prosperidad

Presidencia de la República
OFI14-00009296/ JMSC 31120
Bogotá D.C. jueves, 06 de febrero de 2014
Magistrado
ALBERTO ROJAS Ríos
Corte Constitucional
República de Colombia
E.
S.
D.
Referencia: Intervención en el proceso de constitucionalidad del Acto
Legislativo 1 de 2012 (Expedientes Acumulados D- 9808 Y D-9819)
Respetado Señor Magistrado,
En atención a la comunicación enviada por la Secretaría General de la Honorable Corte
Constitucional, el Gobierno Nacional se permite intervenir en el presente proceso con el fin de
presentar las razones y argumentos que fundamentan la constitucionalidad de los artículos 66 y
67 transitorios constitucionales, incorporados a la Constitución Política de Colombia por medio
del Acto Legislativo 1 de 2012, también conocido como "Marco Jurídico para la Paz".
INTRODUCCiÓN
Desde hace más de 50 años Colombia ha estado sumida en un conflicto armado interno cuya
principal víctima ha sido la sociedad civil. Como lo evidenció recientemente el Centro de Memoria
Histórica en el informe "¡Basta ya!: Colombia, memorias de guerra y dignidad", el conflicto
armado interno ha estado caracterizado por su complejidad, masividad, ferocidad, degradación y
deshumanización. La confrontación armada en el país ha dejado aproximadamente 220.000
muertos, cerca de 5.000.000 de desplazados, 25.000 desaparecidos, cerca de 2.000 masacres, y
más de 27.000 secuestrados1 • Lo más grave es que estas cifras continúan creciendo porque cada
día de conflicto armado genera nuevas víctimas.
Hoy Colombia se enfrenta a una oportunidad real de lograr la terminación definitiva de este
conflicto armado y evitar así más víctimas futuras. No es una exageración afirmar que nada
contribuiría más a superar la terrible situación que describe el Centro de Memoria Histórica, que
poner fin al conflicto armado e iniciar la construcción de una sociedad en paz, incluyente,
próspera y justa en todo el territorio nacional.
Centro de Memoria Histórica, "¡Basta ya!: Colombia, Memoria de Guerray Dignidad", República de Colombia, Imprenta Nacional,
Bogotá D.C., 2013.
I
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 5629300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
Ceni~lc"clo
No SC5672-1 Ce:MICildo
r,,!o. GP055·!
Presidencia de la República
· PROSPERIDAD
l PARA TODOS
Por eso, como es de público conocimiento, entre febrero y agosto de 2012 se llevó a cabo una
fase exploratoria de diálogo directo y reservado entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC-EP). Como resultado de ello, el 26 de agosto de 2012 se firmó
el "Acuerdo General para la Terminaci6n del Conflicto y la Construcci6n de una Paz Estable y
Duradera" (Acuerdo General), el cual contempla una agenda de seis puntos: 1. Política de
desarrollo agrario integral; 2. Participación política; 3. Fin del conflicto; 4. Solución al problema de
las drogas ilícitas; 5. Víctimas; y 6. Implementación, verificación y refrendación.
A partir de entonces inició la segunda fase del proceso, en la que se busca llegar a acuerdos
definitivos sobre los puntos establecidos en la agenda del Acuerdo General y así poder suscribir
un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. De lograr acuerdos en todos los
puntos de la agenda se iniciará la tercera fase del proceso, a partir de la cual iniciaría la
implementación simultánea de todo lo pactado. Esa tercera fase, que inicia con la terminación del
conflicto armado, es cuando se emprendería el proceso de construcción de la paz con la
participación de todos los colombianos, con especial énfasis en los territorios más afectados por
la violencia.
El análisis de constitucionalidad de las normas objeto de revisión no puede estar desligado de este
2
contexto. la reintegración política de los excombatientes y la puesta en marcha de una estrategia
integral de justicia transicional constituyen elementos cruciales de la transición en Colombia. El
Acto legislativo objeto de revisión plasma en la Constitución los lineamientos básicos para el
desarrollo de ambos componentes, con el objetivo de lograr al mismo tiempo la máxima
satisfacción posible de los derechos de las víctimas y la terminación del conflicto armado.
En otras palabras, si originalmente la Constitución de 1991 buscaba lograr a través de la
conexidad entre delitos políticos y comunes tanto el tratamiento penal especial (indultos y
amnistías), como la posibilidad de reintegración política de excombatientes, ahora el "Marco
Jurídico para la Paz" actualizó dichas doctrinas teniendo en cuenta las obligaciones
internacionales vigentes, los desarrollos nacionales en materia de satisfacción de los derechos de
las víctimas, y la realidad del conflicto armado colombiano.
En desarrollo de esta actualización el artículo 66 transitorio establece alternativas de tratamiento
penal especial de los excombatientes, condicionándolas por supuesto a la dejación de las armas y
a la contribución a la satisfacción de los derechos de las víctimas; mientras que el artículo 67
transitorio, por su parte, retoma el delito político como mecanismo para abrir espacios de
reintegración política de excombatientes que permitan la transformación de los grupos armados
en partidos o movimientos políticos.
Z A lo
largo de esta intervención se hará referencia al concepto de "reintegración política" únicamente en lo relacionado con la
posibilidad de los excombatientes de ser elegidos o designados corno servidores públicos. El proceso más amplio por medio del
cual se busca generar la capacidad de quienes dejan las armas de reincorporarse a la sociedad civil corno sujetos de derechos
políticos y ciudadanos, implica medidas adicionales y depende en gran parte de las decisiones que torne el grupo armado para
transformarse en un movimiento político.
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
C(tr.,I!'icsdo
CE'n,ficarJo
No SC5672·¡
No GP055-1
.@)
..
.~.
Presidencia de la República
..
·.' PROSPERIDAD
l PARA TODOS
Con el fin de demostrar la constitucionalidad de estas disposiciones, la intervención del Gobierno
Nacional estará dividida en cuatro partes. En primer lugar se abordará el tema de la reintegración
política de excombatientes (artículo 67 transitorio), para mostrar que ésta no sólo no es contraria
a la Constitución, sino que permite contribuir de manera efectiva a la materialización de la paz y el
principio democrático. Si bien un orden estrictamente lineal llevaría a pensar que corresponde
iniciar esta intervención por el artículo 66, el Gobierno Nacional se permite proponer un orden
distinto por considerar que, dada la decisión ya tomada por esta Corte en la sentencia C-579 de
2013, el principal problemq jurídico a resolver en este proceso de constitucionalidad se refiere a la
reintegración política de excombatientes.
En segundo lugar se hará referencia al artículo 66 transitorio, para reiterar que la mejor forma de
satisfacer los derechos de todas .las víctimas del conflicto a rmado, en un contexto de transición a
la paz, es a través de una estrategia integral de justicia transicional que combine distintos
mecanismos judiciales y extrajudiciales.
En tercer lugar se evidenciará la relación entre el artículo 67 y el 66 para demostrar que deun
lado la reintegración política de excombatientes es un elemento fundamental para la terminación
del conflicto armado y por lo tanto permite contribuir a la satisfacción de los derechos de las
víctimas; y de otro, que la reintegración política está condicionada ala contribución de los
excombatientes a la satisfacción de los derechos de las víctimas. Finalmente se aplicará el test de
sustitución y el test de efectividad, para mostrar que la reforma constitucional, contrario a lo que
señala el demandante, no sustituye la Constitución y no constituye una reforma ad hoc. Como
consecuencia de este análisis, se solicitará que se declare la exequibilidad de las normas
demandas.
1. REINTEGRACiÓN POLíTICA DE EXCOMBATIENTES
El artículo 67 transitorio constitucional establece que "una ley estatutaria regulará cuáles serán
los delitos considerados conexos al delito político para efectos de la posibilidad de participar en
política. No podrán ser considerados conexos al delito político los delitos que adquieran la
connotación de crímenes de lesa humanidad y genocidio cometidos de manera sistemática, y en
consecuencia no podrán participar en política ni ser elegidos quienes hayan sido condenados y
seleccionados por estos delitos".
Según el demandante, esta norma es contraria a la Constitución, pues "es de la esencia del 'marco
jurídico democrático' una regla constitucional según la cual quienes son condenados por delitos
diferentes a los culposos y políticos no pueden ser candidatos a cargos de elección popular ni
3
ocupar, en general, cargos públicos". Al respecto, el demandante señala que lila participación
política debe desarrollarse en el marco de las reglas de juego definidas por el Constituyente. De
esa forma, la acción violenta, independiente de los efectos políticos que tenga, no es válida en el
'marco jurídico democrático' que sustenta el Estado social de derecho y mucho menos cuando tal
3
Demanda de inconstitucionalidad: Pág. 29
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Posla1111711
www.presídencía.gov.co
C,;rtittcaclo
N<.J. SCSS72·1
Presidencia de la República
, PROSPERIDAD
1PARA TODOS
violencia comprende graves violaciones a los derechos humanos, infracciones al derecho
internacional humanitario, crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad y genocidio",4 En
otras palabras, para el demandante existe una prohibición de rango constitucional según la cual
quienes habiendo sido parte de grupos armados ilegales hayan cometido graves violaciones a los
derechos humanos, graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario, actos de terrorismo
o delitos transnacionales, no pueden participar en política.
El Gobierno Nacional comparte plenamente la premisa fundamental según la cual, en un Estado
social de derecho, no pueden coincidir la política y el uso de las armas, Sin embargo, no es cierto
que de ello se derive una prohibición según la cual no pueda existir la reintegración política de
excombatientes. El conflicto armado colombiano se ha degradado a tal punto que suponer que los
miembros de los grupos armados organizados no han participado en la comisión de delitos graves,
no es sólo falso, sino ingenuo. De ahí que proponer que sólo puedan reintegrarse políticamente
quienes simplemente se hayan levantado én contra del Estado, pero sin cometer ningún otro
delito en desarrollo de tal alzamiento, tiene como consecuencia práctica la exclusión política de
las guerrillas. Ello implicaría que la única salida al conflicto armado es la derrota militar de estos
grupos, porque ninguno de sus integrantes podría reintegrarse políticamente.
De hecho el actual proceso de conversaciones con las FARC-EP -y un eventual proceso de
conversaciones con el ElN- tienen como objetivo principal poner fin al conflicto armado a través
de la transformación de los actores armados en movimientos políticos. No es posible subestimar
los efectos radicales que tendría cerrar de manera definitiva el capítulo del conflicto armado
sobre la consolidación de la democracia y del Estado de derecho en Colombia. La esencia del fin
del conflicto armado es precisamente el rompimiento definitivo del vínculo entre política y armas
para transitar a un escenario de normalidad en donde la deliberación y participación política en
democracia sean una realidad. Se trata de culminar, por fin, el proceso de fortalecimiento de la
norma democrática, de tal forma que salgamos de la excepcionalidad jurídica y material que
implica vivir en un país en conflicto armado. Pero un proceso de esta envergadura supone crear
las condiciones para que los grupos armados al margen de la ley dejen las armas y puedan
participar en política de forma pacífica y con plenas garantías. De ahí la importancia del artículo
67 transitorio objeto de revisión.
Sin embargo, los acuerdos logrados en noviembre de 2013 en torno al punto de participación
política del Acuerdo General van más allá de la reintegración política de excombatientes. Se trata
de profundizar la democracia a través de la inclusión política de comunidades y sujetos
tradicionalmente excluidos del sistema político debido al conflicto armado. Se trata también de
permitir que surjan nuevas voces y proyectos políticos que participen con todas las garantías de
transparencia y equidad dentro de las reglas del juego democrático, incluyendo por supuesto
aquellos partidos o movimientos políticos que surjan de los grupos que dejen las armas. El
Gobierno está convencido de que la formación de nuevos partidos o movimientos políticos
permitirá ampliar el espectro de representación y contribuir al fortalecimiento del debate
4
Demanda de inconstitucíonalidad. Pág. 28.
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
w'NW.presidencia.gov.co
Presidencia de la República
·PROSPERIDAD
l PARA TODOS
democrático y al pluralismo político, en particular en los departamentos y municipioS más
afectados por el conflicto armado. En otras palabras¡ se trata de materializar el ideario
5
democrático de la Constitución de 1991.
Vale la pena señalar que esta visión de transformación de las guerrillas en movimientos políticos
no es extraña ni novedosa si se analizan las experiencias nacionales e internacionales en procesos
de paz. A nivel nacional distintos gobiernos en años anteriores han hecho esfuerzos por lograr que
las guerrillas dejen las armas e ingresen a la discusión democrática como movimientos políticos.
En la historia reciente de Colombia estos esfuerzos van desde la reintegración del M-19¡ el EPL y el
Quintín Lame en 1990¡ hasta el referendo impulsado por el Presidente Álvaro Uribe Vélez en
2003/ que reformaba el artículo 176 constitucional con el fin de permitir el nombramiento
7
directo de excombatientes en el Congreso.
A nivel internacional la literatura especializada sobre participación política y posconflicto señala
que la mayoría de procesos de paz exitosos en el mundo conducen a una evolución de los grupos
armados en movimientos políticos. a Por ejemplo¡ las experiencias del Movimiento Nacional de
liberación Tupamaros en Uruguay9¡ del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional en El
s Segundo informe conjunto de la Mesa de Conversaciones sobre el punto 2 del Acuerdo General, La Habana, 8 de diciembre de
2013.
En:
https·/Iwww.mesadeconversaciones co m co/sites/default/files ISEGUNDO%201 NFORM E%20CONIUNTO%20DE%20LA%20ME
SA%20DE%20CONVERSACJONES%20DE%20PAZ%20ENTRE%20EL%20GOBIERNO%20DE%20LA%20REP%C3%9ABLlCA%2
ODE%20COLOMBIA%20Y%20LAS%20FUERZAS%20ARMADAS%20REVOLUCIONARIAS%20DE%20COLOMBIA­
%20EI%C3%89RClTO%20DEL%20PUEBLO%20%28FARC-EP%29%20S.%20de%20diciembre%202013.pdf
6 La pregunta 6 del referendo proponía una modificación del artículo 176 de la Constitución en los siguientes términos: "Con el
fin de facilitar la reincorporaciÓn a la vida civil de los grupos armados al margen de la ley, que se encuentren vinculados
decididamente a un proceso de paz, bajo la direcciÓn del Gobierno, éste podrá establecer. por una sola vez, circunscripciones
especiales de paz para las elecciones a corporaciones públicas que se realicen antes del 7 de agosto del año 2006, o nombrar
directamente, por una sola vez, un número plural de congresistas, diputados y concejales, en representaciÓn de los mencionados
grupos en proceso de paz y desmovilizados. El número será establecido por el Gobierno Nacional, según la valoraciÓn que haga de
las circunstancias y del avance del proceso. Los nombres de los congresistas, diputados y concejales a que se refiere este artículo,
serán convenidos entre el Gobierno y los grupos armados, y su designación corresponderá al Presidente de la República. Para los
efectos previstos en este artículo, el Gobierno podrá no tener en cuenta determinadas inhabílidades y requisitos necesarios para ser
congresista, diputado y concejal".
Si bien a través de la sentencia C-551 de 2003 la Corte declaró inexequible ese inciso, su decisión estuvo únicamente
relacionado con el hecho de que éste violaba la libertad del elector, ya que mezclaba distintos temas en una mismas pregunta,
impidiendo que los ciudadanos pudieran tomar decisiones distintas sobre los distintos temas.
• Ver: DUDOUET, Veronique, "Prom combatants to peacebuilders", Berghof Foundation, Berlin. 2012; DEONANDAN, 1<.. D. Close
and G. Prevost (eds.) "Prom Revolutionary Movements to Polítical Porties: Cases from Latin America and Africa", New York,
Palgrave Macmillan 2007; MANNING, C, ·Armed apposition groups into political porties: comparing Bosnia, Kosovo, and
Mozambique", Studies in Comparative International Development 39 (1), 2004 Págs. 54-76; NISSEN, A. and 1<. Schlichte, "Prom
Guerrilla War to Par/;)! Politics: Transformation of Non-State Armed Groups in El Salvador and Nicaragua". Oslo Forum background
documents, 2006.
7
Cuando en 1985 finaliza la dictadura en Uruguay, los líderes de los Tupamaros que habían estado presos toman la decisión de
participar en política por medio de una integración al Frente Amplio que luego se convertía en el Movimiento de Participación
Popular (MPP). En 2004, y tras varios años de participar en procesos electorales. el MPP se transformó en el sector más votado
dentro del Frente Amplio, la coalición gobernante. A partir de la elección presidencial de 2004. varios de los miembros del MPP
pasaron a ocupar puestos de relevancia en el gobierno uruguayo. Es el caso, por ejemplo, de Nora Castro, presidente de.la
9
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
.
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
C@r\l1'c{I<!Q
Certificado
t.Jo SC5672·-;
No GPOS5·1
Presidencia de la República
10
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
ll
Salvador , el Congreso Nacional Africano en Sudáfrica , el partido Comunista-Maoísta en
14
13
Nepal12, el Sinn Feinn en Irlanda del Norte , los clanes en Tayikistán , el Frente Revolucionario
Cámara de Diputados durante el período 2005-2006, y de José Mujica, Ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca entre 2005 y
2008; más otros ministros como Eduardo Bonomi y Julio Baraibar en Trabajo. Actualmente, José Mujica es Presidente de la
República del Uruguay.
"E123 de diciembre de 1992, el Secretario General de la ONU informó al Consejo de Seguridad que el conflicto armado entre el
Gobierno de El Salvador y el FMLN había terminado oficialmente el 15 de diciembre de conformidad con los ajustes convenidos
en el calendario para la aplicación de los Acuerdos de Paz. Desde las elecciones generales de 1994, las primeras posteriores al
enfrentamiento bélico, el escenario político salvadoreño se ha estructurado en torno a dos fuerzas políticas principales: El FMLN,
surgido de las fuerzas guerrilleras, y la Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), surgida en 1981.Los resultados de las
votaciones en las elecciones' presidenciales de 1994 fueron los siguientes: ARENA, 49,03 por ciento; Coalición Convergencia
Democrática (CD) FMLN - Movimiento Nacional Revolucionario (MNR), 24,9 por ciento; Partido Demócrata Cristiano (POC),
17,87 por ciento; Partido Conciliación Nacional (PCN), 5,39 por ciento; Partido Movimiento de Unidad (PMU), 2,41 por ciento;
Movimiento de Solidaridad Nacional (MSN), 1,06 por ciento; y Movimiento Auténtico Cristiano (MAC), 0,83 por ciento. Como
resultado de las elecciones a la Asamblea Legislativa, los 84 escaños fueron distribuidos de la siguiente manera: ARENA, 39;
FMLN, 21; POC, lB; PCN, 4; CO,1; PMU,l. Por último,las 262a!caldías se distribuyeron como sigue: ARENA, 206; PDC, 29; FMLN,
16; PCN, 10; MAC,l. Se puede decir que el FMLN ha sido la principal fuerza política de oposición de El Salvador, entre 1992 y
2009. Ahora bien, luego de las elecciones legislativas y municipales del 18 de enero de 2009, el FMLN se proclamó la primera
fuerza política del país tras obtener 35 diputados de los 84 que conforman la Asamblea Legislativa. Adicionalmente, tras alcanzar
la victoria en las elecciones presidenciales de 15 de marzo de 2009, su candidato Mauricio Funes asumió la Presidencia de la
República el 1 de junio de 2009. Ver: "Misión De Observadores De Las Naciones Unidas En El Salvador" - ONUSAL
http://www.un.org/es/peacekeeping/missionsjpastjonusal.htm. ingresado el28 de octubre de 2013.
11 Desde 1994 "el ANC-convertido ahora en partida política- ha sida el partida que ha gobernada en Sur África ganando las
elecciones de 1999, 2004 Y 2009. El actual presidente de Sur Áfricajacob Zuma, es también el presidente del partida política ANC"
Para más información consultar: ';.4 brief history of the African National Congress" AFRICAN NATIONAL CONGRESS [en línea]
http://www.anc.org.za/show.php?id=206, "El Apartheid Sudafricana: ¿Una Construcción Ideológica?" Afrol News. [en línea]:
http:j /www.afrol.comjesjespecialesj13267. En Suráfrica después de las primeras elecciones democráticas este partido obtuvo
el 62% - con Nelson Mandela como candidato presidencial - y desde ese entonces hasta ahora ha sido reconfirmado en el poder.
Ver: MAHARAJ, Mac, "The ANC and South Africa's Negotiated Transition to Democracy and Peace" (Transition Series 2, January
2008).
10
12 "El Rey Gyamemdra en abril de 2006 convocó a que las 7 partidos eligieran un nuevo Primer Ministra y ordenó la apertura del
parlamenta hasta nuevas elecciones. Ocurrida esta, Prachanda ellfder del VCP (M), proclamó un cese al fuego y dio inicio a las
negociaciones can el nueva gobierna presidida par el Primer Ministra Girija Prasad Koirala. El nueva gobierna estuvo de acuerda
can el cese al fuego y can los doce puntas establecidas par los rebeldes. por la tanto llamaron a la elección de una asamblea nacional
constituyente. El UCP (M) obtuvo la mayor(a en la asamblea y posteriormente se eligió en abril de 2008 a Prachanda cama Primer
Ministro de la nueva República Federal Democrática de Nepal. (...) Actualmente Ram Baran Yadav, del Partido Comunista de Nepal.
quien obtuvo un escaña en la Asamblea Nacional Constituyente de 2008, es el presidente de la República Federal Democrática de
Para más información consultar: "Armed Forces." Encyclopedia of the Nations. [en línea]
Nepal".
http://www.nationsencyclopedia.com/Asia-and-Oceania/Nepal-ARMED-FORCES.html. "Communist Party of Nepal-Maoist.» South
Asia Terrorism Portal. [en línea] http://www.satp.org/satporgtp/countries/nepal!terroristoutfits/index.html. y OGURA. Kiyoko,
"Seekíng State Power - The Communíst Party ofNepal (Maoist)" Transition Series 3, March 2008}.
13 "Na fue sino hasta ellO de abril de 1998 que se llegó a una paz negociada (Acuerda del Viernes Santo a Good Friday Agreement)
por el gobierno británica-irlandés y aceptada par la mayorfa de los partidas polfticos norirlandeses. El Acuerda fue posteriormente
refrendada par la pablación de Irlanda del Norte y de la República de Irlanda a través de un referendo. En el acuerdo se aceptó la
participación po/{tica del Sinn Fein, el ala política del IRA y actualmente este partida es el segunda más grande de [rlanda del
Norte': Para más información consultar: "The Belfast Agreement". BBC News. [en línea]
http: jj www.bbc.co.ukjnorthernirelandjlearningjhistory/stateapartjagreementj constitu tional / constitutional1.sh tm 1. Austen
The
Belfast
Agreement,
a
practical
legal
analysis.
[en
línea]
Morgan,
http://www.cain.ulst.ac.uk/events/peace/morgan/index.html#fn48. El Sinn Fein, después de la firma del Acuerdo del Viernes
Santo, ha sido confirmado como el segundo partido más grande de este país. Ver: DE BRUN, Bairbre, "The Road to Peace in
Ireland" (Transition Series 6. December 2008).
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6·54, Bogotá. Colombia
PBX (57 1) 5629300 .
Código Postal 111711
www.presidenda.gov.co
Presidencia de la República
0
PROSPERIDAD
1PARA TODOS
Unido de Sierra Leona 15, el Movimiento Aceh Libre de Indonesia 16, y el RENAMO en
Mozambique 17, entre muchas otras, muestran cómo una organización armada ilegal puede hacer
tránsito a la democracia de manera exitosa y contribuir efectivamente al fortalecimiento
institucional. Casos como el de República Democrática del Congo, en cambio, muestran que la
ausencia de reintegración política de mandos medios está directamente relacionada con el
rearme de los grupos y el resurgimiento aún más cruento de la violencia. 1B
De otro lado, esta práctica internacional de reintegración política de excombatientes se inscribe
dentro del cumplimiento de la obligación internacional de garantía de la democracia, como lo
19
demandan el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y PolíticoS y el artículo 23
14 En el caso de Tayikistán, la reintegración política es considerada como una clave para el éxito del proceso de paz empezado en
1997 (Torjesen y MacFarlane: 2007, 311). El 30 por ciento de los cargos más altos del gobierno fueron entregados a los líderes
de la oposición. Eso creó un ambiente de confianza mutua entre la antigua oposición y gobierno. Ver: TORIESEN, Stina y Neil S.
MacFarlane, "R before D: the case ofpost conflict reintegration in Tajikistan", Conflict, Security & Development, 7:2, 2007, pp. 311·
332.
15 "En julio de 1999 se firmó el Acuerdo de Paz de Lomé donde se estableció que el RUF se convertirla en partido político. Sin
embargo el enfrentamiento entre el RUFy el gobierno continuó hasta que en 2001 se volvieron a reunir en Nigeria y acordaron que
en 2002 se /levaría a cabo una elección donde participaría el candidato del RUF. Los resultados no fueron los esperados para el
nuevo partido político, el RUF, pues finalmente sólo obtuvo e12% del total de los votos. No obstante todos los obstáculos que tuvo el
proceso de transición de Sierra Leona, el hecho de haber dado la oportunidad de participar en po/{tica a los recién desmovilizados
representó un paso crucial para su reincorporación efectiva, pues después de esta elección se comprometieron a trabajar por la
construcción de una nueva Sierra Leona". Para más información consultar: David Luban, lulie R. O'SuHivan, David P. Stewart,
International and Transnational Criminal Law, Aspen Publishers 2010 Amnistia Internacional. "Sierra Leona - Informe 2010
Amnistia Internacianar [en línea) http://www.amnesty.org/es/region/sierra-leone/report·201O United Nations Mission in
Sierra
Leone.
"Demacratic
Government
established
in
Sierra
Leone"
[en
linea]
http://www.un.org/en/peacekeepin2/missions Ipast/unamsil/factsheet2 elections.pdf
'6 En el 2004 y luego de un largo conflicto étnico y político, el electo presidente de Indonesia, H. Yudhoyno, quiso resolver la
confrontación armada con la provincia de Aceh. En el pasado, Aceh fue conocida por su independencia política y resistencia al
control de poderes foráneos, incluyendo los antiguos colonos holandeses y el gobierno Indonesio. Aceh posee recursos naturales
esenciales, como petróleo y gas -algunas estimaciones colocan las reservas de gas de esta provincia como una de las mayores del
mundo-o Al mismo tiempo queo el presidente Yudhoyno buscaba acercamientos con los líderes de Aceh, el tsunami de 2004
golpeó fuertemente este territorio. La grave situación humanitaria y la intervención internacional forzó las negociaciones de paz.
Los líderes del Movimiento de Liberación de Aceh, (Gerakan Aceh Merdeka - GAM) que buscaba la independencia de Aceh, inició
negociaciones en Helsinki, Finlandia desde enero de 2005 hasta julio 17 de 2005. Como producto del Acuerdo de Helsinki, las
autoridades de Aceh se reservaron poder político en la provincia y gran nivel de autonomía a través de J¡i participación política
en instituciones locales. Ver: L1ESINEN, Kalle, "Negotiating Decommissioning and Reintegration in Aceh, Indonesia" Centre for
Humanitarian Dialogue, Geneve, 2008.
17 El Mozambican National Resistance (RENAMO) eS actualmente un partido político conservador que tuvo una dimensión
armada durante la guerra civil de este país. El acuerdo de paz (Acuerdo de Roma) lo llevo a convertirse en una organización
política legal. Es hoy'en día el principal partido de oposición en el país y ha tenido la capacidad de establecer coaliciones con
otros partidos. En las elecciones de 2004, alcanzo 90 de las 250 (29.7%) curules del Congreso. Ver: MANNlNG, Carrie, "The
Making of Democrats E/ections and Party Development in Postwar Bosnia, El Salvador, and Mozambique", Macmillan, New York,
2008'0
18 Ver: Themnér, Anders. 2011. Vio/ence in Post-Conflíct Societies: Remaryinalization, Remobilizers and Relationships. London:
Routledge.
19 El artículo 25 del Pacto Internacional de Derecho Civiles y Políticos de 1966, establece que: "Todos los ciudadanos gozarán, sin
ninguna de la distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y
oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, ¡jirectamente o por medio de representantes libremente
elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto
que garantice la libre expresión de la voluntad ode los electores; e) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las
funciones públicas de su país",
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6·54, Bogotá, Colombia
ti~\
'~~~.i
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia,gov.co
",r-- ...
C",r.ifn:..a do
No SCS6i"2·1
C4!r1tfu;:ado
No. GP05$.f
:'."."
@)
\
•
~:
Presidencia de la República
p'"
...
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
2o
de la Convención Americana de Derechos Humanos. Así, no sólo no existe una prohibición
internacional de la reintegración política de excombatientes -hayan participado o no en la
comisión de crímenes graves-, sino que facilitar la participación de quienes han dejado las armas
es coherente con las obligaciones de garantizar la participación política de toda persona, de
fortalecer y ampliar la democracia, y de asegurar la resolución pacífica de las controversias.
En este sentido, el artículo 67 transitorio no es otra cosa que el vehículo jurídico para materializar
uno de los componentes centrales para la terminación del conflicto armado: es la herramienta
jurídica que el constituyente derivado ha diseñado para lograr la transformación de las guerrillas
en movimientos políticos de manera que puedan impulsar su plataforma política sin armas y con
plenas garantías por parte del Estado. Se trata ni más ni menos que de la posibilidad de hacer
realidad las principales apuestas de la Constitución de 1991: el logro de la paz, la profundización
del Estado social de derecho y la consolidación del principio democrático.
Así, este capítulo buscará demostrar que no existe una cláusula constitucional que impida la reintegración política de excombatientes, a pesar de que quienes dejen las armas, como es obvio, hayan participado en la comisión de delitos graves. La consecuencia de haber cometido delitos en . desarrollo de su participación en el conflicto armado, es la obligación de participar en distintos niveles en la estrategia integral de justicia transicional para contribuir de manera efectiva a la satisfacción de los derechos de las víctimas. Pero haber cometido delitos graves, con ocasión de su participación en el conflicto armado, no tiene implicaciones jurídicas en materia de participación política. Por el contrario, la voluntad del constituyente primario y derivado ha sido garantizar que quienes dejen las armas puedan reintegrarse a la vida civil a través de su participación en política, a pesar de que hayan estado involucrados en la comisión de delitos graves.
Así, este capítulo estará divido en tres partes: 1.1.) En primer lugar se expondrán los fundamentos
constitucionales de la reintegración política de excombatientes con el fin de probar que ésta
constituye una manifestación razonable del deber y derecho a la paz, así como del principio
democrático y participativo, que son, estos sí, pilares esenciales de la Constitución Política; 1.2) En
segundo lugar se hará referencia a los límites de la reintegración política, para evidenciar que
quienes dejen las armas y se comprometan con la satisfacción de los derechos de las víctimas
pueden reintegrarse políticamente, a pesar de haber participado en la comisión de delitos graves;
y finalmente 1.3) Se explicará que la determinación de cuál es el listado de delitos que van a ser
entendidos como delitos exentos de la inhabilidad para el ejercicio de la participación en política,
es del resorte exclusivo del Legislador.
20 El artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos establece que: "1. Todos los ciudadanos deben gozar de los
siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio
universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de )a voluntad de los electores, ycl de tener acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio d.e los derechos y
oportunidades a que se refiere el inciso· anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso pena)".
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (571) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
"
CAtrof'eado
No, SC5672·1
...""""' ....
Cerof,ca:to
No,GP05f...í
@
Presidencia de la República
..
· PROSPERIDAD
l PARA TODOS
1.1 Fundamentos constitucionales de la reintegración política de excombatientes
El fenómeno de la reintegración política de excombatientes es anterior a la entrada en vigencia de
la Constitución de 1991. A lo largo de los distintos procesos de paz de finales de los años ochenta,
quienes dejaron las armas fueron ingresando a la política, en muchos casos con gran éxito
21
electoral. Sin embargo, es imposible desconocer la importancia de la participación directa de
excombatientes en la elaboración misma de la Constitución de 1991. Como es de público
conocimiento la Asamblea Nacional Constituyente contó con una amplia participación de
22
excombatientes del M-19, el EPL y el Quintín Lame. La Alianza Democrática M-19, en particular,
23
obtuvo un total de 19 escaños, correspondiente al 27.31% de los votos. Más allá de la
composición de la Asamblea, sin embargo, la profundización democrática fue considerada desde
entonces como un elemento esencial para la construcción de la paz: sin ella no habría opción para
la canalización pacífica de las demandas democráticas y las ideas de oposición. En ambos casos -la
participaCión de excombatientes en la Constituyente y la profundización democrática- la
constante fue la idea de que la ampliación de la participación política y democrática era el
vehículo para el logro de la paz.
Prueba de ello es que, en distintas oportunidades a lo largo de las discusiones en la Asamblea,
constituyentes de diversas corrientes políticas hicieron énfasis en que era precisamente a través
de la apertura democrática y de la ampliación de los mecanismos de participación que iba a ser
posible construir la paz en Colombia.. En otras palabras, en la Constituyente se generó un
consenso en torno a la idea de que mayor y mejor participación significaba paz. Algunos de los
ejemplos más representativos incluyen los siguientes:
"Fuimos elegidos y convocados para lograr la paz. Ésta podrá ser una realidad si
democratizamos a Colombia (...). Si logramos la convivencia nacional y no le tememos al
21 En el gobierno de Virgilio Barco, el Congreso de la República facultó al Presidente para conceder indultos a quienes hubieran
cometido delitos políticos. Después de la firma del Acuerdo Político el 2 de noviembre de 19B9, el M-19 inscribió listas para
participar en las elecciones de alcaldes y corporaciones públicas de 1990 en coalición con otros movimientos que se oponían al
bipartidismo. El 2 de Abril de 1990 se reunieron diversas tendencias democráticas con el objetivo de formalizar la creación de un
nuevo y amplio movimiento político nacional que nació bajo el nombre de "Alianza Democrática M19, AD M19", al cual se
incorporaron poco tiempo después los grupos récientemente desmovilizados: Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT);
Ejército Popular de Liberación (EPL); y Movimiento Armado Quintín Lame (MAQL). En las elecciones presidenciales del 27 de
Mayo de 1990, Antonio Navarro Wolff, desmovilizado del M-19, alcanzó la tercera votación más alta del país con 12,5% de los
votos. Ver entre otros: CÓRDOBA TRIVI~O, Jaime, Informe del Defensor del Pueblo para el Gobierno, el Congreso y el Procurador
General de la Nación. Estudio de casos de homicidio de miembros de la Unión patrióticay Esperanza Pazy Libertad. Defensoría del
Pueblo, Bogotá, 1992 P 65-6B; BEjARANO, Ana María, La paz en la administración de Barco: De la rehabilitación social a la
negociación política, En: Análisis Político No. 9, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI), Universidad
Nacional de Colombia, Bógotá, 1990; ARIAS ORTIZ, Gerson Ivan, Huellas de Paz. Los desmovilizados y su participación en los
escenarios de Elección Popular. Balance 1990-2000. Dirección General para la Reinserción. Ministerio del Interior. Bogotá,
Colombia, Abril de 2000.
22 TARAPUÉS Sandino, Diego Fernando. "El delito político en la Constitución de 1991: una herencia constitucional como
herramienta en la búsqueda de la paz." En: Papel Político, Vol. 16, No. 2, Bogotá, Julio Diciembre 2011.
ARIAS ORTIZ, Gerson Ivan, Huellas de Paz. Los desmovilizados y su participación en los escenarios de Elección Popular. Balance
1990·2000. Dirección General para la Reinserción. Ministerio dellnteríor. Bogotá, Colombia, Abril de 2000. p 38
23
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
. PBX (571) 5629300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
it¡~~~¡l
'1~t,
'''''_~-.
Cetilf¡C!ldo
N<> GP05$-l
Presidencia de la República
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
pluralismo y la democracia (H') la reforma política nos llevará a alcanzar la paz que anhelan
los colombianos".24
"Identificada la violencia como el principal y más urgente problema, hay que fortalecer al
Estado no sólo con la fuerza de las armas, sino además desentrañando las raíces de la
inconformidad, para resolver las causas del mal. (...) El pueblo frustrado no se siente
representado y, al no encontrar mecanismos de expresión para sus inquietudes, llega a
manifestar su descontento por las vías de hecho, De ahí a la violencia no hay más que un
solo paso. En consecuencia, hay que fortalecer los mecanismos de participación del
ciudadano en la solución de sus problemas".25
"Permitir la construcción de un sistema político abierto y libre, donde el ciudadano tenga
canales ra20nables pero efectivos de expresión. De esta manera la democracia para la
participación construye, por definición, un Estado para el desarrollo y la paz",26
"[l]a sociedad colombiana de hoy (,..) ha decidido que es la hora de renegociar el pacto
social, sobre bases verdaderamente nacionales que nos permitan construir un sistema
político más democrático, más pluralista, más descentralizado, que aliente la participación
ciudadana y propicie la justicia social. Si estos propósitos no se cristalizan, no habrá paz
entre los colombianos".27
"las reformas políticas e institucionales de democracia participativa que consagrará la
Constitución de 1991, los actuales procesos de negociación de paz, los cambios al sistema
económico y productivo, serán instrumentos que ayudarán a construir paz",28
Como es evidente, los distintos constituyentes hicieron énfasis en la idea básica, aún vigente, de
que entre más posibilidades de participación, menos justificación de recurrir a la violencia. Desde
este punto de vista, la reintegración política de excombatientes no es otra cosa que la
manifestación más evidente de la conexión entre profundización democrática y paz.
Esta relación quedó delineada en la· Constitución misma desde el preámbulo. Según éste "el
pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano (...) con el fin de (, ..) asegurar a sus
integrantes ('H) ~ dentro de un marco jurídico democrático y participativo (...), decreta,
sanciona y promulga la siguiente Constitución Política de Colombia". A partir de allí se
desarrollaron el artículo 22, según el cual "la paz es un derecho y un deber de obligatorio
cumplimiento;" los artículos 2, 40, 41, 45, 99, 103, 107 Y 122, entre otros, que reconocen la·
participación como un principio constitucional y derecho fundamental de todo ciudadano;29 y
,. Constituyente Aída Abella, 18 de febrero de 1991. Gaceta Constitucional Número 18, Páginas 20 y 21.
'5 Constituyente Eduardo Verano de la Rosa, 21 de febrero de 1991, Gaceta Constitucional Número 19, Página 53.
26 Constituyente Fernando Carrillo, 24 de junio de 1991, Gaceta Constitucional Número 107. Página 29.
27 Constituyente Carlos Rodado Noriega, 11 de febrero de 1991, Gaceta Constitucional Número 17, Página 51.
'B Constituyente María Teresa Garcés, 12 de noviembre de 1991. Gaceta Constitucional Número 137. Página 58.
'9 C. Const C- 021/1996, IG. Hernández
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Posta1111711
www.presidencia.gov.co
Certlflcoldn
No GPOSS·l
@)
Presidencia de la República
..
· · · PROSPERIDAD
l PARA TODOS
como se verá más adelante, las disposiciones constitucionales que autorizan la participación en
política de los excombatientes.
En primer lugar, la paz como lo ha advertido la Corte Constitucional, es "(i) uno de los propósitos
fundamentales del Derecho Internacional; (ii) un fin fundamental del Estado colombiano; (m) un
derecho colectivo en cabeza de la Humanidad, dentro de la tercera generación de derechos; (iv)
un derecho subjetivo de cada uno de los seres humanos individualmente considerados; y (v), un
deber jurídico de cada uno de los ciudadanos colombianos, a quienes les corresponde propender
a su logro y mantenimiento" ,30 Por su parte, en materia de participación democrática, la
Constitución establece que se trata de un principio fundamental (artículo 2) y "un aspecto
. estructural inescindible del Estado Constitucional" .31 En palabras de esta Corte, el principio de
participación democrática "no [es] sólo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de
comportamiento social y político, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la
protección de los derechos y libertades, así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos
en la definición del destino colectivo",32 Así, la paz y del principio democrático se constituyeron
como pilares esenciales de la Constitución de 1991.
A partir de estas disposiciones generales en materia de paz y de expansión del principio
democrático es posible entender por qué la propia Constitución contempló como parte de su
estructura normativa, una serie de normas "excepcionales" para incorporar dentro de la
institucionalidad a quienes se encontraban por fuera del sistema. El enfoque eminentemente
democrático de la Constitución, y la finalidad de asegurar el logro de la paz, explican que a lo largo
del texto constitucional se dé un tratamiento penal especial y se exceptúe de inhabilidad política,
a quienes estaban incursos en la comisión de delitos políticos. 33
Durante la Asamblea Nacional Constituyente, la argumentación para permitir que personas que
antes se encontraban en armas pudiesen participar en todos los espacios democráticos, fue
precisamente la idea de que ello era necesario para terminar el conflicto armado. Algunos de los
ejemplos más significativos de la mención a la reintegración política de excombatientes,
demuestran que constituyentes que no pertenecían a los grupos desmovilizados coincidían en la
importancia de garantizar la participación política de los excombatientes:
"Esta reunión es histórica porque aquí están los que ayer nada más eran hombres de
armas, intentando construir al lado de quienes siempre han sido hombres de leyes, o de
C. ConstC-370 /2006, M. Cepeda, J. Córdoba, R. Escobar, ME. Monroy, Á. Tafur y CI. Vargas.
C. Const. C-303/2010, LE Vargas
32 C. Consto C-180/1994, H. Herrera. Ver también: C.Const. C-089/94; C-1110/00; y C-866/01.
33 Actualmente el Código Penal contempla los siguientes delitos políticos:
Articulo 467. Rebelión. Los que mediante el empleo de ·las armas pretendan derrocar al Gobierno Nacional, o suprimir o
modificar el régimen constitucional o legal vigente, incurrirán en prisión de seis (6) a nueve (9) años y multa de cien (100) a
doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Artículo 468. Sedición. Los que mediante el empleo de las armas pretendan impedir transitoriamente el libre funcionamiento
del régimen constitucional o legal vigentes, incurrirán en prisión de dos (2) a ocho (8) años y multa de cincuenta (50) a cien
(100) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
.
Artículo 469. Asonada. Los que en forma tumultuaria exigieren violentamente de la autoridad la ejecución u omisión de algún acto propio de sus funciones, incurrirán en prisión de uno (1) a dos (2) años. 30
31
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
,.,...;.;.":'E:~~
¡{"'tI
PBX (571) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
,~~~.
--&."!'-",;o-'.
C;'trtífitado
No.
SC567'2·~
CertiiJcaao
No, GPOS$·l
Presidencia de la República
,PROSPERIDAD
1PARA TODOS
empresa, o de la prensa, un orden apto para que vivamos en paz quienes ayer padecíamos
los horrores de las muchas guerras de los últimos años" .34
"Se establece así (...) la circunscripción nacional, o 'circunscripción de paz', que se ha venido
reclamando por parte de los diferentes grupos alzados en armas, y de los que se han
incorporado a la vida civil (... ). Recogemos esta iniciativa por considerar que ella puede
contribuir decisivamente para que se afiance la paz en el país, toda vez que por intermedio
de la circunscripción nacional obtendrán los grupos rebeldes el espacio político de que
hasta ahora han carecido, y podrán así llegar con sus candidatos al Congreso y tener opción
de competir, en franca lid, por la Presidencia de la República (... 1".35
Estos extractos son prueba de que uno de los elementos centrales de la discusión de la Asamblea
Nacional Constituyente fue la importancia de promover la incorporación de los excombatientes a
la vida civil y política como manifestación de la apuesta por la profundización del principio
democrático y el logro de la paz. En efecto, la Constitución de 1991 retomó el tratamiento
36
benevolente del delincuente político -que ya existía en la Constitución de 1886 - autorizando
dos efectos específicos: de un lado el tratamiento penal especial a través del indulto, la amnistía y
la prohibición de extradición; y de otro, exceptuando de inhabilidades para ejercer cargos
públicos a quienes eran condenados por estos delitos y sus conexos.
Así, según la Constitución el Congreso de la República puede conceder, por "motivos de
conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos políticos" (art. 150 numo 17); el
Gobierno puede conceder indultos por delitos políticos con arreglo a la Ley (art. 201 numo 2); los
delincuentes políticos no pueden ser extraditados (art. 35); y si bien el principio general es que no
pueden ser funcionarios públicos quienes hayan sido condenados a penas privativas de la libertad,
quienes hayan sido condenados por delitos políticos o conexos pueden ser Congresistas (art 179
numo 1), Magistrados (art. 232 numo 3) y Diputados (art. 299).
Constituyente Helena Herrán de Montoya, 7 de marzo de 1991, Gaceta Constitucional Número 27, Página 6.
Constituyente Hernando Herrera Vergara, 1 de abril de 1991, Gaceta Constitucional Número 30, Página 62.
36 Con anterioridad a la Constitución de 1991, el tratamiento del delincuente político osciló entre dos polos opuestos. De un lado.
la tradición liberal que promovió la necesidad de otorgar un tratamiento diferenciado al delincuente político como resultado del
proceso paulatino de apertura política y el reconocimiento al derecho a la resistencia. Del otro, la tendencia a criminalizarlo para
desincentivar el alzamiento en armas. Dentro de la tendencia a criminalizar el delito político y castigarlo con las penas más
estrictas, se ubica el Código Penal de 1837. que penalizaba la "traición e infamia", y consagraba la pena de muerte para quienes
fueran hallados culpables de estos delitos. Así se deriva de los artículos 232 y 233 de dicho Código. En la misma linea se enmarca
el Código de 1890 que modificó la Ley 26 de 1849. reincorporando la pena de muerte para los autores de delitos políticos,lo cual
se mantuvo hasta el Acto Legislativo de 1910 que abolió definitivamente la pena capital. Por su parte, se puede decir que el
tratamiento más benévolo al delincuente político tuvo su origen en la Constitución Política de los Estados Unidos de Colombia de
1863 que asimiló al rebelde con la figura del combatiente bajo el Derecho Internacional Humanitario. Esta concepción fue
reiterada en la Constitución de 1886 que estableció la facultad del Presidente de "conceder indultos por delitos políticos y
rebajas de penas por los comunes. con arreglo a la ley que regule el ejercicio de esta facultad." Al respecto ver: CARDONA. Juan
Pablo. Delito político: ¿una alternativa para la paz? En: FORER. Andreas y LÓPEZ. Claudia (Ed), Colombia: un nuevo modelo de
Justicia Transicional. Deutsche Gesellschaft für lnternationale 'Zusammenarbeit -GIZ- Gmbh. Programa ProFis. Bogotá. Ed.•
2011, P 418; OROZCO, Iván. Combatientes, rebeldes y terroristas, Bogotá. Editorial Temis 2006 y CARDONA. luan Pablo. Delito
político: ¿una alternativa para la paz? En: FORER. Andreas y LÓPEZ, Clauda (Ed), Colombia: un nuevo modelo de Justicia
Transicional. Deutsche Gesellschaftfür Internationale Zusammenarbeit -GIZ- Gmbh, Programa ProFis, Bogotá. Ed.• 2011, p 418;
SÁNCHEZ, M. (2010). El tratamiento del delito político en Colombia: un legado de su tradición jurídica. Realidades y tendencias
del derecho en el siglo, p 458 Citado en: TARAPUÉS, Diego Fernando, El delito político en la Constitución de 1991: una herencia
constitucional como herramienta en la búsqueda de la paz, Pap Polit. Colombia 2011. P 387.
34
35
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
Presidencia de la República
·PROSPERIDAD
l PARA TODOS
De igual forma, como medida transitoria para autorizar la reintegración a la vida civil de quienes
se habían desmovilizado con anterioridad a la Constituyente o estaban en proceso de
desmovilización, la Asamblea Nacional Constituyente incorporó también los artículos 12 y 30
transitorios. A través del artículo 30 transitorio se autorizó al "Gobierno Nacional para conceder
indultos o amnistías por delitos políticos y conexos" y a través del artículo 12 transitorio se otorgó
al Gobierno la facultad de establecer, por una sola vez, circunscripciones especiales de paz para
las primeras elecciones con posterioridad a la Constituyente, así como para nombrar
directamente a un número plural de Congresistas en representación de los grupos en proceso de
37
paz y desmovilizados.
Desde entonces, es claro que el propio constituyente quiso diferenciar los efectos del delito
político -yen particular de la conexidad entre delitos políticos y comunes- en materia de
tratamiento penal especial, frente a sus efectos en materia de reintegración política. Así, mientras
que el artículo 30 transitorio, prohibía al Gobierno Nacional la concesión de indultos o amnistías
por "delitos atroces, (...) [u] homicidios cometidos fuera de combate o aprovechándose del estado
de indefensión de la víctima"; el artículo 12 transitorio específicamente señala que "con el fin de
facilitar la reincorporación a la vida civil de los grupos guerrilleros (...) [el Gobierno] podrá
establecer (... ) circunscripciones especiales de paz (...) o nombrar directamente (... ) un número
plural de Congresistas en cada Cámara (...) [y] podrá no tener en cuenta determinadas
inhabilidades y requisitos necesarios para ser Congresista." Así, mientras que el propio
constituyente prohibió incluir como delitos conexos al delito político una serie de delitos para
efectos del indulto y la amnistía; para efectos de la reintegración política de excombatientes el
ámbito de conexidad se amplió a cualquier delito que pudiese generar una inhabilidad. Esta
diferenciación es esencial a la hora de analizar la constitucionalidad del artículo 67 transitorio.
Esta diferenciación en los efectos de la conexidad responde a que con el auge internacional de lo
que ha venido a entenderse como "la conciencia humanitaria", el tratamiento penal especial de
los delitos políticos empezó a quedar obsoleto de cara a la realidad del conflicto armado
colombiano. 38 La idea de que existían causas altruistas que justificaban la comisión de delitos
graves, y que tales conductas podían ser objeto de indultos o amnistías, fue duramente criticada y
censurada. De ahí, como se verá en el aparte 1.2 de esta intervención, los esfuerzos llevados a
cabo por el legislador y por las Altas Cortes en Colombia para restringir la aplicación de indultos y
amnistías a delitos atroces que no podían quedar en la impunidad. De ahí también, como se
demostrará en el capítulo 2 de esta intervención, que el Gobierno Nacional hubiese impulsado de
la mano del Congreso, el artículo 66 transitorio, como una actualización de la doctrina en materia
Como resultado de estas medidas entre 1991 y 1998, 13 senadores. 14 Representantes a la Cámara, 5 Gobernadores, 26
Diputados, 12 alcaldes, 433 Concejales y 50 ediles, excombatientes del M-19, fueron elegidos. En 2011, Gustavo Petro,
desmovilizado del M-19, fue elegido alcalde de Bogotá con 723.157 votos. Ver: ARIAS ORTIZ, Gerson Ivan, Huellas de Paz. Los
desmovilizados y su participación en los escenarios de Elección Popular. Balance 1990·2000. Dirección General para la
Reinserción. Ministerio del Interior. Bogotá, Colombia, Abril de 2000, p 38
38 Iván Orozco Abad, Sobre los límites de la conciencia humanitaria: dilemas de la paz y la justicia en América Latina, Editorial
Temis (2005), Bogotá.
31
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6·54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
1ill~"'~
.(i1
@)
..
Presidencia de la República
"
'· PROSPERIDAD
l PARA TODOS
de tratamiento penal especial de excombatientes de cara a los desarrollos nacionales e
internacionales en materia de derechos de las víctimas.
1\10 obstante, el segundo efecto del tratamiento más benévolo del delincuente político -su
posibilidad de reintegración política- no sufrió de igual forma el impacto de la conciencia
humanitaria. La importancia de la reintegración política de excombatientes para el logro de la paz
y de la ampliación del régimen democrático, no sólo fue rescatada dentro de la Constitución
misma como ya se evidenció, sino que además ha sido reiterada por parte de la Corte
Constitucional en diversas sentencias, que la ha entendido, precisamente, como una forma de
garantizar la no repetición de la violencia:
"[L]os procesos de diálogo con grupos alzados en armas y los programas de reinserción
carecerían de sentido y estarían llamados al fracaso si no existiera la posibilidad
institucional de una reincorporación integral a la vida civil, con todas las prerrogativas de
acceso al ejercicio y control del poder político para quienes, dejando la actividad
subversiva, acogen los procedimientos democráticos con miras a la canalización de sus
inquietudes e ideales".39
"[L]os grupos políticos de desmovilizados tienen derecho al apoyo institucional necesario
para el ejercicio pleno de sus derechos de participación política, así como para garantizar su
seguridad y la de sus miembros, el acceso a los medios y mecanismos estatales son
indispensables para desarrollar su acción política y poder crecer como alternativa de
poder" .40
Ahora bien, es evidente que el proyecto de "pacificación" de la Constitución de 1991, a través de
la transformación de los grupos armados en movimientos políticos, fue un proceso incompleto. Ni
el ELN ni las FARC-EP dejaron las armas en esa oportunidad para reintegrarse a la sociedad, y los
constituyentes fueron conscientes de los riesgos que ello supondría para el nuevo pacto social
que estaba surgiendo. Algunos de los ejemplos más representativos, de nuevo provenientes de
distintas corrientes políticas, incluyen los siguientes:
"Aquí en la Constituyente estamos para darle piso de consentimiento general y legitimidad
a la autoridad del Estado. Pero no están aquí, y aparentemente tampoco quieren estar,
todas las fuerzas políticas que necesariamente deberían contarse entre nosotros, si de un
pacto de convivencia democrática se trata, o logramos el objetivo de incorporarlas en la
defensa del nuevo orden jurídico porque han participado en su construcción, o habremos
parcialmente fracasado".41
"La. Asamblea Nacional Constituyente, una vez más, saluda el dialogo directo que se
vislumbra entre el Gobierno y la Coordinadora Guerrillera. En tal sentido, manifestamos
C. Consto C-194/1995, JG. Hernández. C. Consto T- 439/1992, E. Cifuentes Muñoz. 41 Constituyente Jesús Pérez González-Rubio, 4 de marzo de 1991, Gaceta Constitucional Número 15. Página 15. 39
40
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
Cenlflcado
Cemflcadc
No SC5672·'
No GPOS5-1
:@)
...
d,
"
••
,
J
~
...
Presidencia de la República
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
que si las partes de común acuerdo solicitan la contribución a la Asamblea Nacional
Constituyente, estamos en disposición de prestar toda nuestra colaboración para el logro
de la paz". 42
Fue precisamente esta preocupaclon lo que llevó a los constituyentes a dejar abiertas en la
Constitución "válvulas de escape" que permitieran la reintegración política de excombatientes
hacia futuro. De ahí que se contemplara la exclusión de inhabilidades para el ejercicio de derechos
políticos, no sólo de manera transitoria para quienes ya habían dejado las armas, sino también de
manera permanente, hacia futuro, a través de los delitos políticos. Es por eso que de cara a un
nuevo anhelo de paz, el artículo 67 transitorio pretende reactivar la figura del delito político,
únicamente para efectos de facilitar la reintegración política de quienes dejen las armas y se
comprometan con la satisfacción de los derechos de las víctimas.
El proceso constituyente de 1991 estuvo centrado en la ampliación del principio democrático
como un mecanismo para el logro de la paz: ambos elementos, la paz y el principio democrático,
quedaron finalmente consagrados en la Constitución como pilares esenciales. Ahora bien, la
conexión directa entre estos dos elementos se materializó en el texto mismo de la Constitución
que concedió participación directa a qUienes ya se habían desmovilizado, y dejó abierta la
posibilidad para que quienes se desmovilizaran en el futuro, pudiesen participar activamente en
las instituciones democráticas, bajo la condición de que abandonaran previamente las armas. El
artículo 67 transitorio retoma esa posibilidad y consagra un procedimiento específicO para que
sea el legislador estatutario el que establezca cuáles son los delitos comunes que pueden ser
considerados conexos al delito político para efectos de la reintegración política de
excombatientes.
Si bien en materia de tratamiento penal especial la propia Constitución de 1991 impuso límites a
la posibilidad de indultar y amnistiar ciertos delitos, lo cierto es que tales consideraciones no
condicionaron las disposiciones eh materia de reintegración política de excombatientes. Por el
contrario, en desarrollo de la paz y del principio democrático, el Constituyente contempló un
sistema amplio de reintegración política de excombatientes, en donde incluso quienes han
cometido delitos graves son bienvenidos en la institucionalidad, como mecanismo para lograr la
terminación del conflicto armado y asegurar el fortalecimiento de la democracia.
Este recuento de las disposiciones constitucionales y las discusiones en la Asamblea Nacional
Constituyente evidencia la importancia de la paz y la ampliación de la democracia participativa en
el derecho constitucional colombiano. Demuestra también que' en la Constitución existe una
apuesta específica de lograr una sociedad pacífica y sin violencia a través de la ampliación de los
mecanismos de participación. Y comprueba que una de las manifestaciones de esa apuesta fue
precisamente la apertura de espacios para que los excombatientes no sólo pudiesen participar en
la propia Constituyente, sino en distintos espacios políticos hacia el futuro. Es también evidencia
de que resulta a todas luces equivocado afirmar que existe en la Constitución un supuesto "pilar
42
Constituyente Angelino Garzón. 31 de mayo de 1991, Gaceta Constitucional Número 87. Página 55.
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6.54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
WVNI.presidencia.gov.co
Cerlifical.lo
No. SC5Gn·¡
Cerh~¡cadp
No GPOS!'·l
Presidencia de la República
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
esencial" que prohíbe la expedición de normas constitucionales que permitan, precisamente, la
reincorporación de grupos armados a la vida civil.
Dicho todo lo anterior, es necesario pasar a analizar cuáles son los límites constitucionales -si es
que existen- de la reintegración política de excombatientes. En otras palabras, más allá de la
premisa general sobre la constitucionalidad de la reintegración política corresponde explorar si
hay algunos delitos que no podrían ser conexos al delito político para efectos de la participación
en política de excombatientes, y en consecuencia, si quienes han incurrido en tales delitos no
pueden reintegrarse políticamente. Este análisis es particularmente importante si se tiene en
cuenta que el principal argumento del demandante es que sería contrario a la Constitución que
quienes han participado en delitos particularmente graves, se reintegren políticamente.
1.2 límites constitucionales a la reintegración poUtica de excombatientes
En esencia, el problema jurídico que presenta la demanda es si hay un listado de delitos que
debido a su gravedad imposibilitan la reintegración política de quienes los hayan cometido. Dicho
de otra manera, si existe una prohibición constitucional de que ciertos delitos sean conexos al
delito político para efectos de la reintegración política de excombatientes. Entre más se reduzca la
lista de delitos conexos al delito político, más limitada será la posibilidad de lograr con éxito la
reintegración política de excombatientes en un contexto de fin de conflicto.
Según el demandante, no pueden ser delitos conexos al delito político, ni siquiera para efectos de
la reintegración política de excombatientes, las graves violaciones a los derechos humanos, graves
infracciones al Derecho Internacional Humanitario, actos de terrorismo y delitos
43
transnacionales. El demandante fundamenta la existencia de tal prohibición en dos argumentos
principales: i) la línea jurisprudencial de las Altas Cortes en materia de indultos y amnistías; y ii) la
reforma política de 2009, que según él, eliminó los efectos de reintegración política para grupos
44
armados ilegales como las FARC y el ELIIJ.
Como se demostrará, sin embargo, la demanda parte de dos errores fundamentales. En primer
lugar, desconoce que la conexidad entre delitos políticos y conexos debe ser analizada teniendo
en cuenta sus distintas dimensiones: por un lado, la conexidad para efectos de la concesión de
indultos y amnistías; y por otro, la conexidad en materia de participación política de
excombatientes. En segundo lugar, la demanda olvida que ya la Corte Constitucional ha
establecido que la reforma política de 2009, en nada afectó el régimen de inhabilidades propio de
los delincuentes políticos.
Así, este sub-capítulo estará estructurado en dos partes. En primer lugar se demostrará que
contrario a lo que afirma el demandante, el hecho de haber participado en la comisión de ciertos
delitos graves, no impide que los excombatientes se reintegren políticamente, siempre que se
comprometan con la dejación de las armas y la satisfacción de los derechos de las víctimas. En
43
44
Demanda de ¡nconstitucionalidad. Pág. 26.
Demanda de inconstitucionalidad. Pág. 37.
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
'C"iIl1iflc¡tdO
No. SC5672-1
CertlflC,Jdo
No.
GP05~·1
:""".
@)
(4.)
...
Presidencia de la República
", PROSPERIDAD
1PARA TODOS
cambio se demostrará que la restricción del ámbito de aplicación de la conexidad entre el delito
político y los conexos ha estado relacionada únicamente con la decisión del Legislador y de las
Cortes de restringir la aplicación de indultos y amnistías45 con el fin de proteger los derechos de
las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, y no así con el objetivo de prohibir o limitar la
reintegración política de excombatientes.
A partir de ahí se hará referencia a la reforma política de 2009, y en particular a la reforma al
artículo 122. Así, se demostrará que la prohibición incorporada en esté artículo -según la cual
"quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o
financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico en
Colombia o en el exterior" no pueden participar en política- no es aplicable al caso de la
reintegración política de un grupo guerrillero como resultado de un proceso de paz. Como se
explicará a lo largo de este acápite, la reforma política de 2009 tuvo como objetivo contrarrestar
el fenómeno de la parapolítica y evitar que quienes desde la institucionalidad apoyaban a los
grupos armados ilegales, siguieran cooptando la institucionalidad.
Así, se mostrará que la reducción jurisprudencial de la conexidad entre los delitos políticos y
conexos para efectos de la aplicación de indultos y amnistías, y las medidas tomadas para luchar
contra la cooptación de la institucionalidad por parte de redes criminales y grupos armados
ilegales, en nada ha afectado la posibilidad constitucional de reintegración política de los
excombatientes. En otras palabras, los miembros de grupos armados ilegales que dejen las armas
están obligados a contribuir a la satisfacción de los derechos de las víctimas, pero de ello no se
desprende que su reintegración política esté prohibida.
1.2.1.
La conexidad entre delitos políticos y delitos comunes
Para hacer efectiva la reintegración política de excombatientes el ordenamiento jurídico
colombiano ha reconocido que en conexión con los delitos políticos puedan cometerse otros, que
aisladamente serían delitos comunes, pero que por su relación con los primeros adquieren la
condición de delitos conexos. Esto se explica porque quienes empuñan las armas en contra del
Estado, aun cuando su finalidad sea política~ en desarrollo de su actuar "rebelde" llevan a cabo
una serie de delitos que no son en esencia l/altruistas" ni políticos. Sin conexidad, los delitos
políticos no tendrían ningún efecto dentro del ordenamiento jurídico.46 De ello se desprende que
respecto de los delitos conexos también operen los efectos reservados al delito político.47
Es importante aclarar que las decisiones de la Corte Constitucional en materia de indultos y amnistías estuvieron históricamente relacionadas con medidas generales y autom,áticas que no establecían condiciones en materia de satisfacción de los derechos de las víctimas, Cosa distinta es lo que hoy ha sido reconocido por la doctrina internacional como "amnistías condicionadas" cuyo valor dentro de una estrategia integral de justiCia transicional es crecimiento aceptado, 46 Quizás sólo en revoluciones incruentas como usualmente se caracterizó la Revolución Gloriosa de 1689 (elitista, pragmática, consensuada e incruenta), podría pensarse en la comisión de un delito político puro. 41 Ver entre otras: Corte Constitucional. Sentencia C·456 1997, M.P. Jorge Arango Mejía y Eduardo Cifuentes Muñoz. 4S
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
Ce¡tif¡ca40
N(I 5C5572·;
Presidencia de la República
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
Si bien el análisis de la Corte Constitucional sobre la conexidad ha sido extenso en materia de
indultos V amnistías, es poco lo que se ha dicho sobre los efectos de la conexidad en materia de
participación política. Como se ilustrará a continuación, las reflexiones de esta Corte han estado
centradas en la imposibilidad de amnistiar e indultar delitos atroces, principalmente sobre la base
de que ello implicaría una vulneración de los derechos de las víctimas a la verdad,la justicia y la
48
reparación. Sin embargo, cuáles son los límites de la conexidad en materia de participación
política, en parti~ular dado el potencial aporte de la reintegración política de excombatientes a la
no repetición, es un tema que aún no ha sido explorado en detalle por la jurisprudencia.
las sentencias de la Corte en materia de conexidad han estado centradas en los límites a la
49
concesión de indultos y amnistías. De ahí que en distintos momentos histórico-políticos esta
Corte haya llegado a concluir que no pueden ser amnistiadas o indultadas las conductas atroces,
los homicidios fuera de combate, los homicidios que se cometen aprovechando la situación de
indefensión de la víctima, los homicidios en combate, las lesiones en combate, los
comportamientos delictivos no altruistas, el narcotráfico, la conformación de escuadrones de la
50
muerte y sicarios, los homicidios selectivos y los delitos con ánimo de lucro, entre otros.
Sin embargo, como se verá a continuación, tal crecimiento de lila esfera de exclusión absoluta de
51
delitos conexos" ha estado eminentemente ligada con la preocupación de la Corte de luchar
contra la impunidad V de asegurar la satisfacción de los derechos de las víctimas, y no así con la
alegada prohibición de reintegración política de excombatientes a la que se refiere el
demandante. A continuación se presentan los precedentes más representativos de la línea
jurisprudencial de la Corte Constitucional en materia de conexidad entre delitos polítiCOS y delitos
comunes:
"los hechos atroces en que incurre el narcoterrorismo, como son la colocación de carro·
bombas en centros urbanos, las masacres, los secuestros, el asesinato sistemático de
agentes del orden, de jueces, de profesionales, de' funcionarios gubernamentales, de
ciudadanos corrientes y hasta de niños indefensos, constituyen delito de lesa humanidad,
que jamás podrán encubrirse con el ropaje de delitos políticos. Admitir tamaño exabrupto
es ir contra toda realidad V contra toda justicia. la Constitución es clara en distinguir el
delito polítiCO del delito común. Por ello prescribe para el primero un tratamiento
diferente, V lo hace objeto de beneficios como la amnistía o el indulto, los cuales sólo
pueden ser concedidos, por votación calificada por el Congreso Nacional, y por graves
motivos de conveniencia pública (art. 50, numo 17), o por el Gobierno, por autorización del
C. Consto C·986/2010, LE. Vargas Silva. C. Consto C-009/1995, V. Naranjo Mesa. so Ver entre otras: C.Const, C-052/1993, SV, C. Angarita, C.Const, C·127/1993, A. Martínez, C.Const, C·171/1993, V. Naranjo, C.Const. C·214/1993, JG, Hernández, C.Const. C·415/1993, JG, Hernández, C.Const. C-069/1994, V. Naranjo, C.Const, C-009/1995, V. Naranjo, C.Const. C-225/1995, A. Martínez, C.Const, C-456/1997, J. Arango, C.Const, C-695/2002, l. Córdoba, C.Const, C­
762/2002, R. Escobar, y C.Const, C-1055/2003, MG, Monroy. SI GOEBERTUS, Juanita y MAYA, Martha, "Pertenencia a grupos armados organizados: delito político o concierto para delinquir." En: GOEBERTUS, luanita y MAYA, Martha, Interpretación Jurisprudencial desde la perspectiva de los Jueces y Juezas en Colombia: Área Penal. Escuela Judicial Lara Bonilla, Bogotá (2011).
.
48
49
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (571) 562 9300
Código Postal 111711
www.presídencía.gov.co
:(r
,;!{:!~if'''',!,;~~
',,~
\f
-:"c'
~.!_".!,!
COf'tI(;c"do
No.
SC5Gn·~
Cert.ftc.ado
No GP05~·1
".. '.
@)
\
~. j
.~~
Presidencia de la República
'l" PROSPERIDAD
PARA TODOS Congreso (art. 201, numo 20.). Los delitos comunes en cambio, en ningún caso pueden ser
objeto de amnistía o de indulto".52
"[E)! homicidio que se comete fuera de combate y aprovechando la indefensión de la
víctima (... ) no es susceptible de ser favorecido con amnistía ni indulto dado su carácter
atroz, ni podría por tanto ser materia de diálogos o acuerdos con los grupos guerrilleros
para su eventual exclusión del ordenamiento jurídico penal ni de lás sanciones establecidas
en la ley".s3
liNo puede (...) el Estado dejar de imponer la pena que en justicia se debe, puesto que al
omitir su acción punitiva en casos de delitos de lesa humanidad, su respuesta jurídica ante
el hecho delictivo sería desproporcionada, es decir, injusta". S4
"Los rebeldes o sediciosos no quedarán sujetos a pena por los hechos punibles cometidos
en combate, siempre que no constituyan actos de ferocidad, barbarie o terrorismo. (...) A la
paz no se tiene que llegar por medio de la consagración de la impunidad permanente de las
peores conductas criminales. (...) Lejos de servir a la causa de la paz, la norma demandada,
al colocar el combate por fuera del derecho, degrada a las personas que se enfrentan a la
condición de enemigos absolutos, librados a la suerte de su aniquilación mutua. En este
contexto, pierde sentido una eventual amnistía o indulto que cobije a los delitos políticos y
a los delitos conexos, como quiera que éstos últimos, desde su comisión, estarán exentos
ss
de sanción".
Como es evidente, en todos los casos la argumentación de esta Corte ha girado en torno a la
imposibilidad de excluir de investigación y sanción penal una serie de delitos, porque ello
redundaría en impunidad o insatisfacción de los derechos de las víctimas. En ningún caso la
restricción de la conexidad se relaciona con la limitación de la reintegración política de los
excombatientes. Así, nada en el ordenamiento jurídico colombiano permite concluir que un
proceso de reintegración política de excombatientes -condicionado a la participación de quienes
dejen las armas en una estrategia integral de justicia transicional que permita la satisfacción
efectiva de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación- esté prohibido,
dado el tipo de delitos cometidos por quienes dejen las armas.
Por el contrario, la reintegración política de excombatientes, como se expuso en el capítulo
anterior, es una manifestación razonable del principio democrático y la paz. El demandante
induce a error a la Corte al afirmar que ciertas exigencias del derecho internacional y nacional
limitan las opciones constitucionales para reintegrar políticamente a los rebeldes en un contexto
de terminación del conflicto armado.
C. Consto C-171¡1993. V. Naranjo.
C. Consto C-214¡1993, JG, Hernández.
54 C. Consto C-069/1994, V. Naranjo.
55 C. Consto C-456/1997, J. Arango.
52
53
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
P8X (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
Certif,,:lIdo
No SC5672·t
Uilrtll'H:ildo
No. GP.o5~·1
Presidencia de la República
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
De ahí que una reintegración política fundada en la participación de los excombatientes en los
mecanismos de justicia transicional que trazó el artículo 66 transitorio, en nada contraría un pilar
esencial de la Constitución, por cuanto la estrategia integral de justicia transicional está
precisamente dirigida a luchar contra la impunidad y satisfacer los derechos de las víctimas. la
reintegración política, al no estar ligada a indultos y amnistías sino a la participación de los
excombatientes en la estrategia integral de justicia transicional tiene el potencial de convertirse
en la principal garantía de no repetición del conflicto armado y de satisfacción de los derechos de
las víctimas.
1.2.2.
La reforma política de 2009
Un segundo argumento del demandante relacionado con la conexidad entre los delitos políticos y
los delitos comunes es que el artículo 122 de la Constitución, a partir de la reforma constitucional
introducida con el Acto legislativo 1 de 2009, "prohíbe que tales personas [los excombatientes]
puedan, aún abandonando Ii:! violencia y siendo objeto de amnistía o indulto, participar en política
como candidatos o servidores públicos".s6 Para el demandante, el artículo 122 de la Constitución
tal y como fue modificado en el 2009, restringió el ámbito de aplicación de los delitos políticos.
Sin embargo, sea esta la oportunidad para advertir que la Corte Constitucional y.a se refirió en
2010 a este problema jurídico y aclaró que el artículo 122 en nada afecta el régimen de aplicación
de los delitos políticos, ni mucho menos la posibilidad de reintegración política de
excombatientes. Así las cosas, el argumento del demandante desconoce de forma directa la
jurisprudencia de esta Corte.
El artículo 122 de la Constitución, como fue aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente,
regulaba el principio de legalidad del empleo público. El inciso quinto, en particular, ,establecía
que quienes fuesen condenados por delitos contra el patrimonio del Estado,quedarían
inhabilitados para el desempeño de funciones públicas. la primera reforma a este artículo se dio a
través del referendo constitucional de 2004 que modificó tanto las conductas que daban lugar a la
"sanción", como las sanciones mismas. Así, estableció que también serían sancionados quienes
siendo servidores públicos causaran que el Estado fuese condenado a una reparación patrimonial,
como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa. En cuanto a las sanciones, la
reforma incluyó que quienes fuesen condenados por delitos contra el patrimonio público, además
de estar inhabilitados para desempeñar funciones públicas, no podrían inscribirse, ni ser elegidos,
ni ser designados, ni celebrar contratos con el Estado. Nótese que en ambos casos la finalidad
central de la norma era esencialmente la lucha contra la corrupción y la protección del patrimonio
público. 57
.
Demanda de inconstitucionalidad. Pág. 37
En la ponencia para primer debate se señaló que la reforma estaba dirigida a que se asegure "una verdadera renovación de las
costumbres políticas, [se] impulse un esfuerzo 'integral contra la corrupción y [se] forje una real credibilidad del ciudadano en
nuestras instituciones representativas." Gaceta del Congreso 369 de 2002.
56
51
DOCUMENTO PLlBLlCO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
Ct>~lfie.tldc
Nc.SC.5672·¡
.@)
,. . .:
~;
.~'.
.
Presidencia de la República
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
Posteriormente, la reforma política de 2009 adicionó una serie de conductas que dan lugar a la
inhabilidad y demás tipos de sanciones. Según ésta, también serían sancionados con inhabilidad
quienes hubiesen sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o
financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico en
Colombia o en el exterior. Si bien una lectura rápida de esta norma podría llevar a la conclusión de
que en efecto el constituyente derivado prohibió la reintegración política de excombatientes a
través de esta reforma, resulta necesario analizar el contexto dentro del cual se produjo la misma
con el fin de entender cuál es su ámbito de aplicación.
las normas que introdujo esta reforma política estuvieron dirigidas a contrarrestar la forma a
través de la cual los grupos paramilitares cooptaron una parte del Congreso de la República al
tiempo que se encontraban alzados en armas y cometiendo crímenes atroces. la finalidad era
proteger la confianza que los ciudadanos habían depositado en el sistema político y en últimas en
el Estado, pues como era claro para ese momento, el Congreso de la República y otras entidades
58
territoriales habían sido ampliamente infiltrados por grupos armados ilegales. En ese sentido, la
Constitución, que siempre había consagrado la prohibición de la mezcla entre política y armas
como premisa básica para la reintegración política de excombatientes, se enfrentaba a un nuevo
fenómeno: quienes desde la vida civil, sin haberse declarado en rebeldía contra el Estado,
permitían que actores armados cooptaran el sistema desde el poder de las armas. ¿Se trata
entonces de una restricción directa a la pOSibilidad de los excombatientes de participar en
política? No. la discusión no era inhabilitar a desmovilizados que hubiesen dejado las armas para
entrar a la política, sino condenar a los políticos que permitieron la cooptación del sistema
59
político por parte de los grupos ilegales que seguían en armas.
Según la ponencia para primer debate el objetivo de la reforma era lila modificación de
disposiciones constitucionales que fortalezcan las instituciones y el régimen democrático, para
evitar la infiltración y manipulación en las corporaciones y cargos de elección popular por parte de
Según Vicente Castaño en entrevista con la Revista Semana, el exjefe paramilitar afirma:" SEMANA: ¿Qué tan grande es la
penetración de los paramilitares en la política? V.e.: Hay una amistad con los políticos en las zonas en donde operamos. Hay
relaciones directas entre los comandantes y los po/{ticos y se forman alianzas que son innegables. Las autodefensas les dan consejos
a muchos de ellos y hay comandantes que tienen sus amigos candidatos a las corporaciones ya las alcaldías. SEMANA: Pero ahora
que se avecinan las campañas políticas ¿cuál es la instrucción que le ha dado a los comandantes en las diferentes regiones? V.C.:
Tratar de aumentar nuestros amigos políticos sin importar el partido al que pertenezcan. SEMANA: Pero en esa intención de
'aumentar los amigos' las autodefensas han acudido a las amenazas y al proselitismo armado. Son varias las regiones del pais
dominadas por ustedes donde sólo se presenta a elecciones un candidato. ¿Eso continuará en la próxima campaña? v.e.: Por eso
le estamos aconsejando a todos los comandantes que entreguen las armas para que no haya lugar a discusión y a que los
adversarios políticos digan que los amenazamos. Pero en esta campaña en las regiones que controlamos todos los candidatos van a
tener garant(as para hacer su proselitismo político. S'EMANA: Hace varios años Salvatore Mancuso dijo que las AUC tenian el 30
por ciento del Congreso. ¿Qué hay de cierto en ese porcentaje? V.e.: Creo que podemos afirmar que tenemos más del 35 por ciento
de amigos en el Congreso. Y para las próximas elecciones vamos a aumentar ese porcentaje de amigos. Ver: Revista Semana, lunio
de 2005, Bogotá. Ver: http://wwwsemana.com/portada/articulo/habla-vicente-castano/72964-3. ingresado el 14 de enero de
2014. Según Salvatore Mancuso, exjefe paramílítar: "Cuando nosotros decimos que tenemos afecto por el 35 por ciento del
Congreso de la República, decimos que estos congresistas fueron elegidos en zonas de influencia de las Autodefensas·, aseveró
Mancuso al término de la diligencia. El desmovilizado jefe paramilitar agregó "las Autodefensas le enseñamos a votar a esas
poblaciones, porque allí no había presencia del Estado y nosotros -AUC-, suplantábamos a las autoridades oficiales·. Ver:
http://www.caracol.com.colnotjcjas(judicialeslmancuso-el-35-por-ciento-del-congreso-(ue-elegido-en-zona-de-injluencia-de-[os.
aucj20050804lnotaI191922.aspx, ingresado el U de enero de 2014.
59 LOPEZ, Claudia y otros "Y Refundaron la Patria", Editorial Debate. Bogotá, 2010.
58
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No_ 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (571) 5629300
Código Postal 111711
WWYII. presidencia.gov. co
,I~~\,
i\~~1;
'o"
C;!rtifu:ad'e
NQ
SCS61~··.
.~.t:' .... ~. "
Cettdi~do
No GP055-1
Presidencia de la República
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
grupos armados al margen de la ley, y del narcotráfico, proponiendo para el10 sanciones a los
partidos políticos que atenten contra los deberes que le impone el gozar de una personería
GO
jurídica." Como es evidente, la finalidad era prohibir la infiltración de la política por parte de
grupos armados ilegales, y no la reintegración política de excombatientes.
Por su parte, los comentarios especializados del momento hicieron énfasis en la importancia de
sancionar a los partidos políticos que se veían beneficiados por la participación de los actores
armados al margen de la ley en política. la organización Congreso Visible, por ejemplo, advirtió en
esa época que la reforma establecía que "Ios partidos políticos serán sancionados con multas,
devolución de recursos otorgados por el Estado para campañas pollticas y/o pérdida de
personería jurídica, por avalar candidatos que resulten condenados por delitos relacionados con
la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o por delitos contra los
mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad".61 Por su parte, el Instituto de
Ciencia Política señaló que la "reforma política surge ante la necesidad de depurar el escenario del
Congreso 2006 - 2010 caracterizado por su gran ilegitimidad ante la infiltración de actores
armados ilegales. En este contexto, los principales objetivos de esta reforma (...) fueron ( ...) evitar
la financiación, infiltración y participación de actores al margen de la ley en la política nacional; y
(...) responsabilizar a los partidos políticos por sus actuaciones".62
De hecho a lo largo del trámite legislativo de esta reforma constitucional los Congresistas se
refirieron a la importancia de evitar que quienes habían participado previamente en procesos de
desmovilización y ahora ejercían cargos públicos, resultaran inhabilitados como consecuencia de
la reforma en discusión. Tal fue la controversia en el Congreso que incluso en el sexto debate el
texto de la reforma al artículo 122 fue aprobado con la siguiente cláusula: "exceptuando los
delitos políticos o de procesos de paz anteriores o futuros pactados con el Gobierno". 63 Nótese
que no sólo se exceptuaban los delitos políticos sino demás conductas relacionadas con procesos
de paz pasados o futuros. No obstante, el proyecto de Acto legislativo fue finalmente aprobado
sin esta aclaración porque los legisladores consideraron que ello era innecesario, dada la claridad
del ordenamiento constitucional en materia de la posibilidad de reintegración política de
excombatientes.
Tal omisión, llevó a que el Acto legislativo fuese demandado ante la Corte Constitucional por
sustitución de la Constitución. Según los demandantes, en aquella ocasión, "el constitucionalismo
colombiano ha mantenido como una constante la diferenciación entre el grado de punibilidad y
las consecuencias jurídicas de los delitos políticos frente a los comunes. (...) De un lado, la
posibilidad que sobre esos delitos el legislador pueda disponer de amnistías e indultos. De otro, el
grupo de excepciones que prevé la Constitución en los casos que impide el ejercicio de dignidades
Informe de Ponencia Primer Debate Proyecto de Acto Legislativo No. 106 de 2008 Cámara, (acumulados 051 de 2008 Cámara, 101 DE 2008,109 de 2008 Cámara, 128 de 2008 Cámara, 129 de 2008 Cámara, 140 de 2008 Cámara), por el cual se modifican y adicionan unos artlculos de la Constitución Política de Colombia. 61 "Reforma Política de 2009." Congreso Visible. [en línea] <http://www.congresovisible.org/democracia/reformas/2009/>. 6'
Reforma Política y Reelección. Bogotá: 2009. Instituto De Ciencia Política. Pág. 28 [en línea] <http://www.icpcolombia.org/archivos/reflexiones/reforma_politicas_reeleccion.pdf>. 63 Gaceta del Congreso 313 de 2008. 60
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (571) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
CertJtn::ado
No,
SC5G72.~
Ceft;fit..)do
No GPOS5·t
Presidencia de la República
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
y funciones públicas a quienes hayan sido condenados por hechos punibles, salvo que se trate de
delitos políticos. (...) [Elsa diferenciación adquiere justificación adicional en el caso colombiano,
habida consideración de la necesidad de otorgar un tratamiento penal más beneficioso para el
delincuente político, específicamente en el marco de procesos de paz y otras formas de justicia
64
transicional".
la Corte se refirió a esta demanda en la sentencia C-986 de 2010, a través de la cual decidió
inhibirse de adoptar una decisión de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda por considerar
que los cargos contravenían los requisitos de suficiencia y certeza. Sin embargo, la Corte se
pronunció sobre la relación entre el texto demandado y los delitos políticos. Según la Corte "el
legislador no tenía por objeto disponer con dicha norma una inhabilidad para el ejercicio de la
función pública para las personas condenadas por delitos políticos. Antes bien, ese análisis
permite concluir que la intención del constituyente derivado era aplicar la inhabilidad para los
responsables de la pertenencia, confor'mación o financiación dé grupos armados ilegales, en tanto
punibles por delitos comunes (... )".65
A partir de este análisis, la Corte concluyó que "la inhabilidad para el ejercicio de la función
pública de que trata el inciso final del artículo 122 c.P. versa sobre la pertenencia, promoción o
financiación de grupos armados ilegales, en tanto delitos comunes. Por lo tanto, ante dos
interpretaciones concurrentes, una que carente de fundamento genera una antinomia
constitucional y otra que, basada en distintas modalidades hermenéuticas comúnmente
aceptadas, infiere la inexistencia de la antinomia, debe preferirse la segunda". 66 Aunque en esa
oportunidad la Corte no hizo un análisis a profundidad sobre la conexidad entre delitos políticos y
los delitos incluidos en el artículo 122, sí advirtió que si bien "la inhabilidad prevista en la norma
acusada es predicable de los responsables de las conductas antes señaladas, en cuanto delitos de
carácter común, [elllo, por supuesto, sin perjuicio de la hipótesis en que tales comportamientos
excepcionalmente se subsuman o se consideren como conexos a delitos políticos, pues en ese
evento se aplicará el régimen de inhabilidades que la Constitución ha previsto para el delincuente
político".67
De cara a este precedente, hoy las disposiciones incluidas en el inciso quinto del artículo 122 de la
Constitución no aplican para delitos políticos y sus conexos. Esto significa que la posibilidad de
que los delincuentes políticos puedan ser candidatos a cargos de elección popular, elegidos,
designados como servidores públicos, y celebrar contratos con el Estado, no fue afectada por el
Acto legislativo 1 de 2009. En segundo lugar, la Corte dejó abierta la posibilidad de que en algún
contexto histórico-político el legislador pudiera considerar que ciertos delitos comunes fuesen
considerados delitos conexos al delito político, únicamente para efectos de la reintegración
política de excombatientes.
C. Consto C-986/2010. LE. Vargas. ídem. 66 Ídem. 67 ídem. 64
6S
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov,co
Presidencia de la República
·' PROSPERIDAD
l PARA TODOS
Así, lo que hace el artículo 67 transitorio objeto de revisión de constitucionalidad no es otra cosa
que retomar la interpretación que en 2010 hizo la Corte Constitucional respecto del artículo 122
de la Constitución. Se trata de establecer un procedimiento claro, transparente e incluyente para
que a través de un debate democrático, y con control previo de constitucionalidad, se determine
cuáles son los delitos que -únicamente para efectos de materializar la reintegración política de
excombatientes- van a ser considerados como conexos al delito político.
Ahora, de llegar a considerar que en efecto la reforma política de 2009 prohibió la reintegración
política de excombatientes, tal reforma no podría considerarse como un pilar esencial inamovible
de la Constitución. De hecho, en tanto introducida en el 2009 yen tanto modificatoria del
régimen general de inhabilidades establecido en 1991 para los delitos políticos, sería si acaso una
política criminal de rango constitucional, sujeta por tanto a posibles modificaciones posteriores.
Bajo esa interpretación, el artículo 67 constituiría una reforma posterior y especial, pero nunca
una sustitución de un pilar esencial de la Constitución.
En cualquier caso, no existe un derecho en cabeza de las víctimas o de la sociedad, a excluir
políticamente a los excombatientes. Por razones de política criminal puede imponerse esa pena o
esa restricción, pero no está conectada esencialmente con algún derecho fundamental de las
víctimas o de la sociedad. Una sociedad le puede restablecer sus derechos políticOS al más
nefando de sus criminales: eso es particularmente cierto en sistemas punitivos como el
colombiano, donde nunca se renuncia a la resocialización del delincuente -incluso del peor de
ellos- y en los que no existe la pena de muerte o la prisión perpetua. Es más, como se ha
reiterado a lo largo de esta intervención, la participación política de excombatientes puede ser un
mecanismo íntimamente relacionado con la garantía de no repetición. Como se verá más
adelante, además, la reintegración política de excombatientes está condicionada a su
contribución a la satisfacción de los derechos de las víctimas.
Será la Corte Constitucional, cuando revise la constitucionalidad de la ley estatutaria que
desarrolle el artículo 67 transitorio, la que deberá abordar el problema jurídico -aún inexplorado­
sobre cuáles son los límites de la conexidad para efectos de la participación en política. Mal haría
la Corte en adelantarse a este problema jurídiCO sin que previamente el legislador, a través de un
debate democrático y de cara a los avances del proceso de conversaciones entre el Gobierno y las
guerrillas, haga una propuesta en materia de conexidad entre delitos comunes y delitos conexos
únicamente para efectos de la participación en política de excombatientes. Además, porque como
ya se expuso anteriormente, no existe ningún límite normativo de carácter internacional a la
reintegración política de excombatientes, como sí lo existe para la concesión de indultos y
amnistías de crímenes internacionales. Como se verá a continuación, la Corte Constitucional ha
sido clara en reiterar que existe libertad de configuración legislativa para efectos de determinar la
conexidad.
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
Certif¡wdo
No-
SCSGn~;
Cert~ICildD
GP05~·,
No
Presidencia de la República
· ',· PROSPERIDAD
l PARA TODOS
1.3. Libertad de configuración legislativa
Este capítulo pretende demostrar que dejar en manos del legislador estatutario la decisión de qué
delitos podrán ser considerados conexos al delito político para efectos de la reintegración política
de excombatientes es coherente con la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual el
legislador goza de una amplia libertad en este tema. Al respecto, la Corte ha señalado que "al
legislador le asiste una amplia capacidad de configuración normativa (...) [de donde se deriva] la
68
posibilidad de e)(tender tales beneficios a los delitos conexos con los delitos políticos".
Tal libertad de configuración legislativa corresponde a la relación entre la cone)(idad y los
mecanismos jurídicos para la terminación del conflicto armado y la construcción de la paz. En
particular, la Corte Constitucional ha considerado que "el Legislador goza de amplio margen de
configuración política en la escogencia de los mecanismos tendientes a la solución del conflicto
armado en Colombia. La Constitución no señala fórmulas precisas para ello, porque aquellas
decisiones corresponden a momentos históricos, sociales y políticos que deben ser evaluados por
los órganos políticos, principales responsables de la conformación del ordenamiento jurídico de
nuestro país. De otra parte, (.,.) es claro que la búsqueda de soluciones pacíficas a los conflictos
internos desarrolla la filosofía humanista de la Constitución de 1991 y legitima la acción de las
autoridades públicas en un Estado democrático. En consecuencia, las partes en controversia,
particularmente en aquellos conflictos cuya continuación pone en peligro el mantenimiento de la
convivencia pacífica y la seguridad nacional, deben esforzarse por encontrar soluciones pacíficas
69
que vean al individuo como fin último del Estado".
En consecuencia, en conte)(tos de análisis de la conexidad para efectos de e)(tender los beneficios
de indultos y amnistías a delitos conexos, la Corte ha considerado que tal decisión "corresponde a
momentos históricos, sociales y políticos que deben ser evaluados por los órganos políticos,
principales responsables de la conformación del ordenamiento jurídico de nuestro país",70 En esta
sentencia la Corte adoptó la posición expresada por un grupo de Magistrados que durante la
primera mitad de los años noventa suscribieron una serie de salvamentos de voto a través de los
cuales hicieron énfasis en la libertad de configuración legislativa en materia de cone)(idad, porque
ella dependía del conte)(to político específico y de las medidas necesarias para el logro de la paz.
Según Barrera, Cifuentes, Martínez y Gaviria, "en determinadas circunstancias históricas sólo el
legislador por expresa disposición Constitucional, podrá determinar qué comportamientos
socialmente reprochables merecen ser considerados como delitos políticOS atendiendo al interés
general y en búsqueda de asegurar la convivencia pacífica. En tales circunstancias, si los motivos
de conveniencia pública lo hacen necesario, podrá establecer que el secuestro es cone)(o con el
71
delito político para asegurar la paz entre los colombianos".
C. Consto C·695/2002, J. Córdoba. C .Const. C·047/2001, E. Montealegre 70 C. Const.C-047/2001. E. Montealegre. 71 C. Const. C-069/1994. SV A. Barrera, E. Cifuentes, A. Martfnez y C. Gaviría 66
69
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (571) 562 9300
Código Postal 111711
www,presidencia.gov.co
Presidencia de la República
>
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
Si bien estos precedentes se refieren únicamente a los efectos penales de la conexidad y no así a
la reintegración política de excombatientes, es apenas obvio que si existe cierta libertad de
configuración legislativa en torno a la conexidad para efectos penales -frente a. lo cual existen
claros límites nacionales e internacionales- exista mayor discrecionalidad legislativa frente a un
tema como la reintegración política de excombatientes, que es eminentemente una decisión
política que debe ser tomada de forma democrática.
Dicho lo anterior, es claro que al momento de analizar la ley estatutaria que desarrolle el artículo
67 transitorio, la Corte Constitucional deberá abordar el problema jurídico de cuáles son los
límites a la conexidad en mat!!ria de reintegración política, si es que los hay. Tal análisis no puede
ser realizado en este proceso de constitucionalidad, pues aún no existen las normas que darían
alcance a la conexidad anunciada en el artículo constitucional objeto de revisión. la norma
constitucional no extiende arbitrariamente la noción de delito político a conductas que le sean
ajenas, como tampoco contiene criterios de inclusión o exclusión que impliquen un trato
diferente sin justificación constitucionalmente plausible. la referencia a ·Ia exclusión de los
"crímenes de lesa humanidad y genocidio cometidos de manera sistemática" no supone la
incorporación automática de todos los demás delitos como conexos, ni impide la exclusión de
otro tipo de delitos. Se trata simplemente de una norma de rango constitucional que excluye,
como una decisión política que no tiene antecedentes internacionales, el genocidio y los crímenes
de lesa humanidad dé la conexidad para efectos de la reintegración política de excombatientes.
En ese sentido, corresponderá al legislador estatutario establecer cuáles son los delitos comunes
conexos al delito político únicamente para efectos de la participación en política de
excombatientes, y a la Corte Constitucional ~n su momento- evaluar si tal conexidad es
admisible constitucionalmente dados los fines que persigue.
De esta manera, ningún pilar esencial en la Constitución prohíbe la participación en política de
quienes en el marco de un proceso de terminación del conflicto armado, dejen las armas y se
comprometan con la construcción de la paz. Antes bien, nuestra historia constitucional, la práctica
colombiana en procesos de paz, la misma Constitución y su interpretación jurisprudencial,
contemplan de manera explícita la importancia de asegurar la reintegración política de
excombatientes como medida para contribuir a la consecución de la paz y la no repetición del
conflicto armado. la reintegración política de excombatientes, a pesar de que estos hayan
participado en la comisión de delitos gravísimos, siempre que vaya de la mano de una estrategia
integral de justiciatransicional para la satisfacción de los derechos de las víctimas, antes que
sustituir el pilar esencial del marco democrático y participativo, permite su materialización, al
tiempo que el logro de la paz. Como se demostrará en los próximos dos capítulos, la reintegración
política de excombatientes es, además, una pieza fundamental para la satisfacción integral de los
derechos de las víctimas.
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
Cer;lfa,:ado
No. SC5672.t
®
Presidencia de la República
..
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
2. LA ESTRATEGIA INTEGRAL DE JUSTICIA TRANSICIONAl V lOS CARGOS CONTRA El ARTíCULO
66 TRANSITORIO
En este capítulo se rebatirán los argumentos elaborados poi' el demandante en contra del artículo
66 transitorio de la Constitución Política. Este artículo consagra los lineamientos generales de la
estrategia integral de justicia transicional, cuyo objetivo es lograr al mismo tiempo la máxima
satisfacción posible de los derechos de las víctimas, y asegurar la terminación del conflicto
armado mediante la transformación de las guerrillas en movimientos políticos.
El demandante argumenta que la expresión "que permitan centrar los esfuerzos en la
investigación penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la
connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de
manera sistemática" sustituye un pilar esencial de la Constitución, según el cual el Estado
Colombiano tiene la obligación de investigar, juzgar, condenar y extraditar a través del aparato
judicial a todos los responsables de terrorismo, delitos transnadonales, graves violaciones a los
derechos humanos, e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, sin disCriminación
alguna, y debe garantizar el derecho a un recurso judicial idóneo, adecuado y efectivo a todas las
víctimas. Para el demandante este pilar estaría siendo sustituido por el artículo demandado, pues
éste permite al Estado renunciar a la persecución penal de quienes no sean máximos
responsables de la comisión de delitos que adquieran la connotación de genocidio, crímenes de
lesa humanidad o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática, así como de los delitos
que no adquieran tal connotación. En otras palabras, el demandante cuestiona la
constitucionalidad de que la acción penal se concentre en los máximos responsables de crímenes
internacionales, por considerar que existen otros delitos, según él de igual transcendencia, que no
pueden dejar de ser judicializados.
Como se demostrará a lo largo de este capítulo, la decisión del Constituyente derivado de. escoger
los crímenes internacionales como el núcleo duro de aquellas conductas que deben ser objeto de
acción penal, no fue arbitraria. Tal decisión respondió al consenso internacional que ha
identificado los crímenes internacionales como las conductas más graves, porque atentan contra
la humanidad en su conjunto. 72 Así, se trata del límite moral, ético, jurídico y político que ha
trazado la humanidad en materia de disposición de la acción penal. Ello no implica que no existan
otros delitos graves, en particular en un conflicto armado de tan largo aliento como el
colombiano, sino que la comunidad internacional se ha puesto de acuerdo sobre que la acción
penal debe recaer al menos sobre estas conductas. La propuesta del demandante, en cambio,
busca ampliar el listado de conductas internacionalmente sancionables más allá de los crímenes
internacionales, pretendiendo imponer en Colombia un estándar superior a aquél que existe en la
comunidad internacional.
Ver entre otros: BASSIOUNl, M. Cherif "International Crimes: Jus Cogens And Obligatio Erga Omnes", Law And Contemporary
Problems, Vol. 59: No. 4; y AMBOS, KAI Y Ezequiel Malarino, "Persecución penal nacional de crfmenes de crlmenes internacionales
en América Latina. Conclusiones preliminares~ en: Persecución Penal de Crímenes Internacionales en América Latina y España,
UNAM. Fundación Konrand Adenauer, Ciudad de México, 2003.
12
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
Presidencia de la República
, PROSPERIDAD
1PARA TODOS
Si bien dicha finalidad es loable a simple vista, como ya lo demostró el Gobierno Nacional en el
proceso de constitucionalidad 0-9499 de 2013, pretender investigar todos los delitos graves
cometidos a lo largo de 50 años de conflicto no sólo es imposible, sino que no redunda en mayor
satisfacción de los derechos de las víctimas. La experiencia colombiana en la implementación de la
Ley de Justicia y Paz ha demostrado que una visión maximalista del uso del derecho penal en un
proceso transicional genera graves frustraciones para la sociedad en su conjunto porque la
consecuencia es impunidad de ¡acto. De ahí la importancia de una estrategia integral de justicia
transicional, en donde la acción penal sea uno de los componentes, pero no el único, y en dónde
la satisfacción integral de los derechos de las víctimas sea el objetivo central de todas las medidas
a implementar.
Siendo así, el Gobierno Nacional demostrará que el artículo 66 transitorio demandado no
sustituye la Constitución y que por el contrario representa un mecanismo legítimo para asegurar
la terminación del conflicto armado, la satisfacción de los derechos de las víctimas y la
consolidación del Estado de derecho en un contexto de transición. Para hacerlo, este capítulo
estará estructurado en tres partes: (2.1) En primer lugar se describirá someramente la estrategia
73
integral de justicia transicional plasmada en el Acto Legislativo 01 de 2012; (2.2) En segundo
lugar se hará referencia a la reciente sentencia C-579 de 2013 con respecto a este mismo artículo
para efectos de demostrar que existe cosa juzgada constitucional y; (2.3) Finalmente, y de manera
subsidiaria, se abordarán los temas de terrorismo y delitos trasnacionales con el fin de mostrar
que las obligaciones internacionales que tiene Colombia frente a este tipo de conductas son muy
distintas de aquellas que existen frente a los crímenes internacionales.
2.1. El Acto legislativo y la estrategia integral de justicia transicional
El análisis de constitucionalidad del inciso 4 del artículo 66 transitorio debe partir de su
entendimiento como un elemento de la estrategia integral de justicia transicional. La decisión del
constituyénte derivado de autorizar la aplicación de mecanismos como la priorización y la
selección en un contexto de transición, no estuvo aislada de las demás medidas incorporadas
dentro del Acto Legislativo. De ahí que la estrategia integral no sea la concentración de la acción
penal en los máximos responsables de crímenes internacionales, sino el conjunto de medidas en
materia de verdad, justicia, reparación y no repetición, que serán aplicadas de manera coherente
y coordinada para lograr la máxima satisfacción posible de los derechos de las víctimas. Por eso,
analizar el inciso 4 del artículo 66 sin tomar en consideración el resto del artículo, implicaría un
examen de constitucionalidad descontextualizado.
Como lo advirtió el Gobierno Nacional en su intervención en el proceso de constitucionalidad de
radicado número 0-9499 de 2013, "en contextos de transición la mejor manera de (oo.) asegurar el
logro de la paz, cumplir con el deber del Estado de administrar justicia, y satisfacer los derechos
de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, (...) especialmente cuando se trata de
Para una exposición más amplia se sugiere remitirse a la intervención presentada por el Gobierno Nacional en el proceso de
constitucionalidad de radicado número D-9499 de 2013.
73
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 N9. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia,gov,co
C~rt¡fic:~dc
No SCS67Z.j
•
'...
@
r•.
.~j
Presidencia de la República
.
,PROSPERIDAD
1PARA TODOS
terminar de manera negociada un conflicto armado interno, es a través de una estrategia integral
de justicia transicional ( ... )".74 Esta estrategia, contempla cinco elementos básicos: (i) concentrar la
investigación penal en develar los patrones de macro-victimización; (ji) concentrar la investigación
en los crímenes más graves; (jii) concentrar la persecución penal en los máximos responsables; (iv)
asegurar el esclarecimiento de la verdad en un sentido amplio; y (v) garantizar la reparación
integral por vía administrativa de todas las víctimas del conflicto armado. A continuación se
describirán brevemente cada uno de estos elementos.
La primera característica del deber,de investigar en contextos transicionales en los que un Estado
se enfrenta a un legado de violaciones masivas a los derechos humanos, es que el sistema debe
estar dirigido a develar los patrones de macro-victimización. Así lo ha reconocido la Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, según la cual todas las
iniciativas de enjuiciamiento deben "contar con una estrategia clara para hacer frente a las
dificultades que suponen el gran universo de casos, el gran número de sospechosos, los limitados
75
recursos y las expectativas contrapuestas". Así, más que pretender investigar todos los hechos
cometidos en SO años de conflicto armado, el ejercicio de la acción penal en la estrategia integral
de justicia transicional pretende indagar y considerar el fondo ideológico que facilitó que estos
76
hechos atroces fueran perpetrados , los sistemas y políticas para su comisión, así como el vínculo
entre quienes cometieron los crímenes, quienes los facilitaron, quienes los financiaron y quienes
77
aseguraron su impunidad.
La importancia de concentrarse en los sistemas de macro­
victimización, en vez de en cada violación o infracción caso a caso, tiene fundamento en el
esclarecimiento de las grandes dinámicas de violencia y en la generación de estrategias para
78
prevenirla.
En segundo lugar, la estrategia integral de justicia transicional pretende asegurar que se
concentre la investigación penal en los crímenes más graves. El artículo 66 transitorio autoriza al
legislador para establecer criterios de selección que permitan concentrar la acción penal en la
investigación de los crímenes de lesa humanidad, el genocidio y los crímenes de guerra cometidos
79
de manera sistemática. Esta postura ha sido defendida por distintos doctrinantes , que insisten
en la necesidad de desarrollar criterios de selección que permitan concentrar la acción penal en
los crímenes más graves y más representativos. Así, al momento de diseñar la estrategia de
persecución penal es importante tener en cuenta "la gravedad (bien sea de los crímenes y/o de la
responsabilidad y rango de los sospechosos) y la representatividad (demostración de carácter
sistémico y organizado de las violaciones para lo que se requieren análisis contextuales)".8o
Ver: Expediente 0-9499, Intervención det4 de marzo de 2013. Pág. 15. Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. "Rule 01 Law Tools lor Post-conflict States, Prosecution Initiatives'; Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, 2006. 7. BARÓ Martín, "Adaptación de los constitutivos de la violencia", (1983) En: Martín Baró, "Víolencia y ogresión social", 2003, Págs, 83-B8. 77 SEILS Paut, "Propuesta de criterios de selección y priorización para la ley de Justicia y Paz': Centro Internacional para la Justicia Transicional, Nueva York, 2012, Pág. 1. 78 FORER Andreas y Claudia López, en Kai Ambos. Coordinador. "Selección y priorización como estrategia de persecucíón en los casos de crímenes internacionales". Profis, Giz, Bogotá D.C.. 2011 Pág. 240. 79 Ver entre otros: Kai Ambos, Morten Bergsmo, Maria Paula SaITon, Andreas Forer, Darryl Robinson, Dwight Newman y Mark Freeman.
'
80 FORER Andreas, "Justicia Transicional", Colección El Saber Penal No. 1. Grupo Edítoríallbáñez, Bogotá D.C., 2012. Págs. 167. 74
75
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
Presidencia de la República
· PROSPERIDAD
l PARA TODOS
Un tercer elemento de la estrategia integral de justicia transicional es la concentración de los
esfuerzos de investigación y juzgamiento en la persecución de los máximos responsables. la
doctrina y las instancias especializadas de las Naciones Unidas han afirmado que el deber de
investigar que recae sobre los Estados que buscan terminar conflictos armados en contextos de
violaciones masivas se satisface con la investigación de los máximos responsables de crímenes
internacionales. 8i En contextos de justicia transicional, ello no solo es más eficiente, sino que
permite entender las motivaciones de los hechos victimizantes y las estructuras de jerarquía de
los grupos criminales. Diane Orentlicher, una de las doctrinantes más reconocidas en el tema, así
lo ha reconocido al advertir que: "[e]l derecho consuetudinario parece indicar que los gobiernos
pueden cumplir con sus obligaciones bajo el derecho internacional, mediante la persecución de
aquellos más responsables de diseñar e implementar un sistema de atrocidades en contra los
derechos humanos o de crímenes especialmente notorios ( ... )".82 Bajo esta misma línea, varios
académicos proponen que una postura en la que se focalice la persecución penal en aquellos que
tienen el más alto grado de responsabilidad, es coherente con el objetivo central de los procesos
83
de transición y responde a la naturaleza de los crímenes de sistema.
El cuarto elemento de la estrategia integral de justicia transicional consiste en la implementélción
de una combinación de mecanismos judiciales y extrajudiciales, que buscan no sólo esclarecer la
verdad más completa posible, sino poner a las víctimas en el centro de todos los esfuerzos
institucionales en materia de esclarecimiento y reparación. En este sentido la estrategia le
apuesta a la sumatoria de esfuerzos de distinta índole dirigidos a la satisfacción del derecho
individual de las víctimas a la verdad, así como a la satisfacción de la dimensión colectiva de este
derecho. El mandato de crear una comisión de la verdad, en particular, está dirigido a asegurar la
construcción de una verdad sobre la base de relatos mucho más amplios y completos de los que
84
sería posible conseguir a través de un proceso judicial. Hoy existe un consenso amplio a nivel
nacional e internacional sobre los límites del proceso penal en el esclarecimiento de la verdad.
Finalmente, el quinto elemento de la estrategia integral de justicia transicional es la reparación
integral de todas las víctimas del conflicto armado interno. Consecuencia de ello es que cualquier
tratamiento penal especial depende de que los excombatientes contribuyan a la reparación
integral de las víctimas. El programa administrativo de reparación de víctimas creado por la ley
1448 de 2011 (ley de Víctimas) es un elemento fundamental de la estrategia porque permite
garantizar que todas las víctimas, independientemente de los procesos penales de los
excombatientes, sean reparadas integralmente por el Estado Colombiano, con la contribución
tanto material como simbólica de quienes dejen las armas. Se trata de un reconocimiento de
Ver: Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, "Rule of Law Tools for Post-con/lict Sta tes, Prosecution Initiatives': Naciones Unidas, Nueva Yorky Ginebra, 2006. a¡ Ver: ORENTLICHER D., 'Settlín,1] Accounts: The Duty to Prosecute Human Rights Violations of a Prior Regime, 100 Vale Law Journal (1991) 2537 ff., at 2599. En: Sthan, CARSTEN. Complementarity, Amnesties and Alternative forms of justice: Some Interpretat/ve Guidelines for the International Criminal Coun. 3.1. Int'! Crim. Justice. 695, 2000, Pág. 697 ato Pág 708. (Traducción libre). a3 Ver entre otros: Kai Ambos, Morten Bergsmo, Andreas Forer, Diego López, Darr-y! Robinson, Dwight Newman, Christine Bell, Mark Freeman y Cryer, Robert 84 DU PLESS!S, Max and Jo!yn Foyd, "TransitionaIJustice: Afuture Truth Commission for Zimbawe?" 58Int'! & Como L. Q 73, 2009. al
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (571) 562 9300
Código Postal 111711
www,presidencia.gov,co
,;:r.'._r."",'i':~~
:{f
'
\~
\r.::
...._~'
C"r:.if,cado
No SC5C74·¡
Cartttlcado
Nc GPOS!'·l
Presidencia de la República
'1" PROSPERIDAD
PARA TODOS
responsabilidad colectiva a partir del cual todos los ciudadanos, como sociedad, asumen la
reparación de todas las víctimas del conflicto armado interno, sin desconocer la especial
obligación de reparar de quienes hayan participado directamente en el conflicto armado. Se trata~
también, de un programa verdaderamente integral, en donde la indemnización es solo uno de los
componentes, pero el objetivo final es transformar de manera real la calidad, de vida de las
víctimas y reestablecer su estatLis como ciudadanos.s 5
A través de estos cinco elementos la estrategia integral de justicia transicional busca
precisamente garantizar que todas las víctimas del conflicto armado, y la sociedad en su conjunto,
puedan conocer la verdad sobre los patrones y sistemas que permitieron la comisión de crímenes
internacionales en el marco del conflicto armado; que todas las víctimas sean reparadas
integralmente a través del programa administrativo, independientemente de que exista un
proceso penal en contra de su victima.rio individualmente considerado; y que todas las víctimas
puedan acudir a los procesos en contra de los máximos responsables, quienes deberán reconocer
su responsabilidad por la comisión de crímenes internacionales. No sobra reiterar que la Corte
Constitucional ya analizó los lineamientos generales de esta estrategia, y concluyó que: "para
alcanzar una paz estable y duradera es legítimo adoptar medidas de justicia transicional, como los
mecanismos de selección y priorización (...) [Cjentrar esfuerzos en la investigación penal de los
delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática,
garantiza el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por Colombia".86
2.2. Cosa juzgada constitucional en relación al artículo 66 transitorio
Antes de proceder a reiterar que la estrategia integral de justicia transicional no sustituye la
Constitución, es necesario advertir que en estricto sentido ya existe cosa juzgada constitucional
respecto del problema jurídico alegado por el demandante en el presente proceso. En el Auto 242
de 2013 a través del cual la Corte resolvió el recurso de súplica interpuesto por el demandante,
ésta advirtió que no se le podía imponer al demandante la carga de conocer los contenidos de la
sentencia C-579 de 2013 antes de que fuese publicada, lo que ameritaba la admisión de la
demanda. Sin perjuicio de lo anterior, como para la fecha de esta intervención la sentencia ya se
conoce en su texto cornpleto, revisado el contenido es posible concluir que, en efecto, la Corte ya
decidió -luego de un profundo debate público y participativo- que en contextos de terminación
de un conflicto armado, y como resultado de la aplicación de una estrategia integral de justicia
transicional es constitucionalmente admisible concentrar la acción penal en los máximos
responsables de los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad,
genocidio, y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática, yen consecuencia renunciar a
la persecución penal de todos los casos no seleccionados. Tal estrategia integral, por supuesto,
deberá atender a los parámetros interpretativos propuestos por esta Corte.
Ver entre otros: DE GREIFF, Pablo, "Justicia y Reparaciones': En: DíAZ, Catalina (Edí). "Reparaciones para las Víctimas de la Violencia Po[(tica'; ICN, 2008. Pág. 312; y UPRIMNY Rodrigo y María Paula Saffon, "Reparaciones transformadoras, justicia distributiva y profundización democrática", en "Reparar en Colombia: los dilemas en contextos de conflicto. pobreza y exclusión", DeJusticia, Bogotá D.C., 2009. 86 C. Const., C-579/2013. 8S
DOCUMENTO PlIBLlCO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www,presidencia,gov.co
{L'~
~~~.
'"
c.el'tjf¡~oo
r~a SC5672- í
..... ....
~
Ctlrllflcado
No GP055·t
Presidencia de la República
·PROSPERIDAD
l PARA TODOS
Como es de conocimiento de la Corte, en el proceso de radicado número D-9499 la demanda
planteaba que "las expresiones demandadas ["máximos", "cometidos de manera sistemática" y
"todos los", del artículo 1 del Acto legislativo 1 de 2012] sustituían el deber de garantizar los
derechos humanos y consiguientemente, su deber de investigar y juzgar adecuadamente todas
sus graves violaciones y las infracciones graves al Derecho Internacional Humanitario cometidas
en su jurisdicción". Sin embargo, al abordar el análisis de constituciona lidad, la Corte consideró en
la sentencia C-579 de 2013 que era necesario integrar la unidad normativa respecto de todo el
inciso cuarto del artículo 66 transitorio, por cuanto "el inciso cuarto (...) no consagra instrumentos
aislados sino un sistema complejo de justicia transicional (...)." De ahí que los efectos de la
sentencia no se predican únicamente de las expresiones demandadas sino de todo el inciso en
tanto sistema normativo.
Seguidamente la Corte Constitucional determinó que el problema jurídico a resolver era: "Si
sustituye la Constitución la posibilidad de que se utilicen los criterios de selección y priorización
para la investigación, el juzgamiento y la sanción de los más graves crímenes contra los DH y el
DIH cometidos por los máximos responsables y se renuncie a la persecución de los demás". Al
respecto la Corte concluyó que sí era posible renunciar a la persecución penal de todos los casos
no seleccionados. En palabras de la Corte, "los casos no seleccionados serán aquellos que incluyan
una de tres categorías: i) Personas que no siendo máximos responsables hayan participado en la
comisión de delitos de lesa humanidad, genocidio o crímenes de guerra cometidos de manera
sistemática; ii) Personas que hayan cometido delitos que no sean considerados como crímenes de
lesa humanidad, genocidio ni crímenes de guerra. (...); y iii) Crímenes de guerra que no sean
cometidos de manera sistemática, es decir sin un nexo con el conflicto".
Como es evidente, el punto ii -anteriormente citado- respecto del cual la Corte incluso propuso
una serie de ejemploss7, incluye todos los delitos que no adquieran la connotación de crímenes de
lesa humanidad, genocidio, y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática. De ahí que
los cargos propuestos en el presente proceso por el demandante no estén llamados a prosperar,
ya que insiste en la obligación absoluta y amplificada de investigar, juzgar, sancionar y extraditar a
todos los miembros de grupos armados que hayan participado en otros delitos, como lo son el
terrorismo y los delitos transnacionales. En otras palabras, fue precisamente el análisis de
constitucionalidad de la. expresión litados los", lo que permite concluir que en efecto existe cosa
juzgada material y absoluta respecto de todos los delitos que no adquieran la connotación de
crímenes de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática.
Según la Corte, se encuentran en la categoría de delitos que no adquieren la connotación de genocidio, crímenes de lesa
humanidad o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática las lesiones personales, el hurto, la extorsión, la falsedad en
documento, las falsedades personales, la interceptación de comunicaciones, el allanamiento de domicilio, la utilización de
prendas de uso privativo de las fuerzas armadas, la rebelión, el irrespeto a cadáveres, la estafa, la usurpación (invasión) de
inmuebles, la falsedad de moneda, el contrabando, el lavado de activos, las amenazas, el concierto para delinquir, los delitos
contra la propiedad intelectual, el apoderamiento de hidrocarburos, el daño·en bien ajeno, el incendio, el porte ilegal de armas, el
enriquecimiento ilícito, la usurpación de funciones públicas, el encubrimiento, la fuga de presos, el fraude procesal. la traición a
la patria, la injuria y calumnia, entre otros.
87
DOCUMENTO PÚ SUCO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
C{'f1lf¡caclo
N¡'} 5C5612·¡
C~rufjc.t:ro
No GPOS5, t
•
Presidencia de la República
· PROSPERIDAD
l PARA TODOS
En palabras de la Corte, l/[I]a comunidad internacional ha admitido la importancia de alcanzar la
paz, permitiendo la celebración de acuerdos políticos de reconciliación con amplios grupos
sociales, lo cual exige cierta flexibilidad a la hora de aplicar los principios que dominan el ejercicio
de la función judicial sin desconocer las obligaciones internacionales de los Estados en el
compromiso universal de respeto a la dignidad y a los derechos humanos, sino permitiendo que
se cumplan de manera especial (...) La posibilidad de centrar los esfuerzos en la investigación
penal en delitos internacionales como los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y el
genocidio de ninguna manera sustituye la Constitución, cumple con los estándares del bloque de
constitucionalidad para eventos de terminación del conflicto armado.,,88
Sin perjuicio de lo anterior, a continuación se hará referencia a las obligaciones del Estado
colombiano en materia de terrorismo y delitos transnacionales, con el fin de demostrar que
incluso si la Corte llegase a considerar que no existe cosa juzgada material, la posibilidad de
renunciar a la acción penal de estas conductas, cuando no adquieran la connotación de crímenes
internacionales, no sustituye la Constitución.
2.3. El terrorismo y los delitos transnacionales
El objetivo de este capítulo es demostrar que los actos de terrorismo y los delitos trasnacionales
no constituyen crímenes internacionales, como lo alega el demandante. Las obligaciones del
Estado colombiano de cara a estas conductas son distintas de aquellas que existen frente a los
actos de genocidio, los crímenes de lesa humanidad y los crímenes de guerra cometidos de
manera sistemática.
Ahora bien, es preciso aclarar que el hecho de que dichos delitos no sean considerados crímenes
internacionales en sentido estricto, no implica necesariamente que dichas conductas queden por
fuera del ámbito de aplicación de la estrategia integral de justicia transicional. El Gobierno
Nacional reconoce que en el marco del conflicto armado se han presentado situaciones donde
pueden existir relaciones directas o indirectas entre los crímenes estrictamente internacionales y
los delitos que trae a colación el demandante. En algunos casos los crímenes transnacionales
pueden ser un medio para la comisión de crímenes internacionales, en otros casos, estas
conductas pueden adquirir la connotación de crímenes internacionales. En ambos casos la
estrategia integral de justicia transicional está llamada a hacer frente a este tipo de delitos a
través de sus distintos mecanismos y medidas. Ahora bien, es importante aclarar que el Marca
Jurídico para la Paz se aplica únicamente a hechos cometidos con ocasión del conflicto armado
89
interno y por las partes en el mismo. De ahí que sea importante aclarar que en todo caso, la
eventual aplicación de la estrategia integral de justicia transicional a estos delitos se refiere
únicamente a los casos en los que existe una relación cercana y directa entre su comisión y el
.a C. Const, C-579/2013 .
• 9 Artículo 66 transitorio constitucional: "Parágrafo 2. En ningún caso se podrán aplicar instrumentos de justicia transicional a
grupos armados al margen de la ley que no hayan sido parte en el conflicto armado interno, ni a cualquier miembro de un grupo
armado que una vez desmovilizado siga delinquiendo."
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (571) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
C~rh(¡c ... do
f-lll. SC5672·1
Presidencia de la República
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
9o
conflicto armado interno.
En otras palabras, la política criminal frente a crímenes
transnacionales y actos de terrorismo cometidos por fuera del conflicto armado, en nada se verá
afectada por las normas objeto de revisión de constitucionalidad.
En la demanda se alega que debido a las supuestas obligaciones internacionales que tiene el
Estado Colombiano con ·relación a investigar, juzgar, sancionar y extraditar a todos los individuos
que hayan cometido actos de terrorismo y delitos trasnacionales, el artículo 66 transitorio implica
una sustitución constitucional al consagrar la posibilidad de renuncia a la persecución penal de
dichas conductas. 91 Como primera medida es necesario establecer cuáles son realmente los
instrumentos internacionales que regulan cada uno de los temas bajo estudio para mostrar, que
incluso en un contexto ordinario, el Estado Colombiano tiene una amplia autonomía para diseñar
e implementar su política criminal frente a estos delitos. En primer lugar se hará referencia a los
delitos transnacionales, incluyendo el narcotráfico, para luego abordar el tema del terrorismo.
El principal instrumento internacional de lucha contra la delincuencia organizada es la Convención
de Palermo. Sea lo primero señalar que esta Convención está dirigida a "grupos delictivos
organizados", definidos como un "grupo estructurado de tres o más personas que exista durante
cierto tiempo y que actúe concertada mente con el propósito de cometer uno o más delitos graves
o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención con miras a obtener, directa o
indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material". 92 Así, el primer
problema en el argumento del demandante es que pretende caracterizar a las guerrillas como
grupos de crimen organizado, cuando éstas, a la luz del Derecho Internacional Humanitario,
constituyen una parte en el conflicto armado interno.
Si bien en distintos momentos de la historia nacional los gobiernos han tomado la decisión política
de caracterizar la situación de violencia en el país como una amenaza terrorista o narco-terrorista,
lo cierto es que la existencia o no de un conflicto armado no depende de su caracterización
93
política subjetiva sino de factores objetivos verificables. De ahí que en junio de 2011, el
Congreso de la República y el Gobierno Nacional decidieron llamar las cosas por su nombre y
reconocer, a través de la ley 1448 de 2011 (ley de Víctimas), que en efecto el país había padecido
y se encontraba en medio de un conflicto armado interno. Posición que, por demás, había sido
reiterada en numerosas ocasiones por esta Corte, por el Consejo de Estado y por la Corte
94
Suprema de Justicia. Bajo esta lógica las guerrillas son una parte en el conflicto armado interno.
El ejemplo más evidente es el caso del narcotráfico. En Colombia ha existido narcotráfico ligado directamente al conflicto como
medio de financiación de los grupos armados, y narcotráfico aislado del conflicto, como negocio de grupos de crimen organizado. 91 Demanda de constitucionalidad, Pág. 16. 92 Convención de Palermo, art. 2,literal a. 93 Según el Comité Internacional de la Cruz Roja, para determinar si una situación de violencia adquiere la connotación de conflicto armado de carácter no internacional, "las hostilidades deben alcanzar un nivel mínimo de intensidad, [ ...] de manera tal que el Gobierno tiene que recurrir a la fuerza militar contra los insurrectos, en lugar de recurrir únicamente a las fuerzas de policía; y los grupos no gubernamentales que participan en el conflicto deben ser considerados 'partes en el conflicto'. en el sentido de que disponen de fuerzas armadas organizadas." De ahí que los grupos de criminalidad ordinaria no puedan ser considerados parte en un conflicto armado. 9< Ver, entre otras: C. Consto T-441/2008 YConsejo de Estado, 25/11/03, radicación número: 1512. 90
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Posta1111711
www.presidencia.gov.co
~njflc(ldo
SC5(j7~.1
No.
Presidencia de la República
'.
;;, PROSPERIDAD
I PARA TODOS
Lo anterior, es especialmente importante si se tiene en cuenta que el tratamiento penal de los
delitos que han ocurrido dentro del conflicto armado y por fuera de él es distinto. La diferencia
más básica tiene que ver con la evaluación de qué significa penalmente pertenecer a un grupo
armado que constituye una parte en el conflicto, versus pertenecer a un grupo de crimen
organizado. Mientras que la Convención de Palermo consagra la obligación de los Estados parte
de penalizar la participación en un grupo delictivo organizado, entendida como "El acuerdo con
una o más personas de cometer un delito grave con un propósito que guarde relación directa o
indirecta con la obtención de un beneficio económico u otro beneficio de orden material,"95 la
Constitución y las leyes admiten la concesión de indultos y amnistías de los delitos políticos, que
consiste en pertenecer a grupos que "mediante el empleo de las armas pretendan derrocar al
Gobierno Nacional, o suprimir o modificar el régimen constitucional o legal vigente". Así, mientras
que respecto de un grupo de crimen organizado la obligación del Estado es asegurar su
desmantelamiento mediante una estrategia de judicialización de sus integrantes, respecto de
grupos armados parte en el conflicto, es constitucionalmente admisible iniciar un proceso de
conversaciones de paz que conduzca a la dejación de las armas y la terminación del conflicto
armado, y donde al menos la pertenencia al grupo es en cualquier caso considerada un delito
políticO sujeto de tratamiento penal especial. De ahí que en principiO la Convención de Palermo
no sea aplicable a los hechos ocasionados en el conflicto armado. 96 No obstante lo anterior, es
importante hacer un análisis detallado de los delitos contemplados en esta Convención y de la
discrecionalidad de los Estados para hacer frente a la criminalidad organizada.
Según la Convención de Palermo, y sus protocolos adicionales, son delitos transnacionales la
pertenencia a un grupo de crimen organizado, el blanqueo del producto del delito (lavado de
activos), la corrupción, la obstrucción a la justicia, el tráfico de armas, la trata de personas y el
97
tráfico de migrantes que se comete en dos o más países. De otro lado Colombia ha suscrito una
amplia gama de instrumentos internacionales relacionados con la prohibición del narcotráfico. 98 El
Convención de Palermo, art. S, num, l,lit. a, Es importante advertir, sin embargo, que el conflicto colombiano no es un conflicto armado interno típico. Su larga duración,la diversidad de los actores armados que han estado involucrados en el mismo, la debilidad histórica de las instituciones en las zonas de conflicto, la degradación de los actos contra la población civil, y la relación entre la criminalidad ordinaria y los grupos armados parte en el conflicto, son sólo algunos de los elementos que describen su complejidad. Por eso es perfectamente posible encontrar grupos armados ilegales, que aunque en efecto son parte en el conflicto, cometen crímenes 'transnacionales más propios de grupos de crimen organizado, como los son el lavado de activos, el tráfico de armas, o particularmente importante para el caso colombiano, el narcotráfico en tanto medio de financiación de la confrontación armada. 95
96
Este tratado internacional establece que el delito será de carácter trasnacional cuando: "a) Se comete en más de un Estado; b) Se comete dentro de un solo Estado, pero una parte sustancial de su preparación, planificación, dirección o control se realiza en otro Estado; c) Se comete dentro de un solo Estado, pero entraña la participación de un grupo delictivo organizado que realiza actividades delictivas en más de un Estado; o d) Se comete en un solo Estado, pero tiene efectos sustanciales en otro Estado". Convención de Palermo, arto 3. 96 Ver entre otros: la Convención Única sobre Estupefacientes (1961), Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas (1971), la Convención contra el Tráfico Ilícito de Drogas Narcóticas y Sust,wcias Psicotrópicas (19,88) y la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus Protocolos (Convención de Palermo del 2000). Por otra parte, Colombia ha suscrito en el seno de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) el Convenio "Rodrigo Lara Bonilla" entre los países miembros del Acuerdo de Cartagena, sobre cooperación para la prevención del uso indebido y la represión del tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas y con los Estados de Argentina. Brasil. Bolivia, Perú, Chile, Paraguay, Uruguay y Venezuela el Acuerdo Suramericano sobre estupefacientes y psicotrópicos - Primero y Segundo Protocolos Adicionales. Adicionalmente, Colombia ha suscrito una serie de instrumentos bilaterales sobre el tema del narcotráfico con Estados Unidos, 97
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá. Colombia ' PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www,presidencia.gov,c0
¡t*¡;:,<,í
t
.~~;
~.,.t-~'
Ce~iflt&do
~"SC567Z·;
Conificado
No. :.7íP055·1
•
,.(f)
. .,
¡.2j.
l
~l'
Presidencia de la República
,'l!.'F
·PROSPERIDAD
l PARA TODOS
principal instrumento internacional sobre el tema es la Convención contra el Tráfico Ilícito de
Drogas Narcóticas y Sustancias Psicotrópicas de 1988, según la cual el narcotráfico, es entendido
como "Ia producción, la fabricación, la extracción, la preparación, la oferta, la oferta para la venta,
la distribución, la venta, la entrega en cualesquiera condiciones, el corretaje, el envío, el envío en
tránsito, el transporte, la importación o la exportación de cualquier estupefaciente o sustancia
sicotrópica (...)". Cuando el narcotráfico se comete en dos o más países, es también considerado
un crimen transnacional.
Así las cosas, la tipología de delito transnacional no es en sí misma una categoría de derecho
penal, sino una clasificación de la criminología y las ciencias sociales para denotar conductas
penales que se comenten de forma transfronteriza. Esta aclaración conceptual es importante para
mostrar que el demandante se equivoca al plantear que los delitos trasnacionales son un listado
de "otros" delitos de gravedad significativa para la humanidad, Se trata de una serie de delitos
cuya característica común es que se cometen en más de un país. Sin perjuicio de lo anterior, a
continuación se describirán las obligaciones internacionales que el Estado Colombiano ha
adquirido frente a cada uno de estos flagelos, con el fin de ilustrar el amplio margen de maniobra
que tiene el Estado en el diseño e implementación de la política criminal para enfrentarlos.
Según la Convención de Palermo, y sus protocolos adicionales, los Estados tienen la obligación de
tipificar como delitos dentro de su derecho interno las conductas antes mencionadas, a saber la
pertenencia a un grupo de crimen organizado, el blanqueo del producto del delito (lavado de
activos), la corrupción, la obstrucción a la justicia, el tráfico de armas, la trata de personas y el
tráfico de migrantes. Sin embargo, la misma Convención establece un margen amplio de
discrecionalidad para los Estados al"[alentar] a los Estados parte a que consideren la posibilidad
de mitigar las penas y de conceder inmunidad y/o clemencia a las personas que decidan cooperar
con las autoridades (articulo 26, párrafos 2 y 3)".99 Adicionalmente, según el artículo 11 de la
Convención de Palermo, "nada de lo dispuesto en la presente Convención afectará al principio de
que la descripción de los delitos tipificados con arreglo a ella y de los medios jurídicos de defensa
aplicables o demás principios jurídicos que informan la legalidad de una conducta queda
reservada al derecho interno de los Estados." Así, es claro que la supuesta obligación alegada por
el demandante de investigar, juzgar, sancionar y extraditar los crímenes transnacionales no existe.
Por el contrario, lo que existe es un consenso internacional sobre la importancia de tipificar estas
conductas como delitos, acompañada de la libertad de cada Estado de diseñar las políticas
criminales que considere adecuadas para enfrentar tales fenómenos y cooperar
internacionalmente.
En materia de lucha contra el narcotráfico la situación es muy similar. Los instrumentos
internacionales antes mencionados imponen a los Estados la obligación de tipificar las distintas
conductas consideradas como constitutivas de narcotráfico. Sin embargo; esos mismos
instrumentos internacionales reconocen la facultad de los Estados de establecer su propia política
México. El Salvador. Costa Rica. Panamá. Cuba. Venezuela. Brasil. Perú. Bolivia. Chile. Paraguay, Uruguay. Argentina. España. Inglaterra. Portugal, Rusia y China. 99 Convención de Palermo, Guía Legislativa Pág. 28. DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
Ct>rt¡fa"'o
No. SCS672-1
C~I!JfiC4do
No, GPOSS·\
Presidencia de la República
, PROSPERIDAD
1PARA TODOS
criminal al respecto. Según el artículo 3 numeral 11 de la Convención de Viena, por ejemplo,
"(n]inguna de las disposiciones del presente artículo afectará al principio de que la tipificación de
los delitos a que se refiere o de las excepciones alega bies en relación con estos queda reservada
al derecho interno de las Partes y de que esos delitos han de ser enjuiciados y sancionados con
arreglo a lo previsto en ese derecho." Así, estas convenciones no predeterminan la política
criminal que de forma soberana puede diseñar e implementar cada Estado. Ejemplo de ello es que
como es de público conocimiento, el fenómeno del narcotráfico ha sido atacado por el Estado
Colombiano y otros Estados como EE.UU por medio de diferentes estrategias que incluyen, entre
otras, los beneficios por colaboración, la rebaja de penas y la figura anglosajona del "plea
barganing", entre otras. lOO Más aun, el demandante evita reconocer que actualmente existe una
tendencia global que propone entender el fenómeno de las drogas como un problema de salud
pública, y en consecuencia varios Estados han optado por comenzar a despenalizar el consumo.
Algunos países de Europa, América Latina y Estados Federales de EE.UU han elegido ir más allá y
controlar estatalmente la producción y distribución de ciertos narcóticos. Este cambio de
paradigma global demuestra la amplia autonomía que tiene cada Estado para abordar el
fenómeno del narcotráfico y para diseñar su propia política criminal, sin perjuicio de haber
participado y suscrito instrumentos internacionales sobre el tema.
Ahora bien, si se analizan las normas relevantes a nivel interno se llega a una conclusión similar:
las normas nacionales no representan límites insalvables para que el Estado pueda dar un
tratamiento especial de los llamados delitos transnacionales. Es más, existen diversos ejemplos
que muestran cómo Colombia, en virtud de sus normas internas, incluso renunciando a la
persecución penal, ha negociado y matizado el tratamiento penal de delitos relacionados con la
criminalidad organizada como estrategia para desarticular las cúpulas de las organizaciones
mafiosas en el marco de su política criminal. 101 Como es evidente, la Constitución y el
procedimiento penal colombiano autorizan la disposición de la acción penal para este tipo de
delitos¡ cuando ello se haga en desarrollo de una política criminal de lucha contra el crimen
organizado.
102
La situación frente a crímenes transnacionales como la trata de personas
y el tráfico de
103
migrantes , así como de los actos de terrorismo es parcialmente distinta. En materia de
100 Ver entre otros: ITURRALDE, Manuel et al. "El tratamiento penal del narcotráfico y delitos conexos", En: Alejandro Gaviria,
"Políticas antidroga en Colombia: éxitos, fracasos y extravíos", Universidad de los Andes, Bogotá D.C., 2013; y "Drogas y
democracia: un cambio de paradigma", Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, 2012.
101 Ejemplo de ello es que según las causales 5, 6 Y 16 de aplicación del principio de oportunidad, es legítimo renunciar a la
acción penal "cuando el imputado colabore eficazmente para evitar que continúe el delito o se realicen otros, o aporte
información esencial para la desarticulación de bandas de delincuencia organizada", "cuando el imputado sirva como testigo
principal de cargo contra los demás intervinientes", o "cuando la persecución penal del delito cometido por el imputado ( ...)
impida al titular de la acción orientar sus esfuerzos de investigación hacia hechos delictivos de mayor relevancia o trascendencia
para la sociedad, cometidos por él mismo o por otras personas", siempre que no se renuncie a la persecución penal de "los jefes,
organizadores o promotores. o a quienes hayan suministrado elementos para su realización". Código de Procedimiento penal,
Artículo 324.
IOZ La trata de personas se encuentra definida en el artículo 3 del "Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de
personas, especialmente mujeres y niños" -que complementa la Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia
Organizada Transnacional-, como la "captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la
amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de
vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6·54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
(~1
~r'l1fn::/Hfo
No SC5G?2·'
Certificado
No OPD55-1
ti'
\;!!J
Presidencia de la República
· PROSPERIDAD
l PARA TODOS
terrorismo Colombia ha suscrito la Convención Interamericana sobre Terrorismo que incluye a su
104
vez otros instrumentos internacionales para la lucha contra el terrorismo.
Sin embargo, es
pertinente analizar qué constituye un acto terrorista. Si bien no existe una definición precisa, el
concepto más ampliamente aceptado es que se trata de ataques contra la población civil con la
intención de intimidar a la población, obligar a un gobierno a tomar determinada acción o
desestabilizar las estructuras políticas e institucionales de un país. lOS Tales hechos, en contextos
de conflicto armado, constituyen a su vez infracciones al Derecho Internacional Humanitario o
crímenes de guerra. 106 En tales contextos, lo que políticamente podría describirse como un acto
terrorista, o como un crimen transnacional (en los casos trata de personas y el tráfico de
migrantes), podría adquirir la connotación de crimen de guerra a la luz del Estatuto de Roma.
Siendo así, los actos de terrorismo y los delitos trasnacionales cometidos en el marco del conflicto
armado interno pueden dividirse en delitos "facilitadores" o medio para la comisión de crímenes
internacionales; y delitos que cometidos de forma especial y calificada pueden adquirir la
autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la eschivitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos"102. Igualmente, se configura el delito de trata en los casos de "captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de un niño con fines de explotación". Ver: Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Artículo 3. 103 Protocolo Contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, que Complementa la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional, por tráfico ilícito de migrantes se entiende "la facilitación de la entrada ilegal de una persona en un Estado Parte del cual dicha persona no sea nacional o residente permanente con el fin de obtener, directa o indirectamente, un beneficio financiero u otro beneficio de orden material".· 104 Convenio para la represión del apoderamiento iIlcito de aeronaves, firmado en La Haya el 16 de diciembre de 1970, Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, firmado en Montreal el 23 de septiembre de 1971, Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes. diplomáticos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1973, Convención Internacional contra la toma de rehenes, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979, Convenio sobre la protección ffsica de los materiales nucleares, firmado en Viena el 3 de marzo de 1980, Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que prestan servicios a la aviación civil internacional, complementario del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, firmado en Montreal el 24 de febrero de 1988, Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima, hecho en Roma ellO de marzo de 1988, Protocolo para la represión de actos iIIcitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental, hecho en Roma ellO de marzo de 1988, Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de diciembre de 1997, Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el9 de diciembre de 1999, la Convención para prevenir y sancionar los actos de terrorismo configurados en delitos contra las personas y la extorsión conexa cuando estos tengan trascendencia internacional de 1971, el Convenio Internacional para la represión de los actos de terrorismo nuclear de 200Sde la ONU, así como las siguientes resoluciones de los órganos de Naciones Unidas: La Resolución 748 de 1992 de la Asamblea General de Naciones Unidas, Resolución 1373 de 2001. lOS Posición Común 2001/931/PESC. Consejo de la Unión Eu¡'opea. 106 Ver entre otros: Hans-Peter Gasser, Ac!DsdetemJr,''telTOfÍ'!llllÓ'ydered!ointemadonalhurnanitario,Revista Internacional de la Cruz Roja, 2002. En: httl;d/www jcrc.orgb¡pa/resoyrces/documents/misc/5ted8¡¡.htm "El derecho internacional humanitario prohíbe, sin excepción. la realización de actos terroristas en situaciones de conflicto armado internacional y no internacional. Asimismo, insta a los Estados a prevenir y castigar las violaciones de ese derecho. Los actos de terrorismo pueden ser crímenes de guerra que caen bajo la jurisdicción universal, y la Corte Penal Internacional puede tener competencia para tratar el asunto. Inversamente, la lucha contra el terrorismo y el enjuiciamiento de presuntos responsables de actos terroristas están regidos por el derecho humanitario si tienen lugar durante un contlicto armado. Ese derecho no es un obstáculo para combatir el terrorismo, y los terroristas sospechosos pueden ser enjuiciados por sus actos de terror." Comisión Interamericana de Derechos Humanos, "Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos", OEA/Ser.L/V/11.116, Doc. 5 rev. 1 corr, 22 octubre 2002, Párr. 15. "la toma de rehenes, el secuestro, la destrucción de aeronaves civiles, los ataques contra la vida, la integridad física o la libertad de personas internacionalmente protegida ( ...) y, en el contexto de los contlictos armados, los actos o amenazas de violencia cuyo propósito primordial es sembrar el terror entre la población civil". DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
wwvv. presidencia.gov.co
Cli'rtif!l:ado
No. SCS672·,}
CEr11fic",d:l
No OPQS!},!
-
Presidencia de la República
----------------------------
'l·: PROSPERIDAD
PARA TODOS
connotación de crímenes internacionales a la luz del Derecho Penal Internacional. Dentro de los
delitos facilitadores o medio para continuar con la acción armada se pueden clasificar los delitos
de narcotráfico, el blanqueo del producto del delito (lavado de activos), la corrupción, la
obstrucción a la justicia y el tráfico de armas. Por otra parte, dentro de los delitos que pueden
adquirir la connotación de crímenes internacionales, se pueden incluir la trata de personas, el
tráfico de migrantes, y el terrorismo.
Dentro de los varios delitos que pueden facilitar o ser medio para el desarrollo del conflicto
armado interno, el de mayor relevancia en el contexto colombiano, es el narcotráfico. Es un hecho
notorio que las rentas económicas derivadas del narcotráfico han sido utilizadas por los grupos
armados ilegales, en especial por las guerrillas, para mantener la guerra contra el Estado y en
lo7
En este sentido, el artículo 66
algunas ocasiones para cometer crímenes internacionales.
transitorio de la Constitución permitiría eventualmente que la estrategia integral de justicia
transicional aborde los delitos de narcotráfico cometidos en el marco del conflicto en tanto medio
financiero para cometer crímenes internacionales. Más aún, en la sentencia C-579 de 2013" la
Corte Constitucional ya estableció que dentro del concepto de máximo responsable: "se deben
incluir entonces, no solamente líderes que hayan ordenado la comisión del delito, sino también
conductas a través de las cuales éste se haya financiado como el narcotráfi~0".l08
Ahora, otros delitos como el blanqueo del producto del delito (lavado de activos), la corrupción, la
109
obstrucción a la justicia y el tráfico de armas/lO cometidos en el marco del conflicto armado,
De acuerdo con el Centro de Memoria Histórica y diversos informes de inteligencia, las guerrillas han tenido una relación
instrumental con la producción y comercialización de narcóticos. Los ingresos derivados de esta actividad sirven para financiar
su guerra contra el Estado Colombiano. Ver: Informe Final, Basta Ya!, Bogotá D.C., 2013, Pág. 161 Y Guerrilla y PoblaciÓn Civil,
Trayectoria de las FARC 1949-2013, Bogotá D.C., 2013, Págs. 254 y ss. Ver también: ÁLVAREZ, S. A. Rettberg. "Cuantificando los
efectos económicos del conflicto': Colombia Internacional, Universidad de los Andes, No. 67, Enero-Junio, 2008 y RODRIGUEZ,
Paola "Elites, Conflicto y Narcotráfico en Colombia", Universidad Nacional, Bogotá D.C.• 2010.
lOS C. Consto C·579/2013.
109 El lavado de activos. la corrupción y la obstrucción a la justicia son típicos delitos facilitadores de la comisión de crímenes
internacionales. La relación del lavado de activos con la guerra es directa. Éste delito ha sido definido como "la ocultación o
disimulación del origen ilegal del producto del delito". Ver: Guía Legislativa del Convenio de Palermo, Pág. 40. Frente a este delito
la UNODC ha señalado que "a medida que se han intensificado los esfuerzos nacionales e internacionales para privar a los
delincuentes de sus ganancias ilícitas, los grupos delictivos organizados [y los grupos armados al margen de la ley] han
procurado cada vez más convertir esas ganancias en activos aparentemente legítimos". "En el conflicto armado colombiano, los
grupos armados al margen de la ley han recurrentemente acudido a esta modalidad para financiar la guerra, y ocultar las rentas
cuyo de origen del narcotráfico, extorsión. el tráfico ilegal de bienes como hidrocarburos, entre otros". Ver: URIBE, Mauricio.
"Hay que cerrar los grifos flnancieros del conflicto". En: Hechos del Callejón, Año 1 Número 6. ,PNUD. ASDI. Julio de 2005.
Disponible en: http://www.pnud.org.co/hechosdepaz/echos/pdf/6.pdf ingresado el6 de enero de 2014). El PNUD ha señalado
que "El lavado de activos se ha añadido a la lista de nexos entre conflicto armado y criminalidad ordinaria, y más teniendo en
cuenta las motivaciones políticas y las necesidades militares de los actores armados. que los ha conducido a diversificar sus
fuentes de financiamiento. Respecto a la obstrucción a la justicia y la corrupción, sucede algo muy similar al lavado de activos.
Los grupos armados al margen de la ley pueden llegar a verse involucrados en estos delitos para perpetuar el conflicto. Un claro
ejemplo de la obstrucción a la justicia en el marco del delito es el caso de La Masacre de la Rochela C. Colombia, relacionado con
Jos la ejecución extrajudicial de los funcionarios de la administración de justicia que se encontraban cumpliendo una diligencia
probatoria en la investigación del caso de La Masacre de los 19 Comerciantes en la región del Bajo Sima cota en el Departamento
de Santander. Ver: Corte IDH. Caso de la Masacre de La Rochela Ys. Colombia. fondo Rl:paraciones y Costas. Sl:ntencia de 11 de
de mayo de 2007, Serie C No. 163.
110 El Protocolo contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones, que
complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional define tráfico ilícito como;
"la importación. exportación. adquisición. venta. entrega. traslado o transferencia de armas de fuego. sus piezas y componentes y
municiones desde o a través del territorio de un Estado Parte al de otro Estado Parte si cualquiera de los Estados Partes
107
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia,gov,co
Cll't11ficltdo
No SC$&12·1
-.' . . '.
@)
.'tt2'
..
Presidencia de la República
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
pueden haber "facilitado" la comisión de crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad por
parte de los grupos armados ilegales. Tales prácticas han constituido los medios a través de los
cuales los grupos armados han adquirido la capacidad logística y financiera necesaria para
continuar su "lucha armada",111 En ese sentido, si bien tales delitos no constituyen el núcleo duro
de aquello que debe ser investigado, juzgado y sancionado, de conformidad con los estándares
internacionales, la estrategia integral de justicia transicional perfectamente podría establecer la
necesidad de esclarecer estos fenómenos a través de mecanismos extrajudiciales, que permitan
develar la forma en que estos grupos se financiaron y adquirieron capacidad logística en el
territorio. Ello dependerá, claro está, de la autonomía del legislador en el desarrollo de las leyes
estatutarias para la implementación del Marco Jurídico poro la POl, y su posterior revisión de
constitucionalidad por parte de esta Corte.
De otro lado existen algunos delitos señalados por el demandante que, en opinión del Gobierno
Nacional, de cometerse de forma especial podrían adquirir la connotación de crímenes
internacionales en sí mismos. Estos delitos son: los actos de terrorismo, la trata de personas y el
tráfico de migrantes, siempre que se cometan de conformidad con los requisitos establecidos por
1lZ
el Estatuto de Roma. De esta forma, hay actos terroristas , casos de trata de personasll3 y
interesados no lo autoriza conforme a lo dispuesto en el presente Protocolo o si las armas de fuego no han sido marcadas
conforme a lo dispuesto en el artículo 8 del presente Protocolo [ ... El tráfico de armas fue considerado en la Conferencia de
Roma, pero no fue incluido finalmente en el Estatuto de la Corte Penal Internacional. Esto no obsta para que en algunos casos el
tráfico de armas esté directamente relacionado con el apoyo logístico para la comisión de un crimen internacional en el conflicto
armado. Ver: SCHLOENHARDT, Andrea "Transnational Organized Crime and the lnternational Criminal Court", Towards Global
Criminal Justice, Australian Institute of Criminology, International Conference, Noviembre 29-30, 2004, Pág. 11.Ver también:
UNODC, "Violencia, Crimen y Tráfico llegal de Armas en Colombia", Naciones Unidas, Oficina contra la Droga y el Delito, Bogotá
D.C., Págs. 16 y 25. En Colombia, los grupos armados al margen de la ley han estado también involucrados en el tráfico de armas.
En cuanto a la relación del tráfico de armas y el conflicto, la UNODC ha dicho que "en Colombia el rol de las armas de fuego en la
violencia homicida parece estar más relacionado con el accionar de la delincuencia organizada y de los grupos irregulares al
margen de la ley, que con una ·cultura de la violencia" y la posesión de armas por parte de los particulares. En efecto,la violencia
homicida en Colombia tiene tres grandes dimensiones. Una relacionada con el conflicto armado, otra con la dinámica de la
delincuencia común, y otra relativa a la convivencia y conflictividad social, ( ...) Sin embargo, las diriámicas relacionadas con la
delincuencia, el crimen organizado y el conflicto armado, son las que aportan una mayor cantidad de hechos violentos". Con
respecto a la relación entre tráfico de armas y el conflicto armado, más específicamente, la UNODC ha señalado que "sin duda, la
existencia y posibilidad de las organizaciones armadas ilegales en Colombia, están sustentadas en buena medida, en la
posibilidad de que éstas tengan acceso constante y permanente a la adquisición de armamento, el cual constituye a su vez, en la
fuente esencial de su poder intimidador y de acción".
111 Un ejemplo de la conexión del tráfico de armas con la comisión de crímenes internacionales se puede ver en la decisión de la
Sala de Juicio en el caso Fiscal c. Charles Taylor, ex presidente de Liberia, po~ los hechos ocurridos en Sierra Leona. En este caso,
se demostró que "el acusado tenía los medios para conseguir armas y la capacidad de proveer armas y municiones a los rebeldes
en Sierra Leona; y tenía la capacidad de facilitar grandes envíos de armas a través de terceros países". Así mismo se demostró
que "el acusado mandó a Varmuyan Sherif a abrir un corredor para facilitar el comercio existente para la compra y venta de
armas y municiones del Frente Revolucionarío Unido (RUF) yel Movimiento Unido de Liberación de Liberia para la Democracia
(ULlMO) entre el condado de Lofa y los territorios bajo control del RUF( ...)" Ver: Tribunal Penal Especial para Sierra Leona.
Fiscal c. Charles Taylor. Sentencia Sala de Juicio 18 de mayo de 2012. SCSL-03-01-T. Párr.4802y 5329.
112 Los actos de terrorismo, como los ataques contra la población civil están tipificados como crímenes de guerra en el articulo 8
del Estatuto de Roma. Ejemplo de ello es el crimen de guerra de "destrucción y la apropiación de bienes, no justificadas por
necesidades militares, y efectuadas a gran escala, ilícita y arbitrariamente", que corresponde precisamente al tipo de ataques a
población civil, usualmente caracterizado con un acto terrorista.
r.
113 La trata de personas que es sin lugar a dudas una grave violación a los derechos humanos, en algunos casos puede constituir
también un crimen de lesa humanidad, o un crimen de guerra, dependiendo del contexto y su forma de comisión. En efecto,
puede ser "catalogada como crimen de lesa humanidad siempre y cuando se cometa como parte de un ataque generalizado o
sistemático dirigido contra la población civil y con conocimiento de dicho ataque. tanto en tiempos de paz como en tiempos de
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Posla1111711
www.presidencia,gov.co
-----------------_._----­
f_;:""''''~'''i~':
¡ir
\'t
$,
''''.t...... ,,'''''!~ ,
Cemf~do
No
SCS672.~
Cert,ficat.l;:
No GPOSS·j
,@)
. ,.,.
f
\
'~
•
j
I
. ,'F
.
Presidencia de la República
'
", PROSPERIDAD,
1PARA TODOS
114
situaciones de tráfico de migrantes
que, en contextos de conflicto, pueden constituirse en
crímenes de guerra, o incluso en crímenes de lesa humanidad. Así, contrario a lo advertido por el
demandante, este tipo de conductas no estarían excluidas del componente judicial de la
estrategia integral de justicia transicional, sino que la selección de sus máximos responsables sería
una obligación constitucional.
Finalmente, y dado que el demandante alega que los mencionados instrumentos internacionales
obligan al Estado Colombiano a extraditar a todos los individuos que han cometido actos de
terrorismo y delitos trasnacionales, el Gobierno Nacional considera importante refutar dicha
imprecisión. Como es de conocimiento de la Corte, la figura de la extradición es una institución
jurídica eminentemente facultativa y discrecional en cabeza de la rama ejecutiva del poder
público y por lo anterior, el Estado ha utilizado esta figura de diferentes formas' con el fin de
implementar su propia política criminal.
l15
En los últimos 10 años la extradición
se ha convertido en una herramienta esencial de lucha
contra la criminalidad organizada en el país. Colombia tiene una larga tradición de colaboración y
cooperación judicial con otros países, con los cuales hay acuerdos bilaterales y multilaterales de
conflicto armado" Ver: MATEUS, Andrea, Varón, Antonio et al. "Aspectos jur{dicos del delito de trata de personas en Colombia",
Aportes desde el Derecho Internacional, Derecho Penal y las Organizaciones No Gubernamentales, Ministerio del Interior y de
Justicia, UNODC, Universidad del Rosario, Bogotá D.C" 2009. Pág. 35. Esto puede ocurrir, por ejemplo, cuando se trata de "una
red de tráfico sofisticada que reclute sistemáticamente a sus víctimas de ciertas áreas, valiéndose de la violencia, el abuso, [os
secuestros, y la esclavitud sexual" siempre y cuando se supere el umbral determinado en el artículo 7 del Estatuto de Roma. Ver:
SCHLOENHARDT, Op.Cit, Pág. 5. El reclutamiento de trabajadores sexuales, la "venta" y el secuestro de niños y niñas jóvenes,
pueden también constituir crímenes de lesa 'humanidad si se presentan los elementos de sistematicidad y conocimiento de los
crímenes de lesa humanidad. Ibld. Pág. 6. Si bien la trata de personas puede llegar a constituir un crimen de lesa humanidad, es
claro que no toda trata de personas constituye necesariamente un crimen de esta naturaleza. Ver: PIOTROWICZ Ryszard,
"Preempting the Protocol: Protecting the Victims and Punishing the Perpetrators o[ People Trafficking" en Christine Kreuzer (ed).
Frauenhandel- Menschenhandel- Organisierte Kriminalitaet (Nomos. 2003) 1 at 25.. Adicional a lo anterior, es de resaltar que
la trata de personas fue expresamente consagrada en el Estatuto de Roma, como una de las conductas que configuran
"esclavitud" dentro de los crímenes de lesa humanidad. Así, el artículo 7(2) señala: "c) Por "esclavitud" se entenderá el ejercicio
de los atributos del derecho de propiedad sobre una persona, o de algunos de ellos, incluido el ejercicio de esos atributos en el
tráfico de personas, en particular mujeresy niños". Ver: Estatuto de Roma, Artículo 7 (2) (e).
114 Adicionalmente, el tráfico de personas también puede constituir un crimen de guerra. Se ha reconocido que "el reclutamiento
de menores de 18 años con el fin de participar en las hostilidades o ataques armados en contravía con el Derecho Internacional
Humanitario (C.P., art 162) constituiría un caso de trata, siempre y cuando se logre demostrar los fines de explotación (...). En
efecto, cuando se constate el reclutamiento doloso de menores de 18 años o los obliguen a participar directa o indirectamente en
las hostilidades o en acciones armadas, con ocasión y en desarrollo de conflicto armado, se tipificará penal mente esta conducta".
Ver: MATEUS¡ Andrea. Op.Cit., Págs. 35·36. As! las cosas. estos delitos trasnacionales podrían también caer en la órbita de
aplicación del artículo 66 transitorio si se comenten en las formas arriba mencionadas y por lo tanto dicho artículo en nada
sustituye la Constitución Política, sino que permite cumplir con sus fines de manera. especial en un contexto de terminación del
conflicto armado.
La extradición es una institución jurídica permitida por la Constitución Política (art. 35) y regulada en el Libro V (Cooperación
Internacional) del Código de Procedimiento Penal vigente (Ley 906 de 2004). Se enmarca en el principio general de que las
autoridades investigativas y judiciales dispondrán lo pertinente para cumplír con los requerimientos de cooperación
internacional, por conducto del Ministerio de Relaciones Exteriores, que les sean solicitados de conformidad con la Constitución
Política, los instrumentos internacionales y leyes que regulen la materia (art 484 Código de Procedimiento Penal).'
lIS
,
DOCUMENTO PÚBLIco
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presídencia.gov.co
C1lrtif<a.;!a
No SC5672·!
Certificado
No" GP05S·j
,.r$,
.... '.
@)
l
~
~
.
)
.. .
Presidencia de lo República
PROSPERIDAD
.I PARATODOS
ll6
extradición.
El número de extradiciones de colombianos y extranjeros a EE.UU por delitos
trasnacionales ha aumentado notablemente desde el 2002, y es mucho mayor que la suma de
ll7
Sin embargo, vale la pena mencionar que ninguno de
todas las extradiciones a otros países.
estos instrumentos internacionales, obliga a Colombia a optar por un modelo determinado de
política criminal con relación al tratamiento del terrorismo ni de los delitos transnacionales, y que
si bien constituyen compromisos del país a nivel internacional, la potestad de extradición en
cabeza del Presidente de la República sigue siendo facultativa y discrecional.
Adicionalmente, en contextos de crímenes internacionales cometidos en el marco del conflicto
armado interno, la Corte Suprema de Justicia ha conceptuando desfavorablemente en varias
ocasiones, advirtiendo que la extradición de un postulado: (i) vulnera el espíritu de la ley 975 de
2005; (ii) desconoce los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación; (iii)
traumatiza el funcionamiento de la administración de justicia colombiana; y (iv) no reconoce que
la gravedad de los delitos cometidos por el ciudadano pedido en extradición es menor respecto
ll8
Así, la Corte Suprema de Justicia ha
de los delitos graves que se le imputan en Colombia.
optado por un modelo donde aún los criminales trasnacionales deben rendir cuentas primero en
Colombia, tanto al Estado como a sus víctimas, si dichos delitos se cometieron en el marco del
conflicto armado interno.
Así, la extradición de cualquier ciudadano en un contexto de paz -o de miembros de las guerrillas
en un contexto de fin de conflicto en el marco de la aplicación de la estrategia integral de justicia
transicional- .está encuadrada en primera instancia, por la discrecionalidad constitucional y legal
que tiene el Presidente de la República; y en segunda instancia, por los límites que la Corte
Suprema de Justicia ha establecido sobre la obligación primaria y preponderante que tienen los
victimarios frente a sus víctimas en Colombia, aún si hubieran cometido delitos penalizados en
1l9
otros países.
En conclusión, a lo largo de este capítulo se ha mostrado que lejos de sustituir la Constitución
Política, el artículo 66 transitorio representa una herramienta constitucional idónea y admisible
para lograr la máxima satisfacción de los derechos de las víctimas en un contexto de fin de
116 Bélgica (1914), Brasil (1940), Chile (1928). Costa Rica (1931). Cuba (1936), España (2005), Francia (1852), México (1937),
Nicaragua (1932), Panamá (1928) y Perú (2010). Acuerdo de Caracas (1911), Convención de Montevideo sobre Extradición
(1934), Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional (2000), Convenio internacional para
la represión de la financiación del terrorismo (1999), Convención Internacional para la represión de los actos terroristas
cometidos
con
bombas
(1997).
Ver:
http://www.cancilleria.goy.coffooter/juridiJ:ainternacional/tratados/extradicion/bilaterales. Ingresado el 23 de diciembre de
2013.
117 ITURRALDE, Manuel, et. Al, "Tratamiento penal del narcotráfico y delitos conexos", En: Alejandro Gaviria, "Po/{ticas antidroga
en Colombia: éxitos, {racasosy extravíos", Universidad de los Andes, Bogotá D.C., 2013, pág. 271.
liS Ver: Corte Suprema de Justicia, Proceso 31029, Providencia de 17 de junio de 2009. MP. Alfredo Gomez Quintero y Corte
Suprema de Justicia, Sentencia No. 35630 del 14 de Agosto de 2012 - MP. Luis Guillermo Salazar - Extradición de José del
Carmen Gelves Albarradn
119 Ver: Corte Suprema de Justicia, Concepto de Extradición del 17 de febrero de 2010. MP. José Leónidas Bustos: "La Corte ha
precisado que se deben privilegiar los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de [as víctimas del accionar de los grupos
armados al margen de la ley", Existen numerosos pronunciamientos en el mismo sentido proferidos por la Corte Suprema de
Justicia,
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www,presidencia.gov.co
C61tj(¡cado
NI;! SC5G72·1
Cemti",dc
No. GP055· ¡
@)
:l.· .. ·;. ~~
.. .Presidencia de la República
,PROSPERIDAD
1PARA TODOS
conflicto armado. Del análisis de las obligaciones del Estado Colombiano en materia de delitos
trasnacionales y actos de terrorismo, se deriva que el Estado Colombiano tiene una amplia
autonomía legislativa para fijar su política criminal frente a estos delitos. Como ya se demostró, el
derecho internacional obliga al Estado Colombiano a investigar, juzgar y sancionar los crímenes
internacionales y esta Corte ya ha establecido que la estrategia de priorización y selección frente a
estos casos es constitucionalmente admisible en un contexto de transición.
Así las cosas, es claro que si bien el Estado Colombiano tiene compromisos internacionales
respecto de los delitos trasnacionales y el terrorismo, la obligación de investigar, juzgar, sancionar
y extraditar no tiene el alcance que quisiera darle el demandante, dado que en principio dichos
delitos no constituyen prima ¡ocie crímenes internacionales. Ahora bien, y como el Gobierno
Nacional lo ha reconocido, los delitos trasnacionales y el terrorismo pueden estar relacionados
con los crímenes internacionales en tanto medios para la comisión de éstos, o en tanto adquieran
en sí mismos la connotación de crímenes internacionales. En estos casos la estrategia integral de
justicia transicional deberá hacer frente a este tipo de fenómenos de una u otra manera: bien
para develar los mecanismos de financiación y apoyo logístico que permitieron la existencia de los
grupos armados, bien para atribuir responsabilidad penal a los máximos responsables de delitos
transnacionales o de actos terroristas que hayan adquirido la connotación de crímenes de lesa
humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática.
Finalmente, el Gobierno Nacional quisiera insistir en que existe cosa juzgada constitucional
respecto del inciso 4 del artículo 66 transitorio. No obstante, de llegarse a considerar que tal cosa
juzgada es sólo relativa, se ha demostrado ampliamente que la mejor forma de satisfacer los
derechos d,e las víctimas a la terminación del conflicto armado, y como resultado de un proceso
de conversaciones con las guerrillas, es a través de la estrategia integral de justicia transicional
que enmarca el artículo 66 transitorio constitucional. Dé ahí que en vez de sustituir el deber de
garantía, el "Marco Jurídico para la Paz" permite cumplir la obligación de investigar, juzgar y
sancionar de la mejor manera posible en un contexto de transición. A continuación se
demostrará, además, que la reintegración política de excombatientes de la mano de su
participación en la estrategia integral de justicia transicional, constituye un elemento esencial
para asegurar la máxima satisfacción posible de los derechos de las víctimas del conflicto armado
y la consolidación del Estado de Derecho en un contexto de transición de la guerra a la paz.
3. RELACIÓN ENTRE LA REINTEGRACiÓN POL(TICA y LA ESTRATEGIA INTEGRAL DE JUSTICIA
TRANSICIONAL
En este capítulo se demostrará que existe una relación directa e intrínseca entre la estrategia
integral de justicia transicional contemplada en el artículo 66 transitorio constitucional y la
posibilidad de que los excombatientes participen en política de conformidad con el artículo 67
transitorio. En efecto, la reintegración política de excombatientes está directamente relacionada
con: i} la terminación del conflicto armado; ií} la no reincidencia de los actores armados; iii} la
satisfacción de los derechos de las víctimas; iv) la sostenibilidad de los demás acuerdos; y en
últimas, v) el fortalecimiento definitivo del Estado social de derecho.
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
COl~¡flcadc
No,
scse72~1
@)
Presidencia de la República
..
,e>:
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
En primer lugar, como se explicó enel primer capítulo de esta intervención, la transformación de
los grupos de guerrilla en movimientos políticos está enla esencia del proceso de conversaciones
que se adelanta actualmente en La Habana, así como de un eventual proceso con el ELN. De la
posibilidad de transformación de los grupos armados en movimientos políticos depende la
terminación del conflicto armado. Las experiencias internacionales estudiadas muestran que si el
sistema político no es capaz de integrar a los excombatientes, estos no tendrán incentivos
suficientes para entregar las armas. 120 De ahí que, como es obvio, el principal resultado positivo
de abrir un espacio para la transformación de los grupos armados en movimientos políticos, sea
precisamente la dejación de las armas y como consecuencia de ello la terminación formal del
conflicto armado y la cesación de las graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al
Derecho Internacional Humanitario.
En segundo lugar, garantizar la posibilidad de que los excombatientes participen en política
contribuye a prevenir su reincidencia. Si los grupos armados ilegales no son transformados en
partidos o movimientos políticos, existe un altísimo riesgo de que la violencia regrese de una
121
forma aún más brutal que en el pasado.
Es decir, la reintegración política de excombatientes es
m
una de las formas más efectivas para materializar la garantía de no repetición.
En tercer lugar, la materialización efectiva de la estrategia integral de justicia transicional depende
de la terminación del conflicto armado y por lo tanto de ,la transformación de los grupos armados
en movimientos políticos. En efecto, sin la voluntad de los grupos armados organizados al margen
de la ley de terminar por fin el conflicto armado, los esfuerzos estatales de satisfacción de los
derechos de las víctimas seguirán siendo parciales. Primero, porque sin terminación del conflicto
armado seguirá habiendo víctimas. Y segundo, porque el esclarecimiento de lo sucedido, la
reparación integral de las víctimas y la atribución de responsabilidad dependen del compromiso
de los excombatientes con la satisfacción de los derechos de las víctimas.
De otro lado, sin la dejación de las armas, el reconocimiento de responsabilidad y la contribución
a la satisfacción de los derechos de las víctimas, no puede haber participación políticéi de los
excombatientes. No sólo porque, como ya se desarrolló, la combinación de política y armas está
absolutamente prohibida en la Constitución, sino además, porque la legitimidad de cualquier
movimiento político depende de su compromiso con los derechos de las víctimas. De ahí que la
reintegración política de excombatientes dependa también de la estrategia integral de justicia
transicional. El artículo 66 transitorio en su quinto inciso establece claramente que: "En cualquier
DE ZEEUW, J, (ed.) "From Soldiers to Politicians: Transforming Rebel Movements after Civil Wars': Boulder, Lynne Rienner
2008.
121 "En este ámbito hay que destacar el papel importante que tienen los antiguos mandos medios al formar nuevos grupos
ilegales. Es particularmente difícil diseñar incentivos para este grupo de desmovilizados, debido tanto a sus necesidades y
ambiciones diferentes como a su descenso comparativamente grande en términos de prestigio social y económico. El descuido
de este estrato de desmovilizados puede convertirlos en spoilers." Ver: Stockholm Initiative, Swedish Government, Ministry for
Foreign Affairs, Stockholm Initiative on Disarment, Demohilisation and Reintegration. Final Report, Stockholm, RolfTryckeri AB,
2006.
122 SODERBERG Kovacs, M, "From Rebellion to Politics: The Transformation of Rebel Groups to Political Parties in Civil War Peace
Processes': PhD dissertation, Department of Pea ce and Conflict Research, Uppsala University, 2007.
120
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
CertifICado
Certificado
No. SC5672·'
No GP05S·1
Presidencia de la República
· PROSPERIDAD
l PARA TODOS
caso, el tratamiento penal especial mediante la aplicación de instrumentos constitucionales como
los anteriores estará sujeto al cumplimiento de condiciones tales como la dejación de las armas, el
reconocimiento de responsabilidad, la contribución al esclarecimiento de la verdad y a la
reparación integral de las víctimas, la liberación de los secuestrados, y la desvinculación de los
menores de edad reclutados ilícitamente que se encuentren en poder de los grupos armados al
margen de la ley". lo anterior significa que el sistema de justicia transicional consagrado en la
Constitución otorga plenas garantías a las víctimas y a la sociedad colombiana en el sentido de
que si los excombatientes no honran sus compromisos con los derechos de las víctimas y con su
obligación de no repetición en general, el eventual tratamiento penal especial será revocado y
como consecuencia de ello cesará su posibilidad de participación en política. m Así, en ningún
caso podrá participar en política un excombatiente que no esté cumpliendo sus compromisos con
las víctimas, con la sociedad y con la transición en Colombia.
En cuarto lugar, la reintegración política de excomb¡:¡tientes también contribuye a la sostenibilidad .
de los acuerdos. l24 Esto es evidente porque cuando existe la posibilidad de participar en política,
los excombatientes se comprometen genuinamente con la transición, lo que hace que los
acuerdos de paz sean sostenibles. Por el contrario, una marginación o exclusión política agresiva
después de la dejación de las armas puede poner en peligro el proceso .de reintegración, los
procesos de justicia transicional y los acuerdos de paz en general. 125 las experiencias de
desmovilización y reintegración a la vida civil de miles de combatientes en los años 90 en
Colombia, que hicieron tránsito exitoso hacia una ciudadanía con plenos derechos y deberes, es
evidencia de que la reintegración política de excombatientes puede contribuir de manera directa
a la sostenibilidad de los acuerdos de paz. la experiencia internacional muestra que dadas ciertas
condiciones, los excombatientes reintegrados políticamente tienen el potencial de convertirse en
líderes y defensores del proceso de post-conflicto. 126 Así mismo, estas experienci~s muestran que
uno de los mejores mecanismos para asegurar el compromiso de los excombatientes en los
procesos propios de la implementación de los acuerdos de paz es la reintegración política. m En
este sentido la reintegración política de los excombatientes evita que los grupos se conviertan en
Corte Constitucional. Sentencia C-579 de 2013. Párr. 8.2.7.1 y 9.7
DEONANDAN, K., D. Close and G. Prevost (eds.) "From Revolutionary Movements to Polítical Parties: Casesfrom Latin America
and Africa", New York, Palgrave Macmillan 2007.
.
125 BUXTON, Julia, "Reintegration and Long-Term Development: Linkages and Chal/enges", Thematic Working Paper 5, University
of Bradford, Centre of International Cooperation and Security, 2008. GOMEiS PORTO, Joao, Imogen Parsons y Chris Alden, "From
soldiers to citizens: The social. Economic and Political Reintegration of Unita Ex-combatants", Ashgate. Basingstoke, 2007;
NILSSON, Anders.
123
124
"Reintegrating Ex-Combatants in Post-Conflict Socíeties", Stockholm, Swedish International Development Cooperation Agency,
2005; ZARTMANN, I. William, "Conclusíons: The Last Mi/e", en William 1. Zartmann, ed., Elusive Peace. Negotiating an End to Civil
War, Washington D.C., Brookings Institute,1995.
BUXTON, Julia, "Reíntegration and Long- Term Deve/opment: Linkages and Chal/enges", Thematic Working Paper S, University
of Bradford, Centre of International Cooperation and Security, 2008
126
127 TORJESEN, Stina, "The polítical economy 01 Disarmament, Demobilisation and Reíntegration (DDR). Selective Literature Review
and Prelimínary Agenda lor Research", Oslo, Norwegian lnstitute of International Affairs. 2006.
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
Presidencia de la República
'·' PROSPERIDAD
l PARA TODOS
saboteadores del proceso, y en cambio les permite tener un rol fundamental en la construcción
m
de la paz yen el éxito de la transición.
Finalmente, la participación política de excombatientes tiene una estrecha relación con el
fortalecimiento del Estado social de derecho y del régimen democrático. 129 Esto sucede en la
medida en que los grupos armados ilegales dejan las armas y se reintegran de manera éfectiva a
la sociedad al tramitar sus diferencias por la vía democrática. Así no sólo se fortalece el sistema
político en general, sino que además se sientan las bases para asegurar el Estado social de
derecho en todo el territorio nacional y para consolidar el sistema democrático. La participación
política de excombatientes crea las condiciones para fortalecer la confianza en el proceso de
130
transición y para reconstruir la relación con el Estado.
Más aún, demuestra a los
excombatientes que el cambio social y económico puede ser conseguido a través de la
participación pacífica en democracia. m Por el contrario, prohibir la reintegración política de
excombatientes afecta de forma definitiva el Estado social de derecho pues supone la exclusión
perpetua de un "enemigo político", y por lo tanto la perpetuación de la violencia y el
debilitamiento de las instituciones.
En consecuencia, la inclusión política de los actores armados ilegales, bajo estrictas condiciones
de contribución a la satisfacción de los derechos de las víctimas, incentiva la dejación de las
armas, evita la reincidencia, contribuye a la no repetición del conflicto armado, garantiza una
mayor sostenibilidad de los acuerdos, y en últimas aporta al fortalecimiento del Estado en Un
contexto de transición. En Colombia, la dejación de las armas por parte de las guerrillas y su
reintegración política es la oportunidad para generar un contexto adecuado donde los
excombatientes puedan jugar un papel clave como agentes de cambio positivo contribuyendo a la
construcción de paz, la no repetición, la satisfacción de los derechos de las víctimas, y por
consiguiente, al fortalecimiento del Estado social de derecho en el ámbito local y nacional. 132
12B En el caso de Tayikistán la poca actividad de spoilers es considerado un resultado de los incentivos efectivos hacia los
antiguos comandantes y mandos medios. Estos fueron incluidos en los ministerios trabajando en asuntos de seguridad o en las
fuerzas armadas, así gozaron continuamente de un alto estatus político y social, lo que fortaleció las relaciones de confianza. No
obstante, surgieron grupos de perturbadores formados por antiguos comandantes debido a la impresión de haber sido
marginados políticamente y al contexto regional de narcotráfico y conflícto. Ver: TOR]ESEN, Stina y Neil S. MacFarlane, "R befare
D: The case ofpost conflict reintegration in Tajikistan", Conflict, Security & Development, 7:2,2007, pp. 311-332.
129 "(.•.) both types ofinítiatives, justice and reintegration, should be conceived ofas beíng central to the goals ofpeace, stabílity, and
reconcíliation-that they can reínforce each other and break cycles ofviolence by re-establishing trust and promotíng reconciliatíon
between dilferent groups~ En: D\JTHIE Roger, "Transitional justice and Social Reintegration" Paper prepared for the Stackhalm
Initiative on Disarmament Demabilizatian Reintegratian (SIDDR), Warking Group 3: Reintegratian and Peace Building meeting,
April4-S, 2005. Ver también: DUDOUET, Veronique, "From combatants to peacebuilders", Berghof Faundatian, Berlín, 2012.
130 ZARTMANN, l. WilHam, "Conclusions: The Last Mi/e", en WiIliam 1. Zartmann, ed., Elusive Peace. Negotiating an End to Civil War,
Washington D.C., Brookings lnstitute,199S.
131 NILSSON, Anders, "Reintegrating Ex-Combatants in Post-Conflict Societies", Stackholm, Swedish International Development
Cooperatíon Agency, 2005.
m DE ZEEUW,
J, (ed.) "From So/diers to Politicians: Transforming Rebel Movements after Civil Wars': Baulder, Lynne'Rienner
2008.
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogota, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
Presidencia de la República
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
4. APLICACiÓN DE LOS TEST DE SUSTITUCiÓN Y DE EFECTIVIDAD
A partir de todas las consideraciones anteriormente expuestas, a continuación se aplicará el test
de sustitución para demostrar que los artículos demandados no sustituyen la Constitución.
Seguidamente se aplicará el test de efectividad para demostrar que la reforma, contrario a lo que
alega el demandante, no constituye una reforma ad hoc.
4.1 Testde sustitución respecto del articulo 67 transitorio
El primer paso del test de sustitución es la identificación de la premisa mayor. Según la Corte, la
premisa mayor es el elemento sustancial de la Carta que, por formar parte de su columna
estructural, no puede ser sustituido. Para el demandante el artículo 67 transitorio modifica un
pilar fundamental de la Constitución! que consiste en el siguiente postulado: "El Estado
colombiano se soporta en un 'marco jurídico democrático' que se fundamenta en la dignidad
humana, la igualdad! la protección de los derechos humanos y un orden justo; en el que el
derecho a ser candidato a cargos de elección popular y a ejercer cargos públicos excluye a los
responsables de graves violaciones a los derechos humanos! graves infracciones al Derecho
Internacional Humanitario! actos de terrorismo y delitos transnacionales".
Sin embargo, al leer en detalle la demanda se encuentra que, según el demandante, el artículo 67
transitorio vulneró una regla constitucional que consiste en que nadie puede acceder a cargos
públicos o de elección popular si ha sido condenado por delitos relacionados con la pertenencia,
promoción o financiación de grupos armados ilegales, aun cuando puedan ser catalogados como
delincuentes políticos. Es la conclusión a la que se llega cuando el demandante pretende salvar la
aparente contradicción constitucional que implica, por un lado, el que la Constitución admita
exceptuar las inhabilidades para delitos políticos y sus conexos, pero prohíba que los miembros de
grupos armados al margen de la ley, o sus promotores, accedan a cargos de elección popular o a
otro tipo de funciones públicas.
La contradicción que está en la base de la demanda proviene, como es claro, de la incorrecta
interpretación del artículo 122 constitucional. El demandante asume que el artículo 122 se refiere
a delitos políticos, no obstante, que, como se explicó anteriormente! la Corte Constitucional en la
sentencia C-986 de 2010 ya aclaró que dicho artículo se refiere a delitos comunes relacionados
con la promoción y participación en organizaciones criminales armadas, por lo que toda la
argumentación del demandante pierde sustento jurídico.
Así las cosas, el análisis presentado en el capítulo 1.2.2 de esta intervención permite concluir que
la demanda presenta un grave defecto en la formulación de la premisa mayor del silogismo del
test de constitucionalidad, es decir, en la identificación del principio constitucional que ha sido
modificado ilegítimamente por el legislador, pues del análisis anterior se tiene que no existe un
componente en la Constitución que impida que quienes han sido sancionados por delitos politicos
y conexos puedan participar en política.
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
Cortifll:;I'ldo
No. SC5672·1
Certllicad:l
No.OP05!>-,
Presidencia de la República
PROSPERIDAD
I PARA TODOS
Ahora bien, parte de la argumentación del demandante se sostiene en la afirmación de que
ciertos delitos no pueden considerarse delitos conexos al delito político, en vista de su gravedad.
La afirmación del demandante se funda en la reconocida jurisprudencia que admite que los
delitos atroces no pueden ser objeto de amnistías e indultos. Sin embargo, como ya se demostró
en el capítulo 1.2.1 de esta intervención, si bien la Corte Constitucional ha dicho que los delitos
atroces no pueden considerarse conexos a los delitos políticos para efectos del beneficio de la
amnistía o el indulto, no existe un componente en la Constitución que indique que los mismos no
puedan considerarse conexos para efectos de reintegración política de excombatientes. Son, en
realidad, dos ámbitos de la regulación que no se han integrado en la jurisprudencia constitucional
y que no pueden confundirse, so pena de limitar las posibilidades de lbs procesos de paz con
grupos alzados al margen de la ley.
La argumentación del demandante ignora la tesis de la Corte Constitucional y, de paso, confunde
esas dos manifestaciones del delito político y del delito conexo. Por ello, en resumidas cuentas, la
demanda omite resaltar cuál sería ese elemento fundamental de la Constitución que impediría
declarar conexos ciertos delitos para efectos de la participación en política de los responsables de
delitos políticos. Yen tanto el demandante no logra demostrar que la Constitución contiene una
regla, un principio o un valor transversal que impidan consagrar una regla en este sentido, el
demandante no logra estructurar la premisa mayor del silogismo del test de sustitución.
Más grave aún, el demandante ignora que la reintegración política de excombatientes no solo no
está prohibida por la Constitución, sino que constituye una manifestación de la paz y el principio
democrático, que sí constituyen pilares esenciales de la Constitución. Como se demostró a lo largo
de este escrito, la ampliación de los mecanismos de participación democrática, a través de la
reintegración política de excombatientes, ha sido entendida en nuestra tradición constitucional,
como un mecanismo para el logro de la paz.
Aunque la falta de construcción de la premisa mayor obviaría el análisis del resto de la demanda,
resulta evidente que el demandante tampoco logra estructurar la premisa menor del silogismo,
pues su acusación se funda en una interpretación incorrecta del artículo 67. En efecto, el reproche
del demandante se dirige contra una norma que no define los delitos comunes que podrían ser
considerados delitos conexos. Como se explicó en el capítulo 1.3 de esta intervención, la norma
acusada se limita a señalar que /luna ley estatutaria regulará cuáles serán los delitos considerados
conexos al delito político para efectos de la posibilidad de participar en política", con lo cual es
claro que no es el constituyente, sino el legislador, el que definirá cuáles son esos
comportamientos delictivos que habilitan la participación en política del excombatiente.
Del mismo modo, el demandante ataca una norma que no prevé la conexidad de los delitos
comunes para efectos de concesión de amnistías o indultos, cuando es claro que el artículo 67
acusado se refiere es a la participación en política. La falla en la elaboración de la premisa menor,
por este aspecto, reside en que no es lo mismo la conexidad para la concesión de amnistías e
indultos que la conexidad para la participación. en política. Como los raseros son distintos, incluso
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
Certificeclo
Ce.1!1I1:ado
No. SC5672·'
No. GP05S-1
Presidencia de la República
· · PROSPERIDAD
l PARA TODOS
en el texto constitucional (ver en el capítulo 1.2.1 de esta intervención la diferencia entre el
artículo 12 y el artículo 30 transitorios), se exigía del demandante uha argumentación diferencial.
Finalmente, dado que la Constitución no prevé una regla, un principio o un componente
específico que prohíba considerar, para efectos de participación en. política, ciertos delitos
comunes como delitos conexos, en nada.contraviene la Constitución que la reforma constitucional
haya entregado al legislador estatutario dicha labor.
4.2 Test de sustitución respecto del artículo 66 transitorio
Ahora bien, en cuanto al artículo 66 transitorio, es posible afirmar que la reforma constitucional
no subvierte el contenido fundamental de la Carta. V no lo hace, en primer lugar, porque la
Sentencia C-579 de 2013 de la Corte Constitucional ya lo encontró ajustado a la norma superior,
lo que supone que todo el inciso cuarto se encuentra resguardado por los efectos de la cosa
juzgada constitucional.
En la citada providencia, la Corte Constitucional integró la unidad normativa de los apartes
demandados con la totalidad del inciso cuarto y encontró que la norma no incurría en sustitución
constitucional porque la. posibilidad de establecer criterios de selección y priorización para
investigar, juzgar y sancionar a los máximos responsables de los crímenes internacionales, se
enmarca en el desarrollo legítimo de los procesos de justicia transicional, en vista de que la
aplicación de dichos criterios permite ponderar "principios y valores como la paz y la
reconciliación, y los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la garantía de
no repetición".
Tal como lo indicó la precitada sentencia en el capítulo 8.3.2. sobre el "juicio estricto de
sustitución de los elementos de la premisa menor", ninguno de los componentes del inciso cuarto
del artículo 66 demandado incurre en sustitución constitucional: no lo hacen los mecanismos de
selección y priorización, ni la posibilidad de centrar esfuerzos en la investigación penal en delitos
internacionales como los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra cometidos de manera
sistemática y el genocidio; y tampoco subvierte la Constitución el hecho de que la norma se
refiere a los máximos responsables de delitos cometidos sistemáticamente. La Corte asegura que
una "lectura correcta del Acto Legislativo permite concluir que no sustituye la Constitución".
Con todo, pese a la existencia de dicho fallo, el demandante afirma que la norma acusada le
permite al Estado colombiano incumplir sus compromisos internacionales, pues por virtud (le la
disposición acusada Colombia podría renunciar a investigar, juzgar, sancionar y extraditar
personas acusadas de cometer actos de terrorismo o delitos transnacionales. Sin embargo, el
actor no probó que existiera un eje constitucional que impida el desarrollo de una estrategia
integral de justicia transicional. Tampoco logró probar que existiera una premisa mayor que
obligue al Estado a investigar, juzgar y sancionar todos los delitos transnacionales. Por último,
tampoco probó que exista una prohibición constitucional. según la cual no sea admisible
concentrar la acción penal en los delitos transnacionales y los actos de terrorismo que adquieran
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
CenifICllIdtl
Na SC5672-1
Presidencia de la República
,' PROSPERIDAD
1PARA TODOS
la connotación de crímenes de lesa humanidad o crímenes de guerra cometidos de manera
sistemática.
Como se demostró en el capítulo 2.3 de esta intervención, el Estado colombiano tiene plena
discrecionalidad para diseñar una política criminal de lucha contra los delitos transnacionales. Así
mismo, cuando tales delitos o los actos de terrorismo de cometen en el contexto de conflicto
armado, pueden adquirir la connotación de crímenes internacionales, por lo que aplicaría la
obligación, contemplada en el Acto Legislativo, de asegurar la persecución penal de sus máximos
responsables. En este sentido, no existe una premisa mayor que sustente las acusaciones del
demandante y, por tanto, el test no supera el primer paso argumentativo.
4.3 Test de efectividad
La Corte Constitucional ha señalado que una reforma constitucional está hecha para implementar
normas generales y abstractas y no para resolver asuntos particulares. Así, las reformas
constitucionales deben regular situaciones genéricas y no concretas. En la sentencia C-588 de
2009 la Corte Constitucional incorporó el test de efectividad, con el cual busca establecer si una
reforma constitucional cumple ese requisito mínimo de universalidad, y no se convierte en una
regla ad hac para beneficiar a personas específicas.
En el caso concreto es fundamental recordar que la norma introducida por el Acto Legislativo 1 de
2012 contiene disposiciones de justicia transicional, diseñadas para lograr al mismo tiempo la
máxima satisfacción posible de los derechos de las víctimas y el logro de la terminación del
conflicto armado. Es esta la razón para considerar que la norma no se dirige al favorecimiento de
ningún grupo de personas determinadas. En primer lugar la terminación del conflicto beneficiaría
a toda la :Sociedad colombiana en su conjunto. En segundo lugar, no se trata de una norma
dirigida únicamente a quienes dejen las armas para reintegrarse a la sociedad civil, sino también,
y de manera principalísima, a todas las víctimas del conflicto armado.
Además, los mecanismos de justicia transicional insertados en el régimen constitucional por el
Acto Legislativo forman un sistema autónomo que no reproduce las instituciones previstas por la
normativa ordinaria para la sanción del delito. Por el contrario, están pensados para el desmonte
del conflicto armado, lo que exige la adopción de medidas transicionales especiales, distintas a las
que el Estado usa para conservar el orden público o sancionar la violación de la ley.
En ese sentido, el esquema constitucional experimentó una transformación normativa relevante y
no simplemente una modificación aparente. Se trata de la introducción de todo un sistema
expresamente dirigido a terminar el conflicto armado y satisfacer los derechos de las víctimas,
para lo cual resultaban insuficientes los mecanismos constitudonales que existían hasta la fecha.
De allí que el test de efectividad favorezca la legitimidad del Acto Legislativo 1 de 2012.
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
ca/llflC"dO
No. SC5672·j
Cf/rt¡f¡Cdd:¡
No" CPCS5-!
Presidencia de la República
t:ii PROSPERIDAD
I PARA TODOS
CONCLUSiÓN
Como ha sido demostrado, los artículos 66 y 67 transitorios antes que sustituir la esencia de la
Constitución, permiten fortalecerla y. hacerla realidad. El Gobierno Nacional comparte
plenamente con el demandante que el Estado colombiano se soporta en un marco jurídico
democrático y participativo. No obstante, es precisamente la reintegración política de
excombatientes, y su contribución a la satisfacción de los derechos de las víctimas en el marco de
una estrategia integral de justicia transicional, lo que permite hacer realidad la· apuesta
constitucional de apertura democrática, cumplimiento del deber de garantía, y logro de la paz. La
terminación del conflicto armado. a través de la reintegración política de los excombatientes
permitiría que el país entero pueda dedicarse a la construcción de la paz, y a la aplicación plena
de la Constitución en todo el territorio nacional, profundizando el Estado social de derecho,
aportando a la satisfacción de los derechos de las víctimas, y haciendo realidad el ideario
democrático y participativo.
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (571) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
CE:'f1ific"dc
No,
SC5671·~
t
Presidencia de la República
t! PROSPERIDAD
PARA TODOS
PETICiÓN
Por todo lo anterior, el Gobierno Nacional le solicita a la· Corte Constitucional desestimar las
pretensiones de la demanda contra los artículos 66 y 67 transitorios de la Constitución
incorporados por el Acto legislativo 1 de 2012, también conocido como "Marco Jurídico para la
Poi' y declararlos ajustados a la Constitución Política.
Cordialmente,
Ministro de Interior
~
f.L
SERGIO JARAMfLLO CARO
Alto Comisionado para la Paz
Director del Dep.
Prosperidad Social
PA
Director de la Agencia Colombiana
para la Reintegración
ALMA BIBIANA P~REZ
Directora del Programa
Presidencial de DDHH y DIH
Óm~to~
n ~J,,(') ~.~
LA'-GAlnlIAB'~~li1i'\~
Directora de la Unidad para la
Atención y la Reparación Integral a
las víctimas
~~8~~U
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Secretaria Jurídica
Presidencia
de la
DOCUMENTO PÚBLICO
Calle 7 No. 6-54, Bogotá, Colombia
PBX (57 1) 562 9300
Código Postal 111711
www.presidencia.gov.co
l.
Certmca.;lQ'
No. SC5672» 1
República