El Caso San Cristóbal

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Muriel Hernández, Beatriz; Fernández Moscoso, Miguel
Working Paper
¿Es posible construir beneficios mutuos entre
comunidades y empresas mineras? El caso San
Cristóbal
Development Research Working Paper Series, No. 05/2014
Provided in Cooperation with:
Institute for Advanced Development Studies (INESAD), La Paz
Suggested Citation: Muriel Hernández, Beatriz; Fernández Moscoso, Miguel (2014) : ¿Es
posible construir beneficios mutuos entre comunidades y empresas mineras? El caso San
Cristóbal, Development Research Working Paper Series, No. 05/2014
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http://hdl.handle.net/10419/106333
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Instituto de Estudios Avanzados en Desarrollo
05/2014
¿Es Posible Construir Beneficios Mutuos
entre Comunidades y Empresas
Mineras?: El Caso San Cristóbal
Por:
Beatriz Muriel Hernández
Miguel Fernández Moscoso
Serie Documento de Trabajo sobre Desarrollo
05/2014
Octubre 2014
Las opiniones expresadas en la Serie de Documentos de Trabajo sobre Desarrollo son
de los autores y no necesariamente reflejan los de la Fundación INESAD, las
instituciones que conforman la ILAIPP (Iniciativa Latinoamericana de Investigación para
las Políticas Públicas), ni de su Comité Ejecutivo, ni del IDRC (Centro Internacional de
Investigación para el Desarrollo de Canadá o su Consejo de Gobernadores, ni de la TTI
(Iniciativa Think Tank). Los derechos de autor pertenecen a los autores. Los
documentos solamente pueden ser bajados para uso personal.
¿Es Posible Construir Beneficios Mutuos entre
Comunidades y Empresas Mineras?: El Caso San Cristóbal
Por

Beatriz Muriel Hernández y Miguel Fernández Moscoso

La Paz, Octubre 2014
Resumen:
El documento ─basado en la metodología de estudios de caso─ analiza los
procesos de negociación y acuerdos entre la explotación minería privada y las
comunidades implicadas en el pueblo de San Cristóbal y regiones aledañas,
mostrando que es posible generar juegos cooperativos entre los actores
involucrados con ganancias netas positivas. Además, el trabajo observa las
transformaciones sociales, económicas y culturales que, en términos de
inclusión social, se han dado en este proceso en las comunidades.
Palabras clave: Estudio de caso, inclusión social, negociaciones, explotación
minera, San Cristóbal.
Clasificación JEL: A12, Q32, Z10

Los autores agradecen a la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES), a la Iniciativa Latinoamericana de
Investigación y Políticas Públicas (ILAIPP) y a la Iniciativa Think Tank por el apoyo financiero recibido, así como a la Empresa
Minera San Cristóbal S.A. y a las personas entrevistadas por todo el apoyo obtenido en logística y la información solicitada. Los
autores desean agradecer específicamente a Javier Diez de Medida, Juan Mamani, Segundino Quispe, Rodolfo Ramos, Asensio
Lazo, Segundino Mamani, Vivian Barrios, Fidel Llave, Mirtha Calcina, Roberto Pinto, Eva Zamora, Patricia Dalence, Javier
Rodas y Aidée Alí. Los posibles errores en el estudio son de entera responsabilidad de los autores.

Investigadora Senior, Fundación INESAD, e-mail: bmuriel@inesad.edu.bo.

Investigador Asociado, Fundación INESAD, e-mail: migfer52@gmail.com.
I.
Introducción
La minería ha sido una de las principales actividades económicas en la historia boliviana,
dados los diversos y enormes yacimientos mineros con los que cuenta. Con todo, el
aprovechamiento de los retornos generados –por empresas privadas y públicas– ha sido
cuestionado; tanto hacia una inclusión social de las poblaciones directamente afectadas por la
explotación de estos recursos, como hacia un desarrollo. El departamento de Potosí es el que de
mejor manera ejemplifica este contexto, ya que ha sido el centro minero más importante desde la
colonia, pero ha tenido los mayores índices de pobreza del país.
A finales de la década de 1990, sin embargo, surgió en la región sudoeste de Potosí una
iniciativa que ha permitido generar sinergias positivas entre la explotación minera privada y las
poblaciones afectadas por ésta: la empresa Apex Silver Mines Limited propuso a la comunidad
San Cristóbal trasladar su pueblo para explotar los minerales que se encontraban debajo de éste,
lo que condujo a un proceso de negociaciones y acuerdos que implicaron el traslado del pueblo,
con nuevas viviendas provistas de todos los servicios básicos y mejoras socioeconómicas en la
comunidad y en algunas regiones aledañas.
Esta experiencia muestra que es posible jugar un juego cooperativo de beneficio mutuo
entre comunidades afectadas y empresas mineras. El presente estudio busca entender en mayor
profundidad este caso respondiendo a las siguientes preguntas centrales: 1) ¿Cómo han sido los
procesos de negociación? ¿Qué características intrínsecas a los actores han permitido llevar
adelante la iniciativa? ¿Qué desafíos y problemas se han enfrentado y superado?; 2) desde una
perspectiva de inclusión social ¿Han habido transformaciones sociales, económicas y culturales
destacables en este proceso en las comunidades afectadas? ¿Son estas transformaciones
sostenibles?; y 3) ¿Qué lecciones aprendidas pueden rescatarse para el diseño de políticas
públicas?
El estudio se desarrolla usando el método de casos; que supone una narrativa organizada y
detallada de una situación real desarrollada en un contexto social –y no en un laboratorio–, que
busca transmitir conocimientos. De esta manera, el caso puede ser muy bien adaptado para la
enseñanza de políticas públicas (e.g., Kennedy y Scott, 1985; Yacuzzi, 2005). Con todo, al final
los autores realizan también algunas inferencias, principalmente para motivar el debate y la
discusión para políticas públicas.
1
El trabajo contiene cinco secciones, además de esta introducción. La Sección II presenta el
marco de análisis donde se discuten brevemente tanto los conceptos de negociación e inclusión
social utilizados, como la información primaria recolectada. La Sección III detalla brevemente el
contexto en el cual se ha desenvuelto el caso: las características de los actores involucrados –las
comunidades y la empresa minera– y el escenario económico-institucional boliviano. La Sección
IV narra los procesos de negociación y relacionamiento entre la comunidad San Cristóbal y la
empresa. La Sección V investiga de manera cualitativa y cuantitativa las transformaciones
sociales, económicas y culturales ocurridas en San Cristóbal. Finalmente, la última Sección
reflexiona sobre el caso, rescatando lecciones aprendidas para el diseño de políticas públicas.
II.
Marco de Análisis
II.1. Negociaciones y Acuerdos
Las negociaciones son un componente fundamental para llevar adelante acciones conjuntas,
e interrelacionadas, entre dos o más individuos −o grupos de individuos− cuyos intereses son
usualmente divergentes. En la teoría, éstas han sido estudiadas desde diferentes disciplinas
académicas dando lugar a varias conceptualizaciones. No obstante, la literatura acepta de manera
general la hipótesis de que las partes involucradas desean negociar porque creen que sus intereses
particulares serán mejor atendidos en este proceso para llegar a resultados más satisfactorios que
los que serían obtenidos de manera individual (Schelling, 1960 citado en Alfredson y Cungu,
2008).
Dentro de este contexto, la teoría de juegos cooperativos –una rama de la teoría de juegos–
provee una base de análisis lógica y sistémica para entender las negociaciones y sus resultados, la
cual tiene sus raíces en los estudios de Nash (1950, 1953). En su forma más sencilla, la teoría
describe las interrelaciones entre dos agentes económicos o jugadores en una “dada situación de
interés”, a partir de los siguientes componentes (e.g., Mas-Colell et al., 1995):
 El bienestar, intereses o felicidad, de cada jugador está representado por una función de
utilidad que, a su vez, resume la satisfacción de los individuos frente al “consumo” de n
diferentes tipos de bienes y servicios. Además, y sin pérdida de generalidad, estos n tipos
pueden ser asociados o resumidos en un ingreso.
 El nivel de utilidad de un dado jugador depende del nivel de utilidad del otro en un sentido
usualmente opuesto; es decir, mientras uno aumenta el otro disminuye y viceversa.
2
 Ambos jugadores cuentan con algún poder de negociación; ya que caso contrario ésta no
existiría porque una de las partes tendría una posición dictatorial, mientras que la otra acataría
las decisiones de la primera.
 Ambos jugadores son altamente racionales; en particular, buscan maximizar su utilidad o,
dicho de otra manera, satisfacer de la mejor forma posible sus intereses. Además, cada jugador
conoce la función de utilidad del otro, entiende claramente la suya, y es objetivo en sus
decisiones.
Bajo los supuestos señalados, la opción de negociar se presenta porque es posible obtener
utilidades niveles de bienestar o felicidad que son mayores a la alternativa de no tener ningún
acuerdo. El resultado es entonces un convenio o acuerdo que refleja un par de utilidades una
para cada jugador que corresponden al nivel máximo posible en cada caso tomando en cuenta
las acciones de los “oponentes”1.
Un ejemplo típico de este modelo ha sido la negociación salarial entre trabajadores y
empleadores, donde la utilidad de cada jugador depende del salario o el consumo derivado de
este (e.g., Oswald, 1985). Por un lado, los trabajadores buscan contar con los salarios más altos
posibles y, por otro lado, los empresarios desean maximizar su beneficio donde los salarios
representan un costo. En el proceso de negociación, el poder relativo de cada jugador es
fundamental para determinar a qué lado se inclina balanza. En un extremo, los trabajadores
pueden estar altamente protegidos por el Estado (e.g., contar con puestos inamovibles y amplias
potestades para hacer huelga), lo que les otorga un alto grado de poder de negociación para
satisfacer de mejor manera sus intereses. En el otro extremo, éstos pueden estar escasamente
protegidos por el Estado (e.g, con pocos derechos sindicales y puestos altamente flexibles), lo
cual, ceteris paribus, se refleja en pocas posibilidades de mejorar sus salarios.
1
El problema de negociación para dos jugadores es especificado formalmente, en su expresión más sencilla, como sigue
(e.g., Oswald, 1985):
  (u1  u1 ) (u2  u2 )1
donde u i (i = 1, 2) representa la función utilidad (RnR) del jugador i (continua, doblemente diferenciable y cóncava), u i
es el nivel de utilidad en el caso de que no exista ningún acuerdo entre las partes y α es el grado de poder de negociación de 1. Los
jugadores van a un proceso de negociación y acuerdo porque ambos tienen algún poder (0<α<1), ya que por ejemplo si α=1
entonces   (u1  u1 ) , y el problema se sujetará simplemente a la maximización de la utilidad de 1. Además, existe un conjunto
de resultados posibles, uij U j , tal que uij  ui ,ij, por lo que la opción de negociar será siempre mejor que no hacerlo. El
proceso de negociación corresponde entonces a la maximización (primera derivada) de la función  con relación a uno o más
argumentos implícitos en las funciones de donde se obtiene un par de utilidades óptimas, u1* y u*2 , asociadas al convenio o
acuerdo final.
3
El convenio final es entonces un nivel salarial que satisface de mejor manera los intereses
de las partes dadas las características del juego: racionalidad, interdependencia de las utilidades
el salario en un beneficio en un caso y costo en el otro y poder de negociación. Además, llegar
a un acuerdo es una mejor opción que no hacerlo, ya que alternativamente los trabajadores
podrían perder su fuente de empleo y los empresarios su producción2.
Con todo, las posiciones, las negociaciones y los convenios son mucho más complejos que
el modelo descrito, por distintas razones. En primer lugar, los jugadores pueden ser líderes
representantes de organizaciones y tanto ellos como sus miembros pueden tener en la práctica
múltiples intereses, o una baja cohesión social como para tener una representatividad legítima.
Por ejemplo, volviendo al caso de la negociación salarial, el convenio puede ser el resultado de la
maximización de los intereses del dirigente (e.g., un bono especial, un puesto de trabajo más alto,
etc.) y no de los trabajadores.
En segundo lugar, la incertidumbre puede presentarse en varios escenarios, entre ellos: i)
las funciones de utilidad y los grados de poder no son cabalmente conocidos en la práctica por
ninguna delas partes y, además, pueden ser variables en el tiempo; ii) los convenios que implican
compromisos a futuro pueden no ser aplicados en los hechos un vez que estos sean firmados (lo
que es conocido en la literatura como inconsistencia temporal); y iv) pueden existir en general
varios problemas de información.
En tercer lugar, es posible que el comportamiento de los jugadores no sea puramente
racional y objetivo. Al respecto, el “enfoque comportamental” sostiene que las personalidades y
habilidades de los líderes pueden modificar el curso de las negociaciones y los convenios, además
de las tácticas diplomáticas, manipuladoras, psicológicas y emocionales que utilizan (“artes de
persuasión”). Algunos autores señalan, por ejemplo, que aquellos negociadores “más duros” son
más propensos a “ganar más” si hay algún convenio, aunque esta postura disminuye la
probabilidad de llegar a alguno (Alfredson y Cungu 2008).
Por otro lado, los implicados en las negociaciones pueden tener diversas motivaciones y
percepciones –miopes (en el sentido económico) o no− así como tradiciones y normas
antropológicas, culturales y sociales que pueden afectar el proceso y los resultados de la
negociación. Estas últimas pueden ser entendidas, por ejemplo, a partir de la “economía de las
2
La teoría puede también aplicarse sobre la negociación entre dos (o más) jugadores sobre la división de una torta. En general,
una mayor utilidad (mayor tajada) para uno de ellos implicará una menor tajada para el otro, y el jugador que tenga mayor poder
de negociación podrá llevarse una tajada relativamente mayor.
4
convenciones”, donde los jugadores, en ciertos casos, siguen ciertos códigos o patrones de
conducta (convencionalismos) que pueden ser adquiridos de manera formal o tradicional y que no
necesariamente se relacionan con una conducta racional u objetiva (Young, 1996).
En resumen, como North (1990) apunta, existe una brecha entre el mundo relativamente
preciso y simple de la teoría de juegos y la manera compleja e imprecisa con la que los seres
humanos se interrelacionan. En particular, las decisiones pueden basarse no solamente en
principios de racionalidad económica sino también en otros tipos de comportamientos
socioculturales y psicológicos; los cuales –como se verá más adelante– han sido relevantes en el
caso de estudio.
II.2. Acuerdos e Inclusión Social
Las diversas teorías de negociaciones y acuerdos han sido empleadas en múltiples tipos de
relaciones humanas. No obstante, algunas de ellas –como el caso a ser tratado– pueden ser
relacionadas con transformaciones sociales, económicas y culturales. Estos cambios han sido
caracterizados bajo el concepto, relativamente reciente, de inclusión social utilizado por la Unión
Europea, siendo un "proceso que asegura que aquellos en riesgo de pobreza y exclusión social
tengan las oportunidades y recursos necesarios para participar completamente en la vida
económica, social y cultural disfrutando un nivel de vida y bienestar que se considere normal en
la sociedad en la que ellos viven"3.
La inclusión social se contrasta con la exclusión social, aunque no son expresiones
antónimas. El segundo concepto nace en Francia, con un informe del Comisario General del Plan
Pierre Massé que es recogido por Lenoir en su libro Les exclus: Un Français sur dix (de 1974),
donde menciona a los excluidos como los drogadictos, alcohólicos, discapacitados mentales y
físicos, familias monoparentales y otros inadaptados sociales (e.g., Sen, 2000, p 1). Sen (2000)
replantea esta visión señalando que la persona excluida es aquella que siente privación para
realizar actividades que le interesan y lo relaciona con −basado en una reflexión de Aristóteles
sobre la vida rica− “una vida empobrecida que es (una vida) sin libertad de emprender
actividades importantes que una persona quiere emprender”.
Por otro lado, Silver (2007) señala que el concepto de exclusión social es dinámico y
multidimensional; razón por la cual se asocia a un amplio rango de problemas e indicadores
3
Ver hdr.undp.org/es/indh/recursos/entendiendo/2008-01/.
5
sociales, económicos, institucionales4
y culturales mayormente
relacionados con la
marginalización, inadaptación, segregación y discriminación de ciertos grupos de personas
incluyendo minorías étnicas. A este contexto, la falta de inclusión social agregaría entonces
variables económicas, sociales y culturales que miden el bienestar de acuerdo a la definición de la
Unión Europea.
Para el caso en estudio, la inclusión social ha sido evaluada a partir de información
cualitativa –explicitada en la siguiente subsección– y la falta de esta en indicadores proxy
factibles de ser estimados: analfabetismo; inasistencia escolar; características de la vivienda
(techo de paja, pared de adobe y piso de tierra); inexistencia de provisión de agua potable en el
hogar; inexistencia de saneamiento básico en el hogar; e inexistencia de energía eléctrica.
II.3. Información
Además de la información secundaria usualmente utilizada en estos trabajos, se ha
recopilado información primaria para comprender el proceso de negociación y sus resultados a
partir de los intereses y características de las partes –bajo el marco de análisis descrito
anteriormente–, y los factores que han posibilitado que los acuerdos y las relaciones se
mantengan en el tiempo (ver Recuadro 1).
Recuadro 1: Guía para las Entrevistas
Las entrevistas comenzaron con una introducción sobre
el estudio, para luego realizar la pregunta central:
¿Puede contarnos, desde su experiencia, cómo fueron
las negociaciones y sus resultados, y cómo han
evolucionado las relaciones con (la otra parte) hasta la
fecha?
A partir de la pregunta se indagó también: i) los
factores iniciales (económicos, sociales y culturales)
que motivaron el proceso de negociación y los acuerdos
iniciales; i) el proceso de trabajo conjunto y las formas
de coordinación, considerando otras negociaciones y
acuerdos y sus factores asociados (económicos, sociales
y culturales); y iii) las percepciones sobre aspectos
positivos y negativos, los desafíos y problemas
superados y las lecciones aprendidas.
4
Para esto se han realizado cinco entrevistas
a personas que participaron en las negociaciones,
de las cuales una representaba a la empresa y las
restantes fueron líderes comunitarios (notando que
toda la comunidad habría participado en las
negociaciones). Adicionalmente se realizaron tres
entrevistas a funcionarios de la empresa con el
propósito de comprender mejor la forma de
trabajo y relacionamiento con las comunidades.
Las instituciones son entendidas en su sentido amplio: política, órgano y gestión.
6
En el tema de inclusión social se ha
recopilado
información
primaria
para
caracterizar los cambios económicos, sociales
y culturales sucedidos durante dos periodos
claves: antes de la firma del convenio inicial y
hasta la fecha, observando tanto los aspectos
positivos como negativos (ver Recuadro 2).
Para esto se han realizado dos grupos focales
donde han participado miembros de la
comunidad de San Cristóbal que vivieron el
Recuadro 2: Guía para los Grupos Focales
Los grupos focales comenzaron con una introducción sobre
el estudio y sus objetivos, para luego realizar la pregunta
central: ¿Puede contarnos como era su vida y cómo cambio
durante los últimos 20 años? A partir de la pregunta se
indagaron los cambios económicos, sociales y culturales.
Los económicos implican transformaciones en: i) las
actividades económicas realizadas y los ingresos laborales,
incluyendo percepciones relativas a las condiciones de
trabajo; ii) el conocimiento de tecnologías y capacidades
productivas; y iii) visión y percepciones sobre el futuro en
términos económicos. Los sociales suponen cambios en: i)
las características organizativas de la comunidad y otras
estructuras sociales; ii) las relaciones con otros actores; y
iii) los servicios sociales (educación, salud, vivienda, agua,
saneamiento básico, electricidad y comunicación). Por
último, los culturales implican transformaciones en las
tradiciones, usos y costumbres, creencias, valores, etc.
proceso –ocho en cada caso– siendo de diversas edades (adultos), de ambos sexos y con
diferentes
actividades:
comerciantes,
agricultores,
ganaderos,
arrieros,
(ex)mineros,
(ex)profesores, trabajadores de la Minera San Cristóbal S.A., amas de casa y personas de la
tercera edad.
En ambos casos se ha dado apertura a las personas para que cuenten lo que desean a partir
de preguntas básicas; por lo que algunos entrevistados han comentado temas de inclusión social y
ciertos participantes de los grupos focales han hablado de las negociaciones. Esta información
también ha sido considerada en el estudio.
III.
Antecedentes
III.1. Contexto Económico-Institucional
La minería ha sido el sector más importante de la economía boliviana desde épocas
inclusive pre-coloniales; aunque durante el último siglo fue perdiendo primacía en su
participación sobre el Producto Interno Bruto (PIB) (Machicado y Saravia, 2013). En la
actualidad su incidencia recae principalmente sobre las exportaciones; con una participación
promedio de 28,9% durante 2006-2012, equivalente al 5,6% del PIB real5.
La preeminencia económica de la minería ha llevado al país a varios procesos de
privatización y nacionalización. A inicios de la década de 1950, el Estado estatizó las principales
firmas privadas del rubro y creó la empresa estatal Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL)
(Peñaranda, 1996). Posteriormente, con la profunda crisis económica de 1982-1985
5
La información ha sido obtenida del Instituto Nacional de Estadística (www.ine.gob.bo).
7
−caracterizada por un proceso hiperinflacionario y déficits fiscales elevados− se implementó una
serie de reformas de corte liberal desde 1985, que condujeron al cierre de la mayor parte de las
minas de COMIBOL (e.g, Machicado y Saravia, 2013; Morales y Evia, 1995)6.
Las reformas continuaron en la década de 1990, buscando promover la inversión extranjera
directa7. En 1991 el Código de Minería fue elevado a rango de Ley –que había sido aprobado
como Decreto Ley en 1965– incluyendo temas relevantes como la modernización del sistema de
peticiones y registro de concesiones mineras, y la ampliación de los tipos de contratos que
COMIBOL podía suscribir, como los de riesgo compartido (Machicado y Saravia, 2013). En
1997 se promulgó un nuevo código minero adicionando medidas de protección y control al medio
ambiente y aquellas relativas a los cuidados necesarios de la vida y la salud de los trabajadores
mineros (ver Recuadro 3).
Recuadro 3: Resumen del Código de Minería, 1997
El Estado tiene dominio originario de los minerales en estado natural, pero puede otorgar concesiones a personas
individuales o colectivas, nacionales o extranjeras; las que pueden trabajar en prospección, exploración y
explotación (Artículos 1, 2, 26 y 31).
Los concesionarios y los que realicen actividades mineras están obligados a cuidar de la vida y la salud de sus
trabajadores y a ejecutar sus trabajos utilizando métodos y técnicas compatibles con la protección al medio
ambiente −gestionando la licencia ambiental−, el control de los flujos contaminantes, el adecuado uso de aguas y
la mantención de la firmeza de los terrenos y edificaciones en el marco de las normas bolivianas (Artículos 36-38,
43, 45 y 84-87).
Los concesionarios pueden efectuar y establecer dentro y fuera de sus concesiones las construcciones,
instalaciones y medios de comunicación y transporte necesarios para realizar sus actividades; teniendo derecho al
uso de los terrenos si son de dominio público o a la concertación con los propietarios en caso de propiedad
privada, pudiendo ejercer su derecho de constituir servidumbre o de expropiar (Artículos 34, 35 y 59).
Ninguna autoridad no judicial o persona individual o colectiva puede impedir la iniciación u ordenar la
suspensión de actividades mineras salvo que la autoridad competente comprobara casos de emergencia ambiental,
propase de labores o cuando así lo exijan la salud y la vida del personal (Artículo 39).
Con excepción de las actividades preexistentes a la vigencia del código, el concesionario no puede realizar
actividades de exploración y explotación en: ciudades, poblaciones, cementerios, proximidad de caminos,
canales, lagos, etc. hasta una distancia de cien metros; y vecindad de monumentos históricos y arqueológicos
declarados por ley (Artículo 44).
Las reformas también cambiaron el sistema tributario. Las actividades mineras se sujetaron
al pago del Impuesto del 25% sobre las Utilidades, la Alícuota Adicional a las Utilidades
Extraordinarias (por actividades extractivas de recursos no renovables), el Impuesto del 12,5%
sobre las Utilidades por Pago de Rentas a Beneficiarios del Exterior aplicable a los dividendos de
inversionistas extranjeros, el Impuesto del 3% a las Transacciones sobre los ingresos brutos, las
6
Las minas estatales fueron cuestionadas por su ineficiencia y burocracia así como por sus bajas inversiones e innovaciones
tecnológicas.
7
En 1990 el gobierno promulgó la Ley de Inversiones reconociendo los mismos derechos, deberes y garantías a las inversiones
externas y nacionales, y posteriormente dio mayor seguridad jurídica a través de la firma de varios tratados bilaterales y la
ratificación de la adhesión del país al Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones.
8
patentes y el Impuesto Complementario a la Minería (equivalente a la regalía minera) sobre el
valor bruto de venta aplicado con tasas variables de acuerdo a los precios de los minerales8.
Alrededor del año 2000 Bolivia enfrentó nuevamente problemas económicos –mucho
menos recesivos comparados con 1982-1985−, que fueron alimentados por conflictos y protestas
sociales y condujeron al ascenso de un nuevo gobierno, en enero de 2006, que revirtió varias
reformas implementadas durante 1985-2005. En materia minera, el Estado dio nuevamente
protagonismo a COMIBOL y modificó algunas reglas de juego. En 2007 declaró reserva fiscal
minera a todo el territorio nacional con estos recursos, dando a COMIBOL la facultad y la potestad de
su explotación y administración; no obstante, se reservó la atribución de otorgar derechos mineros y
suscribir contratos con personas individuales y colectivas, nacionales o extranjeras (Sanabria, 2009).
En ese mismo año, el gobierno incrementó la tasa del Impuesto sobre las Utilidades a 37,5% para el
sector.
Por último, en 2009 la Nueva Constitución Política del Estado (NCPE) priorizó las
inversiones bolivianas sobre las extranjeras, y determinó que la explotación de los recursos naturales
en un territorio dado esté sujeta a un proceso de consulta con la población afectada, contando a la
fecha con un proyecto de Ley de Consulta.
Con todo, los varios cambios económico-legales se han aplicado a un reducido sector
formal minero del país9. Además, en los últimos años hubo una proliferación de cooperativas
mineras establecidas al margen de la formalidad; algunas de ellas realizando inclusive tomas
ilegales de minas, motivadas por los altos precios de los minerales10.
8
Cabe notar que algunos impuestos han actuado como créditos de otros.
La última encuesta de hogares (2011) muestra, por ejemplo, que apenas el 34,8% de los trabajadores mineros del sector privado
declaran que su empresa tiene Registro Tributario (NIT), y el 40,6% que están afiliados al seguro de vejez.
10
En el año 2011, por ejemplo, se reportaron 58 conflictos derivados de avasallamientos a minas, de los cuales cerca de 50% se
generaron con los comunitarios, un 30% sólo entre ellos y el resto con empresas mineras privadas (La Razón, 2012). En el mismo
año ya existían alrededor de 1.200 cooperativas (EaBolivia, 2012).
9
9
III.2. La Comunidad San Cristóbal y Otras de Afectación del Proyecto
Gráfico 2.1: Ubicación Geográfica de San Cristóbal
Las comunidades de influencia de las
actividades de la empresa han sido San
Cristóbal y, en menor medida, Culpina K, Vila
Vila y Rio Grande, pertenecientes al Municipio
de Colcha K de la provincia de Nor Lípez;
ubicada al sudoeste del departamento de Potosí.
Las comunidades se encuentran en niveles
elevados de altitud (alrededor de 3.700 m sobre
el nivel del mar) y reciben muy poca
precipitación fluvial en un año promedio (cerca
de 8 cm de lluvia11), lo que explica la alta
frecuencia de sequías.
En lo relativo a la ocupación territorial y
Fuente: Extraído de www.coelsa.com (Proyecto Minero San
Cristóbal).
organización sociopolítica, Muñoz-Reyes (2007a) señala que Nor Lípez fue comprada por
ayllus12 de indígenas a la Corona de España, habiendo pagado ocho fanegas de oro y plata, lo que
les permitió mantener cierto control sobre la región en los siglos XVII a XIX. Además, Murra
(1975) menciona que los ayllus tenían territorios discontinuos asociados a micro climas y micro
suelos en zonas específicas, característicos de regiones altas para diversificar la producción.
Con todo, Rasnake (1987) señala que las estructuras sociales pre-coloniales –como los
ayllus– se diluyeron en el tiempo. Además, la reforma agraria de 1953 creó los sindicatos
agrarios como bases organizativas, parecidas a aquellos mineros (Ministerio de Desarrollo Rural
y Tierras, 2009); aunque según Rasnake, éstos sólo fueron organizados desde la sequía de 1983,
cuando el gobierno decidió otorgar alimentos –que escaseaban en la época− bajo el requisito de la
existencia de estos sindicatos.
La comunidad San Cristóbal (CSC) como tal nació en el siglo XVI, siendo la más antigua
entre las estudiadas. Rio Grande fue constituía a mediados del siglo XIX, bajo la influencia de
explotaciones mineras. Culpina K fue fundada a finales de la década de 1950 por la creación de
una escuela en el territorio y, posteriormente, por el inicio de operaciones de la mina Abaroa de
11
El indicador equivale a una cantidad de agua que cubre un dado territorio con una altura, en este caso, de 8 cm.
Según Rivera (1990) “El ayllu es la célula básica de la organización social andina, desde tiempos prehispánicos, y constituye
una compleja organización territorial y de parentesco de carácter segmentario”.
12
10
COMIBOL, y Vila Vila fue creada en 1980, siendo un desprendimiento de la CSC donde algunos
de sus pobladores decidieron situarse en un territorio más cercano al camino central13.
Actualmente la organización social de las comunidades tiene como máxima autoridad de
decisión la Asamblea General, que está formada por todos los comunitarios. La Asamblea tiene
tres reuniones ordinarias realizadas justo después de ciertos eventos culturales; cuando todos los
comunitarios pueden salir de sus estancias y reunirse en los pueblos. La primera se efectúa
después de las fiestas de carnavales, la segunda después de aquellas patrias, en agosto, y la última
después de Todos Santos (ceremonia a difuntos) en noviembre. La segunda instancia de decisión
es el Consejo de Autoridades y la tercera es el Gobierno Comunal compuesto por un corregidor y
un agente municipal que son elegidos por la Asamblea. El Consejo se reúne para tomar
decisiones y fiscalizar las actividades del corregidor, quien debe rendir cuentas de sus gestiones14.
Las características étnicas de la región no son en la actualidad propiamente originarias de
las zonas, ya que en el curso de la historia hubieron varios movimientos poblacionales dando
lugar a sucesivos mestizajes15. Lozano (1581) menciona que Lípez estaba poblado por pueblos
aymaras y, en menor medida, por urus. De manera coincidente, Jilamita y Soto (2005) señalan
que las familias de Potosí eran descendientes del Imperio Tiwanacota, el que también fue el
antepasado inmediato de los señoríos regionales aymaras. La movilidad de personas habría dado
lugar al cambio del idioma nativo aymara por el quechua –además del castellano–, aunque con la
bibliografía disponible no se puede establecer cómo, cuándo y por qué se dieron estas
transformaciones.
Por otro lado, la actividad económica predominante de la región ha sido la agropecuaria;
aunque con una producción de subsistencia dadas las zonas ecológicas existentes: los cerros –
faldas, laderas, quebradas y cimas–, y las pampas con pastos, tierras áridas y arena, teniendo
apenas un 20% de cubierta vegetal (Calla, 1987; Madrid, 1999). Además, Calla (1987) menciona
que San Cristóbal se ubica en un piso de vegetación denominado tundra árida, compatible con la
frecuencia de heladas y sequías.
La tenencia de la tierra es comunitaria (no hay títulos individuales); sin embargo, la
agricultura es explotada a nivel hogar bajo concesiones dadas por las comunidades (e.g.,
13
A inicios de la década de 1990 otros pobladores de San Cristóbal también se fueron y crearon un pueblo cercano llamado San
Joaquín (Muñoz-Reyes, 2007a).
14
La información ha sido obtenida de la entrevista realizada a un ejecutivo de la empresa y de Muñoz-Reyes (2007a).
15
Durante el Incanato, por ejemplo, se dieron muchos desplazamientos de población a quienes se conoce como mitimaes.
11
Rasnake, 1987; Muñoz-Reyes, 2007a). Los cultivos más importantes son la papa, la haba y la
quinua. La actividad ganadera consiste básicamente en la cría de llamas, ovejas y burros; los que
pastean libremente por las pampas y los cerros −de propiedad comunitaria− buscando agua y
alimento. La reducida cubierta vegetal es aprovechada con pastos, además de plantas
medicinales, ya que como menciona Calla (1987) “llueve un poquito menos y hay llamas que
empiezan a morir” (p. 10).
La minería ha sido otro rubro importante desarrollado por la población de San Cristóbal y
las zonas aledañas desde la colonia. En las últimas décadas, de acuerdo a los comunitarios, las
empresas más importantes fueron la Lipez Mining Company que trabajó desde la década de 1960
hasta principios de los años de 1970 y EMUSA –que cambió de razón social por Yana Mallcu–
cuyas actividades mineras comenzaron en la década de 1980 y finalizaron a principios de 1990.
Madrid (1999) señala también que existió una cooperativa llamada Litoral, organizada por los
propios habitantes de San Cristóbal en la década 1960, y que funcionó hasta alrededor de 1990
cuando las cotizaciones de los minerales producidos bajaron.
Otras actividades generadoras de recursos han sido el comercio y la artesanía utilitaria y de
herramientas utilizadas en las distintas labores (Madrid, 1999). Con todo, los pobladores se han
caracterizado por emigrar para generar recursos alternativos; como a Chile para trabajar en la
minería y la cosecha de frutas, y a Argentina para recolectar caña, algodón u otras labores
agrícolas (Corporación Regional de Desarrolo de Potosí, 1988).
III.3. La Empresa Minera San Cristóbal S.A.16
La iniciativa de la posible explotación minera en Nor Lípez nació en el año 1994, cuando se
conformó la empresa Andean Silver Corporation y su filial ASC Bolivia LDC con capitales
extranjeros que –en asociación con la compañía boliviana MINTEC– obtuvieron concesiones
mineras en la provincia. Posteriormente, en 1996, se creó la Apex Silver Mines Limited como
empresa norteamericana quedando como filial de ésta la Andean Silver Corporation.
Las primeras actividades de exploración se realizaron en 1996 con estudios de prefactibilidad (validación de reservas, ley de los minerales, etc.) que concluyeron en 1999. Una vez
realizados estos trabajos se creó la Minera San Cristóbal S.A. (MSC), como propiedad de la Apex
16
La descripción de la empresa ha sido obtenida principalmente de la información proporcionada por la página de la empresa
(www.minerasancristobal.com).
12
Silver Mines Limited, que absorbió las concesiones de la ASC Bolivia LDC y realizó todas las
gestiones e inversiones necesarias para la explotación.
Las inversiones iniciales más importantes fueron las construcciones del campamento
minero y de las carreteras (incluyendo dos puentes). Las obras posteriores consistieron en el
montaje de la infraestructura, la construcción de la planta y la preparación de la mina, y la
creación de una vía férrea para el traslado de minerales hasta Uyuni y posteriormente a
Mejillones (Chile) para exportarlos. Además, al sur de la planta procesadora se edificó una pista
de aterrizaje privada para contar con servicios de transporte aéreo.
Las actividades, no obstante, pararon durante 2001-2004 debido, entre otros, a los bajos
precios de los minerales en los mercados internacionales y a la falta de suministro de energía17.
En 2007 los trabajos de ingeniería fueron finalizados dando lugar al inicio gradual de las
operaciones mineras hasta llegar al 100% de su capacidad en 2009. En ese mismo año, la MSC se
convirtió en una filial de la Corporación Sumitomo de Japón; la que ya había comprado una
participación accionaria en 2006.
Las diversas obras y trabajos requirieron una inversión de USD 1,400 millones, lo que ha
permitido contar con tecnologías intangibles y tangibles altamente avanzadas comparadas con el
resto de la minería boliviana –donde en algunos casos aún se encuentran sistemas de explotación
coloniales−. La MSC trabaja con el método de minería a cielo abierto para acceder a depósitos de
minerales, plata, zinc y plomo, de gran volumen y baja ley para procesarlos y transformarlos en
concentrados. Además, la empresa cuenta con una gestión avalada con tres certificados: la
certificación ISO 9001 relativa a la gestión de calidad, la ISO 14001 asociada a la gestión
ambiental, y la OHSAS 18001 a seguridad y salud.
La MSC aumentó sustancialmente la producción minera boliviana. En 2008, por ejemplo,
la explotación incrementó alrededor del 50% de la plata y del zinc, y cerca del 75% del plomo
(Sanabria, 2009). La producción diaria llega en promedio a 1,300 toneladas de concentrados de
zinc-plata y 300 toneladas de concentrados de plomo-plata.
En materia de responsabilidad social, la MSC señala que busca una armonía con su entorno
y con las personas (comunidades) que viven en la región, reconociendo que esto es fundamental
para sus actividades. En este marco –y de acuerdo con las entrevistas realizadas– la minera
cuenta con una Superintendencia de Desarrollo Sostenible y Relaciones Comunitarias con tres
17
La empresa construyó 373 torres para conectar la mina a dos empresas generadoras bolivianas.
13
áreas: relaciones comunitarias, reasentamiento y mitigación de impactos de las actividades de la
minera y desarrollo sostenible.
IV.
Procesos de Relacionamiento y Conciliaciones
El caso comienza cuando la empresa Andean Silver Corporation llegó a realizar los
trabajos de prospección, contratando a algunos pobladores de la zona. En esta etapa hubo un
periodo de familiarización entre la empresa y la CSC, cuyo acercamiento fue más intenso cuando
las actividades de pre-factibilidad mostraron que era posible explotar minerales, pero que el
yacimiento se encontraba debajo del pueblo. Las siguientes subsecciones relatan esta historia,
basada principalmente en las entrevistas realizadas.
IV.1. Las Negociaciones y la Firma del Convenio Madre
De manera semejante a las situaciones que motivan un proceso de negociación, ambas
partes (jugadores) tenían intereses particulares y resultados esperados. Con todo, la historia va
más allá de un enfoque único de racionalidad y objetividad, ya que los aspectos socioculturales
también han tenido un papel importante para el entendimiento, los avances, la coordinación y la
firma del convenio madre.
Los intereses de la empresa fueron claros: explotar los minerales para obtener utilidades, lo
cual debía realizarse –por razones legales y de factibilidad del proyecto– con el consentimiento y
la aprobación de la CSC. En este marco, en 1998 la minera lanzó una propuesta base: trasladar el
pueblo y construir nuevas viviendas que serían más grandes, con mejores materiales, e incluirían
servicios sociales –agua, alcantarillado, energía eléctrica, etc.–; además de compensaciones a las
afectaciones y otras mejoras socioeconómicas.
No obstante, y a diferencia de lo que se podría pensar, la empresa no contaba con
habilidades formales ni experiencia en temas de relacionamiento y negociación con comunidades
altiplánicas. La política fue contratar a tres bolivianos: un profesional, que fue líder de sindicatos
obreros pero que no manejaba temas rurales; un ingeniero de minas que trabajaba en el Ministerio
de Minería, conocía la región y hablaba quechua; y un gerente de la Caja Nacional de Salud18.
Las razones de esta selección no habrían sido claras ya que uno de ellos comentó “¿Por qué me
metieron en la negociación? (...) tal vez solamente querían salir del paso [ya que] se encontraban
en la etapa de exploración”.
18
Posteriormente se habría contratado un famoso negociador español.
14
Los negociadores tuvieron un buen acercamiento desde los primeros contactos con los
comunitarios, aunque “ellos no querían que la empresa venga”. Ellos realizaron una serie de
reuniones con los comunitarios comunicándoles en qué consistiría la explotación minera y que
iría a mejorar su vida con el proyecto; en ingresos, en la provisión de servicios básicos y otros.
Uno de los negociadores señaló que el idioma fue un importante canal de acercamiento dadas las
expresiones propias de las lenguas; por ejemplo “calidad de vida” no es una frase conocida pero
podría ser entendida como “vas a vivir bien” que tiene una traducción directa en quechua. El
conocimiento del idioma nativo habría posibilitado una comunicación más fácil, clara y sencilla
con los comunitarios, inclusive porque el “quechua es bromista” e informal.
En el caso de la comunidad, los intereses nacen con la propuesta lanzada por la empresa,
aunque ciertamente no habría sido vista de manera positiva en sus inicios. Los entrevistados
comentan “nos decían que iban a devolvernos las casas y que íbamos a mejorar”; pero ellos,
principalmente los de la tercera edad, no creían “¿cómo se iba a trasladar el pueblo? (…) ¿llevar
la iglesia? ¿las cosas?”. Tampoco confiaban por las experiencias pasadas con otras empresas
mineras que venían y se iban, apoyaban muy poco al pueblo –básicamente con algunas fuentes
laborales– y, finalmente, lo dejaban vacío.
Con todo, las diversas reuniones que tuvieron con la empresa les dieron una “visión
diferente”: vieron que iba a ser grande, que habrían oportunidades de empleo y de desarrollo para
la comunidad, y también para la región, el departamento y el país. Ellos observaron que las
inversiones iban a ser mayores a los casos de las empresas anteriores; inclusive “llegaron a pagar
en dólares”. Los comunitarios comenzaron entonces con un “análisis frío” de la propuesta. Cabe
notar que ellos estaban, y continúan, muy bien organizados y han tomado decisiones de manera
colectiva –incluyendo a todos– sobre los temas de interés. En un principio eran cerca de 30 los
que se encontraban en el pueblo, pero en el proceso de negociación llegaron a ser 200 –habiendo
retornado de otras regiones–19.
Los comunitarios evaluaron su realidad: “hemos visto como alternativa que el proyecto
minero podía [hacer] que el pueblo ya no desaparezca”, ya que las personas estaban migrando a
Chile, Argentina y al resto del país porque no habían fuentes de trabajo y los jóvenes que salían
del colegio buscaban otra vida. La comunidad tenía épocas muy difíciles y regulares “la gente
estaba sumida en extrema pobreza al extremo casi (…) de llegar a cerrar las escuelitas (…) por
19
Actualmente San Cristóbal cuenta con cerca de 1,000 comunitarios.
15
falta de alumnos y acceso a caminos”; “queríamos estar cerca del camino principal”. Ellos
recordaron también que no eran atendidos por el Estado “hemos visto que a San Cristóbal no
llegaba ninguna comisión, ni autoridad, todos se pasaban directo”. Además, “nos dimos cuenta de
que nosotros no íbamos a poder explotar esta mina (…) por que el mineral no era en vetas”.
Los comunitarios tuvieron muchos debates y discusiones para ver si iban a aceptar ser
trasladados o no “unos no querían, otros querían (…) pero tampoco quisieron fácil (…), otros
pedían un mayor análisis, otros no”. Una preocupación era las áreas de pastoreo que se verían
limitadas con el proyecto y afectarían a algunos comunitarios; sin embargo, se optó por pensar en
el beneficio colectivo y no individual. Una segunda inquietud recaía sobre las personas de la
tercera edad ya que “con el traslado iban a sufrir”, “para algunos ancianos no es fácil moverse de
un lado al otro, otros no querían moverse”. Además, ellos fueron los más consultados porque “el
pueblo les pertenecía”, ya que habían trabajado en faenas20 realizando construcciones públicas.
Con todo, los ancianos −donde resalta el empuje de un “sabio”21− fueron también los que
motivaron “vamos hijos ya no suframos, tenemos que buscar el desarrollo de la comunidad”. Así,
los comunitarios consensuaron y decidieron aceptar para no perder la oportunidad; pero también
pusieron condiciones.
Las partes comenzaron entonces con el proceso de conciliación para llegar al convenio
madre. Los comunitarios comentan que empezaron las negociaciones con toda la experiencia que
tenían y de acuerdo a sus vivencias y costumbres (sin asesores ni abogados); algunos eran
dirigentes22, otros conocían como funcionaban las empresas mineras −por haber trabajado en
éstas o inclusive haberlas enfrentando por algunos problemas−, pero en general no eran expertos
en convenios. Un entrevistado recuerda que la empresa era accesible pero que también ponía
trabas a varias cosas.
Los comunitarios tuvieron una serie de reuniones “que vamos a decir, cómo vamos a decir,
que vamos a conseguir”. La discusión giró sobre varios aspectos fundamentales. En primer lugar,
la forma de traslado del pueblo fue debatida llegando a la decisión de realizarla en base a las
regulaciones estatales y a las tradiciones del pueblo, para lo cual se constituyeron varias
comisiones −catastro urbano, catastro rural, comisión de ubicación del nuevo pueblo, etc.−. En
20
Las faenas son días de trabajo que realizan los comunitarios de manera conjunta.
En la cultura quechua, como en otras del resto del mundo, las comunidades cuentan con “sabios” que son aquellas personas que
tienen sabiduría, conocimiento y capacidades para orientar a la comunidad. Las opiniones de estas personas son muy respetadas.
22
Entre los entrevistados uno señaló haber sido ejecutivo de la Federación Regional Única de Trabajadores Campesinos del
Altiplano Sud (FRUTCAS) y otro dirigente de la Confederación de Maestros Rurales.
21
16
segundo lugar, los comunitarios vieron la oportunidad de generar fuentes laborales para la
población activa de la comunidad, a fin de que aquellos que migraron retornen y los que se
encontraban en el pueblo tengan trabajo. La empresa les explicó que la explotación iba a
realizarse con una tecnología de punta; la respuesta fue “nosotros entonces no les servimos como
trabajadores”, “nosotros no sabemos nada de esa tecnología”. Por este motivo, las partes
acordaron que la empresa contrataría a las personas del lugar y las capacitaría.
En tercer lugar, los comunitarios evaluaron las compensaciones colectivas a partir de tres
propuestas: indemnización, renta vitalicia o una fundación. Las dos primeras tenían muchas
observaciones por sus bajos retornos en términos de: desarrollo, beneficiarios finales y
sostenibilidad (en el caso de la renta). La fundación fue entonces elegida, la que –después de
varias discusiones y búsqueda de orientación en torno a su finalidad– fue concebida para
constituir proyectos económicamente sostenibles en los rubros agropecuario, industrial y de
servicios, generando, entre otros, empresas que puedan sustituir en alguna medida a la minera
cuando cierre sus operaciones y retener a los comunitarios en el pueblo. Por último, ellos también
consensuaron sobre las compensaciones por las afectaciones a las zonas agrícolas, de pastoreo y
otras.
Los comunitarios recuerdan que todo el proceso “ha sido fregado, pero la visión ha sido
siempre trabajar por todos los comunarios, por la colectividad”, razón por la cual hubo consenso.
Además, ellos señalan que negociaron sin avisar a nadie “porque si hubiéramos avisado todos
hubieran querido su parte y este proyecto no hubiera salido”, ya que se conocía que otros actores
tenían sus intereses particulares, “dijimos primero hacemos la negociación aquí en la comunidad
y una vez que esté en producción empezamos a irradiar, y hacemos llegar a todos hasta llegar al
departamento (…) lo que se está haciendo ahora”.
Las discusiones y el proceso de negociación fueron acompañados con la realización de
varias ceremonias; que eran necesarias de acuerdo a las costumbres de la comunidad. Los
comunitarios hicieron misas al patrono San Cristóbal, rituales de perdón, khoas y oraciones
dando vueltas a la iglesia, en el cementerio, en los lugares sagrados, etc. Ellos señalan que a pesar
de que la población aceptara la propuesta, las costumbres podían hacer que esto no sea posible;
por ejemplo “la iglesia [de San Cristóbal] tiene 4 altares que pertenecen a los diferentes ayllus
que corresponden a [cuatro comunidades] San Cristóbal, San Juan, Pozo Cavado y Cocani”.
17
Después de aproximadamente tres meses de intensas negociaciones, las partes firmaron el
convenio madre en junio de 1998; el que fue homologado por el Estado.
IV.2. Traslado del Pueblo
Muñoz-Reyes (2007a) señala
que la ubicación del nuevo pueblo –
que se encuentra a 12 km del actual
campamento−, fue elegida tomando
en
cuenta
crecimiento
las
en
oportunidades
términos
de
de
proximidad a los medios de transporte
(vial y aéreo), del acceso al agua de
vertientes o subterránea y del espacio
Recuadro 4: Afectaciones y Compensaciones de Viviendas
Muñoz-Reyes (2007a) señala que los diagnósticos técnicos y acuerdos
finales entre las partes determinaron las características de las nuevas
viviendas (ver Tabla); lo cual, desde la perspectiva de los
comunitarios, fue realizada con base en la reposición y el esfuerzo de
la construcción de las casas anteriores, las características de los
hogares y la condición de familia activa en la comunidad.
Afectaciones y Compensaciones
Afectados
Compensación
76 propietarios de vivien- 76 viviendas de 94 m2 con 3 dormitorios con lotes de
das de más de 45 m2
450 m2 y servicios de agua, alcantarillado y electricidad
65 propietarios de vivien- 65 viviendas de 77 m2 con 2 dormitorios con lotes de
das de menos de 45 m2 450 m2 y servicios de agua, alcantarillado y electricidad
60 familias sin vivienda 60 lotes de 450 m2 y servicios de agua, alcantarillado y
electricidad
potencial de expansión. El nuevo asentamiento fue diseñado con la distribución de las viviendas,
incluyendo la selección de los materiales de construcción y el equipamiento de los servicios
básicos; para luego finalizar con el traslado, la entrega de equipamiento y la firma de escrituras
(ver Recuadro 4).
La iglesia fue trasladada piedra por piedra manteniendo las mismas pinturas, cuadros y
estatuas de santos y el cementerio fue llevado al nuevo pueblo con sus muertos; preservando las
características de sus construcciones. Con todo, el pueblo tenía algunos lugares, que incluían
formaciones rocosas, donde realizaban rituales que no pudieron ser trasladados, con excepción de
algunas piedras como la chupalla.
En junio de 1999 se trasladaron al nuevo pueblo. Un entrevistado recuerda “hemos salido
cargados de nuestros santos”, al bajar del viejo pueblo hablaban “se van a caer los tres gigantes 23
y nos va a tapar” y “todo el pueblo estaba susceptible”. Sin embargo, al llegar al nuevo pueblo y
ver que los tres gigantes no cayeron dijeron “esto significa que hemos hecho todos los actos
rituales y hemos venido con todo el permiso necesario”.
IV.3. Generación de Fuentes de Trabajo
Al parecer, el ingreso de lugareños a la empresa fue el tema más conflictivo entre las partes.
Los comunitarios recuerdan que en la etapa de construcción −alrededor del año 2006− tuvieron
23
Los tres gigantes son piedras que tienen forma de personas y son considerados los guardianes de San Cristóbal.
18
los meses más críticos, cuando el compromiso de contratar y capacitar a las personas de la zona
no se estaba cumpliendo; ya que habían pocos comunitarios trabajando en la empresa. Además,
con la finalización de esa etapa y el inicio de la explotación ellos estaban siendo despedidos, y las
nuevas contrataciones establecían procesos (entrevistadas, etc.) que estaban priorizando a
personas de otras regiones. Los comunitarios realizaron entonces marchas y manifestaciones para
que el convenio sea cumplido en ese punto.
Las tensiones aumentaron hasta que la empresa resolvió contratar a los comunitarios al
margen de los procedimientos: aquellos que no requerían capacitación adicional −choferes,
electricistas, etc.− fueron contratados directamente y los que necesitaban fueron primero
instruidos. Otros cuyos puestos demandaban mayor calificación fueron tomados como aprendices
y algunos de ellos pasaron cursos técnicos en la Fundación INFOCAL24 durante tres años antes
de trabajar, y los que tenían pocos años de escolaridad tuvieron ocupaciones de baja calificación,
donde se dio prioridad a las jefas de hogar. Con estas medidas las movilizaciones cesaron.
Posteriormente, las demandas laborales fueron atendidas con la creación de un sindicato (que se
encuentra en el marco de la Ley General del Trabajo y otras normas afines).
Algunos comunitarios señalan que se habría logrado contratar y capacitar a la gente, y
estiman que actualmente alrededor del 90% de los trabajadores, y 100% de los operadores de
maquinaria en la planta, son de la CSC y regiones aledañas25.
IV.4. Primeras Compensaciones
Las partes también trabajaron sobre los compromisos en torno a las compensaciones
colectivas e individuales. La fundación, formalizada como Fundación San Cristóbal, comenzó a
operar poco después de la firma del convenio madre, a pesar de que –como se señaló
anteriormente– la empresa paró por varios años.
La fundación arrancó con USD 2 millones de capital financiado por la empresa, y con 200
socios que eran los comunitarios que firmaron el convenio madre26; no obstante, sólo desde 2007
se habrían dado avances importantes. Entre las actividades más destacables está la constitución
24
Institución dedicada a dar cursos de formación y capacitación laboral (e.g., Muriel y Ferrufino, 2012).
Con todo, algunos participantes de los grupos focales hubieran querido que todos los miembros de sus familias sean
contratados.
26
La alta gerencia ha estado conformada por miembros de ambas partes: un Consejo de Fideicomisarios que tiene 3 presentantes
de la empresa y 2 de la comunidad, un Directorio con participación semejante a la anterior, dos síndicos, uno por cada parte, y el
Director Ejecutivo.
25
19
de tres empresas: de venta de gasolina y diésel, de mantenimiento industrial y obras civiles, y de
transporte logístico y de manejo de carga (ver Recuadro 5).
Recuadro 5: Historia de las Empresas de la Fundación
El Director Ejecutivo –sobre la empresa de mantenimiento industrial y
obras– cuenta que inicialmente trabajaron en el mantenimiento del
camino Uyuni-Abaroa “teníamos cero experiencia en mantenimiento de
caminos (…) alquilamos equipo, contratamos y capacitamos,
calificándolos con la misma minera (…), empezamos con todo el riesgo
(…) al municipio de Quemes le dieron y no pudieron, nosotros ahora
estamos tres años”. Actualmente la empresa cuenta con equipos propios
y personal capacitado, y tiene perspectivas de crecimiento.
La empresa de transporte y manejo de carga quería encargarse de la
logística de la MSC en esto “¿porque no podemos manejar?”, para lo
cual la MSC les respondió “¡compren su almacén, les vamos a dar,
implementen!”. Así se realizó el proceso de compra de las instalaciones
y equipos con una inversión de más de USD 0,5 millón, y se trabajó para
cumplir con las exigencias de la minera en medio ambiente y seguridad.
Actualmente la empresa tiene un avalúo de USD 1,3 millones y desea
trabajar con otras firmas además de la MSC.
La
fundación
realizado
aunque
proyectos
sin
mucho
también
ha
agrícolas;
éxito.
Un
entrevistado comenta que en sus
inicios consiguieron producir una
buena cosecha de hortalizas, pero
que estaba destinada a la empresa
que había entrado en receso en la
época; por lo que tuvieron que
vender en otras regiones sin poder
generar utilidades. Otra experiencia fue el cultivo de 15 has de quinua cuya producción
proyectada era de 200 quintales pero que llegó apenas a cinco por los granizos y heladas. El
Director de la fundación apunta la importancia de contar con capital, tecnología y recursos
humanos para planificar una producción agrícola de por lo menos 3 años.
Los retornos de las actividades de la fundación se han destinado a beneficiar a los socios y
a la comunidad; como en transferencias de dinero a las personas de la tercera edad (45 socios),
apoyo a programas de salud y educación y actividades culturales y pagos de gastos funerales,
entre otros.
Por otro lado, Muñoz-Reyes (2007a) señala que hubieron compensaciones monetarias sobre
las tierras agrícolas a las familias afectadas −basadas en precios que los campesinos utilizaban
para el trueque de una llama y en criterios técnicos sobre las características de los suelos− y sobre
tierras de pastoreo y crianza de ganado. Además, los rebaños fueron trasladados a serranías fuera
de la zona y se realizaron medidas para la provisión de agua. Con todo, algunos comunitarios
comentan que las afectaciones habrían provocado pérdidas de ojos de agua para el consumo de
las llamas, lo cual todavía no tendría una solución sostenible ya que ésta se provee mediante
cisternas.
20
En esta primera fase el proyecto afectó también sayañas 27 familiares de Vila Vila y campos
de pastoreo de Culpina K. Las negociaciones resultaron en compensaciones monetarias, tomando
en cuenta las costumbres de valoración de los terrenos así como ciertos parámetros más técnicos
(Muñoz-Reyes, 2007b y 2007c).
IV.5. Otros Acuerdos, Compensaciones y Medidas de Apoyo
La fase de construcción de la
infraestructura, entre 2004 y 2007, dio
lugar a nuevas afectaciones a San
Cristóbal, y Culpina K y Rio Grande,
requiriendo nuevos acuerdos entre las
partes; aunque cada comunidad decidió
negociar independientemente con la
empresa. En junio de 2007 se firmaron
Actas de Conciliación entre la MSC y
cada
comunidad
estableciendo
compensaciones por las obras de:
instalación de la nueva vía férrea que
pasaba por algunos terrenos de pastoreo
y áreas de producción agrícola de las
tres comunidades; campo de pozos de
Recuadro 6: Las Compensaciones
De acuerdo a Muñoz-Reyes (2007a, 2007b y 2008), la empresa
compensó con una especie de valor presente descontado de los
ingresos que los comunitarios dejarían de percibir por la producción
de quinua y la crianza de llamas durante los 17 años de operación
minera. Para ello se usó la “Guía de Cálculo del Lucro Cesante para
Tierras de Cultivo de Quinua” y la “Guía de Cálculo del Lucro
Cesante para Tierras de Pastoreo de Llamas” –procedimientos de
avalúo de tierras de pastoreo y agrícolas con pautas establecidas por
los comunitarios– que fueron aprobados por los representantes de
los comunitarios. La Tabla presenta los montos de las
compensaciones finales realizadas a las comunidades y los hogares.
Afectaciones y Compensaciones a las Comunidades (en USD)
Compensaciones e Indemnizaciones
Comunidades/Afectaciones
Comunitarias Individuales Total
San Cristóbal
Construcción de la línea férrea
46.858
18.000
64.858
Restantes obras
72.723
72.723
Culpina K
Construcción de la línea férrea
41.690
3.600
45.290
Restantes obras
290.000
5.000 295.000
Rio Grande
Construcción de la línea férrea
71.368
19.000
90.368
Fuente: Celis, R. (2007) “Negociación para las Compensaciones e
Indemnizaciones por uso de Terrenos”, Minera San Cristóbal S.A., Potosí,
Bolivia (extraído de Muñoz-Reyes 2007a, 2007b y 2008).
aguas subterráneas; tubería de conducción del agua hasta la planta; y tubería de procesamiento de
minerales en San Cristóbal y Culpina K (ver Recuadro 6) 28. Las compensaciones fueron
realizadas a las comunidades y a las familias afectadas por los 17 años de vida previstos del
proyecto (Muñoz-Reyes, 2007a, 2007b y 2008).
Con todo, las compensaciones más importantes habrían sido aquellas relacionadas con el
apoyo al desarrollo y la mitigación de impactos. Una entrevistada, funcionaria de la empresa,
comenta que las afectaciones son “uno de los aspectos más importantes y sensibles para todo
proyecto minero cuando interviene en una comunidad (…), entonces enmarcados en las
directrices del Banco Mundial OD 4.30 y OD 4.20 se comenzó este trabajo de intervenir y
27
28
Las sayañas son tierras otorgadas por la comunidad a las familias para que sean explotadas por un corto periodo.
Las Actas fueron homologadas ante la Superintendencia de Minas de Tupiza.
21
trabajar con las familias apoyándoles en planes socioeconómicos para restablecer sus medios
productivos, devolviéndoles lo afectado y apoyarlos tal vez en un poco más como dicen las
directrices (…). Esto se trabajó por que la empresa tenía préstamos grandes (…) entonces el
compromiso fue también hacer trabajo social con las comunidades para que no existan estas
afectaciones. De esta manera se comenzó a trabajar y ya ahora lo tomamos como políticas de
responsabilidad social” (ver Recuadro 7).
Recuadro 7
Resumen de la Directriz Operacional de Reasentamiento Involuntario del Banco Mundial (OD 4.30)
El Banco establece que sus prestatarios deben asegurar que toda la población desplazada por un proyecto de
manera involuntaria sea compensada y beneficiada con éste; con planes de reasentamiento que deben formar
parte de la formulación del proyecto y ser concebidos como programas de desarrollo para dar a los afectados
oportunidades y recursos de inversión suficientes.
Las personas desplazadas deben recibir: i) compensación por las pérdidas al costo total de reposición antes del
traslado; ii) ayuda con el traslado y apoyo durante el período de transición en el lugar de reasentamiento, y iii)
asistencia en sus esfuerzos por mejorar el nivel de vida, la capacidad de generar ingresos y los niveles de
producción anteriores, o por recuperarlos, como mínimo. Además, la comunidad debe ser alentada para
participar en la planificación y ejecución del reasentamiento.
Resumen de la Directriz Operacional de Pueblos Indígenas del Banco Mundial (OD 4.20)
El Banco Mundial busca que los proyectos de desarrollo financiados por éste logren que las poblaciones
indígenas afectadas reciban beneficios sociales y económicos culturalmente compatibles, y eviten o atenúen los
posibles efectos adversos causados por las actividades de los proyectos.
En este marco, los prestatarios deben formular un plan de desarrollo para las poblaciones indígenas que sea
coherente con la política del Banco, y basada en la participación razonada de los influenciados. El Plan debe
ser, entre otros, culturalmente apropiado de acuerdo a las preferencias locales, previsor en los efectos adversos
ocasionados por las actividades del proyecto, promotor del desarrollo social, económico y sostenible de acuerdo
a los usos y costumbres y con la finalidad de poder transferir –mediante capacitación y otros– la gestión de los
programas relativos a las poblaciones indígenas (para evitar dependencia).
En el tema de desarrollo la filosofía ha sido, en la medida de lo posible, apoyar a las
comunidades para que ellas sean las protagonistas principales de su desarrollo, a fin de no crear
dependencia con la MSC y para que las mejoras sean de largo plazo. Al respecto, un entrevistado,
comunitario de Vinto K (un pueblo cercano) y funcionario de la empresa, comenta “yo voy a
reuniones con los comunitarios (…) y les digo si yo quiero mejorar, quiero cambiar como
persona, o como familia, no le voy a pedir a mi vecino que me venga a cambiar, uno tiene que
tomar la decisión y decir yo voy a cambiar, yo voy a mejorar, sobre eso puede venir un apoyo
obviamente (…)”.
Las medidas en esta línea han sido: i) apoyo al desarrollo productivo mediante asistencia
técnica −en rubros como camélidos, quinua y turismo−, capacitación, promoción de
22
emprendimientos mediante fondos concursables, generación de ferias a la inversa 29, etc.; ii)
mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura comunal y de servicios básicos, incluyendo
proyectos de manejo de aguas y residuos sólidos, ii) apoyo para promover la educación y la
salud; y iv) fortalecimiento a las organizaciones comunitarias (Superintendencia de Desarrollo
Sostenible y Relaciones Comunitarias, 2012) 30.
Bajo la filosofía señalada, las partes han organizado también un Consejo Consultivo
formado por líderes de las comunidades31 para que el apoyo de la empresa no sea directo a las
diversas organizaciones sino mediante el Consejo. El Consejo lidera la elaboración participativa
de planes estratégicos de desarrollo −aunque todavía no están reconocidos por el Municipio− y
canaliza alianzas estratégicas con varias instituciones y la cooperación para realizar proyectos de
desarrollo con la colaboración de la empresa en temas de co-financiamiento, supervisión,
contratación de expertos, asistencia técnica, etc.
Con todo, todavía se observan temas sensibles como el medio ambiente y la provisión de
agua; lo que aparentemente se debe a tres aspectos: a los problemas usuales que la explotación
minera genera en este contexto –a pesar de las medidas de mitigación–, a la falta de información
–que habría mejorado en los últimos años– sobre estos temas, y al problema estructural de
carencia de agua en el lugar32.
IV.6. Avances en los Procesos de Relacionamiento
La percepción de todos los comunitarios entrevistados es que todo el esfuerzo valió la pena;
aunque las relaciones no habrían sido fáciles con la empresa “entendernos ha costado”. La MSC
ha construido un “brazo social fuerte” con muchos comunitarios trabajando en esto; “aunque con
debilidades como cualquiera”. Un entrevistado recuerda una anécdota muy interesante al
respecto: después de haber suscrito el convenio madre fue expuesto en un seminario en Uyuni
(cerca de San Cristóbal), donde participaron trabajadores de varias empresas mineras −Mallcu
Cota, Inti Raymi, COMIBOL, etc.− quienes se habrían burlado de éste “ustedes se han hecho
meter el dedo a la boca ¿cuándo en Bolivia se cumplen pues los convenios? (…) y nos trataron de
29
En estas ferias las firmas exhiben sus demandas de bienes y servicios a los productores para adjudicar contratos.
La empresa ha trabajado también mitigando los impactos sociales de sus actividades; apoyando a las personas afectadas de la
tercera edad mediante alimentos y cuidados especiales, previniendo problemas de alcoholismo, drogadicción, embarazos
prematuros, etc. y dando apoyo psicológico en casos necesarios.
31
Ellos son nombrados por las Asambleas: 3 miembros por la CSC, 2 por Culpina K, 1 por Rio Grande y 1 por Vila Vila.
32
Un comunitario cuenta que hubo un derrame que afectaba al rio, donde se movilizaron los equipos dejándolo supuestamente
limpio; sin embargo “no creímos (…) pensamos que el agua que corría por el río iba a quedar contaminada”; el gerente, después
de todos los controles ambientales, tomó el agua y dijo “¡esta agua ya es bebible y si muero quiere decir que les estoy mintiendo!
(…) y sigue vivo. Al ver eso todos perdimos susceptibilidad”.
30
23
todo (…) vende patrias”. “Después nuevamente nos reunimos y mostramos como se hizo cumplir
el convenio, y ellos se quedaron sorprendidos (…) ¡cómo han hecho este convenio tan lindo!”.
Otro comunitario señala también que
Recuadro 8: Licencia Social para Operar, LSO
De acuerdo a Thomson y Boutilier (s.f.), la LSO es la
aprobación continua de la población local y otros grupos de
interés sobre el desarrollo de un dado proyecto, y se evalúa a
partir de sus creencias, percepciones y opiniones mediante
instrumentos que los cuantifican. La obtención de la LSO
supone tres etapas: 1) legitimidad social, basada en normas,
legales, sociales y culturales, formales o informales, donde las
empresas deben comprender las “reglas del juego” locales y
socializar el proyecto; 2) credibilidad, creada mediante la
difusión constante de información clara y real, y el
cumplimiento de los compromisos formales con la
comunidad, con reglas, roles y responsabilidades bien
definidos; y 3) confianza, basada en una relación de muy alta
calidad, que necesita tiempo y esfuerzo para ser creada y
donde la empresa debe ir más allá de los compromisos
formales, creando oportunidades para colaborar y trabajar de
manera conjunta y generando experiencias compartidas.
De acuerdo a los autores, la clave para que una región otorgue
una licencia social es tener una forma adecuada de capital
social dentro de su estructura de red para el efecto. Con todo,
cada comunidad tiene inquietudes e intereses particulares que
pueden formar la base de relaciones con la empresa, crear
capital social y, en su momento, la LSO. En este marco, la
empresa debe realizar estudios sociales para comprender la
estructura social, inquietudes y visiones de los varios actores
de la red, e inclusive para focalizar esfuerzos.
hasta ahora son ellos los principales
protagonistas de las negociaciones con la
empresa por que perciben que tienen
intereses que solamente ellos ven; ya que,
por ejemplo, los recursos tributarios
generados
por
la
MSC
estarían,
aparentemente, llegando marginalmente a
la comunidad y a la región, a pesar de que
por Ley les corresponden transferencias
directas (e.g., Muriel 2011).
Desde la perspectiva de la MSC, un
entrevistado comenta que hoy en día la
empresa cuenta con licencia social, que
desde su punto de vista no es más que “ser
amigo”; pero reconoce que “la empresa
tuvo varias caídas” y que para lograr esta licencia han pasado muchas cosas. De acuerdo a esta
teoría la obtención de la licencia parte de la “legitimidad social”; que si es aprobada debería
seguir la “credibilidad” para finalizar con la “confianza” (ver Recuadro 8). Bajo este enfoque él
evalúa que las relaciones con las comunidades fueron cíclicas: un buen periodo cerca de 19982000 donde se llegó hasta la confianza, pero que cayó después perdiendo inclusive la
credibilidad. Con el receso de la empresa se realizaron acercamientos con las comunidades hasta
llegar una vez más a la confianza en 2005, aunque en 2005-2006 se produjeron nuevamente
desencuentros. En los años posteriores hasta la fecha se habría trabajado llegando a una mejor
relación y entendimiento con las comunidades. En todos los casos, la poca comprensión del tema
sociocultural por nuevas gerencias habría sido el factor crítico para los distanciamientos.
El entrevistado señala que el éxito para que las relaciones persistan es que la empresa ha
sabido escuchar “el secreto es saber escuchar”; además han aprendido que los temas sociales son
24
fundamentales para el desarrollo del proyecto. Él recuerda, por ejemplo, que antes habían dos
comedores que separaban a los obreros de los ejecutivos, dos colores de cascos (amarillos y
blancos) de acuerdo a normas internacionales, y un tratamiento vertical en las relaciones
laborales; pero que los trabajadores, mayormente de las comunidades, realizaron varias protestas
porque veían que esas divisiones eran discriminatorias e inequitativas. La MSC analizó y accedió
a los reclamos creando un solo comedor, permitiendo cascos de un color y promoviendo una
mayor comunicación entre funcionarios de diversas jerarquías. Un comunitario comenta también
que después de varios reclamos la empresa accedió a abrir sus servicios de salud a todo el pueblo,
residentes y no residentes, y no solamente a sus trabajadores como estipula la ley.
Con todo, los procesos de
relacionamiento
demandado
habrían
más
acciones
conduciendo a la generación de
instancias
de
comunicación
y
herramientas socio-analíticas. Por
un
lado,
la
comunidades
empresa
y
discutieron
las
la
creación del área de relaciones
comunitarias a fin de generar una
mejor comunicación entre ellos33.
Por este motivo, la empresa han
contratado comunitarios, llamados
enlaces, con el fin de rescatar las
necesidades,
preocupaciones
y
solicitudes de las comunidades, así
Recuadro 9: Histórica de un Enlace
Un enlace, con 30 años de experiencia como dirigente de
organizaciones sociales, cuenta su historia: las relaciones con las
organizaciones deben realizarse de manera estratégica, llegando
poco a poco, apoyando para que sus necesidades sean satisfechas
y para que los proyectos que desean se realicen, “cuando yo llego
se alegran (…) me creen, nunca les engañé ni estafe, siempre dije
se puede o no se puede (…) cuando se promete algo y no se
cumple nunca más se llega por que se ha perdido credibilidad
(…). A veces me riñen (…) yo les escucho no les respondo ese
ratito” y después que han dicho todo lo que querían se buscan
soluciones “emprendemos camino y otra vuelta amigos”. “Tengo
carácter (…) cuantos bloqueos he ido a pararlo”; por ejemplo,
aquí hay varias cooperativas de transportes de carga que se
pelean entre ellos para trabajar con la minera y “eso tienes que
mediarlo”. Un día una de las cooperativas estaba reunida con el
propósito de bloquear “yo me fui a la reunión (…) y les digo cual
es el problema”, ellos estaban disconformes con la empresa, “me
comprometo a canalizarles una reunión pero paremos, después
(…) con bloqueo o sin bloqueo igual tenemos que sentarnos en la
mesa para darle un solución, mejor es ahora; ustedes pierden,
nosotros perdemos” y en tres días hubo una solución definitiva.
“La gente entiende, el problema a veces (…) no les damos
atención (…) importancia y reniega (…). El trabajo, y el apoyo,
con las autoridades y las organizaciones son permanentes”.
como de otros grupos de interés para la MSC (comunidades cercanas, organizaciones sociales,
instituciones públicas, etc.), y servir como canales de relacionamiento y mediación (ver Recuadro
9). Los enlaces han sido elegidos por las comunidades −en las Asambleas Generales− de acuerdo
33
El área nació como relaciones industriales pero por la demanda de las comunidades fue llamada “relaciones comunitarias”;
teniendo actividades parecidas a algunas experiencias de empresas mineras en países como Perú.
25
a su liderazgo y la confianza que tienen con éstas, siendo el vínculo de información y
comunicación real y continuo entre las partes.
Adicionalmente, la empresa construyó tres instrumentos para un mejor conocimiento y
relacionamiento con los grupos de interés; todos con base en información proporcionada por los
enlaces. El primero nace de la necesidad de evaluar cuantitativamente esta información tanto para
comprender mejor las percepciones de los actores como para evitar conflictos que afecten a la
MSC –como el bloqueo de alrededor de 20 días realizado a la línea férrea cerca de la frontera con
Chile–. En este marco, la minera desarrolló durante casi dos años el “cuadro de eventos” que
consiste en la traducción de la información cualitativa a otra cuantitativa de tal manera que el
evento se convierte en un índice periódico –ya que la información llega cada día– que es
graficado. Así, la evolución de un evento puede ser monitoreada permitiendo generar “alertas
tempranas” para realizar las medidas preventivas necesarias (reuniones con líderes, etc.) en caso
de que sea negativo; buscando que se torne neutro o positivo y que no se vuelva conflicto social.
Cuando esto no es posible, el evento se convierte en un riesgo social y requiere mayor análisis
para poder solucionar el potencial problema.
El segundo instrumento busca conocer mejor las características de los grupos de interés
mediante el mapeo de actores C.L.I.P. (Colaboración/Conflicto, Legitimidad, Intereses y Poder)
desarrollado por Chevalier y Buckles (2011); que ha sido adecuado a la forma de trabajo de la
empresa. Esta herramienta permite, entre otros, evaluar la relevancia de un dado stakeholder para
la empresa, así como su “posición” ideológica, política, etc. (altamente bloqueador – alto apoyo)
y su “comportamiento” (altamente satisfecho - altamente insatisfecho) hacia la MSC; lo que les
permite tomar medidas para promover un “comportamiento” positivo (ya que la “posición” no
puede ser cambiada).
Por último se ha construido un mapa de redes sociales que permite entender las relaciones
entre los grupos de interés para avanzar en un fin común −que se contemplaría en la planificación
estratégica ya discutida−. La MSC argumenta que habría roto los lazos de supervivencia entre las
comunidades al marcar diferencias socioeconómicas entre éstas, por lo que decidió volverse en
un actor social más, colaborando en temas de desarrollo no solamente a las comunidades
afectadas sino a toda la zona; mediante alianzas estratégicas, fortalecimiento institucional,
capacitación, asistencia técnica, etc. Con todo, el mapa ha mostrado que la MSC no solamente
forma parte de la red sino que se encuentra en una posición central; lo cual respondería al hecho
26
de que se la ve más como una institución pública que como una empresa privada34, por lo que se
estaría buscando un mayor protagonismo de alguna instancia pública como la Alcaldía de
Colcha K.
Los instrumentos señalados han permitido que la MSC pueda mantener y mejorar su
licencia social. Un entrevistado comenta que esto es un trabajo de cada día ya que se puede
perder en un instante “por ejemplo, que vaya un trabajador y pise la llama querida del líder pone
en riesgo el proyecto (…) el diablo está en los detalles, además es una cultura que no olvida hasta
el día de su muerte”. Él recomienda que las negociaciones vayan antes de la explotación, para
rayar bien la cancha, y focalizarse primero con las comunidades de impacto directo; buscando
siempre el respeto mutuo, entendiendo las costumbres y las tradiciones, comprendiendo como se
relacionan con terceros, escuchándolos, adaptándose y buscando buenas relaciones, aplicando
medidas como las directrices del Banco Mundial y tomando el tema social en serio “si queremos
entender al área rural hay que desoccidentalizarnos”.
V.
Inclusión Social
Las relaciones entre las partes han llevado a un proceso de inclusión social, donde –de
acuerdo a los antecedentes anteriores– la misma CSC habría buscado “vivir bien”. Las
percepciones de estos cambios han sido recabas de los grupos focales realizados –además de
algunos comentarios rescatados de las entrevistas– que son narrados a continuación.
¿Cuáles eran las características socioeconómicas de la Comunidad de San Cristóbal antes
de la llegada de la MSC?
Los pobladores se dedicaban principalmente a la agropecuaria en pequeña escala; ya que la
minería era importante pero cíclica. Un participante trabajaba en la minería pero con la caída de
los precios su empresa quebró y perdió su empleo; aunque tuvo una indemnización que le
permitió ir a estudiar a la normal de Llica35. Con todo, para él esa caída en la actividad minera fue
una experiencia amarga.
La mayor parte de ellos señala que la vida en la comunidad era dura y que al terminar la
escuela no tenían muchas oportunidades económicas en San Cristóbal. Los pobladores
empezaban a trabajar desde temprana edad, algunos ayudando a sus padres en la agricultura,
34
En la encuesta realizada por Boutilier (2009), por ejemplo, los stakeholders propusieron medidas como: la MSC debe
desarrollar servicios básicos (gestión de basura, residuos, asfaltado de caminos, etc.), debe apoyar a 52 comunidades con un plan
integral de desarrollo de largo plazo y proporcionar especialistas técnicos.
35
La normal Franz Tamayo de Llica se encuentra en el Municipio del mismo nombre, al noreste de Colcha K.
27
ganadería y recolección de leña, otros en las pocas actividades que había en la comunidad y en
los alrededores, como la explotación de estuco y minerales. El comercio se realizaba
precariamente. Un participante iba en caravanas de arrieros de llamas que llevaban sal del Salar
de Uyuni a Tarija para cambiarlo por maíz en un viaje que duraba tres meses. Otro comunitario
recuerda que fue parte de una caravana de burros que transportaba lana de llama a Argentina para
intercambiarla por harina.
Los retornos generados por las diversas actividades eran, en general, escasos. Una persona
que trabajaba en la Cooperativa Litoral obtenía un salario de subsistencia, pero en otras épocas
comió lagartos y víboras que atrapaba. Otro participante comenta que a pesar de que todos tenían
para comer, no tenían dinero para comprar ropa y por ello usaban ropa muy modesta.
Las emigraciones eran usuales; en busca de empleos y/o mayores estudios. Muchos
mencionan que al terminar la escuela los varones se presentaban al cuartel (por la falta de
oportunidades laborales), y uno señala que después del cuartel las mejores opciones eran migrar a
Chile, Argentina u otros lugares del país. Aún revelan que algunos tienen carnet de Chile,
Argentina e inclusive de España. Entre los participantes, uno habría migrado a Calama, Chile,
para trabajar en construcción; otro a Uyuni para trabajar y estudiar, muchos fueron a la normal de
Llica y un último fue a las azufreras de Chile por 20 años.
Algunos señalan que quedaban muy pocos habitantes y el pueblo se vaciaba. Uno repitió un
curso de primaria para evitar que se cierre la escuela porque tenía muy pocos alumnos. En
general, los hijos se quedaban en el pueblo para ir a la escuela; mientras los padres estaban en las
estancias y solo iban al pueblo para fechas importantes; como para las fiestas patrias o las
religiosas, y para la Asambleas Generales –donde discutían el desarrollo del pueblo “cómo iba a
sobrevivir (…), cómo iba a tener la infraestructura”.
En cuanto a los servicios sociales, los pobladores tenían algunos servicios básicos pero que
habrían sido de mala calidad “no había baño ni alcantarillado pero se usaba el lecho del río (que)
en época de lluvias limpiaba todo”. Una empresa minera proveía electricidad al pueblo una o dos
horas pero en general usaban mecheros a querosén, leña y velas, “los viejos estaban
acostumbrados a cocinar a leña, las casas eran de color negro pero calientes”, y el agua potable
era obtenida de piletas públicas. Con todo, el pueblo contaba con infraestructura educativa y una
posta de salud.
28
Ellos recuerdan también que todos hacían faenas comunales, incluso los menores, logrando
construir algunas infraestructuras como la escuela y el colegio; y que no había instituciones de
apoyo como las Organizaciones no Gubernamentales.
¿Cuáles han sido las características socioeconómicas de la Comunidad San Cristóbal con
la vigencia de la MSC?
Los comunitarios –en diferentes grados– reconocen que han habido cambios
socioeconómicos relevantes con la llegada de la MSC. Un entrevistado señala que “el impacto
social y económico es fuerte, muchos no recibían más de Bs. 200, 300, ahora reciben miles”.
Aunque no mencionaron sus ingresos laborales actuales señalan que están mejor, especialmente
los que trabajan en la MSC; también ahora “hay dinero y ahorros” y “algunos compran casas en
otras ciudades”.
Las actividades agropecuarias continúan, aunque al parecer en menor medida, pues varios
miembros de la comunidad trabajan en la MSC o en actividades terciarizadas por ésta. Muy
pocos han mencionado estar actualmente cultivando o criando animales. Además, la propia
dinámica de la empresa también ha favorecido otras actividades como el comercio; aunque hoy
en día habría también más competencia.
La generación de oportunidades laborales de la MSC ha sido significativa. Ninguno ha
mencionado que los jóvenes migren y una persona cree que el proyecto minero fue importante
para que los hijos no se vayan. Además, algunos observan que el pueblo está creciendo y hay
inmigración. La MSC habría traído una forma de trabajo mucho más moderna, con nuevas
tecnologías, conduciendo a un nuevo esfuerzo de adaptación pero también a una apertura hacia
ésta. Muchos comunitarios, principalmente los que trabajan en la MSC, han tenido diversos
cursos de capacitación.
Los jóvenes ahora estarían mejor “antes era fregado no había hojas de cuaderno, teníamos
que hacer de papel periódico, lo que encontraba (…) ahora la gente tiene recursos económicos”.
No obstante, algunos de ellos no estarían aprovechando estas oportunidades; por ejemplo, de
estudiar más “salen bachilleres (…) quieren trabajar en la minera”. Además, algunos padres
tampoco les estarían dando la atención adecuada a sus hijos.
29
En materia de servicios sociales, varios de los presentes en los grupos focales mostraron
estar satisfechos con los servicios. Ellos comentan que antes algunos maestros eran interinos36
pero ahora ya no, y que, aunque había una posta de salud, tenían limitaciones en su acceso o no la
usaban; situación que estaría cambiado. Además, ellos observan que a las personas les gusta tener
celular, ver televisión, acceder a internet, etc.37
Con todo, algunos mencionan que el cambio a un nuevo pueblo no ha sido fácil pues ha
implicado adaptarse a un nuevo lugar, pero sobre todo dejar un sitio querido que ha sido
extrañado, principalmente por las personas de la tercera edad; un participante comenta “llorando
he bajado”. Las casas ahora son más grandes, con mejores materiales de construcción; pero más
frías que las que tenían antes y donde los techos de paja y paredes de adobe permitían conservar
el charque y la papa. Además, en algunos casos la producción agropecuaria es más difícil pues el
pueblo está más lejos de las estancias.
Otros participantes muestran su preocupación sobre los problemas de contaminación
asociados a la explotación minera y de carencia de agua. Algunos sienten que hubo un
distanciamiento con la nueva empresa Sumitomo y que les gustaría mejorar las relaciones; y
comentan que cuando se pide recursos para el desarrollo de la comunidad ellos dicen que pagan
impuestos que deben llegarles. Ciertos comunitarios también observan que en el campamento de
la MSC se tienen mayores beneficios. Sin embargo, otros señalan que no buscaron vivir ahí
porque cuando se cierran las minas los trabajadores se quedan en la calle, “ahora la gente está
establecida (…) cierra la mina pero ya tiene casita”.
Por último, los participantes muestran también su preocupación sobre el futuro del
proyecto. Ellos saben que la explotación de la MSC se acabará, por lo que “deben estar
preparados”; y están buscando iniciativas para hacer sostenible el desarrollo de la comunidad; por
ejemplo, asfaltar la carretera que une al nuevo pueblo con el corredor que va a Chile por Abaroa
con los tributos que paga la MSC, que permitiría trasladar la feria38 de esa localidad a San
Cristóbal por su conexión caminera con Argentina y Chile.
¿Qué transformaciones socioculturales hubo con la presencia de la MSC?
Los habitantes de la CSC, como en el mundo andino, cuentan con muchas tradiciones y
costumbres; algunas de las cuales se habrían modificado con la presencia de la empresa. Las
36
Estos profesores no son normalistas, e inclusive algunos no son bachilleres.
Cabe notar también que la MSC realizó inversiones para el acceso a telecomunicaciones.
38
Esta feria es importante por el comercio de y hacia Chile y Argentina.
37
30
organizaciones sociales han sido mantenidas en el tiempo por la unidad de los comunitarios.
Algunos entrevistados comentan que es importante mantener esta estructura, lo que habría sido
otra razón de porque no fueron campamento minero; donde tendrían todos los servicios pero
desaparecerían las autoridades comunitarias.
Las faenas continúan pero son diferentes: antes todos trabajaban en alguna labor ahora son
aportes de dinero. Con todo, las faenas de campañas de limpieza con las señoras todavía existen.
El ayni –una forma de trabajo de reciprocidad donde un grupo de comunitarios ayuda a cada uno
en labores como las agrícolas– estaría siendo escasamente practicado.
Las fiestas religiosas continúan, con la devoción y la fe de los pasantes39; aunque sus
características han cambiado, ya que representaban un encuentro entre amigos con todos
apoyando en la logística (organización, servicios de comidas, música con zampoñas, etc.)
Actualmente las fiestas son más ostentosas, con conjuntos profesionales de música, y donde
participan inclusive personas desconocidas.
Varios
elementos
−piedras
y
lugares− donde se realizaban rituales se
perdieron ya que estaban en el antiguo
pueblo. Un entrevistado comenta “adentro
teníamos bonitos lugares que ni nosotros
conocíamos”; por ejemplo, en una cueva
había asientos de piedra tallados y una
mesa que servía como aula de clases, “eso
había sido llamado cabildo de los antiguos
(…)
nosotros
deteriorado”.
inclusive
Actualmente
hemos
se
han
adecuado lugares para hacer los rituales,
Recuadro 10: Histórica de un Lugar de Ritos
Un lugar que todavía persiste es Hiru Cancha (corral o
cerro de paja) donde se hacen rituales para conocer
cómo será el clima a lo largo del año. En un sitio
completamente seco hay un hueco en el que se hacen
ofrendas de sangre de llama; chorreando ésta al hueco.
La sangre es retirada una vez que está seca e
inmediatamente tapada con un awayo (tejido) verde;
después de 30 a 40 minutos se destapa y se ve el hueco:
si está lleno de agua quiere decir que será buen año con
abundante lluvia y si está con poca agua que habrá poca
lluvia. Uno de los entrevistados comenta que fue
corregidor, por lo que tenía que participar en el ritual,
pero que no creía hasta que se convenció después de
cuatro veces de haber participado “me quedé
sorprendido (…) debe haber alguna explicación”. Los
comunitarios decidieron no trasladar el lugar porque el
ritual y sus resultados “no serían lo mismo”.
aunque ya no tendrían los mismos efectos (ver Recuadro 10).
Por último, los nuevos jóvenes tienen otras inquietudes. Aquellos que volvieron no se
identifican como comunitarios y la mayoría no está interesada en participar en reuniones ni
asambleas; aunque asisten más a las fiestas. Ellos tienen más dinero pero menos orientación
39
Los pasantes, o prestes, son los principales responsables de la organización de las fiestas.
31
familiar, y acceden a los medios de comunicación lo cual cambia los usos y costumbres de la
comunidad; por ejemplo, las mujeres ya no quieren usar pollera.
V.1. Análisis Cuantitativo
La Tabla 1 presenta los indicadores proxy de no-inclusión social, estimados con los datos
de los censos oficiales de 1992, 2001 y 2012 para San Cristóbal y las restantes comunidades de
influencia.
En el año 1992 se observa que la mayor parte de los hogares (cerca al 100%) cuentan con
deficientes características de vivienda y carencia de servicios básicos, mientras que los
indicadores educativos de no-inclusión no son tan altos. Los porcentajes caen en 2001,
principalmente para San Cristóbal: en 1992, por ejemplo, ningún hogar tenía agua potable ni
alcantarillado en el hogar en la CSC, mientras que en 2001 solo el 13,4% carecía de agua potable
y el 35,5% de alcantarillado. En general, con excepción de las variables educativas, estas mejoras
se asocian directamente con el traslado del pueblo.
A nivel agregado la media geométrica para la CSC cae de 74,9% a 20,4% mostrando que
los problemas de exclusión y pobreza disminuyen. Además, el crecimiento de la población en los
dos años censales llega a 587,4% convirtiéndose en la comunidad con más habitantes
comparativamente a las restantes.
Tabla 1: Indicadores de No-inclusión Social en las Cuatro Comunidades de Influencia
(En porcentajes
Año 1992
Año 2001
Año 2012
Indicador
San Cristóbal Otras(3)
San Cristóbal
Otras(3) San Cristóbal Otras(3)
Analfabetismo(1)
29,9
22,1
7,6
8,8
6,3
6,8
Inasistencia escolar(2)
41,7
32,1
9,0
13,3
5,5
7,2
Con pared de adobe
94,4
77,9
30,0
98,7
45,4
81,3
Con techo de paja
94,4
90,6
13,4
66,4
0,9
11,5
Con piso de tierra
89,5
87,4
25,3
71,7
5,3
16,2
Sin agua potable
100,0
88,3
13,4
13,0
8,8
14,9
Sin alcantarillado
100,0
100,0
35,5
100,0
30,3
57,2
Sin electricidad
100,0
100,0
90,8
87,9
1,5
2,0
Media geométrica
74,9
66,6
20,4
39,8
6,4
13,7
Población Total
143
906
983
1117
1530
1708
Fuente: Elaboración propia con base a datos del Censo de Población y Vivienda del Instituto Nacional de Estadística para 1992,
2001 y 2012.
Notas: (1) El porcentaje de analfabetos corresponde a la población de 15 o más años edad; (2) el porcentaje de inasistencia
escolar corresponde a la población de 6 a 18 años; (3) incluye Vila Vila, Culpina K y Rio Grande.
Los problemas de exclusión y pobreza disminuyen aún más en 2012. En este año, por
ejemplo, apenas el 0,9% de los hogares de la CSC tiene techo de paja, el 1,5% carece de
electricidad, el 5,3% cuenta con piso de tierra y el 8,8% no tiene agua potable dentro de la casa
32
(aunque sí la obtiene mediante piletas públicas y cisternas). Además, la media geométrica llega a
valores bajos de no-inclusión social: el 6,4% en la CSC y 13,7% en el resto de las comunidades.
En ambos casos el crecimiento poblacional también es importante entre 2001-2012.
Las mejoras en el último periodo inter-censal pueden reflejar varios aspectos, entre ellos,
las acciones del Estado, la mayor dinámica económica en la región asociada a las operaciones de
la MSC, y algunos proyectos privados específicos de apoyo a las comunidades, incluyendo los de
la MSC.
VI.
Reflexiones sobre el Caso e Implicaciones para Políticas Públicas
El estudio ha sido desarrollado usando el método de casos (e.g., Kennedy y Scott, 1985;
Yacuzzi, 2005). Bajo este marco, la historia sugiere que es posible generar sinergias positivas
entre empresas mineras y comunidades afectadas por éstas; donde ambas partes habrían obtenido
beneficios netos positivos y mantenido relacionamientos hasta la fecha. Sin embargo, el proceso
de negociación, hasta la firma del convenio madre, fue arduo e implicó meses de intensas
negociaciones; una vez que las partes debían renunciar a algún interés para llegar a una mayor
utilidad. Al final, la comunidad asumió los costos asociados al traslado del pueblo y otras
afectaciones a fin de contar con mejores condiciones socioeconómicas, y la empresa se
comprometió a trabajar en reasentamiento, mitigación de impactos y otras actividades de apoyo
para poder sustraer minerales, venderlos y generar beneficios.
Figura 1: Esquema del Juego Cooperativo
Convenio Comunidad SC - Empresa
A partir de la SATISFACCIÓN DE INTERESES de las partes (maximización de
utilidades interrelacionadas) sobre el “CONSUMO” en:
Factores que agregan
 Creación de empleos (para que la
CSC
no
desaparezca)
y
capacitación
 Desarrollo de la CSC (región, país)
para salir de la pobreza; con la
Fundación, proyectos y la misma
actividad
 Nuevo pueblo cerca del camino,
con mejores condiciones y
preservando la iglesia y el
cementerio
 Medidas para mitigar impactos
Factores que agregan
 Contar con la zona para la
explotación minera
Comunidad
San
Cristóbal
Estado
Factores que disminuyen
Empresa
Factores que disminuyen
- Traslado del pueblo
- Alejamiento de zonas agropecuarias
33
- Costos de construcción el
nuevo pueblo, traslado de la
iglesia y cementerio
- Costos asociados a los
restantes proyectos de
apoyo y mitigación de
impactos
El resultado señalado sienta sus bases en la teoría descrita: ambos jugadores son racionales
y objetivos y se enfrentan a un escenario donde sus utilidades se hacen interdependientes, así que
buscan un convenio que satisfaga de mejor manera sus intereses (siendo mejor a la opción de
ningún acuerdo) a partir del “consumo” de ciertos factores. Además, cabe destacar que la
información dada por la empresa a la CSC sobre las ventajas del proyecto habría sido
fundamental para comenzar el mismo proceso de negociación. La Figura 1 resume el juego
cooperativo entre las partes, donde el poder de negociación desde un punto de vista objetivo
radica en las bases legales establecidas por el Estado, descritas anteriormente, así como en las
formas de hacer prevalecer sus intereses.
Con todo, los comportamientos socioculturales (y aparentemente psicológicos) de las partes
también han sido importantes para llevar adelante las negociaciones y los acuerdos. En el caso de
la CSC destacan los siguientes aspectos. Primero, la cohesión social, asociada a una forma de
organización donde los intereses y las decisiones colectivas primaron sobre las individuales 40; y
que aún habrían sido salvaguardadas con la exclusión de terceros ajenos a la comunidad –que
habrían participado como jugadores adicionales con objetivos propios haciendo mucho más
complejas las conciliaciones y probablemente imposibilitando algún acuerdo−41. Así, esta
pequeña comunidad muestra un tipo de gobernanza sólida, con códigos de conducta y jerarquías
respetadas. En este contexto resalta también el empuje de las personas de la tercera edad que
habrían tenido una posición altruista (e.g., al preocuparse por la población activa y no por su
bienestar individual), a pesar de que eran los más afectados con el traslado del pueblo. Además,
cabe resaltar los factores culturales en la toma de decisiones, como las ceremonias tradicionales y
religiosas practicadas, que darían una mayor unidad a la comunidad.
Segundo, el contacto que han tenido con otras regiones, principalmente por las
emigraciones, lo que les habría dado una visión más amplia y mejor entendimiento de su
situación socioeconómica, así como una posición más emprendedora para generar su propia
inclusión social. Tercero, la experiencia en actividades mineras les habría permitido entender
mejor el proyecto y sus posibles retornos, aunque también habría generado cierta desconfianza en
40
Además cabe recordar que eran solamente 200 comunitarios.
Este comportamiento puede ser entendido en la teoría de juegos cooperativos siguiendo la analogía sobre la división de una
torta: dos jugadores podrán tener mayores porciones que tres o más sobre la misma torta.
41
34
sus inicios por explotaciones mineras pasadas42. Por último, las habilidades sindicales de algunos
miembros que, a pesar de ser empíricas, posicionaban mejor a la comunidad en las negociaciones.
En el caso de la empresa resaltan las aproximaciones a las poblaciones afectadas desde la
etapa de exploración (reforzadas con empleos para los comunitarios); las que parecen ser
fundamentales para establecer un proceso de familiaridad y confianza entre las partes. Además, la
contratación de negociadores que, si bien no eran expertos, tenían apertura para entender y
adecuarse a las culturas afectadas y generar desde aquí acercamientos más horizontales y
amigables –como el conocimiento del idioma nativo–.
Así, el proceso de negociaciones hasta la firma del convenio madre habría sido posible por
las ventajas socioeconómicas percibidas por las partes, pero también por favorables bases
socioculturales (y psicológicas). A este escenario se agregaría el respeto mutuo entre las partes,
que habría primado hasta la fecha a pesar de ciertos desentendimientos.
En el avance del relacionamiento y nuevos acuerdos ambas partes aprendieron a conocerse,
entenderse y adaptarse –cambiando probablemente ciertas convenciones– generando empatía, lo
que habría sido fundamental para que las relaciones no se quiebren y que el proyecto continúe
para beneficio de los actores; llevando inclusive a que la MSC forme parte de la red social de la
región. Al respecto resaltan los comentarios de la empresa “si queremos entender (…) hay que
desoccidentalizarnos” y “el secreto es saber escuchar”. Además, este proceso ha implicado la
construcción de confianza y su mantenimiento (licencia social) pese a sus altas y bajas; donde la
MSC ha promovido una interesante relación con las comunidades con la presencia de los enlaces
y un sofisticado manejo de información diaria sobre éstas.
Con todo, cabe notar que la CSC ha utilizado activamente diversos medios de presión
(protestas, marchas y otros) como formas de poder para hacer prevalecer sus derechos y
requerimientos; lo que es muy común en la sociedad boliviana, y muestra en este caso también la
conducta de cohesión de la comunidad. Resaltan las movilizaciones para las contrataciones de los
comunitarios, lo que mostró explícitamente su poder no solamente para llegar a un convenio sino
también para que sus intereses establecidos en éste sean cumplidos en el periodo de vigencia43.
Además, aparentemente la manera más efectiva de presionar a la empresa es bloquear la línea
férrea y con ello paralizar sus exportaciones.
42
Cabe notar que estos dos aspectos también se asocian con las bondades de una mayor información (fundamental en la teoría de
juegos).
43
En este caso la función de utilidad sería la sumatoria (al valor presente descontado) de las utilidades para cada año.
35
Por último, es importante resaltar el recelo por parte de los comunitarios sobre una
inclusión más activa del gobierno (además de las bases normativas ya mencionadas); lo cual
frente a “fallas de Estado”44 limita el beneficio de su intervención, además que bajo la teoría de
juegos cooperativos queda sin sentido incluirlo como un tercer jugador45.
Por otro lado, a lo largo del caso se observan importantes transformaciones sociales,
económicas y culturales. La Tabla 1 revela progresos sustantivos en términos de inclusión social
antes y después del proyecto minero, 1992-2001, para la CSC; y las mejoras posteriores pueden
asociarse, en alguna medida, a éste en todas las comunidades. Los avances se sustentan con la
información obtenida por los participantes de los grupos focales, que señalan que los servicios de
saneamiento básico, agua potable, telecomunicaciones y electricidad han mejorado en términos
de acceso y calidad, y las condiciones habitacionales son, en general, más óptimas –aunque
algunos extrañan las paredes de adobe–. Ellos comentan también que el acceso a salud ha
mejorado, en parte porque la empresa provee estos servicios al pueblo, y que la educación escolar
ya no se la imparte con profesores interinos.
Adicionalmente, las fuentes de trabajo aumentaron, con significativos avances en las
condiciones laborales (en términos de ingresos y derechos establecidos por ley); donde la
población activa ha dejado de emigrar y retornado a la comunidad; lo que se sustenta, en alguna
medida, con el fuerte crecimiento de la población (de 143 en 1992 a 1.530 en 2012).
Las mejoras socioeconómicas a nivel individual parecieran ser más importantes para los
miembros de las comunidades que trabajan en la MSC y especialmente para sus hijos y los
jóvenes que viven una realidad distinta comparativamente a generaciones anteriores. Ellos
−siguiendo a Sen (2000)− tendrían más libertades para emprender hacia una inclusión social, con
oportunidades que antes eran inaccesibles: por ejemplo, estudiar sin necesidad de trabajar y
acceder a varios tipos de bienes y servicios.
Con todo, esta inclusión ha tenido ciertos costos socioculturales; como la necesidad de
adaptarse a un nuevo pueblo, principalmente para las personas de la tercera edad, y la pérdida de
lugares sagrados. Además, los jóvenes están experimentando cambios socioculturales asociados a
44
Las “fallas de Estado” corresponden a limitaciones que enfrentan los Estados frente a uno ideal; como la toma de decisión para
satisfacer determinados grupos y no a la sociedad en su conjunto, la burocracia, los problemas de agente-principal, corrupción,
abuso de poder, clientelismo, etc. (e.g., Stiglitz, 2002).
45
Cabe mencionar que la partición gubernamental en las áreas rurales era marginal por lo que en 1994 se promulgó la Ley de
Participación Popular descentralizando competencias y recursos a nivel Municipal (327 Municipios); aunque con problemas de
gobernabilidad que todavía persisten, y que además no son ajenos al gobierno central (ver, e.g., los Indicadores de Gobernabilidad
del Banco Mundial, el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, etc.).
36
este “desarrollo moderno”, con un aparente menor involucramiento de los padres en su educación
así como un menor interés en participar en las organizaciones comunitarias.
Por último, cabe señalar que las mejoras socioeconómicas parecieran ser más sostenibles a
nivel familiar/individual46 que a nivel comunidad. El proyecto, en su finalización, dejará como
legado la acumulación de riqueza y las mayores capacidades laborales. La CSC podrá continuar
creciendo en la medida que las diferentes actividades no-mineras que se están realizando se
fortalezcan y se busquen también nuevos emprendimientos rentables. Al respecto, cabe destacar
el esfuerzo de la Fundación San Cristóbal que hasta la fecha ha logrado consolidar algunas
empresas.
El caso deja varias enseñanzas para políticas públicas. El Estado no solamente debería
proveer normas en los temas usuales –inversiones privadas, concesiones, tributos, tierra/territorio,
regulaciones medioambientales, etc.– como los explicitados para el caso de Bolivia; sino también
mejorar las reglas de juego sobre: i) las bases de negociaciones y compromisos entre las partes
involucradas; y ii) las políticas de reasentamiento y mitigación de impactos sociales, económicos
y culturales, aprovechando las orientaciones de las directrices operativas del Banco Mundial.
En este marco, los procesos de conciliación deberían involucrar solamente a las
poblaciones directamente afectadas (por tierra/territorio, uso de recursos naturales, etc.), evitando
negociaciones colectivas cuando los intereses, y costos asociados, de las localidades sean
diferentes. El Estado debería entonces actuar como árbitro y mediador en los procesos de
conciliación (y no como un tercer jugador); proveyendo información, reglas y apoyo necesario a
las partes de manera que permita generar conocimiento mutuo y equilibrios en las negociaciones
(y poderes relativos), y evite posibles problemas de abusos de poder, clientelismo, burocracia y
otros asociados a las “fallas de Estado”. Además, como ente regulador debe velar porque los
compromisos asumidos formalmente sean cumplidos y actuar como conciliador en periodos de
posibles conflictos.
Por otro lado, el caso se desarrolla en un marco institucional que deja muchas alertas para
el beneficio efectivo de una explotación minera a algún país. Primero, el derecho a la propiedad
de la tierra/territorio para concesiones versus poblaciones debe ser muy clara, y no como en el
caso de Bolivia donde, y como se comentó anteriormente, éstas se superponen. Aún más, la
aplicabilidad de la norma derivada estaría sujeta a la efectividad de la gestión gubernamental. En
46
Las familias deciden de manera más directa el uso de su relativa holgura de recursos.
37
Bolivia, por ejemplo, la toma y explotación minera al margen de las leyes ha sido común, donde
no solamente el derecho a la propiedad de la tierra/territorio ha sido mellado (con muchas
poblaciones afectadas) sino también a la propiedad privada. En este contexto, el proyecto minero
tratado parece continuar tanto por la forma de explotación a cielo abierto, que requiere alta
inversión, tecnología y conocimiento, como por el apoyo de las comunidades.
Segundo, el Estado debería establecer una política tributaria tomando en cuenta además
todos los costos directos e indirectos de la actividad que conduzca a que la explotación minera
privada tenga un beneficio neto para el país, y velar porque una parte de estos recursos lleguen
efectivamente a programas y proyectos que permitan el desarrollo de las regiones afectadas;
además de transparentar estas recaudaciones y gastos derivados a la sociedad. En Bolivia, las
reglas de juego apuntan a un buen accionar del Estado; por ejemplo, la carga tributaria es alta
comparativamente con los estándares internacionales (e.g., Machicado y Saravia, 2013), y las
transferencias a las regiones ya se encuentran normadas (Muriel, 2011). No obstante, la eficacia
del gasto está menos clara.
En resumen, el caso muestra que los procesos de negociaciones, acuerdos y trabajo
conjunto entre las partes se han basado en códigos de conducta y de respeto, algunos de los
cuales deberían ser formalizados a partir de bases legales claramente establecidas, para hacer
sostenibles estas relaciones. Además, el grado de intervención del Estado debería focalizarse en
una regulación adecuada y beneficiosa para las partes, y sociedad en su conjunto; velando por su
cumplimiento y evitando en la medida de lo posible escenarios donde las diversas “fallas de
Estado” sean factibles.
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