boletín electrónico AEG – Artículos de interés Los riesgos de la exclusión social y el Estado de bienestar Beatriz Alva Hart* “Estado de bienestar” es un término sobre el cual se ha discutido mucho en los últimos años. En este texto intentaré hacer una aproximación a este concepto y lo relacionaré al contexto peruano, haciendo hincapié en la noción de responsabilidad que contiene la búsqueda del bienestar y el rol del Estado. Como dato, podemos partir de la coyuntura electoral: el candidato que alcanzó la mayor votación en la primera vuelta electoral –Ollanta Humala del partido Unión por el Perú- ha sido quien ha logrado recoger el sentir de frustración de la población olvidada y marginada de nuestro país. El candidato Humala no necesariamente representa a esta población -en tanto los mecanismos que aplicará para paliar la situación de pobreza no son claros en su plan de gobierno-; sin embargo, ha sabido aprovechar los sentimientos de fracaso y rencor de este segmento poblacional. La comunidad invisible Se trata de una colectividad que, a través de las generaciones, ha ido acumulando un resentimiento muy profundo contra la sociedad en su conjunto por las injusticias de las que es víctima sin que, aparentemente, a nadie o a muy pocos les importe. La situación no sólo se limita a las precarias condiciones de vida -que producen efectos perversos como la desnutrición e incluso la muerte-, sino también a su invisibilidad ante el mundo y, por ende, su falta de pertenencia. En los testimonios de las víctimas de la violencia -recogidos por la CVR- es frecuente encontrar sentimientos de frustración, resignación, abandono del Estado y la sociedad en su conjunto. El testimonio de Primitivo Quispe -recogido en la Audiencia Pública del 08 de abril del 2002- expresa esta situación con su propias palabras: “Entonces mi pueblo era pues un pueblo, no sé…ajeno dentro del Perú”.1 Dentro de esa misma línea, el sentimiento de no ser tomados en cuenta, precisamente por su invisibilidad y escasa valoración, se refleja en el testimonio de un rondero: “ (…) o sea, nosotros no somos escuchados, nosotros damos las propuestas, nosotros decimos que hay que derrotar la Asociación de Egresados y Graduados PUCP boletín electrónico AEG – Artículos de interés pobreza, que haya equidad, que haya igualdad, hemos visto el problema social, el porqué, pero el Gobierno no lo escucha, hoy en día no lo está haciendo, no está haciendo nada por mejorar, entonces yo creo que la reconciliación es una cosa amplia y no sé sinceramente, pues, que se obtenga una reconciliación pero verdadera, duradera, una paz sostenible, eso es que se busca (…) y hay que escuchar a la población.”2 Intentando definir el Estado de Bienestar La crudeza de estos testimonios nos lleva a replantearnos el papel del Estado entendido como gobierno y como sociedad. ¿Qué implica la actuación del Estado en beneficio de las clases menos favorecidas sin que se generen los efectos negativos de la creación de clases sociales dependientes, carentes de ilusiones y expectativas de desarrollo? Para analizar lo que significa el Estado de Bienestar partamos de una definición de Muñoz de Bustillos. Para este autor, “el Estado de Bienestar es el conjunto de actuaciones públicas tendentes a garantizar a todo ciudadano de una nación, por el mero hecho de serlo, el acceso a un mínimo de servicios que garanticen su supervivencia (entendida en términos sociales o no estrictamente biológicos)”.3 Aquí vemos que el Estado de Bienestar es el referido a la garantía de supervivencia tanto social como biológica. Este elemento es el que genera los mayores debates en torno al Estado de Bienestar y, en sentido estricto, al tipo de responsabilidad que debe aplicarse y por quién. En el estudio sobre bienestar social y responsabilidad individual, escrito por David Schmidtz y Robert E. Goodin, se hacen una serie de reflexiones a favor y en contra del Estado de Bienestar. En él se revisan algunas concepciones sobre responsabilidad para determinar el rol que desempeña el Estado entendido como gobierno, y el Estado entendido como sociedad. Para entender la validez y viabilidad de los programas asistenciales o sociales que puede generar el Estado para lograr la supervivencia, resulta interesante el análisis que hace Schmitdz sobre la internalización y la externalización de la responsabilidad. Asociación de Egresados y Graduados PUCP boletín electrónico AEG – Artículos de interés La externalización de la responsabilidad sería aquella situación que promueve que “las personas no se responsabilizan de los problemas que causan o de los problemas que se encuentran”,4mientras que la internalización sucede o se da “cuando los agentes se responsabilizan de su propio bienestar, de su futuro, de las consecuencias de sus actos”.5 De estas definiciones se aprecia que la externalización de la responsabilidad -en su más amplia concepción-, puede tergiversar los aspectos positivos y necesarios del Estado de Bienestar, en tanto que el colectivo objetivo renuncia a sus capacidades y derechos para respaldarse en el accionar de terceros. Esta actitud se promueve generalmente con una política asistencialista que no va acompañada de un sistema integral y estructurado de desarrollo sostenido de los sujetos, familias y zonas. Esto incrementa los costos del Tesoro Público, impidiendo que el Estado pueda optimizar la inversión de los recursos en políticas de desarrollo, los cuales a la larga recaen en los contribuyentes quienes no obtienen beneficios siquiera indirectos como podrían ser la mejora de una carretera para abaratar los costos de determinados productos, cuando no directos relacionados, por ejemplo, con las mejoras a la seguridad social. Y aquí podemos ver también otra consecuencia negativa de esta dependencia: “Cuando se obliga a las personas a pagar, día tras día, por el consumo excesivo y la producción insuficiente de los demás, independientemente de que el desequilibrio sea real o subjetivo, terminan por no gustarse mucho unos a otros”.6 ¿Quién es el responsable? Pero el problema de la externalización de la responsabilidad no se limita a las consecuencias que genera en el colectivo objetivo (una suerte de clase inválida o de segundo nivel) sino que afecta a la sociedad en su conjunto en tanto que en muchos casos -mal conceptualizada y con la enorme carencia de solidaridad- la sociedad llega a pensar y sentir que el problema de los menos favorecidos, dentro de los que inclusive pueden estar sus vecinos, -por ejemplo en caso de un desastre natural-, es problema del gobierno. Ello nos demuestra que cuando el Estado de Bienestar externaliza la responsabilidad crea un sentimiento adverso de comunidad. Por otra parte, la responsabilidad internalizada no se circunscribe al ámbito persona - individuo. Alcanza también al colectivo cuando sus miembros voluntariamente se responsabilizan de todo el Asociación de Egresados y Graduados PUCP boletín electrónico AEG – Artículos de interés grupo. Ésta se manifestaba anteriormente en el contexto familiar y en la comunidad. Esas normas sostenían vecindarios y con una considerable ayuda mutua se ayudaban las personas a prosperar. La gente se responsabilizaba de sí misma y de sus vecinos. No se trata, entonces, de asumir que nuestros problemas serán resueltos por terceros sino de que el propio bienestar depende uno mismo. Ello no implica abandonar a su suerte a las poblaciones pobres, máxime si el Estado -en tanto gobierno- no está en capacidad de nivelar el terreno de las oportunidades para todos. Con un escenario de empleo pleno y con servicios básicos mínimos, cualquier sociedad estaría en condiciones de exigir a los ciudadanos internalizar su responsabilidad en forma individual. Pero hay aquí también un aspecto valorativo, en el sentido que entra en juego una escala de valores al momento de decidir de qué cosas debe hacerse cargo el Estado y de cuáles no. Y es que hay quienes no aprueban la ayuda estatal al generar poblaciones dependientes, pero sí aceptan como natural que los hijos mayores de edad, la hija soltera embarazada o la esposa dependan del padre o esposo, según sea el caso. Yendo más allá, ellos sí aceptan como válido y natural que dependamos todos del Estado para temas de seguridad tanto interna como externa. Caemos en cuenta, entonces, que todo se mueve a través de un juicio de valor. Como dice Goodin, “Una familia rota mantenida por un padre que lo hace de mala gana no es más fuerte que una familia rota mantenida por las ayudas públicas.” Por consiguiente, la existencia de valores y actitudes, modificados en un sentido de la responsabilidad “responsable” y que por las razones de pobreza extrema en la que se encuentran muchos de los colectivos objetivos, es difícil de entender, no surge naturalmente con la desaparición de la sensación y necesidad de dependencia. Esta concepción la explica claramente Schmidtz cuando señala que “ para justificar la reclamación de un terreno sin dueño no hacen falta tantos argumentos como se requerirían en igualdad de condiciones, para justificar la confiscación de un terreno que fuera propiedad de alguien”.7 Pero para ello es básico que la sociedad sea un juego de suma positiva de tal suerte que los que puedan generar su propio bienestar no excluyan a los que no tienen la misma ventaja. Asociación de Egresados y Graduados PUCP boletín electrónico AEG – Artículos de interés Resulta revelador el testimonio que dio para la CVR una autoridad de San Martín, víctima de la violencia en la Audiencia Pública de Huicungo, Mariscal Cáceres en el 2002: “¿Por qué seguimos pensando que el Estado es el único responsable de nuestra desgracia? ¿Seguimos pensando que el Estado es el único que debe poner plata para poder salir adelante? Tenemos que empezar a olvidarnos eso, tenemos que empezar pensar que el Estado no tienen recursos suficientes para que esto suceda; además, tenemos que ser conscientes que el Estado nunca ha sido buen administrador…”.8 Es revelador, también, advertir el cambio de mentalidad que ante la adversidad tienen poblaciones marginadas y pobres. Aun cuando no es el objetivo -porque se está quebrando la igualdad de trato, la equidad y el acceso a servicios básicos-, estas poblaciones que carecen de servicios mínimos como agua, desagüe y electricidad decidieron asumir el destino de sus vidas ante la inexistencia del Estado. Comprendieron que la única posibilidad de salir adelante es internalizando la responsabilidad en forma colectiva. Goodin analiza otras nociones de responsabilidad, como la del colectivismo filosófico , que entiende el bienestar de la sociedad como colectivo como la suma del bienestar de todos sus individuos. También alude al colectivismo económico , en el que convergen las acciones del Estado y del individuo. “Tiene que ver con la planificación centralizada y la economía autoritaria. El bienestar colectivo sólo se puede promover a través de la acción colectiva centralizada. Sin duda las autoridades centrales influyen en cierta medida a favor de las interacciones mutuamente beneficiosas entre individuos”.9 Por su parte, el colectivismo político está referido a la intervención autoritaria del Estado, orientada básicamente sobre los derechos y las libertades de las personas y los colectivos de pequeñas dimensiones. El colectivismo social sustituye a la autoridad estatal por una autoridad que podría denominarse civil en tanto no cuenta con una función jurisdiccional propiamente, tiene la última palabra en un determinado grupo social. Finalmente, para resumir, el colectivismo moral sería la internalización de la responsabilidad en forma colectiva, es decir, el compartir la responsabilidad. Asociación de Egresados y Graduados PUCP boletín electrónico AEG – Artículos de interés La responsabilidad en la pobreza peruana Para el caso que nos ocupa cabe preguntarse si los pobres del Perú son culpables de su situación porque no son capaces de internalizar la responsabilidad de su propio bienestar y esperan siempre que “papá” gobierno arregle la situación para poder sobrevivir, por lo menos. Consentir con esta afirmación nos llevaría a retrotraernos a los inicios de la República toda vez que las escasas o nulas políticas acertadas de ayuda social han generado lo que podríamos llamar una pobreza estructural. Por consiguiente, no se trata de la culpabilidad de las poblaciones sino de la falta de visión y de planeamiento del Estado. No se trata de determinar quiénes son los “buenos” y quiénes los “malos”, sino de reconocer que el problema de la pobreza existe, más allá de las culpas, y que debe afrontarse en forma integral y coordinada. Goodin recoge al inicio de su análisis el mensaje de dos líderes políticos relevantes cuyos contenidos reflejan las distintas formas de abordar el Estado de Bienestar y el nivel de la responsabilidad. De un lado, Margaret Thatcher cuando hace alusión a los valores victorianos que habría querido restaurar, señala: “Nos enseñaron a trabajar muy duro. Nos enseñaron a demostrarnos de lo que éramos capaces. Nos enseñaron a deponer de nosotros mismo. Nos enseñaron a vivir de acuerdo a nuestras posibilidades. Nos enseñaron que la limpieza es una gran virtud. Nos enseñaron a respetarnos a nosotros mismos. Nos enseñaron a ayudar a nuestros vecinos…. Todos estos valores victorianos son valores permanentes”.10 Por otro lado está Ronald Reagan quien respecto de los programas sociales dijo que “son como un narcótico, un sutil destructor del espíritu humano….el éxito de los programas asistenciales debe juzgarse en función del número de beneficiarios que dejan de depender de tales programas”.11 Puede apreciarse que, en los casos citados, la percepción del nivel de responsabilidad dentro de lo que implica promover el Estado de Bienestar no es la misma. En el caso inglés, si bien se incentiva la internalización de la responsabilidad individual, no se deja de lado la colectivización de la misma, esa necesaria entrada de solidaridad para con los demás. En el caso norteamericano, si bien no niegan la necesidad de la existencia de programas sociales, dejan claramente establecido el sentido de perversión de los mismos, en cuanto a dependencia negativa, endémica, sin movilizar el llamado de la sociedad a solidarizarse con los que menos tienen. Asociación de Egresados y Graduados PUCP boletín electrónico AEG – Artículos de interés Lo cierto es que ambas realidades son completamente distintas a las del Perú, porque a diferencia de los casos señalados, no estamos en posibilidad de ofrecer igualdad de oportunidades a todos los peruanos, opciones de empleo digno y equidad de trato. En consecuencia, no estamos en posición de exigirles a los pobladores pobres que se preocupen por ellos mismos. De hecho, lo vienen haciendo por la ausencia del Estado, no sólo en lo que respecta a sus derechos políticos sino también económicos. No se trata de exigir a estados pobres como el nuestro que garanticen pleno empleo en las zonas deprimidas y alejadas del desarrollo -no sólo por las malas políticas socioeconómicas, sino por la propia naturaleza geográfica-. Pero les cabe la responsabilidad de mejorar la gestión gubernamental de cara a optimizar la inversión social, de tal forma que en un corto plazo sean menos las poblaciones que no cuenten con un caño (grifo) en su casa del que fluya agua potable para ser consumida sin el peligro del contagio de enfermedades. De igual forma, se debe desarrollar programas de formación y capacitación laboral para darle a las poblaciones las herramientas para la generación de microempresas familiares y comunales. La implementación de estas prácticas contribuiría a modificar el sentimiento de dependencia al que aludo líneas arriba. Las poblaciones beneficiadas estarían aptas para planificar sus vidas y establecer por primera vez un presupuesto que les permita vivir y no sobrevivir como lo vienen haciendo hasta ahora. Entenderían que este tipo de acciones no son un regalo sino una segunda oportunidad de vida. “Los programas de creación de empleo y de educación y formación están esencialmente orientados a incrementar las oportunidades (y no las gratificaciones y por tanto los incentivos) del trabajo. Esta forma de entender la realidad social es considerablemente distinta de la que está implícita en el discurso de los incentivos, incluso los de tipo más positivo. El idioma de los incentivos sugiere que los pobres no trabajan porque han decidido de forma fría y calculadora que les merece la pena. Manipular los incentivos para que el trabajo resulte relativamente más atractivo que las ayudas asistenciales presuponen que las personas deciden (eligen, en cierto sentido) recurrir a las prestaciones asistenciales y continuar en esa situación. Entonces y sólo entonces, podríamos decir que las personas realmente han renunciado a la responsabilidad personal sobre su propio bienestar”.12 Asociación de Egresados y Graduados PUCP boletín electrónico AEG – Artículos de interés En resumen, como señala Vicente Navarro en su ensayo “El Estado de Bienestar y sus efectos distributivos: parte del problema o parte de la solución”: “…el requisito para un amplio estado benefactor no es la tasa de crecimiento de una economía, sino la voluntad y el compromiso del gobierno con el Estado de Bienestar”.13 Este compromiso podría comprender la acción del Estado en tanto gobierno a tres niveles: uno referido al desarrollo de las inversiones en infraestructura, otro relativo al impulso a las políticas de pleno empleo, y un tercero respecto a la estimulación del consumo social, particularmente en el campo de la salud y los servicios sociales y de la educación. Notas: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. Informe Final de la CVR , Tomo I, pág. 164 Informe Final de la CVR , Tomo IX, pág. 50 Diapositivas de clase de Primer Módulo MAP D. Schmidtz y R. Goodin, El Bienestar Social y la Responsabilidad Individual , pág, 28 Ibidem D. Schmidtz y R. Goodin, op. cit. pág. 95 D. Schmidtz y R. Goodin, Ob. Cit, pág, 46 Informe de la CVR , Tomo IX, pág. 98 D. Schmidtz y R. Goodin, Ob. cit. pág. 160 D. Schmidtz y R. Goodin, Ob. Cit. pág. 118 D. Schmidtz y R. Goodin, Ob. Cit. pág. 119 D. Schmidtz y R. Goodin, Ob. Cit. pág. 191 V. Navarro, El Estado de bienestar y sus efectos distributivos: parte del problema o parte de la solución, pág. 25 Beatriz Alva Hart. Ex Miembro de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. Consultora en proyectos de inversiones públicas. Fuente: Palestra PUCP Asociación de Egresados y Graduados PUCP