NOTAS PARA EL ESTUDIO DEL RÉGIMEN DE INTENDENCIAS Y SUBDELEGACIONES EN LA AMÉRICA CENTRAL1 Rafael Diego Fernández María Pilar Gutiérrez Lorenzo En el Reyno de Guatemala… han de continuar las Intendencias de San Salvador, Comayagua, Nicaragua, y Chiapa, y la del distrito de su Capital estará unida á aquella Presidencia, gozando todas por ahora los sueldos que en la actualidad disfrutan.2 El territorio del Estado se compone de los que antes comprendían la Intendencia de S. Salvador, y la Alcaldía Mayor de Sonsonate…3 I. Presentación Ahora que con motivo de la celebración del inicio de los procesos constitucionales en Iberoamérica han proliferado los congresos dedicados al tema, tanto por lo que respecta a la Constitución de Cádiz de 1812 como, para el caso mexicano, la Constitución de Apatzingán de 1814, han surgido las primeras llamadas de atención en el sentido de que dichos procesos legislativos y los resultantes cuerpos normativos no se pueden apreciar ni comprender cabalmente si no es en el contexto político y jurídico de las reformas borbónicas, principalmente de la promulgación de las Ordenanzas de Intendentes de 1782 para el Río de la Plata y de 1786 para la Nueva España.4 A fines de la primera década de este nuevo milenio, un grupo de investigadores reunido en el Colegio de Michoacán coincidió en la apremiante necesidad de abordar el tema de subdelegados y subdelegaciones para poder dar así un paso más allá del que había llegado la historiografía sobre el tema de las intendencias, la cual se centraba exclusivamente en la figura de los intendentes, dando por resultado biografías más o menos amplias sobre estos individuos, resaltando –como era de esperar– su desempeño al frente de la correspondiente intendencia, y poniendo el énfasis, por lo general, en las obras públicas o de policía realizadas durante su gestión. Revista ANAQUELES 1 Nueva época 5 Esta perspectiva historiográfica, centrada en los propios intendentes y en la capital de la intendencia, dejaban por completo al margen la historia particular del resto de las intendencias –es decir el grupo de subdelegaciones en que se encontraba dividida–, así como ignoraba a los oficiales responsables de las mismas –los subdelegados y sus tenientes– y, por tanto, los procesos político-jurídicos y socioeconómicos particulares que se vivieron en estos nuevos escenarios en unos años tan dinámicos y tan trascendentales para comprender no solo el tránsito del modelo austriaco de gobierno al borbónico, sino de este al nuevo modelo constitucional. Conscientes de la enorme variedad de situaciones por las que atravesó el proceso de implantación del régimen de intendencias en la América hispana y Filipinas, el grupo mencionado acordó conformar una red de investigadores lo más amplia y completa posible para dar cuenta de cómo fue que se vivió el proceso en cuestión a lo largo y ancho de las posesiones trasatlánticas de la monarquía hispana, y de esa manera fue como a principios de 2011 se constituyó de manera formal la Red de Estudios del Régimen de Subdelegaciones en la América Borbónica (RERSAB),5 que a la fecha reúne a 6 Revista ANAQUELES 1 Nueva época una treintena de investigadores que estudian el tema para el caso de las diversas regiones de la Nueva España, la América Central a partir del caso salvadoreño, así como los virreinatos de Perú y Río de la Plata –provenientes algunos de ellos de España, Francia y Alemania–. Los integrantes de RERSAB consideramos una oportunidad espléndida la de presentar oficialmente nuestro proyecto en el primer número de una publicación a la que le deseamos larga vida, entre otros motivos por el hecho de publicarse precisamente en El Salvador, que en su momento fuera una de las piezas fundamentales del nuevo aparato de gobierno borbónico en la región, con la intención no solo de dar a conocer esta propuesta, sino principalmente para despertar el interés en el tema y, en la medida de lo posible, animar a los interesados a unirse al grupo. Con este propósito, a continuación ofrecemos un repaso historiográfico panorámico tanto sobre el tema de las intendencias como sobre las subdelegaciones. II. Estado de la cuestión Quisiéramos comenzar este apartado con la siguiente reflexión: Es de reconocer, sin embargo, que con el régimen de las intendencias cesaron o se redujeron mucho casi todos los grandes abusos cometidos antes por los corregidores y alcaldes mayores: los repartimientos en gran escala, el monopolio mercantil y la tiránica intervención en la vida de las comunidades indígenas.6 Se trata de una cita tomada del estudio realizado conjuntamente por Silvio Zavala y José Miranda que, como bien saben los estudiosos de las instituciones coloniales, son dos de las más reconocidas autoridades sobre el tema. Se podría pensar tras una primera lectura que se trata de una simple aseveración, sin embargo, consideramos, resume de manera precisa la grave problemática que supuso para la monarquía hispana el gobierno de los pueblos de indios, no solo en la Nueva España sino en todas sus posesiones americanas. Así pues, este comentario nos presenta la esencia de lo que resultó ser el modelo que se instrumentó para controlar y gobernar la república de indios. Lo primero que se advierte es que dividen a la institución de gobierno indígena en dos etapas: una correspondiente a los corregidores y alcaldes mayores; la otra, a los intendentes y subdelegados. En cuanto a resultados, el balance de la primera etapa resulta ser un total fracaso pues acabó siendo reconocida, aún por las propias autoridades españolas, por los grandes vicios y abusos que representó en detrimen- to de los indios a quienes supuestamente tendría que haber beneficiado. Y ello debido a la utilización de tres prácticas: los repartimientos en gran escala, el monopolio mercantil y la tiránica intervención en la vida de las comunidades indígenas. Frente a este sombrío panorama plagado de grandes abusos cometidos por corregidores y alcaldes mayores, la opinión de Zavala y Miranda, expertos conocedores de las instituciones coloniales, es que en una segunda etapa, con el sistema de intendencias y el régimen de subdelegaciones, las arbitrariedades cometidas por los funcionarios “cesaron o se redujeron mucho”. Esta contundente afirmación, realizada a mediados de la década de 1950, tendría que haber sido por sí sola motivo suficiente para la proliferación de trabajos monográficos sobre las subdelegaciones. En ellos se nos tendría que haber mostrado cómo esta versión ilustrada de los corregimientos y alcaldías mayores pudo acabar de manera casi milagrosa con una explotación indígena de casi dos siglos de arraigo; esfuerzo que hubiera sido continuado con otros estudios para indagar en la documentación cómo se desarticuló la amplia red de intereses tejida a ambos lados del Atlántico sobre la que se había sustentado dicha corrupción durante tantos años. Revista ANAQUELES 1 Nueva época 7 Si bien es cierto que desde que Zavala y Miranda publicaron este trabajo, han aparecido un significativo número de estudios en torno a las intendencias –algunos de ellos de gran valía, como se verá más adelante–, también lo es que los estudios monográficos sobre el tema de las subdelegaciones brillan por su ausencia en el horizonte historiográfico, realidad que, en buena medida, resta consistencia a las conclusiones a las que llegan los trabajos que abordan las intendencias en general o realizan estudios de caso sobre esta institución. ¿Cómo funcionaron las nuevas instituciones de las intendencias y subdelegaciones? Según la explicación dada por Zavala y Miranda en su obra Instituciones indígenas en la Colonia, es en el año 1786, cuando por fin las alcaldías mayores y los corregimientos fueron suprimidos para el área novohispana, y en su lugar se estableció una nueva organización, distrital o provincial, que tuvo como pivotes las intendencias; al frente de estas grandes regiones, y en lugar de algunos gobernadores, corregidores o alcaldes mayores, se nombraron doce intendentes, dejándose la gobernación de los distritos indígenas –los partidos regidos por una cabecera– en que antes había habido corregidores o alcaldes 8 Revista ANAQUELES 1 Nueva época mayores, o tenientes de estos, a los subdelegados de los intendentes, conocidos también como jueces españoles de los pueblos –cabeceras– de indios. Aclaran que a los intendentes se les fijó un sueldo suficiente, no así a los subdelegados, a quienes se les señaló como retribución el cinco por ciento de los tributos recaudados y los derechos de justicia, retribución que en la mayoría de los distritos no bastaba para cubrir las necesidades de sus titulares, lo que les lleva a sostener que: [...] en lo que respecta a la gobernación de los indios el cambio no fue tan grande como algunos creen, pues las subdelegaciones serían en la práctica casi lo mismo que los corregimientos o los tenientazgos, por continuar en pie la cuestión que viciaba el antiguo dispositivo distrital. Los antiguos males quisieron curarse prohibiendo los repartimientos; pero como a los delegados se les señaló una retribución insuficiente, encontráronse ante la misma disyuntiva de los corregidores, o completaban sus ingresos por medios irregulares o arrastraban una vida miserable, decidiéndose casi todos por lo primero. Y por el mismo motivo –la retribución insuficiente–, viose la administración en la imposibilidad de contar con los funcionarios probos e idóneos que preciaba (sic, por precisaba) para su mejoramiento. Tuvieron, por lo tanto, que seguir al frente de los distritos indígenas individuos “ignorantes y pobres” –como dice Revillagigedo–, desconocedores sitiva el otro, pues resultan tan radicalmente opuestas que no dan lugar a suponer que ambas fueran externadas por la misma persona, pues no resulta lógico decir que algo reprodujo los mismos problemas que su antecesor y que, sin embargo, las cosas mejoraron notablemente. Identificar al autor de cada una de las posturas, en torno al papel que desempeñaron los subdelegados en el régimen de intendencias, No obstante, y pese a la negativa no ofrece mayor dificultad dado opinión vertida sobre los subdele- que José Miranda, un par de años gados, a renglón seguido se inserta atrás, había publicado el que sin el párrafo citado previamente, en el duda es su trabajo más reconocido que se sostiene de manera categóri- y citado: Las ideas y las instituciones ca, como ya se advirtió, que aun así políticas mexicanas, obra en que soslos males y abusos provocados por tenía que, en general, el nuevo récorregidores y alcaldes mayores ce- gimen político-administrativo solo saron o se redujeron mucho cuando produjo algunos de los resultados fueron remplazados por intendentes que se esperaban de él, dado que en gran parte el mecanismo provincial, y subdelegados. Una posible explicación para en- la institución de los intendentes, sí tender estas dos visiones tan contra- había dado buenos resultados pues puestas que los autores nos presen- estos funcionarios se condujeron tan a renglón seguido –por un lado con gran probidad y en lo que pulas subdelegaciones vinieron a ser dieron, sanearon y ordenaron la adprácticamente lo mismo que los co- ministración y secundaron con enrregimientos, con los mismos vicios tusiasmo la política reformadora de y abusos; por el otro, aun así, los ma- la Corona. Sin embargo el mecanisles y abusos prácticamente cesaron o mo distrital, los subdelegados, no se redujeron mucho– es que la visión había respondido en lo absoluto, ya negativa la tenía uno de ellos y la po- que padeció los mismos vicios que los más del derecho y las leyes por las que habían de juzgar, y que por estar “reducidos a una mísera constitución” y tener que depender de varios modos de los vecinos de sus pueblos, “no podían proceder con la libertad y entereza que se necesitaba para administrar justicia con imparcialidad y rectitud”. Realidad esta que descorazonaba al referido virrey y le llevaba a declarar que, ante la imposibilidad, por él sentada, de que la hacienda real pudiera sufragar los sueldos de los subdelegados, habría que permitir de nuevo los repartimientos, a pesar de considerarlos usurarios e injustos.7 Revista ANAQUELES 1 Nueva época 9 la de los corregidores, la institución que habían venido a reemplazar.8 Por desgracia, la visión negativa de Miranda ha prevalecido de manera avasalladora en la historiografía sobre el tema, y así –influido seguramente por su tesis–, cinco años más tarde, en 1959, Luis Navarro García, pionero en el estudio del régimen de intendencias, petrificó esta imagen al calificar a los subdelegados como los pies de barro del sistema de intendencias, sosteniendo que: Como toda concepción humana, imperfecta, la Intendencia llevaba cobijado en su seno el principio de su propia destrucción. El fallo de las Subdelegaciones venía a ser los pies de barro del gigantesco cuerpo administrativo creado por Gálvez.9 Este autor llegó a la conclusión de que era igualmente arriesgado dejar en manos de un individuo sin preparación alguna la administración de justicia de los pueblos de indios, como su escasa retribución; de ahí que señalara que la pequeñez de sus emolumentos no atraería a personas de la categoría de los antiguos alcaldes mayores y corregidores, además de que la misma cortedad de los ingresos hacía que los subdelegados procurasen volver a realizar los repartimientos que se querían evitar.10 Como bien se aprecia, Navarro García radicalizó la tesis de Miranda 10 Revista ANAQUELES 1 Nueva época al considerar a los subdelegados aún más indignos del papel que habían representado corregidores y alcaldes mayores. Llama la atención que, pese a los avances logrados en estos cincuenta años, Navarro siga manteniendo la misma postura sobre el papel que desempeñaron los subdelegados en el sistema de intendencias.11 Siguiendo a este autor y apoyado en su tesis, en 1989 Guillermo Céspedes del Castillo afirmó que, en términos generales, los intendentes respondieron bien a la confianza que en ellos se depositó y al cuidado con que fueron seleccionados, e identificó dos etapas en cuanto a la calidad de sus titulares: una anterior al reinado de Carlos IV, en donde prevaleció un alto nivel de preparación, y una segunda donde los nombramientos respondieron a recompensas de servicios anteriores o, lo que es peor, al mero favoritismo. Advierte que para opinar sobre su eficacia debe tenerse en cuenta la desmesurada carga de obligaciones que se echó sobre ellos y que su efectividad estuvo en razón inversa a la distancia de la ciudad donde residían, ya que ahí solían ser buenos administradores y jueces municipales, pero menos efectivos en aquellas partes de sus distritos más alejadas de la cabecera y peor comunicadas con ella; eso se debió en parte, explica, a que rara vez dispusieron de tiempo y medios económicos para efectuar los viajes de inspección que las ordenanzas les encomendaban, pero sobre todo al problema que casi siempre fueron los subdelegados verdaderos pies de barro del sistema de intendencias...12 A lo cual añade que, suprimidos los corregidores y alcaldes mayores, no resultaría nada fácil encontrar –ya que se precisaban muchos– subdelegados competentes y a la vez honestos, además de la imposibilidad de dotarlos de sueldos adecuados debido a que los recursos fiscales no eran suficientes, lo que supuso que muchos puestos de subdelegados quedaran vacantes por falta de buenos candidatos, o bien se proveyeran con antiguos corregidores o gentes del mismo jaez, con lo que solo cambiaba el nombre y se conservaba el viejo estilo (...). El matiz introducido ahora por Céspedes del Castillo es que los subdelegados no eran otros que los antiguos corregidores... o gentes del mismo jaez y no ya inferiores a ellos, como propuso Navarro García. Concluye la idea sosteniendo que aunque en algunas regiones mejoró la administración con el régimen de subdelegaciones –según lo demostrado por E. O. Acevedo para la región del Alto Perú–, especialmente nos dice “se tiene la impresión de que todos los esfuerzos no bastaron para mejorar la administración provincial en sus niveles inferiores.”13 En relación a la etapa de las reformas borbónicas en la Nueva España, momento en que las nuevas instituciones entran en vigor, contamos –siguiendo el orden de aparición de sus obras en español– con los trabajos de David Brading,14 Ricardo Rees Jones15 y Horst Piestschmann,16 siendo hasta el día los más citados, pues siguen constituyendo el punto de partida de nuevos estudios, a los que habría que añadir los trabajos de Áurea Commons,17 Iván Franco,18 Claudia Guarisco19 y Carlos Juárez.20 De los primeramente citados tenemos que Brading, autor dedicado a estudiar la recuperación del control metropolitano de las instituciones novohispanas, en lo que llamó “revolución en el gobierno”, opina que cuando los alcaldes mayores en funciones terminaban su mandato, generalmente eran sustituidos por subdelegados de la primera categoría. Estos eran responsables tanto del gobierno como de los tributos de toda la alcaldía mayor, y cuando la superficie a administrar era demasiado extensa se auxiliaban de funcionarios llamados lugartenientes, que ellos mismos nombraban, para hacerse cargo de los distritos subordinados. Agrega que, cuando en Revista ANAQUELES 1 Nueva época 11 María Khan, Jardín salvaje, óleo sobre tela. Colección Nacional de Artes Visuales de El Salvador 1791 la Audiencia de México declaró nombre respecto a los corregidores y esta práctica contraria a las ordenan- alcaldes mayores. Por su parte, Rees Jones considezas de intendentes: ra que para auxiliarles en el desem(…) el subdelegado se había convertido en peño de sus amplias funciones, los un alcalde mayor con nombre distinto. Y intendentes contaron también con en realidad, este era el caso en la mayoría la asistencia de unos “funcionarios de los lugares. La decisión de la Junta de que no se empleara a los alcaldes subalternos” llamados subdelegaordinarios para la recaudación de tributos dos.22 Expuso en su trabajo cómo, dejó toda la responsabilidad en manos de los subdelegados.21 para el caso de las intendencias correspondientes a la jurisdicción de la Vemos así que este autor viene a Audiencia de México, las autoridacoincidir con Céspedes del Castillo des centrales boicotearon gran parte en cuanto a que la creación de sub- de la actuación de los intendentes, delegados solo supuso un cambio de práctica que autores posteriores re12 Revista ANAQUELES 1 Nueva época toman de su trabajo, y así citan el caso de Puebla, donde los subdelegados despachaban directamente con el virrey o los oidores de la Audiencia de México, esquivando la autoridad del intendente Manuel de Flon, funcionario, por otra parte, de gran carácter. Según explica Pietschmann, este procedimiento derivaba de la indefinición que la legislación presentaba para la institución, y se manifestaba en la merma de autoridad y poder de los intendentes en el ámbito de la administración de justicia en sus correspondientes provincias, de ahí que diera lugar “a que en varias ocasiones hubiera diferencias y enfrentamientos entre intendentes y subdelegados o, en su caso, entre los alcaldes mayores que aún quedaban, por saber si la autoridad sobre los jueces aún estaba en manos de estos o en la de los intendentes”.23 Un novedoso enfoque sobre los subdelegados, que los aleja de las actividades económicas ilícitas con las que tradicionalmente se les asocia, lo aportan los trabajos de Francisco Javier Delgado Aguilar para Aguascalientes24 y Silke Hensel, quien para Oaxaca ve a estos funcionarios locales como mediadores del poder del rey.25 A los anteriores trabajos centrados en el ámbito novohispano habría que añadir los de María de los Án- geles Gálvez,26 Águeda Jiménez27 y Carmen Castañeda28 para la jurisdicción correspondiente a la Audiencia de la Nueva Galicia, con información valiosa tanto para el estudio de las intendencias como de las subdelegaciones. Dado el raquítico panorama historiográfico con el que contamos para la Nueva España, se hace necesario recurrir a las aportaciones ofrecidas para otros espacios geográficos: para la América Meridional cabe citar el trabajo de Fisher titulado El Perú borbónico, ya que se trata de una obra de gran calidad donde el autor sostiene que la consecuencia inevitable del fracaso en dotar a los subdelegados de un salario fue que estos siguieron dependiendo de honorarios, comisiones y ganancias ilegales para su manutención, y de ahí la incapacidad del gobierno metropolitano de enfrentar el problema de brindar una administración honesta, eficiente y progresista a nivel local.29 Para Lynch, aunque la Ordenanza de Intendentes no trató los problemas específicos de las encomiendas, la mita y las misiones, intentó abordar el problema general de la administración de los indios remplazando a los viejos funcionarios, de modo que para cada poblado indígena donde hubo un corregidor se nombró un subdelegado cuyos deberes eran administrar justicia, manRevista ANAQUELES 1 Nueva época 13