mayor número de desastres naturales que lo usual, además
de disturbios políticos y sociales26. En Argentina, país en el cual la crisis financiera de 2001 duplicó la tasa de pobreza entre 1999 y 2002 (del 23,7% al 45,4%) 27, el
desbordamiento del Río Salado en Santa Fe provocó el desplazamiento de miles de
personas. En México y Ecuador, los volcanes renovaron su actividad provocando daños económicos y afectando la salud de la población. El fenómeno “El Niño” tuvo una
intensidad moderada el año 2003; sin embargo, fue seguido por “La Niña”, que causó
inundaciones en Costa Rica, Panamá, Venezuela y Ecuador. Este mismo año, Bolivia y
Perú soportaron un invierno particularmente crudo acompañado por un aumento de las
infecciones respiratorias y la neumonía, enfermedades que afectaron principalmente
a la población infantil. En Guatemala y Nicaragua los prolongados efectos de la crisis
del café de 2002 y la sequía, agravaron el estado de desnutrición que afectaba a numerosos niños y adolescentes. Muchos países han sido víctima de trastornos sociales,
además de colapsos a nivel macroeconómico, circunstancias que han tenido su mayor
impacto en los sectores más postergados de la población.
La CEPAL informa que en el período 1997-2000 la tasa de pobreza en la región se mantuvo alta (43,8%), en circunstancias que la tasa de indigencia o pobreza
extrema se ha mantenido inalterada (18,5%) 28. Algunos informes revelan que en años
recientes el proceso de reducción de la pobreza se ha estancado en la región y según
estadísticas del Banco Mundial, desde 1990 el PIB per cápita de América Latina ha
crecido escasamente el 1,5 por ciento anual, cifra que experimenta grandes variaciones
entre los países29. De hecho, durante los últimos seis años, el crecimiento negativo per
cápita es responsable por 20 millones más de latinoamericanos pobres y desde 1997
con la excepción del año 2000, cuando el crecimiento económico redujo el número de
pobres en la región en más de 4 millones de personas los cambios observados han
sido de escasa magnitud30. Sin embargo, la CEPAL ha pronosticado que el año 2004
traerá un nuevo ciclo de expansión económica que se espera aumente el crecimiento
de la región en un 3,5% 31. Adicionalmente, de acuerdo con información proporcionada
por el Banco Mundial, existe una alta probabilidad que, de mantenerse un crecimiento
per cápita del orden del 2,6 por ciento, el número de pobres en la región se reduzca,
de 57 millones en 1999 a 47 millones de aquí al año 2015 32. No obstante lo anterior,
CEPAL/CELADE,
División Población. Boletín
Demográfico. N° 66, julio
2000. Disponible en:
http://www.cepal.org/
publicaciones/Poblacion/9/
LCG2099P/BD66full.html
25
26
UNICEF. Informe de
Acción Humanitaria 2004
Las Américas y el Caribe.
New York, UNICEF, enero
2004.
CEPAL. Panorama
Social de América Latina
2002-2003. Documento
de información. Santiago,
Chile, CEPAL, 2003.
Disponible en: http://www.
cepal.org/publicaciones/
DesarrolloSocial/9/
LCG2209PI/PSALC_
Sintesis_2003_In.PDF.
27
28
CEPAL. Panorama Social
de América Latina 20022003. Santiago, Chile,
CEPAL 2002.
Banco Mundial.
Objetivos de Desarrollo
para el Milenio. América
Latina y el Caribe.
Disponible en: http://www.
developmentgoals.org/
Latin_America_&_the_
Caribbean.htm
29
CEPAL. Comunicado
de prensa, Los Índices de
Pobreza de la Región se
Estancan. CEPAL, agosto
25, 2003.
30
31
CEPAL. Balance
Preliminar de las
Economías de América
Latina y el Caribe 2003.
Santiago, Chile, CEPAL
2003.
Banco Mundial.
Objetivos de Desarrollo
para el Milenio. América
Latina y el Caribe.
Disponible en: http://www.
developmentgoals.org/
Latin_America_&_the_
Caribbean.htm
32
29
33
CEPAL, IPEA, PNUD.
Hacia el Objetivo del
Milenio de Reducir la
Pobreza en América Latina
y el Caribe. Santiago, Chile,
CEPAL, IPEA, PNUD,
febrero 2003.
Argentina (pre-crisis),
Chile, Colombia, Honduras,
Panamá, República
Dominicana y Uruguay. En
el estudio no se incluye a
Cuba.
34
El Banco Mundial ha
establecido que desde
la década de los setenta
hasta la de los noventa, la
desigualdad en América
Latina y el Caribe fue
superior en 10 puntos
respecto de Asia y en 17,5
puntos respecto de los
30 países de la OCDE.
Ver Banco Mundial.
Desigualdad en América
Latina y el Caribe: ¿Ruptura
con la Historia? Ciudad de
México, Banco Mundial,
octubre 2003.
35
36
Ibíd.
Estadísticas UNICEF.
Registro de nacimientos.
Disponible en www.
childinfo.org/eddb/birthreg/
index.htm
37
30
38
Banco Mundial.
Objetivos de Desarrollo
para el Milenio. América
Latina y el Caribean.
Disponible en: http://www.
developmentgoals.org/
Latin_America_&_the_
Caribbean.htm
UNICEF Estadísticas.
Disponible en http://www.
childinfo.org/cmr/revis/db1.
htm
39
CEPAL. Comunicado
de prensa. Disminuye el
hambre en América Latina
y el Caribe. La región
presenta una elevada
desigualdad en el acceso
a los alimentos. Santiago,
Chile, CEPAL, 25 de
agosto, 2003.
40
CEPAL. Comunicado de
prensa, Índices de pobreza
se estancan en la región,
CEPAL, 25 de agosto,
2003.
41
42
Ibíd.
UNICEF. Expanding
Immunization Coverage.
Disponible en: http://
www.unicef.org/
immunization/index_
coverage.html
43
44
Ibíd.
UNICEF. Statistics
Measles. Trends Over
the Decade. Disponible
en: http://www.childinfo.
org/eddb/measles/trends.
htm
45
las predicciones de la CEPAL en términos del cumplimiento por parte de los países de
América Latina del Objetivo de Desarrollo para el Milenio relacionado con la reducción de
la pobreza extrema son más pesimistas33. Concluye afirmando que si los países continuaran exhibiendo el crecimiento observado en la década de los 90, solamente siete de los 18
países34 cumplirían su meta de reducción de la pobreza de aquí al año 2015.
Por otra parte, si bien América Latina y el Caribe no se cuentan entre las regiones más pobres del mundo, sí ha sido considerada por muchos años la región menos
equitativa del mundo 35. En base a información proporcionada por el Banco Mundial,
en América Latina y el Caribe el decil más rico de la población tiene acceso al 48%
del ingreso total, en tanto que el decil más pobre sólo recibe el 1,6% 36. Se observa
un alto nivel de desigualdad tanto dentro de los países como entre ellos. Además de
problemas socioeconómicos estructurales de este tipo, el acceso a la educación, la
salud, el agua, los servicios sanitarios y la electricidad, dependen importantemente de
la posición social de la persona y de su ubicación geográfica.
Dentro de estos contextos generales de naturaleza social y económica, ¿cómo
se garantiza el derecho del niño a crecer y a vivir una vida saludable? La UNICEF estima que el número de niños nacidos en América Latina y el Caribe que desde el 2000
no forma parte de registros oficiales, podría alcanzar el 14% 37. Comparada con otras
regiones en vías de desarrollo, América Latina y el Caribe tienen la mayor expectativa
de vida al momento de nacer 71 años 38 . Sin embargo, la tasa de mortalidad infantil 39,
pese a haber declinado durante la última parte del siglo pasado, aún permanece alta
en muchos países. Las grandes diferencias entre países son particularmente preocupantes (ver tabla en el Anexo). Adicionalmente, de acuerdo con un informe de la
CEPAL40, más del 20% de la población de Bolivia, Guatemala, Honduras, Nicaragua
y República Dominicana sufre hambre, en tanto que en los casos de Argentina, Chile
y Uruguay estas cifras se aproximan al 5%. En relación con la población menor de 5
años, aproximadamente el 9% sufre de desnutrición aguda (bajo peso para la edad)
y el 19,4%, de desnutrición crónica (baja talla para la edad) 41. La evidencia de una
tasa tan elevada de desnutrición es especialmente alarmante si se toman en cuenta
sus efectos en el largo plazo muchos de ellos de naturaleza irreversible. La CEPAL
también señala que el problema del hambre en América Latina y el Caribe no está
asociado con la escasa disponibilidad de alimentos, sino, más bien, con la falta de
acceso eficiente de una gran proporción de la población42.
No obstante lo anterior, desde el inicio del Programa Extendido de Inmunización
(EPI) en 1974, el porcentaje de niños inmunizados contra seis enfermedades serias
polio, difteria, tuberculosis, tos ferina, sarampión y tétanos durante su primer año de
vida, ha aumentado del 5 al 75% a nivel mundial43 . En América Latina y el Caribe,
su cobertura se extendió del 38% en 1980, a cerca del 87% en 1999 44. En décadas
recientes, se han logrado resultados extraordinarios en términos de extender la cobertura de la inmunización en la región de América Latina y el Caribe. La transmisión
de sarampión, por ejemplo, ha sido eliminada en la mayoría de los países 45. El hecho
de que los esfuerzos desplegados por el sector de la salud están dando frutos como
también se refleja en la drástica disminución de la tasa de mortalidad infantil es muy
alentador para la región y, al mismo tiempo, exige desarrollar el cuidado y educación
de la primera infancia más allá de la simple supervivencia.
Además de los recursos económicos, los recursos socioculturales del niño,
particularmente el nivel de educación de los padres, han demostrado tener incidencia
en su desarrollo y aprendizaje. La pobreza y los bajos logros educacionales constituyen un círculo vicioso intergeneracional: los niños provenientes de familias pobres
suelen tener menos oportunidades educativas y logros académicos más bajos; abandonan la escuela temprano y tienen menos oportunidades de empleo y/o perciben
menos ingresos; tienen hijos cuando aún son muy jóvenes y en mayor número; disponen de menos recursos y, posiblemente, no pueden dar una atención adecuada a
todos sus hijos e hijas; en consecuencia, cuando el niño/a alcanza su edad escolar,
su desarrollo y preparación para la vida escolar pueden dejar mucho que desear con
respecto a la de sus pares. En particular, se ha demostrado que el nivel educacional
de la madre está directamente relacionado con la mortalidad y morbilidad, así como
con el posterior rendimiento académico. Aún más, la CEPAL sostiene que las madres
con niveles de educación de menos de seis años o equivalentes a primaria, podrían
ver su función de protector y agente socializador de su hijos seriamente comprometida46 . En el siguiente gráfico se muestra la población de los países de América Latina
con niveles de educación por debajo de los seis años.
Población entre los 24 y 59 años con Menos de 6 años de Escolaridad
(1998 - 2000)
Hombres
Mujeres
% 60
53,1
50
45,4
42,1
40
37,8
35,6
31,4
29,7
30
27,8
24,3
28,9
25,6
23,7
21,1
18,6
20
29,0
18,8
15,5
14,3
14,8
11,9
9,5
10
2,8
3,7
1,7
9,4
10,4
10,5
8,6
8,1
13,8
8,1
7,6
6,5
31
3,4
3,2
2,2
Venezuela
Uruguay**
Rep. Dominicana
Perú
Paraguay
Panamá
Nicaragua
México
Honduras
Guatemala
El Salvador
Ecuador
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
Argentina*
0
Fuente: Panorama Social de América Latina 2001-2002 (CEPAL 2002).
*Solamente el Gran Buenos Aires.
** Solamente las zonas urbanas.
El bajo nivel educacional de una gran parte de la población de América Latina observado particularmente entre los pobres y otros grupos vulnerables es preocupante, si se
considera el análisis de la CEPAL en el sentido de que, si el objetivo perseguido es que la
población disfrute de un bienestar económico, la conclusión de la educación secundaria
(12 años de escolarización) es esencial para nuestra región. Es decir, si la persona completa 12 años de estudio o su educación secundaria, tendrá un 80% de probabilidad de
percibir ingresos suficientes para mantenerla fuera de la pobreza. De hecho, sólo el 20% de
los jóvenes cuyos padres no han finalizado la educación primaria suele finalizar su educación secundaria47. Desde la perspectiva de la transmisión intergeneracional de la pobreza
en una suerte de círculo vicioso y el bajo nivel educacional existente, el perfil educativo de
la población adulta de la región es alarmante, ya que el entorno educativo del hogar afecta
el desarrollo del niño a lo largo de todo su crecimiento.
Por otra parte, gracias a mayores esfuerzos en el campo de la investigación y a un
mayor activismo de los actores, se observa una creciente concientización respecto de la
importancia del cuidado y educación para la primera infancia y su influencia en el posterior
desarrollo fisiológico, psicosocial y cognoscitivo del niño, así como en su futuro rendimiento
46
CEPAL. Panorama
Social de América Latina
1997. Santiago, Chile,
CEPAL, 1998.
CEPAL. La brecha de
la equidad: una segunda
evaluación. 2000.
47
académico, desempeño laboral y participación social. Los estímulos negativos que pueden
afectar la primera infancia, tales como la desnutrición, descuido o falta de afecto y las distintas formas de maltrato, pueden traducirse en futuros problemas de desarrollo o comportamiento. Sin embargo, también se ha demostrado que los estímulos positivos que los niños
reciben durante la primera infancia tienen efectos compensatorios, particularmente para
aquellos que nacen en entornos socioeconómicos desfavorecidos. Gracias a estos nuevos
conocimientos, en la actualidad se evidencia una progresiva pero sostenida preocupación
sobre este tema y un aumento de las iniciativas encaminadas a promover la educación de
la primera infancia o los programas de educación de padres. Durante los años noventa, en
particular, muchos gobiernos incluyeron el componente educación de la primera infancia
en sus reformas de educación y, a la fecha, 10 de 19 países de América Latina han incorporado uno o más años de educación preescolar a sus programas de educación básica
obligatoria: Argentina (5 años), Colombia (5 años), Costa Rica (5 años), El Salvador (4, 5
y 6 años), México (5 años), Panamá (4 y 5 años), Perú (5 años), República Dominicana (5
años), Uruguay (5 años) y Venezuela (5 años).
32
La versión 1997
de la Clasificación
Internacional Normalizada
de la Educación (CINE
97) fue elaborada
por la UNESCO, a
efectos de asegurar
la comparabilidad
internacional. La CINE
permite clasificar los
programas educativos
en siete niveles,
empezando por el nivel
0, correspondiente a la
educación preescolar
estructurada, dirigida
a niños de tres o más
años de edad en una
institución formal y a lo
largo de, al menos, 200
horas.
48
49
OREALC/UNESCO
Santiago. Educación
para Todos en América
Latina: Un objetivo a
nuestro alcance. Informe
Regional de Monitoreo
EPT 2003. Santiago de
Chile, OREALC/UNESCO
Santiago, 2004.
50
ibíd.
51
ibíd.
OREALC/UNESCO
Santiago/SIRI. El Estado
de la Educación en
América Latina y el
Caribe 1980-2000.
OREALC/UNESCO
Santiago/SIRI, Santiago
de Chile 2001.
52
La educación preescolar se ha extendido en forma significativa en América Latina,
aunque a distintos ritmos de avance tanto dentro de un país como entre los distintos países.
Si bien la media regional es más bien alta (48% del tramo de edades correspondiente al
Nivel 0 de la CINE versión 199748, principalmente entre los 3 ó 4 años de edad y el comienzo de la educación primaria), existen grandes diferencias entre los países en términos de
tasas de matrícula a nivel preprimario. Estas asimetrías reflejan las diferentes condiciones
sociales, económicas y políticas de cada país49. Adicionalmente, la matrícula preescolar se
encuentra distribuida en forma asimétrica dentro del tramo de edad, aumentando gradualmente desde los años iniciales (0 a 3 años) y alcanzando su valor máximo sólo al terminar
el ciclo50. Si bien no se ha detectado inequidad en materia de géneros a nivel nacional de
hecho, 11 de los 19 países muestran una tasa de matrícula de niñas superior a la de niños,
las grandes desigualdades tienden a producirse tanto entre las zonas urbanas y rurales
como entre los estratos socioeconómicos51. En términos generales, la infraestructura física
a nivel preprimario es inferior en zonas remotas, hecho que limita el acceso de la población
a estos servicios.
Según estadísticas entregadas por la UNESCO52, a comienzos de los ochenta, el
número de maestros de educación de la primera infancia ascendía a 177.000, cuadruplicándose en el período 1980-1997 para llegar a 729.000. Los recursos humanos destinados
a la educación de la primera infancia se encuentran altamente diversificados e incluye la
participación de padres, voluntarios, auxiliares, nutricionistas y otros. En diferentes informes
nacionales elaborados en el marco de Evaluación de la Educación para Todos en el año
2000 se destacó la falta de programas adecuados de formación para docentes, padres y
otros profesionales que los capacitaran para proporcionar cuidado y educación satisfactorios. Dadas las múltiples necesidades que implica el desarrollo pleno del niño y el bajo
monto de inversión considerado en el presupuesto fiscal para invertir en educación de la
primera infancia particularmente para los años iniciales, es imperativo contar con coordinación entre los sectores públicos involucrados y entre las organizaciones no gubernamentales, si se han de optimizar los recursos existentes y llegar al mayor número de niños y niñas
posible, especialmente a aquellos desfavorecidos y en situaciones de vulnerabilidad.
5.
Resumen
de Estudios Nacionales
33
34
E
n esta sección se presentan resúmenes de cinco estudios nacionales. Si bien
en su oportunidad se distribuyeron los Términos de Referencia y los autores revisaron sus
versiones preliminares dos o tres veces sobre la base de comentarios aportados por la
OREALC/UNESCO Santiago, no todos los estudios incluyen la información solicitada o se
ciñen sistemáticamente a los componentes especificados en los Términos de Referencia.
Sin embargo, para respetar la estructura y los contenidos originales, se realizaron cambios
mínimos en la clasificación, el estilo de redacción y en las conclusiones. En el siguiente
listado se muestran los nombres de los distintos proyectos de coordinación intersectorial
implementados por los países participantes:
Tabla 2: Ejemplos de coordinación intersectorial citados en los estudios nacionales.
País
Ejemplos de coordinación intersectorial
Chile
1. Grupo de Trabajo Interministerial para la Primera Infancia y Adolescencia
2. Comisión Nacional de Educación de la Primera Infancia
Colombia
1.
2.
3.
4.
Costa Rica
Plan Nacional de Supervivencia y Desarrollo Infantil, SUPERVIVIR
Programa de Educación Familiar para el Desarrollo Infantil, PEFADI
Plan de Acción en Favor de la Infancia, PAFI
Haz Paz
Programa De la Mano
Cuba
1. Para la Vida
2. Proyecto Providencia: una experiencia comunitaria en zona de montaña.
3. Educa a tu Hijo
México
1. Comisión Nacional de Monitoreo y Evaluación del Programa Nacional
de Acción para Beneficiar a los Niños
2. Programa de Desarrollo Humano: Oportunidades (anteriormente
conocido como Programa de Educación, Salud y Nutrición, PROGRESA).
3. Grupo Informal de Trabajo Encargado de Definir Indicadores de Bienestar
para Niños Menores de Seis Años de Edad
35
5.1 Chile
Autora: María Victoria Peralta E.; Período Cubierto: 1990 - 2003
I. CONTEXTO GENERAL
Chile, como todos los países de la región, ha ido conformando una red de servicios para
la infancia a lo largo de su vida republicana, que en su etapa actual involucra una serie de organismos que, desde el sector público y complementado con el ámbito privado, otorgan una atención
integral que expresa sus resultados a través de diferentes indicadores. En efecto, los diferentes Ministerios vinculados Salud, Educación, Justicia, Trabajo, Planificación y Coordinación, y el
Servicio Nacional de la Mujer han ido desarrollando y optimizando los diversos programas para la
infancia en general, entre los que se incluye la atención a los primeros seis años de vida.
La atención a la primera infancia presenta una especial preocupación del país como lo
evidencia la institucionalidad, los programas y recursos destinados a esta etapa. Los diferentes
programas de salud y la institucionalidad existente en el ámbito de educación, son algunas de
las expresiones de esta intencionalidad por el niño/niña pequeño. En el ámbito educativo, el país
cuenta para la atención de los niños desde el nacimiento hasta los cinco años, impartida por dos
instituciones públicas: la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) y la Fundación Educativa
Integra, a lo que se suma la atención que se realiza desde comienzos del siglo XX por parte del
Ministerio de Educación, que se focaliza, en especial, con los niños y niñas de cuatro a seis años.
36
En función a una mejor comprensión del desarrollo de las Comisiones de Coordinación
de la atención integral de la infancia, distinguimos algunos antecedentes relevantes. El contexto político-económico-social en Chile de comienzos de los noventa, adquiere en el gobierno
de Patricio Aylwin (1990–1994) características importantes de señalar por sus implicaciones en
la atención a la infancia. El retorno a la democracia y a la participación popular, así como las
políticas económicas y sociales que se establecen, determinan acciones que tendrán impactos
relevantes en la vida de las familias y los niños y niñas. En el plano económico, el producto creció
en tasas que fluctuaron entre el 4% y el 10% anual. En el ámbito de la salud, los indicadores
de tasa de mortalidad infantil muestran también los avances en este campo. En los aspectos
de nutrición, también se observaron mejoramientos relevantes. Sin embargo, se hace necesario
tener presente que los promedios siendo un referente valioso a nivel nacional, no expresan las
diferencias regionales o comunales que se dan, aspecto fundamental de tener presente para
tener una visión más real de la situación de la infancia en el país.
En cuanto a la atención educativa del sector de educación parvularia, las políticas
específicas para el sector apuntaron a dos importantes desafíos: aumentar la cobertura con equidad
(focalizar en pobreza y atender en forma diversificada a los distintos sectores demandantes) y
mejorar la calidad de la atención que se impartía (fortalecimiento de la participación familiar
y comunitaria, potenciar el rol activo del niño). En ambas áreas se han constatado resultados
positivos.
El crecimiento económico sostenido de los primeros años de los noventa empezó a
disminuir a fines del período como producto de la crisis mundial, lo que ha llevado a la búsqueda
de una mayor focalización de los recursos en los sectores más necesitados y en una mayor
eficiencia y calidad de los programas. En el ámbito de la educación parvularia, las políticas
se centraron en continuar con el aumento de la cobertura diversificada a través de diferentes
modalidades, con un fuerte énfasis en la focalización en los sectores de mayor vulnerabilidad.
Para ello, se perfeccionaron los sistemas de focalización y se abordó el tema desde sus diversas
perspectivas: económicas, sociales, de salud, étnicas, etc.
La Educación Parvularia comprende desde los 84 días hasta el ingreso de la niña o niño
a Educación General Básica, sin ser obligatorios ninguno de sus niveles pedagógicos. En términos administrativos, la división por niveles es la siguiente: Nivel Sala Cuna Menor (84 días a 1
año); Nivel Sala Cuna Mayor (1 a 2 años); Nivel Medio Menor (2 a 3 años); Nivel Medio Mayor (3 a
4 años); Primer Nivel Transición (4 a 5 años); Segundo Nivel Transición (5 a 6 años). En términos
curriculares, la organización establecida por las Bases Curriculares de la Educación Parvularia
son: primer ciclo (0 a 3 años) y segundo ciclo (3 a 6 años).
Además del nivel preescolar, el sistema educativo chileno se organiza en un nivel básico
obligatorio, de ocho grados, cumplido en escuelas municipales o privadas; un nivel medio de
cuatro grados, obligatorio desde el año 2003, que se ofrece en liceos con dos modalidades (la
científico-humanista, de tipo general, y la técnico-profesional, que combina estudios generales y
formación para el trabajo); y un nivel superior, impartido en Universidades e Institutos Profesionales
o Centros de Formación Técnica (postsecundarios, de 2 años de duración). La formación de
docentes para la educación parvularia, básica y media se realiza en Universidades e Institutos
Profesionales.
II. EXPERIENCIAS DE INTERSECTORIALIDAD
En la década de los noventa, se han ido instalando diversas instancias de coordinación
de las políticas y acciones de la primera infancia, a diferentes niveles (nacional, regional y
comunal o local): Grupo de Trabajo Interministerial de Infancia y Adolescencia, a nivel central
coordinado por el Ministerio de Planificación y Coordinación (MIDEPLAN); Comisiones o
Consejos Regionales de Infancia y Adolescencia, elaboradores de los Planes Regionales
de Infancia y Adolescencia (PRIA); Comisiones Comunales de la Infancia de diversa índole,
a nivel de Municipalidades. Asimismo, se establecieron la Comisión Nacional de Educación
Parvularia, las Comisiones Regionales de Educación Parvularia y las Unidades de atención
a los párvulos.
a) GRUPO DE TRABAJO INTERMINISTERIAL DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA
Origen
Inicialmente, la tarea de esta Comisión fue la de formular una propuesta de Política
Nacional a favor de la Infancia y Adolescencia para la década 2000-2010, que al ser impulsada y aprobada por el Consejo de Ministros para la Infancia y Adolescencia y presentada por el
Presidente de la República, orienta desde el nivel macro todas las acciones del sector infancia.
Estructura y composición
Este grupo fue conformado en su última versión en el año 2000 por organismos de
los diferentes Ministerios para realizar la propuesta del Plan Nacional y Plan de Acción integrado a favor de la Infancia y Adolescencia y está compuesto por 22 ministerios y servicios
públicos. Su mecanismo de coordinación de carácter formal, dado por las atribuciones
legales y funcionales que tiene el MIDEPLAN de coordinar las políticas del sector social, lo
que es reforzado por el Consejo de Ministros para la Infancia y Adolescencia. Por el hecho
de estar conformado exclusivamente por funcionarios públicos, el financiamiento está dado
por los presupuestos de cada ministerio participante.
Áreas y modalidades de acción
A partir de una tabla de temas propuestos por la Coordinación y el desarrollo
preliminar de ciertas ideas-fuerzas que es entregado previo a las reuniones quincenales,
se entra a debatir el contenido y a enriquecerlo con propuestas complementarias. Existe
una Secretaría Técnica, compuesta por tres funcionarios del MIDEPLAN, quienes integran
todos los aportes y desarrollan la propuesta final, la que es revisada periódicamente por
los componentes de la Comisión. Las propuestas ya consensuadas, se consultan a niveles
regionales y, en algunos casos, provinciales, o por la sociedad civil, para ser sancionadas
finalmente por la Comisión Interministerial.
Este Plan Nacional comprende un Plan de Acción Integrado y un Modelo de Gestión
de esta Política, que define las atribuciones, responsabilidades y competencias de los
agentes institucionales que participan de ella y los mecanismos a través de los cuales
37
debe operar. Este modelo de gestión define cinco áreas estratégicas de intervención, en
función a las cuales se plantean objetivos, estrategias, acciones y principales actores coresponsables. Además, se identifican instituciones intersectoriales que estarán a cargo de
implementar estas medidas.
Resultados
El Grupo de trabajo produjo en el plazo de un año el documento sobre Políticas y
Plan de Acción, el que fue publicado oficialmente por el MIDEPLAN. Su implementación
está en ejecución y se revisa cada cierto tiempo en cuanto a sus avances, aunque algunos
de los nuevos mecanismos de intersectorialidad propuestos aún no se han operativizado
en su totalidad; más bien se han empleado u optimizado los existentes. En el año 2002, se
dictó el Decreto Supremo Nº 114 para crear oficialmente el Consejo de Ministros para la
Infancia y Adolescencia, y dar el apoyo legal a la propuesta del modelo de gestión de la
Política Nacional y del Plan de Acción integrado. Este Consejo de Ministros se constituyó
como tal el 20 de mayo de 2003, acordando las futuras acciones a realizar. También en el
2003, se instaló nuevamente el Grupo de Trabajo Interministerial, para entregar el Tercer
Informe sobre cumplimiento de los Derechos del Niño e iniciar un seguimiento más formal
a toda la propuesta realizada.
Entre los factores que inciden en sus logros se podrían identificar: propósito
relevante, con fuerte apoyo político y legal, plazos definidos, pertinencia en el liderazgo y
una secretaría técnica eficiente. En su segunda etapa la de seguimiento, estos factores están
nuevamente presentes, hecho que anticipa un adecuado seguimiento y retroalimentación
de la propuesta.
38
b) COMISIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PARVULARIA
Esta Comisión Nacional, que se extiende en cuanto a su funcionamiento desde 1990
a la fecha, ha tenido diferentes énfasis y modalidades en todo este período. Por ello, se
establecen cuatro diferentes etapas y se explicitan las variaciones que cada una de ellas
ha tenido.
Primera etapa: 1990 - 1994
Origen
Al restablecerse la democracia a través del gobierno de Patricio Aylwin, se realizó
un exhaustivo análisis de la situación general del sector vinculado con la atención de los
niños a través de la Educación Parvularia, el que sirvió de base para la formulación de
políticas institucionales de la JUNJI tendientes a una mayor y mejor coordinación con las
instituciones respectivas. De acuerdo con ese propósito se convocó, en conjunto con el
Ministerio de Educación (MINEDUC), representado por el director de Educación General, a
todas las autoridades nacionales involucradas en la labor con el menor de seis años, con
el objeto de constituir la Comisión Nacional de Coordinación de Educación Parvularia”. Esta
primera reunión se efectuó el 5 de julio de 1990.
Los objetivos que se plantearon para esta Comisión fueron: implementar una
coordinación efectiva y amplia, que integre a todas las instituciones que atienden niños de 0
a 6 años; desarrollar estudios para establecer las necesidades de cobertura y focalización
de la atención preescolar; desarrollar programas de perfeccionamiento, jornadas de estudio
y reflexión sobre la importancia del desarrollo del niño y de los problemas que lo afectan;
crear las instancias de trabajo conjunto, que se vean como necesarias en cada sector.
Estructura y composición
Los integrantes de esta primera etapa de la Comisión Nacional de Educación Parvularia
fueron representantes de JUNJI; MINEDUC; Integra; Centro de Perfeccionamiento,
Investigación y Experimentación Pedagógica (CPEIP); Servicio Nacional de Menores
(SENAME); Ministerio de Salud (MINSAL); Organización Mundial de la Educación
Preescolar (OMEP); Vicaría Pastoral de Educación; Corporación para la Nutrición Infantil
(CONIN). Además, participaron como invitados a la constitución de esta comisión
representantes de ONGs y fundaciones de atención a niños del sector privado.
El mecanismo de coordinación tuvo carácter bi-institucional: JUNJI y MINEDUC,
y de tipo formal, sustentado en las atribuciones legales de ambas entidades de coordinar
y orientar el sector. La coordinación era apoyada por una secretaría técnica radicada
en JUNJI. Por el sustento legal, el momento histórico de reinstalación de instancias
de coordinación gubernamental y el liderazgo técnico especializado de JUNJI, la
coordinación se producía adecuadamente, como lo muestran las diversas acciones
realizadas en ese período.
Dado que las dos instituciones convocantes eran organismos públicos, el
financiamiento provenía del presupuesto habitual de ambos. En el caso de eventos de
gran convocatoria, como la organización de Simposios Nacionales, se obtenía auspicio
de algunas empresas para apoyar ciertos gastos no considerados en los presupuestos
habituales. En el caso del Primer Simposio Latinoamericano, efectuado en 1993, se
contó con recursos extraordinarios de la Organización de Estados Americanos (OEA).
A partir de los objetivos planteados, se realizaba una tabla de mutuo acuerdo entre
JUNJI y MINEDUC. Los diferentes temas se debatían mensualmente por el conjunto de
participantes y se creaban mesas de trabajo específicas según los temas a tratar.
Áreas y modalidades de acción
En función de las grandes políticas para el sector, en esta Comisión se especificaron esas políticas, se difundieron y operacionalizaron. Los Simposios Nacionales que se
realizaron anualmente, y las publicaciones respectivas, sirvieron como base para la mayor
explicitación y difusión de estas políticas, al ser expuestas públicamente por los diferentes
ministros o jefes de servicios. A partir de los objetivos y acciones concordadas, cada servicio
desarrollaba sus acciones acorde a sus programas. Por ejemplo, los jardines infantiles de
JUNJI procuran, junto con la atención educativa propia de su campo, una alimentación
adecuada en el establecimiento, realizando el control de peso y talla según las normas del
Ministerio de Salud. El control del niño sano y la atención primaria se realiza básicamente en
los consultorios de salud de dependencia municipal.
Consecuentemente con los objetivos planteados, la primera acción de esta
Comisión fue, a partir de las atribuciones legales y normativas del Ministerio de Educación
y de JUNJI, convocar a la constitución de las “Comisiones Regionales Interinstitucionales
de Educación Parvularia”, lo que se hizo mediante el oficio-circular N° 05/0924 dirigido
a los secretarios regionales ministeriales de Educación. En dicho oficio se señalaban
los objetivos de la Comisión Nacional y la importancia de “conformar y coordinar una
Comisión Regional” estable de Educación Parvularia, que promoviera su desarrollo a
este nivel.
Resultados
Durante este primer período, la Comisión Nacional de Educación Parvularia realizó un conjunto de actividades en función de las políticas del sector y a los objetivos
planteados, entre las que cabe destacar la realización del catastro de la atención de
párvulos en 1990; el estudio anual de la cobertura instalada y coordinación de la instalación
de cada año de MINEDUC, JUNJI y Fundación Integra, a fin de evitar superposiciones
en la atención; el análisis del componente preescolar del Programa de mejoramiento de
la calidad educacional (MECE).; la realización anual de simposios nacionales y de las
publicaciones correspondientes; la realización en 1993 del 1er Simposio Latinoamericano
sobre “Desarrollo de una atención integral pertinente a América Latina para el niño menor de
39
seis años”; la realización de una memoria conjunta de la Comisión Nacional de Educación;
la realización de una memoria conjunta de la Comisión Nacional de Educación Parvularia,
sobre las acciones del período 1990-1994: “La atención integral del párvulo en Chile”.
Como factores que aportaron a estos avances nuevamente se identifican el apoyo
político de los ministros de los diferentes sectores, metas compartidas y un liderazgo
pertinente en el plano técnico y legal. Para el mejoramiento de su funcionamiento, se
visualizaba el incorporar a otros actores relevantes en el campo, especialmente en el
ámbito financiero, para tener mayores certezas sobre el financiamiento de las acciones
en el mediano plazo.
Segunda etapa: 1995 - 1998
Origen
Durante este período, la Comisión se plantea como “un espacio de encuentro y
trabajo conjunto de las instituciones más relevantes del sector, para compartir criterios
y líneas técnicas en asuntos relacionados con la atención de los niños de ambos sexos
menores de seis años. Se reafirma la importancia de la coordinación interinstitucional y
se realizan estudios atingentes para plantear soluciones viables y para innovar en aquellos aspectos que se estimen necesario.
Estructura y composición
40
En los participantes hubo algunas variaciones respecto al período anterior y, además, participaron como invitados relevantes en el período, el ministro de Educación quien
la presidió, el sectorialista del Ministerio de Hacienda, un representante del Ministerio del
Trabajo y los parlamentarios que constituían el grupo de “Parlamentarios por la Infancia”.
Áreas y modalidades de acción y resultados
Acorde con el énfasis de las Políticas del Programa de Gobierno del sector social,
la atención se centró en abordar la pobreza como foco principal, para lo cual se realizó
un conjunto de acciones (seminarios, planificación, seguimiento, propuestas legislativas,
etc.), que unido a la adecuada gestión de las instituciones involucradas revelan logros
significativos en el campo, reflejados en una mayor oferta de modalidades de atención y
una mejor focalización en los sectores más vulnerables.
Entre los factores que han aportado al adecuado funcionamiento de esta instancia de coordinación intersectorial, se destacan la claridad en las metas: aportar a la superación de la pobreza; la mayor representatividad sectorial y la planificación a mediano
plazo a partir de un marco financiero establecido.
Tercera etapa: 1998 - 2002
Origen
La “Comisión Interinstitucional de Reforma Curricular de la Educación Parvularia”
se origina como resultado de la política general del sector de Educación de implementar
la Reforma Educacional en los diversos niveles del sistema. A la fecha, se había iniciado la
Reforma en los niveles de Educación Básica y Media, y se hacía necesario, además, por el
propio requerimiento del sector, de instalar un proceso similar en Educación Parvularia.
Estructura y composición
La coordinación se realizaba desde la Unidad de Currículo y Evaluación, instancia a la que, de acuerdo con la orgánica del Ministerio de Educación, le corres-
ponde elaborar los currículos oficiales para los distintos niveles del país. El componente “Reforma Curricular de la Educación Parvularia” fue creado para tal propósito,
asignándosele especialistas en el tema, y la labor de proponer una estructura organizativa para la elaboración del Referente Curricular. Esta estructura se realizó a partir de representantes estables de los principales organismos públicos que atienden
párvulos en el país y de un conjunto de instancias de consulta a diversos niveles:
nacionales, regionales y de distintos ámbitos sectoriales. Esta composición basada
en especialistas reconocidos en el tema y en una alta representatividad del sector
expresado a través de diversas comisiones que eran consultadas periódicamente,
resultó adecuada para los fines propuestos. El financiamiento de los especialistas,
como de los diversos procedimientos e instrumentos, se realizó con el presupuesto
de la Unidad de Currículo y Evaluación.
Áreas y modalidades de acción
La Comisión estable, coordinada por la Unidad de Currículo y Evaluación, realizaba, en función de las diferentes etapas de elaboración, documentos de consulta
que eran sometidos a las instancias respectivas. Luego se elaboraba un documento
de síntesis que daba cuenta de los avances realizándose otro documento de mayor
avance que era nuevamente consultado. Cuando el currículo estaba en sus etapas más
avanzadas, se abría a consulta de grupos mayores, como fue la realizada con motivo
del “Estudio Focalizado sobre la primera implementación curricular” (junio a octubre de
2000), que se efectuó con 43 educadores de tres regiones del país. Posteriormente,
se efectuó la “Consulta Nacional de Opinión” (septiembre y noviembre de 2000),
donde participaron 1.000 establecimientos de todo el país (10% del universo), lo que
involucró 1.633 educadores y 4.000 padres. Además, se abrió una página web para
recibir opiniones de los padres. Paralelamente, se consultó a 68 instituciones públicas y
privadas ligadas con la atención integral del niño pequeño. Durante todo este proceso
de elaboración, los ministros de Educación respectivos del período realizaron cada uno,
respectivamente, una Consulta a la Comisión de Asesores externos, como antecedente
para la toma de decisiones de etapas relevantes de aprobación del documento.
Resultados
Al ser aprobado por un decreto firmado por el Presidente de la República (el 29
de octubre de 2001), se constituyeron las nuevas “Bases Curriculares de la Educación
Parvularia”, que es el documento oficial que norma cualitativamente el proceso de Reforma
Curricular de la Educación Parvularia. Ello implica que toda modalidad formal o no formal
del nivel, debe aplicar este currículo haciendo las adaptaciones, complementaciones
y enriquecimientos que cada comunidad educativa estime pertinente. Las instituciones
normativas, MINEDUC y JUNJI, deben proveer las instancias para la apropiación e
implementación del currículo por las diversas instituciones del país. A ello se agregó a
Integra como organismo ejecutor participante de todo el proceso elaborador.
El contar con un nuevo currículo elaborado con altos niveles de participación y
de consenso en la propuesta, ha significado instalar fuertemente el factor de calidad en
la atención integral de los párvulos en todos los aspectos que ello involucra. De hecho,
la incorporación de diversos sectores significó que estas Bases Curriculares no sólo
hayan incluido los aspectos educativos que centralmente debían considerar, sino que
abarcó, por ejemplo, desde la perspectiva de salud, de la prevención del abuso de
drogas y del medio ambiente, temas de vida saludable; o desde la perspectiva de la
diversidad, la atención a las necesidades educativas especiales y de la interculturalidad.
Como documento técnico, su evaluación por diversos sectores en cuanto a la relevancia
de sus orientaciones y a la forma en que se elaboró ha sido positiva. Esto no sólo
permitió el aporte de diversos sectores, sino el involucramiento desde sus inicios de
actores relevantes en su implementación, como es el caso de las Universidades.
41
Cuarta etapa: 2002 - 2003
Origen
La Comisión Interinstitucional de Reforma Curricular y de Aumento de la Cobertura
de la Educación Parvularia representa la continuación del proceso de Reforma Curricular.
Asimismo, refleja la necesidad de implementarla y de instalar la nueva cobertura
comprometida por el Gobierno para el período 2000-2005.
Estructura y composición
El mecanismo de coordinación es de carácter formal y está dado por la función normativa del MINEDUC que lo faculta para implementar la reforma curricular en los diversos niveles del
sistema y, particularmente, por la definición de nuevos presupuestos que demandará el aumento
de la cobertura. El director de la División General tiene a su cargo la coordinación, teniendo como
Secretaría Técnica a la Unidad de Educación Parvularia.
Esta composición, comparada con la de comisiones anteriores, se caracteriza por
tener menos representantes interinstitucionales, debido a que el aumento de la cobertura
se realizará fundamentalmente vía subsidios a las escuelas municipales y particulares subvencionadas a través del sector público.
El Ministerio de Educación proporciona los recursos destinados a Implementación
de la Reforma, en cuanto a impresión y distribución del nuevo currículo, coordinación,
difusión y perfeccionamiento de los educadores del sector público. El financiamiento del
aumento de cobertura es entregado a cada organismo por el Ministerio de Hacienda, a
partir de la propuesta intersectorial acordada.
42
Áreas y modalidades de acción
La Comisión se reúne periódicamente y, a partir de una tabla propuesta, se analizan los antecedentes y se constituyen sub-comisiones de trabajo específicas. Las subcomisiones han tratado temas específicos, como el perfeccionamiento, la organización
del acto inaugural del “Año de la Educación Parvularia”, la elaboración de la propuesta
interinstitucional de aumento de cobertura y la definición de la infraestructura que será
requerida. Estas sub-comisiones son esencialmente de implementación de las políticas
establecidas. Por ejemplo, estos organismos, coordinados por la Unidad de Educación
Parvularia del MINEDUC y el CPEIP, han diseñado e implementado el perfeccionamiento
para 500 supervisores en el año 2001, 9.000 educadores en el año 2002 y 4.000 en el
año 2003, a partir de las Bases Curriculares de la Educación Parvularia. Cada una de
ellas asume en cada institución la implementación de otros aspectos como definición de
Centros de Referencia Curricular, material didáctico, asesorías pertinentes y difusión.
Resultados
A nivel de implementación de la Reforma Curricular, cada institución instala la Reforma
en sus respectivos programas. A nivel del Ministerio de Educación, se comenzó con 11 centros
piloto de diferentes instituciones públicas y privadas (2001); se continuó con 40 escuelas en
todo el país durante el año 2002, y en 2003 se instalaron 350 con diferentes énfasis (en atención
a niños con necesidades educativas especiales, en informática, en educación intercultural,
entre otros). Se han elaborado textos, publicaciones diversas y desarrollado un modelo de
instalación y seguimiento de cambios curriculares significativos). Se elabora una variedad de
textos y documentos, así como un modelo de instalación y seguimiento de cambios curriculares
significativos. En el ámbito de la ampliación de cobertura, al año 2002 se han instalado entre los
tres organismos públicos 47.318 cupos, proyectándose 15.360 para el año 2003. A la vez, se ha
estado trabajando una propuesta interinstitucional para el período 2004-2006.
Por ser una instancia de coordinación en curso, su evaluación es aún preliminar.
La dificultad inicial que se visualizaba es la pertinencia y exigencia de dos metas a la vez
muy relevantes: el mayor aumento de cobertura que históricamente ha tenido el nivel y la
instalación de una Reforma Curricular que plantea desafíos de alto nivel. En esta etapa, la
representación intersectorial es menor que los períodos anteriores, por la especialización
de algunas metas como la cobertura aspecto que cabría evaluar posteriormente. Sin
embargo, ya se está visualizando una nueva etapa referida a la creación de un Sistema de
Evaluación de la Educación Parvularia, que se inició a través de un Seminario Interinstitucional
realizado por la Unidad de Educación Parvularia con el apoyo de la Organización de
Estados Iberoamericanos (OEI) y que se ha continuado en un trabajo más especializado
en la Unidad de Currículo y Evaluación. Este trabajo se planifica abrirlo a Universidades y
organismos especializados en el tema.
III. EVALUACIÓN Y LECCIONES APRENDIDAS
La reseña de instancias de coordinación existentes y los casos analizados,
revelan que el mayor desarrollo en el país reside en los niveles nacionales o centrales.
Las coordinaciones a niveles regionales, comunales o locales existen, pero al no tener
en todos los casos una mayor institucionalización o asignación presupuestaria propia, se
limita la capacidad de una mayor autonomía, por lo que su rol se centra básicamente en
regionalizar y operativizar las grandes políticas que emanan de los niveles centrales.
Las comisiones a nivel nacional a través de su productividad demuestran que
tienen fuerza e influencia en los demás niveles, ya que la gestión de estas acciones se
desarrolla en estos otros planos; sin embargo, las formas en las cuales se llevan a cabo,
sobre todo a nivel comunal, son muy variadas, lo que lleva a cuestionar la eficiencia de
todas estas modalidades. La diversidad existente permitiría evaluar comparativamente las
modalidades más eficientes para llevar a cabo la atención integral a la primera infancia.
Un mayor desarrollo a este nivel es fundamental, ya que los municipios, por su carácter de
gobierno local, son quienes deberían asumir principalmente esta tarea de coordinación e
implementación. Sin embargo, a este nivel existe escasa documentación pública acerca
de iniciativas de coordinación.
Las experiencias analizadas demuestran que es posible lograr una intersectorialidad
amplia que tenga impactos relevantes en el sector, aunque en términos operacionales
siempre es más fácil, trabajar sólo desde la interinstitucionalidad. Ello, por la facilidad de
convocar a los representantes y obtener resultados a corto plazo. En el país, sin embargo,
las expresiones más claras de ambos requisitos han sido la Comisión del Grupo de Trabajo
Interministerial, la Segunda y Tercera Fase de la Comisión Nacional de Educación Parvularia,
y a nivel, local los Municipios y las unidades operativas, instancias que demuestran que un
trabajo de este tipo es posible.
La experiencia demuestra que para un mejor impulso de las acciones de este tipo,
algún sector debe tomar el liderazgo y convocar a los demás es el caso de la Comisión
Nacional de Educación Parvularia. El Grupo de Trabajo Interministerial, que es la instancia
de mayor sectorialidad e institucionalidad que ha existido en el país en este campo, si bien
ha obtenido muy buenos resultados en la fase documentada, ha ido con mayor lentitud en
instalar el modelo de gestión planificado. De hecho, las acciones se están realizando a nivel
de las instituciones responsables, quienes se coordinan con otras, empleando las formas
que tradicionalmente se han instalado. Ello demuestra esta dificultad de la sectorialidad
en lo operativo, siendo más factible su instalación en mesas de definición de políticas y de
coordinación general de las acciones
Un factor fundamental en la instalación y estabilidad de las instancias de coordinación
intersectorial es el apoyo explícito, público y sostenido de los altos niveles políticos de los
sectores involucrados. La manifestación de esta voluntad política a través de seminarios
públicos, su difusión a través de la prensa, la revisión periódica de los avances a través de
los ministros del sector, son esenciales para la sustentabilidad y eficiencia de las iniciativas
de coordinación.
Durante los casi trece años de existencia de estas instancias de coordinación en los
cuales ha habido cambios de presidente, ministros, directores de servicios, coordinadores,
43
la voluntad política no ha evidenciado cambios significativos. Ello podría explicarse por el hecho de
ser una misma coalición de gobierno, y por la forma de construir los programas de gobierno que
han sido producto de amplias mesas de participación. Cabe señalar que los cambios de gobierno
podrían traer variaciones, situación que afecta de alguna manera a los niveles locales, donde la
presencia de alcaldes con diferentes posiciones políticas y formación en el tema demuestra mayores
fluctuaciones del tema en lo operativo.
Otro de los aprendizajes que se deriva de la experiencia nacional, es la definición e importancia del objetivo o foco que convoca a estas instancias de coordinación. La productividad del Grupo
de Trabajo Interministerial, junto con una adecuada organización operativa, se debe fundamentalmente a la focalización y relevancia de su trabajo: la elaboración del Plan Decenal de la Infancia. A
su vez, la existencia por más de doce años de la Comisión Nacional de Educación Parvularia y sus
resultados, se pueden explicar por la relevancia de los objetivos, que aunque variando en el tiempo,
siempre han sido claros y han contado con el apoyo de la voluntad política. Este aspecto muestra la
importancia de contar con políticas claras, iniciativas bien planificadas e instancias de coordinación
que faciliten su implementación.
Otro aspecto que cabe tener presente es la amplitud del foco convocador. De hecho, hay temas como la elaboración de políticas o el desarrollo curricular, que son más convocadores y factibles
que una amplia participación intersectorial e interinstitucional. Hay otros focos, muy especializados
(ampliación de la cobertura, definición de infraestructura), que integran a grupos más particulares.
44
En situaciones de intersectorialidad e interinstitucionalidad un liderazgo técnico y legal fuerte
pareciera ser importante. El hecho de que a nivel nacional dos instancias como las que se han
analizado han sido reconocidas y productivas en sus resultados, se podría explicar por estos dos
antecedentes: su legalidad y liderazgo técnico en el campo, lo que resuelve en parte el hecho
habitual de competencia entre instituciones. En cambio, a niveles más locales, esta definición no es
tan clara, sobre todo a nivel técnico, ya que quienes dirigen las instancias nacionales se encuentran
débilmente representados en este plano. Los municipios, que legalmente manejan el gobierno local,
en su gran mayoría no han instalado autoridades técnicas a ese nivel, lo que podría explicar la
diversidad de formas de operar, las sobreposiciones que existen en otros casos o los campos no
definidos de acción, lo que da mayor posibilidad a la competencia institucional.
Sin duda, uno de los aspectos más importantes de destacar como lección aprendida, es la
flexibilidad que deben tener las instancias de coordinación para asegurar su existencia y operatividad
en el tiempo. El caso de la Comisión Nacional de Educación Parvularia, a través de sus distintas
etapas demuestra cómo una misma instancia, puede ir asumiendo variaciones en su constitución,
según las diferentes políticas y acentos que se plantean en las acciones, lo que le permite perdurar
en el tiempo en función al objetivo transversal que se espera de ella: la coordinación entre sectores
y de un gobierno a otro.
Uno de los hechos más interesantes que emergen de los casos analizados, es el enriquecimiento del concepto de intersectorialidad a través del tiempo y en función del avance técnico,
así como el mayor grado de sensibilización por parte de algunos sectores del país. En efecto, las
diversas instancias de coordinación analizadas muestran cómo en sus inicios la intersectorialidad
era conceptualmente y prácticamente más restrictiva, incorporando a través de su evolución nuevos
matices y sectores. Según los antecedentes con que se cuenta, el concepto de hecho de intersectorialidad que se detecta en las etapas segunda y tercera de la Comisión Nacional de Educación
Parvularia y en el Grupo de Trabajo Interministerial es mayor que en períodos anteriores. El hecho de
considerar a los niños y niñas como “sujetos de derecho” y buscar una calidad de vida integral, que
involucra salud física y mental, un medio ambiente saludable, una nutrición adecuada y un medio
social y cultural comprometido con el derecho a la educación del niño pequeño, representa un avance significativo que plantea nuevos desafíos en cuanto a la apropiación nacional e implementación
de acciones.
Este enriquecimiento conceptual y operacional de la intersectorialidad se podría explicar
como el resultado de la reconceptualización de la primera infancia, enriquecido por nuevos
conocimientos aportados por la investigación sobre la multiplicidad de factores que inciden en una
concepción más holística y gracias al Derecho Internacional que privilegia marcadamente a los
niños. La construcción curricular, con su énfasis participativo, también ha influido fuertemente en la
implementación de este enfoque.
5.2 Colombia
Autor: Centro Internacional de Educación y Desarrollo Humano (CINDE) 53 ;
Período cubierto: 1983 - 2003
I. CONTEXTO GENERAL
En 1996, Colombia contaba con 39.299.301 habitantes, de los cuales el 50,5% eran
mujeres y 49,5% hombres, y se estima que para el año 2003 esta cifra habrá superado los
41 millones. La población urbana representa un 71% (29.048.759), mientras que la población
rural sólo alcanza el 29%. Colombia cuenta con 81 grupos indígenas que hablan 64 lenguas o
dialectos distintos y tienen asentamiento en 27 de los 32 departamentos del país. Asimismo, se
calcula que el grupo étnico afro colombiano representa el 25% del total de la población. Por su
parte, la población menor de 1 año alcanza el 2,3% y la de 1 a 6 años el 13,9%. La población
de Colombia aumenta a un ritmo de 1,8% y su tasa natural de crecimiento es del 2,0%.
La década de los 90 se inició con una profunda reforma del modelo de desarrollo que
había imperado en las últimas décadas, el cual implicó también transformar la Constitución
Política del país vigente desde 1886. En los primeros años de la década, hubo una expansión
económica, seguida por la recesión más dura que haya registrado la historia colombiana. Como
consecuencia, al iniciarse el Siglo XXI, el país sigue presentando serios síntomas de recesión.
Esta situación ha sido agravada por las consecuencias directas e indirectas sobre la población
del incremento del conflicto armado y por la incidencia de fenómenos como el tráfico de drogas
y el aumento de la delincuencia común.
El derecho a la vida de los niños/as se ha visto seriamente vulnerado por el problema de la
violencia generalizada que vive el país, una violencia que afecta también al entorno social y familiar
de los implicados. Pese a una sustancial reducción de las tasas de mortalidad materna e infantil,
estas cifras son más altas que las observadas en países con un nivel similar de desarrollo.
45
En décadas recientes, el país creó el Sistema Nacional de Bienestar Familiar (SNBF) para
la atención a la niñez, del cual forman parte los principales ministerios, como el de Educación
y el de Salud y demás instituciones del Estado y de la sociedad civil, activas en el ámbito de la
primera infancia. La coordinación del sistema es responsabilidad del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (ICBF) que forma parte del Ministerio de Protección Social. Este último fue
creado durante la reciente reforma del Estado y es el resultado de la fusión de los Ministerios de
Salud y el Ministerio de Trabajo.
Por otro lado, la Ley 115 de 1994, conocida como la Ley General de Educación, estableció las
normas generales para regular el servicio público de la educación. Dicha ley define la educación preescolar como un nivel educativo para niños de cinco años de edad que debe incluir un grado obligatorio. Según esta ley, es responsabilidad del Ministerio de Educación garantizar la educación desde el
grado cero (educación preescolar), para mayores de 5 años. Varios de los principios de la Ley General
de Educación se formularon en el espíritu de la Convención Internacional de los Derechos del Niño y
de la Declaración de Educación para Todos. Con ese marco define en su Artículo 15º, la Educación
Preescolar como “la ofrecida al niño para su desarrollo integral en los aspectos biológico, cognoscitivo, psicomotriz, socioafectivo y espiritual, a través de experiencias de socialización pedagógicas y
recreativas”, y también establece el grado obligatorio, señalando que “El nivel de educación preescolar
comprende, como mínimo, un grado obligatorio en los establecimientos educativos estatales para niños menores de seis años de edad”.
Sin embargo, no sólo no se ha logrado la cobertura anticipada la cobertura neta del
preescolar, al 2002 llegó a ser del 30,6%, pero además, progresivamente, se ha ido cerrando
el concepto de la oferta mínima de un año, a que esa es la única responsabilidad del gobierno
para el nivel preescolar. Por este motivo, el ICBF ha comenzado a asumir responsabilidad por
los diversos componentes que forman parte del desarrollo integral de los niños menores de cinco años incluyendo la dimensión de la educación inicial, dado que el Ministerio de Educación
no lo considera su mandato ni dispone de la suficiente capacidad de atención.
La Ley General de Educación fue posteriormente complementada con la Ley 715 de
2001, cuyo objetivo es asegurar que la educación pública se imparta en concordancia con los
53
Alejandro Acosta
Eyerbe de CINDE,
con el apoyo de María
Inés Cuadros, Edgar
Mendoza, Lucía León y
Adela Morales.
principios de equidad, eficiencia y sostenibilidad fiscal. Esta misma ley establece que el financiamiento, la regulación del servicio, la formulación de políticas y objetivos de desarrollo del sector, los resultados de las evaluaciones, la inspección y vigilancia, son de responsabilidad de la
nación. Los departamentos, distritos y municipios son responsables por dirigir, planear y prestar
el servicio educativo, administrar los recursos y el sistema de información, mantener y ampliar
la cobertura y, finalmente, diseñar planes de mejoramiento. Es competencia de las instituciones
educativas, a su vez, definir su propio proyecto pedagógico acorde con las características y
necesidades socioeconómicas y culturales de la comunidad educativa.
II. EXPERIENCIAS DE INTERSECTORIALIDAD
Respecto a la intersectorialidad, se han seleccionado cuatro experiencias: SUPERVIVIR,
PEFADI, PAFI y HAZ PAZ. Las dos primeras tienen que ver con programas y el PAFI con políticas, que aunque ya no están operando son consideradas en amplios sectores como procesos
que dejaron lecciones muy significativas. HAZ PAZ se refiere a un programa nacional y su correspondiente política.
a) PLAN NACIONAL PARA LA SUPERVIVENCIA Y EL DESARROLLO INFANTIL
(SUPERVIVIR)
Origen
46
El programa surgió en 1983 en el Ministerio de Salud, y un año más tarde se vinculó
el Ministerio de Educación, como una estrategia de carácter interinstitucional e intersectorial. Los principales objetivos concernían prevención de enfermedades y cuidado de la salud; educación preventiva en salud como un proceso de aplicación permanente; reducción
de las tasas de morbi-mortalidad infantil y materna; fortalecimiento en los y las estudiantes
de valores, como la responsabilidad y la solidaridad, y promoción de actitudes positivas en
la comunidad educativa orientada a contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida
de la población en general.
Estructura y composición
El desarrollo del programa contó con una amplia participación, creándose una
especie de frente común por la salud, al cual se vincularon entidades gubernamentales
(Ministerios de Educación Nacional, Salud y Comunicaciones, ICBF, la Policía Nacional); privadas (Iglesia Católica, Cruz Roja Colombiana, Scouts de Colombia, Federación Nacional
de Cafeteros, Fudesco), e internacionales (UNICEF y OPS/OMS). Adicionalmente, se crearon Comités Intersectoriales de nivel directivo y operativo tanto a nivel nacional, como regional y local, con funciones claramente definidas a través de la suscripción de convenios y la
elaboración de planes operativos, que definieron la forma de trabajo más conveniente para
el cumplimiento de responsabilidades asignadas.
El programa fue financiado por iniciativas Cooperación Internacional a través de la
UNICEF, quien tomó a su cargo la asistencia técnica y asesoría pedagógica, la producción
de material didáctico y las evaluaciones correspondientes.
Áreas y modalidades de acción
El programa se gestó a partir de las metas propuestas por la Declaración de Alma Alta
y del diagnóstico de la situación de la salud en Colombia (Ministerio de Salud con asesoría de
OPS/OMS y UNICEF). La declaración puso en evidencia la alarmante situación de la población en general y particularmente la de la población infantil. El marco del programa se inspiró
en el Plan Nacional por la Supervivencia y el Desarrollo Infantil, que asumió responsabilidades
acordes con las competencias de los sectores de educación, salud y protección.
El Plan incorporó como una de sus formas de acción más novedosas la creación de
un “Frente Social para la Supervivencia de la Infancia”, cuya labor consistía en identificar
los riesgos de contraer enfermedades o de fallecer a causa de enfermedades prevenibles,
educar para prevenir o para enfrentar los problemas una vez que se presentaban, informar
sobre servicios de salud proporcionados por el Estado y derivar a mujeres y a niños afectados a estos centros de salud. En lo referente al sector educativo, el plan se institucionalizó
a través de la creación del Programa de educación preventiva en salud, que permitió incluir
los contenidos de salud en el currículo de las áreas de ciencias naturales y de comportamiento y salud, desde sexto hasta noveno grado.
Resultados
Los informes y estudios sobre el avance de la implementación del Plan Nacional para
la Supervivencia y Desarrollo de la Primera Infancia, identificaron los principales resultados del
Programa SUPERVIVIR, entre ellos, la reducción de la tasa de mortalidad infantil; la transformación del programa en políticas de gobierno como parte de los programas sociales; la continuidad
del programa por más de una década; el fortalecimiento de los programas y de su diseño; la
institucionalización del plan propugnado por el Ministerio de Educación Nacional, a través de la
incorporación al currículo de la temática de salud; el desarrollo del liderazgo y la sensibilización
social en la población estudiantil; el impulso de actividades comunitarias con la participación
de toda la comunidad educativa; la evaluación del impacto a niveles nacional y departamental
y ajustes al programa tanto técnicos como administrativos; el desarrollo de nuevos materiales
didácticos y el aumento de la demanda de servicios de salud en todo el país.
A pesar de que el proyecto se inició en el Ministerio de Salud, tras el análisis de la
información epidemiológica que daba cuenta de la situación de la niñez temprana en el
país, los dirigentes del programa reconocieron que muchas de las tareas involucraban la
gestión de otros sectores y que para el desarrollo de las estrategias se requería un fuerte
componente educativo. La elaboración de un sistema de capacitación y de los materiales
que permitirían su implementación, también facilitaron la articulación entre las distintas instituciones del Estado y las organizaciones de la sociedad civil participantes.
Con respecto a la coordinación interinstitucional, los sectores del área social a niveles nacional, regional y local definieron por primera vez en la historia del país un proyecto
suprasectorial predicado en una meta común. Este proyecto, junto con la participación de
la cooperación internacional y de organizaciones de la sociedad civil, facilitó la optimización de recursos humanos, físicos, económicos y logísticos. Adicionalmente, este esfuerzo
sensibilizó al país acerca de la necesidad de avanzar hacia la construcción de un enfoque
integral del desarrollo de la niñez.
Entre las principales dificultades que el Programa SUPERVIVIR debió enfrentar, se
destacan las deficiencias del proceso de descentralización del Estado y de la reestructuración de los sectores involucrados. Esto obstaculizó el avance del programa, especialmente
en materia de financiamiento y localización oportuna de los recursos existentes. Por otra
parte, la escasez de recursos nacionales creó una gran dependencia respecto de la cooperación técnica internacional (UNICEF). Finalmente, la falta de un sistema de información que
permitiera identificar la situación en cada momento, como base para la toma de decisiones
oportunas y pertinentes, también fue identificado como un problema.
b) PROGRAMA DE EDUCACIÓN FAMILIAR PARA EL DESARROLLO INFANTIL
(PEFADI)
Origen
En 1984, el Ministerio de Educación nacional formuló como una de sus políticas prioritarias, la promoción de estrategias de apoyo al menor de seis años, complementarias a los
programas existentes de bienestar familiar y de educación preescolar. Dos años más tarde,
47
el Plan de Desarrollo Social (1986-1990) concibió, bajo el área de Bienestar y Seguridad
Social del Hogar, al PEFADI como una estrategia para contribuir a mejorar las condiciones de salud y bienestar de los menores de siete años que residían en las áreas rurales
del país, ofreciendo una alternativa para ofrecer oportunidades educativas y ambientes de
socialización adecuados, mediante la educación familiar y la organización comunitaria en
tópicos relacionados con su supervivencia y desarrollo. El documento N° 2.278 del Consejo
Nacional de Política Económica y Social (CONPES) de ese mismo año formuló las políticas
generales de lucha contra la pobreza y generación de empleo cuyas acciones incluyeron
salud básica para todos, mejoramiento del hogar y desarrollo infantil.
Entre sus principales objetivos se contemplaba promover acciones de educación
con la familia, adultos, jóvenes, niños, maestros, líderes comunitarios y vecinos en temas
relacionados con la supervivencia y el desarrollo personal y social de los niños en los primeros siete años de vida; propiciar acuerdos y la movilización de las organizaciones públicas
y privadas activas en programas educativos de desarrollo social comunitario a favor de la
niñez rural; fortalecer la capacidad de gestión a niveles regional y local con el fin de generar proyectos de educación familiar para el desarrollo infantil; introducir el componente de
Educación Familiar y Desarrollo Infantil en los programas curriculares de educación básica y
media vocacional en Escuela Nueva, Escuelas Normales e Institutos de Promoción Social.
Estructura y composición
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A nivel nacional, estuvieron presentes los ministerios de Educación y Salud en colaboración con el ICBF. A nivel regional, los principales actores fueron la Gobernación
Departamental, la Secretaría de Educación Departamental, la Secretaría de Salud
Departamental, la Dirección Regional de ICBF y la Dirección Regional de Capacitación.
En tanto a nivel local, se contó con participación de la Alcaldía Municipal, la Oficina de
Planeación Municipal, el Hospital Local, el Centro Zonal ICBF y el Secretario de Educación
y/o Director de Núcleo. Estas instancias en cada nivel podían convocar a otros organismos
gubernamentales o no gubernamentales que por su carácter les correspondiera formar
parte del convenio.
El mecanismo de coordinación se formalizó, mediante la suscripción, en 1985, de
un Convenio entre el Departamento Nacional de Planeación, el ICBF y el Ministerio de
Educación Nacional. En 1987, se incorporó el Ministerio de Salud. De igual manera se suscribieron Convenios Interinstitucionales a nivel regional, donde se establecían las responsabilidades de las instituciones firmantes, la estructura administrativa del programa, su composición y funciones y se definían los términos que regularían la preparación de los planes
operacionales, su ejecución, seguimiento y evaluación.
En relación con el financiamiento y las formas de compartir los recursos, la Ley 55
de 1985 decretó que el excedente de recursos fuese transferido del ICBF al Ministerio de
Educación Nacional, para el desarrollo del programa. Dichos recursos fueron girados, a través del mecanismo de programación financiera regional, a las entidades territoriales para su
ejecución. En sus inicios, el programa no tuvo otros aportes. La contraparte regional estaba representada, básicamente, por recursos humanos, físicos y logísticos. Posteriormente,
algunas regiones y localidades incluyeron el programa en sus planes de desarrollo, lo que
significó la inclusión de algunas partidas económicas, no significativas en términos de monto, pero de importancia para el proceso.
Áreas y modalidades de acción
El acuerdo otorgaba mandato, autoridad y obligaciones a las entidades firmantes. El sector educacional asumía responsabilidad por la coordinación y administración del programa; el
desarrollo de alternativas educativas dirigidas a la población infantil y a sus familias, y gestionar
la institucionalización del programa en el sector correspondiente. Al sector de la salud le correspondió incluir en la planeación regional de la entidad actividades relacionadas con la salud de los
participantes en el programa, en conformidad con las políticas establecidas; promover y disemi-
nar las acciones del programa y capacitar a sus empleados en las diversas actividades. El sector
de la protección debía apoyar la capacitación de los agentes educativos y vigías comunitarios,
en aspectos de supervivencia, desarrollo infantil y otros relacionados; participar en el levantamiento de diagnósticos, acerca de las condiciones de vida de la infancia rural, programación, implementación, seguimiento y evaluación del programa en cada localidad, facilitar la producción
o reproducción de materiales didácticos requeridos por el programa, e incluir en la planeación
regional iniciativas relacionadas con la salud, la nutrición y la protección de los participantes. El
sector responsable por la formación docente debía liderar la convocatoria y procesos de capacitación de los agentes educativos del programa, y producir, reproducir y distribuir materiales
apropiados para utilizar en el programa.
Los comités definidos por el programa sesionaban regularmente de acuerdo con
los planes de trabajo previstos, una o dos veces al mes. La labor de coordinación, bajo
la responsabilidad del sector educacional, convocaba a reuniones extraordinarias cuando
así ameritaba. En las comunidades, se propuso una reunión semanal, de acuerdo con la
disponibilidad de tiempo de los participantes. El programa adoptó un marco común para
la promoción del desarrollo de la infancia, el cual formó parte de los planes de desarrollo
de tres gobiernos consecutivos (1982 - 1992), como una política de desarrollo social con
obligaciones formales de las entidades involucradas, en la construcción de planes desde la
perspectiva de desarrollo humano integral. El Plan Nacional de Supervivencia y Desarrollo
Infantil y PEFADI fueron las primeras experiencias innovadoras del sector gubernamental
orientadas a la formulación mancomunada de una política nacional para el cuidado y desarrollo de la niñez rural.
Resultados
El Ministerio de Educación realizó dos evaluaciones sobre el progreso y los efectos
del programa a nivel nacional, en 1990 y 1995, al cumplir cinco y diez años, respectivamente. La última evaluación informó cambios en el comportamiento de las familias en aspectos relacionados con la prevención y tratamiento de enfermedades como IRA (infecciones respiratorias agudas) y Diaminoetano (etilendiamina, EDA), nutrición y alimentación. En
este ámbito, diversos estudios sociales identificaron sustanciales cambios en la incidencia
de la mortalidad infantil gracias al desarrollo de acciones educativas. Adicionalmente, por
primera vez en el sector rural, se evaluaban las condiciones de vida de los niños y de sus
familias y se movilizaban servicios de atención (jornadas de salud, controles de peso y
talla, distribución de kits básicos de bienestar, asistencia médica, instalación de unidades
sanitarias, organización de hogares de bienestar y casinos escolares). La evaluación de
los efectos puso de relieve el mayor grado de sensibilización y concientización observado
entre las familias y comunidades, relacionado con problemas asociados con la infancia y
con la búsqueda de alternativas. También destacó el mejoramiento de las condiciones de
salud y de saneamiento.
Esta experiencia demuestra que un mecanismo efectivo de coordinación es producto del diseño suprasectorial de un programa que, más que la simple suma de las acciones
protagonizadas por diferentes actores, es una construcción colectiva basada en una visión
común y holística del desarrollo integral aplicada desde una perspectiva poblacional.
c) PLAN DE ACCIÓN A FAVOR DE LA INFANCIA (PAFI)
Origen
El Plan de Acción a Favor de la Infancia tuvo su origen en la Convención sobre los
Derechos del Niño de 1989. La Constitución Política Nacional de 1991 contenía un artículo
específico que establecía los derechos del niño, destacando que prevalecen sobre los derechos de los demás. Adicionalmente, Colombia, a través de la Ley 12 de 1991, ratificaba la
Convención Internacional sobre los Derechos del Niño y, en consecuencia, sus contenidos
pasaban a formar parte de la legislación nacional.
49
Los compromisos de un número de países fueron incluidos en el Plan Nacional
de Desarrollo (1990 -1994), para lo cual en 1991, el CONPES aprobó el Plan de Acción
a Favor de la Infancia (PAFI), dirigido a los niños menores de siete años. Los principales
objetivos de este plan fueron: contribuir al desarrollo integral de los niños y adolescentes
más pobres y vulnerables a través de su articulación con programas de salud, nutrición
y educación; mejorar la calidad de los servicios prestados a estos niños y adolescentes,
promoviendo su descentralización y construyendo alianzas efectivas con organizaciones
no gubernamentales y con el conjunto de la sociedad civil; proteger integralmente a niños
y adolescentes cuyos derechos hayan sido vulnerados, con el propósito de restituírselos;
mejorar el acceso a la justicia de niños y adolescentes y promover y respaldar las iniciativas que conduzcan a sistemas judiciales más eficientes, en materias relacionadas con los
menores de edad; actualizar la legislación vigente sobre menores de edad a fin de hacerla
coherente, en todos sus aspectos, con la Convención Internacional sobre los Derechos del
Niño y con la Constitución Política de Colombia.
Estructura y composición
50
Las siguientes organizaciones participaron en el desarrollo e implementación del
Plan: la Presidencia de la República a través del Despacho de la Primera Dama, la Consejería
Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia, la Consejería Presidencial para la Política
Social, la Consejería Presidencial para Derechos Humanos y el Departamento Nacional de
Planeación, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Salud, el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Comunicaciones, el
Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio del Medio Ambiente, el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF), el Ministerio Público y la Policía Nacional. Asimismo, participaron los organismos
internacionales: UNICEF, OPS/OMS, FNUAP y PNUD. Representantes de la sociedad civil
fueron convocados a participar en la implementación de los distintos componentes del
Plan, particularmente a partir de 1996, cuando se establece el Pacto por la Infancia . Sin
embargo, su participación no fue incluida en la definición del Plan, como tampoco en su
monitoreo o seguimiento.
La coordinación política la ejercía la Primera Dama mediante reuniones periódicas
con funcionarios de alto nivel, como los ministros de las entidades ejecutoras y el subjefe
de planeación nacional para definir programas especiales, analizar la viabilidad financiera
y hacer ajustes a los presupuestos del Plan y a sus aspectos legales y jurídicos. La coordinación técnica se conducía a través de un Comité Nacional del PAFI, integrado por representantes de las instituciones de gobierno y UNICEF, que se reunía mensualmente para
asuntos globales de seguimiento y ajuste de la ejecución del Plan. De igual modo, existían
otras instancias de coordinación operativa por temas específicos del plan. La garantía de
coordinación en un principio se sustentó en la figura de la Primera Dama y su poder de
convocatoria y acción.
La coordinación formal del Plan tuvo diferentes momentos e instancias dependiendo de los gobiernos que lo ejecutaron. En el primer gobierno, en el que se concibió
y formuló el Plan, la coordinación política y técnica estuvo radicada durante cuatro años
en la Oficina de la Primera Dama. Sin embargo, con el primer cambio del gobierno, por
acuerdo entre gobierno saliente y entrante, la coordinación política y técnica fue transferida a la Subdirección y la Unidad de Desarrollo Social del Departamento Nacional de
Planeación, organismo dependiente de la Presidencia con el fin de institucionalizarlo a
alto nivel y garantizar de esa forma su inclusión en el plan de desarrollo. Esto permitiría
que el Plan conservara la capacidad de convocatoria suprasectorial. Dos años más tarde,
la coordinación volvió a la Presidencia, aunque esta vez no al despacho de la Primera
Dama quien no obstante, continuó apoyando el plan, sino a la Consejería Presidencial de
Política Social.
Los recursos financieros del Plan formaban parte de los presupuestos asignados a
las entidades de gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo. La coordinación central sólo
manejaba recursos extraordinarios procedentes de la cooperación técnica internacional
(UNICEF y PNUD) para el desarrollo de proyectos especiales y soporte técnico. El seguimiento a la ejecución financiera de los recursos de inversión lo hacia de oficio el departamento nacional de planeación. En los comienzos del Plan la coordinación técnica estuvo
a cargo de una especialista y de asesores financiados por UNICEF, mientras el gobierno
trabajaba en la institucionalización del proceso. Luego, el equipo fue financiado por el
gobierno a través del DNP. En el último período (1997-98) con excepción del Consejero
Presidencial que lideró el Pacto por la Infancia, el equipo central fue financiado por el
PNUD.
Áreas y modalidades de acción
A través de reuniones trimestrales convocadas por la Primera Dama se legitimizaba
el plan de acción ante las directivas institucionales del gobierno, las cuales orientaban el
proceso al interior de la estructura orgánica de sus entidades y de las áreas relacionadas
con el Plan. La parte técnica estaba a cargo del comité PAFI que se reunía mensualmente.
En este comité, los Ministerios de Educación y Salud y el ICBF eran las entidades claves,
dada su participación directa en la prestación de servicios básicos para la niñez. A nivel
departamental, los comités PAFI operaban siguiendo el mismo esquema, es decir, convocando a las instituciones involucradas en la implementación del Plan. Eventualmente, los
funcionarios del nivel central del Plan se desplazaban a los territorios con débil gestión,
para acompañar y orientar el proceso.
El Plan consideraba acciones en las áreas de promoción de los derechos, la prevención de riesgos físicos, sicológicos y sociales que pudiesen afectar a los niños y en la
atención en salud y nutrición a través de programas específicos según la edad. La educación, el eje central del Plan, comprendía aspectos como la creación del grado cero, la
formación básica primaria y la alfabetización. La coordinación del Plan con el sector educativo fue muy estrecha, habida consideración que este sector concentraba gran parte de
la población beneficiaria. En el caso específico de la primera infancia, las actividades se
centraron en ampliar la cobertura de los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar, mejorar su calidad y coordinar la atención de los niños usuarios con el sector de la salud.
Resultados
No se realizó una evaluación formal del Plan en relación con el cumplimiento de
sus objetivos o de sus mecanismos de coordinación. Sin embargo, se identificaron avances en el campo de la salud, el medio ambiente y la nutrición, por ejemplo, en la tasa de
mortalidad infantil y materna, la atención a las enfermedades prevenibles de la infancia
(AIEPI), el programa estatal de vacunación y la educación sobre la sexualidad y enfermedades de transmisión sexual. La atención a la primera infancia representaba una prioridad
dentro de las políticas sociales durante la década de los 90. Mediante las modalidad de
atención no formal de los programas del ICBF se alcanzaron coberturas significativas
(1.400.000 preescolares) llegando incluso a las zonas y sectores más pobres de la sociedad. En términos de atención preventiva para menores de seis años, el ICBF brindó atención principalmente a través de los Centros de Atención Integral al Preescolar (CAIP) y de
las dos modalidades de Hogares Comunitarios: Hogares de Bienestar y Hogares FAMI
(Familia, Mujer e Infancia). Estos representaban, en conjunto, el 94% de la cobertura de
los servicios del Instituto. Al final de la década la cobertura del registro civil de nacimiento
fue del 81,6%.
El mayor logro de la década, en términos de atención a niños en circunstancias
especialmente difíciles, fue haber puesto en evidencia la desprotección en que se encontraban millones de niños víctimas de maltrato, explotación laboral, abandono, exclusión,
los efectos de conflictos armados, entre otros graves problemas. Los logros obtenidos
a través de los programas de protección están representados en la calificación de los
servicios, la construcción del concepto de protección integral en función de los derechos
fundamentales del niño, además de la agilización de los procesos jurídicos y administrativos en la prestación de diversos servicios.
51
d) HAZ PAZ
Origen
La política Haz Paz, se originó en el Plan de Desarrollo 1998-2002 “CAMBIO PARA
CONSTRUIR LA PAZ”. Para el gobierno nacional de ese momento ya era evidente que la
construcción de la paz iba mucho más allá de encontrar una solución al conflicto armado
que afectaba al país. Por ello, dicho Plan Nacional propuso un modelo de desarrollo que
llevara al país hacia el crecimiento sustentable con cohesión social.
La Política Nacional de Construcción de Paz y Convivencia Familiar “HAZ PAZ”,
aprobada por el CONPES en el CONPES 3077 de junio 1 de 2000, se sustenta en tres pilares fundamentales: la defensa de los derechos humanos; la garantía de seguridad y convivencia ciudadana, y la construcción de paz y convivencia familiar. El objetivo general de la
política es: “contribuir a la construcción de paz y convivencia familiar y a la consolidación de
familias democráticas, tolerantes a las diferencias, respetuosas de la dignidad y de los derechos de sus miembros sin distingos de condición, edad, género, cultura y capacidad física
e intelectual”. Los objetivos específicos son: prevenir las relaciones intrafamiliares violentas;
garantizar la acción oportuna de las instituciones frente a los factores desencadenantes de
violencia intrafamiliar; garantizar la calidad, la disponibilidad, el acceso y la utilización de los
servicios de salud, justicia, seguridad y protección; desarrollar modelos para la rehabilitación psicosocial de agresores, particularmente de aquellos menores de edad, y los perpetuadores de violencia conyugal; mejorar el conocimiento sobre la violencia intrafamiliar y de
las formas de intervenirla; fortalecer la coordinación, articulación, seguimiento y evaluación
interinstitucional y comunitaria de los programas y servicios en los distintos niveles territoriales para la prevención, detección temprana y atención de la violencia intrafamiliar.
52
Estructura y composición
Originalmente, la iniciativa estuvo a cargo del ICBF, la institución que recibía el mayor número de casos relacionados con violencia intrafamiliar. Atendido el hecho de que la
Primera Dama presidía la Junta Directiva del ICBF, se acordó que para lograr involucrar a
otras instituciones en esta iniciativa, en una primera etapa, HAZ PAZ debería formar parte de
una entidad con una amplia capacidad de convocatoria. Consecuentemente, la Consejería
Presidencial para la Política Social asumió el rol de unidad coordinadora hasta el 2002, con
recursos aportados por el ICBF y el apoyo del PNUD. La Consejería no disponía de recursos propios, sino sólo los aportados por el ICBF. En 2002, la coordinación fue transferida al
ICBF con el objeto de institucionalizar la política.
La política HAZ PAZ fue concebida con carácter interinstitucional e intersectorial,
en el cual, para todas las acciones dirigidas a la familia, se incorporó además del ICBF
y la Consejería Presidencial, al Ministerio de Salud, al de Educación, al de Trabajo, al de
Cultura, al de Comunicaciones, la Fiscalía, Medicina Legal, la Procuraduría, la Defensoría,
las alcaldías en los niveles locales y, a todo nivel, los sectores privados comprometidos
con la temática.
En el nivel local se dio prioridad a que el trabajo de concertación se desarrollara en los llamados Consejos Locales de Política Social que según la Constitución Política
Nacional constituían un escenario natural, con el propósito adicional de fortalecerlos, como
una estrategia de consolidación del proceso de descentralización del país.
Áreas y modalidades de acción
La Consejería Presidencial de Política Social tomó a su cargo la definición de un plan
de acción donde se detallan cada uno de los compromisos asumidos por las unidades ejecutoras. Se recomendó a las entidades territoriales incorporar dentro de sus planes de desarrollo departamental y/o municipal, la políticas de HAZ PAZ, y al Departamento Nacional
de Planeación, elaborar los indicadores de evaluación de la política a partir de los linea-
mientos del Sistema Nacional de Evaluación de Resultados (SINERGIA). Posteriormente,
en el documento CONPES 3144 del 6 de diciembre de 2001, se establecía la “creación del
sistema social de Riesgo y el Fondo de Protección Social”, por lo cual se han puesto en marcha diversas iniciativas enfatizando la prevención, mitigación y superación de los efectos
negativos de la recesión económica sobre los grupos más vulnerables.
A través de los medios de comunicación y de otros espacios disponibles, se formuló una estrategia de comunicación y movilización social encaminada a modificar tanto
el comportamiento como las pautas de socialización y crianza que perpetúan los ciclos de
violencia al interior de nuestras familias. Dentro de la estrategia de movilización social, el
Ministerio de Cultura, conjuntamente con el ICBF a través del “Proyecto ROCIN” y de los
sectores de salud y educación constituyeron un excelente vehículo de difusión a través de
la iniciativa “Escuelas Saludables”.
Durante el año previo a las elecciones de alcaldes y gobernadores se desarrollaron
acciones para sensibilizar a las autoridades locales para que incorporaran en sus planes
de desarrollo local la temática de violencia intrafamiliar, a través de la preparación y distribución de un documento diseñado para tal fin. Este documento también fue distribuido al
Consejo Nacional de Planeación que, subsecuentemente, asumió la tarea de distribuirlo a
los Consejos Territoriales de Planeación. La idea era que el documento sirviera como material de información y de apoyo a los procesos de “Trocha Ciudadana”, impulsados por los
organismos de planeación participativa con el propósito de orientar las discusiones sobre
los planes de desarrollo en los departamentos y municipios.
Se formuló una estrategia de gestión territorial en respaldo de la Política de HAZ PAZ
que se intentó consolidar y divulgar en los diferentes escenarios nacionales, departamentales y locales como apoyo a los proyectos sobre violencia intrafamiliar en las respectivas
administraciones territoriales. Pese a las diferencias observadas entre municipios, esta estrategia contribuyó a fortalecer los Consejos de Política Social, como elementos claves en el
proceso de descentralización y como escenarios adecuados para promoverla.
Una de las actividades más importantes realizadas con el respaldo del FNUAP fue la
“Construcción, diseño y aplicación de modelos de atención a víctimas de crímenes sexuales”, dentro del proyecto de cooperación para Colombia “Promoción de los derechos sexuales y reproductivos”. El proyecto fue implementado en cinco ciudades del país y culminó en
la celebración de un acuerdo entre las entidades participantes, que facilitará la adopción y
adaptación del modelo en otros lugares del país.
En el ámbito de la salud pública, se adoptó y puso en marcha, en algunos municipios demostrativos, un modelo de vigilancia de la violencia intrafamiliar que pretende integrar planes de trabajo y acciones sectoriales. Esta vigilancia en salud pública representa
una estrategia de apoyo a los procesos de gestión municipal que en forma sistemática
construye, analiza, interpreta y disemina información sobre eventos de importancia en este
campo, con el objeto de orientar la toma de decisiones en todos los ámbitos y sectores
relacionados con su solución.
Adicionalmente, la política HAZ PAZ, en cooperación con los Hogares Club Michín
y la Universidad de Los Andes, ha desarrollado una experiencia piloto, consistente en una
línea telefónica que ofrece apoyo sicológico a mujeres de Bogotá que viven condiciones
de maltrato en el hogar. A partir de noviembre de 2000, el ICBF ha operado la línea de
emergencia a través de la Línea Bienestar 9800, atendida por profesionales de las ciencias
sociales, sicólogos, asistentes sociales y sociólogos.
Resultados
Gracias a la construcción colectiva en un Comité Técnico conformado por las entidades que previenen, detectan, vigilan y atienden la violencia intrafamiliar, se establecieron
las problemáticas más importantes para visualizar la temática de la violencia de una forma
integral. Este ejercicio permitió la construcción de ocho módulos desde la perspectiva de
derechos y la perspectiva de género.
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La política de construcción de paz y convivencia familiar HAZ PAZ en su primera
etapa como política pública, representaba una construcción, colectiva, interinstitucional,
caracterizada por el respeto y la tolerancia, que incorporaba a diferentes sectores sociales y
posturas. Su propósito era resolver los problemas de cada colombiano que hubiese sufrido
una experiencia traumática de violencia intrafamiliar, sexual o maltrato infantil y evitar que
ocurriera a otras personas.
Algunos factores contribuyeron a este proceso colectivo: el liderazgo técnico y conocimiento del tema; la existencia de una instancia catalizadora de construcción de la política;
el involucramiento de altas autoridades y su continua y activa participación en la iniciativa;
una activa política de recaudación de fondos; una planificación conjunta de acuerdo con la
especialidad y los recursos de cada integrante; la realización de acciones compartidas.
III. EVALUACIÓN Y LECCIONES APRENDIDAS
Las experiencias colombianas ilustran cómo puede una exitosa coordinación intersectorial e interinstitucional producir resultados significativos, en términos de construir
programas de educación y cuidado de la niñez. Sin embargo, estos procesos han sido
insuficientes y difíciles de mantener en el tiempo.
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Esta situación obedece a varias razones. Con frecuencia, la coordinación entre
instituciones gubernamentales se establece a nivel de las altas autoridades y de sus
asesores, quienes sólo permanecen un breve tiempo en las instituciones y, cuando se
retiran, los procesos no han quedado apropiados por los equipos técnicos que siguen
trabajando en ellas. Por este motivo, es importante que en el proceso de coordinación
interinstitucional entre agencias del gobierno se cuente con la participación y el respaldo
de las más altas autoridades, pero también con la de los niveles técnicos que son más
estables. Esto reducirá el riesgo de que la coordinación llegara al extremo de paralizarse
a raíz de un cambio de autoridades. Importa destacar que cuando los programas son
diseñados en instancias creadas temporalmente para tal propósito, pero fuera de los
ministerios sectoriales, su inclusión en el orden institucional normal, a pesar de poseer
algunas ventajas, como mayor flexibilidad y capacidad de acción, puede ser particularmente difícil.
En el mismo sentido, otra deficiencia en los procesos de coordinación guarda relación con la insuficiente participación de la sociedad civil: no sólo de las organizaciones
no gubernamentales, las universidades, las agencias de cooperación y las organizaciones
religiosas dedicadas a la niñez, sino también del sector privado. Es decir, es importante
involucrar a actores del sector social, pero es fundamental contar con la participación del
sector productivo, ya que hay factores esenciales en la calidad de vida de una familia,
tales como su nivel de ingreso, su vivienda, el acceso a ciertas oportunidades y redes, los
cuales no dependen principalmente del sector social. Se requiere una participación real de
quienes tienen trayectoria en los temas pertinentes es decir, no es suficiente convocarlos y
consultarlos cuando todo está ya definido, o sólo para que aporten recursos.
Por otra parte, avanzar hacia procesos de concertación, particularmente cuando
se trata de políticas, implica invitar al proceso a los diseñadores, decisores e implementadores de política, así como a los niveles técnicos de las entidades involucradas. La
coordinación es exitosa cuando se realiza un trabajo mancomunado entre organizaciones
del sector productivo y del sector privado, la sociedad civil y las organizaciones de base
popular, que comparten intereses comunes, lo que permite crear un clima de confianza y
credibilidad. Asimismo, es imperativo vincular con el proceso a los planificadores, los organismos normativos y los decisores de políticas educativas, no solamente al nivel técnico.
Para propósitos de políticas, cuando se trata de definir marcos legales, políticas y
condiciones institucionales, la coordinación trae aparejada consecuencias a nivel nacional.
Sin embargo, la experiencia colombiana revela que el nivel subnacional es vital y, que en el
país, la falta de definición con respecto a este nivel en los procesos de descentralización
ha sido crítica. Sería muy difícil que estas políticas tuvieran efecto alguno sobre la calidad
de vida si no incidieran en el ámbito local, que representa el espacio donde transcurre
la vida cotidiana de la niñez y de sus familias. Claramente, es muy importante que para
lograr los resultados esperados, además de construir políticas o programas para la niñez,
la coordinación sea incluida en los planes de desarrollo del respectivo nivel (nacional, departamental o local), pues es esta presencia en los planes la que garantiza la inclusión de
recursos en los respectivos presupuestos y el carácter más mandatario de las acciones.
En el tema de la descentralización hay aspectos que son cruciales. Uno de ellos
tiene que ver con el manejo de los recursos. La única posibilidad de éxito de una política o
programa, es que los recursos puedan canalizarse al lugar preciso y en el momento adecuado y ello puede lograrse sólo a través de una descentralización eficiente que permita,
además, articular los recursos regionales con los departamentales, los municipales, los
comunitarios y los de las propias familias. Por consiguiente, un marco claro de descentralización es una condición vital para el desarrollo de políticas y programas de niñez.
Otra de las variables que inciden en la sostenibilidad de la coordinación para políticas y programas de promoción del desarrollo infantil está asociada con la existencia desde
el comienzo de un sistema de monitoreo y evaluación, que incluya indicadores de gestión y
de impacto del programa, construidos desde la perspectiva del mandato y de la misión de
los sectores e instituciones involucradas. El sistema de evaluación, junto con recabar información relevante de todos los participantes, debe poner a disposición de cada uno de ellos
espacios para la reflexión y el aprendizaje. Esto significa que el sistema de monitoreo y evaluación no puede ser privativo de los niveles centrales o de las agencias de financiamiento,
sino que debe incluir a todos los niveles, y por tanto, a las comunidades y a las familias.
Respecto de los aspectos institucionales y organizacionales, el progreso evidenciado en las experiencias descritas, generalmente, involucró la creación de un eficiente
mecanismo de coordinación de naturaleza suprasectorial, en que la coordinación no fue
percibida como una sumatoria de las iniciativas de los participantes, sino como una construcción colectiva, basada en una visión holística del desarrollo infantil, desde la perspectiva del ciclo de vida. Adicionalmente, para lograr la sustentabilidad de los mecanismos de
coordinación, es esencial definirlos como mandatos legales y espacios donde se conjugan
las políticas sociales y los compromisos de los convenios internacionales. La persistencia
de la planificación sectorial se presenta como un serio problema, así como el hecho de
que, en ese momento, aún fuera muy incipiente la influencia del enfoque que privilegia los
derechos y los intereses de la población.
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5.3 Costa Rica
Autor: Francisco Esquivel Villegas; Período Cubierto: 2000 - 2003
I. CONTEXTO GENERAL
Costa Rica se ha esforzado por dar atención integral a la población infantil. En
este sentido, se han impulsado iniciativas a nivel gubernamental, comunitario y familiar.
Adicionalmente, se ha establecido un marco jurídico como respaldo a estas iniciativas:
la Convención sobre los Derechos del Niño, la Constitución Política, Código de la Niñez
y la Adolescencia y el Código de la Familia. Estos marcos legales valoran el cuidado y
protección de la infancia y apoyan el desarrollo de sus potencialidades afectivas, biológicas y sicosociales.
En Costa Rica, un gran número de instancias e instituciones cumplen funciones
de regulación y coordinación de cuidado y educación de la primera infancia y, en términos de definir políticas de la primera infancia, el Consejo Nacional de la Niñez y la
Adolescencia (CNNA) es la más importante. En su creación fue concebida como una
instancia para la deliberación, planificación y coordinación entre el Poder Ejecutivo,
las instituciones públicas descentralizadas del Estado y las organizaciones sociales
activas en este campo de la educación. Encomendado con la tarea de proteger los
derechos básicos de los niños, el Consejo se encargaba de garantizar la adecuada formulación y ejecución de las políticas públicas. Por otra parte, el Consejo de Atención
Integral (CAI) era responsable por regular el funcionamiento de los establecimientos
educacionales que dan atención integral a los niños y por promover la ampliación de
la prestación de este servicio.
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Los Ministerios de Salud y de Educación Pública también cumplen una función
reguladora de la provisión de servicios de cuidado y educación de la primera infancia.
En Costa Rica, el Nivel de Educación Preescolar se divide en dos ciclos y está diseñado para atender la educación inicial de niños y niñas a partir del nacimiento y hasta su
ingreso en la Educación General Básica (EGB). Está conformado por cuatro niveles. El
Ciclo Materno Infantil tiene una duración de cuatro años y su finalidad es atender a niños desde su nacimiento hasta su ingreso al Ciclo de Transición. El Ciclo de Transición
es impartido un año antes de ingresar al primer año de EGB (entre 5,1/2 y 6,1/2 años).
En cuanto a la obligatoriedad, la Constitución Política del país establece en su Artículo
78 que “La educación preescolar y la general básica son obligatorias”. No obstante,
esta obligatoriedad sólo se aplica al año preescolar que corresponde a preprimaria,
oficialmente denominado Ciclo de Transición. En el año 2003, 106.675 niños recibían
atención a nivel preescolar. La inversión del Estado en este nivel educativo se eleva a
29.697 millones de colones. Del total, el 70% de los niños cursa el Ciclo de Transición,
el 25% pertenece al Grupo Interactivo II y el restante 5% lo conforman los grupos de
edad Interactivo I, Maternal I y II del Ciclo Materno Infantil que se atiende principalmente en los servicios preescolares privados y en los servicios de Educación Especial del
Ministerio de Educación Pública (MEP).
Con base en las políticas emanadas por el Consejo Superior de Educación y
las directrices del Ministerio de Educación Pública, se estableció el Currículo Nacional
Básico de la Educación Preescolar, correspondiéndole al Departamento de Educación
Preescolar los lineamientos técnicos en los ámbitos nacional, regional e institucional,
tendientes a potenciar el desarrollo integral de los niños y las niñas, desde su nacimiento hasta su incorporación al I Ciclo de la Educación General Básica. El Ministerio de
Salud define las normas de nutrición que deben aplicarse en los servicios de atención
a los niños. Asimismo, establece los parámetros de evaluación para el seguimiento del
crecimiento y desarrollo del niño. La educación preescolar y general básica en Costa
Rica son ambas de carácter obligatorio.
Los programas de cuidado y de educación de la primera infancia se financian
mediante un complejo flujo de recursos, donde el Gobierno Central es la entidad que
moviliza la cantidad más importante de recursos. Mediante la captación de impuestos
y el endeudamiento financia los diversos programas y las transferencias que se aprueban en el Presupuesto Nacional. Por otra parte, la Caja Costarricense de Seguro Social
(CCSS) capta una parte de los recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares (FODESAF): el recargo de un 5% sobre las planillas que deben aportar las
empresas para el financiamiento de ese fondo. Una tercera modalidad de financiamiento de los programas en mención son los recursos que éstos generan por sus propios
medios. En esta dirección se cuenta con aportes de los padres de los beneficiarios,
donaciones de fuentes externas de diversa naturaleza y otros mecanismos similares.
Esta situación se observa en los programas gubernamentales y no gubernamentales
sin fines de lucro.
II. EXPERIENCIA DE INTERSECTORIALIDAD
En Costa Rica, el Programa De la Mano es la única iniciativa de coordinación intersectorial e interinstitucional de la primera infancia de naturaleza sistemática y permanente.
No obstante, se pueden mencionar como antecedentes otras dos experiencias iniciadas
por el CNNA y el CAI, que se han quedado sólo en la fase de diseño o que no han logrado
operar de manera sistemática. En el CAI, participan algunos de los representantes que forman parte del consejo técnico del programa De la Mano; sin embargo, se considera que
aún no se han duplicado funciones y que ambos se complementan. Se puede decir algo
similar del CNNA, en tanto instancia general de definición de políticas.
La “Comisión de 0 a 5 años” del CNNA de breve existencia, fue un antecedente
cercano del Programa De la Mano, en tanto que este programa, prácticamente, absorbió
los esfuerzos institucionales de coordinación. La Comisión de 0 a 5 años operó como una
comisión temporal brindando apoyo al proceso de constitución del Programa De la Mano y
en colaboración con el equipo de este programa, impulsó iniciativas encaminadas a elaborar una propuesta de políticas públicas para la primera infancia, lo que no se ha producido
hasta el momento.
Pese a que esta comisión nunca funcionó como se había propuesto, el CNNA respaldó la formulación y aprobó la Agenda Nacional para la Niñez y Adolescencia. Esta agenda,
que fue firmada por todos los sectores nacionales (partidos políticos, sindicatos laborales,
asociaciones solidarias, empresas privadas, el gobierno, las universidades, etc.), representa la base sustentadora para las políticas públicas de niñez en el país y marca la dirección
de las políticas que emergen del Consejo de la Niñez y la Adolescencia.
Por otra parte, el Consejo de Atención Integral (CAI) está integrado por representantes de los ministerios de Educación Pública, Salud y Trabajo y Seguridad Social, el PANI,
el IMAS y el CNNA, así como por dos representantes de las organizaciones no gubernamentales. El objetivo del CAI es normar el funcionamiento de los establecimientos que dan
atención integral a los niños y estimular el aumento de la prestación de este servicio. Este
Consejo, a través de su Secretaría Ejecutiva, implementa políticas y realiza todo el trabajo
técnico de evaluar, preparar dictámenes de funcionamiento y supervisar el funcionamiento
de los establecimientos que prestan servicios de cuidado infantil.
La ley que dio origen al CAI fue muy criticada técnicamente, ya que los argumentos
políticos y de coyuntura pesaron más que los argumentos técnicos. En consecuencia, el
CAI comienza a funcionar con muchos cuestionamientos de parte del equipo técnico que lo
conformó, lo cual le restó legitimidad e interés desde un inicio. Asimismo, algunos de los parámetros definidos para normar la habilitación y el funcionamiento de los establecimientos
han sido cuestionados por considerar que su aplicación no es viable en el medio nacional.
Adicionalmente, la realidad presupuestaria del Ministerio de Salud, que es donde funciona
la Secretaría, no permite una aplicación adecuada del mandato del Consejo. Como consecuencia de lo anterior, no es clara la sustentabilidad del CAI tanto por la dificultad de obtener recursos como por la limitada aceptación de la normativa propuesta tanto en el ámbito
gubernamental como no gubernamental. Otro aspecto importante es que funciona como
un Consejo adscrito al Ministerio de Salud, si bien, hasta el 2003, su labor dentro de dicha
entidad no había adquirido la debida importancia.
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a) PROGRAMA DE LA MANO
Origen
El programa se inició en junio de 2000, como iniciativa del gobierno de Rodríguez
Echeverria (1998-2002) y, posteriormente, fue retomada por la Administración de Pacheco
de la Espriella (2002-2006). La conducción del programa recae sobre un proyecto elaborado entre el gobierno de Costa Rica y algunas agencias de las Naciones Unidas relacionadas con el tema. De esta manera, la instancia de coordinación asume la forma de una
unidad ejecutora, operacionaliza los mandatos de un consejo coordinador integrado por
representantes políticos del sector gubernamental. Para la organización del programa no se
utilizó ningún modelo preestablecido.
Los objetivos básicos del programa son la coordinación de esfuerzos institucionales
y la promoción de alianzas entre los diferentes sectores de la población. Otros objetivos
incluyen el desarrollo de herramientas de formación para los padres (cuya condición social
representa un obstáculo para el desarrollo integral) y, finalmente, el análisis de los programas en curso y la introducción de modificaciones en materia de orientación o gestión, que
faciliten ampliar la cobertura y mejorar el uso de los recursos.
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El proyecto COS/00/005 (Programa De la Mano) entre el gobierno de Costa Rica,
el PNUD y UNICEF, fue concebido como un programa que propiciaría la articulación y coordinación de iniciativas del Estado y de la sociedad civil en favor de la primera infancia,
especialmente en las áreas de cuidado, desarrollo integral y educación. Por esta razón se
planteó como objetivo principal del Programa De la Mano: “contribuir al desarrollo integral
de los niños y niñas costarricenses menores de cinco años y de esta forma prevenir y disminuir la pobreza en las familias de más escasos recursos”.
Estructura y composición
El programa cuenta con la participación de las siguientes entidades: Ministerio
de Educación Pública (MEP); Ministerio de Salud (MS); Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social (MTSS); Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ); Caja Costarricense de Seguro Social
(CCSS); Patronato Nacional de la Infancia (PANI); Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS);
Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF).
A nivel político, se creó un Consejo de Coordinación integrado por los jerarcas de los
Ministerios de Salud, Educación, Trabajo y Seguridad Social y Cultura; del Instituto Mixto de
Ayuda Social, del Patronato Nacional de la Infancia y de la Caja Costarricense del Seguro
Social. Dicho consejo fue presidido por la ex Primera Dama de la República (1998 - 2002),
Lorena Clare Facio, y tuvo gran importancia en la constitución de los programas. Sin embargo, el Consejo gradualmente ha perdido presencia, con lo que se han limitado algunas
opciones de coordinación. Después del cambio de gobierno (mayo de 2002), aunque se
mantiene el interés en el Programa De la Mano, se produce un cambio de dirección del
programa. La nueva coordinadora no considera importante citar a este consejo y además
tampoco existía un interés explícito de parte de la Primera Dama actual en dar seguimiento a estas acciones. Estas razones justifican esta situación a nivel político. Sin embargo,
a nivel técnico, tampoco se contaba con una directriz del proyecto para darle soporte a
esta estructura. En el nivel técnico funciona un Comité Técnico, integrado por profesionales
responsables de los programas de niñez de cada una de las instituciones mencionadas.
El Comité se reúne periódicamente desde su conformación (2000) al menos una vez al
mes. En él participan funcionarios del más alto nivel técnico de las instituciones que trabajan en el tema de primera infancia. En el nivel operativo cuenta con una Unidad Técnica
Coordinadora, responsable de la ejecución del programa que en sus inicios tuvo sus oficinas en el PNUD y, posteriormente, en las instalaciones de UNICEF.
El programa no cuenta con presupuesto permanente, lo cual se constituye en un
factor de incertidumbre para la sustentabilidad de su gestión. En su primera etapa de funcionamiento el programa tuvo el apoyo político y financiero del Instituto Mixto de Ayuda
Social (IMAS), el cual, mediante un convenio de cooperación entre IMAS–UNICEF–PNUD,
trasladó fondos a esta última entidad para que administrara los recursos del programa. De
esta forma, se instaló en las oficinas del PNUD y funcionó ahí hasta inicios del 2002. El
documento de proyecto original, aprobado por la Contraloría General de la República, establece un plazo de vigencia de cinco años. Los recursos con los que trabajó el programa
hasta el 2002, provenientes del IMAS, fueron el equivalente a US$ 801.392,90.
En el año 2002, el programa recibió el apoyo financiero del Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social (MTSS); para ello se suscribe un convenio de aporte financiero entre
el Ministerio y el PNUD. La ley del Presupuesto Ordinario de la República hizo posible la
transferencia de US$ 285.712,29. Con estos recursos se garantizó su tercer año de funcionamiento. Recientemente, el programa logró negociar un convenio de cooperación con la
Caja Costarricense de Seguro Social, quien financiará un año más de gestión.
Áreas y modalidades de acción
El programa realiza acciones en dos áreas básicas de trabajo: la formación, orientación y capacitación (en donde se ubica el componente de comunicación, concebido como
eje transversal del programa) y el desarrollo gerencial (en donde se ubica el sistema de información gerencial, posteriormente denominado SIGA). Estas áreas de trabajo asumieron
los retos que se establecieron en las líneas de acción del programa, apoyándose para realizar la mayor parte del trabajo en las instituciones del sector social que integran el Comité
Técnico. UNICEF y PNUD han apoyado el proceso mediante el aporte de infraestructura y
asistencia técnica. El apoyo técnico más importante de Naciones Unidas le ha correspondido a UNICEF.
El Programa De la Mano desarrolló un sistema denominado Sistema de Información
Gerencial de la Atención Integral (SIGA). El sistema aprovecha las ventajas que ofrecen los
medios informáticos modernos y desarrolla un mecanismo que suministra información sobre los servicios de cuidado y de educación de la primera infancia, posibilitando el análisis
gerencial de la cobertura y los costos de los mismos. En este marco, se dispone de (1) una
base de datos sobre la oferta de servicios en atención integral que capta la oferta disponible en el sector público y el sector privado; (2) una base de datos sobre la demanda de
servicios de atención integral para la población pobre, medida como la cantidad de niños
en estado de pobreza; (3) una mecanismo de generación de reportes gerenciales que combina la información de las dos bases de datos anteriores. El SIGA fue un soporte técnico de
gran importancia porque permitió conocer el nivel de la cobertura global, la participación de
cada programa en la prestación del servicio y las áreas geográficas de mayor interés para
el CEN-CINAI. En el momento de la presentación del tema en el Gabinete Social, el aporte
de la información del SIGA fue vital para que el Presidente de la República y los ministros
del área social conocieran la situación de la cobertura y el efecto que tendría la reasignación de los recursos.
El componente de capacitación ha estado incorporado en las acciones estratégicas
de trabajo del programa desde su constitución y se ha convertido en un fundamento importante de la legitimidad del programa. Desde el inicio del programa se realizó una coordinación entre los responsables técnicos de las diferentes instituciones públicas del Consejo
Técnico, destacando el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación, el Ministerio de
Trabajo, el IMAS, el PANI y la CCSS. Se constituyó así un equipo de profesionales, quienes
se encargaron de discutir en conjunto con la Coordinación Técnica del Programa el diseño
de un plan de capacitaciones. La implementación de dicho plan requirió de un acuerdo
base entre los responsables del programa y los directores del personal que iba a ser capacitado. Como tareas básicas de este equipo se trabajó en: definir un perfil “del educador o
educadora familiar”; definir los contenidos, consensuar el enfoque y estructurar las capacitaciones; establecer una relación coherente entre los materiales que estaban produciéndose y los cursos de capacitación, de manera que fueran complementarios.
La labor más intensa de capacitación se desarrolló en 2002, preparando a personal de
los EBAIS (Equipos Básicos de Atención Integral de la Salud), como los Técnicos de Atención
59
Primaria (ATAP), enfermeros, médicos, auxiliares y líderes comunales. En 2000 y 2001, el programa
también orientó su trabajo de capacitación a fortalecer al personal de los Hogares Comunitarios
y de los CEN-CINAI. El trabajo de capacitación se ha complementado con un trabajo importante
con padres, madres y líderes comunales, en el marco del desarrollo de experiencias demostrativas para la implementación de un modelo de formación y orientación familiar.
El área de comunicación funciona como eje transversal al programa en su conjunto.
Se logró una importante participación de las instituciones que conforman el Comité Técnico
y, además, se agregaron nuevas alianzas y la participación de nuevos actores que se incorporaron a raíz de las acciones que se establecían en el marco de este eje. Un ejemplo fue
la semana de la niñez, en la que se unieron nuevos actores al proceso de coordinación de
actividades.
En la década de los 80, el Ministerio de Educación Pública impulsó una estrategia de
educación a padres, una idea que ha sido retomada por el Programa De la Mano. Un modelo
de educación no formal en familia tiene como fin, dotar a las familias de elementos cognitivos
y prácticos para lograr el desarrollo de potencialidades de sus hijos e hijas y el respeto de
sus derechos. El proyecto pretende desarrollar las estrategias de orientación y capacitación a
padres y madres de familia; incorporación de educadores y educandos; aprovechamiento de
materiales didácticos y metodologías existentes; fortalecimiento de las alternativas de cuidado
ya existentes e identificación de otras modalidades innovadoras adecuadas a las demandas
comunales. Si bien la iniciativa es importante todavía no ha comenzado su aplicación.
60
También en el contexto del Programa De la Mano se elaboró una estrategia de incorporación de la empresa privada, con el fin de que este sector asuma tareas de patrocinador,
motivador y multiplicador de información. Como parte del trabajo con el sector privado se han
desarrollado programas de capacitación para el personal de las empresas, ONGs y líderes
de grupos que trabajan temas afines a las familias con enfoque cristiano; promoción de ludotecas (espacios recreativos); venta potencial de los programas de radio.
Resultados
La constitución del Programa De la Mano, en sí mismo, ha sido un avance importante
para el desarrollo integral de la primera infancia ya que abrió paso a la coordinación intersectorial e interinstitucional. En sus tres años de experiencia, el Programa De la Mano ha logrado
aportes importantes a la coordinación de la acción intersectorial e interinstitucional en materia
de cuidado y educación de la primera infancia. La estrategia de coordinación intersectorial,
adoptando una visión de conjunto y una acción coordinada de los proveedores de servicios,
ha logrado aumentar la cobertura del servicio de cuidado y educación y dar credibilidad a las
instancias de asignación de recursos. Asimismo, se ha logrado una mayor conciencia sobre
la importancia de la inversión en la primera infancia, considerando la acción de cuidado y
educación como un solo proceso que debe ser financiado con los recursos públicos, con un
complemento adecuado del sector privado.
El programa logró aumentar la cobertura de los programas de atención integral para
los niños menores de 6 años, de un 6,0% en junio de 2000 a un 10,3% en julio de 2002. Esto
representa un resultado importante ya que se ha logrado mediante acciones de coordinación
intersectorial, que han permitido un mejor uso de los recursos asignados originalmente a las
entidades participantes en el programa. La mayor parte del aumento es responsabilidad del
Programa Materno Infantil del MEP, prácticamente inexistente en 2000 (751 niños), pero que
rápidamente alcanza la magnitud del Programa CEN-CINAI (16.300 niños), opción tradicional
en el campo de la primera infancia hasta el año 2000. Esto ha sido posible gracias a la aplicación de una nueva política del MEP, que da una prioridad especial a la inversión en primera
infancia, y a la decisión del Ministerio de Hacienda de dotar de plazas adicionales al MEP
para atender el incremento de la matrícula de este programa, en el marco de la estrategia de
ampliación de la cobertura impulsada por el Programa De la Mano. Al respecto, influye significativamente la decisión de la Presidencia de la República de impulsar las diversas modalidades de inversión en primera infancia, a partir de las orientaciones del Programa De la Mano. El
CEN-CINAI también contribuye al aumento de cobertura, incrementando su matrícula en casi
5.000 niños en el mejor momento (diciembre de 2001). Por consiguiente, el aumento de la
cobertura es el resultado de la coordinación intersectorial en la medida en que, a partir de una
decisión de la Presidencia de la República, el Programa De la Mano busca diversas maneras
de ampliar la atención de los niños presentándole a las autoridades financieras (Ministerio de
Hacienda y FODESAF) un planteamiento conjunto de inversión en varios frentes (MEP y CENCINAI). Este es un punto clave que sólo fue posible gracias a la coordinación intersectorial.
En la mayoría de las iniciativas de capacitación y particularmente durante el período
2000-2002, el Programa De la Mano financió la capacitación (alimentación, viáticos, materiales y facilitadora del curso). A su vez, la contraparte institucional, a través de sus equipos
regionales, seleccionó el lugar para el curso, facilitó las cotizaciones para la alimentación,
convocó y seleccionó a los/las funcionarios/as participantes y conformó los grupos según las
posibilidades de funcionamiento de los diferentes Centros Infantiles. En esta área de trabajo
se capacitaron 900 personas en sus comunidades durante el período 2000-2001 y 417 personas durante el 2002, para un total de 1.317. Entre ellos se cuentan profesionales, maestras,
nutricionistas, misceláneas, miembros de los EBAIS e integrantes de la comunidad.
La estrategia publicitaria permitió el posesionamiento de un eslogan y un logotipo.
En cuanto al material educativo debe destacarse la producción de 2.250.000 cuadernillos,
distribuidos gratuitamente. En la producción radiofónica se generaron 360 programas, transmitidos a través de una emisora de cobertura nacional (Radio Reloj) y 20 emisoras rurales,
como un espacio interactivo dirigido a las familias con niños pequeños. Finalmente, el resultado más importante de la “Primer Semana de las niñas y los niños menores de seis años” fue
situar el tema de la primera infancia en la agenda pública. La Semana Nacional representa un
mecanismo de divulgación y sensibilización; sin embargo, se considera que aún tiene como
reto avanzar hacia la producción de aportes más sustantivos en estas temáticas. También los
medios radiofónicos han logrado demostrar su efectividad para la transmisión de mensajes
claves para el desarrollo social, prueba de ello es el éxito que se ha obtenido en los programas de educación rural y salud preventiva. No obstante, la debilidad de esta estrategia estuvo
en no monitorear como parte del proceso los alcances y efectos que generaba en la audiencia. Tampoco se tenía suficiente claridad del público al cual se estaba llegando. Esta fue la
razón más poderosa para decidir la suspensión temporal de la producción y la emisión de
los programas de radio. En cuanto a la producción de materiales, se hizo evidente que no se
deben producir los materiales al margen de la estrategia general del programa. En este caso,
los materiales se elaboraron mucho antes de plantear las otras acciones estratégicas, lo cual
obligó a definir éstas en consonancia con los materiales educativos, en circunstancias que el
proceso ideal implicaría lo contrario.
En las dos últimas áreas de trabajo (educación en familia y participación del sector
privado) los resultados se reflejan en las ludotecas y la capacitación del personal del sector
privado. Al respecto, debe mencionarse que se han inaugurado tres ludotecas (en las provincias de Cartago, Alajuela y Heredia). También se ha capacitado personal de Perimercados,
Zonas Francas y Parques Industriales y Dole.
Evolución del mecanismo de coordinación
El programa, bajo la conducción de la unidad ejecutora, ha alcanzado su máximo desarrollo. Por lo tanto, es preciso definir la fórmula de institucionalización que aproveche la experiencia obtenida pero que permita, a su vez, la inserción definitiva del programa en el orden
institucional costarricense.54
El límite de la unidad ejecutora se refleja en varios aspectos. Por una parte, su fuente
de financiamiento ha cambiado a lo largo del tiempo. Comenzó con recursos del IMAS, posteriormente se trabajó con financiamiento del Presupuesto Nacional y al presente se negocia un
financiamiento de la Caja Costarricense del Seguro Social. Los diversos momentos de financiamiento revelan que el programa ha tenido prioridad, pero no se trata de una acción sistemática,
dado que no cuenta con una ubicación institucional definida. Esto puede ocasionar problemas
en situaciones donde pueda existir restricción presupuestaria o duda sobre la eficiencia de los
procedimientos administrativos usados para canalizar los fondos hacia el programa.
61
54
En junio de 2003, fecha
en que la extensión del
Programa De la Mano
debía aprobarse, el
gobierno de Costa Rica,
a recomendación del
Controlador General
de la República
decidió no transferir los
fondos que permitirían
la continuación del
proyecto, que a la fecha
eran administrados por el
PNUD. En consecuencia,
el Programa De la
Mano llegó a su
fin. El componente
fortalecimiento de la
capacidad del Programa
fue transferido a la
CCSS, entidad que se
había comprometido a
financiarlo durante el
nuevo período. En el
2003, la CCSS realizó
intensos esfuerzos con
objeto de sustentar e
institucionalizar este
componente y en el
año 2004, comenzó a
implementar la estrategia
de fortalecimiento de
la capacidad a nivel
de familias y analizar
con la UNICEF y otras
organizaciones, formas
de reactivar otros
componentes.
Otro aspecto que revela el límite de la unidad ejecutora, es la relación con otras instancias
de coordinación, como en el caso del CAI, donde se genera una duplicidad entre ésta y el programa De la Mano al intentar promover un mejor uso de los recursos y la ampliación de la cobertura.
Finalmente, otro tema relacionado con la unidad ejecutora es determinar la conveniencia
de su participación en la ejecución de acciones específicas. En particular, es fundamental definir
si es adecuado que la unidad ejecutora tenga la responsabilidad de realizar las tareas del modelo de educación en familia. En la medida en que el Ministerio de Educación tenga la capacidad
instalada para efectuar esas tareas no habrá suficiente fundamento para que las realice el equipo
central del Programa De la Mano. Esto eleva los costos de la unidad ejecutora y puede distraer
la atención de la labor puramente coordinadora. En general, al transferir funciones de la unidad
ejecutora a las instituciones, se debe considerar la creación de una red de apoyo. Tal red facilitaría el financiamiento, el recurso humano de capacitación y el apoyo técnico especializado.
Por lo tanto, desde la perspectiva del Programa De la Mano, la idea central es concentrarse en las tareas de coordinación intersectorial e interinstitucional, sin desviar la atención
hacia labores de ejecución que pueden ser desarrolladas, con mayor eficiencia, por instituciones especializadas en sus respectivos temas. De esta manera, la institucionalización es
importante para fortalecer el perfil coordinador de la unidad ejecutora, tanto en la ratificación
de la conveniencia de sus funciones como evitando la dispersión de los esfuerzos en labores
de ejecución. Al respecto, se han propuesto dos opciones de institucionalización que deben
ser valoradas. La primera, consiste en un esquema más centralizado, bajo la conducción de
una instancia central, que concibe al Programa De la Mano como una comisión del Consejo
Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CNNA). La otra opción es un esquema más descentralizado, donde el liderazgo recae sobre un ministerio con conocimientos sólidos en el ámbito
del cuidado y educación de la primera infancia (por ej., Educación o Salud).
62
El CNNA ofrece el mejor entorno para la coordinación intersectorial e interinstitucional.
Sin embargo, su limitada capacidad operativa y el escaso financiamiento disponible para
destinar a su estructura podrían limitar el ritmo de trabajo alcanzado por el Programa De la
Mano. Hay que tomar en cuenta que el CNNA es un organismo conjunto del sector público y
del sector no gubernamental, por lo que no responde a una autoridad de gobierno. De hecho,
su función es la concertación de políticas y el seguimiento de los procesos de evaluación.
Por lo tanto, un Ministerio como Educación o Salud ofrece mejores condiciones para asumir
el liderazgo. Este tiene un jerarca con una posición institucional reconocida (potestades legales para emitir directrices y firmar decretos, presencia en el Gabinete de Gobierno y en el
Gabinete Social, etc.), dispone de presupuesto para asumir una estructura de coordinación
y cuenta con experiencia histórica en el campo de la primera infancia. En consecuencia, es
preferible actuar con base en el segundo escenario. En tal caso se optaría por el Ministerio
de Educación, porque maneja una perspectiva más amplia del proceso educativo que se
requiere en la atención de la primera infancia.
No obstante, para que el Ministerio de Educación pueda asumir esta tarea se requieren refuerzos importantes mediante acciones tales como la reubicación de personal
de planificación desde la misma estructura del MEP, o desde otros ministerios o instituciones públicas o desde universidades estatales; asistencia técnica de parte de organismos nacionales o internacionales especializados; la designación del Ministro de Educación
como el tercer miembro de la Autoridad Presupuestaria, de acuerdo con la Ley 8.131 sobre
Presupuestos Públicos. Como esta opción requiere de una base legal apropiada, mientras
se logra dicha base se podría usar un híbrido entre el primer y el segundo escenario, que
sería conformar una Comisión Especial Transitoria de Primera Infancia en el CNNA. Dicha
Comisión sería presidida por el Ministro de Educación y tendría suficiente independencia
para su funcionamiento, previamente concertada con el CNNA.
III. EVALUACIÓN Y LECCIONES APRENDIDAS
La acción coordinada de los programas dedicados a la primera infancia puede abrir
un espacio institucional para obtener una asignación adecuada de recursos que permita
la ampliación de la cobertura, así como acciones para el mejoramiento de la calidad del
servicio. La acción conjunta pone en evidencia ante las instancias de asignación de recursos, el carácter integrado del proceso y la decisión del área de aprovechar óptimamente
los recursos solicitados. Para la formulación de un instrumento de priorización del gasto
en primera infancia, y con éste garantizar una mayor seguridad en la asignación eficiente
de recursos, se podría elaborar una propuesta en torno a un indicador de gasto por niño.
Se establecería un monto de gasto promedio a ser aplicado en el año de inicio, que sería
actualizado anualmente de acuerdo con la tasa de inflación.
Es fundamental desarrollar un mecanismo de evaluación de costo eficiencia de los
servicios generados en el área de primera infancia. Es decir, debe analizarse el grado de
eficiencia en la utilización de los recursos. Asimismo, y de manera complementaria, es importante desarrollar una evaluación de producto eficacia, que permita valorar el impacto de
las acciones realizadas en el campo del desarrollo infantil. Por lo tanto, es necesario abrir
un espacio de trabajo en el programa que se dedique a la evaluación de procesos y del
impacto de las acciones desarrolladas por los proveedores de servicios. En esta dirección
se debería avanzar hacia modelos contractuales de asignación de recursos. En base a
estos modelos se pueden establecer convenios de gestión entre el nivel central de la administración pública y los niveles regionales y locales, que comienzan a jugar un papel más
importante en el uso de los recursos públicos. Por lo tanto, en esta línea de acción se deben
diseñar formatos de convenios de gestión en donde cada uno de los niveles se compromete
a cumplir con su función en determinadas proporciones. Una vez definidos los formatos de
convenios de gestión, se realizan negociaciones más apropiadas de asignación de recursos desde el nivel central a los niveles regionales y locales. Tales negociaciones se realizan
en torno a la dinámica del ciclo presupuestario, por lo tanto se refieren a plazos claramente
definidos.
Es indispensable poner en marcha el modelo de educación en familia, ya que es
un componente del Programa De la Mano que ha sido planteado desde su constitución
en 2000. Sin embargo, es preciso definir el ejecutor de este componente. Por lo dicho
anteriormente y para garantizar que la unidad ejecutora se concentre en las tareas de coordinación, el modelo debería ser desarrollado por el MEP a través de su departamento
de Educación Preescolar. Actualmente, esta línea de trabajo está en proceso de análisis y
reformulación. Se mantiene como acción estratégica la Semana Nacional de la Niñez de la
Primera Infancia, y se está elaborando una campaña de comunicación del programa. La
transmisión de programas de radio ha sido interrumpida y se está reformulando la estrategia
de esta acción. Al respecto, se deberían considerar aspectos como los siguientes:
- Generar un consenso con los sectores involucrados sobre una estrategia
en esta área.
- Realizar una evaluación general de las acciones realizadas hasta la
fecha.
- Replantear los objetivos de la Semana, para abrir espacios a nuevos
aportes y alianzas que podrían surgir en cada semana celebrada, para
obtener más provecho de la misma.
También debe ampliarse sustancialmente la coordinación y participación del sector privado, como una forma de complementar los recursos que puede movilizar el sector
público por sus propios medios. Resulta importante evaluar algunas opciones de estímulo
económico para el sector privado, que motive una mayor participación en el proceso iniciado por el Programa De la Mano. En principio, se ha sugerido la posibilidad de aplicar
algunos incentivos tributarios, pero esto debe ser sujeto de una evaluación rigurosa para
conocer con claridad el beneficio neto que se obtendría para la niñez.
63
5.4 Cuba
Autor: Centro de Referencia Latinoamericano para la Educación Preescolar (CELEP) 55 ;
Período Cubierto: 1991 – 2003
I. CONTEXTO GENERAL
La República de Cuba cuenta con 11.237.000 habitantes de los cuales 2.822.000
son niños y jóvenes menores de 18 años (25 % de la población), 874.016 de ellos están
comprendidos en las edades de 0 a 6 años. El país está organizado en 14 provincias y el
municipio especial Isla de la Juventud, con un total de 169 municipios, los que a su vez
están conformados por Consejos Populares como formas básicas de gobierno del pueblo
donde se concretiza la participación del pueblo en la toma de decisiones y la búsqueda de
solución a sus propios problemas, así como la labor del trabajo político, económico y social,
que emana desde el nivel nacional al local.
La forma en que se coordinan las políticas que se trazan y los programas para la
primera infancia está en concordancia con las ideas filosóficas, sicológicas, sociológicas y
pedagógicas que están en el sustrato del proyecto socioeducativo cubano. El considerar
que cada niña y niño al nacer (sano) está en óptimas condiciones para desarrollar al máximo sus potencialidades, si el entorno así lo favorece, sitúa en un lugar cimero a la familia,
imprescindible para velar por su supervivencia y promotora de ese desarrollo y se une a la
consideración de que los primeros años de la vida son decisivos para toda la ulterior formación integral de la infancia, pues en ellos se crean las bases del desarrollo físico, síquico y
social.
En la búsqueda de estrategias para interrelacionar las acciones de los diferentes
sectores comprometidos con la formación y desarrollo integral de la primera infancia, Cuba
ha ido paulatinamente concibiendo su propio modelo, que es el resultado de la aplicación
en la práctica social de las diferentes políticas a ello dirigidas y, especialmente, de una
investigación realizada durante los años 81 al 92, la cual dio los elementos fundamentales
a tener en cuenta para garantizar la ampliación de la atención educativa a todos los niños
cubanos desde su nacimiento hasta los seis años. Se trata de un programa educativo no
institucional “Educa a tu Hijo”, que toma como pilares para su realización a la familia y a la
comunidad y que, con un enfoque intersectorial, bajo la coordinación del sector educacional, estructura y diseña acciones para brindar atención integral al niño/a desde el propio
periodo del embarazo.
64
La educación preescolar constituye el eslabón inicial del Sistema Nacional de
Educación; comprende la atención a todos los niños y niñas desde antes de su nacimiento,
hasta los 6 años, utilizando vías institucionales y no institucionales. Por la vía institucional se
refiere al Círculo Infantil para los hijos e hijas de madres trabajadoras desde los 12 meses
hasta los 4 años y el grado preescolar, que puede realizarse en un Círculo Infantil o en una
Escuela Primaria. Para la población infantil, que no asiste a instituciones educacionales, se
aplica, desde 1992, el Programa “Educa a tu Hijo”, cuyo objetivo es preparar a la embarazada y las familias, a partir de sus propias experiencias y de las potencialidades de la
comunidad, para favorecer el cumplimiento de sus funciones educativas y de protección.
En la actualidad, la cobertura de atención entre 0 y 6 años (99,5%) se desglosa así: Círculos
infantiles (16,3%), Grado preescolar en la escuelas primarias (12,2%) y Programa Educa a
tu Hijo (71,0%).
Ana María Siverio
Gómez (coordinadora),
María Teresa Burke
Beltrán, Martha
Domínguez Pino, Holeydis
Yáñez Sterling, Clara
Luz Cruz Cruz, Sonia
García Sánchez, con la
colaboración de Lesbia
Cánovas Fabelo e Irene
Rivera Ferreiro.
55
El Sistema Nacional de Salud de Cuba, por sus características de ser único, integral,
descentralizado, gratuito y con accesibilidad total a los servicios, garantiza la atención a
toda la población, mediante acciones de promoción, prevención, atención y rehabilitación
con un carácter intersectorial y la participación de la comunidad. El reconocimiento de la
necesidad de la participación coordinada de distintos sectores sociales involucrados en
el desarrollo integral de la primera infancia, hace que se acceda al enfoque intersectorial
como vía expedita que multiplica el efecto de acciones y esfuerzos aislados.
En Cuba se ha trabajado para que los diferentes sectores, instituciones, organismos
y organizaciones involucrados en la atención a las disímiles necesidades de la infancia, de
los adolescentes, de los jóvenes, de la población en general, coordinen sus esfuerzos y
acciones, lo cual se posibilita, en gran medida, por la organización sociopolítica del país.
La clave está en el sistema socialista, la existencia de la propiedad social, los recursos
de cada sector, a fin de cuentas son del pueblo. Desde el nivel nacional se planifica y
posibilita el trabajo en forma cohesionada hasta el nivel local, a partir de considerar que
es justamente en el espacio de la comunidad donde se concretizan las acciones o tareas
que conforman los programas de atención, ya que en ese contexto el carácter intersectorial se pone de manifiesto en el quehacer de los diferentes sectores y organizaciones, los
que, por sus propias funciones, transitan de trabajar en forma aislada, sectorial, a hacerlo
coordinadamente.
II. EXPERIENCIAS DE INTERSECTORIALIDAD
Un buen ejemplo de coordinación entre distintos programas de atención a la infancia es el Programa Nacional de Acción elaborado por Cuba, el cual recoge el compromiso
del Estudio Cubano para cumplir las metas de la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia.
El plan de acción fue elaborado por especialistas de los sectores directamente implicados en el logro de los objetivos, a saber: Salud, Alimentación y Nutrición, Agua Potable,
Saneamiento y Educación. Se ejemplifican diferentes programas y muestran sus mecanismos de coordinación. De modo especial se detallan estos mecanismos en el Programa
“Educa a tu Hijo”.
a) PROGRAMA “PARA LA VIDA”
Origen
Cuba se une a la convocatoria realizada por el Sistema de las Naciones Unidas
y la mayoría de los países del mundo, expresadas en la Cumbre Mundial en Favor de la
Infancia, cuando el 9 de diciembre de 1991 presenta su Plan Nacional de Acción ante el
entonces Director Ejecutivo de UNICEF. En este programa, Cuba fijó sus metas en cumplimiento de los acuerdos de la Cumbre Mundial, a partir de los niveles alcanzados y tomando
en cuenta las condiciones del periodo de crisis económica agudizada por el derrumbe del
campo socialista. Su elaboración fue resultado de la coordinación intersectorial de varios
ministerios, organismos y organizaciones sociales y de masas, entre los que se distinguieron: el Ministerio de Salud Pública, el de Educación, el Instituto de Recursos Hidráulicos, la
Federación de Mujeres Cubanas.
Los subprogramas que lo integraron priorizaron la salud materno infantil, la nutrición; el agua y el saneamiento; la educación en las edades tempranas, en la primaria, de
los adultos y la atención a los niños y niñas en circunstancias especialmente difíciles. La
elaboración, el seguimiento y la evaluación anual del Programa Nacional de Acción estuvo
acompañado por la Oficina Regional de UNICEF y su representación en Cuba.
Como soporte de comunicación educativa del Plan Nacional de Acción se concibió
el Programa “Para la Vida”, iniciativa de UNICEF, UNESCO, OMS, OPS y el Banco Mundial
que, en las condiciones de Cuba, tuvo como propósito elevar la preparación de la población
por la vía de hacerles llegar la información y el conocimiento necesario para la adopción de
modos de vida más sanos, más cultos, contribuyendo con ello a la elevación de la calidad
de su propia vida y la participación en el desarrollo de su comunidad.
Estructura y composición
La conducción del programa “Para la Vida” está a cargo del Comité Coordinador
Nacional, integrado por los ministerios, instituciones y organizaciones más directamente vinculados con la educación de la población: el Ministerio de Educación, que lo preside, el de
Salud Pública, de Cultura, el Instituto Nacional de Deporte, Educación Física y Recreación,
65
el Instituto Cubano de Radio y Televisión, la Federación de Mujeres Cubanas, los comités de defensa de la Revolución, la Organización de Pioneros “José Martí”, la Central de
Trabajadores de Cuba y sus sindicatos, la Asociación de Agricultores Pequeños, entre
otros.
El Comité Coordinador Nacional cuenta con un Comité Técnico, al que además de
los representantes de estos organismos y organizaciones se incorporan representantes de
otros organismos, investigadores y otros especialistas, en correspondencia con los objetivos
y tareas que se planteen para cada etapa. Los Ministerios de Educación, Salud, el Instituto
Cubano de Radio y Televisión y la Federación de Mujeres Cubanas han tenido una participación más activa en el desarrollo del programa, en lo que influye la coincidencia del objeto
social de estos organismos y los objetivos del programa.
El Programa “Para la Vida” ha ido ampliando su carácter de comunicación educativa
hacia un enfoque comunitario, lo que fue decisivo para el fortalecimiento de su carácter intersectorial, especialmente al incorporarse los gobiernos locales y constituirse los comités coordinadores de provincia y municipio.
Áreas y modalidades de acción
Los talleres realizados sistemáticamente y el trabajo de los Comités permitieron ir
conformando una instrumentación práctica del trabajo intersectorial, ya que previamente no
se contó con una normativa sobre este tipo de coordinación. En su concepción se entrelazaron la coordinación horizontal en los niveles nacional, provincial, municipal y en las localidades, con la vertical que se genera en el sistema de trabajo de cada uno de los factores
integrados en el Comité Nacional con sus estructuras de base.
66
Una fuente importante en la difusión de los mensajes educativos lo constituye la
versión cubana del libro “Para la Vida”, expresión de la intersectorialidad del programa,
pues fue escrito por 33 reconocidos especialistas cubanos, legítimos representantes de
las diferentes disciplinas y sectores sociales. El contenido de los mensajes, que ha estado
reflejado en los diversos medios de comunicación masiva (radio, televisión, prensa escrita
y gráfica), abarca los aspectos concernientes a diferentes objetivos y ha sido transmitido,
además, por una inmensa gama de comunicadores sociales, entre los que se destacan los
maestros y profesores, los médicos y enfermeras, los miembros de sindicatos, las asociaciones campesinas, las organizaciones sociales, los dirigentes religiosos, artistas, actores,
locutores, funcionarios de las diferentes instancias de gobierno, enrolados todos en el proceso de educación para la vida.
Una forma utilizada para reforzar la intersectorialidad, en el marco del programa,
son los talleres de reflexión, en los cuales se analizan, colectivamente primero y luego, en
forma aislada (por sectores implicados) los problemas diagnosticados en los territorios para
integrarse después todos los representantes, de forma intersectorial, en la conformación de
un Plan de Acción integrador de los esfuerzos de todos, en el que se racionaliza y al mismo
tiempo se potencia, la utilización de los recursos humanos y materiales.
Resultados
Entre los principales resultados logrados por el programa está la propia coordinación
intersectorial, el gran número de comunicadores capacitados, los materiales audiovisuales
elaborados, la información transmitida a la población que ha contribuido a elevar los indicadores de calidad de vida, así como las disímiles experiencias de participación comunitaria
que se han acumulado.
Los principales obstáculos y dificultades que ha enfrentado el programa se refieren
a la falta de recursos financieros para la elaboración de materiales y sistematizar la capacitación; además de no haber logrado establecer un sistema de evaluación integral. El programa continúa, aunque se encuentra en fase de reestructuración en su nivel nacional para
atemperarlo a las nuevas condiciones en que se desenvuelve la sociedad cubana.
b) PROYECTO PROVIDENCIA: UNA EXPERIENCIA COMUNITARIA EN ZONA DE
MONTAÑA 56
Origen
Como parte del Plan de Desarrollo Integral de la Montaña (Plan Turquino) dirigido
a la consecución de objetivos de desarrollo político, económico, social y cultural de zonas
de montaña, se realizó una experiencia en la comunidad Providencia, municipio Bartolomé
Masó, de la provincia Granma, en la cual se revela la acción cohesionada de diferentes
sectores sociales y económicos en pos de mejorar la calidad y estilos de vida de sus pobladores y con ello contribuir a su permanencia en las zonas.
La experiencia partió de algunos principios fundamentales en el trabajo comunitario:
la consideración de que el proyecto era de la comunidad y no para la comunidad; el involucramiento, identidad y participación activa de la población del territorio; el enfoque intersectorial de las acciones, es decir, la participación integrada de distintos agentes comunitarios.
Estructura y composición
La experiencia constituyó una iniciativa del sector educacional, que convocó a los
diferentes organismos y organizaciones a reflexionar sobre las principales problemáticas
que en el territorio existían y a establecer y poner en práctica las posibles soluciones.
Del encuentro inicial quedó conformado un Grupo Coordinador, integrado por representantes de la empresa municipal agropecuaria, por el director del taller de artesanía, por
el administrador de la casa de cultura comunitaria y de la sala de video, por el administrador de la bodega, por el médico y la enfermera de la familia, por el director de la escuela
primaria, por la Secretaría de la Federación de Mujeres Cubanas (asociación femenina), por
el coordinador de los Comités de Defensa de la Revolución (asociación de barrios), entre
otros agentes comunitarios.
67
Áreas y modalidades de acción
El trabajo se inició con un diagnóstico de las necesidades, potencialidades y limitaciones y de la comunidad, lo que permitió la definición de las prioridades a atender de
manera inmediata y el diseño del plan de acción que contenía las acciones, el cronograma,
los participantes y los responsables de su cumplimiento. Se cita un ejemplo del trabajo
comunitario en el que se priorizó la higiene de la comunidad, se constituyó un promotor del
trabajo, se organizaron reuniones y se identificaron conjuntamente las tareas. Durante dos
meses se ejecutó el plan con sistematicidad y se incluyeron otras tareas no previstas que lo
enriquecieron. Aunque se apreciaron resultados positivos en la higiene comunitaria, el logro
principal fue la toma de conciencia de todos los habitantes, lo que se expresó en las manifestaciones de orgullo con las que mostraban y hablaban de “sus casas” y “sus parques”
limpios y bonitos. Igualmente, esta toma de conciencia se evidenció en el convencimiento
de los distintos agentes sobre lo mucho que puede lograrse cuando se trabaja de forma
integrada y armónica.
c) EDUCA A TU HIJO
Origen
El Programa Educa a tu Hijo tuvo como antecedente una importante experiencia
realizada en Cuba, en la búsqueda de vías que permitieran preparar para la escuela a los
niños de 5-6 años que vivían en zonas rurales y de montaña de difícil acceso, y en cuyas
escuelas no contaban con grado preescolar. Los resultados positivos permitieron ampliar la
cobertura de atención.
Esta iniciativa
comunitaria que forma
parte de los estudios
nacionales se destaca
en este trabajo como
ejemplo de una
iniciativa nacional de
enfoque intersectorial
implementada a
nivel local, si bien no
constituye un mecanismo
nacional de coordinación
intersectorial de acuerdo
con los Términos de
Referencia. Por lo tanto,
no será incluido en la
síntesis regional que se
presenta en la próxima
sección.
56
Durante los años comprendidos del 1983 a 1992 se realizó un estudio liderado
por el Departamento de Perfeccionamiento de Educación Preescolar del Instituto Central
de Ciencias Pedagógicas que concluyó con la conformación del actual “Educa a tu Hijo”.
La investigación se inició con la creación de un grupo interdisciplinario, integrado por pedagogos, sicólogos, pediatras, nutricionistas, especialistas en crecimiento y desarrollo,
en cultura física, higienistas y sociólogos, encargados de la determinación de los contenidos y procedimientos para estimular el desarrollo integral de los niños y niñas desde su
nacimiento hasta los seis años. El grupo elaboró la serie de folletos (9) contentivos de las
orientaciones a la familia para la atención integral a sus menores niños y niñas (de 0 a 6
años). Entre 1983 y 1987, se pudo comprobar el efecto desarrollador del programa que
abarca los diversos aspectos de la formación de las edades de cero a seis años, tales
como la salud, nutrición, el desarrollo intelectual motriz, socio-afectivo y la protección,
todo ello de manera intersectorial y participativa. Se pudo además valorar la posibilidad
que tenía la familia de aplicarlo en las condiciones del hogar.
Posteriormente (1987-1993) se investigó la factibilidad de aplicación del programa
a nivel municipal. En esta etapa adquirió dos características especiales: en primer lugar,
igualmente tomó como célula básica para su realización a la familia y, en segundo lugar,
el fundamento esencial del programa fue la estructuración de un trabajo comunitario que
aunaba a los diferentes factores del territorio, en la realización de acciones educativas
con un carácter sistémico e intersectorial.
68
La decisión del Estado Cubano, en 1992, de ampliar la atención educativa a la
población infantil de 0-6 años, como concretización del compromiso adquirido para dar
respuesta a los acuerdos de la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia y recogido en
el plan de acción, pudo materializarse en breve, porque el Programa “Educa a tu Hijo”
había sido conformado y experimentado lo suficiente, para comprobar su efectividad y
construir así el Modelo Educativo Cubano no institucional.
Estructura y composición
Al Ministerio de Educación, como organismo rector de la actividad educacional,
le correspondieron diferentes tareas para coordinar las acciones de los distintos sectores
(educación, salud, recreación, cultura, deportes y organización femenina, entre otros),
una de las cuales y, muy importante, fue la conformación de un grupo gestor. Su funcionamiento se caracterizó por su participación integrada en un plan territorial con un contenido muy concreto, en correspondencia con la especificidad del trabajo que realizaba
cada sector o institución. Fue así el surgimiento de la coordinación intersectorial en el
Programa “Educa a tu Hijo”.
Desde su creación, en el año 1998, el Centro de Referencia Latinoamericano para
la Educación Preescolar (CELEP), ha tenido entre sus objetivos propiciar el intercambio científico-técnico entre los educadores y especialistas encargados de la atención al
desarrollo integral de la infancia temprana y preescolar. En estrecha coordinación con
la Dirección de Educación Preescolar del Ministerio de Educación de la República de
Cuba, ha participado sistemáticamente en el fortalecimiento de la calidad de la educación de los niños y niñas en estos períodos etarios, y especialmente, en promover el
papel protagónico de la familia, de la comunidad y del enfoque intersectorial que esta
calidad conlleva.
La necesidad de extender paulatinamente el Programa “Educa a tu Hijo” a todo el
país, exigió el diseño de la estructura de apoyo y coordinación, organizándose para ello
los grupos coordinadores en los distintos niveles. Los representantes de los diferentes
sectores se integran en los grupos coordinadores que, a nivel nacional, provincial, municipal y de Consejo Popular, juegan un papel primordial, pues en ellos se van concretizando y ajustando a las características y particularidades de cada territorio, todas las
estrategias trazadas y se hace efectiva la coordinación y las relaciones entre los organismos, organizaciones e instituciones en la búsqueda de soluciones y en la elevación de
la calidad del trabajo.
Áreas y modalidades de acción
El Programa “Educa a tu Hijo” adopta dos modalidades organizativas de atención: la
individual, para las madres embarazadas con su pareja y las familias con niños y niñas de 0
a 2 años, las cuales reciben las orientaciones y demostraciones en sus hogares; y la grupal,
en las que participan las familias, los niños y niñas de 2 a 5 años y el personal orientador,
denominada por ello actividad conjunta, en las que se demuestra cómo estimular el desarrollo
intelectual, motriz, del lenguaje y socioafectivo, y se brindan orientaciones relacionadas con
la nutrición, la higiene, la protección de los niños/as para evitar accidentes y otras temáticas
que dan respuesta a las necesidades de las familias. Estos encuentros se realizan dos veces
por semana, en diferentes espacios que la comunidad ofrece. Aquellas que acuden sistemáticamente son estimuladas. En estas tareas participan los representantes de los diferentes
sectores.
Un aspecto muy importante en el “Educa a tu Hijo” es la capacitación, donde se
trata de influir en cada participante a partir de los diversos conocimientos que poseen y las
funciones que desempeñarán. Ello determina que se realice inicialmente un diagnóstico de
sus potencialidades y necesidades de capacitación. La capacitación se realiza en los diferentes niveles (nación, provincia, municipio, consejo popular) con una frecuencia establecida
y toma como punto de partida los resultados obtenidos en etapas anteriores, para aplicar
vías y métodos que eleven su calidad. Se aprovechan las experiencias y potencialidades de
ambas vías, asignándole al Círculo Infantil un papel importante como centro de capacitación.
Las acciones de capacitación han adquirido diferentes formas y contenidos en función de los grupos a los que van dirigidos y de sus necesidades. Así, se realizan encuentros, talleres, seminarios, entre otras, tanto a nivel nacional como provincial, municipal y local.
Otras vías de capacitación han sido las visitas de asesoramiento y control que se diseñan
en las diferentes instancias por el Ministerio de Educación, el Instituto Nacional de Deporte,
Educación Física y Recreación, las Universidades Pedagógicas, Cultura, Organización femenina, Ministerio de Salud Pública, entre otras.
Para facilitar el funcionamiento de los grupos coordinadores, fue necesario que, desde el nivel nacional, se hicieran acciones directas por y con los principales dirigentes de los
organismos y organizaciones, a fin de que los representantes que designaran fueran personas que tuvieran la posibilidad y el espacio para participar en las actividades que el programa
requiere.
Otro logro importante fue que los directores provinciales y municipales de educación,
así como los presidentes de los Consejos, que son miembros del Consejo de la Administración,
asumieran, de manera más efectiva la conducción del programa en sus respectivos territorios,
lo que permitió ejercer el poder de convocatoria y control de todos los sectores involucrados,
que, al incrementar su participación y nivel de preparación, comienzan a experimentar un
mayor sentimiento de pertenencia e identificación con los objetivos y el alcance social del
proyecto. Estas estrategias de fortalecimiento de los grupos coordinadores, y en este sentido,
la aproximación a una mayor cohesión e integración de sus miembros, han contribuido a consolidar el papel del Ministerio de Educación como coordinador y líder de este proyecto.
El carácter intersectorial del programa determina que los recursos financieros y humanos sean compartidos y aprovechados en toda su potencialidad. Varios organismos y
organizaciones han contribuido en distintas áreas como las de salud; cultura; cultura física;
organización femenina; educación. La mayoría de estos especialistas (educadores, maestros,
auxiliares pedagógicas, médicos, enfermeras, instructores de deportes, promotores culturales, entre otros) realiza, como parte de las funciones inherentes a su puesto de trabajo, acciones que tributan a la atención integral de la infancia, pero no es menos cierto que al involucrarse, como promotores o ejecutores del “Educa a tu Hijo”, que es un programa eminentemente
educativo, asumen un nuevo contenido, en este caso pedagógico, y una nueva tarea, que
implica para ellos mayor responsabilidad, para la cual deben prepararse convenientemente e
invertir un tiempo determinado.
De esta forma, aunque es su sector el que remunera con salario el tiempo que, de su
jornada laboral, dedican al programa, no es menos cierto que, por el esfuerzo adicional que
69
realizan, hay también un aporte personal, voluntario, que necesariamente debe ser reconocido desde el punto de vista social. De ahí la necesidad de establecer una política
de estimulación a aquellos que más aportan, tanto de forma personal como colectiva,
y en este sentido, destacar el trabajo de los sectores que promueven con su participación una mejor atención integral a la infancia.
La coordinación intersectorial es planificada en las diferentes instancias y plasmada en Planes de Acción, que son elaborados en conjunto por todos los miembros
del grupo, generalmente para un año de trabajo. Tiene una estructura y contenido
definido, en él se plasman los objetivos, las tareas, la fecha de cumplimiento, sus participantes y responsables. El minucioso análisis de su cumplimiento en las reuniones
mensuales de cada grupo, posibilita evaluar la marcha del trabajo, tomar medidas e
incluir modificaciones a lo previsto, para atemperarlo a un contexto dado.
Resultados
En los diez años de generalización a todo el país del “Educa a tu Hijo”, se
ha confirmado la posición de partida acerca de que la atención integral a la infancia
requiere la acción conjunta de los sectores sociales más directamente relacionados
con el desarrollo infantil (salud, nutrición, educación, protección, cultura, entre otros),
lo cual sólo se logra mediante programas de atención que lo propicien, es decir, que
sean concebidos con un enfoque intersectorial. Este enfoque, elemento esencial de
todo programa de atención a la niñez, debe considerarse como el producto de la comprensión del derecho que tiene todo niño/a de recibir atención a la salud, la nutrición,
el desarrollo intelectual, socio-afectivo, motriz y físico, todo lo cual crea condiciones
para el futuro de cada ser humano.
70
El Grupo Coordinador Nacional ha ganado en completamiento y estabilidad de
los representantes de los organismos y organizaciones, al mismo tiempo que se ha
fortalecido el papel del MINED como coordinador del programa. Todo ello ha favorecido el funcionamiento de los grupos coordinadores provinciales y municipales. La
participación del Centro de Referencia Latinoamericano para la Educación Preescolar
(CELEP) y la Dirección de Preescolar del MINED han contribuido al perfeccionamiento
del trabajo.
El CELEP ha llevado a otros países la experiencia cubana, la cual ha sido tomada como punto de partida para organizar programas similares al “Educa a tu Hijo”
en contextos económicos, sociales y culturales distintos, porque es un modelo flexible
y exitoso, cuando se cumplen adecuadamente las estrategias para el trabajo familiar,
comunitario e intersectorial.
III. EVALUACIÓN Y LECCIONES APRENDIDAS
Como fortaleza más importante debe destacarse el hecho de que el programa
es parte de la política educativa del país y que, por tanto, existe una voluntad política
que lo respalda; las potencialidades humanas detectadas, es decir, el compromiso
personal de centenares de hombres y mujeres, de diferentes sectores que, conociendo la importancia de garantizar la atención y educación integral a los niños desde el
propio momento de su nacimiento se involucran en las acciones del programa y las
realizan. La propia estrategia de coordinación va propiciando el trabajo cohesionado
de diferentes sectores, en pos de un objetivo común. Se identifica también como fortaleza el diseño del seguimiento, monitoreo y evaluación de las estrategias trazadas, que
ha permitido una constante retroalimentación de la calidad de la participación de los
diferentes agentes sociales y de su necesaria interrelación, para introducir cambios.
Entre los obstáculos que pueden presentarse en la implementación del programa, debe señalarse que la inestabilidad en los grupos coordinadores de los representantes de los sectores que los constituyen (motivado por diferentes razones) afecta,
sin duda, su trabajo, ya que éste trae implícita la pérdida de la experiencia obtenida
por esa persona en su desempeño y la necesidad. Asimismo, puede a veces ser un
obstáculo la propia inexperiencia de las comunidades en el actuar coordinado de diferentes sectores en la búsqueda de un objetivo común, aun en el caso de países como
Cuba, donde ya existen programas sociales que cohesionan, desde la comunidad, las
acciones de diferentes actores.
La intersectorialidad debe funcionar en todos los niveles, desde el nivel macro,
el cual incluye a los representantes de los diferentes sectores sociales (salud, educación, recreación), hasta la comunidad (nivel micro), con participantes proviniendo de
diferentes sectores y realizando tareas concretas (ejecutores). Además, la integralidad
es un objetivo a alcanzar, gracias a mecanismos de coordinación que responden a
políticas y estrategias conscientemente dirigidas a este fin. El acompañamiento de los
medios masivos de difusión a toda la implementación del programa ha sido un formidable apoyo al éxito del programa.
Existen distintos niveles de aproximación a la intersectorialidad:
Primer nivel: Los sectores más directamente involucrados comprenden que están trabajando para un objetivo común y confrontan sus acciones para compartir recursos
materiales y humanos. A veces, inicialmente, lo que se da es una coordinación bi o trisectorial, otros sectores pueden estar incluidos nominal o formalmente, pero mantienen un
carácter independiente en sus acciones, dicen apoyar, porque asisten con cierta regularidad a las reuniones del grupo, realizan las tareas (total o parcialmente), pero sin sentirse
comprometidos, sin involucrarse.
Segundo nivel: La voluntad política del sector, que está responsabilizado con la
coordinación general del programa, el Ministerio de Educación, con el apoyo de aquellos
factores más sensibilizados desde el inicio, promueve la reflexión sobre la forma en que
los diferentes sectores pueden apoyar el logro de los objetivos, así como planes conjuntos de acción. En este nivel, algunos sectores se sienten impulsados a participar un poco
“desde afuera”, formalmente. En este proceso algunos encuentran más tempranamente
su rol y lo van asumiendo con real interés y responsabilidad.
Tercer nivel: Se corresponde con el logro de una verdadera coordinación intersectorial, caracterizada por la integralidad de las acciones, el quehacer se vuelve conjunto,
a partir de la comprensión por parte de todos los integrantes del grupo de la importancia
de los objetivos y de los beneficios que como sector reciben y se sienten comprometidos.
Es el tránsito de la toma de conciencia a la “toma de decisiones” con indiscutible “sentido de pertenencia”, la materialización de la idea de que las “tareas son de todos para el
beneficio de todos”.
La experiencia obtenida durante todo el proceso de implementación del programa
“Educa a tu Hijo” evidencia la validez de los esfuerzos intersectoriales y supone la propuesta de políticas y estrategias que conduzcan al objetivo. En primer lugar, es importante la sensibilización de los representantes de los sectores. La coordinación de los grupos
intersectoriales se facilita cuando es ejercida por el representante del sector responsabilizado con el encargo social, el más implicado en el logro del objetivo esencial. Además, es
importante la autoridad legal como respaldo a la acción de coordinación para favorecer el
cumplimiento de las tareas y la puesta en práctica de los acuerdos y decisiones.
El conocimiento de la realidad, la caracterización del territorio en el que se van
a desarrollar las acciones, para dominar sus particularidades, es esencial como punto
de partida en todos los momentos del trabajo. La planificación conjunta de acciones de
beneficio común es una estrategia que favorece desde la sensibilización hasta el involucramiento. La participación en la elaboración de un buen plan de acción compromete a la
ejecución y propicia el reconocimiento paulatino de las ventajas de la intersectorialidad.
La capacitación es un factor que posibilita acelerar el tránsito hacia la intersectorialidad
y la integración, y, de forma igual, la estimulación a todos los niveles constituye un motor
impulsor de la tarea y tiene tanta importancia para un accionar exitoso como la eliminación de obstáculos y barreras.
71
La búsqueda de las formas organizativas más favorables y de una comunicación efectiva entre participantes debe ser un objetivo fundamental a alcanzar en las
distintas instancias de trabajo. La estabilidad del personal es un factor importante con
vistas a alcanzar y mantener altos niveles de intersectorialidad, al logro de la formación
integral del personal y la evaluación constante de la calidad de los resultados.
La sostenibilidad de un programa social de atención educativa se garantiza por
un conjunto de elementos que interactúan en forma de sistema, lo que significa que
la ausencia o insuficiente presencia de alguno de ellos repercuta desfavorablemente
en la consecución de los propósitos establecidos. Entre esos elementos se destacan
de manera sobresaliente el enfoque intersectorial, que como se ha dicho supone la participación activa y comprometida de diferentes representantes de organismos y organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales que operan a nivel marco social y a nivel micro-comunitario. Otro elemento esencial lo constituyen, por una parte, la participación consciente y
responsable de la familia como poderoso medio educativo, quien previamente prepara, planifica y realiza de forma sistemática la educación de sus hijos y, por otra, el empoderamiento del
programa por parte de la comunidad, que al hacerlo suyo lo hace sostenible, independientemente de otros cambios que puedan producirse.
72
Los procesos de capacitación permanente a la familia y a otros agentes educativos
de la comunidad se convierten en factores decisivos que garantizan la creación de las condiciones necesarias para el éxito del programa, de igual forma resultan imprescindibles los
procesos de seguimiento y evaluación sistemáticos de los resultados que se obtienen, los que
permitan confirmar la validez de algunas acciones y la necesidad de modificar o radicalmente
transformar otras, en función de alcanzar niveles superiores. Finalmente, la sostenibilidad del
programa también depende de la voluntad política para su sistemática aplicación, independientemente de los cambios que se produzcan en los hombres, grupos o gobiernos que
decidieron y deciden su implementación.
5.5 México57
Autor: Robert G. Myers; Período Cubierto: 1990 - 200358
I. CONTEXTO GENERAL
A comienzos de la década de los 80, la recesión mundial y los montos acumulados por concepto de deuda externa provocaron un drástico ajuste de la política
económica de México marcando un período de transición para el país que ha venido
acompañado por un aumento de la desigualdad de los ingresos y del porcentaje de
familias y niños que viven es situaciones de desamparo. Paralelamente a la transición
económica, se produjo una transición social caracterizada por cambios valóricos y de
la estructura familiar, así como por un importante aumento de la participación de la
mujer en la fuerza laboral. Todo lo anterior ha afectado las pautas de crianza e impulsado una creciente demanda por extender los servicios de cuidado y educación de la
infancia.
A partir de los años 90 y hasta el día de hoy, México ha sido caracterizado
como un país en “transición” en términos demográficos, económicos, sociales y políticos. De esta forma, los cambios demográficos han afectado las pautas de crianza a
través de, por ejemplo, familias menos numerosas reducción de la tasa de nacimiento,
aumento de la familia nuclear, migraciones hacia las grandes ciudades o países extranjeros, cambios en los contextos físicos y culturales, la prolongada ausencia de uno
o de ambos padres y un menor número de parientes a quien recurrir en situaciones de
emergencia.
A pesar de la insurrección indígena que marcó el inicio de la Administración
del Presidente Zedillo en 1994, la transición política cobró fuerzas, fenómeno que se
plasmó en reformas electorales, cambios en la relación de los poderes Ejecutivo y
Legislativo, un intento por fortalecer la descentralización y el sistema federal y una mayor sensibilización a temas relacionados con los derechos humanos. Durante las administraciones de Salinas (1988-94) y Zedillo (1994-2000), se observó un distanciamiento
y en ocasiones un tensamiento de las relaciones entre el sector público y las organizaciones de la sociedad civil, situación que dificultó la cooperación entre estos grupos.
Al mismo tiempo, durante el gobierno de Zedillo se intensificó la militarización del país.
La elección de Vicente Fox en el año 2000 instaló en el poder a un nuevo partido político, por primera vez en más de 60 años, hecho que ha facilitado la participación de
la sociedad civil y creado un ambiente propicio para poner a prueba los compromisos
asumidos por el nuevo gobierno: la “responsabilidad compartida”, el “desarrollo humano,” la “inclusión social,” el “crecimiento con equidad” y la “transparencia”.
73
En México, la responsabilidad por prestar servicios de atención a la infancia
fuera del hogar y ayudar a los padres en la crianza de sus hijos, es compartida por un
amplio espectro de instituciones que abarcan el sector público, el sector privado y el
sector social. Por su parte, el gobierno ofrece servicios y programas a través de los
sectores de salud, educación, bienestar familiar, seguridad social y trabajo y de desarrollo social, entre otros.
La principal preocupación del sector salud ha sido la supervivencia y la lucha
contra las enfermedades, con particular énfasis en la población infantil menor de dos
años. En algunas zonas rurales del país aún no se cuenta con cobertura de salud
general, situación que ha motivado al sector a desarrollar un paquete de servicios
básicos para atender a las familias. El paquete comprende vacunas y el monitoreo de
indicadores de nutrición, así como la distribución de suplementos vitamínicos. También
se han implementado programas que otorgan subsidios alimentarios. En el año 2001,
se inició un programa nacional dirigido a mujeres embarazadas y a sus hijos durante
los primeros meses de vida, conocido como “Arranque Parejo”.
En el ámbito de la educación, se ha creado una división administrativa responsable por la dirección de programas superpuestos de “educación preescolar” (entre 3
y 5 años) y de “educación inicial” (menores de 4 años). La educación inicial compren-
57
Documento de trabajo
inédito presentado a la
sede de la UNESCO,
París.
58
El presente informe
abarca desde 1990
hasta el presente, si bien
se hacen referencias
a períodos anteriores.
Durante este tiempo
gobernaron tres
Presidentes: Carlos
Salinas de Gortari (19881994), Ernesto Zedillo
(1994-2000) y Vicente
Fox (2000 al presente).
de tanto programas impartidos en establecimientos educacionales como programas
informales de educación de padres 59. Los establecimientos preescolares atienden a
aproximadamente el 90% de la población de 5 años y el 50% de la población de 4
años, aunque este porcentaje desciende a menos del 20% en el caso de los niños de
3 años. En cuanto a programas estructurados, el nivel de atención para la población
menor de 4 años alcanza al 8%, del cual aproximadamente un 6% se ofrece a través
de programas informales de educación de padres y sólo un 2% en establecimientos de
educación. Aproximadamente, el 10% de la matrícula de educación inicial corresponde
a escuelas privadas, en tanto que una proporción desconocida aunque significativa de
niños pequeños se encuentra matriculada en establecimientos no registrados.
En el campo de la educación, diferentes divisiones se responsabilizan por los
distintos segmentos de la población que les corresponde atender, tarea que implica el
uso de modelos específicos. En la actualidad, se dispone de información periódica para
tres modelos de escuelas preescolares. La gran mayoría de los niños preescolares se
encuentra matriculada en escuelas de tipo “general” que caen bajo la jurisdicción de
la Educación Básica, si bien también se cuenta con un sistema paralelo de atención a
niños indígenas que forma parte de la división de Educación Indígena. Adicionalmente,
el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) opera las denominadas escuelas “comunitarias” situadas, en su gran parte, en comunidades rurales pequeñas de
menos de 500 residentes, aunque ocasionalmente, también pueden encontrarse en
barrios marginales de pueblos más grandes.
Los programas de cuidado infantil están repartidos entre entidades de bienestar
familiar (Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, DIF) y de seguridad
social. La primera atiende a la “población abierta”, es decir, personas empleadas en
el sector informal o sin empleo. El sector de bienestar familiar también es responsable
por la operación de un programa que distribuye desayunos escolares y de programas
institucionales para niños huérfanos o que no pueden ser cuidados por sus familias,
aunque el número de niños pequeños que participa en estos programas es mínimo.
El servicio de Seguridad Social a través del Instituto Mexicano de Seguridad Social,
IMSS, o del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado,
ISSSTE, atiende a los hijos de trabajadores empleados en empresas privadas y en el
gobierno, respectivamente. La participación en estos programas es bastante limitada.
74
La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) presta servicios a segmentos especiales de la población como a los hijos de trabajadores migrantes o hijos de mujeres
jefas de hogar. Actualmente, esta Secretaría conduce un programa piloto experimental
de servicios de cuidado infantil para familias urbano-marginales, donde la madre hace
las veces de jefe de hogar, como parte de un esfuerzo más amplio orientado a ayudar
a las mujeres que deben desempeñar esta función.
II. EXPERIENCIAS DE INTERSECTORIALIDAD
En noviembre de
2002, México publicó
una modificación
constitucional que
establece tres años
obligatorios de educación
preescolar, a ser
implementada entre el
año 2004 y 2008-9 (Diario
Oficial de la Secretaría
de Gobernación del
Poder Ejecutivo, 12 de
noviembre de 2002).
59
En este estudio de casos se examinan tres mecanismos muy diferentes que han
tenido como propósito fomentar la coordinación de políticas y programas a favor de la
infancia. El primero de ellos está representado por una Comisión Nacional encargada
de evaluar y monitorear los programas diseñados para niños, en consonancia con los
objetivos establecidos en la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia (1990). El segundo
mecanismo, que comenzara a operar activamente en 1997, está constituido por un comité
técnico coordinador que forma parte de un programa intersectorial de salud, educación
y nutrición, orientado a comunidades y familias clasificadas bajo la línea de pobreza. El
tercer ejemplo lo constituye una iniciativa intersectorial e interinstitucional que data de comienzos del 2001 de naturaleza menos formal, diseñada para definir indicadores de bienestar para niños menores de seis años. En la descripción de los tres mecanismos seleccionados se hará hincapié en la coordinación intersectorial dentro del gobierno. También
se tratará el tema de la coordinación entre instancias centrales y locales, mencionando de
paso la coordinación entre el gobierno y los grupos organizados de la sociedad civil.
a) COMISIÓN NACIONAL PARA EL MONITOREO Y EVALUACIÓN DEL PROGRAMA
NACIONAL DE ACCIÓN A FAVOR DE LA INFANCIA (y Comisiones Estatales derivadas)
Origen
En 1990, México firmó la Convención de los Derechos del Niño. El Presidente
Salinas fue uno de los seis presidentes anfitriones de la Cumbre Mundial en Favor de
la Infancia de 1990, ocasión en la cual se elaboró un plan de acción global suscrito por
México entre muchos otros países.
La Cumbre permitió llegar a un acuerdo sobre una serie de objetivos concernientes
a la salud de niños y mujeres, aspectos nutricionales, el agua y las instalaciones sanitarias,
la educación básica y la protección de niños en circunstancias especialmente difíciles. A
pesar de que el acuerdo hace referencia a varios temas salud, alimentación, educación y
protección, su mayor preocupación se centra en la supervivencia y en la salud.
Los compromisos asumidos por México en la Cumbre Mundial llevaron a la creación de una Comisión Nacional, en enero de 1991. En México, al igual que en muchos
otros países, la constitución de esta Comisión se concretó a través de una serie de deliberaciones entre UNICEF y el gobierno. En el caso de México, el gobierno del Presidente
Salinas asumió el liderazgo respaldando la organización de la Comisión Nacional con
toda la autoridad de su cargo.
Composición y estructura
Dada la importancia atribuida por la Cumbre a materias de salud, el Presidente
Salinas solicitó a la Secretaría de Salud la creación y coordinación de una estructura ad
hoc llamada Comisión Nacional. Si bien la responsabilidad por su coordinación estaba
en manos del Ministerio de Salud, la Comisión representaba una iniciativa intersecretarial
que congregó a los jefes de las Secretarías (Ministerios) de Salud y Educación Pública
con los jefes del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) y de la
Comisión Nacional del Agua.
La Comisión Nacional informaba directamente al Presidente quien era la única
autoridad facultada para designar a sus miembros. Los integrantes de esta Comisión
coordinaban el trabajo de cuatro subcomisiones encargadas de temas de salud, educación, niños en circunstancias difíciles y condiciones sanitarias básicas, respectivamente.
Los representantes de estas cuatro subcomisiones se constituyeron en una Secretaría
Técnica también bajo la coordinación de la Secretaría de Salud. A lo largo de la vida de la
Comisión, UNICEF proporcionó apoyo técnico y desempeñó la función de facilitador.
De acuerdo con el primer informe de evaluación publicado en octubre de 1992, el
listado de dependencias y entidades que habían comprometido su participación en las
subcomisiones y eran responsables por la aplicación del Plan Nacional, así como por proporcionar información para su evaluación, incluía las siguientes instancias: Secretarías (del
Interior, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Marina Armada, Economía, Desarrollo
Social, Comercio, Agricultura, Educación Pública, Salud, Trabajo y Previsión Social,
Nacional y Distrito Federal de Justicia); Comisiones Nacionales (Comisión Nacional del
Agua, Comisión de Alimentos); Institutos Nacionales (de Seguridad Social, el Instituto
Nacional de Solidaridad, Instituto Nacional Indígena, Instituto Nacional de la Nutrición,
Instituto Nacional para la Educación de Adultos).
Otras dependencias del gobierno incluyen el Sistema Nacional para Desarrollo
Integral de la Familia, el Consejo Nacional de Fomento Educativo, el Consejo de Menores,
el Consejo Nacional de Voluntarios y la Empresa Estatal de Petróleos Mexicanos (PEMEX).
Entre las instituciones participantes se cuenta una organización no gubernamental el grupo de Centros de Integración Juvenil. Con la excepción de este grupo y del Consejo
Nacional de Voluntarios, el mecanismo de coordinación no incluyó a representantes de
organizaciones de la sociedad civil ni del sector privado.
75
También se crearon mecanismos de coordinación a nivel estatal si bien, en términos generales, éstos reflejaban la composición y organización adoptadas al nivel nacional. Sin embargo, de acuerdo con el Cuarto Informe de Evaluación de 1994, cada estado
adoptó esquemas organizacionales consistentes con sus propias estructuras políticas y
administrativas.
Áreas y modalidades de acción
Las principales áreas de acción, en consonancia con los seis objetivos de la
Cumbre Mundial, son: la salud infantil; la salud de la mujer; la nutrición; la educación; la
provisión de agua potable y servicios sanitarios básicos, y los niños en circunstancias
especialmente difíciles. La Comisión Nacional no se ocupó de formular nuevas políticas o
leyes ni se involucró en el diseño o implementación de programas, sino más bien, operó
dentro de los marcos legales y de planificación ya existentes. Dicha Comisión que contaba
con el respaldo de la Secretaría de Salud como unidad coordinadora y la participación de
Secretarías de diversos sectores, por el hecho de haber sido nombrada a solicitud expresa
del Presidente de la República, estuvo dotada de gran autoridad y amplio poder de convocatoria.
76
La principal función de la Comisión Nacional consistió en centralizar y organizar la
información que se utilizaría para monitorear y evaluar los avances hacia la consecución
de los objetivos adoptados en la Cumbre Mundial. Sin embargo, también se le encomendó
la creación de un Plan Nacional de Acción orientado al mejoramiento de los beneficios
sociales de niños y mujeres en edad de procrear, como base de referencia para monitorear los avances. Sin perjuicio de esto, la Comisión fue advertida de que en la formulación del plan debería ser extremadamente cautelosa y asegurarse de no reemplazar
programas nacionales ya existentes; muy por el contrario, el Plan Nacional debía abarcar,
articular y fortalecer los objetivos, metas y estrategias contenidas en dichos programas y
conservar las líneas de acción establecidas por el Plan Nacional de Desarrollo, 1989-1994.
Adicionalmente, la Comisión Nacional estuvo encargada de promover la creación de mecanismos estatales responsables por elaborar, monitorear y evaluar los planes generados
por los diversos estados. Si bien a nivel estatal se hacía hincapié en la coordinación de
iniciativas ya existentes, también existía la posibilidad de que la formulación de metas y
objetivos a este nivel aunque ésta no estuviese bien articulada diera origen a iniciativas
nuevas o mejoradas dentro de los distintos sectores. Otra función de la Comisión relacionada con el monitoreo y evaluación de los avances hacia el logro de los objetivos de la
Cumbre, consistía en presentar informes públicos en forma periódica.
Durante la administración de Salinas, la Comisión sesionaba aproximadamente
cada seis meses, ocasión en la cual se convocaba a una reunión “pública” de alto nivel,
con la participación del Presidente, las Secretarías y otras entidades involucradas. La presencia del Director de la UNICEF en las reuniones constituía otro acicate para celebrarlas
en forma periódica. A partir de 1995, bajo la administración del Presidente Zedillo, las
reuniones de la Comisión comenzaron a realizarse solamente una vez al año y, de ahí en
adelante, la participación del Director de la UNICEF fue más bien esporádica.
A nivel nacional, la tarea de recabar y coordinar información relevante, redactar el
Plan Nacional de Acción, compilar los informes periódicos y organizar las reuniones, recayó sobre la Secretaría Técnica, entidad que contrató personal especializado para asumir
sus nuevas responsabilidades. La formulación de los Planes Estatales de Acción recibió la
contribución de la Reunión Nacional de Coordinadores de Planes Nacionales de Acción,
que tuviera lugar en marzo de 1993. A nivel de los estados, se convocaba a reuniones
periódicas cada vez que los gobernadores estatales así lo acordaban o en ocasión de
la visita de representantes de la Secretaría de Salud o del coordinador de la Comisión
Nacional.
Sin embargo, con el cambio de administración, las posturas políticas y sociales de
la Comisión también cambiaron. Para el nuevo gobierno de Zedillo, los niños y el cumplimiento de los objetivos de la Cumbre Mundial no ocupaban una prioridad tan alta, probablemente porque sus integrantes no habían tenido una participación tan activa en la
Cumbre Mundial ni en los esfuerzos posteriores. Ciertamente, la voluntad política no tenía
la solidez evidenciada. La nueva Secretaría de Salud no mostraba el mismo interés y su
participación en el proceso no tenía la intensidad que había demostrado la Secretaría
anterior. Cuando el Presidente Fox ocupó su cargo, afirmó que continuaría trabajando hacia el cumplimiento de los compromisos asumidos por México al momento de firmar la
Convención de los Derechos del Niño.
Resultados
Se elaboraron Planes Estatales y un Plan Nacional para el mejoramiento de bienestar de los niños. El hecho de reunir los programas de diferentes ministerios por primera vez
en un solo plan, puso de relieve la importancia de brindar atención explícita a la infancia
como parte de las políticas de educación. Más adelante, se concretó un acuerdo respecto
del sistema de monitoreo y de algunos de los indicadores que deberían utilizarse que, sin
embargo, se mostraban claramente sesgados hacia la temática de la salud. La opinión
pública se mantenía informada a través de reuniones y de los informes emanados de estas
reuniones, que eran ampliamente difundidos por la prensa nacional. Los representantes
de organizaciones no gubernamentales también eran invitados a estas reuniones. Por otra
parte, la “coordinación” observada se limitó esencialmente al nivel informativo y no condujo
al debate ni al desarrollo de un sistema de información que aportara nuevos elementos. Es
igualmente dudoso que la Comisión fuera muy fructífera en términos de coordinar iniciativas que mejoraran o hicieran más eficientes las acciones tomadas por los diversos sectores. Con todo, según el coordinador que se desempeñaba durante la Administración de
Salinas, la Comisión concretó acciones adicionales de cooperación dentro del sector salud.
Asimismo, las “evaluaciones” periódicas, que carecían de contenido crítico adoptaron, más
bien, la forma de justificaciones de programas y políticas. Las organizaciones sociales, a
pesar de ser invitadas a las reuniones periódicas no tuvieron una participación activa en el
proceso, en tanto que los programas operados por las ONGs no fueron tomados en cuenta
ni sus comentarios incluidos en la elaboración de informes. Finalmente, el hecho de que
el marco de coordinación de las tareas de la Comisión se había basado en los objetivos
de la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia y no directamente en la Convención de los
Derechos del Niño se prestó para confusiones e introdujo el sesgo anteriormente señalado.
Dicho sesgo se vio fortalecido por el hecho de que la Secretaría de Salud, que presidía
la Comisión, prestaba escasa atención al desarrollo de la primera infancia o al sinergismo
potencial que debe existir entre la salud y la educación. De hecho, la infancia era abordada
esencialmente desde la perspectiva de la salud.
Evolución del mecanismo de coordinación
El cambio de gobierno y la elección del Presidente Fox en julio de 2000 coincidente
con el fin del decenio y el horizonte originalmente establecido por la Cumbre Mundial para el
cumplimiento de sus objetivos, fue seguido por un período de reformulación del mecanismo
de coordinación y de sus funciones. En esta ocasión, tanto la nueva administración como
UNICEF destacaron la necesidad de modificar el mecanismo de coordinación existente. Era
evidente, por ejemplo, la necesidad de reconsiderar el énfasis puesto en materias de salud,
no porque otorgara poder a un ministerio sectorial sino, esencialmente, porque muchas de
las metas relacionadas con la salud ya se habían cumplido. Esta nueva visión llevó a la creación del Consejo Nacional para la Infancia y la Adolescencia (COIA), que si bien fue percibida como una estrategia encaminada a sustituir la Comisión Nacional, también se visualizó
como una extensión de las atribuciones de la Comisión que privilegiaba la coordinación de
la información y el monitoreo. Se esperaba que este mecanismo funcionara principalmente
como instancia convocadora y espacio de acogida a nuevas ideas y líneas de acción.
Se contrataron los servicios de un asistente técnico que sería responsable por ejercer el mandato del COIA y de asesores que tendrían a su cargo la realización de proyectos
específicos, con el apoyo de un comité asesor integrado por profesionales de universidades y organizaciones no gubernamentales. El COIA, con vínculos directos a la Presidencia
y creado en virtud de un decreto presidencial, parecía estar en una condición inmejorable
77
para operar con cierto grado de autoridad. Sin embargo, la fortaleza atribuida a este consejo, así como su posicionamiento estratégico, se han convertido en problemas en la medida
que las políticas internas del país y las iniciativas de reorganización han llevado a una nueva
concepción de su organización y operación. A la fecha, la persona que asumió responsabilidad por el COIA y el personal técnico contratado para dirigirlo han renunciado, dejando
inconclusas las diversas iniciativas en curso. El actual mecanismo del COIA de interesante
gestación ha sido incapaz de desempeñar una función coordinadora. De hecho, pese a
que aún existe como concepto, al menos una de sus funciones principales la elaboración
de un Plan en Favor de la Infancia como iniciativa de seguimiento a la Sesión Especial sobre los Derechos del Niño, realizada en Nueva York el año 2002 ha sido asumida por una
división de la Secretaría de Desarrollo Social.
b) PROGRAMA DE DESARROLLO HUMANO: OPORTUNIDADES (anterior Programa
de Educación, Salud y Alimentación - PROGRESA)
Origen
78
Este programa de desarrollo humano integral se inició en 1997, durante la administración del Presidente Zedillo, bajo el nombre Programa de Educación, Salud y Alimentación
(PROGRESA). Si bien sus raíces se remontan al programa social Solidaridad impulsado
por el Presidente Salinas, bajo su nuevo nombre, PROGRESA, el programa fue revisado
exhaustivamente por la nueva administración del Presidente Zedillo. El programa, que conservó parte de los componentes originales de Solidaridad incluyendo un sistema de becas
escolares, reorientó su foco de atención desde las comunidades hacia las familias y los
individuos.
El objetivo general de PROGRESA es proporcionar asistencia a aquellas familias
que viven en condiciones de extrema pobreza, fortaleciendo la capacidad de los integrantes del grupo familiar y ofreciendo alternativas que les permitan alcanzar mejores niveles de
bienestar. El programa fue diseñado con el propósito de garantizar que estas familias reciban los tres componentes que forman parte de su nombre. Hacia el año 2000, que marca
el final de la administración del Presidente Zedillo, PROGRESA ya contaba con la participación de 2,6 millones de familias y se perfilaba como la piedra angular de la política social
de dicha administración. Bajo el gobierno del Presidente Fox el programa, que ahora incluía
las zonas urbano marginales además de las zonas rurales, pasó a llamarse Oportunidades.
En la actualidad, Oportunidades cubre aproximadamente a 4 millones de familias y se espera que en los próximos años esta cifra aumente sustancialmente, gracias a un importante
préstamo otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Estructura y composición
La Coordinación Nacional de Oportunidades, responsabilidad de la Secretaría de
Desarrollo Social, recibe la asesoría de un Consejo Nacional que, a su vez, se encuentra
respaldado por un Comité Técnico, ambos de carácter intersectorial. Esta estructura ha sido
replicada a niveles de estado y regional (local). En general, los acuerdos de coordinación
se establecen entre el organismo nacional y los organismos estatales.
La Coordinación Nacional representa la entidad administrativa responsable por la
coordinación general del programa. Dicha coordinación está a cargo del Secretariado de
Desarrollo Social y reporta directamente a la Secretaría de Desarrollo Social. El Coordinador
Nacional del programa Oportunidades está facultado para recomendar acciones, pero éstas deben ser aprobadas por el Consejo Nacional, que está compuesto por los jefes de las
Secretarías de Desarrollo Social, Educación, Salud y Tesorería General y hace las veces de
Directorio. El Comité Nacional Técnico incluye a representantes con rango de viceministros
de las áreas de: Desarrollo Social; Educación; Salud; Seguridad Social; Tesorería General;
la Oficina General de Contabilidad.
Áreas y modalidades de acción
Las principales funciones del Comité Técnico son: supervisar los programas en aspectos relacionados con su operación, monitoreo y planificación; asesorar en la discusión
de nuevas iniciativas o modificaciones a las iniciativas en curso y en la toma de decisiones,
y prestar asesoría en materias de evaluación. El Comité Nacional se reúne trimestralmente,
provisto de un informe previamente preparado que contiene información sobre los avances
concretados por el programa durante los últimos tres meses. En la oportunidad, también
se presentan propuestas de cambio para procedimientos ya existentes y se analizan y
aprueban nuevas propuestas. De ser necesario, el Comité nombra subcomités que pueden,
indistintamente, tratar temas relacionados con la operación del programa en el sector salud
o educación, un tema específico como la evaluación del programa o analizar nuevas líneas
de acción. El programa Oportunidades pone a disposición de otras agencias gubernamentales, instituciones académicas y organizaciones de la sociedad civil, información sobre la
condición socioecómica de los hogares bajo su jurisdicción, con el fin de coordinar y racionalizar iniciativas de planificación a los niveles regional y micro regional.
Las áreas de acción incluyen tres componentes. El componente educativo del programa, considera el pago de becas y de materiales escolares para alumnos que cursan desde
el tercer grado de educación primaria hasta el tercer año de educación secundaria alta. El
otorgamiento de subsidios para cuidado infantil o educación inicial en zonas urbanas es materia de debate y en la actualidad se está considerando la implementación de una estrategia
de dos vías. El componente alimentario consiste en (1) un subsidio monetario que, en estricto
rigor, debiera ser destinado a la compra de alimentos pero, en realidad, puede tener el destino
que la familia beneficiaria estime conveniente; (2) un suplemento alimenticio que se entrega
a todas las familias participantes con niños menores de 5 años o a familias donde se haya
determinado, a través de un monitoreo permanente, que hay niños de cinco años de edad o
mayores con deficiencias nutricionales; este suplemento debería cubrir el 30% de las necesidades calóricas del niño; (3) un suplemento alimenticio para mujeres embarazadas y madres
con hijos lactantes. El componente de salud, incluye un paquete básico proporcionado por
este servicio. Asimismo, los programas regulares de salud disponen de fondos para reforzar
la provisión del servicio en caso de un aumento de la demanda.
Esencialmente, el programa Oportunidades representa una iniciativa de transferencia supervisada de ingresos, que incluye la provisión directa de suplementos alimenticios y
cierto grado de fortalecimiento institucional. Su objetivo es incentivar a las familias de bajos
ingresos a hacer mayor uso de los servicios educacionales y de salud. El programa está
predicado en un acuerdo de “responsabilidad compartida”, conforme al cual los beneficiarios deben demostrar que cumplen con su parte, es decir, cumplen con los requisitos que
los hace acreedores a los fondos. En la medida que el programa crece, se ha ido reforzando la creación de vínculos con diversos programas que atienden a otras comunidades
seleccionadas para recibir ayuda.
Resultados
La operación de este programa, que representa la piedra angular de las políticas
sociales del Presidente Zedillo, ha sido asumida y ampliada bajo la administración del
Presidente Fox, quien ha dado gran visibilidad y poder a sus dirigentes (el nombramiento
del Coordinador Nacional es facultad privativa del Presidente de la República). Por otra parte, el hecho que el programa Oportunidades haya recibido el mayor préstamo internacional
jamás otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a país alguno, contribuye
a darle aún más visibilidad y poder. Sin embargo, la supervisión que el BID debe mantener
sobre este enorme préstamo es una presión adicional que el proceso de toma de decisiones debe soportar. Su inserción dentro de la Secretaría de Desarrollo Social también le
proporciona una buena base para coordinar esfuerzos, ya que la dirección del programa es
independiente de un sector específico.
Según evaluaciones recientes, los programas PROGRESA y Oportunidades han tenido efectos positivos en los niños y en sus familias en términos de salud, alimentación y
79
educación. Aparentemente, esto estaría relacionado con la definición de un proceso de
selección de las familias participantes que ha sido aprobado por las diferentes organizaciones gubernamentales involucradas y con la existencia de un mecanismo común de
supervisión, monitoreo y evaluación del proceso y de entrega de subsidios. La entrega de
servicios específicos sigue siendo responsabilidad de cada sector, aunque ha habido un
esfuerzo concertado para garantizar que éstos vayan a la misma población beneficiaria,
aprovechando de este modo el efecto sinérgico que la concentración o convergencia
pueden producir.
El Comité Técnico ha logrado coordinar la programación y, en cierto grado, la formulación de políticas, tomando a su cargo la tarea de establecer normas de operación que
hacen necesario que cualquier propuesta diseñada para impulsar nuevas iniciativas dentro
del marco de los programas PROGRESA/Oportunidades haya sido previamente aprobada.
En principio, las comunidades tienen el deber de aprobar y/o modificar la selección de las
familias participantes, en tanto que las autoridades locales toman a su cargo la formulación
de un procedimiento que facilite la distribución de fondos a nivel local y la designación de
una persona que se responsabilice por los resultados de dicho procedimiento. Esto podría
causar ciertas dificultades y aparentemente así ha sido, pese a una estricta supervisión del
proceso a nivel nacional.
c) GRUPO INFORMAL DE TRABAJO ENCARGADO DE DEFINIR INDICADORES DE
BIENESTAR PARA NIÑOS MENORES DE SEIS AÑOS
Origen
80
Este mecanismo comparte su origen con el primer mecanismo descrito, en el sentido de que plantea como objetivos el monitoreo y la evaluación de los avances logrados
por México hacia el cumplimiento de los compromisos nacionales e internacionales. Al
momento de hacer una revisión de los sistemas e indicadores actualmente en uso para
monitorear el bienestar de los niños, se hizo evidente que no existe una estructura que
permita el monitoreo sistemático de su desarrollo.
Existen indicadores de salud y alimentación, pero no los hay para el desarrollo intelectual, social y emocional del niño. En el ámbito de la educación el único indicador de
monitoreo es la tasa bruta de matrícula en programas formales de educación, medición
que no toma en cuenta el desarrollo del niño dentro o fuera de estos programas, o a la
calidad y equidad de los servicios prestados.
En México, la intención de remediar esta situación a través de la creación de
un grupo de trabajo responsable por la definición de indicadores de bienestar infantil,
fue originalmente propuesta por la comunidad internacional, en particular, por el Grupo
Consultivo sobre Cuidado y Desarrollo de la Primera Infancia, en colaboración con la
UNESCO y la UNICEF. Un asesor internacional, con residencia en México, estableció
contacto con organizaciones gubernamentales con el fin de solicitar su cooperación en
el proceso de definir indicadores, identificar o desarrollar instrumentos y mediciones necesarios para su creación e incorporar los procedimientos de recolección de datos y los
indicadores resultantes, a sistemas nacionales de monitoreo, evaluación y elaboración de
informes. Esta iniciativa tuvo por resultado la creación de un proyecto de indicadores, que
contó con un modesto financiamiento de la UNESCO y la UNICEF. Con el fin de impulsar
este proyecto se creó un mecanismo informal de carácter intersectorial e interinstitucional
cuyos esfuerzos coordinados ya se han puesto en marcha.
Estructura y composición
Representantes de las Secretarías de Educación y de Salud, del Sistema Nacional
para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), de la Universidad Nacional Autónoma, del
Consejo Nacional de Población (CONAPO), de la UNICEF y de la UNESCO, han partici-
pado en el proyecto intersectorial. En este proceso no fueron incluidas organizaciones no
gubernamentales.
La adopción de este mecanismo, por parte de la estructura social y política existente, no tuvo la recepción esperada. La iniciativa, que se originó fuera de la estructura
política, fue acogida por personas interesadas dentro de las esferas de gobierno, aunque
principalmente a niveles de menor jerarquía esencialmente operativos. En sus inicios, el
grupo no contó con mayor autoridad; sin embargo, con el transcurso del tiempo, comenzó
a adquirirla gracias al trabajo realizado y a sus estrechos vínculos con los sectores de educación y salud.
Áreas y modalidades de acción
Se formaron tres grupos específicos de trabajo responsables por definir un conjunto de
indicadores para monitorear y evaluar el bienestar de los niños pequeños, medir los avances materializados en este ámbito e informar a las direcciones nacionales e internacionales. Posteriormente,
el grupo fue dividido en tres subgrupos de trabajo responsables por: 1) medir el nivel de “competencias” de los niños, 2) la cobertura, calidad y equidad del programa, con énfasis en las dos
últimas categorías, y 3) los indicadores dentro del contexto de las familias y comunidades. Cada
uno de estos grupos estaba conformado por participantes de diversas organizaciones, la mayoría
de los cuales, sin embargo, provenía de diferentes entidades del sector educativo.
El criterio central utilizado para asignar a las personas a los distintos grupos fue el interés
expresado por cada una de ellas. A medida que los grupos se integraban, se constató que los cuatro componentes del sector educativo, al igual que los investigadores de la Universidad Nacional
habían trabajado separadamente en la definición de “competencias” de niños preescolares de
diversas edades. Estos cinco grupos, junto con los representantes del sector salud y la UNICEF,
combinaron las experiencias obtenidas en forma independiente para intentar llegar a un acuerdo
sobre qué competencias debían medirse y qué métodos se utilizarían para ello.
La principal modalidad de operación de este mecanismo tomó la forma de reuniones periódicas, tanto a nivel general como al nivel de los grupos de trabajo específicos. Una vez que hubo
acuerdo sobre directrices y conceptos generales y se asignaron grupos de trabajo a las tres áreas
descritas, la responsabilidad de convocar a los participantes de los distintos grupos con el fin de
informar sobre el trabajo realizado, fue transferida a la Oficina de Planificación Educativa.
Otra modalidad operacional consistía en presentar, a través de un foro, recomendaciones
preliminares sobre un conjunto de indicadores a un grupo mucho más amplio conformado por
expertos, profesionales en práctica y otras partes interesadas.
Resultados
El objetivo más amplio de incorporar nuevos indicadores al sistema oficial de recolección
de información y elaboración de informes, aún no se ha concretado. Sin embargo, se ha elaborado y evaluado una propuesta orientada a monitorear el bienestar de los niños más pequeños.
Asimismo, es evidente que se ha alcanzado cierto nivel de coordinación real a juzgar por la activa
participación de los grupos de trabajo y los resultados obtenidos, así como por la presentación de
una propuesta para monitorear el nivel de bienestar.
Esta coordinación también se hizo evidente en la organización de un foro nacional donde
se analizó la propuesta. Sin embargo, también se han presentado desafíos. Primero, la demora en
la publicación de los resultados de la primera etapa de actividades ha llevado a un estancamiento
de las acciones.
Esta demora se debe al hecho de que funcionarios de alto rango de las organizaciones
participantes se han mostrado recalcitrantes a proporcionar a su personal el tiempo requerido
para trabajar en forma continua. Segundo, uno de los actores clave, respaldado por UNICEF y la
UNESCO, se encuentra temporalmente imposibilitado de brindar la debida atención al proceso,
situación que ha agravado la pausa en la actividad. No obstante lo anterior, el proceso continúa y,
al parecer, podría estar recuperando su impulso.
81
III. EVALUACIÓN Y LECCIONES APRENDIDAS
En relación con la composición del mecanismo de coordinación, se podría hipotetizar que
si los participantes de un mecanismo de coordinación tienen calificaciones similares y niveles jerárquicos más homogéneos, la coordinación podría lograrse con mayor facilidad. Sin embargo, lo
contrario también podría ser el caso. El resultado depende de las personalidades involucradas,
de los criterios locales el grado de jerarquización que caracteriza la organización y operación del
grupo social más que de las reglas de selección. También depende del liderazgo.
El hecho de que un comité o comisión esté integrado por miembros de igual rango dentro
del gobierno o con calificaciones similares incluso a niveles altos, no garantiza, necesariamente,
que exista coordinación de los esfuerzos. Se requiere que alguien con autoridad y total independencia de los sectores asuma el liderazgo. En México, cuando se trata de organizaciones sociales,
ha sido tradicionalmente difícil reunir a representantes del sector público con representantes de grupos organizados de la sociedad civil en mecanismos de coordinación. Esto puede explicarse por
la tradición de gobierno monopartidista del país y la postura crítica y confrontacional adoptada por
muchas organizaciones cívicas determinadas a lograr la transición hacia un régimen democrático.
Reunir información no se traduce, necesariamente, en acciones coordinadas, en tanto que
la cooperación resultante puede reemplazar a una “genuina” coordinación de las decisiones y
acciones. Es bastante más fácil lograr coordinación dentro de los sectores que entre los sectores.
Si el marco operacional del mecanismo contiene un sesgo a favor de un sector o área de trabajo
específico, o está situado dentro de un sector, es difícil que el sesgo pueda superarse y, por ende,
lograr una verdadera coordinación de esfuerzos entre los sectores. Si se busca tener una coordinación efectiva, tal vez sea conveniente evitar asignar responsabilidades de coordinación al sector de
educación o salud u otorgar dicha responsabilidad a un integrante de un ministerio sectorial.
82
Se requiere un marco más amplio donde todas las partes representadas (salud, educación,
alimentación, bienestar) tenga la misma ponderación. Algunas alternativas son: (1) un ministerio especial, o cargo a nivel de gabinete, dedicado al tema de la primera infancia o a favor de los niños;
(2) la creación de un programa o agencia especial; (3) un mecanismo de coordinación que opere
a través de un Ministerio de la Familia; (4) la responsabilidad reside en el Ministerio de Asuntos de la
Mujer. El hecho de situar la responsabilidad por el mecanismo de coordinación fuera de un ministerio sectorial no garantiza una coordinación efectiva, ya que interfieren muchas otras variables de
tipo político, financiero, organizacional y personal.
La voluntad política también es importante y contribuye a dar fuerza al mecanismo de coordinación. Sin embargo, incluso la voluntad política puede cambiar repentinamente con cambios de
gobierno, hecho que sugiere la importancia de contar con mecanismos permanentes que permitan
su continuación, incluso durante los períodos en que la clase política no le asigne una prioridad tan
alta al tema de la infancia. Vincular el mecanismo de coordinación a la Presidencia puede brindarle
poder potencial, pero también puede reducir la independencia o los recursos de los integrantes en
caso de producirse una diferencia.
Un mecanismo informal puede con persistencia lograr una efectiva coordinación entre
las diversas instituciones, particularmente si es posible identificar intereses recíprocos entre ellas.
Asimismo, es conveniente que los temas a tratar sean de naturaleza general (calidad, equidad,
bienestar), de manera que no sean de la competencia exclusiva de una organización o sector específicos.
La coordinación de los programas se ve facilitada cuando se llega a acuerdos sobre: el
enfoque del problema; la definición de una población beneficiaria común de los servicios; un área
geográfica que sirva de punto de convergencia de los servicios y/o una división geográfica de las
responsabilidades que permita el funcionamiento paralelo de programas desde diferentes bases
administrativas.
A nivel de programas y políticas, es posible facilitar la coordinación intersectorial a través
de acciones que permitan establecer las reglas de operación y la aprobación de nuevas iniciativas
en forma colaborativa. Este no es el caso cuando las reglas han sido definidas antes del inicio del
programa, elaboradas por entes externos y solamente entonces entregadas a los responsables
por coordinar el programa para su implementación. De hecho, también se considera conveniente
formalizar ante los ministerios sectoriales la participación en el esfuerzo de coordinación, de manera
que una persona de cada ministerio asuma la responsabilidad oficial de promover la coordinación
más allá del mandato específico de ese ministerio.
Las organizaciones internacionales pueden contribuir a abrir y a apoyar espacios de trabajo coordinado entre los sectores nacionales. Ellas están en condiciones de hacerlo, ya que no están
requeridas de responder a un electorado nacional si bien deben colaborar con el gobierno, se encuentran desvinculadas de los procesos políticos locales, cuentan con el respaldo de acuerdos y
normas internacionales y pueden ofrecer recursos humanos y financieros en forma independiente.
Adicionalmente, las organizaciones internacionales pueden ayudar a hacer más visibles los
resultados de los esfuerzos de coordinación organizando reuniones, financiando estudios y dando
apoyo a diversas publicaciones. Es conveniente designar a una persona que, desde la organización, ayude a promover y monitorear el proceso, respalde el liderazgo local, y no intente sustituirlo.
Finalmente, las burocracias nacionales suelen ignorar el trabajo que las diferentes unidades realizan
con respecto a temas específicos. Es posible que se requiera una iniciativa externa que ayude a
identificar y coordinar las acciones internas que se estén efectuando en forma independiente.
83
84
6.
Síntesis
de Estudios Nacionales
85
86
E
l propósito de esta sección es ofrecer una síntesis de los cinco estudios nacionales
presentados en este documento y destacar las tendencias que pueden observarse en los ejemplos de mecanismos de coordinación intersectorial detallados precedentemente bajo los cuatro
encabezamientos: origen, estructura y composición, áreas y modalidades de acción, resultados
y evaluación y las lecciones aprendidas.
6.1 Origen de los mecanismos de coordinación
En general, los mecanismos de coordinación intersectorial para el cuidado y educación
de la primera infancia pueden tener cuatro orígenes distintos. Primero, existen aquellos mecanismos impulsados por iniciativas internacionales, como la Convención sobre los Derechos del
Niño (1989) y la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia (1990), en función de las cuales los
Estados partes en la Convención asumen la obligación de desarrollar y concretar iniciativas y
políticas y, a través de su ratificación, se comprometen a proteger y garantizar los derechos de
los niños. De igual forma, los jefes y las autoridades superiores de los Estados participantes en
la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia adoptaron la Declaración sobre la Supervivencia,
Protección y Desarrollo de la Infancia, comprometiéndose a otorgar una alta prioridad a los
derechos de los niños, a su supervivencia, protección y desarrollo. Paralelamente, se adoptó un
Plan de Acción que serviría como guía a los gobiernos nacionales, las organizaciones internacionales, los organismos de asistencia y a las organizaciones de la sociedad civil, en la formulación de sus propios programas de acción, como estrategia para asegurar la implementación de
la Declaración. Este es el caso del Plan de Acción a Favor de la Infancia “PAFI” de Colombia, del
Programa “Para la Vida” de Cuba y de la Comisión Nacional para el Monitoreo y Evaluación del
Programa Nacional de Acción a Favor de la Infancia de México. Similar es el caso del Grupo de
Trabajo Interministerial de Infancia y Adolescencia de Chile, que fue creado originalmente a comienzos de 1990, con el propósito de facilitar el desarrollo del Plan Nacional de la Infancia para
el decenio y formalmente reconstituido en el año 2002, como un mecanismo de seguimiento y
desarrollo del nuevo plan decenal 2001-2010.
Segundo, algunos mecanismos encuentran su origen en los planes nacionales de desarrollo integral del gobierno central, con frecuencia puestos en marcha por presidentes que
asumen un nuevo período de administración. Por ejemplo, el programa Oportunidades (y su
antecesor PROGRESA) de México y el Programa De la Mano de Costa Rica fueron originalmente concebidos como programas sociales bajo las administraciones de Vicente Fox y Rodríguez
Echeverría, respectivamente, en tanto que en Colombia la política nacional HAZ PAZ tuvo su
origen en el Plan de Desarrollo Nacional 1998-2002 del gobierno del ex presidente Andrés
Pastrana. Estos programas de desarrollo de alto perfil suelen ser formulados en escalas masivas y cuentan con el respaldo de organizaciones internacionales (por ej., el PNUD, UNICEF) o
de instituciones bancarias (IDB).
Un tercer tipo lo constituyen las iniciativas de algunos ministerios sectoriales que abren
la posibilidad de participación y colaboración a otros sectores e instituciones no gubernamentales. La institución citada con más frecuencia en los estudios nacionales es el Ministerio de
Educación, como lo ilustran los casos de la Comisión Nacional de Educación Parvularia de
Chile, el Programa de Educación Familiar para el Desarrollo Infantil (PEFADI) de Colombia y
Educa a tu Hijo de Cuba. El Plan Nacional para la Supervivencia y Desarrollo de la Primera
Infancia, SUPERVIVIR, de Colombia, originalmente surgió desde el Ministerio de Salud, luego
estuvo vinculado al Ministerio de Educación y posteriormente, a otras instituciones.
Finalmente, una organización no gubernamental o incluso un especialista en desarrollo
de la primera infancia puede iniciar un grupo intersectorial informal y trabajar en red con organizaciones gubernamentales e internacionales con intereses comunes en este ámbito. El único
ejemplo documentado en los estudios nacionales lo ilustra el grupo informal de trabajo encargado de definir indicadores de bienestar para niños menores de seis años de México que, a
través de la participación de un especialista en cuidado y educación de la primera infancia, con
87
respaldo de la UNESCO y la UNICEF, logró que diferentes gobiernos y una universidad tomaran
parte en el proyecto.
A partir de esta clasificación, los ejemplos de coordinación intersectorial citados en los
estudios nacionales se pueden clasificar como se muestra a continuación:
Tabla 3: Iniciativas de coordinación intersectorial según su origen
Origen
1. Iniciativas internacionales
2. Iniciativas del gobierno central
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3. Iniciativas sectoriales
4. Iniciativas no gubernamentales
País
Ejemplos de iniciativas de
coordinación intersectorial
Chile
Grupo de Trabajo Interministerial para la
Infancia y Adolescencia.
Colombia
Plan de Acción a Favor de la Infancia.
Cuba
Para la Vida.
México
Comisión Nacional para el Monitoreo y
Evaluación del Programa Nacional de
Acción en Favor de la Infancia.
Colombia
HAZ PAZ
Costa Rica
Programa De la Mano.
México
Oportunidades (anterior PROGRESA).
Chile
Comisión Nacional de Educación
Parvularia.
Colombia
Plan Nacional de Supervivencia Infantil,
SUPERVIVIR.
Colombia
Programa de Educación Familiar para el
Desarrollo Infantil, PEFADI.
Cuba
Educa a tu Hijo.
México
Grupo Informal de Trabajo Encargado
de Definir Indicadores de Bienestar
paraNiños Menores de Seis Años.
6.2 Estructura y composición
Naturalmente, el hecho de tener distintos orígenes incide en la modalidad de estructuración de estos mecanismos, algo que se hace evidente al analizar los diversos ejemplos
ilustrados por los estudios nacionales. Sin embargo, cabe destacar que prácticamente todas las iniciativas, con la excepción de dos HAZ PAZ de Colombia y el Grupo Informal de
Trabajo de México, crearon grupos nacionales de coordinación intersectorial ad hoc (comisiones, comités, consejos, etc.) de carácter formal. Con frecuencia, éstos eran convocados
por los Presidentes de manera que cada sector participante brindara apoyo a las iniciativas
y se comprometieron con ellas. Sin embargo, por lo general, dichos grupos de coordinación
intersectorial seguían trayectorias distintas o se abanderaban con distintos sectores. La
siguiente tabla resume los doce mecanismos intersectoriales, sus respectivos sectores de
liderazgo y los principales objetivos de cada uno.
4. Iniciativas no gubernamentales
3. Iniciativas sectoriales
2. Iniciativas del gobierno central
1. Iniciativas internacionales
Origen
Programa de Educación Familiar para el Desarrollo
Infantil, PEFADI
Educa a tu Hijo
Colombia
Cuba
Grupo Informal de Trabajo Encargado de Definir
Indicadores de Bienestar para Niños Menores de
Seis Años
Plan Nacional de Supervivencia Infantil, SUPERVIVIR
Colombia
México
Comisión Nacional de Educación Parvularia
(4 etapas diferentes)
Oportunidades (anterior PROGRESA)
México
Chile
Programa De la Mano
Comisión Nacional para el Monitoreo y Evaluación del
Programa Nacional de Acción en Favor de la Infancia
México
Costa Rica
Para la Vida
Cuba
HAZ PAZ
Plan de Acción a Favor de la Infancia (PAFI)
Colombia
Colombia
Grupo de Trabajo Interministerial para la Infancia
y Adolescencia
Ejemplos de iniciativas de coordinación intersectorial
Chile
País
Desarrollo e implementación de una política de promoción de
los derechos humanos y de la convivencia armoniosa entre los
ciudadanos, con especial énfasis en la reducción de la violencia
intrafamiliar y el maltrato infantil
Implementación de un programa de atención integral de la primera
infancia y la ampliación de su cobertura, a través del desarrollo de
un sistema de administración de la información, la capacitación y las
estrategias de comunicación
Implementación de un programa de subsidio social para el otorgamiento
de becas, subsidios o suplementos alimentarios para una mejor nutrición y
servicios de salud a familias pobres
1. Coordinación de las instituciones prestadoras de servicios para la
primera infancia con el objeto de ampliar su cobertura, focalizar los
servicios y organizar programas y seminarios de capacitación
2. Implementación de actividades (seminarios, iniciativas de planificación,
propuestas legislativas) diseñadas para ampliar la cobertura,
especialmente entre la población vulnerable
3. Desarrollo de bases curriculares para la educación parvularia
(como parte de la Reforma Curricular)
4. Implementación del nuevo currículo y ampliación de la cobertura.
Coordinado por la Consejería Presidencial para la Política
Social con respaldo del ICBF, y posteriormente, transferida al
ICBF (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar)
La Unidad Técnica de coordinación ubicada en el PNUD y
posteriormente en el UNICEF. Inicialmente, la coordinación
política fue presidida por el Despacho de la Primera Dama,
aunque posteriormente perdió importancia
Secretaría de Desarrollo Social
Ministerio de Educación (con respaldo de la JUNJI en la
primera de las cuatro etapas)
Implementación de un programa comunitario de educación impartido
por padres para atender a niños menores de 6 años en forma integral
Definición de indicadores de bienestar para niños menores de 6 años
Un experto en desarrollo de la primera infancia,
con respaldo de la UNESCO y de la UNICEF
Implementación de un programa educacional de desarrollo de la primera
infancia orientado a las familias y a la comunidad
Ministerio de Educación
Ministerio de Educación
Implementación de un programa de educación en salud para reducir la
mortalidad y morbilidad infantiles
Monitoreo y evaluación de la iniciativa de seguimiento de la Cumbre
Mundial en Favor de la Infancia y el desarrollo del Plan
Nacional de Acción
Comisión Nacional Intersectorial integrada por personas
designadas por el Presidente y coordinada por la
Secretaría de Salud
Ministerio de Salud
Implementación de la estrategia de comunicación educacional del
Plan Nacional de Acción, para sensibilizar a la población sobre un
estilo de vida saludable y el desarrollo comunitario
Desarrollo e implementación del Plan de Acción a Favor de la Infancia
(niños menores de 7 años)
Presidencia (a través del Despacho de la Primera Dama,
el Departamento Nacional de Planeación y la Consejería
Presidencial para la Política Social)
Ministerio de Educación
Desarrollo de Políticas Nacionales a Favor de la Infancia y Adolescencia
para la década 2001-2010
Objetivo principal
Ministerio de Planificación y Coordinación.
Sector de coordinación / liderazgo
Tabla 4: Resumen de las doce iniciativas de coordinación intersectorial reportadas en los estudios nacionales,
sectores de coordinación o liderazgo y principales objetivos
89
Si el mecanismo de coordinación intersectorial ha surgido del compromiso político de
los gobiernos nacionales en el contexto de marcos internacionales o planes nacionales de
desarrollo (el primer y segundo tipo mencionado anteriormente), su estructura tiende a ser
formal y presidida por autoridades de alto nivel, como el Presidente y la Primera Dama del
país, y/o a estar bajo la coordinación de un grupo de ministros o ministerios no ejecutores (no
sectoriales) como, por ejemplo, el Ministerio de Planeación o Desarrollo Social. El satisfactorio
desarrollo e implementación de políticas y planes a favor de la primera infancia hace indispensable contar con una fuerte autoridad política. Las autoridades, al situar programas masivos
de cuidado y educación de la primera infancia en la agenda de política social y económica
del gobierno, le confieren alta visibilidad y logran movilizar recursos financieros y humanos.
Por otra parte, un mecanismo de coordinación liderado por una entidad central de carácter suprasectorial facilitaría la incorporación de políticas y planes integrales de educación inicial, neutralizando la competencia que pudiese existir entre los
distintos sectores. Algunos mecanismos de coordinación de este tipo comprenden
estructuras de coordinación paralelas de naturaleza política y técnica, las primeras
conformadas por autoridades de alto nivel (a menudo de nivel de ministros) de sectores relevantes y las últimas por funcionarios técnicos de los sectores involucrados.
90
Un ejemplo de este tipo de decisión intencionada lo ilustra el caso de la Consejería
Presidencial para la Política Social que fue seleccionada para hacerse cargo de la coordinación inicial de HAZ PAZ una iniciativa concebida por el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF), habida consideración de sus estrechos vínculos con la Presidencia y de
su gran capacidad convocadora. Sin embargo, la Consejería no contaba con recursos
propios para destinar a la implementación de las políticas, hecho que determinó que hacia
el término del mandato presidencial la coordinación fuera transferida al ICBF, como forma
de garantizar la institucionalización de la política.
El Grupo de Trabajo Interministerial de Chile estaba constituido por 22 organismos
estatales (ministerios y servicios públicos) y coordinado por el Ministerio de Planificación y
Cooperación, con respaldo de un Comité de Ministros. Inicialmente, el PAFI de Colombia
estuvo bajo la coordinación de la Primera Dama quien a pesar de no tener poder ejecutivo
en el país, sí tenía una gran autoridad política para convocar a distintos sectores e instituciones y luego por el Departamento Nacional de Planeación adscrito a la Presidencia, entidad responsable por elaborar y monitorear el plan nacional de desarrollo. Posteriormente,
la coordinación política fue transferida a la Consejería Presidencial para la Política Social.
Por su parte, la coordinación política del Programa Oportunidades (anterior PROGRESA)
de México, estuvo a cargo de la Secretaría (equivalente a un ministerio) de Desarrollo
Social y asesorado por el Consejo Nacional conformado por los ministros de los cuatro
ministerios participantes.
Los viceministros de los respectivos ministerios constituyeron el Comité Nacional
Técnico. En Costa Rica, la coordinación intersectorial del Programa De la Mano a nivel
político recayó sobre el Consejo de Coordinación compuesto por los ministros de los sectores participantes, en tanto que la Primera Dama de la primera administración presidió el
Consejo, especialmente al inicio de la coordinación intersectorial. A nivel técnico, se nombró un comité conformado por personal técnico de los sectores involucrados en tanto que
una unidad ad hoc de coordinación técnica instalada en la oficina del PNUD (posteriormente en UNICEF) dirigía sus operaciones. Aun cuando la unidad ad hoc de coordinación
técnica ha operado en forma ágil y dinámica, las fuentes de financiamiento y el alto respaldo político del Programa De la Mano, se han caracterizado por su falta de estabilidad.
Sólo se han informado dos casos de mecanismos de coordinación intersectorial de
este tipo, que fueron liderados por ministerios ejecutores: el Programa Para la Vida de Cuba,
cuyo Comité Nacional de Coordinación estuvo presidido por el Ministerio de Educación y
la Comisión Nacional para el Monitoreo y Evaluación del Programa Nacional de Acción en
Favor de la Infancia de México que, pese a informar directamente al Presidente, estuvo
bajo la coordinación de la Secretaría de Salud. La Secretaría Técnica de esta comisión
mexicana, compuesta por cuatro instituciones gubernamentales, también está bajo la co-
ordinación de la Secretaría de Salud. Sin embargo, la administración del Presidente Fox
(a partir del año 2000) sustituyó la comisión por el Consejo Nacional para la Infancia y la
Adolescencia (COIA), adscrito directamente a la Presidencia.
En términos de composición, estos mecanismos de coordinación formales y de alto
perfil suelen emanar casi exclusivamente de las esferas de gobierno y, normalmente, cuentan con el respaldo de organizaciones internacionales. A veces, las organizaciones de la
sociedad civil son invitadas, fundamentalmente, con el fin de dar apoyo a la implementación de políticas o programas. Como se mencionara anteriormente, el Grupo de Trabajo
Interministerial de Chile estaba compuesto por 22 organismos estatales que presentaban
propuestas preliminares del Plan Nacional a un Comité Consultivo de la Sociedad Civil. La
coordinación del Programa De la Mano de Costa Rica y Oportunidades de México, también estuvo limitada a un número relativamente reducido de entidades gubernamentales
sin representación de la sociedad civil.
En el caso del Programa PAFI de Colombia, las instituciones de la sociedad civil
fueron invitadas sólo al momento de implementar algunos de los componentes del plan,
aunque no tuvieron participación alguna en el desarrollo mismo de éste. La Comisión
Nacional de México limitó la participación a ministerios e instituciones públicas (bajo la
forma de subcomisiones) y, con la excepción de una ONG (un grupo de Centros para la
Integración de Adolescentes) y el Consejo Nacional de Voluntarios, el mecanismo de coordinación no incluyó a representantes de la sociedad civil o del sector privado. No obstante,
el COIA de México permitió la participación de universidades y ONGs no como integrantes
de un consejo nacional, sino como parte de un comité de asesoría técnica.
Cuando la coordinación se gesta a partir de una iniciativa sectorial (tercer tipo de
origen), ésta tiende a tener un propósito específico, una naturaleza técnica y, generalmente, su coordinación es conducida por un ministerio sectorial responsable por la implementación de las políticas, con competencias técnicas en ese campo. En este sentido, si bien
el origen de la iniciativa puede ser específica de un sector por ejemplo, el desarrollo de
un currículo de educación preprimaria en el caso del sector educativo o la reducción de la
tasa de mortalidad y morbilidad o control de enfermedades, en relación con el sector salud, los sectores líderes reconocen que el propio mecanismo de coordinación intersectorial
juega un rol fundamental en la construcción de una visión común sobre la primera infancia
y su atención integral, así como en la optimización de recursos humanos y materiales.
Por consiguiente, a nivel nacional se establecen comisiones o comités intersectoriales, de carácter formal, donde el sector líder desempeña un papel de liderazgo aunque
no directivo. En este sentido, en los cuatro ejemplos citados en los estudios nacionales, se
pueden apreciar los esfuerzos de los sectores líderes por abrir la participación y optimizar
el número de participantes. Adicionalmente, las instituciones no gubernamentales además
de los ministerios y servicios gubernamentales suelen tener una participación más directa
en los mecanismos de coordinación. Tres de los cuatro casos (la Comisión Nacional de
Educación Parvularia de Chile, PEFADI de Colombia y Educa a tu Hijo de Cuba) surgieron y fueron coordinados, desde el Ministerio de Educación. En algunos casos, la función
de coordinación fue compartida o recibió el apoyo de servicios estatales especializados
(por ej., la JUNJI durante la primera etapa de Chile y el CELEP de Cuba). El Programa
SUPERVIVIR de Colombia se gestó al interior del Ministerio de Salud y, posteriormente, se
vinculó al Ministerio de Educación, antes de abrirse a una participación más amplia que
incluía a las organizaciones de la sociedad civil.
Dada la orientación técnica y específica de este tipo de coordinación intersectorial,
la estructura paralela de coordinación política tiene mucho menos incidencia en el proceso. Las personas más idóneas, desde el punto de vista técnico, como, por ejemplo, las que
provienen de la Dirección o Unidad de Educación Preescolar del Ministerio de Educación,
representan al ministerio líder. Si la iniciativa contempla intervenciones directas con los niños y sus familias (por ej. SUPERVIVIR y PEFADI de Colombia y Educa a tu Hijo de Cuba),
los mecanismos de coordinación son duplicados a niveles descentralizados (provincial o
departamental, así como municipal) y la participación de la sociedad civil es mucho más
activa. Las acciones que cada sector debe emprender para la implementación de planes
91
o programas consensuados, suelen estar especificadas en convenios formales, según las
competencias de los respectivos sectores. En cuanto al financiamiento de estos programas, su costo de coordinación y desarrollo generalmente es cubierto por los presupuestos
habituales del sector líder, o bien, transferidos desde algún otro sector, como en el caso de
la transferencia de fondos desde el ICBF al Ministerio de Educación (PEFADI, Colombia).
Las organizaciones internacionales de cooperación también otorgan apoyo financiero para
proyectos o eventos específicos.
Finalmente, otro tipo de estructura de coordinación intersectorial, generalmente
está asociado a grupos intersectoriales de carácter informal, normalmente impulsados por
una entidad no gubernamental. Dentro del contexto de los análisis de los estudios nacionales, el Grupo Informal de Trabajo Encargado de Definir Indicadores de Bienestar para
Niños Menores de Seis Años de México constituye el único ejemplo de este tipo. Si bien
es difícil inferir conclusiones generales, si se consideran otras experiencias similares en la
región (como, por ejemplo, la Alianza para la Infancia de Colombia), se han dado casos
de organizaciones no gubernamentales o de individuos de gran prestigio en este campo,
que comprometidos con los objetivos de la educación de la primera infancia, proponen
alianzas o asociaciones con otras organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales, universidades, institutos de investigación, organizaciones de cooperación
internacional, etc. El propósito de estas alianzas puede ser variado, desde iniciativas de
activismo político (lobbies), con el fin de insertar la atención de la primera infancia en la
agenda de política nacional, hasta temas técnicos específicos, como el desarrollo de indicadores de bienestar, en el caso de México. Conforme al propósito perseguido, el nivel
jerárquico del sector gubernamental involucrado diferiría significativamente. En el caso
de México, el propósito del grupo de trabajo era específico y técnico y, por consiguiente,
los sectores gubernamentales participantes estaban representados por planos jerárquicos
más bajos, técnicos y operacionales. En dichos casos, el mecanismo de coordinación se
sitúa fuera de la estructura sociopolítica existente y no hay una autoridad política que asuma el liderazgo. Si el propósito fuese al activismo político orientado a influir sobre la toma
de decisiones, sería necesario apelar a autoridades de más alta jerarquía.
92
Las organizaciones internacionales, como UNICEF y UNESCO, pueden jugar un
papel importante en términos de brindar respaldo a las iniciativas de coordinación intersectorial propuestas por entidades no gubernamentales. Mientras que estos organismos
intergubernamentales deben cooperar con los gobiernos nacionales, como parte de sus
mandatos, ellos pueden movilizar recursos humanos y financieros en forma independiente,
convocar a distintos sectores y actores, tener acceso a las altas autoridades gubernamentales y ejercer presión sobre los gobiernos en función de acuerdos y compromisos
internacionales.
Las instituciones
que participaron en
los mecanismos de
coordinación a nivel
subnacional o local no
están consideradas en
este documento, debido a
que no todos los estudios
nacionales informaron
sobre estos niveles en
forma sistemática.
60
Las tablas que se presentan a continuación, muestran las instituciones mencionadas en los doce casos estudiados que han formado parte de mecanismos nacionales de
coordinación60. Pese a que la información basada en los listados proporcionados en los
informes nacionales puede no ser rigurosamente exacta y al hecho de que no es posible
juzgar el grado de participación y compromiso de cada institución sobre la base de dicha
información, se puede rescatar un panorama general de las entidades gubernamentales y no gubernamentales que participaron en los esfuerzos de coordinación. La Tabla
5 muestra el número total de organismos de gobierno, de la sociedad civil y del ámbito
internacional que fueron mencionados en los informes. La Tabla 6 muestra el número total
de entidades citadas en cada caso. Si bien es evidente que las entidades participantes
son de diversa índole, un análisis preliminar permite identificar ciertas características generales. Primero, el número de entidades gubernamentales (ministerios y servicios e instituciones estatales) presentes, supera largamente al de entidades no gubernamentales.
Segundo, los Ministerios de Educación y de Salud están representados en todos los casos,
factor que indica que estos dos sectores juegan un papel fundamental en la coordinación
intersectorial de las políticas y programas de la primera infancia. Tercero, en los casos que
las iniciativas de coordinación intersectorial guardan relación con el desarrollo de planes o
políticas nacionales, pareciera haber más organismos estatales representados.
Tabla 5: Número total de las instituciones citadas que formaron parte en los doce mecanismos de coordinación
intersectorial informados por el país.
PRESIDENCIA
OTRAS INSTITUCIONES DE GOBIERNO
Política Social (Consejería Presidencial)
Presidente
Despacho de la Primera Dama
Consejería Presidencial
Juventud, Mujer y Familia (Consejería Presidencial)
Secretaría General de la República
Derechos Humanos (Consejería Presidencial)
TOTAL
3
2
2
1
1
1
1
8
SISTEMA NACIONAL DE JUSTICIA
Defensoría del Pueblo
Procuraduría General
TOTAL
1
1
2
MINISTERIOS
Educación
Salud
Trabajo (y Seguridad Social)
Cultura
Fiscalía
Justicia y Derechos
Comunicación
Asuntos Internos
Desarrollo Social
Seguridad Social
Defensa Nacional
Medio ambiente
Público
Planeación
Relaciones Exteriores
Comercio
Agricultura
Urbanismo
TOTAL
12
12
6
5
4
3
3
2
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
58
Bienestar/ Desarrollo Familiar
6
Infancia
4
Mujer
4
Educación
3
Deportes
3
Educación preescolar/ Jardines infantiles
2
Medio ambiente
2
Asistencia Social
2
Seguridad Social
2
Solidaridad e Inversión Social
2
Policía Nacional
2
Estadísticas
1
Fiscalía
1
Instituto de Medicina Legal
1
Discapacidades/Impedimentos
1
Prevención/Seguridad Laboral
1
Desarrollo Social (y Asignaciones Familiares) 1
Control de estupefacientes
1
Adolescencia
1
Consejo Nacional de Población
1
Nutrición
1
Alimento
1
Radio y Televisión
1
Agua
1
Voluntarios (consejo nacional)
1
Indígena (instituto nacional)
1
Educación de Adultos
1
Empresa Nacional de Petróleo
1
Dirección General de Contabilidad
1
Otras
2
TOTAL
53
SOCIEDAD CIVIL
Universidades
Comunidades Religiosas
Scouts
No especificados
ONGs
Cruz Roja
OMEP
Juventud
No especificados
Fundaciones
Salud
Familia
Nutrición
Profesionales y sindicatos
Agricultores/cafeteros
Educadores de la primera infancia
Pedagogos
Maestros
Psicólogos
Pediatras
Nutricionistas
Especialistas crecimiento y desarrollo
Sociólogos
Profesionales de higiene
Sindicatos varios
TOTAL
2
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
25
ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
UNICEF
UNESCO
OPS/OMS
PNUD
FNUAP
Banco Mundial
TOTAL
7
3
3
2
1
1
17
Tabla 6: Número total de las instituciones que tomaron parte en los mecanismos de coordinación
intersectorial informados en los estudios nacionales.
Origen
1. Iniciativas internacionales
2. Iniciativas del gobierno central
3. Iniciativas sectoriales
4. Iniciativas no gubernamentales
País
Ejemplos de iniciativas de coordinación intersectorial
Número de entidades
participantes
Chile
Grupo de Trabajo Interministerial para la Infancia y Adolescencia.
22
Colombia
Plan de Acción a Favor de la Infancia.
20
Cuba
Para la Vida.
14
México
Comisión Nacional para el Monitoreo y Evaluación del Programa
Nacional de Acción en Favor de la Infancia.
25
Colombia
HAZ PAZ.
12
Costa Rica
Programa De la Mano.
11
México
Oportunidades (ex PROGRESA).
6
Chile
Comisión Nacional de Educación Parvularia.
18
Colombia
Plan Nacional de Supervivencia Infantil, SUPERVIVIR.
12
Colombia
Programa de Educación Familiar para el Desarrollo Infantil, PEFADI.
3
Cuba
Educa a tu Hijo.
12
México
Grupo Informal de Trabajo Encargado de Definir Indicadores de
Bienestar para Niños Menores de Seis Años.
7
93
6.3 Áreas y modalidades de acción
En relación con las áreas de acción, las doce iniciativas señaladas en los estudios
nacionales difieren significativamente según los objetivos perseguidos, aunque es posible
identificar ciertas tendencias. Los ejemplos que datan de mediados de los ochenta en
Colombia (SUPERVIVIR y PEFADI) y algunas de las iniciativas de seguimiento posteriores
a la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia (Para la Vida en Cuba y la Comisión Nacional
para el Monitoreo y Evaluación del Programa Nacional de Acción en Favor de la Infancia de
México) se han enfocado a sensibilizar a la opinión pública sobre temas de supervivencia y
salud, como la reducción de la mortalidad infantil y la supervivencia y salud maternal.
El Programa PROGRESA/Oportunidades de México, caracterizado por el autor del
estudio nacional como un “programa supervisado de transferencia de ingresos”, otorga
subsidios o insumos a familias de baja condición socioeconómica, con el fin de que puedan
enviar a sus hijos a la escuela, comprar alimento o suplementar la alimentación de sus
hijos menores de cinco años (así como a los niños desnutridos mayores de cinco años)
y facilitar su acceso a los servicios de salud. Estas iniciativas orientadas a aspectos de
salud, si bien son vitales para garantizar el bienestar de los niños pequeños, no parecen
abordar plenamente sus necesidades de desarrollo y aprendizaje. Las “cruzadas” en pro
del cuidado de la salud primaria y supervivencia infantil, mencionadas en la Introducción,
reflejan esta intencionalidad.
94
Los dos programas de “atención integral de la primera infancia”, Educa a tu Hijo de
Cuba y el Programa De la Mano de Costa Rica, imparten educación a padres y familias a
través de iniciativas comunitarias, con el propósito de llegar al mayor número posible de niños
pequeños. El desarrollo de un currículo para la educación de la primera infancia en Chile y
los indicadores de bienestar de la primera infancia en México, combinaron los conocimientos
especializados de diversos especialistas en el tema de la primera infancia, con el fin de
desarrollar un marco integral de prestación o monitoreo (es decir, currículo o indicadores)
de estos servicios, en función de las competencias que se espera que los niños desarrollen
gradualmente y también incorpora el tema del entorno donde crecen y se desarrollan (las
familias, la comunidad, políticas y sistemas de prestación de servicios, etc.).
Varios estudios nacionales enfatizan la capacitación y comunicación como
importantes estrategias utilizadas en los mecanismos de coordinación intersectorial con
el objeto de sensibilizar a la población sobre aspectos asociados con el derecho a la
protección, al cuidado y a la educación de los niños; proporcionar las competencias y
herramientas que facilitarán la atención integral de niños y niñas pequeñas, y ampliar
la cobertura de esta atención mediante iniciativas organizadas en establecimientos
educativos, el hogar y otros entornos.
En lo referente a las modalidades de acción, la mayoría de los mecanismos de
coordinación intersectorial han establecido un plan de trabajo en la etapa inicial, con el objeto
de definir visiones y metas comunes, estrategias, tareas, sectores y actores responsables.
En ocasiones, las responsabilidades de cada sector o institución participante forman parte
de convenios formales de coordinación intersectorial (por ej., SUPERVIVIR, PEFADI y HAZ
PAZ de Colombia). Cuando este es el caso, se intenta sacar el mayor provecho posible de
las actividades habituales de cada sector, aunque también se busca incorporar las nuevas
estrategias definidas en los planes con el fin de hacer más integral el sistema de prestación
de servicios.
Por ejemplo, a través de la coordinación de la Comisión Nacional de Educación
Parvularia (primera etapa), la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) está
proporcionando, además de sus propios servicios preescolares, atención de salud y
nutrición, en colaboración con los consultorios municipales y de acuerdo con las normas
del Ministerio de Salud. Algunos países han incorporado o adaptado a su Plan de Desarrollo
Nacional (Comisión Nacional para el Monitoreo y Evaluación del Programa Nacional de
Acción en Favor de la Infancia y PROGRESA/Oportunidades de México y PEFADI, PAFI y
HAZ PAZ de Colombia), planes nacionales de acción de esta naturaleza, no solamente para
otorgarles mayor coherencia política y evitar supersposiciones, sino, también, para incluir
los nuevos planes dentro del presupuesto nacional.
Una vez que estos planes nacionales han sido implementados, los procesos de
planificación y coordinación intersectorial suelen ser replicados a los niveles subnacional
(provincia, estado, departamento) y local (municipalidades). Así se llevó a cabo en los cuatro
casos de Colombia, Para la Vida y Educa a tu Hijo de Cuba y la Comisión Nacional para el
Monitoreo y Evaluación del Programa Nacional de Acción en Favor de la Infancia de México.
De acuerdo con los estudios nacionales, esta descentralización de políticas y programas
intersectoriales es una condición esencial, particularmente en países con regímenes
federales o altamente descentralizados (por ej., México y Colombia, respectivamente), para
garantizar que las acciones se concreten y beneficien a la población objetiva. El estudio
colombiano destaca la importancia de incluir planes nacionales de acción de este tipo en
planes de desarrollo departamental y local, como forma de asegurar la voluntad política y
el financiamiento que harán posible su implementación. Esta coordinación “vertical” entre
los niveles nacional, subnacional y local, se nutre a través de comunicaciones, consultas,
programas de capacitación y fortalecimiento de capacidades y visitas a terreno por parte
de los representantes de los coordinadores nacionales.
En tanto que algunos mecanismos de coordinación intersectorial han incorporado
acciones a estructuras de planificación y/o responsabilidades sectoriales ya existentes, otras
iniciativas han considerado necesario realizar nuevas y mayores inversiones en recursos
humanos y financieros. Este es el caso del currículo de educación de la primera infancia
de Chile y de los indicadores de bienestar de la primera infancia de México. Si bien estas
iniciativas combinaron los marcos de acción de los sectores e instituciones participantes,
ellas también desarrollaron, analizaron y llegaron a acuerdos colectivos sobre un conjunto
específico de productos. El Programa De la Mano de Costa Rica también contó con una
unidad coordinadora ad hoc de carácter técnico responsable por desarrollar y administrar un
sistema de información, así como las actividades de comunicación y difusión, mientras que
las entidades participantes se encargaban de la prestación de servicios, la capacitación y de
otras actividades programáticas importantes. Todas estas iniciativas, si han de sustentarse
en el tiempo, dependen del liderazgo técnico, el respaldo político, el compromiso de los
participantes y de su capacidad financiera.
Los sectores e instituciones participantes se reúnen periódicamente para evaluar los
avances hacia el cumplimiento de los planes de acción e incorporar los ajustes que sean
necesarios. Como se mencionara en la sección estructura y composición, los mecanismos
de coordinación intersectorial suelen contar con estructuras de coordinación políticas y técnicas que operan en forma paralela. En el plano político, las reuniones periódicas, a pesar
de realizarse con menos frecuencia una a tres veces al año, le otorgan un renovado impulso
y visibilidad a las iniciativas, ayudado por la presencia de autoridades gubernamentales de
alto nivel. Estas reuniones, que pueden tomar la forma de eventos masivos conferencias o
foros nacionales, están diseñadas para informar y evaluar el avance materializado, incluir en
las consultas a un público más amplio y/o tomar decisiones de política.
Los grupos de coordinación técnica se reúnen con mayor frecuencia quincenal o
mensualmente, y en ocasiones, se constituyen en subcomisiones de trabajo específicas.
Las propuestas desarrolladas por estos grupos son posteriormente analizadas por las comisiones. Por ejemplo, en su cuarta etapa, la Comisión Nacional de Educación Parvularia
de Chile nombró subcomisiones de perfeccionamiento, de realización de la inauguración
del “Año de la Educación Parvularia” y de elaboración de una propuesta intersectorial de
aumento de la cobertura y de definición de la infraestructura a construir con este fin. En
México, el grupo informal dedicado al desarrollo de indicadores de bienestar de la primera infancia, se constituyó en tres grupos de trabajo responsables por: medición de competencias; cobertura de los programas, calidad y equidad, y familia y comunidad. Si la
coordinación técnica es responsable por la supervisión de los programas, su función será
esencialmente de monitoreo y asesoría operacional. Este es el caso del Comité Técnico de
PROGRESA/Oportunidades, que celebra reuniones trimestrales con la finalidad de analizar
el avance de la operación y presentar informes con propuestas de cambio a la entidad de
Coordinación Nacional. En la medida que ello sea necesario, el Comité Técnico también
está facultado para nombrar subcomisiones con el propósito de tratar aspectos operacionales específicos de los programas.
95
6.4 Resultados
Los dos resultados de las iniciativas de coordinación intersectorial más frecuentemente mencionados son: el mayor grado de sensibilización de la opinión pública en relación con la importancia del cuidado y educación de la primera infancia y la ampliación de la
cobertura de la atención integral de la primera infancia. Como se menciona anteriormente,
la mayoría de las iniciativas define entre sus principales estrategias de acción la comunicación y capacitación orientadas a sensibilizar a las familias, así como a los proveedores de
cuidado y educación de la primera infancia, en aspectos relacionados con los derechos del
niño y niña, el proceso de desarrollo y la atención integral como estímulo a dicho desarrollo. Este mayor nivel de concientización también se observó en la participación del sector
privado en actividades de sensibilización (el patrocinio de las campañas, la producción de
materiales didácticos o la oferta por parte de radioemisoras de ofrecer espacios gratuitos
dentro de sus programaciones) y en las relaciones contractuales de “responsabilidad compartida” establecidas entre el gobierno y sus beneficiarios. Además de la concientización
social señalada, se consideran como logros de gran trascendencia el compromiso político
de convertir las acciones a favor del cuidado y educación de la primera infancia en políticas
nacionales y la mayor visibilidad otorgada a este nivel de educación.
La ampliación de la cobertura del cuidado y educación integral de la primera infancia fue posible, principalmente, a través de iniciativas conjuntas de capacitación emprendidas por educadores o integrantes de grupos familiares o de la comunidad; la combinación
de recursos o la transferencia de fondos desde un sector del programa al sector ejecutor; la
creación de un sistema de información capaz de manejar el nivel de oferta y demanda de
servicios de cuidado y educación de la primera infancia y de evitar la superposición de los
servicios. A través de estas estrategias, algunas de las iniciativas han podido llegar a poblaciones en zonas rurales o en situación de desventaja o vulnerabilidad, donde no se solía
contar con servicios de cuidado y educación de la primera infancia o donde su oferta era
muy escasa. Algunas experiencias también han destacado que la optimización de recursos
y el sinergismo de los diversos servicios prestados, han tenido como resultado una mejor
condición de la salud, nutrición y educación de los niños pequeños y de sus familias, hecho
que se refleja en diversos indicadores, una menor tasa de mortalidad y morbilidad infantil,
el mejoramiento de la salud maternal y un mejor nivel de nutrición infantil.
96
Otro resultado de los mecanismos de coordinación intersectorial ha sido el desarrollo de una visión compartida de la primera infancia integral y la construcción colectiva de
políticas para la primera infancia. En este sentido, una serie de iniciativas señalan que la
coordinación intersectorial ha sido, en sí misma, un logro significativo que ha llevado a los
participantes a entender la importancia de los distintos componentes en materia de atención a la primera infancia y de la optimización de los recursos que la harán posible. El autor
de uno de los estudios nacionales afirma que la adopción de una perspectiva integral de
cuidado y educación de la primera infancia sólo puede concretarse a través de un enfoque
intersectorial. La construcción colectiva y participativa de la visión de la primera infancia y
de las políticas y programas que permitirán proporcionar a la infancia un cuidado y educación que promuevan su desarrollo y aprendizaje, es esencial si cada actor involucrado ha
de concretar y hacer propio el compromiso asumido, independiente del tiempo y energía
que dicho esfuerzo requiera. Para mencionar sólo un ejemplo, el desarrollo de las Bases
Curriculares de Educación Parvularia implementado en Chile, fue planteado como un proyecto de tres años de duración, con el objetivo de arribar a un consenso sobre “estándares
de calidad” aplicables a todos los sistemas de entrega de educación de la primera infancia
(de 0 a 6 años de edad), que incorporara diversos aspectos como complemento a los temas centrales de educación.
UNESCO. Coordinación
Intersectorial para
la Primera Infancia:
Lecciones por Aprender.
Notas de la UNESCO
sobre las Políticas de
la Primera Infancia, Nº
9, enero 2003. París,
UNESCO, 2003.
61
Por consiguiente, existe consenso en el sentido de que el cuidado y educación de la
primera infancia debería ser la preocupación y responsabilidad de los distintos sectores de
gobierno y que la coordinación entre ellos es fundamental si se ha de ofrecer una atención
integral al mayor número de niños y niñas posible. No se informó de casos que aportaran
una solución estructural, como la transferencia de la responsabilidad a un solo ministerio o
la división de las responsabilidades sectoriales en base a tramos de edad o a poblaciones
beneficiarias61. Sin embargo, pese a la importancia de los resultados positivos ya señala-
dos, los estudios nacionales coinciden en que la coordinación intersectorial suele ser difícil
de sustentar cuando no se logra satisfacer las condiciones políticas y técnicas requeridas
por el mecanismo. Por otra parte, aun en el caso del buen funcionamiento de las políticas o
programas de coordinación intersectorial a nivel nacional, el grado en que su implementación y permanencia puedan concretarse en los niveles subnacional y local, es muy variable
y no depende exclusivamente de las prioridades, sino, también, de la disponibilidad de recursos técnicos y de liderazgo. La siguiente subsección examina los factores que favorecen
o entorpecen las iniciativas de coordinación intersectorial, a partir de la evaluación global
de las experiencias nacionales y de las lecciones aprendidas, según se ha informado en
los estudios nacionales.
6.5 Evaluación y lecciones aprendidas
En la presente sección, se describen los elementos centrales que permiten crear y
sustentar mecanismos de coordinación intersectorial de programas y políticas de cuidado
y educación de la primera infancia, en función de las sugerencias aportadas por los estudios nacionales. Es evidente que no existe un modelo único que garantice la efectividad y
sustentabilidad de estos mecanismos, en la medida que hay diversos factores ideológicos,
políticos, culturales y coyunturales que interactúan. No obstante esto, la totalidad o una
gran mayoría de los autores de los estudios nacionales, señala la presencia de una serie de
temas recurrentes.
Primero, una condición básica para establecer mecanismos de coordinación intersectorial en materia de cuidado y educación de la primera infancia, es que los representantes de los sectores participantes se sensibilicen y logren entender la necesidad de contar
con iniciativas de coordinación intersectorial y la importancia de los valores que ésta aporta.
¿Qué sentido tiene invertir tiempo, personal y fondos presupuestarios? Debe existir el convencimiento que la primera infancia es un período crítico del desarrollo humano y que cada
niño y niña tiene derecho a recibir una atención integral, a fin de satisfacer sus múltiples
necesidades de desarrollo y aprendizaje. De acuerdo con Peralta, tal “reconceptualización
de la primera infancia” (estudio realizado en Chile) es un factor clave para concretar el compromiso de los diversos sectores.
Por su parte, el estudio cubano también enfatiza la importancia de sensibilizar a
los representantes de los distintos sectores y de realizar esfuerzos de capacitación a nivel
local, con el objeto de concientizar a la opinión pública en el sentido de que la primera infancia es tarea “de todos, para el beneficio de todos”. Algunas personas afirman que no es
la autoridad que emana de la representación formal de cada sector la que hace posible la
coordinación de políticas y programas de primera infancia, sino, más bien, el compromiso
personal y las acciones voluntarias de los actores involucrados. En este sentido, Myers (estudio realizado en México) sugiere que los temas abordados por las iniciativas deberían ser
suficientemente relevantes y amplios para atraer a las distintas organizaciones y sectores
y evitar asociaciones directas con sectores específicos. De hecho, cuando el objetivo de
la coordinación se percibe como limitado a las competencias de un solo sector, la participación en el mecanismo también se ve limitada (por ej., la cuarta etapa de la comisión de
Educación Parvularia en Chile).
Segundo, la totalidad de los estudios nacionales destaca la importancia de contar
con una voluntad política explícita y sostenida y con el respaldo de las autoridades de alto
nivel en la creación y sustentabilidad de los mecanismos de coordinación intersectorial.
Para dar visibilidad e importancia a estas iniciativas se requiere del respaldo político no sólo
de parte de las autoridades máximas del gobierno (por ej., el Presidente), sino, además, de
parte de cada sector (por ej., ministros). La capacidad de convocar a los distintos sectores
e instituciones e involucrarlos en la iniciativa es crucial. Asimismo, los estudios nacionales
advierten que dicho respaldo político debe ser consistente y permanente, ya que, como
suele suceder, los cambios de administración y/o autoridades pueden implicar cambios
en la voluntad política, en tanto que las prioridades de las nuevas autoridades también son
susceptibles de cambiar, poniendo en riesgo la viabilidad del mecanismo de coordinación.
Algunas de las iniciativas de coordinación (PAFI de Colombia, Programa De la Mano de
97
Costa Rica y la Comisión Nacional para el Monitoreo y Evaluación del Programa Nacional
de Acción en Favor de la Infancia de México) experimentaron cambios de esta naturaleza y
como resultado de ello perdieron visibilidad y recibieron un menor grado de respaldo político y financiero de las nuevas autoridades.
En Chile, el mecanismo de coordinación se ha mantenido a pesar de los distintos
presidentes, ministros y directores que ocuparon estos cargos debido, en parte, a la permanencia de la misma coalición de gobierno. Sin embargo, cabe destacar que, curiosamente,
a nivel local hubo una mayor fluctuación de las acciones, circunstancia atribuible a las autoridades locales. Por otra parte, el estudio colombiano afirma que también es necesario
involucrar en el mecanismo de coordinación a los niveles técnicos de cada sector, puesto
que ellos continúan trabajando después que las autoridades superiores y los asesores dejan sus cargos.
Todos los estudios nacionales concuerdan en que, para garantizar el desarrollo y
sustentabilidad de los mecanismos de coordinación, además de liderazgo político, es imprescindible contar con liderazgo técnico. Asimismo, para desarrollar programas y políticas
de cuidado y educación de la primera infancia en forma eficiente, es indispensable estar
familiarizado con los distintos componentes del desarrollo de la primera infancia, la población beneficiaria y las zonas geográficas de cada país. En algunos estudios nacionales se
destaca el hecho de que incluso una persona con conocimientos técnicos avanzados puede asumir el liderazgo del mecanismo de coordinación (México) y que el liderazgo técnico
puede aminorar, en parte, la competencia entre los sectores (Chile).
98
A este respecto, la visión de los estudios nacionales está dividida entre una posición
que sostiene que el mecanismo de coordinación debe ser liderado por el sector más estrechamente vinculado al tema desde la perspectiva técnica (Chile, Cuba, Costa Rica) y otra,
opuesta a entregar la labor de coordinación a un solo sector (México). El primer grupo mantiene que, si bien los organismos suprasectoriales (Presidencia o el Despacho de la Primera
Dama, comisiones ad hoc de coordinación, etc.) o ministerios no ejecutores (planeamiento,
etc.) están mejor habilitados para crear un entorno apropiado para la definición de políticas
o un marco general de coordinación de políticas, a nivel operacional, la implementación
de políticas y programas puede ser mejor conducida por el sector de mayor competencia
técnica en el área.
Por otra parte, Myers (estudio de México) estima que cuando la coordinación es
liderada por un sector, en particular salud o educación, es difícil que el mecanismo logre
superar cierto sesgo inherente y logre una legítima coordinación intersectorial, como lo ilustra el caso de la Comisión Nacional para el Monitoreo y Evaluación del Programa Nacional
de Acción en Favor de la Infancia. El estudio de Colombia no se pronuncia al respecto,
presumiblemente porque en el país no existe un solo sector que en la actualidad ejerza un
liderazgo marcado en el campo del cuidado y educación integral de la primera infancia:
el Ministerio de Educación se responsabiliza únicamente por la educación de la población
infantil de 5 años, en tanto que el ICBF, adscrito al Ministerio de Protección Social, se encuentra más orientado al componente de cuidado a través de servicios comunitarios de
enfermería o programas de educación en familia.
En los doce casos documentados en los estudios nacionales, se advierte la tendencia de que comisiones ad hoc coordinadas por autoridades centrales o ministerios no
ejecutores, asuman el liderazgo en materia de desarrollo de políticas y planes nacionales,
mientras que la responsabilidad por implementar programas o estrategias específicas de
políticas o planes nacionales, es asumida por ministerios sectoriales (Ver Tabla 4).
Cuando el Programa De la Mano examinó las diferentes alternativas de institucionalización del mecanismo de coordinación, se recomendó que el liderazgo situase en
el Ministerio de Educación, en lugar de hacerlo en el Consejo Nacional de la Niñez y la
Adolescencia, ya que el primero dispone de una mayor capacidad operacional y de sus
propios recursos financieros. Por lo tanto, la decisión de encomendar el liderazgo de la coordinación dependerá de los diferentes elementos que conforman las estructuras políticas
y sociales, tales como el grado de jerarquización política, la superposición de acciones
entre los sectores, los objetivos del mecanismo de coordinación, la existencia de una visión
holística de la primera infancia compartida por los sectores y los mandatos de cada sector,
de cara a esta visión compartida.
En términos de coordinación intersectorial, es esencial desarrollar una visión común
de la primera infancia y de su atención integral. En este sentido, la totalidad de los estudios
nacionales hacen hincapié en la importancia de la planificación y construcción colaborativas desde el inicio del proceso de coordinación, basadas en una visión holística de la
primera infancia. Es poco probable que un actor continúe participando en la iniciativa o se
apropie de ella si es invitado una vez que las decisiones ya han sido tomadas, sólo para
solicitar su aprobación o un aporte monetario. Adicionalmente, es importante definir la focalización de la iniciativa y los objetivos perseguidos en forma colectiva, de modo que ellos
queden claros y sean relevantes para todos los actores.
Esto explica que, en ocasiones, la coordinación intersectorial sea más fácil de implementar a nivel operacional que dentro de un contexto global de formulación de políticas, ya
que, en el primer caso, suelen obtenerse resultados concretos en el corto plazo. Asimismo,
es fundamental establecer reglas operacionales en forma colectiva, planear acciones que
asignen responsabilidades a cada sector y organizar actividades en conjunto. Si bien es
necesario observar cierta flexibilidad en la planificación de actividades, también es importante buscar las mejores formas de solución a través de una efectiva comunicación entre
los participantes. Además, algunos estudios nacionales señalan que es fundamental crear
sistemas de monitoreo y evaluación, al momento de planificar las iniciativas y con el objeto
de garantizar la sustentabilidad de éstas (Colombia, Costa Rica y Cuba).
En algunos estudios nacionales se ha señalado que es más difícil instalar y sustentar
mecanismos de coordinación intersectorial a nivel local que a nivel nacional, si bien coinciden que el nivel local (municipal o comunitario) constituye el núcleo central donde tendrán
lugar las acciones concretas a favor del cuidado y educación de la primera infancia. Este es
el caso de aquellos países cuyos sistemas de prestación de servicios sociales se encuentran altamente descentralizados (por ej., Colombia y Chile). Esta dificultad generalmente
obedece a los diferentes niveles de liderazgo político y técnico que caracterizan al nivel
local, ya que los sectores representados en los mecanismos de coordinación nacional y su
sector líder no siempre disponen de contrapartes locales.
Además de problemas institucionales de esta índole, otro hecho crítico es que los
gobiernos subnacionales (provincia, estado, departamento) o locales no siempre cuentan
con una estructura presupuestaria que les permita tomar decisiones autónomas para implementar nuevas iniciativas descentralizadas desde el nivel central. Por su parte, las autoridades regionales o locales pueden tener otras prioridades o intereses hacia donde canalizar
sus recursos humanos y financieros. Por ello, el estudio colombiano, por ejemplo, pone de
relieve la necesidad de incorporar los planes y políticas nacionales de cuidado y educación
de la primera infancia a los planes de desarrollo regionales o locales, asegurando, de esta
forma, que la política o programa de desarrollo quede incluido en la asignación de presupuesto.
Por consiguiente, a nivel nacional, el plan de trabajo del mecanismo de coordinación intersectorial debe contemplar estrategias específicas, como las comunicaciones, la
capacitación, la coordinación intersectorial y una adecuada asignación de recursos, que
integren la participación y el compromiso a nivel local. Debe existir una mayor participación
de la sociedad civil y una colaboración más estrecha con ella, que incorpore a las organizaciones no gubernamentales de base popular y al sector privado, con el fin de reunir más
recursos humanos y financieros y optimizar su uso en beneficio de un mayor número de
niños y familias.
99
100
7.
101
Conclusión
102
E
n la sección final de este documento se describen los elementos centrales relacionados con una efectiva coordinación intersectorial destacados en los informes. Si bien el análisis se
limitó a las experiencias de un número reducido de países un país de cada subregión, para un
total de cinco, este puede ser un buen punto de partida para estimular el debate y la investigación entre las personas activas en políticas y programas de la primera infancia de la región.
Reconocimiento de los derechos, necesidades y potencialidades del niño: Prácticamente
medio siglo después de la Declaración de los Derechos del Niño (1959) y 15 años después de la
Convención sobre los Derechos del Niño (1989), la visión holística de las necesidades del niño se
ha ido arraigando en forma creciente y con mayor solidez en el discurso que sustenta las políticas
de la primera infancia en América Latina. Asimismo, el derecho del niño y la niña a satisfacer sus
necesidades de aprendizaje desde el momento de nacer, manifestado en la Declaración Mundial
sobre Educación para Todos (1990), es considerado hoy como un derecho humano fundamental
en los países de la región.
Esto no es simplemente el resultado de los nuevos descubrimientos científicos en las
áreas de neurociencias y sicología del desarrollo que han demostrado la importancia de los primeros años de vida en el crecimiento humano, o de estudios longitudinales sobre los beneficios
económicos y sociales que reporta una atención integral en esta etapa de la vida, sino, además,
del intenso cabildeo y esfuerzos de sensibilización por parte de numerosos especialistas y organizaciones de cuidado y educación de la primera infancia de todas partes del mundo. Es fundamental reconocer las ventanas de oportunidad de los niños pequeños, así como su derecho a
crecer, aprender y vivir saludablemente para lograr desarrollar todo su potencial.
Visión compartida sobre la atención integral de la primera infancia: Si se toma en cuenta
que las necesidades de desarrollo del niño son multifacéticas e involucran a un amplio espectro
de actores y sectores gubernamentales, es absolutamente necesario y natural, en cierto sentido
que los países se esfuercen por crear mecanismos de coordinación entre los distintos sectores y
entre las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.
103
Las experiencias de América Latina analizadas en este informe demuestran claramente
que tanto los sectores de gobierno como las demás organizaciones participantes, comparten
la opinión de que es imperativo que la sociedad asegure a los niños y niñas el derecho de satisfacer sus necesidades de desarrollo y aprendizaje, más allá de garantizar su supervivencia
y protección. A pesar de las actuales estructuras políticas y presupuestarias de los gobiernos,
los estudios nacionales revelan que es factible instalar mecanismos eficientes de coordinación
intersectorial y que éstos pueden producir efectos positivos de importancia en el desarrollo e
implementación de políticas y programas de cuidado y educación de la primera infancia.
Voluntad política sustentable y liderazgo técnico: La voluntad política sostenida y el liderazgo
técnico son condiciones sine qua non para impulsar y mantener mecanismos de coordinación.
Para lograr la sustentabilidad de dichos mecanismos, cada sector e institución participante debe
apropiarlo como parte de sus responsabilidades y darles pleno cumplimiento.
Por consiguiente, todos los sectores involucrados deben tomar parte en un meticuloso y
realista proceso de planificación, tendiente a definir estrategias y responsabilidades, en función
de una visión suprasectorial, holística y consensuada (es decir, no la suma de las partes, sino
su integridad) de la primera infancia, que supere el mandato y el quehacer cotidiano de cada
ministerio o institución.
Sin embargo, dada la inestabilidad política y social de las sociedades latinoamericanas y los frecuentes cambios de autoridades políticas62, es necesario incorporar iniciativas de
seguimiento a los planes de acción, así como definir los resultados específicos que se espera
produzcan los mecanismos de coordinación intersectorial. Por todas estas razones, en la actualidad suele ser mucho más difícil crear un marco global de políticas de la primera infancia que
trascienda la naturaleza temporal de las diversas autoridades políticas (de ahí la necesidad de
contar con disponibilidad de recursos), que impulsar programas o proyectos de implementación
que produzcan resultados específicos en el corto plazo.
62
Según un estudio de
PREAL (2002), en la
década de los 90, el
mandato de los ministros
de Educación de América
Latina se extendía en
promedio por 2,81 años.
Sin embargo, existe una
gran variabilidad entre los
países, desde un máximo
de 5 años en Panamá y
República Dominicana
hasta 2 años, o menos,
en Bolivia, Colombia,
Ecuador, Guatemala, Perú
y Paraguay.
No hay un modelo único sino que depende del proceso intencionado de toma de decisiones conjuntas a nivel nacional: La decisión de otorgar la función coordinadora a un ministerio
sectorial dependerá, en gran parte, de las estructuras y condiciones políticas de cada país. La
mayoría de las experiencias latinoamericanas analizadas en este estudio han instalado organismos ad hoc de coordinación de alto perfil político, generalmente presididos por autoridades
de alta jerarquía (Presidencia y Despacho de la Primera Dama) y, en algunos casos, éstos han
utilizado su fuerte autoridad política y liderazgo con el propósito de inducir a los ministerios y a
otras instituciones públicas a desarrollar e implementar en forma colectiva planes y programas
de la primera infancia, o programas masivos de subsidio. Estas iniciativas de alto perfil, cuando
se cuentan entre las prioridades de los gobiernos o de los planes nacionales de desarrollo, tienen
la ventaja de dar visibilidad a los temas de la primera infancia, además de recibir importantes
asignaciones de recursos. Adicionalmente, cuando son coordinadas por ministerios no ejecutores, como el Ministerio de Planeación, estas iniciativas conservan su alto perfil político y, a su vez,
evitan incorporar sesgos hacia un sector específico (por ej., educación, salud, trabajo, asistencia
social). Sin embargo, el hecho de transferir la responsabilidad por la coordinación a un ministerio
sectorial, también implica ventajas como la disponibilidad de conocimientos técnicos y de recursos propios y una ágil respuesta operacional, particularmente importante en la implementación
de programas. No obstante lo anterior, en cualquier mecanismo de coordinación, es esencial que
los niveles técnicos de cada sector estén plenamente involucrados y comprometidos para garantizar de esta forma la operatividad y sustentabilidad de las iniciativas, más allá de los cambios
de las autoridades responsables por la toma de decisiones. En este sentido, es importante que
cada sector asegure el cumplimiento de sus compromisos frente al mecanismo de coordinación
intersectorial, realizando las acciones acordadas y asignando el tiempo del personal y presupuestos correspondientes. Asimismo, es imprescindible contemplar un monitoreo participativo y
permanente de las decisiones adoptadas y de los resultados.
104
63
OREALC/UNESCO
Santiago. Educación
para Todos en América
Latina: Un objetivo a
nuestro alcance. Informe
Regional de Monitoreo
de EPT 2003. Santiago,
Chile, OREALC/UNESCO
Santiago, 2004.
La Conferencia
Regional sobre
Educación para Todos se
realizó en Santo Domingo,
República Dominicana,
en enero de 2000, con
anterioridad al Foro
Mundial de Educación
(Dakar), y contó con
la participación de
representantes de todos
los países de América
Latina, el Caribe y
América del Norte.
64
Plena participación de la sociedad civil, las familias y comunidades: Adicionalmente, es
imperativo que la construcción colectiva de políticas de la primera infancia cuente con la plena
participación de la sociedad civil y se articule con los marcos de política de los niveles descentralizados. Cuando ella también forma parte de la construcción de una visión compartida de la primera infancia e incorpora un enfoque integral a su trabajo con niños pequeños y sus familias, se
puede lograr que las políticas nacionales de la primera infancia tengan un efecto multiplicador. La
participación y capacitación de las comunidades y familias siempre deben tomarse en cuenta,
de modo que asuman su rol como los principales protectores y educadores de sus hijos e hijas
efectivamente. Ellas deben ser revalorizadas y recibir los conocimientos y herramientas que les
permitan convertirse no en el objeto, sino en el sujeto de las políticas sociales. En la década de
los 90, muchos países de América Latina han experimentado “profundos cambios en términos
de participación social”, gracias al retorno a la democracia y a los acuerdos de paz que facilitaron
el proceso de toma de decisiones participativas y consensuadas63. Adicionalmente, la descentralización administrativa promovida a partir de los años noventa, ha ido progresivamente abriendo más espacios a procesos autónomos de toma de decisiones a nivel local (comunidades,
escuelas, etc.). Por consiguiente, los mecanismos de coordinación intersectorial también deben
asegurarse a nivel local, en tanto que las políticas y programas nacionales de la primera infancia
necesitan contar con estrategias específicas a este nivel, como el desarrollo de liderazgo, la inclusión de temas relacionados con la primera infancia en los presupuestos y planes locales de
acción y la comunicación y coordinación entre los niveles nacional, subnacional y local.
Considerando que todos los países de América Latina ratificaron la Convención sobre los
Derechos del Niño y reafirmaron su compromiso con la Declaración Mundial sobre Educación
para Todos en Santo Domingo64 y Dakar, no es excusable que una gran cantidad de niños aún
esté despojada de su derecho humano a recibir cuidado y educación integral. No existe una
justificación ética ante el hecho de que su desarrollo holístico y sus necesidades de aprendizaje
permanecen insatisfechas, en circunstancias que sabemos que las ventanas de oportunidad están abiertas de par en par. En esta región de América Latina caracterizada por su alto índice de
inequidad, desastres naturales, crisis económicas e inestabilidad política y social, la coordinación
intersectorial, concretada a través de construcciones, compromisos y acciones consensuadas
y sustentables, con la participación de todos los actores relevantes, es una condición necesaria
para garantizar el derecho de todos los niños y niñas a la atención integral, sin sacrificar la calidad
(y la equidad de calidad) de esa atención.
105
Anexos
106
Tablas Estadísticas
Población
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República Dominicana
Uruguay
Venezuela
Economía y Pobreza
Total
0 a 6 años
PIB per cápita
(PPA US$)
Población bajo la línea
de indigencia
(% del total de la población)
Población bajo la línea
de pobreza
(% del total de la población)º
Índice de
Desarrollo
Humano
2004
2004
2001
1997-2000
1997-2000
2001
38.853.929
9.084.686
179.442.545
15.955.631
45.302.444
4.369.798
11.340.115
13.571.566
6.757.407
12.628.541
7.174.169
104.735.151
5.653.729
3.026.170
6.068.352
27.379.195
9.000.700
3.431.998
26.011.853
4.962.247
1.727.279
22.537.156
1.983.400
6.692.111
635.976
940.763
2.048.294
1.124.268
2.688.592
1.382.366
15.347.725
1.169.801
415.407
1.130.357
4.025.784
1.295.253
395.233
3.943.222
6,7^
36,5
12,9
5,7
26,8
7,8
..
31,3^
21,9
34,1
56,8
15,2
44,6
10,7
33,9
22,4
14,4
1,78^
21,7
23,7^
60,6
37,5
20,6
54,9
20,3
..
63,6^
49,8
60,5
79,7
41,1
64
30,2
60,6
48,6
37,2
9,4^
49,4
0,849
0,672
0,777
0,831
0,779
0,832
0,806
0,731
0,719
0,65
0,667
0,8
0,643
0,788
0,751
0,752
0,737
0,834
0,775
11.320
2.300
7.360
9.190
7.040
9.460
5.259*
3.280
5.260
4.400
2.830
8.430
(2.450)*
5.750
5.210
4.570
7.020
8.400
5.670
107
* Los datos se refieren al año más reciente del cual se dispone información en el período especificado en el encabezamiento de la columna, se refieren a años o períodos
distintos al especificado en el encabezamiento de la columna, difieren de la definición estándar o solamente se refieren a parte del país.
^ total, zonas urbanas.
() Estimación basada en regresiones.
º Incluye a personas bajo la línea de indigencia, o en situación de extrema pobreza.
Fuentes: CEPAL/CELADE, División Población. Boletín Demográfico N° 66, julio de 2000.
CEPAL. Panorama Social de América Latina 2001 - 2002. Santiago, Chile, CEPAL, 2003.
PNUD. Informe de Desarrollo Humano 2003. PNUD, 2003.
Nacimientos
Mortalidad
Nutrición
Número anual Tasa de mortalidad Tasa de mortalidad
de nacimientos
infantil (por
infantil de menores de
cada mil niños
5 años (por cada mil
niños nacidos vivos)
nacidos vivos)
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República Dominicana
Uruguay
Venezuela
108
Inmunización
Niños
Moderado y severo
% de niños
Personas
% de vacunas EPI
pequeños
bajo peso (% de alimentados sólo desnutridas
financiadas
de bajo peso niños menores con leche materna (% del total
rutinariamente
al nacer
de 5 años)
(<6 meses)
de la población) por el gobierno
2002
2002
2002
1998-2002
1995-2002
1995-2002
1999-2001
2002
725
255
3.506
285
975
78
131
297
163
415
205
2.305
170
69
171
628
202
57
580
16
56
30
10
19
9
7
25
33
36
32
24
32
19
26
30
32
14
19
19
71
36
12
23
11
9
29
39
49
42
29
41
25
30
39
38
15
22
7
9
10*
5
9
7
6
16
13
13
14
9
13
10*
9*
11*
14
8
7
5
10
6
1
7
5
4
15
12
24
17
8
10
7
5
7
5
5
5*
..
39
42k
73k
32
35*k
41
29k
16
39
35
38*k
31
25
7k
71
11
..
7k
..
22
9
4
13
6
11
4
14
25
20
5
29
26
13
11
25
3
18
100
40
100
100
100
0
99
100
100
100
100
100
54
100
100
100
65
100
100
* Indica que los datos se refieren a años o períodos distintos al especificado en el encabezamiento de la columna, difieren de la definición estándar o solamente se
refieren a parte del país.
k Se refiere a niños alimentados exclusivamente con leche materna por menos de 4 meses.
.. No se dispone de valores.
Fuentes: UNICEF. The State of the World’s Children 2004. New York, UNICEF, 2003.
FAO. The State of Food Insecurity in the World 2003. Rome, FAO, 2003.
Educación
Tasa de
alfabetización
adultos
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República Dominicana
Uruguay
Venezuela
Población de 25 a 59
años con menos de 6
años de escolaridad
Hombres
Mujeres
2000
2000
97
92
87
96
92
96
97
93
82
76
75
93
64
93
94
95
84
97
93
97
79
87
96
92
96
97
90
76
61
75
89
64
91
92
85
84
98
92
Hombres
Mujeres
1998 - 2000 1998-2000
2,8º
18,6
37,8
3,7
23,7
14,8
25,6
27,8
45,4
31,4
9,4
42,1
8,6
15,5
7,6
3,4
9,5
13,8ª
2,8
1,7º
24,3
29,7
3,2
21,1
11,9
18,8
29,0
53,1
28,9
10,4
35,6
6,5
14,3
10,5
2,2
8,1
8,1ª
1,7
Tasa neta de matrícula
educación preescolar
Razón
maestros - alumnos
Preprimaria
Ambos sexos
Hombres
Mujeres
2000
2000
2000
1998
60**
36
49
41
33
59
97
57
40
37
21
69
27
46
60*
61
33*
45
44**
60**
36
49
41
33**
59
96
56
34*
37
21**
68
26
45
59
61
32
44
39*
61**
36
49
42
34**
60
99
58
36*
37
22**
70
27
46
61
62
33
46
41*
18
42
21
..
17
19
..
18
..
26
..
22
26*
..
25
29
24
31
..
* Los datos se refieren al año más reciente del cual se dispone información en el período especificado en el encabezamiento de la columna, se refieren a años o períodos distintos al especificado en el encabezamiento de la columna, difieren de la definición estándar o solamente se refieren a parte del país.
** Estimaciones del Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS).
x Estimaciones nacionales.
.. No se dispone de valores.
º Solamente el área del Gran Buenos Aires .
ª Zona urbana solamente.
Fuentes: UNICEF. The State of the World’s Children 2004. New York, UNICEF, 2003.
OREALC/UNESCO Santiago. Educación para Todos en América Latina: Un objetivo a nuestro alcance. Informe Regional de Monitoreo de EPT 2003. Santiago, Chile,
UNESCO/ Santiago, 2004.
Instituto de Estadística de la UNESCO, citado en Educación para Todos en América Latina: Un objetivo a nuestro alcance. Informe Regional de Monitoreo de EPT 2003.
Santiago, Chile, OREALC/UNESCO Santiago, 2004.
OREALC/UNESCO Santiago y Ministerio de Educación de Chile. Panorama Educativo de las Américas. OREALC/UNESCO Santiago y Ministerio de Educación de Chile,
Santiago, Chile, enero 2002.
109
Referencias bibliográficas
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Ciudad de México, Banco Mundial, octubre 2003.
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CEPAL. La brecha de la equidad: una segunda evaluación. Santiago, Chile, CEPAL, 2000.
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