boletin del presupuesto

IMPORTANTES CONSIDERACIONES SOBRE EL PRESUPUESTO 2016 Y SU MONTO
El proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2016 asciende a un total de
Q72,430 millones, que se gastarían en funcionamiento (Q46,664 millones), inversión (Q13,316 millones) y en servir la
deuda pública (Q12,449 millones), y cuyas fuentes de ingresos provendrán de ingresos tributarios (Q54,556 millones),
colocaciones de bonos (Q11,060 millones), desembolsos de préstamos (Q3,046 millones) y otros ingresos (Q3,768
millones).
Aunque resulta positivo que el presupuesto para 2016 se haya basado en estimaciones de un escenario
macroeconómico moderado, y que dentro del mismo se haya incluido el costo de la política monetaria, el mismo
incorpora un desequilibrio fiscal (y un consiguiente endeudamiento público) estructural que se ve agravado por
problemas coyunturales de iliquidez provenientes de una recaudación ineficiente, así como por el continuo y desmedido
aumento de los gastos corrientes del Estado (incluyendo los incrementos salariales contenidos en los pactos colectivos
de algunos ministerios y del propio Congreso de la República).
Tomando en cuenta lo anterior, la Alianza Técnica de Apoyo al Legislativo –ATAL- presenta los principales resultados del
análisis realizado al referido proyecto de Presupuesto.
1. El proyecto plantea un incremento de 8% en la recaudación tributaria, el cual es superior al crecimiento de la
economía y al crecimiento de la recaudación de los últimos 5 años, por lo que no se considera realista.
2. Se requiere de un esfuerzo concreto para fortalecer los ingresos tributarios del Estado, incluyendo cambios en la
estructura de gobernanza de la SAT, así como mejoras en la gestión de la institución, especialmente en aspectos
de capacidad informática, recursos humanos, y gestión de riesgos. Adicionalmente, fortalecer los controles
administrativos en las aduanas, además de agilizar allí el despacho, reducir la discrecionalidad del personal y
promover la transparencia.
3. Se razonable esperar que la recaudación crezca en 2016 entre 5% y 6% (en función de una tasa esperada de
inflación y del crecimiento real de la economía), por lo que podría alcanzar unos Q53,400 millones, estimación
que, aunque razonable (en tanto la administración tributaria no se siga debilitando), resulta unos Q1,100
millones menor a la estimación consignada en el proyecto de presupuesto.
4. A partir de esa estimación de ingresos, es posible determinar un techo presupuestario que pueda ser compatible
con la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica. El escenario ideal de largo plazo de eliminar el
déficit fiscal debe iniciar con una reducción gradual del mismo. De esa cuenta se recomienda reducir dicho
déficit fiscal en alrededor de Q900 millones respecto de lo planteado en el referido proyecto. Con dicho ajuste,
el techo razonable recomendado para el presupuesto alcanzaría los Q70,374 millones.
5. De no reducirse el déficit fiscal de lo previsto en el proyecto de presupuesto, éste volvería a ser similar (1.9% del
PIB) al de los dos años previos, lo que significa que, de nuevo, se pospondría su proceso de corrección, lo cual
impedirá el retorno a los déficit menores al 1.6% del PIB que fueron la norma en Guatemala antes de la recesión
mundial de 2008-09.
6. El déficit previsto genera la necesidad de que el Estado contraiga nueva deuda, que para 2016 está previsto se
cubra principalmente con emisión de bonos (Q11.060 millones), debido a que el Organismo Ejecutivo no ha
logrado negociar préstamos de apoyo sectorial. Ello entraña el riesgo de condiciones financieras menos
favorables que las de los préstamos con organismos internacionales. Para minimizar dicho riesgo, se sugiere
que, de resultar inevitable la colocación de bonos, una proporción del cupo de bonos pueda emitirse en los
mercados internacionales y otra proporción de dicho cupo –equivalente a unos US$500 millones- se postergue
mientras se gestiona el desembolso de préstamos en proceso de negociación con el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo.
MODIFICACIONES SUGERIDAS EL TECHO PRESUPUESTARIO
para 2016 en millones de Q
Proyecto
Modificaciones
Presupuesto
sugeridas
Total Ingresos
57,947
56,791
Ingresos tributarios
Otros ingresos
Total Financiamiento
Déficit presupuestario
Amortización de deuda
TECHO PRESUPUESTARIO
Déficit fiscal como % del PIB
54,556
53,400
3,391
3,391
14,483
13,583
10,013
9,113
4,470
4,470
72,430
70,374
1.9
1.7
7. Resulta inconveniente que parte del financiamiento obtenido con bonos se estaría destinando a financiar gasto
corriente (Programa del Adulto Mayor, resarcimiento de Chixoy, aportes al IPM, fideicomiso de transporte de la
ciudad de Guatemala), lo cual contraviene lo preceptuado por la Ley Orgánica del Presupuesto. Esos gastos
deberían ser financiados con ingresos ordinarios.
8. La relación de deuda como porcentaje de los ingresos tributarios representará un 246% en 2016, lo que revela
un incremento acelerado del endeudamiento que coloca dicho indicador cerca de los límites considerados como
tolerables (250%). Esto puede perjudicar la percepción del país en los mercados financieros internacionales, lo
que de nuevo aconseja emprender esfuerzos para que el nivel del déficit fiscal se reduzca.
9. Debido a las asignaciones fijas de la Constitución y otras leyes, el presupuesto se ha vuelto bastante rígido:
existe apenas una flexibilidad de un 15% para realizar nuevos programas. Sin embargo, puede notarse que en los
últimos años la prioridad en el gasto público ha sido el rubro de funcionamiento, que ha aumentado de 7.8%
como porcentaje del PIB en 2008, a 9.6% en 2015. En gran parte ha sido a costa de la inversión que ha bajado
de 4.5% a 3% en los mismos años y del aumento en el servicio de la deuda de 2.1% a 2.4%.
10. Parte del aumento del funcionamiento se ha destinado a los compromisos adquiridos en pactos colectivos,
especialmente los de salud y educación. Estos pactos comprometieron recursos por varios años, sin tomar en
cuenta las leyes ni las disposiciones de recursos, por lo que deben ser revisados.
11. Es recomendable revisar diversos rubros de gasto que no agregan valor al desarrollo. Existen varios programas
sociales como los de transferencias condicionadas, la bolsa solidaria y los fertilizantes que no han sido evaluados
en relación a su impacto en la mejora de los indicadores de pobreza. Asimismo, resulta imperativo que no solo
se analice la calidad del gasto en el Organismo Ejecutivo, sino también en instituciones como el Congreso de la
República, el Organismo Judicial, las municipalidades, los Consejos de Desarrollo y las entidades autónomas.
12. Es imprescindible un esfuerzo para disminuir los gastos superfluos y buscar la eficiencia en el uso de los
recursos. De una somera revisión de los rubros del gasto incluidos en el proyecto de presupuesto se estima
factible un ahorro mínimo de más de Q2,100 millones, que no solo permitiría la reducción del techo
presupuestario sugerida, sino que podrían servir para reforzar algunos rubros prioritarios, tales como los de
Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional o el Sistema Penitenciario.
SUGERENCIAS DE AHORRO EN EL GASTO PRESUPUESTADO
DEPENDENCIA
Ministerio de Educación
Ministerio de
Gobernación
ANORRO
RUBROS DE AHORRO
ESTIMADO
Reducir plazas a ser contratadas en el renglón 021, no justificadas
Q375 MM
Seguridad y educación vial
Q200 MM
Ministerio de Salud
Q600 MM
Ministerio de Desarrollo
Social
Q400 MM
Ministerio de Agricultura Q100 MM
Ministerio de
Comunicaciones
Ministerio de Cultura
Secretarías de la
Presidencia
Aportes a ONGs y
transferencias
TOTAL DE AHORROS
Q35 MM
Inversión en señalización
Servicios de Educación
Otros no prioritarios
Revisión del pacto colectivo
Mecanismo moderno de compra de medicamentos-suministros
Re-enfocar los programas de bolsa de alimentos, comedores y
transferencias condicionadas exclusivamente a la población que
vive en extrema pobreza
Reducir a la mitad la contratación de nuevo personal en el rubro
029 y reducción del programa de fertilizantes
Racionalizar los recursos asignados a FOPAVI
Q38 MM
Q225 MM
Posponer construcción de polideportivos
Revisar funciones, fusionar entidades, racionalizar y reconcentrar
el gasto
Q250 MM
Revisar asignaciones y depurar aportes y transferencias
injustificados
Q2,200 MM
Total mínimo que puede ahorrarse
13. La Ley Orgánica del Presupuesto –LOP- y la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado –anualson leyes aprobadas y modificadas por el mismo procedimiento; la Constitución determina los temas qué se
debe regular en cada una de ambas leyes, es decir, establece una reserva legal; cualquier modificación o
regulación sobre los temas especificados en la Constitución para la Ley Orgánica del Presupuesto debe ser
exclusivamente regulado en ésta; en caso de conflicto entre la Ley Orgánica del Presupuesto y la Ley anual del
Presupuesto, prevalece la ley específica –la LOP-.
14. Tomando en cuenta lo anterior, es menester modificar algunas de las normas presupuestarias incluidas en el
proyecto de presupuesto debido a que contravienen las disposiciones contenidas en la ley Orgánica del
Presupuesto. Entre las normas a ser corregidas destacan la que amplía los casos en los que el MFP puede
anticipar recursos; la que limita el número de modificaciones presupuestarias por entidad; la que permite
destinar recursos de crédito público para gastos ordinarios o de funcionamiento; o, la que exime a los
fideicomisos de la obligación de utilizar todos los procesos, requisitos y trámites que establece la Ley de
Contrataciones del Estado.
15. De no aprobarse el Presupuesto se generarían inconvenientes al nuevo gobierno: el presupuesto estaría
desfinanciado en cuanto a fuentes de financiamiento y se afectaría el pago de servicios de la deuda pública,
afectando la calificación de riesgo-país; sin embargo, tal aprobación debe considerar que el techo del gasto y el
déficit fiscal deben reducirse mediante la revisión de los rubros de gasto (superfluos e ineficientes) antes
indicados.