"OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN REFORMADO: PERSPECTIVAS PREVIAS AL REFERÉNDUM Primera edición, diciembre de 2008 D.L. Nº 4 - 1 - 2817 - 08 ©FUNDEMOS Calle Hermanos Manchego No. 2441 Teléfonos: 2440846 - 2440642 Fax: 2433539 Casilla: 2302 Correo electrónico: fundemos@entelnet.bo Diseño de Tapa: Susana Machicao Impresión: Artes Gráficas Editorial "Garza Azul" Teléfono 2232414 Casilla 12557 La Paz - Bolivia La Paz - Bolivia "OPINIONES Y ANÁLISIS" CONTENIDO Presentación .......................................................................................... 7 COMPARACIÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUYENTES EN EL ÁREA ANDINA: DE COLOMBIA (1990) A BOLIVIA (2009) Salvador Romero Ballivián ............................................................. 11 ANÁLISIS POLÍTICO DE LAS REFORMAS AL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN Y DE LA APROBACIÓN DE LA LEY DE CONVOCATORIA AL REFERÉNDUM María Teresa Zegada Claure ..........................................................43 EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO: UNA VISIÓN DESDE EL OFICIALISMO Carlos Romero Bonifaz ....................................................................57 EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO: UNA VISIÓN DESDE LA OPOSICIÓN José Antonio Aruquipa Zenteno ....................................................79 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" afueras de Sucre en tanto que la aprobación final del proyecto en la ciudad de Oruro se hizo también en medio de una abierta tensión, dudas sobre la legalidad del proceso y una cuestionada legitimidad. PRESENTACIÓN El camino de la Asamblea Constituyente boliviana ha sido el más largo y complejo de todos los que se produjeron en la región andina. Después de una complicada disputa política y social, fue introducida como una posibilidad en la reforma constitucional de 2004 y convocada por el gobierno de Evo Morales a los pocos meses de su instalación, en 2006. Los resultados de la elección de julio de 2006 dieron la victoria al Movimiento Al Socialismo (MAS) que logró la mayoría absoluta de los sufragios válidos y de los constituyentes pero no los 2/3 exigidos necesarios para aprobar un proyecto sin acuerdo con otros partidos. La primera convocatoria al referéndum para decidir el destino del proyecto constitucional fracasó en febrero de 2008 y el tema volvió a la agenda de discusión sólo después del referéndum revocatorio. Sin embargo, antes de la aprobación de la ley para convocar al referéndum, el oficialismo y la oposición consiguieron por primera vez a lo largo del proceso constituyente un acuerdo que permitió numerosas reformas al proyecto de Constitución. Fijado para enero de 2009, el referéndum tiene una innegable importancia para el futuro político y constitucional del país, razón por la cual FUNDEMOS ha decidido consagrar el número 97 de su serie Opiniones y Análisis a un análisis de ese proyecto. El trabajo de la Asamblea Constituyente fue complicado, con frecuentes enfrentamientos entre el oficialismo y la oposición. Al cabo del año asignado para su desarrollo, no se había aprobado ningún artículo por lo que fue indispensable que el Congreso amplíe el tiempo de las sesiones. Los meses posteriores fueron aún más difíciles pues la aprobación en grande del proyecto se cumplió en un ambiente de enfrentamiento que terminó con la muerte de tres personas en las Al efecto, el número 97 cuenta con cuatro artículos, dos de ellos escritos por analistas y dos por políticos. El primero pertenece a Salvador Romero Ballivián, doctor en sociología política en Francia y ex presidente de la Corte Nacional Electoral, en “Comparación de las Asambleas Constituyentes en la región andina: de Colombia (1991) a Bolivia (2009)” ofrece una mirada comparativa de los procesos constituyentes en Colombia, Perú, Ecuador, Venezuela y Bolivia, estableciendo los principales puntos comunes así como las especificidades de cada una de las experiencias. A continuación, la socióloga y catedrática en la Universidad de San Simón María Teresa Zegada, realiza en “Análisis político de las reformas al proyecto de Constitución y de la aprobación de la ley de convocatoria al referéndum” un recorrido por la tensa historia de la Asamblea Constituyente, marcada por la constante disputa entre el gobierno y la oposición, para terminar con un estudio de los principales cambios introducidos por el Congreso 7 8 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" al proyecto de Constitución. Luego, en “El proyecto de Constitución Política del Estado: una visión desde el oficialismo” el ex asambleísta y actual Ministro Carlos Romero Bonifaz explica lo que considera los principales aportes e innovaciones del proyecto de Constitución que permitirían apuntalar un “Estado plurinacional” en Bolivia. Finalmente, el periodista y ex asambleísta José Antonio Aruquipa describe en “El proyecto de Constitución Política del Estado: una visión desde la oposición” los aportes que hizo la oposición en el Congreso Nacional al proyecto inicial y señala las insuficiencias no resueltas en el texto. Con este volumen, el último del año 2008, FUNDEMOS aporta para un debate argumentado, razonado y plural sobre los méritos y problemas del proyecto de Constitución que será sometido a referéndum en enero de 2009. Este número de Opiniones y Análisis reitera la confianza en el intercambio informado y sereno de opiniones como uno de los pilares básicos de la democracia. Ivonne Fernández Weisser Hartwig Meyer-Norbisrath DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL DE FUNDEMOS REPRESENTANTE DE LA FUNDACIÓN HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR 9 10 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" COMPARACIÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUYENTES EN EL ÁREA ANDINA: DE COLOMBIA (1990) A BOLIVIA (2009) régimen son proclives a los cambios constitucionales, como prueba abundantemente la historia: de la II República Francesa que sucedió a la monarquía de Luís Felipe de Orleans, de la República de Weimar construida sobre las ruinas del Imperio a la actual Constitución española que desmontó el autoritarismo de Francisco Franco. América Latina tampoco se sustrajo a ese impulso: con la retirada militar a finales de los años 1970, se aprobaron nuevas Constituciones en Perú, Ecuador, Brasil o Paraguay. Sin embargo, se cuentan menos ejemplos de países que sin los traumas de una derrota militar o de un profundo cambio de régimen deciden aprobar nuevas Constituciones mediante Asambleas Constituyentes, menos aún encargándoles la misión de refundar el Estado y sus relaciones con la sociedad. Así ha ocurrido en el área andina: Colombia en 1991, Ecuador en dos oportunidades, en 1997 y 2008, Perú en 1993, Venezuela en 1999, Bolivia en 2006-2008. El resto del Continente no ha mostrado la misma inclinación. Salvador Romero Ballivián* Introducción1 En los últimos quince años, el área andina ha multiplicado las experiencias constituyentes, lo que de por sí sería interesante pero además lo hizo fuera de transiciones de régimen. Los cambios de * Salvador Romero Ballivián obtuvo la licenciatura, la maestría y el doctorado en sociología política en el Instituto de Estudios Políticos de París. Ha publicado los siguientes libros: Atlas electoral latinoamericano (2007, compilador); El tablero reordenado: análisis de la elección presidencial de 2005 (2007, una edición previa); En la bifurcación del camino: análisis de los resultados de la municipal 2004 (2005); Geografía electoral de Bolivia (2003, dos ediciones previas); Razón y sentimiento: la socialización política y las trayectorias electorales de la élite boliviana (2003); Participación y abstención electoral en Bolivia (2003, coautor); Reformas, conflictos y consensos (1999); Electores en época de transición (1995). Artículos suyos sobre asuntos políticos han sido publicados en periódicos, revistas y libros de varios países de América Latina y Europa. Muchos ángulos permiten comparar estas experiencias: desde aspectos relativamente técnicos, como la modalidad de elección de los representantes, el tiempo de trabajo de las Asambleas, la cantidad de comisiones establecidas, hasta los resultados más políticos, como los diseños institucionales, el grado de legitimidad alcanzado por el nuevo texto constitucional, sus efectos sobre la gobernabilidad y el afianzamiento del régimen democrático. En un trabajo de estas características es imposible abordar tantas cuestiones, ni siquiera se podría mencionarlas superficialmente. Por lo tanto, el propósito de este trabajo será plantear hipótesis sobre las razones por las cuales el área andina apostó con tanto entusiasmo por las Asambleas Constituyentes y repasar sus principales consecuencias políticas. Este texto fue presentado inicialmente como una conferencia en el IV Congreso de la Asociación latinoamericana de ciencias políticas (ALACIP) en agosto de 2008 en San José de Costa Rica, gracias al generoso auspicio del Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA). Sería por supuesto reductor tratar de encontrar causas únicas para las convocatorias a Asambleas Constituyentes de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú o Venezuela, ignorando los matices y las Vocal de la Corte Departamental Electoral de La Paz (1995-1998), fue nombrado Vocal de la Corte Nacional Electoral en 2004. Desempeñó la vicepresidencia de esa institución y luego la presidencia entre 2006-2008. Es catedrático universitario desde 1995. 1 11 12 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" especificidades de cada sociedad. Sin embargo, al precio de un cierto esquematismo pueden ofrecerse hipótesis comunes, siendo la principal que la Asamblea Constituyente constituyó el instrumento que creyeron encontrar las sociedades andinas, o por lo menos amplias franjas de ellas, para refundarse, para encontrar un nuevo inicio, ampliando los derechos, las garantías para los individuos y los grupos, creando mecanismos de participación directa en los asuntos políticos, tratando de relegar a los políticos profesionales. Fue, desde ese punto de vista, una expresión del descontento con la situación política, en especial contra los partidos que dirigieron el Estado; social, ante la persistencia de las desigualdades; económica, por los costos del ajuste liberal y de algunas crisis económicas que por breves no fueron menos agudas. Al mismo tiempo, en particular en las experiencias más recientes, la Asamblea Constituyente ofreció una oportunidad excepcional para los políticos que intentaron aprovechar las banderas que ofrecía para reordenar el tablero en su beneficio mediante un cambio de reglas. enmiendas. Si bien muchas de esas Constituyentes sirvieron para dar un manto de legalidad a gobiernos de facto, algunas de ellas se convocaron en momentos críticos para los países3. Como señala Marie Danielle Demélas, a lo largo del siglo XIX hubo una “obsesión constitucionalista que se acompañaba con una inestabilidad recurrente de golpes de Estado, de dictaduras. En el conjunto del universo hispánico, la clase política hipostasiaba la ley, al mismo tiempo que no dudaba en violarla”4. Quizá por ello, desde el siglo XIX hasta los principios del XXI, muchos observadores han comentado con ironía este rasgo de la cultura política andina que periódicamente cifra enormes esperanzas en la redacción de Constituciones para recrear las bases de la sociedad en nombre de los ideales más elevados: la libertad, la justicia social, el fortalecimiento de la nación, la democracia, la igualdad, etc. La Asamblea Constituyente: entre la utopía de la refundación de la sociedad y la construcción de proyectos políticos La América andina no descubrió las Asambleas Constituyentes en la última década del siglo XX, al contrario, varios países tenían una larga tradición en la materia, iniciada en la búsqueda de la mejor manera de organizar las nuevas Repúblicas2. La observación vale para la mayoría de esas naciones, siendo la excepción más destacada Colombia que mantenía su Constitución desde 1886 aunque con varias 2 Jaime E. Rodríguez, “La organización política de los Estados” en Josefina Z. Vásquez, La construcción de las naciones latinoamericanas 1820-1870 (volumen VI de la Historia general de América Latina). Madrid: UNESCO, 2003, p. 85110. 13 Las Asambleas Constituyentes hacen parte de la historia política de las Repúblicas andinas: Ecuador y Perú se volcaron hacia ellas cuando recuperaron sus democracias y corresponde añadir la Constitución de Venezuela de 1961, conocida como el Pacto de Punto Fijo, promulgada poco después del final de la dictadura del general Marcos Pérez Jiménez. Ello no fue óbice para que menos de dos décadas después, nuevas Asambleas Constituyentes redactasen otras Constituciones. En los otros países, incluso antes de la convocatoria hubo pedidos o intentos serios para organizar una Asamblea 3 Rossana Barragán, “Ciudadanía y elecciones, convenciones y debates” en Rossana Barragán, José Luís Roca, Regiones y poder constituyente en Bolivia. La Paz: PNUD, 2005, p. 339. 4 Marie-Danielle Demélas, La invención política (Bolivia, Ecuador, Perú en el siglo XIX). Lima: IFEA-IEP, 2003, p. 332. 14 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Constituyente. A manera de ejemplo, en Colombia en 1977 Alfonso López realizó una Asamblea Constitucional que la Corte Suprema declaró improcedente, en 1988 liberales y conservadores acordaron convocar una Asamblea Constituyente; en Venezuela, tras el “Caracazo” de 1989, el Congreso Nacional debatió la necesidad de realizar una reforma constitucional o convocar una Asamblea Constituyente; en Bolivia en 1990 una marcha indígena reclamó una Asamblea y en 2002 este tema figuró entre los principales debates de la campaña; en Ecuador, en 1990 el movimiento indígena exigió la refundación del país a través de una Asamblea Constituyente. Esta nueva ola comenzó en Colombia cuando un movimiento creado por estudiantes impulsó la convocatoria a la Asamblea Constituyente, forzando un hecho jurídico, sutilmente interpretado por los tribunales de justicia, gracias a una contundente acción política, “la séptima papeleta”: en la presidencial de 1990, más de 5 millones de colombianos respaldaron la organización de una Asamblea Constituyente. La elección de sus miembros se dio en diciembre de 1990 aunque con una participación electoral relativamente baja. La exigencia se basaba en la voluntad de reformar el sistema político, uno de los más antiguos y tradicionales de América Latina, aún estructurado en la confrontación conservadores-liberales que caracterizó el final del siglo XIX latinoamericano, en el deseo de ampliar los espacios de decisión ciudadana y poner fin a la violencia desatada por la guerrilla y el narcotráfico. La singularidad del caso colombiano proviene de la posición asumida por el Poder Ejecutivo, encabezado por César Gaviria, de no buscar un rédito político directo, léase contar con una mayoría para quebrar uno de los candados ideados en América Latina contra las tentaciones autoritarias: la prohibición de la reelección presidencial inmediata6. Entonces, la Asamblea Constituyente no quedó puesta al servicio de un proyecto partidista o personal, lo que explicó que no se diese un reforzamiento del presidencialismo7 y más bien permitió que los representantes de las tres principales corrientes (liberales, Movimiento de Salvación Nacional de línea conservadora, ex guerrilleros del M19) trabajasen con bastante libertad en la búsqueda de acuerdos y consensos. En la última década del siglo XX, el retorno a las Asambleas Constituyentes se dio bajo nuevas características. La primera es que su convocatoria fue exigida por actores que tenían un papel secundario en el escenario político institucionalizado o que no pertenecían a los sectores más influyentes de la economía y la sociedad. Así sucedió con los movimientos juvenil estudiantil en Colombia o “indígenas” en Bolivia o Ecuador por lo que fue corriente que al inicio los planteamientos no fuesen reconocidos oficialmente por su “fuerte contenido anti establecimiento político”5. La Asamblea Constituyente se planteó entonces como un abierto desafío al orden establecido cuando gran parte de la práctica latinoamericana en la materia reducía este tipo de convenciones a ajustes menores de los textos precedentes y servía para brindarle al gobierno de turno una mayor holgura o para intentar dotarse de una nueva legitimidad. En pocos casos las Asambleas Constituyentes sirvieron para transformar en profundidad los principios constitucionales, contándose entre ellos la boliviana de 1938. 6 Cf. Dieter Nohlen, “La reelección” en Dieter Nohlen, Daniel Zovatto, Jesús Orozco, José Thompson, Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. México: Fondo de cultura económica, 2007, p. 287-292. 5 7 Antonio Madariaga, “La apuesta colombiana por la Asamblea Nacional Constituyente” en Apostemos por Bolivia, La democracia radical. La Paz: Apostemos por Bolivia, 2005, p. 22. Hernando Llano Ángel, “Aproximaciones al régimen electofáctico” en Universidad Javeriana de Cali, Perspectivas internacionales (vol. 3-2), juliodiciembre 2007, p. 48. 15 16 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" La Asamblea Constituyente de Colombia funcionó como ejemplo, no necesariamente como metodología de trabajo pero sí como recurso político. Incluso en el país que más tardó en convocar a una Asamblea Constituyente, Bolivia, los ecos se sintieron rápido. En la genealogía de la convocatoria a la Asamblea Constituyente, el hito primero es la “marcha indígena de tierras bajas por dignidad y territorio” de 1990 que reclamó una Asamblea, casi en simultáneo a la célebre “séptima papeleta” colombiana. Pese a quedar relegada durante muchos años, la exigencia sobrevivió en los márgenes del sistema político, alentada por pequeñas organizaciones de izquierda, sindicatos, movimientos sociales variopintos, organizaciones no gubernamentales. De manera más general, cada caso nacional ha servido de modelo o, por el contrario, de contraejemplo para los otros países. Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura. De manera fundamental, dio cuerpo a la “democracia participativa” que para los fines de este trabajo se entenderá de manera amplia y flexible como el conjunto de instrumentos de democracia directa (como el referéndum), de cuotas de representación (por ejemplo asignación de cuotas para determinados grupos o el establecimiento de distritos especiales de elección), de intervención directa de la ciudadanía en los asuntos públicos (a través de revocatorias de mandato o iniciativas legislativas) y de reformas en el sistema de representación para limitar el poder de los partidos (por ejemplo, con la posibilidad abierta a asociaciones civiles o grupos de ciudadanos de presentar candidaturas o la adopción de sistemas que autorizan votos selectivos entre varias listas). Así, la Constitución colombiana estableció el referéndum, el plebiscito, la consulta popular, la iniciativa normativa, el cabildo abierto, la revocatoria de mandato, el veto popular a decisiones consideradas altamente perjudiciales y la circunscripción especial para los indígenas9. La Constitución de Colombia tuvo innovaciones en cuatro áreas, contribuyendo a difundir ideas que se encuentran también presentes en las otras Cartas Magnas del área andina. Primero, amplió los derechos de los ciudadanos y buscó ofrecer instrumentos para su efectiva protección y garantía, en especial la acción de tutela8 o la creación de la Defensoría del Pueblo. Después, introdujo los derechos indígenas, vale decir derechos colectivos que incluían el ejercicio de la autoridad tradicional con facultades de aplicar una justicia comunitaria o el gobierno de los territorios indígenas según usos y costumbres. Luego, creó nuevos órganos constitucionales destinados a mejorar la administración de justicia: entre otros, la Corte 8 En trece años de vigencia, se presentaron más de un millón de acciones de tutela, por lo que “en la conciencia ciudadana la acción de tutela es vista como el principal aporte de la nueva Constitución”. Néstor Raúl Correa, “La experiencia de Colombia (1991)” en ILDIS, Asamblea Constituyente: aprendiendo de otras experiencias (Colombia, Ecuador y Venezuela). La Paz: ILDIS, 2005, p. 45. 17 La aprobación de la Constitución dio lugar a una progresiva y no siempre sencilla traducción legislativa de los nuevos principios constitucionales. Los rasgos de la “democracia participativa” no son exclusivos de la región andina: algunos de ellos tienen una amplia difusión internacional o una creciente importancia, como las cuotas de representación o los referendos, otros, aunque con menos frecuencia, han sido incorporados en las legislaciones de otros países latinoamericanos. 9 Gabriel Murillo, Rubén Sánchez, “Procesos y factores determinantes de la recurrencia de la crisis gubernativa en Colombia” en Gabriel Murillo (editor), Hacia la consolidación democrática andina (transición o desestabilización). Bogotá: Universidad de los Andes, 1993, p. 105-107. 18 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" A partir del ejemplo colombiano, en los Andes, la Asamblea Constituyente se presentó como la posibilidad de refundar la política, a menudo contra los políticos de los partidos “tradicionales”, de establecer un nuevo vínculo entre el Estado y la sociedad pero la experiencia peruana de 1993 introdujo un elemento novedoso, presente con mayor o menor fuerza en los casos siguientes: la elección de una Asamblea Constituyente como mecanismo para consolidar un nuevo proyecto político, dirigido por un hombre ajeno al sistema de partidos (conocido durante muchos años como “outsider”), diseñado contra las élites partidarias. Tras consumar su autogolpe, con el cual cerró el Congreso en el cual se encontraba en posición minoritaria10, en 1992 Alberto Fujimori convocó a un Congreso Constituyente que le diese una legitimidad democrática interna y externa, convalidase su acción y le diese los instrumentos de la gobernabilidad. El amplio triunfo de la lista oficialista que contó con 44 de los 80 asambleístas, y el apoyo de partidos minoritarios, le permitió fijar las nuevas reglas constitucionales con holgura. multiplicó los nuevos poderes de decisión para la ciudadanía, con un claro sesgo antiinstitucional. Las nuevas atribuciones debilitaban a las instituciones, ya sean órganos estatales u organizaciones políticas, de por sí frágiles en el área andina. La Constitución incluyó el referéndum, la iniciativa ciudadana legislativa, la revocatoria de autoridades y la rendición de cuentas. Por último, limitaba la reconstitución de un sistema partidario vigoroso, por el contrario, las disposiciones adoptadas alentaban la dispersión de los sufragios gracias a la circunscripción nacional única sin barrera de ingreso: muchas de las medidas se adoptaron sin un diagnóstico o balance detenido de los sistemas electorales reemplazados o de los sistemas de partidos que se buscaba dejar atrás11. Así, se consolidó la idea del voto preferencial que supuestamente debiera mejorar la relación entre votante y elegido aunque no logró revertir el desprestigio de los partidos y alimentó las rivalidades dentro de las mismas organizaciones12. En la línea de dar prioridad a la democracia participativa y a establecer un vínculo entre el presidente y la ciudadanía, sin intermediarios, la aprobación final del texto quedó a cargo del electorado en un referéndum, el primero que se celebró en el Perú desde el retorno a la democracia. En la consulta, se impuso el “sí”, apuntalando el poder de Fujimori. La Asamblea Constituyente peruana introdujo novedades que luego se intentaría reproducir en otros países: autorizó la reelección presidencial -debilitando el tabú latinoamericano que terminaría desapareciendo con otras Asambleas Constituyentes o con reformas constitucionales como ilustran los ejemplos de Argentina, Brasil o Colombia-, y permitió que el primer beneficiario sea el presidente en ejercicio -mostrando con claridad que el cambio tenía un beneficiario con nombre y apellido. Al mismo tiempo, en la línea colombiana, 10 Un estudio aparte merecen las consecuencias de la modalidad elegida por varios países latinoamericanos de combinar la segunda vuelta en elecciones presidenciales, forjando un presidente a veces artificialmente fuerte, con la elección del Parlamento con un sistema de representación proporcional. 19 Sin embargo, la Constitución peruana, como las otras aprobadas posteriormente en la región andina en el período considerado, también mostró filiaciones con la tradición constitucionalista latinoamericana, en especial consolidando el presidencialismo y reduciendo al 11 Fernando Tuesta Soldevilla, Representación política: las reglas también cuentan (sistemas electorales y partidos políticos). Lima: F. Ebert-Universidad Católica del Perú, 2005, p. 73. 12 Dieter Nohlen, Sistemas electorales y partidos políticos. México: Fondo de cultura económica, 1994, p. 276-278. 20 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Parlamento a un papel menor13. De hecho, el Poder Legislativo se volvió unicameral, modalidad que también fue adoptada por los constituyentes de Ecuador y Venezuela. Muchas veces, los argumentos contra el bicameralismo no pasaron por una consideración de sus méritos o problemas para la representación, la gobernabilidad o el equilibrio de poderes, sino por el costo de mantenerlo en naciones poco prósperas. En la misma línea, se redujo el número de parlamentarios, achicando los espacios disponibles para políticos profesionales. Ambas decisiones constituían críticas implícitas o explícitas a los partidos “tradicionales”. minoritaria quedó Pachacuti (7 de los 70 asambleístas) que no logró concretar muchas de sus propuestas14. La Asamblea Constituyente de Ecuador de 1998 ayuda a entender mejor la dinámica política que guió los procesos constituyentes andinos del siglo XXI. Tras la destitución congresal de Abdalá Bucaram en 1997, atendiendo una fuerte presión social en la cual jugó un papel destacado la Confederación de Nacionalidades Indígenas de Ecuador (CONAIE), y luego de múltiples peripecias jurídicas y políticas se organizó a una Asamblea Constituyente. Sin embargo, a diferencia de lo que sucedió en los años posteriores en el mismo Ecuador en 2008, en Venezuela y Bolivia, ningún líder crítico con el orden establecido logró capitalizarla (la ausencia de la dominación personal sobre la Asamblea quedó confirmada con la ausencia de una cláusula permitiendo la reelección inmediata, reforma que sí contemplaron las Constituciones aprobadas bajo la inspiración de Fujimori, Chávez, Correa y en el proyecto constitucional de Morales). Más bien los partidos conservadores, el Social Cristiano, el Demócrata Popular y el Frente Radical Alfarista lograron la mayoría. En una posición 13 Luís Enrique Aguilar, Aproximaciones a la participación ciudadana en la región andina: el caso peruano. Lima: Comisión andina de juristas-Konrad Adenauer Stiftung, 2006, p. 72. 21 En esas condiciones, a las cuales debe sumarse la orfandad de la Asamblea, abandonada por los Poderes Ejecutivo y Legislativo, la Asamblea Constituyente terminó como un episodio político poco relevante en la historia del Ecuador aunque introdujo la consulta popular sobre temas importantes y que no sean constitucionales por iniciativa ciudadana, aprobó la revocatoria del mandato, estableció mecanismos de fiscalización ciudadana como un mecanismo para evitar la corrupción y apuntaló los derechos colectivos de los pueblos indígenas en un grado que no tiene ningún otro país del área 15. Finalmente, debe señalarse que la nueva Constitución aprobó numerosos artículos como respuestas a las exigencias puntuales de grupos movilizados: se trató de un rasgo que luego se encontrará en la Asamblea Constituyente de Bolivia, Venezuela y otra vez de Ecuador. A la par que la Constitución establecía principios generales para el funcionamiento del Estado, las relaciones con la sociedad y los derechos para los individuos, otorgaba derechos concretos a sectores específicos. La Asamblea Constituyente, al presentarse como el espacio de la refundación de la sociedad con la participación de todos y en especial de los sectores hasta entonces “excluidos”, tenía márgenes escasos de maniobra para resistir las presiones de quienes se presentaban de inmediato como históricamente discriminados por razones de sexo, de 14 Nina Pacari, “La experiencia del Ecuador (1997-1998)” en ILDIS, Asamblea Constituyente: aprendiendo de las otras experiencias (Colombia, Ecuador y Venezuela). La Paz: ILDIS, 2005, p. 85-95. 15 Wigberto Rivero, “Participación política y empoderamiento indígena en la Región Andina” en IDEA - Transparencia, Democracia en la Región andina, los telones de fondo. Lima: IDEA-Transparencia, 2005, p. 157-159. 22 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" origen étnico, capacidades físicas u ocupaciones. Esta Asamblea Constituyente como la colombiana, que recibió más de 100.000 propuestas ciudadanas, o la siguiente en Ecuador o la boliviana, reservó un espacio importante para atender a los más variados sectores sociales que tenían peticiones expresas para conseguir un artículo constitucional. Constituyente una plataforma para atraer votantes en las elecciones presidenciales. En los tres casos siguientes, Venezuela, Bolivia y Ecuador en 2008, la Asamblea Constituyente se convirtió en la piedra fundamental de proyectos políticos dirigidos por hombres enfrentados a los partidos “tradicionales” y a las élites, decididos a recomponer el escenario político. Las Asambleas Constituyentes de Colombia y de Perú buscaron reformas políticas pero no se concibieron como instrumentos para socavar el orden establecido político, social, económico, cultural (la inspiración de la ecuatoriana podía apuntar contra el statu quo pero su desarrollo terminó produciendo un texto poco “revolucionario” que incluso consolidó los principios de la economía de mercado). Con Hugo Chávez se abre una nueva fase. La primera novedad radicó en que la convocatoria a la Asamblea Constituyente constituyó la principal bandera de la campaña electoral de un candidato ajeno a los partidos gobernantes que la presentó como el mecanismo idóneo para alcanzar la refundación del Estado y de sus relaciones con la sociedad. La oferta encontró un eco especial porque los partidos “tradicionales” al inicio reacios a la Asamblea Constituyente, terminaron rindiéndose, mientras que decenas de organizaciones de diversa índole también la exigían: el proceso parecería partir de las “entrañas de la nación”16. Ni Gaviria ni Fujimori hicieron de la Asamblea 16 Froilán Barrios, “La experiencia Venezuela 1999-2000” en ILDIS, Asamblea Constituyente: aprendiendo de otras experiencias, op. cit., p. 107. 23 El éxito de Chávez no puede atribuirse únicamente a esa promesa pero sin duda ayudó a consolidar la imagen de un hombre decidido a introducir cambios fuertes, significativos, rápidos en la política, la economía, la sociedad y la cultura venezolana. Antes, el descontento beneficiaba al principal partido opositor y permitía la alternancia entre AD y COPEI, en la década de 1990, “a medida que el desencanto se fue profundizando, ese malestar fue dirigido hacia ambos partidos”17. En la presidencial de 1998, Chávez consiguió una victoria en primera vuelta con mayoría absoluta. Su triunfo se construyó sobre el respaldo de los sectores populares, desilusionados con una clase política acusada de preocuparse sólo de proteger sus intereses, de gobernar de manera corrupta, de asfixiar la renovación (los dos presidentes que precedieron a Chávez habían gobernado el país en los años 1970), con un modelo económico que no logró superar fuertes niveles de pobreza ni asegurar un acceso más equitativo a la riqueza, con una estructura social poco flexible, con escasas oportunidades de ascenso social. La victoria electoral estuvo seguida de una consulta sobre la convocatoria a una Asamblea Constituyente en la cual el electorado se pronunció ampliamente por el “sí” aunque con escasa participación. Después vino un masivo triunfo oficialista en la elección de constituyentes: el Polo Patriótico reunió 121 de los 131 asambleístas. Este proceso que se dio de forma muy acelerada tuvo un efecto político y electoral muy importante: aseguró al nuevo oficialismo una amplia mayoría en la ola de la presidencial mientras que la oposición asistía 17 Carmen Pérez, “¿Por qué ganó Hugo Chávez? Tendencias en el comportamiento electoral venezolano” en ALCEU (6), enero-junio 2003, p. 238. 24 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" en complicada situación, aún afectada por la derrota, en crisis por el traspaso del poder a un actor que hasta hace poco no hacía parte del juego político y con su electorado poco presto a movilizarse. Se trata de un efecto habitual cuando se organiza una consulta electoral poco después de un evento decisivo como la presidencial: el electorado acude a ratificar sus preferencias y suele ampliar el triunfo oficialista por la desmovilización de los de la oposición o por la persistencia del estado de gracia que incluso abarca a los votantes de listas distintas a la del presidente18. Los casos venezolano, ecuatoriano y boliviano confirman los postulados básicos de esta teoría de las elecciones de segundo rango. Entonces, la Asamblea Constituyente no se ponía sólo al servicio de un proyecto de poder personal pero poco deseoso de romper con los marcos vigentes de una sociedad –que podía ser el caso de Fujimori que más bien dio una orientación económica liberal a la nueva Constitución- sino de un proyecto ideológico que afirmaba la ruptura con el pasado. El cambio de nombre del país fue apenas la punta del iceberg. Chávez deseaba recuperar un papel rector para el Estado en la economía, contraponiéndose a una economía capitalista, invertir las correlaciones de fuerza social, disminuyendo el poder de las elites en beneficio de los sectores populares, reubicar la diplomacia venezolana, alejándola de Estados Unidos, recomponer el sistema político, dando a su movimiento el lugar central y acorralando a los representantes de los otrora partidos fuertes. La Asamblea venezolana redactó en poco tiempo una Constitución a medida del gobierno que logró un contundente respaldo en el referéndum de salida. Este esquema fue imitado por políticos en otros países andinos, con resultados contrastados. Sin embargo, antes de analizar la expansión de ese modelo, hay que apuntar algunos rasgos comunes de esta Asamblea Constituyente con las experiencias colombina y peruana. Como ellas, sirvió más para promover la democracia participativa que apuntalar las instituciones (aspecto ilustrado, entre otros ejemplos, por la revocatoria del mandato, que incluso podía aplicarse al presidente). Sin embargo, tuvo una ambición suplementaria: se presentó como el inicio de una nueva era, inaugurada por un presidente fuerte. La singularidad de Chávez vino de su deseo de romper con el orden establecido, de dirigir un proyecto que fuese opuesto al “neoliberalismo” y al “imperialismo norteamericano”. 18 Para una ilustración de este modelo en otro contexto y con datos individuales, cf. Raúl Magni Berton, “Pourquoi les partis gouvernementaux perdent-ils les élections intermédiaires? Enquête Eurobaromètre et élections européennes” en Revue Francaise de Science Politique (58”– 4), agosto 2008, p. 643–– 656. 25 El presidente Chávez recibió un período de gestión alargado hasta 6 años, la posibilidad de reelegirse y se pasó por alto la primera elección presidencial para el cómputo de los mandatos. La Asamblea Constituyente introdujo como importante novedad la convocatoria inmediata a una elección general una vez aprobada la nueva elección. Ella permitía consolidar el poder de Chávez y contar rápidamente con nuevas instituciones, eliminando las anteriores en las cuales había reductos opositores. En efecto, incluso una imponente ola electoral no modifica por sí misma todos los equilibrios de poder: hay numerosas instituciones, en especial aquellas no sujetas al voto popular, como los tribunales de justicia o los organismos electorales, que pueden mostrarse indiferentes a esos cambios (ya sea porque cumplen sus funciones con apego a las normas o porque sus miembros tienen afiliaciones partidarias contrarias al nuevo mandatario, o por una mezcla de ambas consideraciones). La creación de nuevas instituciones, la reelección presidencial y la elección de un nuevo Parlamento con clara mayoría gubernamental permiten la recomposición completa de 26 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" las instituciones y le ofrecen al presidente el control efectivo del poder: así el oficialismo consiguió dominar “todas las instancias de decisión”19. (MAS) capitalizó sobre todo el voto de las clases populares, deseosas de confirmar en las urnas el final de un ciclo económico en el cual el Estado tenía una participación restringida y de una “democracia pactada” en la cual los partidos eran acusados de beneficiarse con el poder, en nombre de la gobernabilidad22. La convocatoria a la Asamblea Constituyente constituía una de las principales banderas de Morales. Como sucedió con los otros partidos “tradicionales” de la región, ante una demanda que parecía ya irresistible, las organizaciones bolivianas también la prometieron e incluso presentaron propuestas de Constitución pero su compromiso con el cambio de estructuras resultaba menos convincente23 pues en los años precedentes habían rechazado la Asamblea Constituyente para optar por el camino de las reformas constitucionales, que en 1994 incorporaron la Defensoría del Pueblo, el Tribunal Constitucional, las diputaciones uninominales y el reconocimiento al carácter multicultural de la sociedad boliviana y en 2002 se preveía la inclusión del referéndum. Este modelo es el que se impuso en la región andina desde principios del siglo XXI. Lo adoptó primero Bolivia, país sacudido por una fuerte crisis desde el año 2000. Tras la renuncia de Gonzalo Sánchez de Lozada en 2003, luego de una represión que dejó más de 60 muertos, el gobierno de su vicepresidente y sucesor Carlos Mesa colocó la Asamblea Constituyente como tema central de la agenda política entendiendo que esa era una de las principales demandas de los sectores movilizados y que “las bases mismas de nuestro relacionamiento como sociedad estaban en cuestión”20. Lo hizo a través de una vía singular: aprovechó que estaba pendiente la aprobación de las reformas constitucionales decididas en la legislatura previa y a través de una interpretación algo forzada incorporó la posibilidad de convocar a una Asamblea Constituyente21. Sin embargo, desprovisto de apoyo parlamentario y enfrentando a la mayoría de los partidos, no consiguió que en su gobierno se aprobase la convocatoria. En la presidencial anticipada de 2005, Evo Morales consiguió la victoria con mayoría absoluta, un hecho sin precedentes desde el retorno a la democracia. El candidato del Movimiento Al Socialismo 19 Thais Maingon, “Venezuela, una democracia complicada” en Isidoro Cheresky, Elecciones presidenciales y giro político en América Latina. Buenos Aires: Manantial, 2007, p. 254. 20 Carlos Mesa, Presidencia sitiada (memorias de mi gobierno). La Paz: Plural, 2008, p. 107. 21 La Constitución boliviana tiene un mecanismo lento de reforma: la propuesta debe ser aprobada por 2/3 en una legislatura y ratificada con el mismo porcentaje mínimo en la siguiente. 27 Instalado en el gobierno, Morales logró rápido la convocatoria a la Asamblea Constituyente. A pesar de la aprobación de la ley por unanimidad no se estableció ningún tipo de pacto de largo aliento entre el oficialismo y la oposición para encarar el proceso constituyente24. 22 Salvador Romero Ballivián, “La elección presidencial del 18 de diciembre de 2005” en Salvador Romero Ballivián (compilador), Atlas electoral latinoamericano. La Paz: Corte Nacional Electoral, 2007, p. 53-57. 23 Fernando Molina, "Bajo el signo del cambio: el contexto ideológico-político de las campañas a la Asamblea Constituyente" en Opiniones y Análisis (80), 2006, p. 15-17. 24 Franco Gamboa, “¿Hacia la construcción de un nuevo orden democrático? Los resultados de las elecciones constituyentes 2006” en Gloria Ardaya, Franco Gamboa, Hacia una nueva configuración estatal. La Paz: Corte Nacional Electoral, 2007, p. 41-67. 28 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" El MAS consiguió la mayoría absoluta, de votos y de escaños, todavía gracias al monopolio de la idea del cambio y aprovechando que en el imaginario colectivo la Asamblea era “un proceso participativo de reforma de la Constitución para beneficio de los más necesitados”25. Sin embargo, la reproducción del caso venezolano se detiene allí. El MAS tenía la mayoría absoluta pero no los 2/3 que la ley de convocatoria exigía como requisito para aprobar el nuevo texto, también carecía de la posibilidad de establecer acuerdos con las fuerzas opositoras para aprobar su proyecto en tanto que, pese a las resistencias gubernamentales, cuatro de los nueve departamentos impulsaban un proceso autonómico considerando que la Constituyente desatendía el asunto aprobado por un referéndum celebrado el mismo día que la elección de la Asamblea. Por ello, al cabo del año fijado para la conclusión de las tareas, la Asamblea Constituyente no había aprobado un solo artículo; se necesitó una prórroga y para cuando la Asamblea Constituyente finalizó sus tareas en condiciones muy polémicas y sin el acuerdo de ninguna fuerza opositora de relevancia, su crédito ante la opinión pública se había erosionado y la popularidad del gobierno no era suficiente para garantizar que el referéndum de salida concluyese con la victoria del “sí”. Fue después del referéndum revocatorio de agosto de 2008, ampliamente ganado por Morales, que se alteraron las correlaciones de fuerza política y que en el Congreso -no en la Asamblea- gobierno y oposición acordaron cambios al proyecto de Constitución. Sin embargo, se trató de un acuerdo no festejado conjuntamente: la oposición indicó que había cambiado profundamente el proyecto, el gobierno insistió que apenas fueron detalles por lo que la campaña de la primera se inclinó por el “no” y la del segundo por el “sí”. Más allá de este destino aún irresuelto del proceso constituyente boliviano, el proyecto que se somete a votación en enero de 2009, encaja en las tendencias descritas arriba para el ejemplo venezolano. En primer lugar, de manera explícita, la Constitución se plantea como el inicio de una nueva etapa en la vida boliviana, superando todas las fases previas. Además de la retórica del Preámbulo, el texto incorpora, como nunca antes, la cuestión étnica como un eje ordenador de la vida pública. Luego, busca una reorganización política favorable para el actual mandatario: se incluye la reelección y se ordena la convocatoria a elecciones generales apenas sea aprobado el nuevo texto. Múltiples formas de democracia participativa, a veces ajenas a la democracia representativa, se incluyen: se prevé la revocatoria del mandato, la elección por voto universal de cargos habitualmente escogidos con otros mecanismos, en especial en el Poder Judicial, la designación de autoridades mediante usos y costumbres de los pueblos indígenas. Se trata de un programa que en muchos puntos se dirige a contramano del sentido de la construcción institucional que caracterizó la “democracia pactada” boliviana en la década de 1990 y que más bien hace eco a los proyectos de democracia “radical”, “participativa” o “contrahegemónica”26. 25 26 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, El estado de la opinión: los bolivianos, la Constitución y la Constituyente. La Paz: PNUD, 2007, p. 177. 29 Por último, la victoria de Rafael Correa en 2006 alineó a Ecuador con este modelo, buscando romper con la Constitución de 1998 aprobada por una Asamblea Constituyente que no resolvió los más graves y urgentes problemas políticos de Ecuador como probó la inestabilidad en la Presidencia. Hombre ajeno al sistema de partidos, Correa hizo una campaña en la cual la Asamblea Constituyente ocupaba un lugar central como promesa de refundación de las estructuras del Cf. Boaventura de Sousa Santos, Democracia de alta intensidad: apuntes para democratizar la democracia. La Paz: Corte Nacional Electoral, 2007, 69 p. 30 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Estado y de la sociedad en un país en el cual los tres presidentes previamente elegidos no habían conseguido concluir sus mandatos (Abdalá Bucaram, Yamil Mahuad, Lucio Gutiérrez), la crisis de gobernabilidad parecía tener rasgos crónicos y que sufrió el impacto de una severa crisis financiera que aceleró un vasto movimiento migratorio hacia España. (Bolivia hizo excepción con un Parlamento que conservó intactas sus funciones, atribuciones y funcionamiento mientras sesionó la Asamblea Constituyente). Al mismo tiempo, el ánimo de la Asamblea quedó reflejado en las expresiones del primer presidente de la Asamblea Constituyente que indicó: “es indispensable desechar el constitucionalismo neoliberal, revalorizando la soberanía popular, democratizando a la sociedad” 27 . Al término del trabajo, la Constituyente reorientó las bases sentadas por la precedente Asamblea ecuatoriana, otorgando un papel más relevante al Estado en asuntos socioeconómicos pero mantuvo el espíritu de la democracia participativa presente en el texto de 1998 y sobre todo introdujo la reelección y la convocatoria a un nuevo proceso electoral general en 2009 en caso de aprobarse la nueva Constitución. Sometida a referéndum en 2008, la Constitución fue ampliamente aprobada, confirmando la fuerza de la dinámica de la sucesión de consultas (presidencialreferéndum para ir a una Asamblea-elección de constituyentesreferéndum de salida) y ratificando la elevada popularidad de Correa. La victoria de Correa careció de la contundencia de la de Chávez o de Morales, pues incluso ocupó el segundo puesto en la primera vuelta, y su situación podía parecer comprometida pues no contaba con ningún parlamentario, sin embargo en pocos meses revirtió toda su debilidad. Con decisiones polémicas que violentaron las frágiles instituciones -incluida la destitución de más de la mitad de los congresistas con una resolución del Tribunal Electoral-, el nuevo gobierno logró que el Parlamento apruebe una consulta ciudadana para conseguir la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Correa logró un masivo apoyo para su propuesta y para su gestión, confirmado en la elección de los asambleístas. Nuevamente los sectores populares figuraron como los principales soportes del proceso de cambio. Redujeron a una mínima expresión a los partidos que ya ejercieron el gobierno y ofrecieron la mayoría absoluta al oficialismo, vale decir le otorgaron la cantidad necesaria para aprobar la Constitución. Aquí, el caso boliviano sirvió como contraejemplo: ese porcentaje sirvió para evitar las complicaciones del MAS que tenía ese nivel pero no los 2/3 y en reiteradas oportunidades Correa señaló que debían evitarse los errores de la Asamblea Constituyente boliviana. El oficialismo expresó en la Asamblea Constituyente su voluntad de ruptura con el pasado, su andamiaje institucional y sus principios. Por ello, como sucedió bajo figuras distintas en las experiencias colombiana, peruana o venezolana, el Parlamento quedó anulado 31 Conclusiones Al término de este repaso de la dinámica de las Asambleas Constituyentes en la región andina puede intentarse un balance y obtener algunas conclusiones, evidentemente provisorios lo uno como lo otro dado el escaso tiempo de vigencia de los textos constitucionales. La primera conclusión es que las nuevas Constituciones no lograron imponerse como normas dotadas de estabilidad: muy poco tiempo después de ser aprobadas, surgieron voces para su reforma o, 27 Alberto Acosta, “El sentido de la refundación constitucional en tiempos de crisis” en La Tendencia (7), marzo-abril 2008, p. 15. 32 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" más grave aún, para la convocatoria a una nueva Asamblea Constituyente que hiciese lo que la anterior supuestamente no había logrado. Dos grandes tendencias pueden distinguirse en esa voluntad reformadora: la primera proviene de la cabeza del Estado, del deseo presidencial de ver ampliadas sus prerrogativas o su mandato, la otra de sectores más bien contestatarios que exigen una Asamblea Constituyente para quebrar el orden establecido. Por supuesto pueden producirse alianzas tácticas entre ambos movimientos. Así, en Colombia, en 2003 Alvaro Uribe organizó un referéndum para modificar la Constitución buscando contar con mayores poderes. A pesar de su amplia popularidad, la débil participación impidió que la mayoría de las propuestas sean aprobadas: el triunfo amplio del “sí” en todas las preguntas fue insuficiente en 17 de las 18 preguntas. En Venezuela, en 2007, Chávez convocó un referéndum para reformar la Constitución que se había aprobado al inicio de su gobierno: el catálogo de la reforma era extenso pero la principal medida, en torno a la cual se polarizó la consulta, fue la ampliación del período presidencial y la posibilidad para el presidente en ejercicio de disputar una nueva elección. Por un estrecho margen ganó el “no”, en lo que constituyó la primera derrota electoral de Chávez. En Ecuador, la Constitución de 1998 apenas se mantuvo durante una década que ya el país elegía una nueva Asamblea Constituyente para redactar otra Constitución, baja la clara influencia del gobierno de Correa. El caso boliviano difiere porque la Asamblea Constituyente comenzó a trabajar en 2006 y recién concluyó sus labores luego de dos años ¡aunque se puede señalar que varios actores pedían una nueva Asamblea Constituyente cuando aún no habían concluido las sesiones de la primera! Sólo Perú se aleja en parte del modelo: la Constitución promulgada por Fujimori se mantiene vigente y los principales actores políticos han mostrado escaso interés en modificarla y menos todavía en llamar a una Asamblea Constituyente, estimando que el texto se ajusta a parámetros satisfactorios. La derrota de Ollanta Humala, candidato fuertemente asociado a Chávez, en la presidencial de 2006 relegó el asunto. 33 En segundo lugar, las nuevas Constituciones tienden a tener más artículos que las que reemplazan. El dato no es anecdótico o meramente numérico, refleja una concepción detallista y reglamentaria de la Carta Magna, concebida como algo más que la definición de las principales reglas del juego político, económico y social. Al mismo tiempo, esa tendencia se explica por las presiones recibidas por la Asamblea Constituyente de minorías activas que se esforzaron por ver inscritas sus inquietudes particulares, concretas y precisas. En consecuencia, los nuevos textos dejan de ser el procedimiento para el ejercicio controlado del poder para convertirse en “Constituciones con objetivos”, lo que puede conducirlas a una sobrecarga que “resulta finalmente en su incapacidad de funcionar”28. La tercera conclusión es que resulta difícil evaluar los méritos de las nuevas Constituciones: los cambios institucionales necesitan tiempo para ser evaluados en todos sus efectos. Además, algunas disposiciones recién comenzaban a ejecutarse que ya fueron reemplazadas -en parte por el carácter detallista de los textos- o ni siquiera tuvieron tiempo de poder ser aplicadas o lo fueron con dificultad por falta del desarrollo legislativo que debe acompañar cualquier modificación constitucional29. Es innegable que tal inestabilidad de las 28 Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada. México: Fondo de cultura económica, 2008, p. 217. 29 Un ejemplo, entre otros, es que a principios del siglo XXI Ecuador seguía funcionando con una Ley electoral de 1986 basada en principios distintos de los establecidos en la Constitución de 1998. Cf. Carlos Borth, Reingeniería constitucional en Bolivia (tomo I). La Paz: Fundemos, 2004, p. 226-227. 34 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" normas acarrea graves perjuicios para la consolidación del régimen representativo al provocar la desorientación de los actores políticos y de la ciudadanía que termina optando por moverse de acuerdo a reglas informales más estables y previsibles30. a controlar muchos resortes del poder y que pronto tiene la posibilidad de proceder a los nombramientos en las nuevas instituciones), los otros son de aplicación menos inmediata, menos directa, con efectos limitados sobre la distribución del poder nacional. Incluso, en más de una oportunidad, como sucedió en el Perú cuando los ciudadanos trataron de consultar en un referéndum sobre el tercer período gubernamental de Fujimori, el gobierno “lo impidió mediante burdas maniobras legales”31. En muchos casos, las disposiciones de la “democracia participativa” se aplican exclusivamente en los ámbitos locales -cualquiera que sea la denominación de esas unidades políticoadministrativas. Como cuarto punto, es indiscutible que existe una dinámica común en la región andina, que hace no sólo legítimo sino pertinente el estudio comparado. Hay, en efecto, un proceso de lecciones aprendidas que tiene dos vertientes: una política y otra institucional. En la primera, cada caso nacional es analizado de cerca por actores políticos de los otros países para incorporar ideas o metodologías o, por el contrario, para evitar caer en “errores”. En la segunda, con el respaldo de la cooperación internacional en el sentido amplio, todas las Asambleas Constituyentes de la región han buscado especialistas (académicos o constituyentes) de los países que pasaron por la prueba para discutir sus propias reformas constitucionales. La quinta conclusión es que las Constituciones andinas del siglo XXI apuntan de forma simultánea por un lado al fortalecimiento de proyectos políticos claramente encarnados en una organización o un líder y por otro lado a la extensión de derechos individuales y colectivos, a la ampliación de los espacios de participación y de decisión de los ciudadanos. En apariencia se tratan de tendencias contrapuestas pero tienen a menudo un fondo común: la desconfianza ante los mecanismos representativos y ante los actores políticos que dominaron la transición hacia la democracia. Sin embargo, mientras que el primer componente tiene una aplicación inmediata y poderosos actores que lo promueve (nueva elección del presidente, apoyado por un partido que comienza 30 Simón Pachano, La trama de Penélope (procesos políticos e instituciones en el Ecuador). Quito: FLACSO - IDEA - Ágora democrática, 2007, p. 90. 35 Este punto está reforzado por la sexta conclusión: las nuevas Constituciones no han tenido únicamente un carácter innovador, en general, para el ordenamiento institucional, se han inscrito en la larga tradición latinoamericana de conceder amplios poderes al Presidente y pocos al Congreso. De manera adicional, el paso al sistema unicameral decidido por Perú, Ecuador y Venezuela tiende a disminuir aún más el papel del Poder Legislativo. En línea directa con este punto, varias de las Asambleas Constituyentes y por ende las Constituciones han sido dominadas por completo por un presidente fuerte que las ha puesto al servicio de un proyecto político personal. El rasgo emblemático ha sido la eliminación de la prohibición de la reelección inmediata, característica compartida por los textos aprobados durante los gobiernos de Fujimori, Chávez, Correa y Morales. Esa decisión puede afectar la frágil institucionalidad de los países concernidos: incluso después del retorno a la democracia 31 Carlos Blancas Bustamente, “El referéndum en la Constitución peruana” en Elecciones (3), julio de 2004, p. 194. 36 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" y del mejoramiento en la calidad de la administración de las elecciones, hay en América Latina “una probabilidad significativamente más alta de elecciones inaceptables cuando un presidente se postula para la reelección”32. del multiculturalismo e inclinadas por el indigenismo. Así, la Constitución colombiana es reputada por figurar entre las más avanzadas del mundo (esto es, con derechos ausentes en las Constituciones de las democracias más consolidadas), en la ecuatoriana, el primer presidente de la Asamblea Constituyente anunciaba la inclusión de los derechos de la naturaleza o una primicia constitucional, “las garantías de políticas públicas”34. Por último, octava conclusión, las nuevas Constituciones incluyen el reconocimiento de derechos que representan innovaciones en el constitucionalismo internacional y que figuran en el catálogo de movimientos influyentes en el mundo de las ideas pero no siempre en el de las políticas públicas, como las corrientes multiculturales, altermundialistas, ecologistas, sin olvidar los movimientos indigenistas o las corrientes “radicales” de la democracia. Una mención especial corresponde al reconocimiento de derechos indígenas colectivos, uno de los temas que suelen generar mayor debate y tensión pues contraponen visiones del mundo, liberales, comunitaristas o multiculturales, de las cuales se desprenden políticas públicas muy diferentes para la ciudadanía, el Estado, los individuos o los grupos. En general, los constituyentes andinos han tendido a romper con el “liberalismo ortodoxo”33 y se animan a la innovación con tanta más convicción que su propuesta está basada en el cambio de estructuras y que a menudo tienen lazos con ONG críticas con el capitalismo, la globalización, la democracia representativa, abiertas al reconocimiento 32 Versión española del artículo de Jonathan Hartlyn, Jennifer McCoy, Thomas Mustillo, “La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las elecciones en América Latina contemporánea” publicado en Comparative Political Studies en 2008. 33 Cf. Daniel Weinstock, “La problématique multiculturaliste” en Alain Renaut (director), Les philosophies politiques contemporaines. París: Calman-Lévy, 1999, p. 450-461. 37 Sin duda falta una perspectiva temporal lo suficientemente amplia como para sacar conclusiones definitivas sobre esta explosión de experiencias constituyentes en la región andina. Sin embargo, ya resulta claro que las Asambleas Constituyentes surgen como consecuencia de los problemas confrontados por los resultados insuficientes, para grandes sectores de la población, de la democracia y de la economía de mercado y que al mismo tiempo se han convertido en causa de nuevas dificultades, de nuevas tensiones, de nuevas polarizaciones. 34 Alberto Acosta, “El sentido de la refundación constitucional en tiempos de crisis”, op. cit., p. 16. 38 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Bibliografía GAMBOA Franco, “¿Hacia la construcción de un nuevo orden democrático? Los resultados de las elecciones constituyentes 2006” en ARDAYA Gloria, GAMBOA Franco, Hacia una nueva configuración estatal. La Paz: Corte Nacional Electoral, 2007, p. 9-109. La bibliografía sobre los procesos constituyentes (procesos electorales, desarrollo de las Asambleas, aspectos técnicos, consecuencias políticas) de los países andinos incluye centenares de títulos, distribuidos en libros, artículos de revista y miles de folletos. Aquí se mencionan únicamente los que fueron directamente utilizados. HARTLYN Jonathan, MC COY Jennife, MUSTILLO Thomas, “La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las elecciones en América Latina contemporánea” publicado en Comparative Political Studies en 2008 (versión castellana). ACOSTA Alberto, “El sentido de la refundación constitucional en tiempos de crisis” en La Tendencia (7), marzo-abril 2008, p. 13-17. LLANO ÁNGEL Hernando, “Aproximaciones al régimen electofáctico” en Universidad Javeriana de Cali, Perspectivas internacionales (vol. 3 -2), julio-diciembre 2007, p. 39-74. AGUILAR Luís Enrique, Aproximaciones a la participación ciudadana en la región andina: el caso peruano. 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TUESTA SOLDEVILLA Fernando, Representación política: las reglas también cuentan (sistemas electorales y partidos políticos). Lima: F. Ebert-Universidad Católica del Perú, 2005, p. 217. 41 42 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" ANÁLISIS POLÍTICO DE LAS REFORMAS AL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN Y DE LA APROBACIÓN DE LA LEY DE CONVOCATORIA AL REFERÉNDUM poder originario de la Asamblea era absoluto -incluso por encima de los tres poderes del Estado- y que se trataba de un proceso fundacional asentado en nuevos referentes estructurales; la oposición buscaba la manera de atenuar y obstruir el proceso ante el riesgo de la aprobación de resultados que terminen vulnerando sus intereses, por tanto acudió tanto a recursos legales como a medidas de presión para inhibir el proceso. María Teresa Zegada Claure* Después de un año de concluidas las sesiones formales de la Asamblea Constituyente, recién se prevé su culminación con la realización del Referéndum Constituyente que, de acuerdo a la ley de convocatoria, es el último paso para consolidar los resultados de este controvertido proceso histórico. Desde que se iniciaron las sesiones de la Asamblea, no se estableció como se esperaba, un proceso de debate argumentativo y negociaciones sobre el contenido de las reformas, sino por el contrario, un itinerario de confrontaciones y conflictos, que revelan profundas discrepancias y posiciones confrontadas no sólo sobre el contenido de las reformas estatales, sino también sobre la viabilidad del proceso constituyente. Mientras el Presidente de la República sostenía que el * Socióloga, con maestría en Ciencias Políticas. Profesora de cursos de pregrado y postgrado e investigadora de la Universidad Mayor de San Simón y la Universidad Católica Boliviana. Investigadora del Centro Cuarto Intermedio y miembro del Directorio del Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social (CERES). Cuenta con diversos libros y artículos especializados sobre temas sociológicos y políticos. Colabora en diarios de circulación nacional e internacional. 43 De esta manera, los enfrentamientos, los procesos de consulta nacional y regionales y los intentos de diálogo que marcaron el decurso del año 2008, si bien expresaban temas y fricciones coyunturales, tenían como trasfondo el tema irresuelto del nuevo texto constitucional. Una mirada retrospectiva a la Asamblea Constituyente Las sesiones de la Asamblea Constituyente, cuyo ciclo de actividades abarcó aproximadamente un año y medio, no lograron los resultados esperados: un nuevo texto constitucional orientado a una profunda reforma estatal que recoja las demandas y preocupaciones de los distintos sectores involucrados y la reconstitución de un pacto social. No hay que olvidar que de un total de 255 constituyentes, el MAS contaba con 137, es decir con mayoría absoluta, aunque no con los dos tercios requeridos para producir decisiones, por tanto las tensiones entre oficialismo y oposición comenzaron muy temprano. Durante los primeros seis meses de trabajo, el debate se orientó a la definición del Reglamento de Debates y particularmente al mecanismo de toma de decisiones; mientras la mayoría absoluta abría un camino expedito al partido mayoritario para procesar las decisiones, los dos tercios garantizaban la capacidad de veto y la posibilidad de incorporar las propuestas de la oposición. 44 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Recién a mediados de febrero de 2007, y después de huelgas de hambre y una serie de conflictos violentos suscitados en algunas ciudades en relación con el mecanismo de aprobación del texto, la oposición logró imponer los dos tercios de votos de los presentes para la aprobación en detalle, en tanto que la mayoría absoluta se mantenía como procedimiento para la aprobación en grande de la futura Constitución. El panorama constituyente se complejizó aún más con la aparición de la demanda de capitalía plena de las instituciones chuquisaqueñas, tema que dividió incluso a los asambleístas de los distintos partidos. El tema como tal se logró introducir en varias comisiones de trabajo y motivó una serie de movilizaciones que terminaron bloqueando el escenario de sesiones de la Asamblea. La siguiente fase consistió en el recorrido de los constituyentes por todo el territorio nacional, organizados en 21 comisiones de trabajo, para recolectar inquietudes y propuestas de la sociedad civil. El mes de abril concluyeron los encuentros y diálogos territoriales, de los cuales se habían recogido alrededor de tres mil propuestas. El trabajo de sistematización de dicha información en las comisiones se extendería hasta el mes de julio de ese año. Este proceso mereció una serie de cuestionamientos tanto de tipo técnico, es decir relacionados con la metodología para transformar las propuestas en artículos, y por otro de índole político, orientados a establecer la pertinencia y representatividad de las propuestas. El resultado del trabajo de comisiones fue, en la mayoría de los casos, la aprobación de dos informes, uno por mayoría y otro por minoría, con lo cual se trasladaba al Plenario la definición de estas controversias. Los informes, no obstante, se encontraban plagados de ambigüedades y discusiones no resueltas que complejizaban aún más la toma de decisiones, en palabras de Gamboa, éstos demostraban resultados sesgados, la presencia de intereses sectarios y la ineficiencia técnica en el trabajo de los asambleístas (Gamboa 20071). 1 Gamboa, Franco. “Dilemas y laberintos políticos en la Asamblea Constituyente”. Ed. La Razón, 14 de agosto de 2007. 45 Un elemento a destacar en relación con el período de sesiones de la Asamblea, fue la alta permeabilidad del escenario constituyente a la presión externa, por la presencia permanente de los distintos sectores políticos y sociales alrededor de este órgano. La injerencia de autoridades de alto rango del Ejecutivo era constante y abierta en las decisiones de sus asambleístas, recordándoles la responsabilidad de cumplir con los objetivos políticos previamente diseñados; por su parte, las movilizaciones sociales de sectores indígenas y campesinos también fue persistente pues se autodefinieron como “vigilantes” del proceso, es el caso de la CIDOB, el CONAMAQ y los colonizadores, entre otros. También estuvieron presentes sectores cívicos y empresariales supervisando el decurso de la Asamblea, y llamando la atención a la opinión pública sobre las supuestas arbitrariedades que se producían al interior, y propiciando movilizaciones en respaldo de la oposición, como sucedió durante las huelgas y movilizaciones por los dos tercios junto a la demanda por las autonomías departamentales. Ante los conflictos desencadenados en Sucre, entre agosto y noviembre de 2007 no existieron las mínimas condiciones físicas para dar continuidad al trabajo, por tanto, recién a fines de noviembre se reunió nuevamente la Asamblea en una penúltima sesión en “La Glorieta” para aprobar “en grande” el texto constitucional en medio de conflictos y movilizaciones violentas y sin la presencia de la oposición. Por último, a principios de diciembre se llevó a cabo una 46 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" última sesión -esta vez en Oruro- para la aprobación “en detalle” del texto, con una mínima presencia de la oposición, que logró modificar algunos artículos del texto. Del debate a las calles, de las calles a las urnas: el derrotero de la Constitución En definitiva, la Asamblea careció de un debate argumentativo sobre el contenido de las reformas, estuvo plagada de desconfianzas, posiciones cerradas, tensiones, interpretacionismos legales y presión externa, por lo cual se puede concluir que, si bien se logró como resultado un texto aprobado, la ausencia de concertación por la exclusión de los temas propuestos por minoría y la decisión de acelerar su aprobación final sin presencia efectiva de la oposición, debilitaron sus resultados y la legitimidad del proceso. Evidentemente, el proceso constituyente no ha terminado, y está aún lejos de concluir. Al respecto se pueden establecer al menos tres fases: la primera, descrita líneas arriba, abarca el período de funcionamiento de las sesiones de la Asamblea; la segunda, el año 2008 en que los temas críticos e irresueltos se trasladan a espacios extra institucionales y plebiscitarios, y finalmente, una última fase que, de aprobarse el texto, se iniciará el 25 de enero y se abocará al debate y producción de leyes y reglamentos para su aplicación. A continuación nos enfocaremos en el contexto político inmediato que generó las condiciones para el acuerdo suscrito en octubre pasado, que dio pie tanto a la convocatoria al Referéndum Constituyente como a las modificaciones en el contenido de la propuesta constitucional de Oruro. Vayamos por partes. 47 El año 2008 ha estado caracterizado por la polarización política entre dos bloques en pugna, por una parte el gobierno del MAS y los movimientos sociales afines, y por otra el polo de oposición conformado por los movimientos cívico/regionales y los prefectos junto a algunos sectores empresariales y partidos políticos. Los temas que confrontaron a los bloques en pugna fueron diversos, los principales relacionados con las tensiones entre el gobierno central y los gobiernos departamentales por la redistribución de recursos. En ese sentido, el destino del IDH y la demanda de autonomía, fueron las banderas desplegadas por la oposición cívico/regional durante este año. El IDH se convirtió en tema crítico cuando, a fines de 2007 el Tesoro General de la Nación afrontó problemas económicos para dar continuidad al pago del “Bono Sol” y promulgó la Ley 3791, mediante la cual disponía el pago de 2.400 bolivianos, ahora denominada “Renta Dignidad”, a los ancianos a partir del 1 de enero de 2008 con recursos del IDH. De esta manera, se disponía que el Servicio de Impuestos Nacionales descuente de forma automática dichos recursos a las prefecturas. Evidentemente la reacción fue inmediata, e interpusieron la suspensión de esta medida como condición irrenunciable para cualquier proceso de diálogo y negociación con el gobierno. El tema de las autonomías fue más complejo aún; el bloque cívico/prefectural optó por iniciar procesos unilaterales de consolidación de los procesos autonómicos mediante la realización de Referéndums para la aprobación de sus Estatutos en los departamentos en que había ganado la opción por el SI en la consulta de 2006. Dichas 48 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" consultas se realizaron en cuatro departamentos entre mayo y junio y merecieron el apoyo mayoritario de la población, en un proceso altamente cuestionado por el gobierno central por su ilegalidad y elevado ausentismo, no obstante, la alta votación a favor de las autonomías denota la legitimidad de esta demanda entre la población de dichas regiones y también el apoyo a sus autoridades prefecturales. A estos resultados políticos positivos para los prefectos, se sumó la elección de Savina Cuellar como Prefecta de Chuquisaca, fortaleciendo la oposición. Tal fue la meta y el resultado obtenido en el Referéndum Revocatorio de mandato realizado en agosto, en el que logró el apoyo del 67% del electorado a nivel nacional y logró destituir a dos prefectos de la oposición como Manfred Reyes Villa y José Luis Paredes. Empero, en dicha consulta se consolidaron también importantes mayorías en favor de los prefectos de Santa Cruz, Beni, Tarija y Pando. En definitiva, el revocatorio fue concebido por el MAS como un escenario de oportunidades políticas que le permitiría recomponer a su favor el mapa político nacional para emprender la difícil tarea de completar el proceso constituyente. Sin embargo, los resultados políticos favorables en las consultas resultaron limitados en el momento en que se intentó la aplicación institucional de los estatutos, tanto por la ausencia de un marco constitucional adecuado como por la falta de una estructura estatal adecuada para ese fin. Por lo cual, la lucha por las autonomías en realidad se constituyó en una estrategia de acumulación de poder antes que en una respuesta institucional válida y viable. Hasta el momento, y a pesar de varios intentos de avanzar en su aplicación, sobre todo en Santa Cruz, no se lograron resultados significativos. A ello se sumaron una serie de desaciertos políticos como por ejemplo, los intentos de aplicación de la autonomía de facto mediante la toma violenta de instituciones públicas del gobierno central en las regiones que, entre paréntesis, fue el peor error político de la oposición, pues vulneraron la institucionalidad y las leyes nacionales y denotaron su debilitamiento político. En general, los repertorios de movilización propiciados tanto por el gobierno como por la oposición se orientaron al fin prioritario de acumulación de poder y al debilitamiento del otro. Empero, el tema medular que signó la disputa política fue precisamente el proceso constituyente y la reforma estatal pendiente, porque en torno a él se articulan las demandas de los movimientos sociales de una “refundación” estatal, le permite al Movimiento al Socialismo sellar su alianza con los movimientos sociales, otorgar una sanción legal/ institucional al proceso de cambios y garantizar su continuidad en el gobierno. En cambio, a la oposición le interesaba postergar o en su caso, bloquear la aprobación final del texto -sobre todo la propuesta de Oruro- porque se presentaba como excluyente, atentatoria contra sus intereses socio/económicos y desestabilizadora. Por contrapartida, el gobierno que había intentado de diversas maneras avanzar hacia el objetivo central de sus acciones que era generar un escenario propicio para la aprobación final de la propuesta constitucional mediante la convocatoria a Referéndum, se abocó a la tarea de recuperar su posicionamiento político y debilitar a las regiones. El acuerdo por la Constitución: el “cómo” aprobar versus el “qué” aprobar 49 50 Los violentos enfrentamientos suscitados en Pando que dieron como resultado un número indeterminado de muertos y heridos, el "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" apresamiento al prefecto y la declaratoria de Estado de Sitio en el departamento, por otra parte, los vanos intentos de diálogo entre el gobierno y la oposición cívico regional, junto al fracaso gubernamental de intentar convocar a Referéndum Dirimitorio y Constituyente por decreto supremo2, desplazaron la arena de decisiones al escenario político/institucional parlamentario y colocaron en el centro del proceso nuevamente a los partidos políticos. ver con aspectos estructurales que tienen relación directa con la construcción de un nuevo Estado. Las fracturas no resueltas de carácter económico, político, socio/cultural y territorial, que se intentaron abordar en el debate constituyente, no lograron plasmarse en el texto aprobado en Oruro sino de manera parcial. De manera poco convencional -aunque bastante usual en la práctica política boliviana de los últimos años-, las deliberaciones y decisiones en el Congreso se encontraron nuevamente afectadas por distintos elementos externos que influyeron decisivamente en sus resultados. Por una parte, la presencia activa de observadores internacionales, que habían sido convocados tanto al referéndum revocatorio y a los procesos de diálogo previos; y por otra, los movimientos sociales que habían realizado una marcha desde Oruro para “vigilar” la aprobación de la convocatoria a Referéndum. Más allá de estas influencias, la pregunta es qué capacidad tenía el Congreso para modificar el contenido de un texto elaborado por una Asamblea que se preciaba de ser “originaria”. Los partidos de oposición, mientras tanto, iniciaron un proceso de diálogo “a puertas cerradas” de manera extra institucional sobre el contenido del texto, exigiendo al MAS algunas modificaciones sustanciales como condición para la aprobación de la convocatoria. El debate sobre el contenido del texto, resulta complejo pues tiene que 2 En septiembre el gobierno emitió el DS 29691 de convocatoria a Referéndum Constituyente y Referéndum Dirimidor, pero éste fue rechazado por la Corte Nacional Electoral que exigió se cumpla el requisito legal de una Ley de convocatoria aprobada en el Congreso. 51 Muy brevemente nos referiremos a las tensiones del debate y a las modificaciones sustanciales del texto constitucional producto del último acuerdo congresal. La primera tensión está referida a la propuesta de un Estado Plurinacional Comunitario e Intercultural frente al Estado Social de Derecho. En relación con la versión de Oruro, se mantuvieron los principales enunciados de esta definición de Estado que connotan un alto contenido simbólico de transformación; sin embargo, se reincorporaron los conceptos de independencia de poderes (Art. 12) y la definición de Bolivia como República (Art. 11). Complementariamente se recuperan las categorías de nación y el pueblo boliviano y de “nacionalidad” boliviana (Art. 3 y Arts. 141 al 143). Otro conjunto de temas críticos estaba relacionado con el sistema de representación política, ya que uno de los objetivos de la propuesta anterior era consolidar efectivamente la incorporación de los pueblos indígenas originarios campesinos en el escenario de decisiones nacionales. Si bien el texto aprobado en Oruro incorporaba las circunscripciones espaciales indígenas, en la nueva versión se establecen sus límites y alcances, por ejemplo, en relación con una posible doble votación para la elección de representantes, en el caso de los pueblos indígenas ésta se realizará de acuerdo a normas y procedimientos propios “siempre y cuando el acto electoral no esté sujeto al voto igual, universal…” (Art. 26 inc. 3); por otra parte, se incorporan los criterios de densidad poblacional y límites departamentales a la definición de las circunscripciones especiales 52 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" indígenas (Art. 146 inc. 7). Y por último se retorna al sistema mixto de conformación de la Cámara de Diputados, sustituyendo el sistema exclusivamente uninominal propuesto en el texto de Oruro (Art. 146). En relación con el órgano electoral se eleva la cantidad de representantes de 5 a 7 y, aquellos que se eligen en el Parlamento se obtienen por dos tercios de los votos y no por mayoría absoluta (Arts. 158 y 206 inc. 2)3. campesina. La modificación sustancial en este sentido radica en que, mientras en la versión de Oruro la jurisdicción indígena se basaba en criterios territoriales, en la nueva propuesta ésta se restringe la aplicación de dicho orden jurídico a la persona, en este caso miembro de una nacionalidad o pueblo indígena que cometa una transgresión dentro del ámbito territorial indígena (Art. 191) para lo cual se crea una figura jurídica nueva que es la Ley de Deslinde Jurisdiccional para la coordinación y cooperación entre la jurisdicción ordinaria y la indígena originario campesina (Art. 191 inc. 2 y Art. 192 inc. III). Las preocupaciones sobre seguridad jurídica y propiedad privada constituyen otra tensión entre gobierno y oposición. En ese sentido, se restituyen algunos derechos a la propiedad, por ejemplo, cuando se establece la gestión territorial indígena en relación con el uso y aprovechamiento de los recursos renovables “sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por terceros” (Art. 30 inc. 17); así como el respeto a los derechos legalmente adquiridos por propietarios particulares cuyos predios se encuentren ubicados al interior de los territorios indígenas originarios campesinos (Art. 394 inc. 1), también se especifica que la propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión (Art. 57), en relación con la tierra, en el nuevo proyecto el Estado reconoce la propiedad de la tierra a todas las personas legalmente constituidas y se establecen requisitos para las personas jurídicas que se constituyan con posterioridad a la Constitución (Art. 315). Otro tema crítico que generó polémica particularmente desde la oposición es el referido a la justicia, a la convivencia en igual jerarquía entre jurisdicción ordinaria y jurisdicción indígena originaria 3 En realidad, se repone el criterio de los dos tercios para la definición de varios asuntos críticos como la autorización de salida de tropas militares o armamento, la elección de distintos cargos jerárquicos como el Fiscal General de la República, la preselección de los postulantes al Tribunal Supremo de Justicia, entre otros. 53 En relación con el mecanismo de “control social” que era una instancia propuesta para la participación social en la toma de decisiones, en el acuerdo se establece su participación en el diseño de políticas públicas (Art. 241) y no así en las decisiones. Por otra parte, se realizan una serie de modificaciones a la estructura y organización territorial del Estado otorgando mayores atribuciones a las autonomías departamentales y especificando los alcances de los distintos niveles sub nacionales readecuando las competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas. Por último, está el tema polémico relacionado con los mecanismos para cambiar la futura Constitución. La propuesta de Oruro establecía la reforma total mediante Asamblea Constituyente, (entre otros dispositivos) por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en el nuevo texto se establecen dos tercios de los miembros presentes. Para una reforma parcial también se procederá, entre otras, por Ley de Reforma Constitucional aprobada por dos tercios del total de miembros presentes de la Asamblea (en la anterior versión se establecía mayoría absoluta). En relación con la continuidad del mandato del actual presidente, las disposiciones transitorias de la nueva propuesta señalan que los mandatos anteriores 54 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" a la vigencia de la Constitución propuesta son tomados en cuenta a los efectos de cómputo de los nuevos períodos de funciones. mayoritario es afirmativo- o debilitarlo, si es mayoritariamente negativo, incluso si eso sucede sólo en algunos departamentos. Complementariamente, se han introducido una serie de ajustes de forma y concordancia y otros detalles como la eliminación de los derechos fundamentalísimos, la reposición de la nominación de “senado” para la Cámara Alta (Art. 145), la sustitución del Control Administrativo Disciplinario de Justicia por el Consejo de la Magistratura (Art. 193 y ss), entre otros. Por esta razón, incluso los sectores políticos que firmaron el acuerdo, retroceden y expresan su decisión de realizar una campaña por el NO. Se trata nuevamente de una coyuntura de vaciamiento del debate ideológico y de la predominancia de la polarización de posturas e imposición del más fuerte; escenario que por lo que se puede prever, permanecerá durante el 2009. Estos son, desde nuestro punto de vista los aspectos esenciales modificados de la propuesta anterior realizados en el marco del acuerdo político congresal. Como se puede percibir, si bien no se cambian los enunciados generales que transversalizan el texto, así como el “espíritu” de la propuesta, se incorporan importantes cambios puntuales a la “letra” en relación con los temas críticos, por presión de la oposición, construyendo un texto más representativo de la diversidad y pluralidad. Una breve mirada final al mapa de actores y arenas de decisión permite constatar la temprana electoralización del proceso que reposiciona a los partidos en el debate público y, de aprobarse la nueva CPE, también jugarán un rol central en la definición de las leyes transitorias en el Congreso. Así, el escenario político/institucional se convierte en territorio decisivo. No obstante, en otra dimensión del problema, se mantendrá la disputa entre gobierno y oposición cívico/ regional reforzada con los resultados del Referéndum en los distintos departamentos. El gobierno por su parte, con el fin de fortalecer lazos con los movimientos sociales, intentará avanzar lo más posible en sus objetivos estratégicos desde el aparato gubernamental, minimizando y debilitando, por diversas vías, a la oposición -como de hecho está sucediendo-; pero a ello hay que añadir la difícil situación económica que se avecina que puede abrir nuevos escenarios de conflicto. La suscripción del acuerdo, restablece un reequilibrio de fuerzas y abre una coyuntura de pacificación social y política enfocada en los dos siguientes procesos electorales: el Referéndum Constituyente y las elecciones nacionales de diciembre de 2009. Así, el proceso constituyente ha operado -y aún opera- como un campo de disputa de la polarización. La actual coyuntura política plantea escenarios marcados por dos lógicas distintas y paradójicamente contradictorias para algunos actores. Una referida a la pertinencia y al contenido del nuevo texto constitucional producto del acuerdo, la otra que desde nuestro punto de vista es predominante, es el uso instrumental de la consulta en la lucha por el poder. Ya sea para fortalecer al gobierno –si el voto Por lo que se puede ver, con o sin nuevo texto constitucional, el escenario y tensiones políticas no variarán sustancialmente respecto del año 2008. 55 56 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO: UNA VISIÓN DESDE EL OFICIALISMO demanda del mercado internacional, sin asociar al mismo su reinversión en términos que permitan diversificar la economía e industrializar el país. Carlos Romero Bonifaz* Bolivia vive un momento constitutivo caracterizado por operarse profundas transformaciones estructurales frente a la necesidad de resolver tres fracturas estatales: la cuestión nacional o exclusión de la organización política del Estado de los pueblos indígenas y naciones originarias en su condición de sujetos colectivos; la cuestión regional o desarticulación de las regiones con relación a la estructura del Estado y el divorcio entre el Estado y la economía. El primer problema estructural deviene de la condición multicultural y multiorganizativa de la sociedad boliviana frente a la organización estatal caracterizada por ser monocultural y monoorganizativa. En Bolivia existen 50 culturas y 4 civilizaciones, de donde se desprende su diversidad cultural y su carácter multicivilizatorio. La cuestión regional deriva de las asimetrías regionales, del desarrollo regional compartimentalizado, en virtud de la aplicación del modelo de desarrollo primario-exportador puesto en vigencia cíclicamente en nuestro país para succionar materias primas y excedente, según la * Abogado y ex Constituyente. Actualmente es Ministro de Desarrollo Rural y Agropecuario. 57 El tercer problema estructural traduce el divorcio histórico entre el Estado y la economía, lo que se expresa en tres manifestaciones relevantes. Por una parte, en la pérdida del control del excedente económico, situación revertida con la nacionalización del gas que requiere ser consagrada en el texto constitucional. Por otra parte, en la funcionalización del Estado sólo al sistema económico capitalista moderno, ignorando nuestra condición estructural heterogénea, según la cual existen además el sistema económico mercantil simple y el tradicional comunitario, abarcando estos últimos al 83% de la población económicamente activa. Finalmente, las profundas brechas de desigualdad social derivadas del intercambio desigual entre estos sistemas económicos dadas las condiciones asimétricas en que se desenvuelven los mismos. Para enfrentar estos problemas estructurales la nueva Constitución proyecta un Estado Plurinacional que, además de mantener su estructura organizativa liberal moderna, articula la institucionalidad y visión cultural originaria derivada de los pueblos indígenas y naciones originarias. A su vez, incorpora el régimen de las autonomías tanto en su modelo estatal como en su estructura territorial de distribución del poder político. Adicionalmente, establece un modelo de desarrollo económico-social plural que declara de propiedad del pueblo boliviano los recursos naturales, el control del excedente económico a partir de la intervención estatal en toda la cadena productiva de los sectores estratégicos de la economía, el reconocimiento de los distintos sistemas económicos y la regulación del intercambio. Todo esto en consonancia con políticas de desarrollo social expresadas a modo de declaración de derechos colectivos. 58 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" A continuación desarrollamos estos ejes temáticos fundamentales en el nuevo texto constitucional. En la actual Constitución se define al Estado como unitario, multiétnico y pluricultural. El nuevo texto ratifica el carácter unitario y sustituye lo multiétnico por lo plurinacional, ya que los indígenas no son solamente etnias, si no que se asumen como naciones indígenas. El Estado aplicaba lo multiétnico sólo al respeto de la diversidad folklórica, dejando sin efecto la multiculturalidad en la organización estatal. 1. MODELO DE ESTADO Y SISTEMA DE GOBIERNO Modelo de Estado “…Unitario, Social de Derecho, Plurinacional Comunitario, descentralizado y con autonomías …" (Artículo 1). El modelo de Estado en la nueva Constitución hace converger tres ámbitos de la realidad social del país: la liberal, la comunitaria y la regional. El Estado se reafirma como Unitario, es decir, con un sólo centro de poder político. Además se declara Social de Derecho, o sea acoge la forma funcional liberal del poder público (democracia, división de poderes, sufragio universal, etc). Plurinacional Comunitario porque admite su naturaleza multicultural, es decir que reconoce varias naciones, donde Bolivia es la Nación Mayor en la que convergen las naciones indígenas u originarias articuladas con base en su identidad cultural. Además articula a la institucionalidad política liberal moderna, la comunitaria que corresponde a las civilizaciones tradicionales de nuestro país. Finalmente asume la descentralización y autonomías como fundamento de distribución del poder público con base territorial, en perspectiva de lograr una adecuada articulación entre la estructura del Estado y los pueblos indígenas y las regiones (departamentos, provincias, municipios). 59 Sistema de gobierno I. El Estado adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres. II. La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán desarrolladas por la ley: 1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la Asamblea, el cabildo y la consulta previa, entre otros. Las Asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo. 2. Representativa, por medio de elección de representantes por voto universal, directo y secreto, entre otros. 3. Comunitaria, por medio de la elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, entre otras. 60 "OPINIONES Y ANÁLISIS" Tradicionalmente nuestro sistema de gobierno ha sido restringido a la democracia representativa, expresando además la lógica organizativa liberal, lo que derivó en un régimen monopolizado por los partidos políticos, restringiendo la participación ciudadana sólo al acto electoral (Voto). La nueva Constitución combina las instituciones políticas liberales con las indígenas originarias. Entre las primeras se da prioridad a las de participación ciudadana directa sobre las de decisión delegada (referendos, consultas previas y otros). Incorpora también el reconocimiento de la democracia comunitaria que se caracteriza por la adopción de decisiones consensuadas, amplia deliberación, autoridades propias, participación directa, rotación de cargos. 2. CARTA DE DERECHOS La comunidad internacional ha reconocido tres generaciones de derechos humanos: individuales (civiles y políticos); colectivos de ejercicio individual (económicos, sociales y culturales) y colectivos de ejercicio colectivo (ambientales y de pueblos indígenas). La nueva Constitución ha recogido en su declaración de derechos las tres generaciones de derechos humanos, las mismas que tienen alcance universal. 61 "OPINIONES Y ANÁLISIS" CONTENIDOS - A la vida - Integridad física, psicológica y sexual (se prohíbe las torturas, tratos crueles, violencia doméstica) - Al agua y alimentación (seguridad alimentaria) - A la educación (universal para todos) - Salud (universal sin exclusiones) - Hábitat y vivienda - A los servicios básicos (agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones) - Autoidentificación cultural Derechos fundamentales - Intimidad, honor y dignidad Derechos civiles - Libertad de pensamiento, espiritualidad, religión y culto - Libertad de reunión y asociación - Petición individual o colectiva - Inviolabilidad de domicilio y secreto de comunicaciones privadas - Acceso a la información y comunicación - A expresar y difundir libremente pensamiento u opiniones - Libertad de residencia, permanencia y circulación en todo el territorio - Participar en la formación, ejercicio y control Derechos Políticos del poder político directamente o a través de sus representantes (sufragar, elegir, ser consultado, etc). Derechos de las naciones, pueblos - A su identidad cultural - A existir libremente indígenas, originarios y campesinos - Territorialidad - Libre determinación - Protección de sus saberes tradicionales - A que sus instituciones formen parte de la estructura del Estado - A su hábitat (territorios) - Educación (regular, alternativa, especial y superior está compuesta por instituciones educativas fiscales, privadas y de convenio. Tiene carácter intra-intercultural y TIPO DE DERECHOS Derechos fundamentalísimos 62 "OPINIONES Y ANÁLISIS" Derechos ambientales - Derechos económicos, sociales y culturales - - - - - - - 63 bilingüe, obligatoria hasta el bachillerato, la educación fiscal es gratuita en todos sus niveles. Se garantiza autonomías universitarias y las universidades privadas) Salud Consulta Participación Reproducción de sus sistemas políticos, jurídicos y económicos A gozar de un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado Salud y a la seguridad social(calidad de vida, bienestar, seguro universal y acceso a servicios públicos) Medicina tradicional (medicamentos naturales) Trabajo y empleo (en condiciones de dignidad, seguridad industrial, higiene, estabilidad laboral, salario justo, no discriminación) Propiedad privada (individual o colectiva, garantizando la sucesión hereditaria) Derecho de la niñez, adolescencia y juventud (al desarrollo integral, a crecer en el seno de una familia, a la identidad, a recibir servicios, a la formación integral) Familias (en las que todos los integrantes tienen igualdad de derechos, obligaciones y oportunidades) Adultos mayores (vejez digna, renta vitalicia, protección, recreación, descanso) Personas con discapacidad (protección familiar y estatal, educación y salud, comunicación con lenguaje alternativo, condiciones laborales, no discriminación) Personas privadas de su libertad (respeto a su dignidad, a comunicarse con su defensor y personas allegadas, a trabajar y estudiar en centros penitenciarios) Derechos de usuarios y consumidores (suministro de alimentos, medicamentos y productos de calidad, información sobre los contenidos de los productos y características de los servicios) "OPINIONES Y ANÁLISIS" La nueva Constitución desarrolla de manera suficiente las distintas generaciones de derechos humanos (individuales y colectivas), jerarquizando los derechos colectivos dándoles el mismo nivel que los individuales y estableciendo garantías para su implementación, expresadas en políticas de Estado. A diferencia de la Constitución actual que sólo incorpora en la carta de derechos a los civiles y políticos, desarrollando parcialmente los derechos colectivos en regímenes especiales. Destaca también el reconocimiento integral de los derechos colectivos: ambientales, de usuarios y consumidores y de los pueblos indígenas y naciones originarias. Adicionalmente se reconocen derechos especiales: niñez, adolescencia, ancianidad, personas con discapacidad, personas con privación de libertad. Incorpora, por otra parte, garantías constitucionales como instrumentos de defensa de los derechos cuando estos se encuentran amenazados o efectivamente han sido vulnerados. A diferencia de la Constitución actual que define garantías constitucionales sólo para los derechos individuales (hábeas corpus, hábeas data), la nueva carta magna establece garantías para los derechos colectivos; destaca la acción popular. 3. ESTRUCTURA DEL ESTADO Estructura funcional del Estado 64 "OPINIONES Y ANÁLISIS" ÓRGANOS DEL PODER PÚBLICO ÓRGANOS DE CONTROL Y DEFENSA Y SEGURIDAD Órgano legislativo: constituido por la Asamblea Legislativa Plurinacional, integrada por 157 asambleístas elegidos 36 en circunscripciones departamentales y 130 en plurinominales y uninominales. Sus potestades son legislativas y de fiscalización. No tienen inmunidad parlamentaria. Sus principales tareas son: legislar, aprobar nuevas unidades político administrativas (departamentos, provincias, etc), el plan de desarrollo, presupuesto, medidas económicas en caso de necesidad, leyes tributarias y crediticias, préstamos, contratos estatales, venta de bienes públicos, tratados internacionales, sistema monetario y de medidas, elige seis miembros del consejo electoral, preselecciona candidatos de los órganos jurisdiccionales, autoriza salida de tropas militares e ingreso y tránsito de fuerzas extranjeras. Órgano ejecutivo: Integrado por el Presidente(a), Vicepresidente(a) y Ministros de Estado. El Presidente(a) y Vicepresidente(a) son elegidos por mayoría absoluta de votos o por segunda vuelta. Tienen derecho a reelección consecutiva por una sola vez. El Presidente y sus Ministros ejecutan la administración pública y la política interior y exterior, la seguridad y defensa y el cumplimiento de las leyes. Las principales tareas del Presidente son: promulgar y hacer cumplir las leyes, dictar decretos y resoluciones, hacer cumplir sentencias de tribunales, preservar la unidad del Estado, dirigir la política interior y exterior, la administración pública, administrar las rentas estatales, presentar al legislativo el plan de desarrollo, el presupuesto y los informes de gestión, nombrar al Contralor(a), Presidente(a) del Banco Central, Procurador del Estado, Presidentes de entidades de función económica y social, su representante ante el órgano electoral, Ministros, Comandantes de las Fuerzas Armadas y Policías, presidir el Servicio de Reforma Agraria. El Vicepresidente preside la Asamblea Legislativa y articula al legislativo y ejecutivo. Órgano judicial: Tribunal constitucional para el control de constitucionalidad. Está integrado por magistrados elegidos por voto. Contraloría General del Estado, Presidido por un Contralor elegido por la Asamblea legislativa con funciones de control fiscal. Defensor del Pueblo, se elige en Asamblea legislativa, vela por el cumplimiento de los derechos humanos y protege a la población frente a eventuales abusos de los servidores públicos. Ministerio público: Integrado por un Fiscal(a) General; fiscales departamentales, fiscales de materia y otros. Su función es defender la legalidad y los intereses generales de la sociedad. El Fiscal General es elegido por la Asamblea Legislativa. Procuraduría del Estado defiende los intereses patrimoniales y públicos del Estado. Control social: el pueblo coadyuvará en la toma de decisiones públicas y ejercerá control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado. La sociedad civil establecerá sus propias normas y funcionamiento para cumplir estas funciones. 65 "OPINIONES Y ANÁLISIS" Jurisdicción ordinaria: Integrada por un tribunal supremo con magistrados elegidos por voto; además tiene sus respectivos tribunales departamentales.Tribunal agroambiental como instancia especializada en materia agroambiental. La función disciplinaria y administrativa está a cargo del Consejo de la Magistratura. Se reconoce también el Sistema Jurídico Indígena en el marco del pluralismo jurídico a condición de respetar la Constitución, las leyes y los derechos humanos. Poder Electoral: Tiene a su cargo administrar procesos electorales, consultas ciudadanas (referendos) y el registro civil. Fuerzas Armadas: están constituidas por el Comando en jefe, ejército, fuerza aérea, armada. Su misión es defender la independencia y seguridad del Estado, el honor y soberanía del país, el imperio de la Constitución, la estabilidad del gobierno, y además participa en el desarrollo integral del país. El servicio militar es obligatorio. Policía: su misión es defender a la sociedad, conservar el orden público y el cumplimiento de las leyes en todo el territorio boliviano. La estructura funcional del Estado reafirma la concepción liberal traducida en la separación de los órganos de poder y en el diseño de nuevas instituciones con mayor compromiso de mandatos programáticos con relación al pueblo. El Presidente y Vicepresidente se eligen de manera directa (por voto popular), sin mediación del legislativo. A nivel del órgano legislativo las principales modificaciones se refieren a una estructura bicameral integrada por una cámara poblacional elegida en circunscripciones uninominales y plurinominales, y otra departamental, con cuatro representantes por departamento elegidos bajo el sistema proporcional. Todos los legisladores ya no gozarán de privilegios; no tendrán inmunidad. Con relación al órgano judicial se proyecta un sistema de pluralismo jurídico al reconocer al sistema jurídico indígena con el límite del respeto a la Constitución, las leyes y los derechos humanos. Además la justicia indígena se aplica sólo a dicha población en sus respectivas jurisdicciones. 66 "OPINIONES Y ANÁLISIS" Una segunda transformación estructural tiene que ver con la despolitización del sistema judicial ordinario en virtud a que la designación de sus máximas autoridades ya no será por “cuotas políticas” parlamentarias; estas autoridades serán elegidas por voto popular y democrático previa selección en función de méritos acumulados, por la Asamblea legislativa plurinacional. "OPINIONES Y ANÁLISIS" - Una ley marco de autonomías y descentralización desarrollará sus características, atribuciones y organización. Se crea también el poder electoral con las funciones conocidas de administrar procesos electorales y consultas ciudadanas, además de tener a su cargo el registro civil. Por otra parte se confirman las instancias de control fiscal (Contraloría General del Estado), defensa de la sociedad (Defensor del Pueblo), defensa de los intereses del Estado y la sociedad (Ministerio Público), defensa de los intereses patrimoniales del Estado (Procuraduría General del Estado). Complementariamente se constitucionaliza el control social, que debe ser trasversal a todas las entidades públicas Estructura territorial del Estado Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígenas. - La creación, modificación y delimitación de unidades territoriales se hace por voluntad democrática de sus habitantes. - El régimen autonómico tiene los siguientes alcances: elección directa de autoridades, potestades legislativas, ejecutivas, reglamentarias y de fiscalización. Las modalidades autonómicas son: Departamentales, Regionales, Municipales e Indígenas. 67 68 'OPINIONES Y ANALISIS' 1 Tipo de autonomía 1 'OPINIONES Y ANALISIS- 1 Estructura _____i Compartidas Exclusivas 1 Autonomía Regional Nivel ejecutivo: Gobcrnador(a) Nivel legislativo y de Asamblca fiscalización: Dcpartamcntal. Elaboración y aprobación dc sus estatutos, planificación del desarrollo humano, empleo, consultas y rcferendos departamentales, ordenamiento tcrritorinl, cncrgia, lincas férrcas, transporte intcrprovincial, acropucrtos públicos, infrncstructura departamental, estadisticas departamentales, pcrsonalidades juridicas, sanidad c inocuidad alimcntaria, fuentcs alternativas de cncrgia, deportes, turismo, impuestos, tasas y contribuciones especiales dcpartamentales, comercia, industria, s c r v i c i a s , c x p r o p i a c i a n c s , presupuesto y fondos fiduciarios, archivos, bibliotecas, centros dc infamnción, cmprcsas públicas dcpartamentales, administración dc regalias, servicios de desarrollo productivo, dcsarrallo económico, invcrsioncs privadas, industnaliración. Nivel ejecutivo: Gobcrnador(a) Nivel legislativo Sus campctcncias scrán las delegadas por cl Consejo departamental. 1 fiscalización:' Autonomia Municipal 1 Competencias Pratccción dcl medio ambiente, gestión del sistema de salud y educación, ciencia, tecnalogia c invcstigación, conservación de suclas, recursos forestales y bosques, servicio meteorológico, frecucncin clcctromagnética cn el á m b i t o d c s u jurisdicción, promoción y administración de proyectos hidráulicos y energkticas, residuos industnalcs y tóxicos. praycctos de agua potable y tratamiento dc residuos sólidos, praycctos dc ricgo, prarección de cuencas, administración dc pucrtos fluviales, seguridad ciudadana, sistema de control gubcrnamcntal. vivienda, agricultura, ganadcria, cara y pcsca. Régimen electoral departamental, scr\,icio de telcfonia fija. móvil y tclccamunicaciones, electrificnción urbana, juegos de lotería y de arar, relaciones internacionales, regulación para la ereación y10 modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autónomos. Las mismas de los departamentos. Las mismas de los departamentos. y Asamblca Departamental Nivel ejecutivo: Alcaldclsa Nivel legislativo y de fiscalización: Concejo municipal Elaborar y aprobar su Carta Orgánica, dcsarrallo humano, consultas y refcrendos municipales, cmplca, media ambiente, ordenamiento territorial, cnminas vccinalcs, acropucrtos públicos lacalcs, cstadisticas municipalcs, catastro urbana, áreas protegidas municipalcs, fucntcs alternativas dc cncrgia, sanidad, deporte, patrimonio natural municipal, fucntcs altcrnativns. sanidad, dcporte, parrimanio cultural, deporrc. turismo local. transpone urbano. i e ~ i s t r adc propiedad - sPaiiemow?p rJuoianiii.;u! sns ap o!mm6 A O ~ ~ O J J B Z' JI B~I ! ~ ! ~ nr ap u p i m u a r a ~ d 'uaiJ3Je sol m b ssn!isiirio!uipe ' s c h i i n ~ a r a ' r e n i i e ~ r ~ l ; rep!p?iu i~ ap i i ? ! ~ e ~ ! l dsel u ron!iela1 rpeuiloju! a alq!g 'e!izid cllnsuo> ap souisiue3sui $01 ~ ~ i n i.~ielloussap ~ l a 'isdi~!iled 'ugim!pr!ln/ ns ua ollonesap 13 e ~ e dwixsa.iau smixulnJe1ju! ' e i ! i ~ n p o ~ dup;,eaoa ns ~p o l l o i l e r a p ñ oiuauio) ' o f a ! ~ a i ~ ! uap i rrwair!s rni mliriu!mpe A ~ a u i i i u e u i ' r r ! l q n d sspepiiua A ralqand EOJIO U O J u ? i ~ e ~ a d o oap a roplanx ~,aomo~d '(suo!>elqod up!mqilla!p,i ñ ouis!ucqin ' e p u a i r ! ~ '~e!~oi!uaiu p ! ~ r d n xsl sp u ~ i i s a 3i u?!,e~giueld uu!~a!p~unrnr ua ualloner>p 'oisandona~d nr i s a u o ! ~ ~ i d oap ;enun as snb seiau!w A ssly!mqiemlp!q s w e ~ l o ~lad ~ e q o l d e' i o ! a ~ ! p s ! ~ nnr í ap oi!quie s a p e p i r i i m re1 e leiua!quino!aor 13 u2 e!~ualaduio>nr ap soi~?ndw!$01 ieiin!uiwpe ' I U ~ ~ Io!uouuied ~J I aiua!quic a ~ ~ o i ! u o u.ii (OJiuaa ' e l n l [ n 3 ! ~ S e 'ra(u!>adsa rmoi,nq!iiuo> Á r;>iuaied 'rrsei ielisin!wpe A leal2 'owsiini ap req)!lod lelniln3 olpaui ' n n l l n ~'pcp!lcuo!>niiiru! ns A ~ ! i ~ p e u eclZ P uluamql ñ u?!.'ouiwd ' r ~ ~ ! 1 3 n p a l d r e l n l 2 n ~ i n a e y u i o!uoui!~]ed 'auodap 'ro!dold s o i u ~ j w ! p a ~ o ~ d ap o[[anprap je Eaiuamqu! 'up!m!pr!lul A S P U ~ O U ap s?ncii e roixyuo3 >p up!~njosal n i ua sapep!n!i,e ualloucsap aub ap up!mnllruoa el ~p up!>oiuoid rsiuaixs sauoimz!ue%io i rauo!,ni!isu! 'rsleunwoa L raleuiJah rou!weJ ap A e!2!irnl ap u p i ~ e x l d e el w e d euisadwea uQ!mmisua> ' o Z a ! > a ~ ~ i ap w scuiaia!n e!,eu!B!~o euaZ!pu! u p ! z ~ i p r ! ~ nell ap a ! a ! s ~ a b SE( c upc~slnYali l o ~ i u o s'euiseldailua8 nr ua sep!aaiold w a i ~ap upjjc,u>ss~d ñ IPuo!a!peli su!3!paw ' s o ~ ! i ? u a X ap up!>>ruisrio> 'leuo!Jeu e!i!lod e\ ~p 'up!>~ipr!~nr suslnaai 2p soiu>!ui!~ouoa B s o p ! q a l oa~cuila us 'n!31aua ñ enas ap saiuan) A u p ! ~ n ~ i s ! u ! u i p e 'SaleuiiuioJ A saleu!Jan rau!LueJ ap u ? ! a ~ i i s ! u ~ u i p cA aiiia!ui!uaiuew ' s o h i i m l a a raleni>alaiu! s o q m i a p ' E O J ! J ~ ! ~ S O S I ~ ~ 'osa!, ~ J ap ew>is!r sol ap o ~ i n ! 8 > i i o p ~ s n a s a'sop!~? ~ 'aiua!quic o!paU i pep!nm!po!q 'sopclr!e seui~is!s u2 ugiJeq!iiaola 'JPPOI!UJI ap o i ~ a ! u c q ~ a h o ~{a d c u2 l o ~ i u oñ~ ' s a ~ c i s a ~ro?ln>aJ q ~p uQnehiaiua3 oiua!weuJplo op sauqd 'ralqenoual salelnisu ug!~sd!aiund 'sal~ua!Jeiuau! rauo!,c(aI ,u~~3,!ps!'nl ns u2 u u t . m ~ n p ~soslnoal $01 ap upiJe,ir!u(uipe A iip!isa3 'lc~ni(n>6 i p n p s ap se~!i!lod ap up!~n;ia) a~iic2!ue31o 'o~!i!lod ' ~ s ! ~ o'o3iwpuo>-, s ollouesap ug!~e~!)!ucld 'upi~ez!u~E>g 'so!Jinias A rJua!q ap up!aelisiu!wpE i ID>SIJ IOUUOJ ~p zLuais!S ñ "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" La estructura territorial de Estado distribuye este poder en distintos niveles de organización político-administrativa (departamentos, provincias, municipios, etc). Uno de los aspectos más importantes en la reforma constitucional se refiere a la recomposición territorial del poder político (desconcentración). Las demandas legítimas de autonomías apuntalan la democratización del Estado en todo el territorio nacional. Este proceso pretende revertir dos fracturas estatales muy profundas: la desarticulación de la estructura estatal con relación a las regiones (departamentos) y pueblos indígenas. tierras colectivas y como alcances la reproducción de sus instituciones culturales y su desarrollo con identidad. Entre sus instituciones destacan la elección de sus autoridades originarias, la aplicación de su sistema de justicia y la gestión de su territorialidad. La nueva Constitución en su artículo primero caracteriza al Estado como descentralizado y con autonomía sustentadas en jurisdicciones territoriales. Respondiendo al mandato del referéndum de 2 de julio de 2006 se reconocen las autonomías departamentales con potestad para elegir a sus autoridades, aplicar facultades legislativa, normativas-administrativas, técnicas, ejecutivas y de fiscalización. Las autonomías departamentales cohabitan con otras modalidades autonómicas como las regionales, municipales e indígenas. Para la convivencia de estos niveles de gobierno se aplican criterios de diferenciación (cada modalidad autonómica tiene sus propias características), lo que garantiza que entre ellas se proyecten complementariedades antes que contraposiciones. Las autonomías regionales se podrán constituir mediante una asociación de provincias, municipios o territorios indígenas, a partir de la voluntad popular de su población, adoptando las competencias que les sean transferidas desde las Asambleas Departamentales. Las autonomías municipales existen y se reafirman y fortalecen porque adquieren nuevas competencias. Así mismo, las autonomías indígenas originarias campesinas tienen como base jurisdiccional sus 73 4. MODELO DE DESARROLLO ECONÓMICO SOCIAL I. El modelo económico boliviano es plural, y está orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y los bolivianos. II. La economía plural está constituida por las formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa. III. La economía plural articula las diferentes formas de organización económica sobre los principios de complementariedad, reciprocidad, solidaridad, redistribución, igualdad, sustentabilidad, equilibrio, justicia y transparencia. La economía social y comunitaria complementará el interés individual con el vivir bien colectivo. IV. Las formas de organización económica reconocidas en esta Constitución podrán constituir empresas mixtas. V. El Estado tiene como máximo valor al ser humano, y asegurará el desarrollo mediante la redistribución equitativa de los excedentes económicos en políticas sociales, de salud, educación, cultura y en la reinversión en desarrollo económico productivo. 74 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" En la nueva Constitución se pueden identificar tres elementos fundamentales sobre el modelo económico social: el ser humano como receptor de las políticas públicas, la variedad de sistemas económicos y los principios rectores de acuerdo a la realidad. Al reconocer al ser humano como el sujeto del desarrollo se pretende desmercantilizar las relaciones sociales, a partir de la vigencia plena de los derechos humanos individuales y colectivos. de la cosmovisión indígena y que hace referencia al bienestar y solidaridad entre las personas y colectividades. El reconocimiento del carácter plural o diverso de la economía, proyecta cuatro sistemas económicos: público, privado, comunitario y cooperativo. El sector público se orienta al control de los sectores estratégicos de la economía (recursos naturales, servicios públicos, telecomunicaciones, energía, transporte, etc), consiguientemente, el control de los excedentes (ganancias) económicos generados para su reinversión en la diversificación económica, la industrialización y el desarrollo social integral. El modelo económico reconoce también la iniciativa privada otorgando seguridad jurídica a sus inversiones, en perspectiva de que coadyuven al desarrollo económico social, respondan al interés colectivo y se enmarquen en las políticas, leyes y autoridades del país. El reconocimiento de la economía comunitaria en el modelo de desarrollo, pretende reflejar a un segmento importante de la realidad social del país, como son las comunidades rurales que se manifiestan en el conjunto de prácticas colectivistas y asociativas. Las cooperativas forman parte también de la estructura económica del país. RECURSOS NATURALES DISPOSICIONES GENERALES - Los recursos naturales son de propiedad del pueblo boliviano, respetando derechos de propiedad sobre la tierra y de aprovechamiento sobre los recursos naturales. - Los recursos naturales son de carácter estratégico y de interés público para el desarrollo del país. - El aprovechamiento de los recursos naturales debe garantizar la sustentabilidad y equilibrio ecológico. Para conservar ecosistemas en determinados lugares, la explotación de los recursos naturales estará sujeta a una consulta a la población afectada. - En las reservas fiscales no se pueden reconocer derechos a favor de particulares salvo autorización por necesidad pública. - El Estado a través de entidades públicas, sociales o comunitarias asumirá el control y dirección sobretodo de la cadena productiva referida a los recursos naturales. Para su gestión y administración se debe garantizar control y participación social. Los principios orientadores del modelo de desarrollo, apuntan a lograr la justicia social, equidad y complementariedad, reafirmando el carácter social y comunitario de la organización económico-social. Con la principal finalidad de alcanzar el “vivir bien”, concepto derivado La regulación relativa a los recursos naturales destaca tres elementos: la propiedad social, la gestión sostenible y la administración 75 76 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" pública. Las Constituciones anteriores declararon el dominio y propiedad estatal sobre los recursos naturales, lo que dio lugar a su privatización por administraciones de turno, tal como ocurrió con las reservas gasíferas. La nueva Constitución establece la propiedad social del pueblo boliviano por lo que ya no se podrán ceder derechos de propiedad, sino, solamente de uso y aprovechamiento. Con esta medida se trata constitucionalmente a los recursos naturales como de carácter estratégico y de interés colectivo antes que de grupos o personas. manera su estructura social en la organización estatal y, sobre todo, cualificará significativamente las condiciones de la democracia. Esto último se expresa en la amplia declaración de derechos y las políticas públicas dirigidas a su materialización, el sistema de gobierno participativo, las autonomías con verdadera potencia institucional de las entidades autónomas, el modelo de desarrollo orientado a garantizar la soberanía del país, la diversificación económica, la generación de valor agregado, la regulación del intercambio, la gestión integrada y sostenible de los recursos naturales y el desarrollo humano con justicia social. Con relación a la gestión de los recursos naturales se articulará el aprovechamiento económico con la conservación ambiental y equilibrio ecológico, de tal manera que el uso de los recursos naturales se enmarque en políticas de ordenamiento territorial y de desarrollo sostenible equilibrando los derechos de las presentes y futuras generaciones. Como parte de estas previsiones se contempla también que, en determinados lugares caracterizados por su fragilidad o por poseer importantes riquezas naturales, se instituirá la consulta previa a las poblaciones locales a fin de generar mecanismos de monitoreo ambiental y otras medidas precautorias para la conservación de los ecosistemas. La nueva Constitución restituye también el rol estatal en la economía en general y en la gestión de los recursos naturales en particular, dada la necesidad de apropiarse de las utilidades que genera su explotación como base de la promoción del desarrollo integral y de concretizar la soberanía política a partir de la soberanía económica. PERSPECTIVAS La nueva Constitución permitirá un verdadero cohesionamiento ideológico entre los bolivianos y bolivianas. A su vez, reflejará de mejor 77 78 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO: UNA VISIÓN DESDE LA OPOSICIÓN Esa descripción se traducirá idealmente en un aporte honesto, fáctico y verificable de alcances y contenido de la propuesta constitucional para que el soberano, el ciudadano, tome una decisión responsable y conciente en el referéndum del 25 de enero. José Antonio Aruquipa Zenteno* El proyecto de Constitución Política del Estado consensuado en el Congreso de la República tardó más en ingresar a la imprenta que en recibir las críticas de algunos actores políticos que promueven la oposición a ese texto con la presunta garantía de que el caudal de votos por el “no” cuajará en la base de representación de un frente alternativo de poder al MAS. Si ese cálculo fuera certero, tendríamos que asumir que los prefectos que perdieron el referéndum de revocatoria de mandato ostentan el 33% del electorado que votó por el “no” a la continuidad del presidente de la República Evo Morales. Pero como el destino del país requiere definiciones más serias y responsables, resulta imprescindible describir objetivamente la forma y el fondo del proyecto constitucional aprobado el 20 de octubre en medio del cerco masista. * Periodista y ex Constituyente por PODEMOS. 79 Huelga reiterar que los acuerdos del Congreso ahuyentaron los demonios de conflagración interna y división territorial en beneficio de la paz social sin claudicar ni renunciar a los principios democráticos que fundamentan la existencia de PODEMOS. Destrucción de la institucionalidad democrática La sanción de los 411 artículos y 10 disposiciones transitorias del texto constitucional cerró temporalmente un ciclo de atropellos a la ley, violaciones a los derechos humanos y confrontaciones ciudadanas que el MAS alentó y ejecutó con la intención de aprobar “por las buenas o por las malas” un proyecto cuyo contenido se pretendía usar para imponer un sistema de gobierno totalitario, caudillista, monopartidista y atentatorio contra los derechos fundamentales de los ciudadanos. Para eludir la presunción cínica de que “el pueblo olvida”, realizamos un recuento resumido de los ilícitos y avasallamientos del oficialismo en su intento de instaurar su proyecto autoritario. Después de las elecciones de diciembre de 2005, el MAS puso en marcha la ejecución de un plan de destrucción de las instituciones democráticas con el pretexto de “refundación” de Bolivia. Para copar la Asamblea Constituyente, recurrió a las “siglas prestadas” de partidos con pasado “neoliberal” como el MBL que 80 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" facilitó, por ejemplo, la elección de la dirigente cocalera Margarita Terán en Cochabamba. Como la ley de convocatoria a la Asamblea Constituyente y la Constitución vigente reclamaban los dos tercios de votos que el MAS no había logrado pese a su préstamo de siglas, el oficialismo procedió a violar las normas del cónclave para forzar la aprobación de su proyecto. Para ejercer el poder sin límite atacó sin clemencia a los magistrados del Tribunal Constitucional, procesó y denigró a ex funcionarios representativos del proceso de institucionalización y copó la Corte Nacional Electoral con la designación por decreto de un periodista que había declarado reiterada y públicamente su simpatía con el MAS. El “cambio” prometido por el Gobierno se tradujo en una modificación en la modalidad de elección de autoridades del Banco Central, Servicio Nacional de Caminos, YPFB, Aduana, Instituto Nacional de Estadística e Impuestos Internos. Antes del gobierno del “cambio” esas designaciones se hacían por concurso de méritos, ahora los responsables de esas instituciones se nombran “a dedo” y por decreto. Ese estilo de calificación permitió que dos hermanos dirijan al mismo tiempo la Aduana y YPFB, y que posteriormente un contador y un ex profesor rural y egresado de derecho presidan la institución responsable de la producción y distribución de hidrocarburos en Bolivia. El proceso de desinstitucionalización fue acompañado por una actitud sistemática de violación de normas constitucionales y de funcionamiento de la Asamblea Constituyente, institución que fue concebida por el MAS como gestora de una norma constitucional que legalizara todos sus atentados contra la democracia. Desde agosto de 2006 hasta febrero de 2007, el MAS se empecinó en declarar a la Asamblea Constituyente como “originaria” y “plenipotenciaria” para disimular con la retórica su intención de prescindir de la oposición y sancionar por “mayoría absoluta” un proyecto constitucional diseñado para perpetuar en el poder al Presidente Morales. Después de siete meses de forcejeo entre oficialismo y oposición, el MAS se vio obligado a reconocer la necesidad legal y constitucional de aprobar la ley de leyes por un consenso de mayoría calificada de dos tercios de votos. Cuando la ciudadanía comenzaba a creer en una rehabilitación democrática del oficialismo, el MAS, el miércoles 6 de junio de 2007, adulteró el reglamento de la Asamblea y las reglas de aritmética al aprobar con seis votos de un total de 17, el informe de “mayoría” de la Comisión Visión de País que declaraba a Bolivia como Estado Plurinacional. Con otros 5 votos oficialistas, se procedió a la aprobación del informe de la “minoría” que proponía un país “multinacional”. Semejante atropello a la razón y las leyes fue calificado como una “jugada maestra de política de alto nivel” por el presidente de la Comisión Visión de País, el constituyente Félix Cárdenas. Mientras la ciudadanía concebía a la Constituyente como el escenario de debate democrático a favor de un pacto social e incluyente, el MAS usaba el foro como catalizador de su proyecto de poder. Ese atentado a la legalidad contaminó de desconfianza el trabajo de los constituyentes de las restantes 20 comisiones que suspendieron 81 82 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" los procesos de concertación interna para asegurar con los votos mínimos sus informes por minoría. de la población sucrense que salió nuevamente a las calles y concentró su protesta en la zona de La Calancha aledaña a La Glorieta. En julio de 2006, cuando faltaban apenas tres semanas para que fenezca el mandato legal de la Asamblea Constituyente, la directiva del cónclave dejó de lado su pretensión plenipotenciaria y solicitó por escrito al Congreso la ampliación del plazo de deliberaciones hasta diciembre de 2007. Los constituyentes del oficialismo y sus aliados se trasladaron al recinto militar con un día de anticipación. La constituyente por el MAS, Loyola Guzmán, de dilatada trayectoria en la izquierda revolucionaria del país y reconocida activista contra las desapariciones forzadas decidió en un acto de dignidad y consecuencia no asistir a la sesión instalada “entre fusiles y bayonetas”. La autorización congresal surgió como producto de un nuevo pacto político que establecía la exigencia de la aprobación por dos tercios de votos del texto final del proyecto constitucional, las garantías de seguridad para los constituyentes de la oposición y la prohibición de uso de fondos públicos para la propaganda previa al referéndum constitucional. Con la ampliación de sesiones se intensificó en Sucre la demanda de “capitalía plena”. Esa exigencia generó una reacción en La Paz que el 20 de julio de 2007, en un cabildo tan multitudinario como contundente, expresó su rechazo al traslado de poderes. El 15 de agosto, la brigada de asambleístas de La Paz aprobó una resolución que excluyó del debate constituyente las propuestas de declaratoria constitucional a Sucre como “capital de la República y sede de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial”. De inmediato, las calles de Sucre se transformaron en campos de batalla entre universitarios y policías hasta que el Gobierno decidió forzar el funcionamiento de la Constituyente en un recinto militar rodeado por grupos de choque organizados por los “movimientos sociales” oficialistas. La instalación de las sesiones de la Constituyente el 23 de noviembre de 2007 en el cuartel de La Glorieta exasperó la indignación 83 Ese primer cerco del gobierno contra la democracia provocó tres muertes y al menos 200 heridos graves. El índice del proyecto constitucional oficialista fue aprobado por los constituyentes del MAS y sus aliados en medio del llanto de algunos representantes que lamentaban el derramamiento de sangre inocente. Aunque el MAS había pagado caro el costo de la aprobación ilegítima del índice de su proyecto constitucional, estaba dispuesto a persistir en el uso de la ilegalidad violenta para lograr su propósito. La madrugada del 28 de noviembre, en La Paz, se ejecutó lo que puede calificarse como el segundo cerco del MAS. Rodeados de “movimientos sociales” que impidieron el ingreso de legisladores de la oposición, los congresistas del Gobierno aprobaron, con la ayuda de dos senadores suplentes habilitados irregularmente, una ley que autorizaba el traslado de las sesiones de la Constituyente a cualquier lugar del país (que por supuesto no fuera Sucre, donde aún se lamentaban las muertes de los tres jóvenes victimados por la represión gubernamental). El Gobierno necesitó menos de dos semanas para preparar en secreto las instalaciones de la Universidad Técnica de Oruro como 84 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" escenario de la última sesión de la Constituyente. Este tercer cerco se ejecutó el 8 de diciembre. Exhaustos por levantar las manos a un ritmo de dos veces por minuto, los representantes del oficialismo hicieron un último esfuerzo para alzar el puño izquierdo y entonar el himno nacional como corolario de la sesión. Para minimizar las denuncias de ilegalidad, un funcionario de prensa de la directiva de la Constituyente dio lectura a la convocatoria en la madrugada del mismo día de la sesión. Los constituyentes del oficialismo instalaron la sesión rodeados de “movimientos sociales” que hacían guardia con fogatas y alcohol para impedir el ingreso de los opositores. Un grupo de constituyentes de PODEMOS aprovechó la oscuridad y logró pasar el cerco para ingresar a la sesión improvisada por el MAS. “Están entrando vivos, van a salir muertos”, fue la advertencia que uno de los vigilantes oficialistas lanzó al grupo después de reconocer a uno de los constituyentes opositores de Oruro. En el interior del edificio se visualizaban dos grupos de participantes de la plenaria ilegal. Uno, el más grande, compuesto por los constituyentes de la oposición, y otro más pequeño, conformado por aproximadamente ocho abogados asesores y allegados de Palacio Quemado que hacían seguimiento de los numerales de los artículos que se aprobaban sin lectura y con prisa. El MAS aprobó por mayoría su proyecto constitucional pero no logró sumar el mínimo de 170 votos que garantizaban el consenso legal mínimo de dos tercios. Queda para el registro anecdótico que el único tema que fue debatido en esa plenaria fue la exigencia de mantener el pago de los sueldos de los constituyentes hasta que la nueva Constitución entre en vigencia. El texto “aprobado” en Oruro permaneció incógnito incluso para constituyentes oficialistas que retornaron a sus lugares de origen con las manos vacías. Mientras la opinión pública comentaba los pormenores de la sesión de Oruro, un grupo de desconocidos realizaba modificaciones al proyecto de Constitución en el edificio de la Lotería Nacional. “En consideración el artículo… Levanten… Bajen…”, era la frase que la Presidenta de la Asamblea repetía cada 30 segundos. La incursión de los opositores que denunciaron la ilegalidad de la plenaria y reclamaban una suspensión hasta el día siguiente para permitir el arribo de sus colegas de regiones alejadas obligó a los oficialistas a imprimir más velocidad en la aprobación de los artículos. El 28 de febrero, el MAS ensayó un cuarto cerco contra el Congreso para convocar a referéndum constitucional de aprobación del texto evacuado en Oruro. Presionado por la crítica ciudadana provocada por las agresiones contra dos diputadas de la oposición en las inmediaciones del Congreso, el MAS aprobó tres normas: la Ley No. 3835 que determinaba que sólo el Congreso Nacional podía convocar a un Referéndum de consulta departamental; la Ley No. 3836 de convocatoria al Referéndum Dirimidor y Aprobatorio del proyecto de Constitución Política para el 4 de mayo de 2008; y la Ley No. 3837 que autoriza al Congreso Nacional a convocar paralelamente al Referéndum Dirimidor y de Aprobación de la Nueva Constitución. 85 86 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" La convocatoria a referéndum constitucional el 4 de mayo podía interpretarse como un intento de “empatar” con el referéndum constitucional al referéndum de aprobación del estatuto autonómico de Santa Cruz confirmado para ese mismo día. Sorprendido con el mismo guante que lanzó a los prefectos opositores, el Primer Mandatario contradijo a sus subalternos que protestaban contra el referéndum de revocatoria y asumió el desafío declarándose “muy contento”. La prisa, o la insuficiencia racional de quienes condujeron la sesión, impidió al oficialismo darse cuenta que la convocatoria en febrero a un referéndum en mayo rompía el requerimiento legal de anticipación de por lo menos 90 días para esa consulta. El Congreso sancionó la norma, el Presidente la promulgó y fijó la fecha para el 10 de agosto. Mientras algunos opositores dudaban para explicar las razones de convocatoria al “revocatorio”, el jefe de bancada de los constituyentes del MAS, Román Loayza, protestaba por el perjuicio que esa consulta acarreaba para los planes oficialistas de aprobar su proyecto constitucional antes de junio de 2008. La Corte Nacional Electoral en una resolución que sorprendió por su contradicción a la línea oficialista, frenó en seco la maquinaria gubernamental que se disponía a precipitar el referéndum constitucional. El Presidente del máximo jurado electoral hizo notar que la Ley 3836 de Convocatoria a Referéndum Dirimidor y Constituyente se sancionó antes de la Ley 3837 que le otorgaba al Congreso la facultad de convocar a esas consultas y que, por supuesto, la fecha elegida no alcanzaba para cumplir con los 90 días de preparación del calendario electoral exigido por el Código Electoral. Más allá de los resultados del referéndum de revocatoria de mandato, la convocatoria sirvió para evitar que el MAS apruebe su proyecto constitucional, establecer la contaminación del Padrón Electoral y confirmar que cualquier convocatoria a referéndum constitucional se hace por dos tercios de votos en el Congreso. Impedido en su intención de contrarrestar el referéndum departamental de Santa Cruz el MAS calificó de “inconstitucional” la consulta autonomista y dio inicio a los preparativos para efectuar un nuevo cerco contra el Congreso para evacuar las leyes de aprobación del proyecto constitucional. Después de confirmar el 67% de aprobación a su continuidad, el Presidente impulsado nuevamente por el autoritarismo aprobó el 28 de agosto el Decreto 29691 que estableció el 7 de diciembre de 2008 como fecha para la realización del Referéndum Nacional Constituyente, elección para la Selección de Prefectos de los Departamentos de La Paz y Cochabamba que fueron revocados y elección para la Selección de Consejeros Departamentales y Subprefectos, en circunscripción provincial, en todo el territorio nacional. En la primera semana de mayo, PODEMOS, aprobó en el Senado el proyecto de ley de convocatoria a referéndum de revocatoria de mandato que el Presidente había enviado al Legislativo después de un desafío público a los prefectos autonomistas. En otra demostración extraordinaria de apego a la ley, el Presidente de la Corte Nacional Electoral remitió una carta al Presidente para recordarle que la convocatoria a referéndum constitucional debe hacerse por ley y no por decreto. 87 88 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" También emitió la Resolución No. 149/2008 para admitir “las recomendaciones sobre el Padrón Electoral de los observadores de la OEA” y anunció la necesidad de “realizar una auditoría independiente del Padrón Electoral con la participación de la Organización de los Estados Americanos, Organización de las Naciones Unidas, Unión Europea y las Cortes Departamentales Electorales”. como únicos resultados una fotografía del Primer Mandatario rodeado de los nueve prefectos y borradores de avances de propuestas de “compatibilización” entre los estatutos autonómicos y el proyecto constitucional aprobado en Oruro. El Presidente protestó contra su designado y los “movimientos sociales” confirmaron la ejecución del último cerco contra el Congreso planificado para el 20 de octubre. Con el Prefecto de Pando encarcelado y acusado por las muertes de Pando y los prefectos opositores replegados en sus regiones, el Congreso se perfilaba como el último escenario de entendimiento mientras una masiva marcha de campesinos alentada por el Gobierno se dirigía a La Paz para ejecutar el cerco final. El MAS estaba en una encrucijada; los cuatro referéndums de aprobación de estatutos autonómicos habían erigido una muralla autonomista impenetrable para el proyecto constitucional de Oruro y la dirigencia de las regiones anunciaba protestas contra el Gobierno para recuperar el IDH. Conciente de que el tiempo y los espacios de acercamiento se agotaban, PODEMOS difundió un documento que resumía sus observaciones al proyecto constitucional oficialista. El 11 de septiembre, la represión contra la demanda autonomista en la media luna se concentró en Pando. El traslado del ministro de la Presidencia Juan Ramón Quintana a esa región amazónica fue sucedido por enfrentamientos armados que arrojaron un saldo aún no determinado de muertos y heridos que conmovió a la comunidad nacional e internacional. “El proyecto de Constitución Política del MAS no es el producto del consenso nacional ni refleja el anhelo de pacto social de igualdad e inclusión que el pueblo boliviano depositó en la Asamblea Constituyente. La mirada preocupada de los países vecinos por los hechos de Pando obligó al Gobierno a aceptar por primera vez desde enero de 2006 la participación de la Iglesia Católica y observadores internacionales creíbles en lo que se calificó como el último intento de concertación política. Transcribimos a continuación ese texto: Evacuado de un proceso plagado de atropellos a la ley, este texto adolece de al menos 26 vicios de nulidad y contiene propuestas de reforma constitucional que buscan la destrucción de la democracia para imponer un régimen totalitario con presidencia vitalicia que destruye la demanda de autonomía departamental, suprime las libertades ciudadanas y somete a los órganos de poder del Estado a un supra poder denominado Control Social, que en realidad es un omnímodo control político sindical. Antes, los intentos de acuerdo entre el MAS y los prefectos de la “media luna” en Cochabamba resultaron infructuosos y arrojaron 89 90 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Para sustentar de manera objetiva estas observaciones, PODEMOS sustenta este documento que consta de los siguientes tres capítulos: otras normas nacionales e internacionales que garantizan y protegen este derecho requisito de la vigencia de la democracia. Inseguridad jurídica El artículo 411 del proyecto constitucional del MAS establece que la Asamblea Legislativa Plurinacional se autorregulará, elaborará sus propias normas y podrá aprobar otra Constitución por mayoría, sin Ley de Necesidad de Reforma, sin otro periodo constitucional de por medio y sin los dos tercios del total de cada Cámara. Con esta disposición, el MAS atenta contra el principio de estabilidad constitucional y destruye el principio del voto calificado de dos tercios, que es garantía de consenso democrático. Se abren las puertas para la inseguridad jurídica que garantiza el derecho a la propiedad privada, por ejemplo. Mordaza contra la libertad de expresión El artículo 108 de este proyecto determina que “la información y las opiniones emitidas a través de los medios de comunicación social deben respetar los principios de veracidad y responsabilidad”. Este artículo habilita a cualquier funcionario público, autoridad o dirigente del Control Social a imponer la calificación de criterios subjetivos sobre el trabajo independiente de la prensa, atribución que puede “constitucionalizar” las agresiones continuas y sistemáticas que sufren los periodistas en este gobierno. Educación religiosa El artículo 4 del proyecto constitucional del MAS determina que el “Estado respeta y garantiza la libertad de religión y de creencias espirituales, de acuerdo con sus cosmovisiones. El Estado es independiente de la religión”. Este artículo no representa ninguna garantía para el derecho a la educación en escuelas de convenio con la Iglesia Católica, institución de amplia credibilidad y con reconocida participación de ciudadanos que en una gran mayoría profesan la fe católica. Atenta contra la vida Esta reforma contradice el principio de libertad de expresión reconocida en la Constitución Política del Estado vigente, Declaración Universal de los Derechos Humanos, Convención Americana de Derechos Humanos, Declaración de Chapultepec, Ley de Imprenta y El artículo 15 reconoce el “derecho a la vida y a la integridad física, psicológica y sexual”, y deja de lado el derecho a la vida “desde la concepción” que fue concertado y aprobado inicialmente con el voto mayoritario de constituyentes de la Comisión Derechos Deberes y Garantías de la Asamblea Constituyente. 91 92 "OPINIONES Y ANÁLISIS" Desaparición de la República de Bolivia "OPINIONES Y ANÁLISIS" Justicia desigual y partidizada El artículo 1 que declara a Bolivia como un “Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías” reemplaza a la República de Bolivia y con él, al gobierno de todos, a la libertad de pensamiento, la libertad de enseñanza, la libertad de credo, la libertad de prensa, el pluralismo político y la libertad económica. Los jueces y magistrados; que administrarán la justicia ordinaria (artículo 182), no serán los más capaces, sino los más votados, politizando el Poder Judicial (artículo 183), preseleccionados por un Control Administrativo Disciplinario de Justicia elegidos por sufragio universal de los candidatos propuestos por las “organizaciones de la sociedad civil”; es decir, las SS´s del MAS (artículo 195). Constitucionalmente desaparece la nación y la nacionalidad boliviana (el 76% de la población boliviana se define como mestiza – Índice de Desarrollo Humano 2004, PNUD) y es sustituida por: las clases sociales de las áreas urbanas; las naciones y pueblos indígena originario campesinos (categoría que se repite 48 veces en el texto); las comunidades interculturales y afro bolivianas. Además se crea la justicia comunitaria con igual jerarquía que la ordinaria, cuyas decisiones son irrevisables (artículo 192) y está basada en sus principios, valores culturales, normas y procedimiento propios de las 36 naciones y pueblos indígena originario campesinos (artículo 191), existiendo por lo tanto 37 sistemas jurídicos en el país. Control Social Omnímodo El proyecto de Constitución del MAS crea el Control Social o “Soviet Supremo Masista” (artículo 242 y 243) que representa la verdadera concentración del poder político, económico y social. Corporativiza el poder en una neo-oligarquía, a través de la “sociedad civil organizada”; es decir, las SS´s (Sectores Sociales) del MAS, sometiendo a este control a todas las empresas e instituciones de todos los niveles del Estado que reciban recursos fiscales o que presten servicios públicos, autorregulándose y convirtiéndose en el suprapoder, además de velar por la aplicación adecuada de la administración de justicia; es decir calificar lo que es justo o no. 93 El Control de Constitucionalidad y de defensa de los derechos y garantías constitucionales, estará sujeto al poder político del partido oficialista de turno, pues el Tribunal Constitucional estará integrado por Magistrados electos mediante sufragio universal de los candidatos propuestos por las organizaciones sociales, según el procedimiento, mecanismo y formalidades establecidas por el Tribunal Supremo de Justicia (como vimos en el párrafo anterior). Su composición será paritaria entre representantes del sistema ordinario y del sistema indígena originario campesino; debiendo los primeros poseer título de abogado o cátedra universitaria por más de ocho años y no contar con sanción del Control Administrativo Disciplinario de Justicia, y los segundos haber ejercido la calidad de autoridad originaria (artículos 198, 199 y 200). 94 "OPINIONES Y ANÁLISIS" Corte Electoral Manipulada Por si esto no fuera garantía del control total, el Consejo Electoral Plurinacional (artículo 206) será funcional al oficialismo, de los cuales uno es designado por el Presidente y cuatro serán designados por su mayoría legislativa oficialista; dos deberán ser representantes de los ciudadanos de primera (naciones y pueblos indígena originario campesinos) y los otros dos deberán tener una “trayectoria en la defensa de la democracia”. Reelección Vitalicia Uno de los principales objetivos del Proyecto de Constitución MASista, es garantizar la reelección vitalicia de Evo Morales (artículos 167 inciso I, 169, Disposición Transitoria Segunda inciso III y 411 inciso II). "OPINIONES Y ANÁLISIS" policial o militar que prefieran y aprobar por mayoría absoluta del quórum (artículo 164 numeral 4) la Ley del Consejo Plurinacional Electoral y la Ley del Régimen Electoral (control TOTAL del Poder Electoral), la Ley del Órgano Judicial y la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (control TOTAL del Poder Judicial). El actual Congreso en el cual el MAS tiene 84 de 157 parlamentarios aprobará por mayoría absoluta un régimen electoral provisional adecuándolo a sus intereses (Disposición Transitoria Primera), constitucionalizando el fraude; a través del voto abierto y colectivo, convocando a elecciones generales de todos los cargos electivos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) con un diseño territorial electoral hecho a su medida asegurándose de copar TODOS los espacios institucionales nacionales, departamentales, regionales, provinciales, municipales y de las entidades indígenas originarias campesinas. Propiedad Privada en riesgo Congreso Monopartidista El nuevo Poder Legislativo (Asamblea Legislativa Plurinacional) estará compuesto por 121 Diputados (algunos elegidos por usos y costumbres) y 36 Senadores (4 por departamento, seguramente dos por mayoría, uno por minoría y otro reservado a los ciudadanos de primera clase “naciones y pueblos indígena originario campesinos”); es decir, garantizando el control TOTAL del Poder Legislativo que en un plazo de 180 días (Disposición Transitoria Segunda), “podrá sesionar en un lugar distinto al habitual dentro el territorio del Estado” (artículo 154 inciso IV) con cerco miliciano, 95 El derecho a la propiedad privada individual o colectiva está restringido al cumplimiento de una función social y que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo (artículo 56). La organización económica establece como propósitos: la producción, distribución y redistribución de la riqueza y de los excedentes económicos, así como la participación activa de las economías pública y comunitaria en el aparato productivo (artículo 314 incisos 2 y 4, y 8 inciso II). Por lo que los derechos individuales; dentro de la concepción del Estado Plurinacional Comunitario, están subordinados a los derechos colectivos. 96 "OPINIONES Y ANÁLISIS" Autonomía cercenada Las autonomías departamentales y municipales son perforadas por la creación de las entidades territoriales indígena originaria campesinas autónomas (artículo 292), que tienen autogobierno, autogestión de los recursos naturales y su propia justicia comunitaria, desmembrando territorial, política, jurídica, económica y socialmente al país, en base a su existencia precolonial, y a su dominio y consolidación de sus territorios ancestrales (artículo 2 y 291). Además establece que las entidades territoriales autónomas no estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual rango constitucional (artículo 277). Mientras la marcha del Gobierno se acercaba a La Paz, el jefe nacional de PODEMOS, Jorge Tuto Quiroga preparaba su equipo de concertación política y afinaba una estrategia de contingencia para asegurar el tercio en el Congreso de manera que el MAS se vea impedido de aprobar la convocatoria al referéndum constitucional sin antes modificar su proyecto constitucional. En una reunión previa al 20 de octubre Tuto Quiroga anunció a los parlamentarios de PODEMOS su decisión de ingresar y permanecer en el Congreso mientras el MAS perpetraba el cerco para garantizar la cohesión y permanencia de los legisladores en el hemiciclo. “No puedo pedir a mis parlamentarios algo que yo mismo no estoy dispuesto a hacer, si pido que estén en el Congreso el día del cerco, yo también debo estar presente”, dijo en reiteradas ocasiones. El día viernes 17 de octubre, Tuto ingresó al Congreso, saludó a los congresistas presentes y motivó a su bancada a permanecer el 97 "OPINIONES Y ANÁLISIS" fin de semana si fuera necesario. “Todo el sacrificio que hicimos para frenar el proyecto totalitario del MAS no servirá de nada si al final de este cerco el Gobierno logra aprobar la ley de convocatoria de referéndum para aprobar sin modificaciones su proyecto de Constitución”, dijo Quiroga. Antes de que Quiroga instalara una bolsa de dormir en el Senado para permanecer en ese lugar hasta la culminación del cerco, las mujeres parlamentarias de PODEMOS anunciaron en conferencia de prensa su decisión de pernoctar cerca de sus curules para impedir que el MAS sancione por sorpresa la ley de convocatoria al referéndum constitucional. La iniciativa terminó de motivar al resto de parlamentarios de las regiones que también se trasladaron hasta La Paz con la determinación de articular el último bastión de resistencia contra el avasallamiento oficialista. El lunes 20 de octubre la tensión por las definiciones políticas y la presión del cerco del MAS pusieron a prueba el temple de los protagonistas en el Congreso. Mientras la mesa de concertación se debatía entre el fracaso y la generación de consensos, las bancadas de senadores y diputados por PODEMOS mantenían debates intensos bajo la conducción de Quiroga. Por esas singularidades de la historia los principales líderes de los frentes de oficialismo y oposición se encontraban apenas separados por las paredes del Congreso. Mientras el Presidente Morales esperaba con los movimientos sociales sentado en una tarima de espaldas a las puertas de ingreso al Legislativo, Quiroga sostenía conversaciones con su bancada, en el salón de reuniones de la Presidencia del Senado, a unos 10 metros aproximadamente. 98 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Al final de la jornada, el diálogo se impuso a la presión y el MAS se resignó a aceptar modificaciones de fondo a 147 artículos de su proyecto constitucional. El desenlace de los acuerdos políticos del Congreso arrojó como resultado una propuesta de Constitución cuyo contenido difiere radicalmente del proyecto aprobado en Oruro. La ciudadanía valoró como algo positivo la “pacificación” del país con ese pacto congresal, pero sectores intransigentes del oficialismo y de la oposición protestaron contra el acuerdo. Quiroga reivindicó las modificaciones como fruto de “la concertación sin claudicación” que eliminó los artículos de un proyecto constitucional “totalitario” y “comunista” para resguardar y consolidar los derechos básicos de la gente y los principios esenciales de la democracia. En una reunión de análisis con actores de la concertación, el líder nacional de PODEMOS resumió en el siguiente cuadro las transformaciones al proyecto constitucional de Oruro. CONCERTACIÓN DE OCTUBRE • Acuerdo OCT ‘08: Paz Social y concertación sin claudicación PROYECTO MAS Oruro -Dic’08 Comunismo y totalitarismo • • • • CONCERTACIÓN La Paz -Oct ’08 Paz, derechos y democracia • Destruye y elimina: – Propiedad privada urbana/rural – Educación de Convenio con Padres – Libertad de Expresión – Concesiones Radio / TV / Forestales – Cooperativas de Servicios Entierra Autonomía Dptal. Impone Control Social Omnímodo Busca copamiento Poderes con propuesta indigenista totalitaria • • • • Preserva y garantiza: – Propiedad privada urbana/rural – Educación de Convenio con Padres – Libertad de Expresión – Concesiones Radio / TV / Forestales – Cooperativas de Servicios Incluye Autonomía Dptal . Elimina Control Social Autoritario Garantiza equilibrio de Poderes Reconoce derechos de pueblos indígenas/originarios Resumen de los cambios Las transformaciones al proyecto constitucional de Oruro pueden jerarquizarse por su trascendencia para atender las demandas de autonomía departamental e inclusión indígena, su importancia para consolidar la preeminencia de la República y sus instituciones y el resguardo de derechos esenciales del ciudadano. El recuento de aspectos positivos no nos alejará de la obligación moral de reconocer insuficiencias y conflictos que aún persisten en el proyecto constitucional pese a los esfuerzos de enmienda racional en el Congreso. 99 100 "OPINIONES Y ANÁLISIS" Autonomía indígena La propuesta de autonomía indígena en el proyecto constitucional representa un gran salto en la historia de reivindicaciones de la República. En el artículo 303 se determina que la “autonomía originario campesina, además de sus competencias, asumirá las de los municipios, de acuerdo con un proceso de desarrollo institucional y con las características culturales propias de conformidad a la Constitución y a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización”. En total las autonomías indígenas asumen 23 competencias exclusivas y 10 competencias compartidas, según el artículo 304 del proyecto constitucional. Los pueblos indígenas podrán constituirse en municipios indígenas y ejercer su autonomía con atribuciones que van desde la elaboración de su “estatuto para el ejercicio de su autonomía conforme a la Constitución y la ley”, pasan por la gestión y administración de los recursos naturales renovables y derivan en la suscripción de acuerdos de cooperación con otros pueblos y entidades públicas y privadas, según el artículo 304. Se puede afirmar que no existe otro país en el mundo que haya formulado semejante nivel de reconocimiento y reivindicación para sus pueblos indígenas. "OPINIONES Y ANÁLISIS" La autonomía indígena no sería tal sin el reconocimiento constitucional a las normas consuetudinarias que forman la justicia comunitaria. La propuesta de Constitución elimina el carácter “irrevisable” de los fallos de la justicia comunitaria y establece que la jurisdicción de estos procesos alcanza sólo a “los miembros de la nación o pueblo indígena originario campesino”. Bases del Estado Otro aporte importante en el proceso de concertación en el Congreso fue la preservación de los conceptos de Nación y República como factores de cohesión y continuidad institucional democrática. El artículo 3 establece textualmente que la “nación boliviana está conformada por la totalidad de las bolivianas y los bolivianos, las naciones y pueblos indígena originario campesinos, y las comunidades interculturales y afro bolivianas que en conjunto constituyen el pueblo boliviano”. La nación en este proyecto surge como un plano estatal que refleja la interculturalidad incluyente de la sociedad boliviana, lejos de los extremos de exclusión y revanchismo que provocaron la necesidad de un nuevo pacto social. Para alejar los temores del conservadurismo, el artículo 280 dice que la autonomía indígena se instituirá “sin trascender límites departamentales”. La República, como sistema de Gobierno que garantiza la vigencia de la democracia contrapuesta al totalitarismo, se preserva en el artículo 11, cuyo parágrafo I dice textualmente: “La República de Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres”. 101 102 "OPINIONES Y ANÁLISIS" Más derechos "OPINIONES Y ANÁLISIS" responsabilidad para la autorregulación de las organizaciones de periodistas. La propiedad privada, especialmente la propiedad urbana inmueble estaba sometida al riesgo de la reversión en el proyecto constitucional de Oruro. El acuerdo del Congreso a través de los artículos 56 y 57 preserva la propiedad de los derechos reales de la siguiente manera: Las concesiones del espectro electromagnético que debían ser revertidas en el lapso de un año, según el proyecto de Oruro, ahora se reconocen como derechos adquiridos en la disposición octava del texto consensuado en el Congreso. La misma protección constitucional recibirán las concesiones forestales. Artículo 56 I. Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla la función social. II. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo. III. Se garantiza el derecho a la sucesión hereditaria Las cooperativas también preservan una independencia del Estado que estaba sometida a la intervención del Control Social que el MAS aprobó en su versión constitucional. Esas instituciones pueden preservar la facultad de elegir sus autoridades de acuerdo con sus propias normas y estatutos pero con la cooperación del órgano electoral nacional para facilitar transparencia y legitimidad. Parte Orgánica Artículo 57. La expropiación se impondrá por causa de necesidad o utilidad pública, calificada conforme con la ley y previa indemnización justa. La propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión. El proyecto constitucional que será sometido a referéndum ciudadano el 25 de enero garantiza el principio constitucional de estabilidad y elimina la propuesta de reforma parcial de la norma suprema por mayoría absoluta del texto de Oruro. Los padres de familia consolidan el derecho a la participación social en el sistema educativo, según el artículo 83 y las unidades educativas administradas por la Iglesia Católica se preservan en el artículo 87. El parágrafo II del artículo 411 exige que para un cambio parcial del texto constitucional sea imprescindible recolectar el 20 por ciento de firmas del electorado o sumar dos tercios de votos de la Asamblea Legislativa de manera previa a un referéndum constitucional aprobatorio. Para proteger a la libertad de expresión como patrimonio de la democracia, el artículo 107 en su parágrafo II constitucionaliza la Ley de Imprenta de 1925 y sostiene los principios de veracidad y El Poder Legislativo que inicialmente fue concebido como una asamblea compuesta por representantes elegidos bajo el sistema “un ciudadano, un voto” e integrantes de las comunidades indígenas elegidos 103 104 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" por usos y costumbres, recupera su carácter plural y democrático. Con la propuesta del Congreso se mantienen las representaciones plurinominales y uninominales en la Cámara Baja y el Senado mantiene su representación proporcional departamental con la diferencia de que cada departamento será representado por cuatro senadores. El artículo 146 define que “las circunscripciones especiales indígena originario campesinas, se regirán por el principio de densidad poblacional en cada departamento” y que “no deberán trascender los límites departamentales”. Con el proyecto constitucional de Oruro, los candidatos a magistrados estaban obligados a realizar campañas políticas y aparecían sometidos a la revocatoria de mandato activada por el “Control Social”. Pero el artículo 183 del nuevo proyecto define que los magistrados “cesarán en sus funciones por cumplimiento de mandato, sentencia ejecutoriada emergente de juicio de responsabilidades, renuncia, fallecimiento y demás causales de ley”. Además, el artículo 240 define que “toda persona que ejerza un cargo electo podrá ser revocada de su mandato, excepto el Órgano Judicial”. Estas circunscripciones “se establecerán solamente en el área rural, y en aquellos departamentos en los que estos pueblos y nacionalidades indígena originario campesinos constituyan una minoría poblacional”, según el artículo 146. Para el Tribunal Constitucional se mantiene la representación de magistrados de justicia ordinaria y justicia originaria campesina, pero en el artículo 199 se aclara que los tribunos deben acreditar por lo menos ocho años de experiencia y especialización en Derecho Constitucional, Administrativo o Derechos Humanos. Este avance no nos inhibe de reconocer las contradicciones existentes del mencionado artículo 146 y el artículo 147, que en su parágrafo III determina que para la aprobación de la Ley de circunscripciones especiales “no deberán ser considerados como criterios condicionales la densidad poblacional, ni la continuidad geográfica”. Justicia Reelección y Autonomías La reelección a perpetuidad ambicionada por la jefatura del MAS se resumió a la reelección por una sola vez de manera continua, como establece el artículo 168. Según la disposición transitoria I, los años de gobierno del Presidente Morales sí se tomarán en cuenta “a los efectos del cómputo de los nuevos periodos de funciones”. Para el Poder Judicial, las reformas en el Congreso establecen un sistema de doble selección. El artículo 182 define que los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia serán elegidos mediante sufragio universal, después de que el Congreso realice por dos tercios de votos la preselección de postulantes. Para la autonomía departamental se reconoce en el artículo 272 la elección directa de autoridades, la administración de recursos económicos, y “el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”. En el artículo 279 se reconoce el título de Gobernador para la máxima autoridad del órgano ejecutivo departamental. 105 106 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" El artículo 277 promueve un gobierno autónomo departamental constituido por una Asamblea Departamental, con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa departamental en el ámbito de sus competencias y por un órgano ejecutivo. El 25 de enero el ciudadano elegirá si prefiere mantener la Constitución vigente o respalda la propuesta constitucional del Congreso. Esa decisión sin embargo no revertirá la incapacidad, el autoritarismo y la ineptitud que ha provocado la crisis política, social y económica que abate al país. Y el artículo 278 define a la Asamblea Departamental compuesta por asambleístas departamentales, elegidas y elegidos por votación universal, directa, libre, secreta y obligatoria; y por asambleístas departamentales elegidos por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, de acuerdo a sus propias normas y procedimientos. Un mal gobierno no se cambia con nueva Constitución, sino con otra administración. La oportunidad de cambiar de gobierno puede llegar con la aprobación del proyecto constitucional del Congreso que permite anticipar las elecciones nacionales para diciembre de 2009. Autocrítica y conclusiones Como todo esfuerzo humano, el proyecto de Constitución aprobado en el Congreso es imperfecto. Incluso desde una posición legalista, tendremos que recordar que se trata de un acuerdo “extraconstitucional” porque fue promovido por el Poder Legislativo que asumió brevemente y por urgencia las atribuciones de la Asamblea Constituyente. El proyecto del Congreso incluye las autonomías departamentales pero resulta insuficiente para los pedidos de constitucionalización de atribuciones sobre seguridad ciudadana, y programas departamentales descentralizados de salud, educación y vivienda. El régimen económico y los capítulos de hidrocarburos y minería generan incertidumbre y parálisis en las inversiones, pero esos efectos negativos ya se sienten por las acciones del gobierno de turno. 107 108 "OPINIONES Y ANÁLISIS" La presente edición se terminó de imprimir en el mes de diciembre de 2008, en los talleres de "Garza Azul" Impresores & Editores Teléfono 2232414 - Casilla 12557 La Paz - Bolivia "OPINIONES Y ANÁLISIS"