La descentralización fiscal en el Perú después de la

La descentralización fiscal en el Perú
después de la guerra con Chile, 1886-18951
Carlos Contreras
Instituto de Estudios Peruanos
Introducción
El 13 de noviembre de 1886, tras un debate de tres meses en el Congre­
so de la República, el gobierno del general Andrés Cáceres promulgó
la Ley de Descentralización Fiscal, cuya vigencia regiría a partir del
primero de enero entrante. En esencia esta ley significaba que en ade­
lante cada departamento (de los diecisiete en que entonces estaba divi­
dido políticamente el Perú)2 debía recaudar sus propios ingresos y eje­
cutar su propio gasto fiscal. Este sistema venía a cancelar el régimen
centralista anterior, en virtud del cual una tesorería central concentraba
y redistribuía los caudales públicos. El hecho que el proyecto de ley
fuese presentado al Congreso el 4 de agosto de 1886, apenas transcu­
rridos dos meses desde la asunción al poder de Cáceres, revela que el
mismo era parte sustancial del programa de gobierno del nuevo régi­
men, elegido tras siete años de guerra internacional y civil.
Después de ocho años de vigencia de la reforma descentralista -du­
rante la cual sucedió el cambio de mando presidencial (1890) a manos
de Remigio Morales-Bermudez, un leal colaborador de Cáceres, y lue­
go el retomo al poder de éste (1894)-, la Guerra Civil de 1895 inte­
rrumpió su marcha. Triunfante Nicolás de Pierola en la contienda, in­
trodujo drásticos cambios en el proyecto de descentralización. En
buena cuenta estos vinieron a significar el regreso al centralismo; aun­
que algo permaneció del programa cacerista.
En este trabajo presentaré el contexto histórico y político en el que
se debatió y puso en marcha la Ley de 1886, precisando la novedad del
proyecto descentralizador de Cáceres en el marco de los esfuerzos des­
centralistas realizados durante el siglo xix en el Perú. Discutiré los
avances hechos por la historiografía respecto al significado de la misma
y ofreceré un balance de los logros y fracasos del programa hasta el
momento de su reforma en 1895.
La reforma fiscal fue uno de los puntos nodales de los diversos pro­
gramas de “reconstrucción nacional” que florecieron en el Perú una vez
retiradas las tropas chilenas de ocupación. El desastre bélico y la anar­
quía subsecuente llevó a la población a enarbolar un espíritu de enérgi­
ca condena al pasado. Llegó a considerarse que el Perú había perdido
sesenta años (contados desde el inicio de la república) en la marcha al
progreso. Era menester refundar la república sobre nuevas bases. Se
avizoró que una de ellas podía ser la descentralización, pensada por
algunos, incluso como la antesala del federalismo. En el programa de
Cáceres la política de descentralización fue asumida como un punto
fundamental para la transformación del futuro peruano. El terreno fis­
cal sería la esfera inicial, el campo experimental a partir del cual el pro­
grama iría abarcando nuevos aspectos. Vocero oficioso del “civilismo”
y representante de la opinión “ilustrada” de la nación, el diario El
Comercio pronuncióse entusiastamente acerca de la descentralización
fiscal:
Ella envuelve un plan tan vasto en lo fiscal y aun en lo administrativo;
satisface necesidades tan legítimas, aspiraciones tan generales; y salva
peligros de tanta magnitud, que puede ser considerada, sin exageración,
como el trabajo de mayor aliento realizado por este Congreso. (Lima, 28
de octubre de 1886).
De otra parte, la intención de Cáceres con esta ley puede leerse en
sus propias palabras, contenidas en una “Carta circular a las autorida­
des” locales, emitida el 30 de marzo de 1887:
[...] el mismo Congreso ha dictado la ley de descentralización fiscal, con
el fin de que todos los Departamentos vivan de sus propias entradas, que
son las provenientes de las contribuciones; las cuales están destinadas al
fomento de la enseñanza popular, a la apertura de los caminos, a la cons­
trucción y refacción de los templos, de las escuelas y de los puentes; al
sostenimiento de las fuerzas llamadas a custodiar y garantizar la vida y los
intereses de los ciudadanos; y al pago de los jueces y demás magistrados;
y por último a otras tantas y tan importantes necesidades de la administra­
ción local que sería largo enumerar (MP 7157, T52, rollo 44. Microfilmes
de la correspondencia de la embajada de Estados Unidos en Lima).
Aflora prístinamente en esta cita que el propósito principal de la
reforma era descargar al Estado central de los gastos de administración
y fomento educativo y económico locales, para trasladarlos a las pro­
pias poblaciones beneficiarías. Tal sería la característica común a todos
los intentos descentralistas de la segunda mitad del siglo xix peruano.
Por lo mismo, ellos surgieron con vigor en los momentos de grave cri­
sis fiscal.
¿Descentralismos, entonces, meramente oportunistas? Si bien esa
podría ser efectivamente una conclusión preliminar -y que de hecho
goza de popularidad en la historiografía, como más abajo veremos-,
también -y creo que mejor- podríamos emplear el calificativo de des­
centralismos forzados. El Perú fue una nación que históricamente se
hizo desde el Estado, en el marco de una tradición centralista.3 De ma­
nera que la organización política, económica y fiscal fue impuesta des­
de el centro, antes que desde las distintas comunidades sociales presen­
tes en el territorio del país. Ninguna tradición de “reinos” o comunidades
regionales autónomas existió desde el tiempo de los incas.4La configu­
ración político-territorial de la nación se hizo en el siglo xix a partir de
las Intendencias establecidas por el régimen español cuarenta años
de la independencia, así como en virtud de aspiraciones caciquistas
posteriores. Estas llevaron a que las ocho Intendencias con que el Perú
nació a la vida independiente, convirtiéranse en 17 “departamentos”
medio siglo después.
Ello explica, tanto la debilidad de los proyectos descentralistas, así
como la paradoja de que ellos hayan nacido, no como una demanda de
las sociedades regionales, sino como una imposición desde el Estado
central. Tal fue el caso de la Ley de 1886. La novedad en esta oportu­
nidad fue que el programa de descentralización iba unido a una refor­
ma fiscal, a través de la cual el Estado pensaba enfrentar la pérdida de
unos dos tercios de sus anteriores ingresos tras la desastrosa guerra ini­
ciada en 1879.5
La descentralización fiscal de Cáceres en la historia peruana
Desde 1850 y durante tres décadas, el tesoro público habíase financia­
do en una proporción oscilante entre el 50 y el 75% de las rentas deja­
das por la exportación de guano y de salitre. Estas rentas no sólo habían
conseguido elevar los ingresos fiscales hasta un nivel de seis veces más
comparado con el vigente después de la Independencia, sino que ade­
más habían propiciado el desmantelamiento del aparato de contribucio­
nes, al punto que ellas no alcanzaban a financiar ni un 5% de los ingre­
sos de la nación.6
A lo largo de la historia independiente del Perú puede trazarse una
clara asociación entre bonanza exportadora y centralismo, la misma que
ha sido producida por la naturaleza del aparato de ingresos fiscales. Los
booms exportadores de materias primas alimentados por la demanda
mundial, creaban un “enlace fiscal” interno a través de los derechos de
aduana o la estatización de los yacimientos de la materia prima. En la
medida que la recaudación de las aduanas para el comercio exterior ha
sido, tanto por tradición histórica, como por lógica fiscal, una función
del tesoro central, las bonanzas exportadoras del país, cuyo ejemplo
más vistoso sería el de la “era del guano” (1850-1880), han sido un po­
deroso factor centralista en nuestra economía pública, al poner en mar­
cha el mecanismo: bonanza exportadora -bonanza fiscal- centraliza­
ción de las rentas.7Bien podría decirse que el puerto del Callao ha sido,
pues, el cajero del Estado, y que sin comercio externo no habría nación.
Agotado el ciclo de bonanza fiscal, durante el cual el aparato de
contribuciones internas quedaba reducido a su mínima expresión, no
quedaba más alternativa que asumir programas de descentralización de
las finanzas. Sin recursos para asumir el gasto de la administración po­
lítica, judicial, de obras públicas y servicios de diversa índole a lo largo
y ancho del territorio de la República, el Estado central se veía em­
pujado a transferir esas partidas del presupuesto a las administraciones
locales.
Tratando de convertir la necesidad en virtud, el proyecto de Cáce­
res se sostenía en el pensamiento que la mejor manera de reconstruir el
aparato interno de contribuciones era entregando a cada circunscripción
política de nivel departamental el manejo de sus propios ingresos. Co­
nocedores de que los impuestos que pagaban, irían, no a un lejano po­
der central, sino a atender las propias necesidades locales, la población
se allanaría a pagarlos con facilidad. Los contribuyentes podrían ejer­
cer un mejor control del gasto, y los autoridades fiscales podrían tomar
más eficiente la recaudación.
Toda esa belleza pasaba, sin embargo, por alto, el hecho que duran­
te todo el tiempo que durase la reconstrucción del aparato de contribu­
ciones, los tesoros departamentales serían incapaces de mantener una
estructura estatal concebida de acuerdo a un nivel de ingresos superior.
Los siete millones de soles en que se estimaban los ingresos públicos
de la nación tras la guerra con los chilenos, descontado el efecto de de­
preciación de la moneda, era el mismo nivel de ingresos fiscales del
momento de la independencia. Cuando no existían sino dos o tres cor­
tes de justicia, ni un cuerpo de gendarmería en el territorio, ni un siste­
ma nacional de instrucción; cuando los barcos de la armada eran de
madera, no había ferrocarriles qué mantener ni construir y cuando, en
fin, la población era más o menos la mitad de la existente entonces.
Para los tesoros departamentales el sostenimiento de una corte judicial
y el de una oficina de gobierno local (la Prefectura) con apenas medio
centenar de policías, pesaría como una piedra de 50 kilos en el cuello
de un náufrago.
Fundada como República Unitaria en 1821, el Perú había tenido
varias Cartas Constitucionales que incluyeron ideas de descentraliza­
ción, la más importante: la de 1828. Inclusive, llegó a abrazarse la idea
federal durante el período de la Confederación Perú Boliviana (18361839). Pero una vez derrotada la Confederación en los campos de Yungay, el espíritu descentralista asomó sólo esporádicamente. Uno de
estos momentos fue con ocasión de la expedición de la ley de Munici­
palidades de 1861. El segundo, y más profundo, fue con la reforma de
Pardo de 1873.
El régimen de Manuel Pardo (1872-1876) introdujo efectivamente
la descentralización administrativa del Estado, recurriendo a los Con­
cejos Departamentales y Provinciales. A estos les transfirió dos tercios
de la recaudación de las contribuciones (que eran las de predios rústi­
cos y urbanos, la industrial y de patentes), los derechos de alcabala a la
transferencia de la propiedad inmueble,8 las rentas producidas por los
bienes y establecimientos departamentales (básicamente se trataba de
las que gozaban los Colegios) y el 2% del derecho de aduana de las im­
portaciones (para lo cual dichos derechos fueron elevados en dos pun­
tos porcentuales).
Se desconoce el resultado práctico de la descentralización de Ma­
nuel Pardo; pero sea cual fuere, se vio interrumpido y finalmente borra­
do por la tempestad de la guerra con Chile (1879-1883). Durante el
conflicto y la guerra civil posterior los Concejos quedaron acéfalos y
sus tesorerías desorganizadas.9
El proyecto descentralizador de Cáceres fue, sin duda, de índole
más radical que el de Pardo de 13 años atrás. Puesto que no sólo impli­
có la transferencia de una proporción fija de ciertos impuestos a los
tesoros locales, sino la propia entrega de su administración y recauda­
ción, así como la posibilidad -al menos en teoría- de que cada tesoro
departamental crease nuevas contribuciones y de que, en caso de tener
superávit, iniciase nuevos proyectos de inversión y de gasto, aunque en
campos pre-establecidos. De otro lado, el número de impuestos cuya
administración fue transferida, así como el de partidas de gasto, fue
también considerablemente mayor.
Iniciado un período de paz que, tras siete años de guerras, se pre­
sumía duradero, el Perú parecía, pues, ingresar también a una era de
descentralización, vista de pronto como el más eficaz factor redentor de
la historia de una república hasta entonces signada por la derrota; sig­
nificaba la “refundación” del orden político y la posibilidad de endere­
zar rumbos.
La historiografía sobre la descentralización
A pesar de las grandes esperanzas que los hombres de la posguerra
pusieron en el plan cacerista de descentralización fiscal, pocos esfuer­
zos ha realizado la historiografía nacional y extranjera en su estudio.
No deja de sorprender que un tema que apasionó tanto a los hombres
de su tiempo, haya merecido después tan poca reflexión. Probablemen­
te ello sea así por los pobres resultados que, se considera, tuvo. La volu­
minosa Historia de la República de Jorge Basadre le dedica un acápite
dentro de un capítulo de uno de sus muchos tomos; pero ninguna refe­
rencia encontramos en los varias veces reeditados manuales de historia
republicana de Julio Cotler y Ernesto Yepes del Castillo.10Tampoco las
historias regionales existentes dedican algún espacio a un tema que, al
menos sobre el papel, estaba llamado a impactar decisivamente en la
historia local."
En cualquier caso predomina en la escasa historiografía producida
sobre el tema, la opinión de que la descentralización fiscal fue un fra­
caso más o menos rotundo, temperamento que, calando en la opinión
de las gentes ilustradas que finalmente hacen la política oficial, ha ser­
vido para desacreditar proyectos descentralistas posteriores.
En sus Estudios económicos y financieros, publicado en 1895, José
Manuel Rodríguez alcanzó a pronunciarse acerca de la Ley de 1886,
pero más como un testigo de los acontecimientos, antes que como un
estudioso que gozase de una adecuada perspectiva temporal. Rodrí­
guez, quien fuera considerado un “distinguido cacerista”, inauguró la
visión negativa sobre la ley. Juzgó que ella había venido a complicar
más nuestro sistema impositivo, despojando al Estado central de auto­
ridad fiscal en un momento en que se requería una enérgica y centrali­
zada conducción. Pero el defecto principal de la ley era para este autor
su naturaleza híbrida:
Entregando a Juntas especiales el manejo e inversión de las rentas de cada
Departamento, se ha establecido un sistema de administración que no es la
unitaria ni la federal: para ser lo primero se requiere que todo el movi­
miento propulsor parta del seno de los poderes públicos y que todos los
efectos de ese movimiento vuelvan a estos como a su causa primera; para
lo segundo, sería necesario que cada sección departamental tenga la ini­
ciativa y la aplicación por medio de leyes autónomas de todo aquello que
contribuya a su incremento y prosperidad.12
Los párrafos finales de su obra, dedicada enteramente a sensibilizar
al lector en favor de la empresa de una profunda reforma fiscal salva­
dora de la nación, denunciaron las “cifras fantásticas” de los presupues­
tos departamentales, que jamás alcanzaron a cumplirse (ibid.). En los
Anales de la Hacienda Pública del Perú, que Rodríguez publicara con­
juntamente con Pedro Emilio Dancuart entre 1902 y 1921, responsabi­
lizó por el fracaso del proyecto de Cáceres a la falta de personal idóneo
en las provincias para la conducción de las finanzas y a que los presu­
puestos de los departamentos fueron aprobados en la más absoluta obs­
curidad.13 En suma: un proyecto por lo menos inoportuno, presentado
sin haber previsto si se contaría con los ingresos y el personal necesa­
rio para su ejecución. Un proyecto, además que no correspondía a una
nación donde la economía misma se encontraba muy centralizada. En
efecto, para Rodríguez la administración local de los recursos fiscales
resulta positiva ahí donde en medio de vastos territorios se desenvuel­
ve una población abundante y floreciente económicamente:
[...] pero de estas condiciones la única que tiene el Perú es la de territorio
extenso; por lo tanto la ley de descentralización fiscal por adelantarse a la
situación actual del país, tuvo que ser una planta exótica en tierra inaparente, destinada a perecer por agostamiento, después de haber absorvido
[s/c] estérilmente la escasa savia de la Nación y malgastado sus energías.14
Desde una perspectiva más comprometida con el espíritu descen­
tralista, Emilio Romero evaluó el proyecto de Cáceres en un trabajo pu­
blicado el año 1932. Romero, quien como la mayoría de los peruanos,
pensaba que en principio toda idea descentralista era buena, llegó a
calificar de “interesante ensayo en nuestra historia financiera” la refor­
ma de 1886. Pero criticó la forma como fue establecido el proyecto: sin
criterio “científico” y sin añadir la dimensión política a la fiscal:
Tal vez si la ley de descentralización se hubiera dado estableciendo las
rentas en forma científica y con el voto político de los departamentos; es
decir una descentralización fiscal y política, los resultados habrían sido
muy distintos. Se habría compulsado la opinión en cuanto al odioso im­
puesto personal, que bajo diversas formas ha perdurado en nuestra legis­
lación hasta el pasado año con el nombre de conscripción vial [...]15
Uno de los más graves errores desde el punto de vista “científico”
habría sido hacer descansar los ingresos departamentales en un impues­
to tan impopular y ominoso como la contribución personal: “[...] fue el
primer error que se cometió”, anotó Romero (ibid., p. 133). El impues­
to personal fue criticado también en su oportunidad por Rodríguez,
pero justo es hoy decir que *sin esta contribución, o cualquier otra que
alcanzase a la mayoría de la población campesina, difícilmente podría
haberse concebido una descentralización fiscal. La conquista de lo
“bueno” y moderno (la descentralización) debía pasar por lo “malo” y
arcaico (la capitación campesina).
En efecto, haciendo la salvedad de unas cuantas provincias, ubica­
das en la costa, la economía del país en la década de 1880 era funda­
mentalmente de tipo campesino aldeana. Donde la productividad de la
tierra era la correspondiente al arado de palo, se carecía de títulos de
propiedad, de inversión en infraestructura y donde la producción se
orientaba básicamente al consumo propio.
Para Romero, los tesoros departamentales habrían sido, además, re­
cargados abusivamente con partidas, como la de gendarmería, cuyo
sostenimiento correspondía, por lógica, al tesoro central.16 Es Romero,
precisamente, quien mejor representa la denuncia de “descentralismo
de oportunidad” para el experimento de la posguerra. Refiérese así al
“sentido oculto” de la ley; a sus “fines de desahogo centralista” y con­
cluye en que: “La ley de descentralización fiscal fue una medida favo­
rable más bien al centralismo fiscal” (pp. 135-136). Ello sería así en
tanto el tesoro central se habría quedado con los mejores impuestos y
los menores gastos, mientras habría dejado a los departamentos (en el
Perú suele decirse “las provincias”) los impuestos más odiosos, y en
consecuencia de más penosa y exigua recaudación, al lado de los gas­
tos más onerosos.
Los trabajos de tres historiadores profesionales posteriores (Basadre, Manrique y Chiaramonti) han significado el ingreso a una inter­
pretación de la descentralización de 1886. Vale decir que más allá de
críticas o elogios al proyecto, ambos trataron de esclarecer el significa­
do de dicha experiencia en la historia política del país.
Enmarcándola en el curso de la historia republicana del siglo xix,
Jorge Basadre la apreció como uno de los varios intentos (fallidos) por
descentralizar la nación: “En 1828 se había ensayado la centralización
semipolítica. La descentralización administrativa surgió en 1873. Aho­
ra se trataba de ir a la descentralización fiscal” (ob. cit. t. vi, p. 2791).
Además de hacer eco de los juicios anteriores de Rodríguez y Romero
acerca de lo dañino de haber apoyado los presupuestos departamenta­
les en la gabela de la contribución personal, Basadre, hombre -al igual
que Romero- de provincia, y por tanto sensible a los esfuerzos descentralizadores, criticó la poca autonomía dada a las Juntas Departamen­
tales:
Las juntas no fueron creadas para administrar sino para recaudar y para
vigilar. La administración continuó centralizada y los presupuestos depar­
tamentales se tramitaron junto con el Presupuesto nacional. Cada departa­
mento adquirió la autonomía de su pobreza (idem.)
Basadre trazó además una hipótesis (aun cuando guiada más por el
sentido común, que por el conocimiento histórico) respecto a la des­
centralización de la posguerra: ella habría obedecido a la debilidad del
Estado, en virtud de la derrota militar y la desorganización burocrática
y miseria fiscal, que fueron su consecuencia. La conclusión del autor
reposó en una premisa que recuerda las leyes de la física: cuando el Es­
tado se repliega, los poderes locales avanzan, ocupando el espacio
vacío; pero apenas el Estado logra superar su crisis, la descentralización
defacto llega a su fin. Sería así que luego que las Juntas Departamen­
tales lograran importantes avances autonomistas durante los años pos­
teriores a 1886, “Fortalecido el Estado a partir de 1895, empezaría
desde entonces la decadencia de la descentralización fiscal” (p. 2792).
Una reflexión aún más escéptica del espíritu descentralista peruano
puede hallarse en el trabajo, aun preliminar, de Gabriella Chiaramonti.17
Ella concluye en que las experiencias descentralistas hasta por lo me­
nos 1920: “nunca existieron en mi manera de ver: siempre se trató de
suplir las carencias del Estado, no de descentralizar funciones que antes
cumplía el Estado mismo”. Un ejemplo sería el ensayo de 1886, cuan­
do el Estado, ante su incapacidad de asumir tareas tan propias de él,
como la instrucción primaria, la atención sanitaria y la preparación de
las matrículas de contribuciones y su recaudación, trasladó estas labo­
res a las Juntas Departamentales.
Respecto al desenlace del proyecto de Cáceres, Chiaramonti esbo­
za una idea similar a la de Basadre, pero trasladada al terreno económi­
co fiscal. Una vez que el Estado, desde 1895, pudo obtener importan­
tes ingresos fiscales a partir de los derechos de exportación de bienes
como el azúcar, debilitó la experiencia descentralista.
Pero es que los programas de descentralización rara vez se hacen
por amor, antes por interés. Y la política es una cuestión de intereses.
En Basadre y Chiaramonti podemos advertir ese estilo de crítica fun­
dada por Emilio Romero: la censura a los descentralismos de oportuni­
dad. Hechos porque al Estado le convenían. Pero al ceder obligaciones,
¿no cedió también el Estado, derechos? Una respuesta a por qué la ex­
periencia cacerista -incluso mal nacida- no prosperó más allá, no llega
a cuajar en sus trabajos.
Nelson Manrique recogió también la idea de Basadre, pero dentro
de un análisis más detallado.18El Estado que cayó en crisis tras la gue­
rra con Chile, nos dice, fue aquel construido por la burguesía mercantil
limeña durante el período del guano. El vacío de poder fue entonces
ocupado por la clase terrateniente serrana, representada por militares
provenientes de familias de hacendados del interior, como un Miguel
Iglesias o un Andrés Cáceres. El militarismo de la posguerra (18831895): “[...] fue la más depurada expresión del caciquismo terratenien­
te” (ob. cit., p. 141) y el Partido Constitucional de Cáceres: “[...] la
única expresión verdaderamente órganica de los intereses de los terra­
tenientes serranos de la historia del Perú” (p. 183).
La descentralización fiscal habría sido parte del programa político
terrateniente serrano. Con ella, a la par que debilitaba al aparato central
del Estado, “les daba (a los terratenientes) el manejo directo del exce­
dente económico expoliado al campesinado” a través de la contribución
personal (p. 182). La última guerra civil del siglo xix -la que enfrentó
a Cáceres y Pierola- significó entonces para Manrique el conflicto en­
tre “los proyectos de fuerzas políticas que expresaban los intereses de
clases sociales distintas que, aunque compartían un espacio común en
el bloque de poder, tenían intereses claramente diferenciados [...]” (pp.
142-43). Pierola fue apoyado por los civilistas, y tras su triunfo en la
Guerra Civil de 1895 abolió la contribución personal y debilitó el pro­
grama de descentralización fiscal:
La supresión de la contribución personal, indisolublemente ligada a esta
útima medida (la d.f.), contribuyó al debilitamiento de los poderes locales,
incrementando la centralización estatal (pp. 143-44).
La Revolución de 1895 -concluye Manrique- puso entonces fin al
único momento en la historia peruana en que los terratenientes del inte­
rior controlaron el Estado.
Aun cuando sugestiva, la interpretación de Manrique -al revés de
la de Basadre- sobrevalora el real efecto descentralizador de la ley
de 1886. Tal como señaló Basadre, las Juntas Departamentales tenían
muy poca autonomía política y se hallaron fuertemente controladas por
el poder central. La contribución personal apenas pudo ser recaudada y
más bien sirvió para soliviantar los ánimos de los campesinos, desa­
fiando el orden gamonal. Mal pudo, pues, beneficiar, y en consecuen­
cia ser defendida, por la clase terrateniente del interior. El estudio del
debate parlamentario que precedió a la ley muestra todo lo contrario:
que los representantes serranos se opusieron a dicha gabela, ya que la
insurgencia campesina afectaría en primer lugar a los hacendados, quie­
nes a fin de cuentas eran los que abonaban ei impuesto de los colonos
instalados en sus predios.
El análisis de Manrique pasa también por alto que los civilistas,
expresión orgánica de los intereses de la burguesía mercantil limeña
(para usar el lenguaje del autor) apoyaron el proyecto cacerista de des­
centralización. Y no de manera episódica, sino reiterada y firme. El
autor señala que ellos “se auparon” al gobierno de Cáceres, conscien­
tes de su debilidad (p.142), pero tal explicación no resulta coherente
con el hecho inocultable que fue precisamente el civilismo quien en
1873, durante el gobierno de Manuel Pardo, introdujo el primer esfuer­
zo descentralizador. Así como que el diario El Comercio, vocero civi­
lista, defendió el proyecto de 1886, y que distinguidos civilistas en el
Congreso del mismo año, lo apoyaron sin reservas, y aun intentaron
radicalizarlo.
¿Quién defendió entonces los proyectos de descentralización? Y ¿a
quién benefició? ¿La clase terrateniente serrana, dispersa y segmentada,
cómo estaba, o el civilismo proburgués, que si bien mantenía sus prin­
cipales líderes en la capital y la región de la costa, tenía seguidores tam­
bién en las sociedades regionales del interior? Si Manrique representa
la primera opinión, Emilio Romero lo haría con la segunda (si hacemos
caso a su denuncia que la descentralización fue hecha para desahogar y
favorecer al Estado central a expensas de los recursos regionales).
La ley de 1886 y su debate
¿Cuál era la novedad de la ley de 1886 en la historia fiscal peruana? Bá­
sicamente la división de los ingresos y egresos fiscales en dos catego­
rías: generales y departamentales, y la entrega de esta última a organis­
mos descentralizados -las Juntas Departamentales-, aunque bajo una
fuerte tutela del Estado central. Esta tutela se manifestaba y ejercía a
través del hecho que las Juntas eran presididas en cada departamento
por el Prefecto, autoridad política nombrada por el Ejecutivo, y por el
hecho que los actos de las Juntas, entre los que se incluía la preparación
de sus presupuestos, estaban sujetos a la revisión y aprobación del
Ministerio de Hacienda, el Gobierno o el Congreso.
No poca discusión provocó la separación de las esferas de ingresos
y gastos generales y departamentales. La ley del 13 de noviembre con­
sideró finalmente esta división:
Ingresos generales
- Derechos de aduana y puerto19
- Timbres
- Arrendamientos y producto de los ferrocarriles nacionales
- Producto de correos
Ingresos departamentales
- Contribución personal
- Contribución de predios rústicos y urbanos, industrial y de pa­
tentes
- Impuesto de serenazgo
- Multas judiciales, salvo las que correspondieran a los litigantes
- Las herencias que correspondieran al fisco
- Impuesto a las herencias
- Producto del papel sellado
- Arrendamiento de las salinas que no tengan otro propietario, así
como el impuesto a las salinas de los particulares
- Producto de los bienes nacionales del departamento, excepto los
ferrocarriles
- Bienes de los conventos supresos
- Bienes mostrencos o sin dueño
- Impuesto de alcabala a la enajenación de bienes inmuebles
Cabe notar que los ingresos generales fueron robustecidos poco
después con la introducción (exitosa) de impuestos al consumo de bie­
nes de extendida demanda entre la población, como los alcoholes, el ta­
baco y el opio.
Aunque la critica que acostumbradamente se ha hecho a la Ley de
1886 fue haber dejado a los departamentos los impuestos más magros
y de difícil recaudación, oportuno es decir que esta clasificación se
ajustaba a los criterios de la ciencia fiscal de la época. Pero cierto es,
que en un país con las características económicas del Perú, el monto del
comercio exterior fácilmente superaba al del comercio interno, al me­
nos al de tipo monetario.20 Buena prueba de ello es el hecho que pro­
ducida la primera penuria fiscal de la República, en 1826, el impuesto
colonial que se reimplanta es el de la contribución indígena y no el de
las alcabalas, suprimido ese mismo año.21 Los derechos de aduana eran
entonces la más pingue entrada fiscal y, para emplear los términos de la
época: la más “saneada”, dado que su control era relativamente senci­
llo. Su fuerte concentración en el puerto de la capital de la República:
el Callao, y el hecho que de los 17 departamentos del país, únicamente
siete tuviesen litoral y en consecuencia puertos, obligaban a que la renta
de aduanas fuese un ingreso para el tesoro central.22Lo contrario hubie­
se significado retomar al régimen de aduanas interiores de la época
colonial, es decir, a la época de las alcabalas, cuando una mercancía
debía pagar repetidas veces el impuesto de internación, desarticulando
el mercado interno. Una propuesta alternativa, que surgió en el calor del
debate parlamentario, fue entregar a los tesoros departamentales un
porcentaje de la recaudación de aduanas, que sería distribuida entre
ellos (es decir, igual que en el proyecto anterior de Pardo). Pero este
añadido tenía el defecto de dejar en manos del poder central una herra­
mienta que traicionaba el ideal descentralista: la facultad de distribuir
ese monto entre los distintos tesoros. Se temió que los criterios para ello
fueran sobre todo políticos: premiar a los departamentos “leales” y cas­
tigar a los opositores.
Los ferrocarriles y el correo eran, por otra parte, sistemas naciona­
les, cuyo funcionamiento debía estar centralizado. Unicamente el caso
de los timbres podría ser discutible,23 pero su ingreso no era importante.
Los impuestos dejados a los tesoros departamentales parecen en
cambio generosos y variopintos. Algunos de ellos debían ser impuestos
propiamente municipales, como el serenazgo o la contribución de pre­
dios y patentes. Fijémonos que incluían los bienes nacionales y mos­
trencos, las salinas, la alcabala de bienes inmuebles, el papel sellado, el
impuesto a las herencias y sobre todo la contribución personal, que tan­
tas polémicas generaría luego. Pero en buena parte era así porque las
responsabilidades echadas sobre los hombros de los tesoros departa­
mentales serían también impresionantes.
En efecto, veamos el reparto de gastos entre las dos categorías con­
sideradas en la ley:
Gastos generales
- Sostenimiento de la marina, el ejército y la gendarmería
- Oficinas centrales del Ejecutivo: Ministerios, Tribunal de Cuentas
- Corte Suprema de Justicia
- Poder Legislativo
- Servicio de la deuda pública
- Ramo de correos
- Presupuesto eclesiástico
Los gastos departamentales fueron clasificados en obligatorios y
facultativos. Esto signficaba que estos segundos sólo podían atenderse
si se habían cubierto los primeros.
Gastos departamentales obligatorios
- Servicio administrativo del Departamento y sus policías
- Administración de justicia en primera y segunda instancia24
- Instrucción Primaria, en la parte que no puedan atenderla los
Concejos Provincial y distrital
- Servicio de la Guardia Civil en el Departamento
- Conservación de los caminos y puentes de carácter departamental
- Los que ocasione la recaudación de sus rentas y la defensa judi­
cial de los derechos departamentales
Gastos departamentales facultativos
- Instrucción media
- Beneficencia
- Construcción de nuevos caminos y puentes en el Departamento.
El “servicio administrativo” comprendía el funcionamiento de la
prefectura, las subprefecturas de las provincias y las gobernaciones en
los distritos, incluyendo los sueldos de estas autoridades (los gobema-
dores de los distritos carecían de sueldo) y fue uno de los rubros más
onerosos en los presupuestos departamentales, junto con el de la admi­
nistración de justicia y la fuerza de policía, como lo muestra el siguien­
te cuadro.
Cuadro 1
Organización de los Egresos Departamentales según
Presupuestos, años 1888 y 1892 (porcentajes)
Ramos
1888
1892
Cortes judiciales
Cuerpo de Policía
Prefecturas y Subprefecturas
Instrucción Primaria*
Instrucción Media*
Recaudación y defensa de los
ingresos departamentales
Tesorerías Departamentales
Beneficencia
Otros
27.5
26.5
14.8
7.3
5.1
24.5
23.6
12.9
10.5
5.2
9.0
3.7
2.5
1.9
5.7
3.2
2.9
4.9
* Lo destinado por las tesorerías departamentales a los servicios de Instrucción pri­
maria y media no era la única fuente de funcionamiento de estos servicios, sino
que complementaban los fondos entregados por los Concejos Provinciales y De­
partamentales asi como los derivados de las rentas propias de los establecimien­
tos educativos (sobre todo en el caso de los Colegios Secundarios, que impartían
la Instrucción media).
Fuente: Dancuart-Rodríguez, Anales de la Hacienda ..., t. xxn, p. 95.
No era muy clara la diferencia entre la gendarmería y la policía.
Hasta donde la entiendo la gendarmería funcionaba como una suerte de
policía rural: una fuerza móvil, capaz de trasladarse rápidamente a dis­
tintos puntos del territorio nacional.25 Fuerte crítica mereció que el ser­
vicio político -prefecturas y subprefecturas- fuese recostado en las ar­
cas departamentales. ¿ era el prefecto designado por el poder central y
estaba subordinado a él? ¿No eran los subprefectos nombrados a partir
de una tema propuesta por el prefecto? Por otro lado, el servicio judi­
cial era también un sistema nacional; como los ferrocarriles o el correo.
¿Por qué debía ser costeado por las finanzas locales? Otro tanto podría
decirse de la instrucción primaria y Secundaria, aunque en este caso
había antecedentes de ello en otros países. En cualquier caso, no cabe
duda que nunca en la historia independiente del Perú los servicios y la
administración pública fueron entregados con tanta largueza a los pode­
res locales. Aunque los sueldos y el funcionamiento de las oficinas eran
fijados por el poder central.
Organización y significado de la descentralización
La presentación de un conjunto de cuadros estadísticos permitirá mos­
trar los alcances de la descentralización fiscal de 1886 y reflexionar so­
bre su significado. El cuadro 1 ofrece una comparación entre los ingre­
sos presupuestos para el gobierno central y los tesoros departamentales,
entre los años 1887 y 1894:
Cuadro 2
Evolución de los presupuestos nacional y departamentales
1887-1894
Años
1887
1888
1889
1890
1891
1892
1893
1894
Total
Pto. Nac. (1)
8 091
8 091
6 639
6 639
6 728
7 105
7 942
7 307
837
837
881
881
022
131
841
563
58 546 993
Ptos. Dptales. (2)
1 829
1 964
2 218
2 275
2 315
2 633
3 403
2 975
% de 2/1
201
523
766
302
978
961
143
143
22.6
24.3
33.4
34.3
34.4
37.1
42.8
40.7
19 616 017
33.5
Fuente: Las fuentes de este y los demás cuadros son los Anales de la Hacienda Pú­
blica del Perú de Dancuart y Rodríguez, ya citado, y las Memorias de los Ministros
de Hacienda de los años pertinentes.
La distancia existente entre el presupuesto general y el total de los
presupuestos departamentales -una diferencia de tres a uno- comprue­
ba el enorme peso que en la economía nacional tendía el comercio exte­
rior (puesto que el presupuesto general se financiaba en más de un 50%
por los derechos de aduana), aunque cabe resaltar la tendencia ascen­
dente de los presupuestos departamentales.
Sin embargo, veamos ahora lo que fueron, ya no lo presupuesto,
sino las sumas efectivamente recaudadas:
Cuadro 3
Ingresos efectivos y porcentaje sobre los presupuestos
Nacionales y departamentales, 1887-1894
Años
Nacional
(2)
%
Dptales.
(1)
%
% de 2/1
1887
1888
1889*
1890*
1891
1892
1893
1894
5 024 249
6 042 942
6 957 349
8 232 294
7 684 361
7 912 795
6 894 357
5 246 351
62.1
74.7
104.8
124.0
114.2
111.4
86.8
77.5
642 530
1 076 651
1 514 547
1 956 016
n.d.
n.d.
1 947 317
n.d.
35.1
54.8
68.3
86.0
n.d.
n.d.
57.2
n.d.
12.8
17.8
21.8
23.8
n.d.
n.d.
28.2
n.d.
Prom.
6 749 337
94.4
1 427 376
60.3
21.5
* Para estos años comprende el año económico 1 de junio al 31 de mayo del año
siguiente.
El cuadro 3 muestra bien la distancia que, en cuanto a la descentra­
lización, hubo del proyecto a la realidad. Si en aquél la suma de los
tesoros departamentales representaba, en una tendencia además ascen­
dente, un tercio de los ingresos generales, vemos que efectivamente tal
proporción se redujo a poco más de una quinta parte. Lo que indica que
la recaudación de los ingresos departamentales fue inferior a la obteni­
da en los generales.
De cualquier manera puede observarse la tendencia positiva en los
ingresos departamentales efectivamente recaudados, que nos lleva a
contradecir la imagen difundida por la historiografía de un fracaso más
o menos rotundo. Esta fue la imagen presentada por el pierolismo que,
triunfante en la guerra civil contra Cáceres en 1895, blandió la bande­
ra del “fracaso” de la descentralización fiscal para justificar el retomo
al centralismo tradicional, hasta el punto de haber terminado obnubi­
lando a los historiadores posteriores.
Luego de los naturales titubeos iniciales, se nota a partir de 1889
una notable mejoría en la recaudación departamental, alcanzando en los
años siguientes cerca de dos millones de soles. El año 1890, por ejem­
plo, el índice de efectividad de la recaudación fue de 86%, acercándo­
se al promedio nacional de la era cacerista (1887- 1894). Eliminando el
resultado de 1887 -que correspondió a un momento en que las Juntas
Departamentales recién empezaron a constituirse- el promedio de efec­
tividad en la recaudación departamental mejora al 66.6%.
Si el tesoro central se financiaba sobre todo a partir de las aduanas,
los departamentales lo hacían a partir de la Contribución Personal,
como lo demuestra el cuadro 3:
Cuadro 4
Composición de los ingresos departamentales según Presupuestos
Ramos
1888
1889
1890
1891
1892
Contrib. Per.
Pred. Rústicos
Pred. Urbanos
Pat. e Indust.
Serenazgo
Papel Sellado
Alcabala de Enag.
Diversas rentas
Otros
50.0
11.8
7.8
9.9
3.6
5.9
2.9
0.5
7.6
45.4
10.1
7.3
9.2
3.2
5.9
3.2
0.5
15.2
40.5
9.5
7.0
10.0
2.9
5.9
3.0
4.0
17.2
39.6
9.6
7.3
10.3
2.8
5.9
4.1
4.3
16.1
37.1
7.6
6.3
9.1
2.5
5.2
3.7
11.2
17.3
La Contribución Personal era el rubro principal, pero su participa­
ción en los presupuestos tiene una tendencia decreciente, lo que era un
signo positivo de que los tesoros departamentales venían creando nue­
vas rentas (véase el ramo “Diversas rentas”) que fueran sustituyendo
dicha capitación. Llama la atención, no obstante, el deterioro de las
contribuciones de predios rústicos y urbanos, que gravaban la propie­
dad territorial. Lo que obedecía al sistema seguido para la confección
de las matrículas respectivas.26 La alcabala de enajenación afectaba las
transacciones de inmuebles y muestra también mejoría. El incremento
en el rubro de “Otros” ingresos tiene que ver sobre todo con los ingre­
sos de la Aduana fluvial de Iquitos, y en segundo lugar con una mejor
explotación de los bienes inmuebles del Estado. A partir de 1892 se
incluyó en el presupuesto general un subsidio para ciertos tesoros
departamentales, incluido también en el rubro “Otros”.
El fracaso de la contribución personal
La subsistencia de los tesoros departamentales reposaba en la recauda­
ción de la Contribución Personal en primer lugar, y en la de las otras
contribuciones (predios y patentes e industrias), en segundo. La prime­
ra era una capitación que gravaba a todos los habitantes varones entre
los 21 y 60 años con la suma de cuatro soles anuales en las provincias
de la costa y de dos, en las de la sierra (donde el jornal era menor). A
pesar de esta diferencia fue en los departamentos serranos donde el
peso de tal Contribución en los ingresos del tesoro fue mayor, alcan­
zando cerca del 70% en ciertos casos.27Sin propiedades agrarias moder­
nas donde estimar un ingreso líquido significativo, ni tráfico comercial
de consideración que diese importancia a la contribución de patentes e
industrias, departamentos como Amazonas o Huancavelica, permane­
cían, como en los siglos de la Colonia, limitados a una economía pas­
toril, incapaz de solventar siquiera el funcionamiento de una oficina de
gobierno local.
El relativo fracaso de los tesoros departamentales tuvo que ver con
la imposibilidad o incapacidad de las Juntas, de actualizar las matrícu­
las de contribuyentes, desorganizadas durante el apogeo del guano y los
años de guerra, así como de cobrar la Contribución Personal. No deja
de llamar la atención que esta Contribución, sucedánea del antiguo tri­
buto indígena, no pudiera ser levantada. ¿Por qué ese impuesto -inclu­
so con una suma que lo doblaba- pudo ser cobrado durante un régimen
colonial, durante 300 años por un gobierno centralizado, y no podía
serlo con una tasa rebajada, por un gobierno nacional, légitimo y bajo
un régimen descentralizado? Es decir: ¿por qué aquello que los campe­
sinos peruanos (a quienes afectaba esencialmente la contribución, aun­
que fuera general) pagaron duplicadamente al gobierno de los virreyes,
no lo querían alcanzar a la república criolla?
El cuadro 5 ofrece las cifras de la recaudación de la Contribución
Personal para los años en que ha podido obtenerse la información. Para
que pueda tenerse una idea de lo que ellas significan debe recordarse
que la suma presupuestada era de alrededor de un millón de soles. De
otro lado, debe advertirse que era frecuente el cobro de la Contribución
con retraso. Vale decir, que en 1890, por ejemplo, se cobraba todavía lo
correspondiente a los años anteriores. Pero estos cobros atrasados no
figuran en el cuadro, aunque sí en los anteriores sobre recaudación de
los tesoros departamentales.28
Cuadro 5
Recaudación de la Contribución Personal, 1887-1893
Años
Recaudación
% de lo Presupuesto
1887
1888
1889
1890
1893
144 901
421 810
170 858
292 707
97 103
13.2
42.9
17.0
31.7
Una primera respuesta a la pregunta antes planteada podría ser el
uso de la fuerza en la época colonial. Una segunda, cierta toma de con­
ciencia por parte de los campesinos respecto a lo que eran sus “dere­
chos” (lo que habría sido potenciado por la revolución de Ramón Cas­
tilla que abolió el tributo indígena “por estar bañado en la sangre y las
lágrimas de quienes lo pagan”): una tercera, por la crisis económica que
se vivía en la posguerra. Antes de evaluar estas posibilidades de res­
puesta, quiero advertir que no tiene por qué haber una explicación váli­
da para el conjunto del país, sino que en cada región pudo pesar una y
no otra, o combinarse de distinta manera.
De cualquier forma, creo que la primera respuesta resulta apenas
convincente. Durante la Colonia y hasta 1854, en que subsistió el tri­
buto, nunca hubo una fuerza policial en el campo. Aunque es cierto que
mecanismos más sutiles de control y represión social, como el poder de
la Iglesia y de los caciques indígenas habíase erosionado por obra del
propio liberalismo criollo.29 En cuanto a lo segundo, creo que la guerra
con Chile y la misma guerra civil que la sucedió obraron el efecto de
una revolución en la conciencia campesina. Ello sobre todo en regiones
como Ayacucho, Junin y Huancavelica, que fueron teatro de la cam­
paña de “resistencia” de Cáceres contra el ejército chileno. Durante una
guerra los roles sociales suelen verse alterados: los poderosos son
humillados por extranjeros, o pierden legitimidad por su actitud “cola­
boracionista”; u ocúltanse y piden ayuda a los débiles. Por su parte,
estos son alistados como soldados y después de la guerra permanecen
armados. Los “veteranos de guerra” han sido históricamente una fuer­
za disociadora en la sociedad rural.30 Esta era la reflexión comprensiva
que en 1888, respecto de la Contribución Personal, hacía el Visitador
fiscal Pedro Emilio Dancuart, luego de inspeccionar la tesorería depar­
tamental de Ayacucho:
La conducta levantada y patriótica de algunos de sus pueblos en la última
lucha por la patria y por sus instituciones tuvo a la vez el resultado de de­
jarlos armados y aguerridos, cuya circunstancia aprovechan, alegando sus
servicios prestados en ella y su actual pobreza para negarse a contribuir
hoy al sostenimiento del Estado con su óbolo de trabajo, como contribu­
yeron ayer a defenderlo con su sangre y todo género de sacrificios (Ana­
les... t. xvm, p. 359A).
Sin querer comprometer una opinión, terminaba añadiendo: “Al
Supremo Gobierno y a la Representación Nacional toca decidir sobre
este importante problema de vida o muerte para el Departamento de
Ayacucho” (idem.).
La tercera explicación resulta válida únicamente en regiones donde
el comercio había alcanzado un nivel importante en la vida campesina,
cual sena el caso, por ejemplo, de Junín (y creo que muy pocos más).
En este Departamento se sintió más agudamente que en otros la com­
pleta desvaloración del billete fiscal, que dejó en las manos de la pobla­
ción un instrumento de cambio que trocaba apenas al 15 por 1 respec­
to del sol de plata. Similar problema acontenció en el Cuzco, donde el
mercado estaba inundado por las monedas astilladas bolivianas.31 En
otras regiones la explicación puede ser descartada, puesto que la situa­
ción económica en el campo, en el marco de un régimen de autosubsistencia, hacia 1890 no era ni mejor ni peor que antes.
Una explicación adicional es la campaña política contra la Contri­
bución Personal llevada a cabo por los pierolistas en la época y que des­
embocaría en la Guerra Civil de 1895.32 Por ejemplo en Arequipa, cuna
de Pierola, el caudillo enemigo del régimen de Cáceres, el Visitador
fiscal reseñó en el mismo año 1888, que:
Algunas de las provincias de este Departamento sólo resisten al pago de
esta Contribución -la Personal- por el mal ejemplo de su capital, a donde
doloroso pero indispensable es decirlo, no existe otro motivo que el de
ciertas dañosas influencias, que se ejercitan en ciertos pueblos, no para
atraerlos al cumplimiento de la ley, sino para instigar a una punible resis­
tencia (iídem, p. 408A).
Un ejemplo opuesto fue el del Departamento de Puno, ubicado en
la frontera con Bolivia. Ahí la Contribución fue levantada con facili­
dad. El caso nos sirve para comprender la razón del fracaso en otras par­
tes del país. Escuchemos una vez más al Visitador Pedro E. Dancuart:
La facilidad en el cobro de la contribución personal se explica, pues, por
estas dos razones esenciales: Ira porque el hacendado paga por todos sus
colonos, cargando a estos el valor de su contribución; 2da por que conser­
vando la mayor parte de los terrenos que forman haciendas, el título de tie­
rras del Estado, influye en el indígena que los posee el temor de que se les
quite si no pagan el impuesto {ídem, p. 400 A).
Vale decir, ahí donde subsistía un orden social de “antiguo régi­
men”: grandes latifundios con gruesa población campesina, coexistien­
do al lado de comunidades indígenas que ocupaban tierras en un régi­
men legal precario (puesto que eran tierras públicas o “realengas”), la
capitación podía cobrarse. Un impuesto colonial para una sociedad
colonial. Pero Puno no era el Perú, ni aun toda la sierra peruana. La
ocupación y la guerra habían deteriorado la hegemonía terrateniente en
la mayor parte de ella. En consecuencia no existían interlocutores en la
sociedad rural que vinculen al Estado con la sociedad campesina. Los
terratenientes habían perdido preeminencia (aunque pudieran haberla
recuperado más tarde); los señores étnicos habían desparecido. Su lugar
comenzaba a ser ocupado por nuevos personajes: “tinterillos”33 o mili­
tares mestizos forjados en la experiencia bélica.34
La descentralización fiscal y el civilismo
El proyecto descentralista de Cáceres iba a hacerle un flaco favor a la
clase terrateniente serrana. El “regalito” de la Contribución Personal,
tenía que pagarlo ella, o tenía que cobrárselo a una población campesi­
na que tenía todavía las armas en la mano. Y esto no era una metáfora.
Por otro lado, el espacio que el proyecto daba a los miembros de la cla­
se terrateniente en las Juntas Departamentales, de poco les servía. De
una parte, porque las Juntas quedaban bajo el gobierno de los prefectos,
representantes del poder central; de otra, porque la administración
departamental tenía autonomía sólo para la administración y ejecución
de un presupuesto a fin de cuentas dictado por el Congreso. Cierto es
que la ley contemplaba una suerte de “premio” por los progresos en la
recaudación departamental. Si un departamento lograba que sus rentas
fiscales creciesen al punto de poder cumplir con holgura los gastos
obligatorios y facultativos indicados en la ley, podía comenzar a ejercer
un programa mas autónomo de inversión, aun cuando siempre bajo la
aprobación del Congreso. Pero ello resultaba ilusorio en la situación
fiscal que se vivía.
Si, como propuso Manrique, el proyecto descentralista fue diseña­
do para beneficio de la clase terrateniente serrana, el tiro salió real­
mente por la culata. Creo, más bien, que dicho proyecto fue obra del
propio civilismo, que incluso en medio de las tremendas horas de la
posguerra nunca perdió el liderazgo político en el país. Porque el civi­
lismo no era solamente un partido; antes: una actitud ideológica que
únicamente distinguía los colores de la “civilización” y la “barbarie”.
La descentralización fiscal fue un programa lanzado en alianza con un
grupo emergente en la sierra, representado por comerciantes, burócra­
tas y profesionales que esperaron detentar un espacio de poder en las
Juntas Departamentales.
Aunque hemos defendido en este trabajo que el término “fracaso”
resulta prematuro para calificar el proyecto de descentralización fiscal.
Poca duda cabe que desde el comienzo su marcha enfrentó dificultades.
Las Juntas no cumplían sus funciones, enfrentadas como solían estar
con el prefecto. Los impuestos no se recaudaban sino en unas dos ter­
ceras partes. La consecuencia de ello fue que el aparato del Estado pasó
a convertirse en la sociedad rural en una inmensa ficción. Ante la defec­
ción de los ingresos, los gastos tampoco podían cubrirse. El sistema
administrativo y los servicios educativos y de salud existían sobre el
papel, pero no sobre el terreno.
Un viajero que llegara al país y comenzara por observar el presu­
puesto nacional, clasificado con precisión en sus secciones general y
departamental, imaginaría que al recorrer el territorio encontraría tribu­
nales de justicia y colegios secundarios en cada capital departamental,
juzgados y escuelas primarias en cada cabeza de provincia; y en todas
partes, la autoridad del gobierno, los puestos policiales y los estableci­
mientos de salud. Pero al visitarlo palmo a palmo, nuestro viajero halla­
ría que toda esa belleza era sólo una ilusión. La corte judicial yacía
clausurada porque los jueces estaban impagos; la escuela no tenía
maestro, por lo mismo, ni el hospital, medicinas, y menos aún enfer­
mero. A duras penas encontraría al prefecto, haciendo de juez y comi­
sario al mismo tiempo y procurando cobrar los impuestos que al menos
permitiesen el pago de su salario y el de la media docena de policías
que lo apoyaban.
Nadie había, empero, para llenar el espacio vacío. La sociedad rural
estaba fragmentada en unidades sociales entre las que las preeminen­
cias estaban en crisis. Un mundo plano que se desenvolvía a través de
acuerdos particulares y pactos personales sin certidumbre de futuro.
Esta certidumbre la devolvió la revolución de Pierola de 1895. Su plan
de reforma significó el recorte de gruesas partidas de gasto y de ingre­
sos de los presupuestos departamentales. La administración política y
el servicio policial y judicial retornaron al tesoro central, quedando los
tesoros departamentales únicamente a cargo de los gastos de la propia
Junta departamental, los de instrucción y salud y el servicio de las obras
públicas (entendido básicamente como la mantención de puentes y
caminos).35 A cambio quedó abolida la Contribución Personal, cuya in­
fructuosa cobranza fue el cáncer que minó el régimen de Cáceres dcn-
tro de la población rural. Los presupuestos departamentales se reduje­
ron a representar sólo un exiguo 7 a 8% del presupuesto general. La
bandera del descentralismo fue arriada en nombre del pragmatismo. El
espíritu regenerador se había desvanecido, o escogía otros caminos.
Notas
1.
Este artículo forma parte del proyecto sobre Descentralización fiscal y re­
forma del Estado en el Perú, 1886-1899, auspiciado por el Instituto Fran­
cés de Estudios Andinos. Agradezco el apoyo de esta institución, así como
también la del Colegio de México y la Secretaría de Relaciones Exteriores
de México, en la etapa de formulación del proyecto.
2. Además existían tres “provincias litorales” (una cuarta perdióse en la gue­
rra con Chile): Callao, lea y Moquegua, que gozaban de un estatuto inter­
medio poco claro entre las provincias y los departamentos. lea y Moque­
gua se convertirían años después en departamentos.
3. Véase Claudio Véliz, La tradición centralista en América Latina.
Barcelona: Ariel, 1984.
4. Véase para el conjunto hispanoamericano el trabajo de Francois Xavier
Guerra, Modernidad e independencias. México: F.C.E., 1993.
5. Por el Tratado de Ancón del 20 de octubre de 1883, que puso fin a la gue­
rra del Pacífico, los territorios salitreros peruanos pasaron perpétuamente
a manos de Chile. Los yacimientos de guano fueron expropiados por Chile
hasta cobrarse la indemnización de guerra. Estos yacimientos serían luego
motivo de disputa entre esta nación y los acreedores de la abultada deuda
externa peruana.
6. Véase nuestro artículo “Modemizarce o descentralizar: la difícil disyunti­
va de las finanzas peruanas en la era del guano”. En Boletín del Instituto
Francés de Estudios Andinos. Lima 1996.
7. Respecto al episodio del guano, ya lo advirtió así Emilio Romero en su
Historia económica del Perú publicada en 1949 en Buenos Aires.
8. La alcabala colonial a la compra-venta de mercadería fue abolida por la
república en 1826.
9. La Dictadura de Piérola, iniciada en diciembre de 1879 y que se prolongó
hasta los inicios de 1881, abolió el programa de Pardo, su enemigo polí­
tico.
10. El capítulo vxiv de la Historia de la República del Perú de Basadre (Lima:
Editorial Universitaria, 10 ts, 1961-1963) está dedicado a “La descen­
tralización fiscal y la hacienda pública entre 1886 y 1890”, concediendo
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
cuatro páginas al tema. Julio Cotler, Clases, estado y nación en el Perú
(Lima: IEP, 5ta. ed. 1988). Ernesto Yepes del Castillo, Perú 1820-1920.
¿Un siglo de desarrollo capitalista en el Perú? (Lima: Signo, 1981, 2da.
ed.).
Como ejemplo puede citarse la Historia regional del Qosqo preparada en
tres volúmenes por José Tamayo Herrera bajo los auspicios de la Mu­
nicipalidad cuzqueña (Cuzco: 1992). En el tercer tomo, dedicado al perío­
do independiente, no se encuentra ninguna referencia al experimento de
descentralización fiscal.
José M. Rodríguez, Estudios económicos y financieros y ojeada sobre la
Hacienda pública del Perú y la necesidad de su reforma. Lima: Imprenta
Gil, 1895; p.498.
Dancuart y Rodríguez, op. cit., t. xxn, p. 62.
Pedro E. Dancuart y José M. Rodríguez, Anales de la Hacienda Pública
del Perú. Lima: 1902-1921, 24 ts.; t. xvn, p. 101.
Emilio Romero, El descentralismo. Lima: Tarea, 1987 (1932); p.136.
No acierta en ello Romero. Puesto que la partida de gendarmería, así como
la del gasto militar de las fuerzas acantonadas en el interior, no fue asumi­
da por los tesoros departamentales, sino por el tesoro central, como se verá
más adelante.
Gabriella Chiaramonti, “Entre autonomía y centralismo: apuntes sobre
Juntas Departamentales en Perú desde mediados del siglo xix al 1920”. En
Europa 1992.
Nelson Manrique Yawar Mayu. Sociedades terratenientes serranas 18801910. Lima: d e s c o - i f e a , 1988.
Se exceptuó la pequeña aduana fluvial del lago Titicaca, en el departa­
mento de Puno, fronterizo con Bolivia, cuyas rentas fluían, en virtud de
leyes anteriores, en favor de la municipalidad de Puno. Algo similar ocu­
rrió con ciertas entradas de la aduana de Iquitos, importante puerto fluvial
en el río Amazonas, a donde desembocaba el comercio con Brasil y el
Atlántico. Hasta comienzos del siglo xx la región de Iquitos tuvo cierto
régimen de extraterritorialidad (funcionaba otra tarifa de aduanas y de
régimen fiscal).
Esta es una afirmación meramente intuitiva, puesto que no existen esta­
dísticas respecto del comercio interior. Sin embargo, la misma carencia de
esta información es ya un indicador del escaso volumen del comercio
interno de tipo monetario en el Perú.
Situación distinta fue la de países más mercantilizados, como México,
donde el impuesto de alcabalas permaneció vigente hasta la segunda mitad
del siglo xix.
22. Fuera de los puertos de la costa, existían los del lago Titicaca, en Puno, y
el puerto fluvial de Iquitos. El primero servía para el comercio con
Bolivia, mientras el segundo recibía el tráfico del Brasil y el Atlántico.
Este último tenía un volumen comercial que alcanzó a ser importante
durante ciertas épocas. El ingreso de la aduana de Puno fue dejado en
manos del Concejo Provincial de dicha ciudad; el de Iquitos, para el teso­
ro del departamento de Loreto.
23. El timbre era un pago que se hacía para certificar contratos de diversa
índole (préstamos, hipotecas) antes las autoridades públicas. Fue introdu­
cido en la década de 1860 durante el ministerio de Manuel Pardo.
24. Los juzgados de primera instancia debían funcionar en cada capital de pro­
vincia. El de segunda instancia venía a ser la llamada Corte Superior, que
en principio debía funcionar en cada capital de departamento, de modo
que su “distrito judicial” coincidiese con el territorio del departamento.
Pero la pobreza de recursos y litigios había llevado a que el distrito judi­
cial abarcase a veces más de un departamento. Esto es a que hubiese
menos Cortes Superiores que Departamentos. Por ello el sostenimiento de
la Corte debía ser repartido entre todos los departamentos comprendidos
en el distrito judicial, de acuerdo al volumen demográfico de cada uno de
ellos.
25. Como entre los congresistas de la legislatura ordinaria de 1886 tampoco
era clara la diferencia, la Comisión Principal de Hacienda, al dictaminar
sobre el proyecto de descentralización, señaló: “La Gendarmería constitu­
ye una fuerza militar organizada para resguardo del orden público y es por
esta causa suceptible de movilizarse fuera del departamento y para res­
ponder á la misma su pie de fuerza se modifica frecuentemente; [...]”
(Diario de Debates, Diputados, 1886, p.79).
26. El Ministro de Hacienda Eulogio Delgado manifestó en su Memoria del
año 1890, con relación a estas contribuciones, lo siguiente: “Hay provin­
cias en que no se han actuado las nuevas matrículas todavía, y en la gene­
ralidad, los productos no son los que debieran, porque encargados de hacer
las acotaciones, los mayores contribuyentes del lugar, resulta que está en
la conveniencia de éstos disminuir las avaluaciones lo más posible para
pagar ellos menos de lo que igualmente les corresponde. De aquí provie­
ne el absurdo de que el rendimiento de estas contribuciones en todos los
departamentos solamente lleguen a casi otro tanto de los de Lima y Callao;
absurdo tangible si se aprecia el valor de las propiedades y el producto de
las industrias en todo el territorio de la República.”
27. Tomemos como ilustración los presupuestos departamentales de 1890. La
Contribución Personal en Huancavelica representaba el 68.6 por ciento de
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sus ingresos; el 69.6 por ciento en Cuzco; el 80.5 en Puno; el 67.1 en
Ancash.
La liquidación de los presupuestos departamentales especificaban la
recaudación por ramos, pero lo cobrado por “servicio de presupuesto de
años anteriores” iba en globo, sin pormenorizar. Es por eso que no es posi­
ble averiguar cuánto de lo recaudado por años atrasados corresponde a la
Contribución Personal.
Acerca de la embestida liberal contra la Iglesia, véase Pilar García Jordán,
Iglesia y poder en el Perú contemporáneo, 1821-1919. Cuzco, 1992.
Véase sobre ello Florencia Mallon, “Coaliciones nacionalistas y antiesta­
tales en la Guerra del Pacífico: Junín y Cajamarca, 1879-1902”. En Steve
Stem, (ed.), Resistencia, rebelión y conciencia campesina en los Andes,
siglos x v i i i - x x . Lima: 1990. Así como su reciente Peasant and Nation. The
Making o f Postcolonial México and Perú. Berkeley 1995.
Véase el Informe de la Visita Fiscal de Dancuart antes citado. En Anales
de ... t. xvm.
Sobre las luchas entre pierolistas y caceristas en las sociedades provincia­
les, véase el libro de Patrick Husson, De la guerra a la rebelión. Huanta
1826-1896. Cuzco: 1992.
El término “tinterillo” designa a una suerte de abogados informales, que
usaban mucha tinta para sus reclamos y quehaceres, de donde les viene el
nombre.
Véase Florencia Mallon. Peasants and Nation....
La exitosa implantación de los estancos de alcoholes, tabaco y opio,
durante el gobierno de Cáceres, dotó al tesoro central de los recursos nece­
sarios para asumir esas partidas.